Proyecto Alcance y resultados de las reformas educativas en Argentina, Chile y Uruguay Ministerios de Educacin de Argentina, Chile y Uruguay Grupo

Asesor de la Universidad de Stanford/BID

Cooperacin tcnica no reembolsable n atn/sf-6250-rg

Ha tenido impacto la Reforma Educativa Chilena?(*)

Cristin Belle Septiembre/2001

(*) Las opiniones vertidas en este informe no necesariamente representan las de las autoridades actuales o anteriores de los ministerios de educacin, de la Universidad de Stanford o del BID.

Indice
Presentacin..................................................................................................................................................... 2 1. Han aumentado las oportunidades para estudiar de los nios y jvenes chilenos? 1.1.Acceso. .......................................................................................................................................... 3 1.2.Cobertura.......................................................................................................................... 5 1.3.Reprobacin....................................................................................................................................7 1.4.Desercin........................................................................................................................................8 1.5.Egreso................................................................................................................................9 2. Estn las escuelas chilenas mejor equipadas para atender las necesidades de aprendizaje de sus alumnos? 2.1.Recursos financieros......................................................................................................................11 2.2.Condiciones de contexto................................................................................................................14 2.3.Apoyos directos para el alumno............................................................................................16 2.4. Recursos para el aprendizaje en el establecimiento...............................................................19 3. Han cambiado las formas de ensear y aprender en las escuelas chilenas? 3.1. Uso de materiales didcticos....................................................................................... ...............22 3.2. Formas de interaccin profesor-alumno....................................................................... ...............25 3.3. Tipos de prcticas pedaggicas..................................................................................... ..............30 4. Aprenden ms que antes los nios chilenos en sus escuelas? 4.1. Educacin Bsica ................................ .....................................................................................33 4.2. Educacin Media........................................................................................................................40 4.3. Comparacin internacional.........................................................................................................45 5. Conclusiones.............................................................................................................................50 Bibliografa.

Presentacin. Durante la dcada de los 90, la educacin en Chile ha estado en el centro de las preocupaciones. Se ha triplicado el presupuesto pblico destinado a ella, el segundo gobierno de la Concertacin Democrtica (1994-2000) la declar su definitiva primera prioridad y la opinin pblica se muestra cada vez ms interesada en los procesos y resultados del sistema escolar. Las polticas aplicadas al sector impulsadas por tres gobiernos consecutivos- han completado una dcada de continuidad, configurando una Reforma Educativa de gran envergadura y complejidad. Las espectativas nacionales puestas en ella son enormes, como tambin lo ha sido el tamao del esfuerzo realizado. En este contexto y teniendo en perspectiva la dcada que se inicia, algunos se cuestionan si ha valido la pena tal esfuerzo, muchos se preguntan si los recursos invertidos han generado los cambios que se esperaba y todos necesitamos saber si la Reforma Educativa ha tenido impacto en las oportunidades de aprendizaje de los nios y jvenes chilenos. Estas son tambin las interrogantes que inspiran este trabajo. Para hacer abordable la pregunta y organizar la enorme cantidad de informacin disponible sobre esta materia, se ha optado por una definicin amplia del concepto de calidad de la educacin. En efecto, desde la perspectiva del sistema escolar y las polticas pblicas orientadas a su mejoramiento, no es posible restringir los cambios esperados slo a las pruebas estandarizadas de logro de los alumnos. ste es el ncleo central, sin duda, pero las mltiples y complejas mediaciones que existen hasta producir dichos aprendizajes, ponen este objetivo lejos del alcance directo de las polticas. La Reforma debe generar condiciones adecuadas para que las comunidades escolares generen aprendizajes de calidad. En consecuencia, se ha seguido un modelo de niveles que es preciso abordar para alcanzar los objetivos de calidad y equidad educativas, y se ha evaluado empricamente en cada uno si la Reforma ha producido o no un cambio positivo. As, la pregunta central que se intenta responder en cada una de estas dimensiones es: 1) han aumentado las oportunidades para estudiar de los nios y jvenes?, 2) estn las escuelas y liceos mejor equipadas para atender las necesidades de aprendizaje de sus alumnos?, 3) han cambiado las formas de ensear y aprender en las escuelas y liceos?, y 4) aprenden ms que antes los nios en sus escuelas y liceos? Estos cuatro aspectos acceso, condiciones, procesos y resultados- son tratados consecutivamente en los siguientes cuatro captulos. Finalmente se ofrece un captulo de conclusiones, que sintetiza los principales resultados y los pone en una perspectiva de discusin de polticas. Finalmente cabe hacer dos precisiones. En primer trmino, el trabajo se concentra en educacin bsica y educacin media, excluyendo la enseanza preescolar y superior, las razones son tres: la Reforma se ha concentrado fundamentalmente en estos niveles, la disponibilidad de informacin evaluativa sobre aquellos dos ciclos escolares es bastante menor y, para abordar las especificidades de ambos niveles, el trabajo se hubiese extendido demasiado. En segundo lugar, no toda la informacin disponible es susceptible de ser tratada con el mismo criterio evaluativo, en efecto, algunas veces la pregunta que se puede responder es si las cosas son hoy mejor que antes, pero no si son todo lo buenas que esperamos o necesitamos que sean. Otras veces, tenemos informacin sobre la situacin actual, pero no sabemos cmo eran las cosas antes. Y, finalmente, no siempre podemos

relacionar rigurosamente los resultados con los procesos de la Reforma. Con todo, la diversidad de fuentes de informacin y la existencia de muchos estudios evaluativos externos, permiten sustentar razonablemente a nuestro juicio las conclusiones de nuestro anlisis.

1. Han aumentado las oportunidades para estudiar de los nios y jvenes chilenos? La educacin bsica y media chilenas alcanzaron niveles de cobertura amplios en las dcadas de los 60 y 80 respectivamente, situacin que no vari significativamente en los 90. Esto no quiere decir, sin embargo, que no haya habido cambios en materia de escolarizacin. Por una parte, ambos subsistemas se han recuperado de procesos de prdida de matrcula, iniciados a mediados de los 70 en la educacin bsica y finales de los 80 en educacin media. Por otra, ambos han aumentado significativamente las oportunidades de nios y jvenes, ya sea por la disminucin de la reprobacin y el aumento de los niveles de egreso, en enseanza bsica, o por la disminucin de la desercin y el aumento de la cobertura en los sectores sociales medios y bajos, en la enseanza media. 1.1. Acceso Durante los 90, tanto la educacin bsica como la enseanza media se han expandido, al punto de alcanzar en el ao 2000 los niveles de matrcula ms altos de su historia. En educacin bsica la Reforma logr revertir una tendencia a la disminucin de la matrcula que, iniciada a mediados de los 70, se prolong por toda la dcada de los 80. As, entre 1981 y 1989 la matrcula total de enseanza bsica cay en poco ms de 150.000 nios (considerada desde 1974, ao en que se logr la mayor matrcula en este nivel, la prdida de matrcula alcanz los 345.000 nios), para luego recuperarse durante los 90, aumentando entre 1989 y 2000 en casi 370.000 alumnos. Slo el ao 2000 se super el nmero de alumnos de 1974. En enseanza media, por su parte, desde mediados de los 60 comienza un proceso de expansin acelerada, que se extiende sin interrupciones por dos dcadas y media (en esos 25 aos, la matrcula aument de 150.000 a 554.000 en 1981 y de ah a 742.000 en 1989). Luego, entre 1989 y 1993, por primera vez en su historia, la matrcula de Enseanza Media no slo rompe su tendencia al crecimiento, sino que disminuye significativamente (en 4 aos perdi 100 mil alumnos). Finalmente, a partir de 1994 la educacin secundaria retoma un acelerado impulso expansivo, el que se mantiene hasta la fecha (en 7 aos aument su matrcula en poco ms de 150 mil jvenes, el ao 1997 se super la matrcula de 1989).

Matrcula enseanza Bsica y Media 1981 - 2000

2.400.000

2.355.594
2.200.000

2.139.319
2.000.000

1.987.758
1.800.000

1.600.000

1.400.000

1.200.000

Bsica Media

1.000.000

822.946
800.000

742.010
600.000

652.815

554.749
400.000

200.000

0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Departamento de Estudios Ministerio de Educacin.

1.2. Cobertura Si bien una parte de estos cambios en la matrcula se relaciona con el crecimiento poblacional, ste se encuentra lejos de explicar el total. En educacin bsica, la cobertura cay del 98% en 1985 al 93% en 1990, para luego recuperarse casi completamente hacia el ao 2000. En educacin media, la cobertura creci aceleradamente en los 80, desde un 65% en 1982 a un 82% en 1988, pero luego cay a un 74% en 1993, para finalmente recuperarse durante la segunda mitad de los 90, hasta alcanzar el 85% en 2000. Este segundo perodo coincide con la aplicacin de la Reforma en la Enseanza Media.

Cobertura Educacin Bsica y Media 1982-2000 (en %)

100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50

E.Bsica E.Media

1983

1994

1982

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1995

1996

1997

1998

1999

Fuente: Departamento de Estudios Ministerio de Educacin.

Es decir, contra la voluntad de las autoridades de la poca, la educacin media continu su fuerte expansin en los aos 80. Esto slo fue posible, a nuestro juicio, por dos razones fundamentales. En primer trmino, la Reforma Educacional de los aos 60 gatill un proceso social de apropiacin y demanda de un liceo al alcance de las mayoras, cuyo arraigo en la poblacin en sus expectativas, su valoracin y su inters- no slo le imprimi un gran dinamismo, sino que le hizo independiente de las polticas: la experiencia liceana pas a formar parte del capital social y cultural de la clase media, y de la expectativa de la clase baja. En segundo lugar, el sistema de financiamiento va subvencin a la demanda y de gestin descentralizada, con fuerte presencia de agentes privados (sistema creado por las mismas autoridades que no promovieron la expansin), en la prctica sita las decisiones de crecimiento a escala local (en la relacin entre sostenedores y familias) y reduce a las autoridades educacionales a jugar un rol de simples pagadoras de un servicio ya prestado. No exista (porque no se requera) un proceso de planificacin central, en base a presupuestos y cupos predefinidos. En otras palabras, las transformaciones del Rgimen Militar en la gestin educativa crearon un espacio para que los actores jugaran un juego en base a sus intereses, sin que necesariamente coincidieran con los de las autoridades. Ms adelante, al comenzar los 90, precisamente cuando las autoridades recin asumidas descartaban la expansin de la educacin secundaria como un objetivo inmediato, la matrcula sufri una inesperada disminucin. Posteriormente, aunque el MECE-Media no incorpor lneas de accin directamente enfocadas a aumentar la cobertura, la hiptesis de que un liceo mejor equipado, ms atractivo y abierto, generara mayor adhesin en los jvenes y aumentara la retencin escolar, parece confirmada en la prctica. Es decir, tambin en esta dcada la realacin entre polticas y cobertura no fue mecnica. Por otra parte, al considerar los ndices de cobertura educativa segn el nivel de ingresos de las familias se obtienen conclusiones importantes. En enseanza bsica, pese a que todos los grupos socioeconmicos tenan a finales de los 80 un amplio acceso a la escuela, han sido los nios provenientes de los hogares del quintil ms pobre de la poblacin quienes se han visto ms beneficiados, acortando as la brecha de cobertura que les separaba de sus

2000

pares de hogares ms ricos, desde aproximadamente un 4% en 1987 a alrededor de un 2% en 2000.

Cobertura Educacin Bsica 1987-2000 (en %) segn quintil de ingreso familiar
100 99 98 97 96 95 94 93 92 91 90

V (ms rico) IV III II I (ms pobre)

1987

1990

1992

1994

1996

1998

2000

Fuente: Encuesta CASEN 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, Midepln.

En el caso de los jvenes, si se analiza esta dcada segn los ingresos de sus familias, queda claro que las oportunidades educativas estn aun desigualmente distribuidas. En efecto, la cobertura de Educacin Media sigue a la estratificacin de las familias: mientras es prcticamente universal para los dos quintiles de mayores ingresos de la poblacin, alrededor de un quinto de los jvenes de las familias ms pobres estn fuera del sistema escolar. El grfico muestra adems que durante la dcada de los 90 la expansin ha beneficiado secuencialmente a los quintiles IV, III, II y I, respectivamente. Es decir, mientras los niveles medios y medio-altos aumentaron su cobertura significativamente en el primer perodo, los sectores bajos slo lo comenzaron a hacer tardamente en la segunda fase. Con todo, la distancia entre el quintil ms rico y el ms pobre, ha disminuido desde 22% en 1987 a 16% en 2000.

Cobertura Educacin Media 1987-2000 (en %) segn quintil de ingreso familiar

100 95 90 85 80 75 70 65 60

V (ms rico) IV III II I (ms pobre)

1987

1990

1992

1994

1996

1998

2000

Fuente: Encuesta CASEN 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, Midepln.

1.3. Reprobacin En enseanza bsica, durante la dcada de los 80 los niveles de reprobacin se mantuvieron -aunque con variaciones- en alrededor de un 7% promedio anual. Slo a partir de 1990 se inicia un perodo de sistemtica disminucin de la reprobacin de los alumnos, el que se prolonga por toda la dcada, alcanzando el 3% de repitencia a finales del perodo, es decir poco menos de la mitad que en la dcada anterior. En enseanza media, las tasas de repitencia tuvieron durante los 80 un comportamiento errtico, aunque en un principio disminuyeron levemente, luego volvieron a subir. Luego, durante los 90, el porcentaje de jvenes que anualmente reprueban en los liceos se haba mantenido como promedio en alrededor del 12% de los alumnos, siendo promovidos de un ao a otro slo aproximadamente el 80% de los jvenes. A partir de la segunda mitad de la dcada ha comenzado una mejora en este sentido, logrando por primera vez bajar la repeticin en los liceos a niveles claramente inferiores al 10%. En Chile, a finales de la dcada de los 90, anualmente repiten curso la mitad de los jvenes que a comienzos de ella. Debe tenerse en cuenta adems que los mayores porcentajes de aprobacin que hay a la base de esta menor repitencia, son sobre una base de cobertura ms amplia.

Reprobacin en E.Bsica y E.Media 1981-2000

14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

Bsica Media

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Departamento de Estudios Ministerio de Educacin.

1.4. Desercin Prcticamente todos los nios chilenos ingresan en algn momento a la Educacin Bsica, por lo que la ausencia de ciclos escolares completos siempre supone un caso de desercin. Se estima que durante la dcada de los 90, en promedio, anualmente el 3% de los alumnos de Enseanza Bsica desertaron, esto implica cantidades fluctuantes entre 50.000 y 90.000 nios cada ao. Como se sabe, el problema se agudiza durante la Educacin Media. Segn los mismos clculos, en los 90 en promedio 1 de cada 10 jvenes anualmente desertaron del liceo, es decir, cada ao entre 70.000 y 90.000 interrumpieron su educacin secundaria. Slo en la segunda mitad de la dcada esta situacin comienza a revertirse. En efecto, las estimaciones de desercin ms exactas que se tienen, muestran una baja persistente en los ltimos aos. Es a partir de la implementacin de la Reforma en el sistema escolar que los alumnos han comenzado a abandonar menos su enseanza secundaria .
1

Aunque no existe un estudio sobre el punto, es razonable pensar que esta disminucin de la desercin de los jvenes se debe en buena medida a la aplicacin de la Reforma en la Educacin Media: el mejoramiento de la oferta del liceo hace a ste ms atractivo para los jvenes y ms costosa la decisin de abandonarlo. Esta afirmacin no quiere argumentar que las polticas de mejoramiento de la Educacin Media sean el factor exclusivo para explicar el aumento de la retencin y la cobertura. Probablemente estos ndices se relacionen tambin con los procesos de expansin o constriccin del mercado laboral para los jvenes. En efecto, el estancamiento en los ndices de cobertura secundaria coincidi con la inexistencia de polticas de mejoramiento de los liceos y momentos de apertura del mercado laboral para los jvenes; a su vez, el aumento de cobertura en educacin media ha coincidido con el inicio de la Reforma en este nivel y con un perodo de restriccin del empleo juvenil.

Desercin escolar, segn niveles, 1991-1999, en %

13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

Ed.Bsica Ed.M edia

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Fuente: "Estimaciones de desercin en Educacin Media" Departamento de Estudios, Ministerio de Educacin.

1.5. Egreso La relacin entre la repitencia y la desercin determina los niveles de xito que el sistema educativo tiene, en cuanto a su capacidad de hacer transitar a los alumnos por el ciclo escolar. Denominamos xito oportuno al grupo de alumnos que completa su ciclo escolar en el mnimo tiempo posible, sin repetir ningn curso; xito con atraso a quienes, pese a haber reprobado uno o ms grados, logra finalmente completar el ciclo; y no egresados a los alumnos que, habiendo comenzado un ciclo escolar, lo interrumpen antes de concluirlo. Como muestra el grfico siguiente, los niveles de xito oportuno en la enseanza bsica han mejorado sistemticamente en las dos ltimas dcadas, pasando de poco ms de un tercio de los alumnos de una cohorte a casi la mitad. En tanto la proporcin de alumnos que egresa con alguna repitencia se ha mantenido relativamente estables en el perodo. Consecuentemente, los alumnos que concluyen el ciclo escolar tambin aumentaron, pasando de dos tercios a cuatro quintos de cada cohorte.

"Exito oportuno", "xito con atraso" y "no egresados" en Educacin Bsica. Cohortes 1980-2000
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1980 1990 1981 1991 1982 1992 1983 1993 1984 1994 1985 1995 1986 1996 1987 1997 1988 1998 1989 1999 1990 2000 No egresados Exito con atraso Exito oportuno

Fuente: elaboracin propia en base a informacin del Departamento de Estudios, Ministerio de Educacin.

En el caso de la educacin media, como se ve en el grfico, en los ltimos 20 aos no ha mejorado su tasa de xito oportuno, es decir, la proporcin de alumnos que cursa el ciclo completo sin reprobar ningn grado (entre 40% y 50% de cada cohorte ha egresado en el tiempo mnimo previsto). Tampoco ha variado sistemticamente la fraccin de alumnos que logra egresar del ciclo, pese a haber experimentado alguna repitencia (xito con atraso en el grfico): se ha mantenido en alrededor del 20% de cada cohorte. Finalmente en las ltimas dos dcadas, aproximadamente 1 de cada 3 jvenes que comenz su educacin media no la concluy. Ciertamente, aunque estas tasas no varen significativamente en el perodo, al ser sobre una base mayor de alumnado (por los aumentos de cobertura antes analizados), la proporcin de jvenes del total del pas que concluye su educacin secundaria, s ha aumentado sistemticamente.

"Exito oportuno", "xito con atraso" y "no egresados" en Educacin Media. Evolucin de cohortes 1980-2000.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

No egresados Exito con atraso xito Oportuno

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: elaboracin propia en base a informacin del Departamento de Estudios, Ministerio de Educacin.

Para poner en perspectiva histrica el conjunto de estos cambios sobre la escolarizacin de nios y jvenes, es til comparar los niveles educacionales de las diferentes generaciones de la poblacin nacional. Como muestra el grfico, durante todo el siglo XX especialmente en la segunda mitad- en Chile se ha producido un cambio radical en las oportunidades educativas de la poblacin. En la generacin mayor de 65 aos (educada alrededor de la dcada del 40) la mitad de la poblacin no alcanz siquiera a terminar la escuela bsica y menos de un quinto concluy la educacin media. En la generacin siguiente (personas de aproximadamente 40 aos, educadas alrededor de las dcadas del 60 y 70), casi el 80% culmin la educacin bsica y entre un 40% y 50% termin la enseanza media. En la generacin ms joven (de 20 a 30 aos de edad, educada preferentemente en los 80 y 90), alrededor del 90% termin la enseanza bsica y 2 de cada 3 personas egresaron de la educacin media. Al mismo tiempo se ha producido una expansin notable de la educacin superior, pasando de alrededor de un 5% del total de la primera generacin mencionada, a aproximadamente un 20% en la generacin intermedia, hasta alcanzar un 33% de la generacin actual de jvenes.

Nivel educacional alcanzado por la poblacin segn tramos de edad

100%

90%

80%

70%

60%

Superior
50%

Media completa Media incompleta Bsica completa Bsica incompleta

40%

30%

20%

10%

0%

75 y ms

65 a 74

55 a 64

45 a 54

35 a 44

25 a 34

20 a 24

Fuente: Encuesta CASEN 2000, Midepln.