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Desarrollo Territorial Rural

Alexander Schejtman y Julio A. Berdegu


RIMISP, Santiago, Chile

Febrero 2003

BORRADOR DE TRABAJO

Los autores agradeceremos recibir comentarios y sugerencias de los lectores, que nos ayuden a preparar la versin final de este documento. Las observaciones y sugerencias se pueden enviar a aschejtman@rimisp.cl o bien a jberdegue@rimisp.cl

Documento elaborado para la Divisin Amrica Latina y el Caribe del Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola y el Departamento de Desarrollo Sustentable del Banco Interamericano de Desarrollo. Los contenidos del documento no comprometen al FIDA o al BID y son de responsabilidad exclusiva de los autores.
Borrador de trabajo 15feb2003

CONTENIDOS
RESUMEN EJECUTIVO ___________________________________________________________________ i A. INTRODUCCIN_______________________________________________________________________ 1 B. DESAFOS Y CONDICIONANTES DEL DESARROLLO RURAL_______________________________ 2 1. Los nuevos rasgos y condicionantes de las sociedades rurales latinoamericanas __________________ 2 2. Limitaciones de los enfoques tradicionales del desarrollo rural _______________________________ 4 3. La bsqueda de nuevos enfoques ________________________________________________________ 5 a) Las estrategias de los organismos internacionales ___________________________________________ 5 b) Experiencias latinoamericanas _________________________________________________________ 11 c) Experiencias de pases desarrollados ____________________________________________________ 16 C. ANTECEDENTES TERICOS DEL ENFOQUE TERRITORIAL ______________________________ 20 1. Desarrollo econmico y espacio: dos aproximaciones _______________________________________ 20 2. Los clusters o complejos industriales ____________________________________________________ 21 3. Los Nuevos Distritos Industriales _______________________________________________________ 22 4. Desarrollo Econmico Local ___________________________________________________________ 25 5. Siete aportes de la teora ______________________________________________________________ 26 D. DESCENTRALIZACIN, PARTICIPACIN Y CIUDADANA ________________________________ 27 1. Descentralizacin ____________________________________________________________________ 28 2. Limitaciones de las descentralizaciones en curso __________________________________________ 29 3. Participacin y ciudadana ____________________________________________________________ 31 E. DESARROLLO TERRITORIAL RURAL ___________________________________________________ 32 1. Definicin del DTR ___________________________________________________________________ 32 2. Criterios operativos del enfoque de DTR _________________________________________________ 33 Criterio 1 La transformacin productiva y el desarrollo institucional se deben abordar de forma simultnea en los programas de DTR______________________________________________________ 33 Criterio 2 Los programas de DTR deben operar con un concepto ampliado de lo rural ______________ 33 Criterio 3 Para los programas de DTR, el territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente.________________________________________________________ 34 Criterio 4 Los programas de DTR deben considerar explcitamente la heterogeneidad entre territorios _ 35 Criterio 5 Los programas de DTR deben convocar a la diversidad de agentes del territorio __________ 38 Criterio 6 Los programas de DTR deben considerar las combinaciones de tres posibles rutas de salida de la pobreza ___________________________________________________________________________ 39 Criterio 7 Los programas de DTR requieren una compleja arquitectura institucional _______________ 41 Criterio 8 Los programas de DTR deben formularse y gestionarse con horizontes de mediano y largo plazo _______________________________________________________________________________ 44 F. CONCLUSIONES______________________________________________________________________ 44 AGRADECIMIENTOS ____________________________________________________________________ 45 BIBLIOGRAFA _________________________________________________________________________ 46

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No hay globalidad que valga si no hay localidad que sirva Carlos Fuentes
Discurso ante el Foro Iberoamrica, Toledo, Espaa 10 de noviembre 2002

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Desarrollo Territorial Rural y Descentralizacin

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RESUMEN EJECUTIVO
La incidencia de la pobreza rural se ha mantenido constante desde hace tres dcadas y hoy en da hay mas indigentes rurales que hace 20 aos. No se puede discutir la poca efectividad de las polticas de desarrollo rural impulsadas desde hace a lo menos tres o cuatro dcadas. Cada vez somos mas quienes pensamos que si queremos que los resultados sean diferentes en el futuro, debemos evitar seguir haciendo ms de lo mismo. En la bsqueda de nuevas respuestas, ha cobrado fuerza en nuestra regin el debate sobre el denominado enfoque territorial del desarrollo rural. A pesar del inters, las nuevas intuiciones an no se han desarrollado al punto de adquirir el status de una nueva teora para la accin, debido a tres factores: (a) insuficiente integracin de los avances tericos disciplinarios; (b) insuficiente evidencia sobre la eficacia de los nuevos enfoques, debido a que las experiencias son an pocas y recientes; (c) los organismos internacionales y los gobiernos an no terminan de dar el paso de la visin a la accin. El objetivo del documento es aportar elementos que puedan constituir un mapa de ruta operativo, que ayude a clarificar el actual debate sobre el enfoque de Desarrollo Territorial Rural (DTR). Definimos el DTR como un proceso de transformacin productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformacin productiva tiene el propsito de articular competitiva y sustentablemente a la economa del territorio a mercados dinmicos. El desarrollo institucional tiene los propsitos de estimular y facilitar la interaccin y la concertacin de los actores locales entre s y entre ellos y los agentes externos relevantes y de incrementar las oportunidades para que la poblacin pobre participe del proceso y de sus beneficios. El documento repasa brevemente los cambios ocurridos en las sociedades rurales de la regin en los ltimos 20 aos, as como las limitaciones crecientes de los enfoques convencionales de desarrollo rural, para dar cuenta de la nueva realidad. A continuacin, se revisan algunas experiencias nacionales (Bolivia, Colombia, Mxico, Brasil) e internacionales (LEADER y Canadian Rural Partnership), as como las estrategias ms recientes de los principales organismos internacionales. Concluimos de esta seccin que existe una fuerte convergencia en torno a los conceptos bsicos que pueden ser el sustrato de un enfoque territorial del desarrollo rural: terminar con la identidad rural = agropecuario; importancia de los vnculos con mercados dinmicos; innovacin tecnolgica; exigencias de reformas institucionales; descentralizacin y gobierno local; importancia de la concertacin social, inter-sectorial y pblico-privada, etc. Al documento a continuacin repasa algunas contribuciones tericas que tienen el potencial de contribuir a que la idea del desarrollo rural como desarrollo territorial, pueda ir ms all de una especie de intuicin fundada, para llegar a constituir una teora de la accin razonable para el diseo de polticas, programas o proyectos orientados a la superacin de la pobreza rural. Se analizan los aportes relativos a desarrollo econmico y espacio, clusters, nuevos distritos industriales y desarrollo econmico local. De esta revisin, se extraen siete elementos que deben ser considerados por el enfoque de DTR: 1. La competitividad determinada por la amplia difusin del progreso tcnico y del conocimiento, es una condicin necesaria de sobrevivencia de las unidades productivas. 2. La innovacin tecnolgica que eleva la productividad del trabajo es una determinante crtica del mejoramiento de los ingresos de la poblacin pobre rural. 3. La competitividad es un fenmeno sistmico, es decir no es un atributo de empresas o unidades de produccin individuales o aisladas, sino que se funda y depende de las caractersticas de los entornos en que estn insertas. 4. La demanda externa al territorio es el motor de las transformaciones productivas y, por lo tanto es esencial para los incrementos de la productividad y del ingreso.
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5. Los vnculos urbano-rurales son esenciales para el desarrollo de las actividades agrcolas y no agrcolas al interior del territorio. 6. El desarrollo institucional tiene una importancia decisiva para el desarrollo territorial 7. El territorio no es un espacio fsico objetivamente existente, sino una construccin social, es decir, como un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propsito compartidos por mltiples agentes pblicos y privados. En la siguiente seccin, el documento revisa crticamente la experiencia de la regin con los procesos de descentralizacin, en particular en el sector rural. Concluimos que la descentralizacin es una condicin necesaria de para el DTR, pero tambin destacamos algunas limitaciones que podran frustrar las expectativas sobre el papel potencial de los gobiernos locales en el desarrollo local: (a) el carcter idiosincrsico de los procesos que impide postular rutas unidireccionales y universales; (b) el hecho de que la descentralizacin paradjicamente requiere un poder central fuerte y una relacin activa entre las instancias nacionales, provinciales y locales (checks and balances) por lo que las frmulas que concentran un poder excesivo en un solo nivel, pecan de simplistas; (c) los gobiernos locales (municipales), especialmente en zonas pobres, carecen de capacidades suficientes para hacerse cargo de las exigencias de la transformacin productiva y por ello es indispensable pensar en el papel de organismos supra- o multi-municipales (asociaciones, redes, corporaciones pblico-privadas) en el DTR; (d) en buena parte de Amrica Latina, las carencias en materia de ciudadana que afectan a los pobres, los indgenas, las mujeres, etc., afectan y limitan profundamente el sentido de los procesos de descentralizacin A partir de los antecedentes hasta aqu analizados, en el captulo E, el documento plantea ocho criterios para el diseo e implementacin de programas de DTR: Criterio 1 La transformacin productiva y el desarrollo institucional se deben abordar de forma simultnea en los programas de DTR. Se condicionan mutuamente y ambas son necesarias para que se logren reducciones significativas y sustentables de la pobreza rural. Criterio 2 Los programas de DTR deben operar con un concepto ampliado de lo rural, que debe necesariamente incluir el o los ncleos urbanos con los que las reas pobres tienen o podran tener vnculos funcionales en aspectos tanto productivos como sociales. Criterio 3 Para los programas de DTR, el territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente. El territorio en cada proceso de desarrollo rural es una construccin social, y no un espacio objetivamente existente en virtud de variables fsicas o econmicas. Criterio 4 Los programas de DTR deben considerar explcitamente la heterogeneidad entre territorios, para lo cual se plantea una tipologa en base a los dos elementos del DTR: transformacin productiva y desarrollo institucional. Los cuatro tipos resultantes son: (a) Territorios Tipo I: Aquellos que han avanzado en su transformacin productiva y han logrado un desarrollo institucional que ha permitido grados razonables de concertacin e inclusin social. (b) Territorios Tipo II: Aquellos en que si bien existen procesos significativos de crecimiento econmico, stos tienen un dbil impacto sobre el desarrollo local y, en particular, sobre las oportunidades para los sectores pobres. (c) Territorios Tipo III: Aquellos que se caracterizan por una institucionalidad robusta, que con frecuencia se expresa en una identidad cultural fuerte, pero que carecen de opciones econmicas endgenas capaces de sustentar procesos sostenidos de superacin de la pobreza rural. (d) Territorios Tipo IV: Aquellos en franco proceso de desestructuracin societal social y econmica.
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Criterio 5 Los programas de DTR deben convocar a la diversidad de agentes del territorio. Los sectores rurales pobres pueden por si mismos desarrollar ciertos tipos de capacidades y competencias, a partir de su propia organizacin. Sin embargo, habr otras determinantes del desarrollo a la que los pobres solo accedern a travs de puentes que los vinculen con otros agentes econmicos y sociales. Por ende, la construccin de estos puentes y el relacionamiento con estos otros actores, es decir, la promocin de la concertacin social, son tareas ineludibles del DTR. Criterio 6 Los programas de DTR deben considerar las combinaciones de tres posibles rutas de salida de la pobreza: agricultura, empleo rural no agrcola y migracin (asumiendo que la opcin de redes de proteccin social operan con una lgica transversal y no de DTR). Criterio 7 Los programas de DTR requieren una compleja arquitectura institucional, que contenga cinco elementos: las atribuciones y capacidades de los gobiernos locales en sus dimensiones tcnicas, administrativas y polticas; la coordinacin y la existencia de controles y equilibrios entre los niveles nacional, provincial y local de gobierno; las redes y otras formas de asociacin entre los gobiernos locales, para generar organizaciones de alcance regional capaces de emprender las tareas de la transformacin productiva; las organizaciones econmicas y de representacin de la sociedad civil; los espacios y mecanismos para la concertacin pblicoprivada en las escalas y mbitos que sean pertinentes para el DTR. Criterio 8 Los programas de DTR deben formularse y gestionarse con horizontes de mediano y largo plazo. El documento termina con una seccin en que se proponen cuatro acciones que se podran implementar en plazos relativamente breves, para pasar del concepto a la accin en materia de DTR: 1. A partir de las definiciones que ya han adoptado los organismos internacionales, uno esperara ver en terreno, en los prximos dos o tres aos, un nmero importante de proyectos diseados con este enfoque. Esta es la va principal para poner a prueba las nuevas conceptualizaciones y, de esa forma, perfeccionarlas. De lo contrario, se corre el peligro cierto de que el nuevo enfoque se banalice, como de hecho ya comienza a ocurrir por la multiplicacin de iniciativas denominadas territoriales que en los hechos son mas de lo mismo. 2. Los gobiernos y las ONG tienen ya en marcha una gama variada de proyectos dispersos, que con algn grado de esfuerzo, podran ajustarse para que se aproximen, aunque sea parcialmente, a algunas de las condiciones del DTR. 3. Existen una serie de tpicos que requieren de una mayor investigacin para establecer sus verdaderos alcances en lo que respecta a su rol en el diseo e implementacin de programas de DTR. 4. La conveniencia de hace un esfuerzo por sistematizarlas y analizar comparativamente una gran cantidad de experiencias parciales que estn teniendo lugar en la regin, susceptibles de arrojar buenas prcticas y lecciones que podran ser incorporadas en el diseo y en la implementacin de programas de DTR de mayor envergadura.

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A. INTRODUCCIN
La pobreza afecta directamente a cuatro de cada diez latinoamericanos (CEPAL, 2002). Dependiendo del pas, entre una quinta parte y hasta un 86% de la poblacin rural es pobre (Valds y Wiens, 1996). La incidencia de la pobreza rural se ha mantenido constante desde hace tres dcadas (de Janvry y Sadoulet, 2002), en tanto que hoy en da hay mas indigentes rurales que hace 20 aos (Berdegu, 1998). Aunque muchas de las causas de la pobreza rural tienen su origen fuera del sector, lo que no se puede discutir es la poca efectividad de las polticas de desarrollo rural impulsadas desde hace a lo menos tres o cuatro dcadas. Cada vez somos mas quienes pensamos que si queremos que los resultados sean diferentes en el futuro, debemos evitar seguir haciendo ms de lo mismo. En la bsqueda de nuevas respuestas, en los ltimos cuatro o cinco aos ha cobrado fuerza en nuestra regin el debate sobre el denominado enfoque territorial del desarrollo rural. Numerosas iniciativas prcticas y tericas, pblicas y privadas, nacionales e internacionales se declaran parte de este nuevo enfoque1. Pero a pesar del inters, las nuevas intuiciones an no se han desarrollado al punto de adquirir el status de una nueva teora para la accin. Ello se debe a tres factores: (a) los avances tericos, en especial en lo que se refiere a lo rural, an discurren principalmente por los cauces disciplinarios, con escasos esfuerzos de integracin; (b) las iniciativas prcticas de desarrollo rural y eliminacin de la pobreza que recogen aunque sea parcialmente este enfoque territorial, todava son pocas y recientes y, por lo tanto, la evidencia sobre la eficacia del nuevo enfoque es aun insuficiente; (c) aunque muchos organismos internacionales y nacionales responsables del desarrollo rural y de la eliminacin de la pobreza se han declarado a favor de este enfoque territorial, todava no han sido suficientemente capaces de completar el trnsito de la visin a la accin. Este texto busca aportar a este proceso en curso de construir un enfoque territorial para el desarrollo rural. El objetivo del documento es aportar elementos que puedan constituir un mapa de ruta operativo, que ayude a clarificar el actual debate sobre la Nueva Ruralidad, y, particularmente, a que la pobreza rural y su superacin se coloque slidamente en el centro de las preocupaciones pblicas y sociales. Ello es imperativo en un momento en que lo rural recibe una mayor atencin poltica de parte de los gobiernos y de las agencias internacionales.2 Para que esta mayor apertura poltica se materialice, es necesario que se encuentre con una propuesta coherente y convincente, centrada en la inversin en activos para la promocin del crecimiento, que sea alternativa a la de la simple repeticin de los esquemas convencionales, o a aquellas que privilegian las transferencias directas a los pobres via fondos sociales. Adicionalmente, la clarificacin de un enfoque territorial del desarrollo rural, ofrece la oportunidad de conectar los temas de la pobreza rural con otros elementos del debate y de la accin pblica contemporneos, como son, por citar algunos, los del desarrollo econmico local, competitividad, descentralizacin, modernizacin del Estado, pequea y mediana empresa, y medio ambiente. Definimos el Desarrollo Territorial Rural (DTR) como un proceso de transformacin productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformacin productiva tiene el propsito de articular competitiva y sustentablemente a la economa del territorio a mercados dinmicos. El desarrollo institucional tiene los propsitos de estimular y facilitar la interaccin y la concertacin de los actores

Como ejemplo de este inters creciente, se puede mencionar que en el concurso 2002 de proyectos de Desarrollo Territorial Rural del Fondo Minka de Chorlav, se recibieron 189 propuestas. 2 Solo el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) tiene en la actualidad un pipeline de proyectos rurales para los prximos 2.5 aos, por US$ 60 mil millones (R. Echeverra, comunicacin personal). Borrador de trabajo 15feb2003

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locales entre s y entre ellos y los agentes externos relevantes y de incrementar las oportunidades para que la poblacin pobre participe del proceso y de sus beneficios. Despus de esta introduccin, el documento se divide en cinco secciones. En seccin B, discutimos los desafos y condicionantes del desarrollo rural contemporneo, a la luz del anlisis crtico de los enfoques tradicionales y de las nuevas experiencias en curso a nivel de los pases de la regin y de fuera de ella, as como de las propuestas de organismos internacionales que participan en el desarrollo rural latinoamericano. La siguiente seccin (C) la dedicamos a un anlisis de nuevos aportes tericos, que pueden ser de utilidad para dar mayor consistencia a las propuestas de DTR. Luego, en la seccin D analizamos las experiencias de descentralizacin que son un punto de referencia necesario en el debate sobre los aspectos institucionales del DTR. En la seccin E presentamos ocho criterios que a nuestro juicio establecen un mapar de ruta para el diseo e implementacin de programas de DTR. La ltima seccin contiene las principales conclusiones del documento.

B. DESAFOS Y CONDICIONANTES DEL DESARROLLO RURAL


En esta seccin del documento examinamos dos de las causas del inters creciente por un enfoque territorial para el desarrollo rural: (a) el reconocimiento de los nuevos rasgos y tendencias de nuestras sociedades rurales (la as llamada Nueva Ruralidad), ante los cuales el viejo instrumental terico y metodolgico se muestra crecientemente impotente y; (b) la constatacin de que los enfoques o estrategias convencionales de desarrollo rural y eliminacin de la pobreza que se pusieron en juego en la Regin desde fines de los aos 60, no rindieron los frutos esperados. Como contrapartida de la crtica de las estrategias convencionales, tambin analizamos los nuevos enfoques que comienzan a ganar peso a nivel nacional e internacional. 1. Los nuevos rasgos y condicionantes de las sociedades rurales latinoamericanas Para bien y para mal, lo rural en Amrica Latina y el Caribe cada vez se parece menos a las imgenes convencionales. Las transformaciones afectan a todas las dimensiones de la vida rural: la economa, la poltica, la cultura, las relaciones sociales... Se ha acelerado la insercin de las economas rurales en el proceso de globalizacin, con todas las implicaciones que ello tiene sobre los grados de autonoma de las polticas nacionales. Independientemente de que se considere o no a la globalizacin como un fenmeno nuevo, lo que resulta innegable es que su versin contempornea muestra diferencias cualitativas con fenmenos de pocas pasadas pues, a decir de Castells (1999 pag. 259) se trata de una economa capaz de trabajar como una unidad en tiempo real y a escala planetaria. El comercio internacional y los mercados de capital estn articulados globalmente operando las 24 horas del da y a cualquier distancia3; las herramientas que lo hacen posible surgen de las tecnologas de informacin y comunicacin. Emergen o consolidan su influencia nuevos actores supranacionales: organismos como la OMC y las empresas transnacionales, con formas nuevas de organizacin de la produccin y de coordinacin. La capacidad de los gobiernos nacionales para orientar su propia economa se ve limitada por factores que escapan a su control, incluso en circunstancias de un manejo adecuado de las variables macroeconmicas. Paradjicamente, este debilitamiento apunta a la necesidad de fortalecer la capacidad de gestin de los gobiernos subnacionales.
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Ms de un trilln de dlares es decir ms de un milln de millones circulan cada da en los mercados monetarios globales; se trata de una cantidad tal que colocados los billetes de US$100 uno sobre otro, su altura superara ms de 20 veces el monte Everest (Giddens 1999 pag. 10).Las crisis en Mxico (1994), Tailandia, Indonesia y Corea (1997-98) y las actuales de Argentina y Uruguay son testimonio de lo que una estampida del rebao electrnico (Blustein 2001) puede producir.

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Se diluyen las fronteras y las distinciones entre los mercados locales, regionales, nacionales y globales de alimentos. Este es un proceso provocado por transformaciones radicales y posiblemente irreversibles en las cadenas agroalimentarias, donde la agroindustria y, sobre todo, un pequeo grupo de gigantescas cadenas multinacionales de supermercados, pasan a tener un papel dominante que les permite imponer normas, estndares y prcticas de abastecimiento, que obligan a los dems agentes a adoptar cambios tecnolgicos, organizacionales y de gestin, que a su vez requieren de fuertes inversiones y de economas de escala (Reardon y Berdegu 2002). Derivado de lo anterior, la capacidad de competir globalmente pasa a ser una condicin indispensable para la viabilidad de las economas rurales. Desaparecen o se debilitan grandes sistemas agrarios que no logran adquirir la capacidad de competir cuando se abren las fronteras comerciales. Al mismo tiempo y debido a las mismas determinantes, aparecen los llamados productos no tradicionales, por lo general orientados a nichos en los mercados de los pases desarrollados. Sin negar los elementos positivos de esta dinmica, ella ha acentuado el carcter excluyente y polarizador del proceso de modernizacin agraria de la regin, que ya se manifestaba desde la formacin de la Hacienda y las plantaciones (Fajnzylber y Schejtman 1995). La apertura tiende a acelerar estas caractersticas del desarrollo agrario, al exponer a los productores a una mayor competencia de las grandes potencias, frente a Estados con menores recursos y mrgenes de maniobra para proteger a los ms dbiles. Se desatan tensiones sociales porque las regiones favorecidas por lo general no son las mismas que las afectadas negativamente, y porque los gobiernos han sido incapaces de organizar la transicin de tal forma de maximizar los beneficios y contrarrestar los costos. Se desdibuja la identidad entre lo sectorial agropecuario y lo rural. Casi la mitad del ingreso de los hogares rurales de la regin, provienen de actividades no agrcolas. En muchos pases, un porcentaje creciente de los empleados en la agricultura tienen residencia urbana. El desarrollo de la agricultura es inseparable de la calidad de sus vnculos con los servicios y la industria. Muchos de los empleos rurales no agrcolas no guardan ninguna relacin significativa con la actividad agropecuaria, sino que crecen estimulados por nuevas demandas de los consumidores urbanos por servicios de nuevo tipo (Reardon y Berdegu 2001). La globalizacin y los procesos de privatizacin desnudan las imperfecciones de los mercados financieros, de tecnologa, informacin, trabajo y tierra. Ello, en momentos en que la existencia y el adecuado funcionamiento de estos mercados es una condicin insustituible para que los agentes econmicos rurales se puedan ajustar favorablemente a las nuevas reglas del juego. El surgimiento de nuevos instrumentos pblicos -como los estmulos al riego y a la forestacin, los pagos directos a los productores, las desgravaciones progresivas de productos bsicos sensibles, los fondos de tierra, entre otros- independientemente de sus virtudes, no parecen suficientes para abordar la magnitud y complejidad de las demandas en materia de reduccin de la pobreza rural y de generar capacidad competitiva entre los productores con recursos cuyo potencial est subutilizado. La incertidumbre hace presa de miles de productores y empresarios, en especial los pequeos y medianos, que se preguntan como innovar y como reconvertirse cuando no tienen un acceso adecuado a la informacin, a la tecnologa, a servicios de gestin empresarial, a la tierra, al agua, al financiamiento. Para ellos, se acab la promesa del Consenso de Washington de que los costos de la liberalizacin valdran la pena. Las fallas no afectan solo a los mercados. Los cambios tambin han minado la efectividad de las antiguas instituciones4 y otras nuevas aun no terminan de nacer y consolidarse. Cmo organizar el cambio en este ambiente de vacos y debilidades institucionales? En casi todos los pases se extiende y se profundiza la democracia. Los procesos de descentralizacin tienden a ser mas la norma que la excepcin y, por ello, los gobiernos locales comienzan a ser actores protagnicos del desarrollo rural. Ello abre nuevos espacios a la participacin y a la movilizacin social, lo que estimula la multiplicacin de nuevos actores del sector privado, social y del denominado tercer
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En el sentido de North (1966), es decir, de las reglas, leyes, normas y cdigos de conducta y convenciones, que dan forma a las interacciones en la sociedad y en la economa. Borrador de trabajo 15feb2003 3

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sector. Pero los cambios polticos tambin dejan en evidencia las fallas de gobierno o, mas precisamente, de gobernancia (governance). Las culturas rurales tambin se transforman a pasos agigantados. Para comenzar, Amrica Latina es ya una regin predominantemente urbana y esta realidad impacta con enorme fuerza en la cultura rural. Por el mayor contacto con lo urbano, las expectativas y los patrones de vida cada da son mas semejantes entre los habitantes rurales y los urbanos, especialmente entre los jvenes. La incorporacin masiva de las mujeres rurales al mundo del trabajo extra-parcelario modifica las relaciones intra-familiares y los tradicionales roles de gnero. La radio y la televisin llegan con sus nuevos mensajes y pautas a todos los rincones del campo. Decenas de millones de latinoamericanos rurales han tenido la experiencia de vivir y de trabajar en Estados Unidos o en Europa, y muchos de ellos regresan a sus regiones de origen con nuevas msicas, nuevas vestimentas, nuevos hbitos de consumo y de recreacin, nuevas conciencias de sus derechos ciudadanos, nuevas aptitudes y habilidades. La globalizacin es tambin cultural, para bien y para mal. La exigencia de sostenibilidad ambiental de las actividades rurales, ha dejado de ser una demanda de sectores minoritarios, y pasa a ser un atributo de calidad impuesto tanto por los consumidores internacionales como por la creciente conciencia de los latinoamericanos en torno al medio ambiente. Ello genera nuevas restricciones que complican a muchos, pero a la vez abre nuevas oportunidades para miles de productores y habitantes rurales que son capaces de dar respuesta a estas nuevas exigencias. En este mar de cambios, la pobreza rural es la gran constante: el nmero de pobres rurales en Amrica Latina no se ha reducido a lo menos en las ltimas tres dcadas. Por si solo, este hecho podra ser suficiente, al menos a los ojos de muchos de nosotros, para discutir los mritos y el sentido ltimo de las transformaciones. Pero todos estaremos de acuerdo en que la sostenibilidad de la pobreza rural latinoamericana, nos indica que si queremos que los resultados sean diferentes dentro de treinta aos ms, debemos comenzar por hacer las cosas de una forma distinta. 2. Limitaciones de los enfoques tradicionales del desarrollo rural Que duda cabe de que los viejos enfoques del desarrollo rural son cada vez mas irrelevantes frente a la magnitud de estos cambios en las sociedades rurales? Sus falencias son conocidas5: Hacen caso omiso del alto grado de heterogeneidad que caracteriza a las sociedades rurales, al mundo de la pobreza, de la pequea agricultura y de la pequea empresa rural no agrcola, y por lo tanto, a la necesidad de polticas diferenciadas, que slo recientemente y de manera muy parcial, han empezado a ser adoptadas de manera explcita por algunos pases de la regin. Desconocen el carcter multidimensional de la pobreza rural y tienden a enfrentarla con respuestas unvocas que no logran dar cuenta de la complejidad del fenmeno, sus causas y sus manifestaciones. Estn centrados en la actividad agrcola, no incorporando el carcter multi-activo de las unidades familiares rurales, a pesar de la importancia que ha alcanzado el trabajo rural no agrcola, especialmente en el caso de las mujeres rurales que se incorporan al mercado laboral. No intervienen en corregir las fallas o ausencias de mercado frecuentes en el mundo rural, que afectan en particular a los pequeos y medianos productores y empresarios y a los pobres, contentndose con suplir o mitigar algunas de ellas con los recursos de los proyectos de desarrollo, solo para verlas reaparecer al trmino de los mismos. Desvinculan con frecuencia las acciones orientadas a la transformacin productiva, de aquellas que apuntan a la reforma de las instituciones rurales. Adems, la dimensin institucional muchas veces
5 Para un anlisis mas detallado del tema, se puede recurrir, entre otros trabajos, al de Chiriboga (2000) en que analiza las lecciones aprendidas de varios aos de polticas de desarrollo rural en la regin. Borrador de trabajo 15feb2003 4

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queda reducida a los aspectos relativos a la organizacin y funciones del sector pblico e incluso de los Ministerios de Agricultura y de las agencias de desarrollo rural. Por lo general fallan en articular las polticas y acciones especficas de desarrollo rural, de aquellas de carcter macro, con lo que la viabilidad y sustentabilidad de las primeras quedan seriamente cuestionadas. Tienen serias dificultades para asumir el hecho de que crecientemente son el mercado y los agentes de mercado quienes tienen el peso decisivo en la determinacin de las tendencias, oportunidades y restricciones que enfrentan los pobres rurales. Por ello, reducen innecesariamente su mbito de competencia a lo que est directamente al alcance del sector pblico y de sus agentes. No consideran, salvo excepciones, la posibilidad de inducir a la agroindustria, a los servicios, a las empresas medianas y grandes, incluso aquellas localizadas en el sector urbano, a asumir el papel de difusoras de tecnologa hacia determinados segmentos de la PYME rural (Schejtman 1998; Dirven 1998). Carecen de capacidad para adecuar las propuestas estratgicas o las polticas gestadas centralmente, a las potencialidades y restricciones especficas que presenta cada localidad o, a la inversa, no incorporan desde el inicio consideraciones de replicabilidad y amplificacin (upscaling)de las experiencias exitosas. En un sentido ms amplio, no consideran los efectos potenciales que un determinado desarrollo del ncleo urbano pudiera tener, tanto en la transformacin productiva de la actividad rural, como en las condiciones de vida y de trabajo de la poblacin, en particular los pobres6. La insatisfaccin con los enfoque tradicionales ha dado lugar a una serie de formulaciones estratgicas para reenfocar el desarrollo rural y el combate a la pobreza, las que en general avanzan hacia una propuesta de enfoque territorial. 3. La bsqueda de nuevos enfoques En esta seccin del documento se analizan las estrategias diseadas por algunos de los organismos multilaterales que operan en Amrica Latina y el Caribe en el mbito del desarrollo rural, as como algunas experiencias internacionales y de pases latinoamericanos que de una u otra forma se pueden considerar prototpicas con relacin al tema que nos ocupa. El foco del anlisis es el tratamiento que dichas estrategias y experiencias hacen de los temas propios del desarrollo territorial, en sus vinculaciones con los procesos de desarrollo rural. Los organismos multilaterales incluidos en el anlisis son el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), y la GTZ. Las experiencias nacionales latinoamericanas analizadas son las de Brasil, Colombia, Bolivia y Mxico. Las experiencias internacionales que se discuten son el LEADER de la Comisin Europea y las iniciativas de Canad en esta materia.

a) Las estrategias de los organismos internacionales


Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA)

El FIDA ha tenido una acelerada evolucin en el diseo de su estrategia en los ltimos dos o tres aos. El Informe 2001 del FIDA sobre la pobreza rural en el mundo, enfatiza en el aporte potencial del crecimiento sectorial agropecuario a la superacin de la pobreza rural (FIDA, 2001). De esta forma, la lnea de
6 Las estrategias del llamado desarrollo rural integral, se han circunscrito a la actividad de los pequeos productores como trabajadores agrcolas y slo a los vnculos que, en cuanto tales, tienen con su entorno. En los trabajos sobre "estrategias de sobrevivencia", aunque se incorpora lo urbano en el anlisis de las opciones de empleo e ingreso, el examen de las potencialidades de la referida articulacin quedan reducidas a ese mbito. Borrador de trabajo 15feb2003 5

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argumentacin tiende a separarse de la adoptada por varias otras agencias internacionales bi- o multi-laterales, que en trminos generales mas bien se alejan de la perspectiva sectorial en favor de una multi-sectorial, territorial o de estrategias de vida (livelihood strategies). El documento se aproxima con cautela al tema de descentralizacin, al enfatizar que las elites locales suelen tener la capacidad y, por supuesto, los incentivos para apropiarse de los procesos de descentralizacin, concluyendo que cuando los pobres participan, comparten los beneficios pero no aumentan su cuota de ganancia. An as, el documento valora los efectos positivos que la descentralizacin ha tenido en temas especficos, como la gestin de los recursos de propiedad comn y en el de las microfinanzas. Sin embargo, en su estrategia 2002-2006, tanto en sus versiones general como regional, el FIDA asume una perspectiva muy diferente a la empleada en el Informe 2001 (FIDA 2002a). El empoderamiento (empowerment) de los pobres rurales se constituye con mucha fuerza en el eje que estructura el diagnstico y la propuesta. La descentralizacin es reconocida como un nuevo factor que abre nuevas oportunidades a los pobres, a condicin de que ellos puedan influir en las instituciones, polticas y decisiones que afectan sus vidas, vinculando as descentralizacin, ciudadana, empoderamiento y superacin de la pobreza rural. A partir de este enfoque, la estrategia 2002-2006 del FIDA compromete acciones de fortalecimiento de las capacidades de las autoridades locales y en favor del mejoramiento de la responsabilidad y la transparencia en su gestin y en la prestacin de servicios a los pobres rurales. La estrategia regional para Amrica Latina y el Caribe adoptada por el FIDA a partir del planteamiento global antes descrito, va un paso ms all y se acerca aunque sin explicitarla - a la nocin de desarrollo territorial rural (FIDA 2002b). En particular, se asume una nueva concepcin de lo rural, al hacer tres importantes declaraciones: (a) que el desarrollo de pequeas poblaciones y ciudades de tamao medio, as como la promocin de corredores econmicos, crean un entorno propicio para la reduccin de la pobreza, (b) que la mejora del bienestar de la poblacin rural exige el fortalecimiento de las instituciones locales..., y, (c) que la creacin de oportunidades de ingreso y empleo a los pobres rurales no puede restringirse al mbito agropecuario sino que debe prestar atencin tambin al desarrollo de la industria, los servicios y de los vnculos agriculturaindustria-servicios. Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

En su estrategia vigente de reduccin de la pobreza rural, el BID explcitamente adopta un enfoque de desarrollo territorial multisectorial (BID 1998). Plantea que contar con opciones efectivas para la ejecucin descentralizada de los programas y polticas, es un elemento indispensable para la construccin de un contexto polticoinstitucional conducente a la reduccin sostenible de la pobreza rural. Este elemento se articula con otro de similar importancia, que es el reconocimiento de la heterogeneidad estructural del medio y de las sociedades rurales, que, a juicio del BID, refuerza la necesidad de la descentralizacin y diferenciacin de las estrategias de reduccin de pobreza, para que estas puedan permitir la expresin de dicha diversidad y convocar a los distintos sectores y agentes. El tercer elemento de la estrategia es el reconocimiento del aporte esencial que los sectores no agropecuarios (industria y servicios) deben hacer a la reduccin de la pobreza rural. Consecuentemente con lo anterior, el BID plantea en 1998 el fortalecimiento de las instituciones locales y de la participacin social como dos de las cinco acciones estratgicas para la reduccin de la pobreza rural. A juicio del BID, dichas acciones estratgicas se deben insertar en un enfoque de desarrollo de microregiones, concebidas stas como espacios relativamente autnomos donde el Estado puede actuar a travs de polticas destinadas a la produccin de bienes pblicos, tales como dotacin de infraestructura, mejoramiento de la calidad de la mano de obra, fomento de las organizaciones locales, y estmulos a la innovacin tecnolgica. Tambin hace parte de este enfoque el desarrollo de instancias locales y descentralizadas de decisin, que vinculen a las comunidades con la microregin y a sta con espacios mayores.
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En el ao 2000, el BID adopta oficialmente una nueva estrategia para el desarrollo agroalimentario (BID 2002). El BID profundiza las definiciones del ao 1998, e insiste en el necesario carcter multisectorial que deben tener las estrategias de desarrollo en el sector rural. El fortalecimiento de los vnculos inter-sectoriales es reconocido como una condicin necesaria para el propio desarrollo agropecuario, y, al mismo tiempo, para que dicho desarrollo sectorial haga una contribucin efectiva a la reduccin de la pobreza rural y a la conservacin de los recursos naturales. Las conclusiones de la Conferencia para el Desarrollo de la Economa Rural y Reduccin de la Pobreza, organizada por el BID en el ao 2000 en el marco de su Asamblea Anual de Gobernadores, constituyen un tercer hito en el desarrollo del enfoque territorial al interior del Banco. Estas conclusiones ratifican y perfeccionan los argumentos sobre el carcter multisectorial, territorial y descentralizado que deben tener las estrategias de desarrollo rural y de lucha contra la pobreza, sin las cuales, se seala, las inversiones pblicas en el medio rural difcilmente llegarn a ser eficaces y sustentables (de Janvry y Sadoulet, 2000). Finalmente, un anlisis publicado por el BID en el 2002 sobre las experiencias de desarrollo local en Amrica Latina, concluye que ganan fuerza las presiones a favor de la territorializacin de las estrategias de desarrollo econmico, incluyendo aquellas que reclaman un mayor protagonismo de los gobiernos subnacionales y una mayor participacin ciudadana en la formulacin de las polticas para el desarrollo econmico local (Llorens et al. 2002). Este documento plantea adems que la dicotoma entre las polticas de desarrollo econmico local y las de desarrollo de la competitividad general, conduce a un falso debate, sosteniendo que las primeras en realidad conforman la dimensin territorial de las segundas; en esta lgica, el sentido de las estrategias de desarrollo local no es otro que la mejora de la competitividad sistmica territorial. Al analizar la relacin entre descentralizacin y desarrollo econmico local, el documento argumenta que si bien ambas tienen el potencial de reforzarse mutuamente, no por ello son necesariamente coincidentes; ello explica el que en algunos pases se observen fuertes procesos de descentralizacin que no han conducido a que los gobiernos subnacionales asuman un liderazgo en la promocin del desarrollo econmico local, y, viceversa, hay numerosos casos en que los gobiernos locales son capaces de ejercer dicho liderazgo aun sin tener capacidad de gasto propio. A partir de las experiencias analizadas, los autores de este anlisis recomiendan que las estrategias de desarrollo local deben aproximarse por etapas: (a) fortalecimiento y saneamiento de los gobiernos subnacionales; (b) planificacin estratgica local y de fomento de la concertacin social; (c) puesta en marcha de proyectos predominantemente pblicos de apoyo a las actividades productivas, (d) potenciacin de la competitividad empresarial, y; (e) desarrollo de un componente financiero. En sntesis, el BID en cuatro aos ha avanzado desde la incorporacin de un enfoque multifuncional y territorial en sus estrategias globales, hasta la discusin de modalidades e instrumentos especficos para apoyar el desarrollo local a travs de sus operaciones. Banco Mundial

En el ao 2000 el Banco Mundial inici el proceso de preparacin de su nueva estrategia rural. El documento actualmente disponible, si bien no ha sido aprobado oficialmente por el Directorio del Banco, es considerado una versin casi final de la nueva estrategia (World Bank 2002). Esta representa un compromiso explicito con enfoques de desarrollo de carcter territorial, toda vez que sus tres de sus cuatro componentes esenciales apuntan en esa direccin: promocin del crecimiento econmico rural de base amplia o multisectorial; focalizacin en la totalidad del espacio rural, y; construccin de alianzas con todos los agentes pblicos y privados interesados en el desarrollo, alejndose de trabajar principalmente con los gobiernos centrales en el diseo de los proyectos y programas. La nueva estrategia declara que el principio rector de la implementacin, ser el reconocimiento de la diversidad nacional y regional. Segn los documentos oficiales, el punto focal de esta estrategia son los pobres rurales y el mejoramiento de su bienestar en todos los sentidos.
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El componente de apoyo al crecimiento econmico rural de base amplia, otorga similar importancia al desarrollo del sector agropecuario y a la expansin de las actividades econmicas rurales no agrcolas. El fomento agropecuario, a su vez, reconoce la necesidad de impulsar estrategias diferenciadas que den cuenta de distintas situaciones, definidas estas por la dotacin de activos de los hogares rurales y por el potencial de los territorios en que se localizan. El abordaje del espacio rural en su totalidad, se traduce en la estrategia del Banco en dos objetivos: promover el bienestar social general y manejar y mitigar los riesgos y la vulnerabilidad de los pobres rurales. Para ello, el Banco identifica como reas prioritarias las inversiones en salud, nutricin y educacin rural. En cuanto a la construccin de alianzas con todos los sectores interesados (stakeholders), su implementacin se basa en cuatro pilares: elevar el perfil del desarrollo rural en las polticas nacionales, amplificacin (up-scaling) de las innovaciones y de las inversiones exitosas en desarrollo rural, mejoramiento del impacto de las inversiones rurales del propio Banco Mundial, e implementacin de las polticas globales y corporativas del Banco (sic). Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO)

Los planteamientos de la FAO para Amrica Latina suelen formularse fundamentalmente en sus conferencias regionales que deben guiar las prioridades y orientaciones de su actividad bianual. En relacin a los temas de descentralizacin y pobreza, de particular inters resultan las formulaciones de sus tres ltimas conferencias (1998, 2000 y 2002). En la primera de ellas, se definieron cuatro reas prioritarias que siguen vigentes hasta ahora: la seguridad alimentaria, la insercin dinmica en el comercio exterior, la gestin sustentable de los recursos naturales y la reconstruccin de las instituciones agrarias. Respecto a este ltimo tema, se pone nfasis en la necesidad de fortalecer la capacidad de gestin de los poderes locales, como la opcin con mayores potencialidades para elevar la eficiencia de la poltica de desarrollo local, articulando a las organizaciones representativas de la sociedad y potenciando la eficacia de los escasos recursos humanos calificados del mbito pblico. Se destaca la necesidad de superar el carcter compartimentado de las funciones pblicas, que reproduce a escala local lo que ocurre al nivel central. Aunque sin mayor desarrollo, la idea del desarrollo rural como desarrollo local aparece insinuada, para ser desarrollada plenamente en la conferencia del ao 2000. En efecto, bajo el ttulo de Reforma de las Instituciones Para el Desarrollo Rural, uno de los documentos centrales de la Conferencia de Mrida (2000) seala que si bien los procesos de descentralizacin en curso constituyen un primer paso en la direccin de los cambios institucionales requeridos, para que el proceso pueda cumplir con las expectativas se debe superar la insuficiencia de mecanismos que permitan integrar demandas en el marco de objetivos y estrategias nacionales; la insuficiencia de recursos coherentes con la delegacin de responsabilidades; la ausencia de mecanismos de generacin de recursos propios para aplicar programas de cofinanciamiento; la presencia a nivel local de paralelismos entre el gobierno local y la administracin central en tareas semejantes; la persistencia de relaciones paternalistas hacia los sectores ms vulnerables; la apropiacin por elites de la definicin de los objetivos y los recursos destinados al desarrollo local; y la reproduccin a escala local de la compartimentacin de las funciones pblicas propias de los rganos del nivel central. La reforma de las instituciones aparece planteada como necesaria para un reenfoque del desarrollo rural, en relacin con el cual se formulan los primeros lineamientos de un enfoque territorial que, en sntesis supondra transitar: (1) del pequeo productor a la familia rural ampliada; (2) del empleo agrcola al multiempleo; (3) de una poltica agrcola genrica a polticas diferenciadas de acuerdo a tipos de unidades familiares; (4) de la produccin agrcola a los encadenamientos de sta con la agroindustria y los servicios; (5) de la anttesis entre
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mercado/Estado como mecanismo de regulacin, a la reconstruccin de las instituciones como mediadoras entre la sociedad civil, el Estado y el mercado7. Los planes de desarrollo municipal que empiezan a implementarse en varios pases de la regin se consideran como un instrumento funcional a un enfoque que integra las dimensiones espacial y multisectorial del desarrollo rural, en la medida en que stos han venido superando la tpica concentracin de sus actividades en el aseo y ornato de los ncleos urbanos, para asumir responsabilidades en el mbito de la educacin y la salud, as como en el impulso al desarrollo de proyectos productivos agropecuarios y no agropecuarios, considerando, adems, que es a ese nivel que resulta mas viable la coordinacin interministerial y agencial cuya necesidad se postula pero que raras veces se logra en los niveles centrales. De los temas tratados en la ltima conferencia de FAO (2002), tal vez el que mayor relacin guarda con los temas que nos preocupan es el de las alianzas productivas para la seguridad alimentaria y el desarrollo rural. Aun cuando no se establece el puente entre los lineamientos de estrategia formulados en la conferencia anterior y el de las alianzas estratgicas, se destaca el vnculo entre su gestacin y las fallas de mercado, sealando que la construccin de mecanismos de coordinacin bajo el esquema de alianzas productivas pretende matizar el impacto de las fallas del mercado. Se mencionan los clusters como un tipo de alianza y se hacen unos breves alcances a las ventajas y desventajas de la agricultura de contrato entre agroindustrias y pequeos productores agrcolas, tema que haba sido objeto en aos anteriores de un amplio estudio sobre experiencias nacionales en unos diez pases de la Regin. La Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ)

Una de las actividades de asistencia tcnica ofrecidas por la GTZ8 est referida a la implementacin de procesos de desarrollo econmico a escala local, para lo cual ha ido elaborando una serie de instrumentos orientados a incrementar la competitividad y fortaleza econmica de unidades subnacionales para la creacin de mejores oportunidades de empleo a nivel local.9 La propuesta est centrada en la creacin de entornos locales favorables al desarrollo empresarial, siendo las propias empresas el agente o grupo objetivo en torno al cual se organizan los diversos instrumentos, destinados ya sea al fortalecimiento de las empresas existentes, a la atraccin de firmas o al surgimiento de nuevas empresas locales. Una de las condiciones para el logro de lo anterior es la creacin de ventajas de localizacin, tanto tangibles (infraestructura, mano de obra capacitada, incentivos fiscales, etc.) como intangibles (que incluyen las relevantes para las empresas, como eficiencia pblica, proximidad de otras empresas vinculadas, universidades, asociaciones empresariales, etc., y las relevantes para los individuos, como la calidad de la vivienda, del ambiente, de las escuelas, del uso del tiempo libre). El enfoque enfatiza el carcter sistmico de las acciones que corta a travs de diferentes portafolios, considerando que es a nivel local donde es posible integrar el desarrollo de habilidades con el apoyo a la
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Chiriboga (2002) hace un planteamiento complementario al enunciado en este acpite. Respondiendo la pregunta Qu hemos aprendido del desarrollo rural en los 90?, el autor enuncia trece lecciones, entre ellas: la de transitar de la finca y la comunidad a la micro-regin; de polticas homogneas a diferenciadas; del nfasis agrcola a los encadenamientos; de eludir la necesidad del acceso a la tierra a incluirlo junto a otros recursos; del agricultor jefe de familia como sujeto a la familia y el gnero, entre otras. 8 www.gtz.de/agriservice/areas/tools 9 Las herramientas analticas empleadas por GTZ incluyen: el diamante de Porter; el anlisis de los costos de transaccin de las relaciones con el gobierno y; diversos mapas (el econmico, que describe la interaccin entre los principales agentes econmicos: empresas, asociaciones, organismos de apoyo, gobierno; el de la cadena de valor o cluster de un determinado producto y; el mapa poltico que registra las relaciones de poder, cooperacin o conflicto en torno al proyecto de DEL). Borrador de trabajo 15feb2003 9

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pequea y mediana empresa, el mejoramiento tecnolgico con la investigacin y el desarrollo, el impulso a proveedores con el fortalecimiento de las asociaciones, la promocin del empleo con la calidad de la infraestructura, vinculando entre si todos los aspectos mencionados. El fundamento econmico de la necesidad de impulsar el desarrollo de las economas locales surge de la aceptacin de que en el mundo real, los mercados nunca coinciden con los supuestos ideales de los modelos neoclsicos simples y que a nivel local existen tipos especficos de fallas de mercado que pueden ser superadas con costos bajos y distorsiones marginales, con un adecuado fortalecimiento de las instituciones a ese nivel. En efecto, los instrumentos contemplados por la GTZ para la implementacin de un programa de desarrollo econmico local, incluyen ciertos desarrollos institucionales destinados a asegurar una gobernancia (governance) funcional al desarrollo empresarial local y tienen como eje el fortalecimiento de los vnculos pblico-privados en base al desarrollo de organizaciones empresariales representativas y comprometidas y a ciertas reformas del sector pblico que aseguren eficiencia y flexibilidad en sus relaciones con la empresa. Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA)

Bajo el ttulo de Nueva Ruralidad, el IICA a principios del 2000 seala la creciente importancia del desarrollo focalizado en unidades territoriales e indica que ..el concepto de territorio tiene una connotacin amplia y multidimensional, entre otras cosas de apropiacin territorial, conformacin de regin, de espacio acotado, en trminos geogrficos, polticos, administrativos y ecolgicos, constituyendo unidades integrales de planificacin e iniciativas de desarrollo, especialmente en aquellos de alta expresin rural (IICA 2000 pg.11). Este tipo de planteamientos fueron recogidos y profundizados en una serie de documentos producidos por el IICA, incluyendo IICA 2001; Seplveda et al. 1998; Echeverri y Ribero 2002 y Echeverri 2002. En noviembre del 2001 y con el apoyo del IICA, los Ministros de Agricultura en el contexto de la Cumbre de las Amricas, realizaron su Primera Reunin Ministerial sobre Agricultura y Vida Rural, bajo el ttulo de: Los Desafos para el Mejoramiento de la Agricultura y la Vida Rural. Dicha reunin dio lugar a la denominada Declaracin de Bvaro (Repblica Dominicana), considerada como marco estratgico consensual para una Agenda Compartida a ser utilizada por los pases en el desarrollo de futuros planes de accin nacionales y regionales. Entre los aspectos a destacar de dicha Declaracin estn: ... [la necesidad de] tener una nueva visin de la agricultura y la vida rural entendida como un balance o combinacin adecuada de lo urbano y lo rural, en un contexto del desarrollo sostenible, armnico con el medio ambiente y los recursos naturales, que incorpore la innovacin tecnolgica;..[el reconocimiento] de la competitividad como requisito indispensable para lograr el desarrollo sostenible; [la incorporacin] de nuevas actividades productivas incluyendo aquellas de naturaleza no agrcola; el apoyo gubernamental para favorecer el desarrollo de conglomerados o clusters. Estamos en presencia de una aproximacin que se identifica con un enfoque territorial. A partir del 2002, sin embargo, se observa una reorientacin, casi un quiebre, en el desarrollo de la propuesta del IICA, que lo aleja del enfoque territorial. En la formulacin de la nueva Visin, Misin y Objetivos del IICA (IICA 2002), los lineamientos de la llamada Declaracin de Bvaro son slo parcialmente incorporados y las referencias a la cuestin territorial dejan de formar parte de los nuevos lineamientos estratgicos. La estrategia para el perodo 2002-2006 plantea cinco reas de concentracin de esfuerzos: la de comercio y polticas de integracin; la del desarrollo de los agronegocios; la del desarrollo rural sostenible (en que el acento se colocar en el manejo sostenible de los recursos naturales, otorgando especial importancia a la deforestacin, la degradacin de las tierras, y la calidad del agua para la agricultura); la de la sanidad agropecuaria e inocuidad de los alimentos y la de la modernizacin institucional, entendida bsicamente como reestructuracin de los ministerios de agricultura. Como puede apreciarse, no se hace mencin a la pobreza rural ni a su superacin como un componente ineludible del desarrollo rural. As sea por omisin, la estrategia del IICA a partir del 2002 se aparta notablemente de la de los dems organismos multilaterales.
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b) Experiencias latinoamericanas
Brasil: El Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar

En 1996 el gobierno de Brasil da inicio al Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF) como una propuesta para impulsar el desarrollo rural. El PRONAF est destinado a dar apoyo financiero a actividades agropecuarias y no agropecuarias desarrolladas mediante el empleo directo de productor y su familia. Se estructura de tal forma de incorporar el alto grado de heterogeneidad caracterstico de la agricultura en general y del sector de pequeos productores rurales en particular. Su objetivo es el de propiciar condiciones para el aumento de la capacidad productiva, de la generacin de empleos y de mejores ingresos" de la agricultura familiar. Bajo est perspectiva, el PRONAF estableci tres lneas de financiamiento: PRONAF Crdito, Infraestructura y Capacitacin. PRONAF-Crdito corresponde a una de las experiencias latinoamericanas mas desarrolladas en la aplicacin diferenciada de crditos por tipo de unidad, pues establece cuatro categoras de beneficiarios en funcin de su potencial productivo medido por su nivel de renta bruta. Las unidades elegibles corresponden a unidades con potencialidades de insercin en mercados de cierto dinamismo, operadas por familias que renan determinadas caractersticas10. Un aspecto interesante es que se incluye una lnea de Agregacin de Renta a la Actividad Rural (AGREGAR), destinada a financiar proyectos de procesamiento o comercializacin de la produccin, turismo rural, pequea y mediana agroindustria, instalacin de centrales de apoyo gerencial, etc. PRONAF Infraestructura corresponde a una lnea de crdito destinada a financiar la mejora o ampliacin de la infraestructura de pequeos municipios con poblacin no superior a los 25,000 habitantes que tengan carcter rural o rurbano11. Acceder a dicho financiamiento supone que se hayan constituido los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, con una participacin mnima del 50% de agricultores familiares, y que hayan elaborado los Planes Municipales de Desarrollo Rural, como marco de los proyectos susceptibles de financiamiento con cargo a la lnea indicada. En trminos ideales, los consejos corresponderan a foros de discusin y decisin sobre el rumbo a seguir para mejorar las condiciones de la poblacin, ofreciendo un espacio de participacin de los ciudadanos en defensa de sus intereses y compartiendo el poder de decisin. Se espera que los consejos aumenten la transparencia y el control social en la utilizacin de los recursos pblicos, y constituyan espacios privilegiados para la construccin de ciudadana. Los consejos son creados en la mayora de los casos por ley municipal, y en otros por simple decreto de los Prefectos (alcaldes). Los creados por ley tienen una mayor legitimidad, por el hecho de que su constitucin requiere el acuerdo del Concejo Municipal, y no solo la voluntad del Prefecto. En la mayora de los casos, la conduccin de los consejos la asumen funcionarios municipales, y la regla de que el 50% est constituido por agricultores familiares, ha sido generalmente entendida como un lmite y no como un mnimo. PRONAF Capacitacin busca proporcionar a los agricultores familiares y a sus organizaciones conocimientos para la elaboracin de los planes municipales de desarrollo rural, conocimientos y habilidades tecnolgicas e intercambio y difusin de experiencias innovadoras.
10 Que exploten una parcela de tierra bajo cualquier rgimen de tenencia; que estn basadas en la utilizacin de mano de obra familiar; que al menos 80% del ingreso provenga de la explotacin agropecuaria, pesquera o extractiva; que residan en el propio predio o en un pueblo cercano; que dispongan de superficies que no sobrepasen ciertos lmites preestablecidos. Este es un buen ejemplo de como criterios puramente operativos, restringen la capacidad de PRONAF de convertirse en un programa de desarrollo territorial. 11 Eli da Veiga (2001) tomando el neologismo de Gilberto Freire, se refiere como rurbanos a municipios con menos de 50 mil habitantes pero con densidades de mas de 80 hab/km2 . Borrador de trabajo 15feb2003 11

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Segn la segunda versin del Plan Nacional de Desarrollo Rural Sustentable (PNDRS) del 2002, PRONAF Infraestructura introdujo algunas diferencias en relacin a otras acciones: foment la discusin entre los agricultores y otros agentes locales sobre las perspectivas para el desarrollo; innov por su grado de descentralizacin y por la articulacin de asociaciones que involucraron a los niveles central y municipal y; avanz en la definicin de los municipios que seran apoyados por medio de criterios claros y objetivos. Sin perjuicio de lo anterior, es necesario superar las dificultades relacionadas con factores como: formas de seleccin y apoyo a los municipios, participacin y control social, calidad de los planes municipales y aspectos administrativos y operacionales. Con base en la experiencia del PRONAF, el PNDRS incorpora nuevas orientaciones que van explcitamente en el sentido de un enfoque territorial de desarrollo rural. Por ejemplo, la implementacin de Contratos Territoriales de Desarrollo a partir de la premisa de que lo rural es necesariamente territorial y no sectorial ... El gran desafo est, por lo tanto, en adoptar una orientacin realista que pueda viabilizar una transicin factible desde las acciones sectoriales a una articulacin horizontal de las intervenciones. Adems, se abre PRONAF-Crdito a actividades extraparcelarias y al empleo no agrcola. PRONAF-Infraestructura se orienta a romper los obstculos de integracin al mercado de los pequeos productores. En su Programa 4 Diversificacin de las Economas Rurales, el PNDRS se compromete con el desarrollo local entendido como el proceso de cambiar las dinmicas y las ventajas comparativas y competitivas de una determinada localidad, de modo de favorecer el crecimiento econmico y simultneamente elevar el capital humano, el capital social y la mejora de las condiciones de gobierno y uso sustentable del capital natural." Bolivia: Ley de Participacin Popular

Durante el primer gobierno del Presidente Gonzalo Snchez de Losada en Bolivia (1993-1997), se pusieron en marcha un conjunto de reformas poltico-institucionales que han tenido un fuerte impacto en los procesos de desarrollo rural. Las leyes de Participacin Popular, de Descentralizacin y del Servicio Nacional de Reforma Agraria, cumplieron un papel preponderante en estas transformaciones. La Ley de Participacin Popular de 1994, fue la ms exitosa de las polticas gubernamentales diferenciadas, y se bas en la concepcin del Gobierno Municipal como la clula estatal por excelencia de Bolivia. A ello contribua el estar ms cerca de la gente, gozar de Autonoma, ser objeto de eleccin popular mediante el voto y porque no se quera descentralizar para favorecer slo a las nueve capitales de departamento, sino tambin a ese 42% de poblacin rural castigada en la marginalidad" (Gonzalo Snchez de Lozada, citado por Urioste y Baldomar, 1997). La Ley de Participacin Popular duplic los recursos del presupuesto nacional que quedaban bajo administracin directa de los municipios, los que llegaron a tener una participacin del 20% del gasto pblico. Estos recursos se distribuan entre los distintos municipios en funcin del nmero de habitantes, lo que signific en un pas eminentemente rural como Bolivia- un enorme aumento de las capacidades de gasto e inversin de los municipios rurales. Para poder hacer valer el peso de su poblacin, los municipios rurales se vieron estimulados a acelerar el reconocimiento legal de las comunidades campesinas, pueblos indgenas, juntas vecinales y organizaciones territoriales de base, 14,000 de las cuales obtuvieron sus registros de personalidad jurdica en poco mas de tres aos. La Ley de Participacin Popular iba un paso mas all, puesto que exiga adems, como condicin para que los municipios recibieran los recursos de coparticipacin proveniente del presupuesto nacional, que anualmente organizaran un proceso de planificacin participativa que concluyera con la formulacin de un Plan Anual Operativo.
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En este proceso de planificacin participativa participaron directamente 60,000 dirigentes y delegados de base, a travs de centenares de procesos locales y municipales de planificacin. Este proceso constituy sin duda uno de los mas profundos y extendidos esfuerzos realizados en los ltimos 30 aos en Amrica Latina por promover y sistematizar la demanda desde las comunidades rurales; solo es su primer ao, se involucr directamente al 37% de la poblacin rural del pas y a casi dos tercios de los bolivianos pobres. Un anlisis de la experiencia boliviana entre 1993 y 1997, nos permite extraer las restricciones y dificultades a que se enfrentan este tipo de procesos (Urioste y Baldomar 1999). En primer lugar, los procesos participativos de planificacin se mostraron eficientes en los municipios, pero encontraron dificultades para trascender este mbito territorial debido a los continuos cambios en la administracin del Poder Ejecutivo, la confusin de roles normativos y ejecutivos, la sobreposicin y disputa de funciones entre instancias pblicas, la politizacin partidaria de los cargos, la existencia de una burocracia estatal que se justifica a s misma sustituyendo a la participacin social, la contradiccin entre una estrategia de privilegiar al mercado como asignador exclusivo de los recursos y las necesidades de reproduccin del poder a travs del Estado. Los municipios mantuvieron a lo largo del proceso un sesgo hacia los servicios sociales y no se constituyeron en facilitadores de la produccin, hecho que puso en cuestin su misma sostenibilidad financiera por la incapacidad de elevar los ingresos propios y mantenerse casi exclusivamente con los recursos de coparticipacin, provenientes del gobierno central. La gran cantidad de niveles de planificacin, programas, proyectos, estrategias y normas hizo muy complicado lograr una visin global, ms an desde los pequeos municipios rurales con demasiados problemas en la gestin administrativa cotidiana. nicamente algunas alcaldas rurales bien asesoradas por ONG's consiguen palanquear fondos adicionales y transformar la informacin recogida en la Planificacin Participativa en estrategias territoriales de desarrollo. Otra dificultad encontrada durante el proceso fue el desencuentro entre la oferta estatal central y la demanda social manifiesta en la descentralizacin hacia los municipios. Se constat que el enfoque de organizacin de la oferta central a travs de programas estructurados en forma de men de acceso optativo, tendi a excluir a los ms pequeos y con menor capacidad de comprar ideas. Finalmente, los analistas del proceso boliviano destacan que el peso de los organismos de cooperacin internacional continu siendo decisivo en la planificacin del Desarrollo Rural, tanto en la conceptualizacin como en el financiamiento. Las modas internacionales se reflejaron de inmediato en los hacedores de polticas pblicas bolivianos y hubo poca capacidad de interlocucin para fijar posiciones estratgicas propias. Colombia: El Programa de Desarrollo Integral Campesino12

En 1976, Colombia asumi el enfoque de Desarrollo Rural Integrado (DRI) como base de su poltica hacia el sector rural. La estrategia se aplic a travs de varios programas DRI consecutivos. A partir de 1988, los esfuerzos de apoyo al sector campesino en el marco del DRI, se organizan bajo el Programa de Desarrollo Integral Campesino (PDIC). El PDIC fue impulsado por la irrupcin de los Gobiernos Municipales como nuevo actor institucional, a partir de la promulgacin en 1986 de una ley que aprob la eleccin de los Alcaldes Municipales por voto popular y que adems transfiri a dichas entidades un conjunto de recursos y responsabilidades hasta entonces detentados por el poder central. Una de las responsabilidades transferidas a los municipios fue la de la promocin y direccin del desarrollo rural.
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Con base en Vargas del Valle (1999). Borrador de trabajo 15feb2003

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El PDIC fue concebido como una estrategia de largo plazo (no menor a 20 aos), orientada a fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales en su nuevo rol de gestores y responsables directos del desarrollo rural. El principal mecanismo para ello fue la cofinanciacin de proyectos a travs del denominado Fondo DRI. El PDIC adopt adems los principios de la gradualidad decreciente de la cofinanciacin, y de la subsidiaridad pblica13, para estimular a los gobiernos locales a buscar estrategias que fueran crecientemente autosostenibles y que evitaran la dependencia permanente de los presupuestos centrales. Recogiendo la experiencia previa de los programas DRI en sus fases I y II, el PDIC focaliz su oferta en una gama mas restringida de opciones, relacionadas esencialmente con el fomento productivo y eliminndose los componentes de crdito agropecuario, salud, educacin y electrificacin rural. Los proyectos que los municipios presentaban para su cofinanciamiento, deban haber sido generados a travs de procesos participativos a nivel de las propias comunidades beneficiarias. Los proyectos as generados se analizaban y priorizaban primero a nivel de veredas, luego de municipios y finalmente de Departamentos, antes de su presentacin a la direccin nacional del Fondo DRI en Bogot. En cada uno de estos niveles, las instancias de anlisis y decisin eran los denominados Comits DRI, en que tambin haba participacin social. Esta estrategia supona la existencia de un Banco de Proyectos as como una adecuada y eficiente gestin del gobierno municipal, responsable de apoyar el proceso participativo de planificacin. Los tres componentes principales de inversin eran caminos (35%), acueductos y saneamiento (21%) y desarrollo tecnolgico (18%), aunque la participacin de organizacin y capacitacin, comercializacin y fortalecimiento institucional tambin era importante. El aporte esperado de los gobiernos municipales a la cofinanciacin de estos proyectos se estimaba en un 25% del costo total. Se plante que esta estrategia de abajo hacia arriba, deba permitir multiplicar por diez el nmero de proyectos sometidos a la consideracin del Fondo DRI cada ao. La ejecucin financiera real del Programa mas que duplic incluso esas proyecciones, con una expansin notable del aporte de los gobiernos locales, que alcanz un 46% de la inversin total. Sin embargo, esta expansin de la inversin se alcanz a costa de reducir los niveles de participacin social en el proceso de planificacin y de generacin de proyectos, al punto que los Comits DRI Veredales y Municipales eventualmente desaparecieron del esquema. A pesar de lo anterior, el Programa s logr una adecuada focalizacin de los recursos en favor de los municipios mas pobres y menos desarrollados, los que recibieron dos tercios de los desembolsos totales, a pesar de representar solo la mitad de los municipios del pas. En 1992 se aprob una nueva ley que profundiz el proceso de descentralizacin en el pas. El papel de los Gobiernos Departamentales en la administracin del Fondo DRI result fortalecido, a expensas de las atribuciones del gobierno central. En contra de lo esperado, la desaparicin de las unidades de gestin ms prximas al gobierno nacional, debilit sustantivamente el proceso desde la identificacin hasta la aprobacin, desembolso y seguimiento de los proyectos municipales de desarrollo rural. La reestructuracin del Fondo DRI agudiz las tensiones entre los procesos tcnicos (calidad de los proyectos y sujecin a los criterios de elegibilidad y de mrito) y las prioridades polticas (acelerar la aprobacin de los proyectos). A pesar de diversos ajustes posteriores, estas dificultades nunca pudieron resolverse adecuadamente. En definitiva, la estrategia de transferir mas poder a lo local, se qued a medio camino, siendo ste capturado esencialmente por los Gobiernos

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Segn el cual el apoyo del Gobierno Central a travs del PDIC deba brindarse solo cuando el municipio hubiera agotado todas las otras posibles instancias de financiacin, incluyendo el uso de recursos propios del municipio y el endeudamiento. Borrador de trabajo 15feb2003 14

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Departamentales, lo que adems provoc una creciente marginacin de las comunidades rurales del proceso de planificacin y decisin. Mxico: La Ley de Desarrollo Rural Sustentable14

En el 2002 se aprob en Mxico la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, la que adopta numerosos elementos de enfoque territorial. En la ley, el territorio rural se conceptualiza como el mbito construido a partir del uso y apropiacin de recursos naturales, donde se generan procesos productivos, culturales, sociales y polticos, nacidos del efecto de localizacin y apropiacin territorial que se desprende de que los recursos naturales son factores de produccin localizados. El enfoque territorial se adopta as como una condicin para la integralidad de las polticas de desarrollo rural. Este enfoque territorial se operacionaliza propiciando la programacin del desarrollo rural sustentable de cada entidad federativa y de los municipios; promoviendo la formulacin de programas a nivel municipal y regional o de cuenca, a travs de los Distritos de Desarrollo Rural (DDR), e; impulsando la federalizacin y la descentralizacin y permitiendo que a travs de los Consejos Estatales, Regionales, Distritales y Municipales se definan las prioridades regionales. Particular atencin merecen los Distritos de Desarrollo Rural (DDR), los que de acuerdo con la ley deben ser la la base: de la organizacin territorial y administrativa de las dependencias de la Administracin Pblica Federal y Descentralizada; para la realizacin de los programas operativos de la Administracin Pblica Federal, y para la concertacin con las organizaciones de productores y los sectores social y privado. Los DDR son unidades de planificacin y operacin definidas a nivel central por la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA), en consulta con los Consejos Estatales (provinciales) de Desarrollo Rural. En las regiones rurales con presencia significativa de poblacin indgena, los DDR se delimitan considerando esta composicin, con la finalidad de proteger y respetar los usos, costumbres y formas especficas de organizacin social indgena. Cmo estas definiciones se implementarn en la prctica es algo que est por verse, pero este caso, como el de Brasil, demuestra la tendencia a la adopcin de un enfoque territorial en las estrategias oficiales de los pases de la regin de mayor tradicin agraria y rural. Mxico: Estrategia Nacional de Atencin a 250 Microrregiones

El gobierno de Mxico a travs de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) est impulsando un programa destinado a promover el desarrollo integral y sustentable de las microrregiones que registran los ndices ms altos de marginacin del pas, a travs de un proceso de planeacin participativa para la ejecucin de proyectos que promuevan de manera corresponsable el desarrollo econmico, social y humano de su poblacin. Para ello han quedado establecidas 250 microrregiones, que incluyen a 470 municipios ubicados en 17 estados de la Repblica15. De acuerdo a SEDESOL, el desarrollo microrregional promueve una mejor asignacin de los recursos orientados al desarrollo social, contribuye a una mejor calidad de vida de las familias, crea vnculos entre reas rurales y urbanas permitiendo una mayor capacidad econmica e intensifica la participacin de la comunidad en los programas sociales. Para ello, el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 se propuso reforzar la
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Con base en Ruz 2002. Aunque se trata de un programa que est en una fase inicial de implementacin, se incluye en este documento por el hecho de que en su diseo se advierten elementos de un enfoque territorial y de fortalecimiento de los vnculos urbanorurales, para el enfrentamiento de la pobreza rural. Borrador de trabajo 15feb2003 15

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dotacin de servicios y apoyos institucionales a las localidades de las microrregiones de mayor marginacin; articular fsicamente el territorio microrregional y frenar la dispersin poblacional; mejorar las fuentes de ingreso de las familias de las microrregiones; impulsar un desarrollo sustentable y; asegurar la coordinacin entre los tres rdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) para articular acciones a favor del desarrollo de estas zonas. Para efectos de la implementacin de las acciones se identificarn, impulsarn y consolidarn Centros Estratgicos Comunitarios (CEC), en puntos que por su localizacin, facilidades de acceso, funcionalidad social y econmica, servirn de detonadores de desarrollo de espacios predeterminados. En su consolidacin concurrirn acciones y recursos de otras dependencias federales y de los otros rdenes de gobierno, sector social, privado e instituciones acadmicas, que permitan potenciar los resultados y garantizar la no duplicidad de las intervenciones. Entre las actividades a impulsar desde los CEC se han considerado: la construccin y mejoramiento de las vas de comunicacin; la construccin de redes de energa elctrica; impulsar una red rural de comunicaciones, mediante la construccin de redes telefnicas va satelital y/o de microondas; agua potable y alcantarillado; el empedrado de calles; construccin de letrinas y fosas spticas; ampliar la cobertura de los servicios educativos y de salud, incluyendo la construccin, rehabilitacin y equipamiento de escuelas, clnicas y centros de salud; estancias o albergues para prestadores de servicio social comunitario que apoye la operacin de este programa; establecimiento o mejora de los mercados de abasto y acopio; establecimiento de Centros Comunitarios de Aprendizaje; apoyo al cultivo de productos bsicos; construccin y rehabilitacin de la infraestructura agrcola, forestal y pecuaria; y establecimiento de talleres artesanales16. Para efectos de definicin de prioridades se tiene contemplado la formacin de Comits Comunitarios que adems se encargarn del seguimiento y mantenimiento de las obras y acciones, y que realizarn labores de contralora social.

c) Experiencias de pases desarrollados


El programa LEADER17 de la Comisin Europea

En la Conferencia de Cork (1986) se dej establecido que las polticas de desarrollo rural deben conceptualizarse de modo multidiciplinario y aplicarse multisectorialmente con una clara dimensin territorial... dada la diversidad de las reas rurales de la Unin Europea, la poltica de desarrollo rural debe seguir el principio de la subsidiariedad. Debe ser tan descentralizada como sea posible y basada en la asociacin y cooperacin entre todos los niveles involucrados (local, regional, nacional y europeos). El nfasis debe estar en la participacin y en un enfoque de abajo hacia arriba que aproveche la creatividad y la solidaridad de las comunidades rurales. El desarrollo rural debe ser local e impulsado por la comunidad dentro de un marco europeo coherente (citado por Ray 2000). La Comunicacin de la Comisin Europea de 1988 sobre El Futuro del Mundo Rural recoge los planteamientos de Cork; condujo a que, en la segunda fase de programacin de los Fondos Estructurales para la poltica de cohesin econmica y social europea18, se adoptara la decisin de iniciar una experimentacin a escala real de iniciativas de desarrollo en el mbito rural. Esta determinacin se concret en el lanzamiento del programa LEADER para un perodo de tres aos (1991-1994), destinado a experimentar con un nuevo modelo de desarrollo rural en reas que la propia Comisin definiera como zonas rurales atrasadas y comarcas rurales
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La lectura de estos mbitos de accin trae a la memoria las dificultades de coordinacin y focalizacin que afectaron a los proyectos de Desarrollo Rural Integral (DRI), incluyendo experiencias mexicanas como el Plan Puebla o el Plan Chontalpa. 17 Viene del acrnimo francs Liaison Entre Actions de Developement de lEurope Rural (Vnculos entre acciones de desarrollo de la Europa rural). 18 El Fondo Europeo de Desarrollo Rural, el Fondo Social Europeo y una de las secciones del Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola. Borrador de trabajo 15feb2003 16

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deprimidas19 en territorios con menos de 100.000 habitantes. Dicho programa fue renovado para un segundo perodo (LEADER II 1994-1999), en el que se amplia la cobertura y se mejora la integracin de actividades del LEADER I. En el ao 2000 se inicia el LEADER+, destinado al enriquecimiento del planteamiento territorial y al refuerzo de la competitividad de los territorios europeos y la integracin del desarrollo rural en la Poltica Agrcola Comn (Sumpsi 2000) . Las principales caractersticas del programa pueden resumirse en los siguientes trminos (ver el diagrama 1): (1) el enfoque es territorial en lo referente a su mbito de accin (la regin , la comarca); (2) las decisiones parten desde abajo hacia arriba en todas las fases del programa pues la bsqueda de soluciones involucra a los agentes locales y parte de las realidades propias de cada territorio; (3) los Grupos de Accin Local (GAL) o Grupos de Desarrollo Rural (GDR) agrupan en calidad de socios a agentes e instituciones locales y comarcales representativos y juegan un papel clave en la implementacin, como se destaca mas adelante; (4) el enfoque es integral y multisectorial y promotor de innovaciones20, e incluye acciones en materia de asistencia tcnica al desarrollo rural, formacin profesional, turismo rural, pequeas y medianas empresas de artesana y servicios, valorizacin y comercializacin de la produccin agraria, conservacin y mejora del medio ambiente, entre otras21; (5) descentralizacin financiera en que las decisiones de destino de los fondos son adoptadas por los GAL; (6) se enfatiza la organizacin en red de las diversas iniciativas que permiten la asociacin con grupos de otras regiones o pases. De particular inters resulta la experiencia de los GAL pues tienen funciones que habitualmente asume la administracin pblica en los programas de tipo tradicional. stas abarcan desde la gestin de los fondos de apoyo y la concesin y pago a los beneficiarios, hasta el control de la ejecucin de los proyectos. Esta caracterstica evidencia una concepcin nueva del sistema de apoyo a la poblacin, que contrasta con aquellas en que la poblacin acta como mera receptora de medidas que la administracin establece y cuya ejecucin ordena, recayendo toda la responsabilidad del xito o fracaso en los poderes pblicos22. En efecto, los GAL son la expresin de un grupo de agentes pblicos y privados constituido de diversas formas, capaces de organizar y asumir un compromiso colectivo que tiene legitimidad para gestionar fondos pblicos. Lo forman personas o asociaciones; instituciones y autoridades pblicas; agentes econmicos y empresas privadas. Conforman una estructura con estatutos jurdicos variados (ni administracin pblica ni sector privado), para representar los intereses de los agentes y poblaciones concernidos, establecer una estrategia comn y un programa de desarrollo, disponiendo de un poder de toma de decisin. Son asistidos por un equipo tcnico calificado. Juzgado en trminos del monto relativo de recursos, los programas deben considerarse como laboratorios de desarrollo rural pues, por ejemplo, el LEADER II slo comprometi el 1.7% de los Fondos Estructurales (Ray 2000).
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Entendiendo por atrasadas las con un 75% o menos del ingreso medio europeo y las atrasadas o frgiles como las dominadas por actividades agrcolas en decadencia. 20 Se busca de modo explcito romper con la inercia de viejas prcticas que condujeron al estancamiento y la decadencia, valorizando nuevos recursos y capacidades. 21 El listado de lneas de ayuda contemplados en los fondos incluyen: mejora de tierras, concentracin de parcelas, gestin de las explotaciones, comercializacin de productos de calidad, abastecimientos bsicos para la economa y la poblacin local, renovacin y desarrollo de pueblos, proteccin y conservacin del patrimonio rural, gestin del riego, infraestructura, fomento al turismo y la artesana, conservacin del medio ambiente y del paisaje, bienestar de los animales, recuperacin de daos por desastres, ingeniera financiera. ...las que pueden tener mayor incidencia son...la diversificacin de actividades y generacin de ingresos complementarios o alternativos y las de proteccin al medio ambiente y del paisaje rural (Sumpsi 2000). 22 El hecho de que los GAL no tengan un mandato surgido de elecciones directas ha llevado a algunas autoridades locales a tratar con sospecha sus actividades (Ray 2000). Borrador de trabajo 15feb2003 17

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Diagrama 1. Caractersticas y objetivos del programa LEADER

Caractersticas relevantes

Objetivos intermedios

Objetivo Final

Conformacin de un grupo de accin local

Fortalecer gestin descentralizada

Financiamiento

Impulsar Una aproximacin holstica al nivel local

Enfoque desde la base (de abajo hacia arriba

Movilizacin efectiva y valorizacin de las iniciativas locales endgenas y recursos NUEVO ENFOQUE DEL DESARROLLO RURAL

Enfoque territorial

Estimular la diversificacin de la economa rural y la creacin de empleo

ACCIONES INNOVATIVAS SUSTENTABILIDAD Y REPLICABILIDAD

Acciones innovativas

Responder con mas eficacia a nuevas oportunidades externas y nuevas restricciones

Enfoque multisectorial Reducir el aislamiento y el dficit de informacin a travs de cooperacin e intercambios

Redes y cooperacin extraterritorial

Adaptado de AEIDL 1999


Borrador de trabajo 15feb2003

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Canadian Rural Partnerships

Como resultado de un amplio debate nacional bajo el rtulo de "Think Rural, el gobierno canadiense impuls en 1998 el Programa de Asociaciones para el Canad Rural (Canadian Rural Partnerships CRP) y, como parte de dicho programa, la iniciativa denominada "Lente Rural," destinada a asegurar que las comunidades rurales adquieran las capacidades necesarias para enfrentar los desafos locales y a promover el valor del Canad Rural como un lugar para vivir, trabajar y criar una familia. Fueron varios los aspectos o temas del dilogo nacional considerados por la CRP para la adopcin de una poltica rural comprensiva que integrara espacialmente las actividades de las diversas agencias gubernamentales. La consideracin de que el desarrollo rural empieza y termina con la gente condujo a impulsar una consulta permanente (Rural Dialog), cuyas conclusiones establecieron 11 reas prioritarias para la implementacin del programa CRP: mejorar el acceso de los habitantes rurales a los servicios gubernamentales integrados mejorar el acceso a recursos financieros para el desarrollo de la comunidad y de las empresas rurales, en especial a las pequeas y medianas proveer oportunidades focalizadas para la juventud rural incluida la indgena impulsar el fortalecimiento institucional de las comunidades y el desarrollo de liderazgos y capacidades (skills) asegurar la capacidad de generar y mantener infraestructura para el desarrollo de la comunidad conectar a la poblacin rural a la economa y a la sociedad basada en el conocimiento, ayudndoles a adquirir las habilidades que permitan el uso de esta tecnologa23 fortalecer la diversificacin econmica a travs de una asistencia ms focalizada en la agregacin de valor trabajar con lo gobiernos provinciales y territoriales para probar nuevas formas de proveer a la poblacin rural de salud a costos razonables trabajar con lo gobiernos provinciales y territoriales para probar nuevas formas de proveer a la poblacin rural de educacin a costos razonables impulsar alianzas estratgicas dentro de las comunidades y entre comunidades y los gobiernos para facilitar el desarrollo local promover al Canad Rural reconociendo su valor en la identidad y el bienestar de la Nacin.

Las caractersticas de los proyectos exitosos fueron las siguientes: una profunda comprensin de las necesidades de la comunidad; objetivos definidos de manera muy precisa; una fuerte disposicin de la comunidad a asumir proyectos comunes; una clara visin de a quienes beneficiaban los resultados o servicios del proyecto; un fuerte liderazgo, en particular de personas con capacidad en el servicio, producto o tecnologa que haca de eje del proyecto; una red de comunicaciones que mantuvo a todos los participantes al tanto de los desarrollos de los proyectos; la disponibilidad de suficiente tiempo para la fase inicial; una disposicin de los participantes a dedicar tiempo y recursos a componentes especficos del proyecto, y; el acceso a empresas especializadas cuando la situacin lo requera. Como actividad derivada de los proyectos piloto, el gobierno ha establecido un nuevo programa de financiamiento, la Rural Development Initiative destinada al fortalecimiento institucional de las comunidades y al desarrollo de liderazgos y capacidades, para lo cual se propone dar asistencia a las comunidades en el aprovechamiento de las oportunidades existentes y a maximizar su potencial de desarrollo a travs de la planificacin comunitaria; promover la participacin de los ciudadanos en las comunidades rurales; y a
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El acceso a la autopista de la informacin es una de las reas importantes del programa CRP que parece haber superado el objetivo de conectar a 5000 comunidades rurales y remotas a Internet. Borrador de trabajo 15feb2003 19

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promover el desarrollo sustentable que asegure un balance de los aspectos econmicos, sociales, culturales y medioambientales. La Rural Development Initiative contempla el financiamiento de dos tipos de actividades: desarrollo de la comunidad e investigacin local, ambos destinados a la elaboracin de un plan de desarrollo de la comunidad y a la posterior implementacin de los proyectos en l incluidos. En relacin al primero de los financiamientos, las reas de actividad corresponden a: desarrollo de los recursos humanos; construccin de consensos comunitarios; identificacin de activos; planificacin; e implementacin del plan. El programa contempla la posibilidad de varios tipos de proyectos: de comunidades individuales, orientados a impulsar el plan de desarrollo correspondiente y a implementar las actividades que formen parte de dicho plan; de asociaciones de comunidades con intereses comunes para desarrollar procesos de planificacin e implementacin compartida y; proyectos nacionales destinados a organizaciones que abordan problemas de desarrollo comunitario que tienen aplicacin a un amplio conjunto de comunidades.

C. ANTECEDENTES TERICOS DEL ENFOQUE TERRITORIAL


En las secciones que siguen se revisarn algunas contribuciones tericas que tienen el potencial de contribuir, junto con el anlisis de experiencias como las reseadas, a que la idea del desarrollo rural como desarrollo territorial, pueda ir ms all de una especie de intuicin fundada, para llegar a constituir una teora de la accin razonable para el diseo de polticas, programas o proyectos orientados a la superacin de la pobreza rural. 1. Desarrollo econmico y espacio: dos aproximaciones La introduccin de las consideraciones sobre espacio o territorio en la literatura econmica ha recibido un nuevo impulso en la ltima dcada24, en torno a la tarea de dilucidar los factores que explican o determinan tanto los procesos de concentracin de actividades productivas y de servicios en determinados espacios (ciudades), como los que conducen a que determinadas localizaciones exhiban un mayor dinamismo y capacidad competitiva que otras. Los desarrollo tericos sobre localizacin de las actividades econmicas en el espacio han caminado por dos canales paralelos, con slo algunos intentos tardos de integracin: una primera corriente es la que se deriva de la tradicin alemana de la primera mitad del siglo pasado y aun antes, con von Thunen (1882), Weber (1929), Christaler (1933), Lsh (1941) y los intentos de integracin de Isard (1954) en un modelo competitivo de equilibrio general (Krugman 1998 pag 56). Esta corriente culmina con la escuela de la ciencia regional en los 60s y 70s (Scott 2000). En Amrica Latina esta escuela ha tenido mas influencia en el mbito de la geografa y en los primeros trabajos sobre planificacin regional, que en la reciente literatura de desarrollo local. La segunda corriente corresponde a la que se deriva de Marshall (1920), en particular de sus referencias a los factores que inciden en los procesos de aglomeracin industrial, los que daran origen a la extensa literatura sobre gestacin y desarrollo de clusters, industrializacin flexible, nuevos distritos industriales (NDI), regiones de aprendizaje (learning regions) y entornos competitivos (milieu). Es esta corriente y sus derivados, junto con las contribuciones de la Nueva Economa Institucional, la que mayor influencia ha tenido en la reflexin latinoamericana sobre Desarrollo Econmico Local, por lo que conviene explorar sus contenidos aunque sea de modo muy esquemtico. En sus Principios de Economa, Marshall (1920) acuando el concepto de distritos industriales (aplicados a Lancashire y Sheffield), destacaba que la aglomeracin de empresas en un espacio determinado generaba ciertas
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Krugman (1998) destacaba que el tema de la localizacin de la actividad econmica en el espacio ha estado casi completamente ausente del corpus de la teora econmica. Borrador de trabajo 15feb2003 20

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economas externas localizadas, que contribuan a reducir los costos de produccin, como resultado de la presencia de: (1) un conjunto de trabajadores calificados; (2) un acceso fcil a insumos y servicios especializados y; (3) la diseminacin de nuevo conocimiento, dada la existencia de "una atmsfera industrial, verdadero entramado de costumbres y sensibilidades tiles (Scott 2000 pag 83). Krugman (1998) destaca como fuerzas centrpetas las economas de escala, los costos de transporte y las economas externas ( la Marshall), que se expresan en la presencia de una reserva de habilidades (skills), de servicios e institutos especializados que generan encadenamientos va mercados ( la Hirshman) y de flujos de conocimiento e informacin. Como fuerzas centrfugas, menciona la inmovilidad de factores (mano de obra, rentas de la tierra) y al surgimiento de deseconomas de escala. Esta lnea de reflexin, aplicada al mbito de las pequeas y medianas empresas, dara lugar a una serie de investigaciones sobre clusters y sobre nuevos distritos industriales a partir sobre todo del trabajo seminal de Piore y Sabel (1984), destinado a analizar las experiencias exitosas de este tipo de arreglos en Italia, Alemania, Japn y Estados Unidos. En relacin a este ltimo pas, de particular relevancia resulta su anlisis sobre las implicaciones en diversos mbitos (productivos, tecnolgicos, organizativos e institucionales) de los contrastes entre la produccin en masa y la especializacin flexible25. 2. Los clusters o complejos industriales Porter, en su influyente trabajo sobre La Ventaja Competitiva de las Naciones (1991), introduce dos conceptos: el de clusters26 y el del carcter sistmico de la competitividad, que constituiran el punto de partida de una vasta literatura sobre las condiciones de creacin de tales ventajas competitivas. Partiendo de la explicacin marshaliana de las aglomeraciones, introduce el concepto de agrupamiento de sectores competitivos que conforman el muy citado diamante27 y que estn vinculados mediante relaciones verticales: comprador / proveedor, u horizontales: clientes / tecnologas y/o canales comunes, destacando el carcter sistmico de la relacin entre los sectores que lo conforman y que llamar clusters en escritos posteriores.28 En su definicin mas simple (que contrasta con la de Porter pero que suele emplearse en la literatura), los clusters corresponden a la concentracin espacial de firmas de un determinado sector, entendido en un sentido amplio (agrcolas, mineras, automotrices) o en un sentido restringido (vitivincola, muebles, manzanas). Sin embargo, el inters por los clusters radica no tanto en la simple aglomeracin de empresas de cierto tipo, sino en el potencial que encierra la presencia de componentes de la cadena de valor en el mismo mbito territorial, es decir, cuando se incluyen tanto a las articulaciones hacia atrs con los proveedores de insumos y servicios, como hacia adelante con los usuarios del producto29 pues pueden generar oportunidades de lograr eficiencia colectiva
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Es decir, la existencia de flexibilidad tanto en el uso de la fuerza de trabajo como en la adaptacin de las empresas a cambios en la demanda. 26 En los estudios en Amrica Latina, los clusters son tambin llamados complejos, los que corresponden a lo que en Brasil se conocen como arranjos. 27 Dicho diamante lo conforman cuatro componentes: las condiciones de los factores productivos; de la demanda interior; de los sectores de apoyo y de la competencia. 28 Los clusters son concentraciones geogrficas de compaas e instituciones en un campo particular (Porter 1998, pag 78, citado por Schmitz 1999) 29 Los encadenamientos, en su versin original obedecan, segn Hirshman (1957) a las fuerzas generadoras de inversiones que se ponen en movimiento a travs de las relaciones de la no insumo producto cuando son inadecuadas o inexistentes las instalaciones productivas que aportan insumos a esa lnea o utilizan sus productos; los enlaces hacia atrs conducen a nuevas inversiones en la instalaciones proveedoras de insumos y los enlaces hacia adelante conducen a nuevas inversiones en instalaciones usuarias del producto. En una posterior revisin (1984), el autor agrega los encadenamientos fiscales (tributos destinados cubrir las instalaciones faltantes) y define los hacia atrs como encadenamientos de produccin y los otros como de consumo. Borrador de trabajo 15feb2003 21

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a travs de economas externas, bajos costos de transaccin y accin concertada (Altenburg y Meyer-Stamer 1999). Bajo el rtulo de clusters, la literatura latinoamericana incluye una gama amplia y heterognea de concentraciones de empresas de determinados rubros, en algunos casos, conjuntos con muy escasas articulaciones locales en los sentidos indicados mas arriba y reducidas, por lo tanto, a la simple presencia de muchas empresas de un mismo rubro. Altenburg y Meyer-Stamer (1999) distinguen para Amrica Latina, tres tipos generales de clusters : (1) clusters de sobrevivencia que definen como constituidos por micro y pequeas empresas, que producen bienes de consumo de baja calidad para mercados locales en actividades en que las barreras de entrada son muy bajas. Las unidades de este tipo de cluster exhiben por lo general, muchas de las caractersticas del sector informal con niveles de productividad y salarios mucho ms bajos que los de empresas de tamao mediano y grande; (2) un conjunto de clusters constituidos por empresas medianas y grandes productoras de bienes de consumo masivo para el mercado interno, que surgieron en el perodo de sustitucin de importaciones y que, como resultado de la apertura, se vieron en la necesidad de introducir cambios de diversa importancia para continuar en el mercado en algunos casos, y que por la va de contratos o de terciarizacin de ciertas funciones, generan un conglomerado que muchas veces le da identidad a un territorio; (3) clusters centrados en torno a empresas transnacionales presentes en actividades de mayor complejidad tecnolgica que, en muchos casos, no suelen establecer articulaciones significativas con empresas medianas y pequeas. A partir de este tipo de conceptualizacin, se ha desarrollado en la ltima dcada una multiplicidad de estudios de autores de la regin: unos destinados a examinar las condiciones generales de surgimiento de clusters (Ramos 1998, Cassiolato y Lastres 1999) y otros al estudio de casos. Estos ltimos muestran una gran diversidad, desde los centrados en una actividad como los complejos lcteos (Dirven 2001, que incluye trabajos sobre Chile, Colombia, Uruguay Argentina y Mxico); los complejos de ecoturismo (CEPAL 2001, que junto a reflexiones generales de poltica incluye casos en Chile, Mxico, Brasil, Costa Rica); y clusters sobre agroindustrias especficas: manzanas en Brasil, vino en Chile, aceite en Argentina y palmito y aceite de palma en Ecuador. A ellos hay que agregar, entre otros, los realizados por Schmitz (1999) sobre el calzado en Sinos, Brasil, por Meyer-Stamer (1998) sobre cermicas en Santa Catarina, Brasil; de Visser (1999) sobre vestuario en La Victoria, Lima; de Rabellotti (1998) sobre calzados en Guadalajara, Mxico. En la mayora de los casos se trata de clusters truncos por la ausencia de los componentes de medios de produccin y de insumos de mayor sofisticacin, caractersticos de los clusters de pases desarrollados30. 3. Los Nuevos Distritos Industriales Cuando los clusters adquieren significativa competitividad internacional, estamos en presencia de lo que la literatura ha denominado nuevos distritos industriales31 siendo los casos mas citados los de Silicon Valley en California, el oeste de Flandes en Blgica, Ruta 128 cerca de Boston, Baden-Wrtemberg en Alemania, Jutlandia Oeste en Dinamarca y las regiones del Marche, Emilia-Romagna, Firuli-Venecia-Giulia en Italia, como experiencias que ilustrar procesos de desarrollo innovador a partir de empresas pequeas y medianas 32 . De las distintas experiencias, la que mayor inters y entusiasmo ha despertado en Amrica Latina es sin duda la italiana, no slo por que muy tempranamente fue rescatada como una experiencia de desarrollo competitivo a partir de aglomeraciones de pequeas y medianas empresas, que contrastaba con el modelo fordista, de gran industria de produccin en masa ubicado en grandes ciudades como Turn y Miln (Bagnasco 1977), sino porque en la mayora de los casos incorpor a pequeos productores agrcolas aprovechando las ventajas de costos y de
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Ver al respecto en Dirven (2001) el contraste entre el cluster lcteo de Holanda y el de Chile. A pesar que en parte de la literatura se tiende a asimilar los conceptos de cluster con el de NDI, la distincin merece mantenerse pues hay elementos de estructura y dinmica que son propios de stos ltimos. 32 Baden-Wrtemberg, en rigor, escapara al modelo por ser sede de Daimler-Benz (Hillhorst 1998). Borrador de trabajo 15feb2003 22

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flexibilidad laboral que dicha condicin permita, dando lugar a lo que se ha denominado como industrializacin difusa. En efecto, ms all de si en algunas de las localidades del centro y norte de Italia preexistan o no ciertas tradiciones en los rubros que despus adquirieron competitividad internacional, los analistas de estas experiencias destacan la funcin estratgica de la presencia de pequeos productores agrcolas en dichas localidades sealando que ...juega un importante funcin tanto en la etapa inicial como la intermedia y posterior del desarrollo local al ofrecer produccin de subsistencia y vivienda lo que reduce la emigracin definitiva, sobre todo en lugares en que se trata de propietarios; la existencia de recursos humanos para iniciativas empresariales endgenas, adaptadas a las condiciones locales; recursos de bajo costo para la valorizacin de especificidades locales en trminos de productos y; conocimiento contextual que puede encontrar mercados ms amplios y oportunidades en los nichos de mercado global (Saraceno 1998). El manejo autnomo de la pequea produccin parcelaria contribuy tanto a la difusin del clculo econmico como a asumir la actividad productiva como negocio (Bagnasco 1998); la mezcla de una cultura local de colaboracin en la cosecha y otras actividades de las granjas familiares, unidas a los conocimientos adquiridos en las fbricas manufactureras por los miembros jvenes de la familia, permiti bajar los costos de oportunidad y elevar el ingreso familiar (Paci 1982). Bagnasco (1998) destaca, por su parte, que los ncleos urbanos de distinto rango fueron los motores del proceso, al lograr interactuar con su hinterland agrcola caracterizado por una estructura social compuesta por familias campesinas autnomas ( minifundistas, arrendatarios, aparceros), que a menudo vivan en una finca aislada en el campo. Este tipo de familias proveyeron a las empresas de una fuerza de trabajo flexible, pues con el respaldo de su familia pudieron compensar los bajos salarios y los perodos de desocupacin en las fases iniciales del desarrollo de este patrn de industrializacin, ya que contaban con acceso a la vivienda y al autoconsumo, adems de volver a participar de la produccin agrcola para el mercado33 El anlisis de las experiencias mencionadas ha llevado a concluir que el potencial competitivo de un determinado territorio est fuertemente determinado por la existencia de una institucionalidad local que facilita la diseminacin del conocimiento y de la innovacin. Para definir un contexto con estas caractersticas, algunos autores han acuado el trmino milieu o entorno con capacidad innovativa, que permite el aprendizaje colectivo a travs de los vnculos en las cadenas proveedor/usuario, del intercambio informal de conocimiento va el denominado efecto cafetera34, reduciendo la incertidumbre y los comportamientos oportunistas (Camagni 1991). Para Maillat (1995) un milieu surge cuando la interaccin entre los agentes econmicos se desarrolla al calor de transacciones multilaterales generadoras de externalidades positivas, que inducen un proceso de aprendizaje de formas mas eficientes de manejo conjunto de recursos. Este tipo de conocimiento es local-especfico o tcito e impregna, por as decirlo, al territorio pues supone proximidad espacial e incluso cultura y normas compartidas35; se diferencia, por lo tanto, de conocimientos codificables o genricos que pasan a ser accesibles, a algn costo, por otros agentes en otras localidades es decir, son ubicuos (Maksell et al 1999). El tipo de proceso de desarrollo de conocimiento localizado que ha resultado viable en pases de economas pequeas y abiertas, corresponde al capaz de sostener avances en tecnologas medianas que no requieren de la
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En rigor, hay una parte de la fuerza de trabajo familiar que no es transferible en el sentido que slo puede crear valor en el seno de la unidad familiar y por lo tanto no tiene costo de oportunidad (Schejtman 1980). 34 Se refiere a las relaciones de intercambio informales entre tcnicos en espacios informales de la vida cotidiana, como las cafeteras de los pueblos o de las empresas. 35 Porter (1991) mencionaba como mecanismos que facilitan el intercambio los siguientes: Relaciones personales de los tiempos de estudiantes o del servicio militar; pertenencia a la comunidad cientfica o asociacin de profesionales; vnculos comunitarios por proximidad geogrfica; asociaciones comerciales que conforman clusters; normas de comportamiento como la creencia en la continuidad de las relaciones de largo plazo (pag. 212). Borrador de trabajo 15feb2003 23

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gran ciencia, sino de un sistema nacional de innovacin basado en un acoplamiento eficaz entre conocimientos prcticos y tcnicas modernas tanto de produccin, como de organizacin de la produccin y la comercializacin, que generan conocimiento local-especfico o no codificable relacionado con el diseo de los productos, y con la capacidad de asegurar que los complejos procesos de produccin funcionen de manera eficiente y no burocrtica (Storper 1999)36. Otro mecanismo de difusin del conocimiento son las redes o conjunto de vnculos explcitos y selectivos con asociados preferentes, a partir de activos complementarios destinados a reducir la incertidumbre y los costos de transaccin. A diferencia del milieu, el componente espacial est ausente pues las redes pueden incluir agentes fuera de la localidad, de la regin o del pas. Las capacidades localizadas dependen de la presencia e interaccin de: (1) los activos institucionales37, (2) la infraestructura dura y blanda, (3) los recursos naturales y (4) los conocimientos y habilidades de la poblacin. Hay por lo tanto, un componente tangible dado por los costos ya incurridos constituidos por las estructuras construidas (sunk costs), as como costos intangibles constituidos por los activos institucionales. Los activos institucionales abarcan al conjunto de hbitos, prcticas, rutinas, costumbres, convenciones, reglas y reglamentos, vinculadas con el acceso a productos, servicios y recursos productivos. Son el resultado de una compleja interaccin de elementos histricos (como las creencias y valores) y recientes (como los estndares industriales y las regulaciones). Su funcin en lo que a los procesos de produccin e intercambio se refiere es la de reducir los costos de transaccin38 que surgen cuando la informacin sobre las mltiples dimensiones del valor de los bienes o de los servicios a intercambiar no se conocen ex ante con precisin. Dicha informacin esta asimtricamente distribuida entre los agentes y supone incurrir en costos de cierta magnitud39, tanto para averiguar dichas dimensiones de valor como para asegurar el cumplimiento de los acuerdos entre las parte (North 1998). Los nuevos distritos industriales, corresponden por lo tanto a la presencia, en un determinado territorio, de una razonable aglomeracin de empresas articuladas en torno a un cierto rubro o actividad, cuyos encadenamientos se derivan de la divisin del trabajo y la especializacin en tareas complementarias. Dichos encadenamientos generan economas de escala externas a las empresas pero internas al territorio. La mayor o menor capacidad competitiva (en el sentido de incrementos sostenidos de la productividad), depende de la presencia de normas
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El nivel alto o bajo de la tecnologas se mide en funcin del porcentaje del valor de la produccin que la industria correspondiente destina a investigacin y desarrollo. As, las industrias de nivel medio son las que destinan entre un 1 y un 2% a dicho propsito y las de nivel bajo las que destinan menos del 1%. Es interesante destacar, para efectos de este trabajo que entre las ltimas se encuentran los textiles y el vestuario, la madera y los muebles, y el grupo alimentos, tabaco y bebidas, todos ellos productos abordables en muchas regiones rurales de Amrica Latina. Entre las de nivel medio, por mencionar algunas, estn los productos de piedra, greda y vidrio, y las manufacturas de metal (Maksell et al. 1999). 37 La importancia de este factor es reconocida por Sharp et al. 2002 en su anlisis de los efectos condicionantes de la infraestructura social de las comunidades rurales de Iowa, en Estados Unidos, sobre sus oportunidades tanto de autodesarrollo o desarrollo endgeno, como de reclutamiento industrial. 38 Los costos de transaccin corresponden a aquellos en que un agente tiene que incurrir, por encima del precio de bien o servicio que adquiere, para tratar de asegurar que ste corresponda a sus expectativas e incluye, por lo tanto: los de bsqueda, informacin, supervisin, y los de asegurar el cumplimiento de los acuerdos. En la medida en que en los intercambios existen incentivos para comportamientos oportunistas (de las partes) que pueden resultar en seleccin adversa o riesgo moral (evitarlos) tiene altos costos . Lo primero implica costos ex ante de preseleccin de candidatos y lo segundo costos ex post de monitoreo, de acciones legales y de imposicin de cumplimiento (Sadoulet y De Janvry, 1995 (pag 255). 39 En otros trminos la informacin incompleta puede dar lugar al oportunismo, al riesgo moral y o a la seleccin adversa. Hodgeson (1994) por su parte, define instituciones como patrones de conducta y hbitos de pensamiento de naturaleza rutinizada y durable que se asocian a personas interactuando en grupos o colectividades mayores. Las instituciones permiten un pensamiento y accin ordenados al imponer forma y consistencia a las actividades de los seres humanos. Borrador de trabajo 15feb2003 24

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culturales y valores compartidos y de una red de instituciones que facilitan la diseminacin del conocimiento y de la innovacin. 4. Desarrollo Econmico Local La literatura sobre desarrollo econmico local (DEL) en sus diversas versiones, construye sus fundamentos y sus propuestas de poltica a partir de una integracin de los elementos presentados mas arriba y que apuntan al carcter localizado del desarrollo econmico40. Est, en primer lugar, la referencia a las externalidades que generan economas de escala externas a la empresa pero internas al territorio y que constituyen el eje de los trabajos sobre aglomeracin industrial (Marshall 1920, Krugman 1998), clusters (Porter 1991, Schmitz 1999), nuevos distritos industriales (Camagni 2000, Bagnasco 1998, Saraceno 2000). En segundo lugar est la literatura sobre entornos (territorios o regiones) de aprendizaje (milieu o learning regions) que definen al conocimiento y al aprendizaje colectivo generadores de la innovacin como ejes de la competitividad (los citados mas Maillat 1995, Storper 1997, Scott 1998, Maksell y Malmberg 1999). En tercer lugar estn las consideraciones sobre gobernancia (governance)41 que hacen referencia a las rutinas, reglas costumbres, valores, englobadas en los activos institucionales de una regin o territorio (los citados mas North 1990 y Hodgeson 1994). Como puede apreciarse por la data de la bibliografa referida, con la sola excepcin de Marshall se trata de elaboraciones que empiezan a proliferar en la dcada de los 90 y son precisamente esos escritos los que influirn en la reflexin que sobre desarrollo econmico local empez a formularse en Amrica Latina en la misma poca. Lo anterior no quiere decir que la preocupacin por el desarrollo regional no hubiera estado presente con anterioridad entre algunos economistas de la Regin42, sino que los trminos en que dichas preocupaciones pasaron a ser formuladas cambiaron, a nuestro juicio significativamente al pasar a expresarse en trminos de desarrollo econmico local. En la mayora de los trabajos sobre DEL que se elaboran a lo largo de la ltima dcada, el eje sigue siendo fundamentalmente urbano-industrial, con una particular preocupacin por la competitividad de empresas pequeas y medianas como agentes, y con la descentralizacin (en algunos casos municipalizacin) como marco poltico-administrativo, lo que no obsta para que temas como el vinculo entre el DEL y la pobreza estuvieran presentes en mas de algn trabajo43. Sin perjuicio de lo anterior, los trabajos realizados en y fuera del ILPES por Boisier (1997, 2001), Alburquerque (1997) y Silva (1990); y los presentados al seminario internacional Hacia la Construccin de Territorios Competitivos Innovadores en Quito (2002), en particular los de Carlos Lpez Leandro Seplveda, Luis Lira y Sergio Boisier, muestran el interesante nivel alcanzado por los trabajos donde se hace evidente la influencia de los relativos a nuevos distritos industriales y en particular a la experiencia italiana. De modo paralelo y convergente en sus motivaciones, pero privilegiando la mirada desde lo rural, se desarrollaron en la Regin una serie de trabajos orientados a enfocar la problemtica de los vnculos urbanorurales en trminos de desarrollo rural articulado a ciudades intermedias. Entendemos que una de las primeras

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Helmsig (2001) en lo que describe como nuevas perspectivas del desarrollo econmico local, seala tres factores como elementos que explican el carcter localizado del dicho desarrollo: las externalidades, el aprendizaje y la gobernancia (governance). 41 El PNUD incluye bajo este concepto al complejo de mecanismos, procesos e instituciones a travs de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, median sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones legales. 42 Vanse sobre todo los trabajos de la divisin de polticas y planificacin regionales del ILPES, y en particular los de Boisier (1981) que parta desde los desarrollo de la Ciencia Regional para, desde los inicios de los 90s ser un intelectual activista de los nuevos enfoques del desarrollo territorial (Boisier y Silva, 1990). 43 Ver al respecto la serie de interesantes trabajos presentados como parte del proyecto Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin, publicados por CEPAL/GTZ (2001), en que de los 22 estudios de caso slo dos involucraban a pequeos productores agrcolas. Borrador de trabajo 15feb2003 25

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iniciativas por hacer de este enfoque un marco para el diseo de proyectos fue formulado por Paniagua para Bolivia en 199144 y el tema dio lugar a sendos seminarios en Mxico (1997)45 y Brasil (1998). 5. Siete aportes de la teora Qu elementos podemos extraer de las teoras reseadas, que sean relevantes y tiles para la formulacin de un enfoque de desarrollo territorial rural? A lo menos hay siete elementos que consideramos de importancia. a) La competitividad determinada por la amplia difusin del progreso tcnico y del conocimiento, es una condicin necesaria de sobrevivencia de las unidades productivas. Sin embargo, cabe precisar que ser competitivo, en un contexto de marginalidad como el que interesa cuando la perspectiva del anlisis es la superacin de la pobreza, debe entenderse como la capacidad de generar mejores empleos (incluido el autoempleo), que conduzcan a incrementos sostenibles de los ingresos como condicin para el mejoramiento de las condiciones de vida de las familias rurales, o si se quiere, de incidir positivamente en su vida cotidiana. b) La innovacin tecnolgica en: (i) procesos (transformando los insumos en productos con mayor eficiencia), (ii) productos (pasando a bienes de mayor valor y/o a demandas mas elsticas y dinmicas), o (iii) gestin (en la forma de organizacin y de relaciones con los mercados), que eleve la productividad del trabajo, es una determinante crtica del mejoramiento de los ingresos de la poblacin pobre rural. c) La competitividad es un fenmeno sistmico, es decir no es un atributo de empresas o unidades de produccin individuales o aisladas, sino que se funda y depende de las caractersticas de los entornos en que estn insertas, en que intervienen los sistemas educativos, de investigacin y desarrollo, de informacin, de financiamiento, junto a una gama de proveedores de servicios e insumos. Se trata, por lo tanto de cambiar la ptica sectorial agrcola, por otra centrada en las articulaciones multisectoriales en un espacio determinado. d) La demanda externa al territorio es el motor de las transformaciones productivas y, por lo tanto es esencial para los incrementos de la productividad y del ingreso. Reducido el territorio (en especial cuando es pobre) a la demanda interna, termina condenado en el mejor de los casos, a la reproduccin ciclo a ciclo de su condicin precaria, si es que no al deterioro de sta46. Se trata de cambiar la estrategia orientada por la oferta, caracterstica de muchos proyectos47 por otra, orientada por la demanda externa al territorio, o, en otras palabras, por una lgica que busca hacer lo necesario para satisfacer los requerimientos del exterior por los bienes y servicios que el territorio puede generar. La ventaja de este enfoque radica en que la necesidades de capacitacin, asistencia tcnica u otros, surgen de los problemas y oportunidades especficos encontrados en la tarea de satisfacer los contratos, en trminos de volmenes, calidad, oportunidad y precio. En el caso de zonas rurales con bajo grado de desarrollo econmico, se trata de adaptar las capacidades potenciales de determinados ncleos rurales a la produccin de bienes y servicios que en acpites anteriores se definieron como de

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Ver una sntesis en Paniagua (1994). Los trabajos del seminario fueron publicados en Polticas Agrcolas (Mxico) en 1998. Entre los materiales, se aprecia el inters por la experiencia italiana pues se incluyen escritos de Bagnasco, Garafoli y Saraceno. 46 En muchos proyectos de desarrollo rural, el nfasis est puesto en las demandas de la poblacin involucrada como expresin de participacin. Lo que aqu se destaca es el papel clave de otra demanda, la externa, que es la que pone en tensin las capacidades actuales o potenciables de los participantes en el proyecto. 47 En el sentido de ofrecer capacitacin, asistencia tcnica y financiamiento predeterminados como parte del proyecto. Borrador de trabajo 15feb2003 26

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baja densidad tecnolgica48. Adems, el enfoque sugerido ayudara a develar las limitaciones imputables a los proveedores de servicios tcnicos y financieros, toda vez que su performance afecta los resultados en igual o mayor medida que el desempeo de los pequeos productores (Tendler 1998). e) Los vnculos urbano-rurales son esenciales para el desarrollo de las actividades agrcolas y no agrcolas al interior del territorio, por cuanto es a travs de ellos que se opera la relacin con la demanda externa al territorio, pero adems porque determinan la viabilidad de ciertos emprendimientos debido a sus condiciones de acceso a insumos, conocimientos, redes y relaciones, que son externos al mundo rural. Esta consideracin nos orienta, entre otros aspectos, a reconsiderar el concepto de lo rural, aspecto que se aborda mas adelante. f) El desarrollo institucional tiene una importancia decisiva para el desarrollo territorial. En particular, en lo que dice relacin directa con la existencia y funcionamiento de redes de relaciones sociales de reciprocidad, basadas en la confianza; los elementos culturales y la identidad territorial; y las redes con actores externos al territorio. Todos ellos son factores que facilitan el aprendizaje colectivo, prerrequisito para la amplia difusin del progreso tcnico y para la competitividad. Igualmente, estas instituciones son el pegamento de los proyectos colectivos de desarrollo territorial rural. Finalmente, estas instituciones son absolutamente indispensables e insustituibles para que los procesos de desarrollo tiendan a superar, y no a reproducir, las relaciones de poder que marginan a los sectores pobres de las oportunidades y beneficios del desarrollo. g) El ltimo elemento que rescatamos de la teora, es concebir al territorio no como un espacio fsico objetivamente existente, sino como una construccin social, es decir, como un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propsito compartidos por mltiples agentes pblicos y privados (aunque dicha construccin implique muchas veces transitar por procesos de conflicto y negociacin)49. Es dicha identidad la que permite dar sentido y contenido a un proyecto de desarrollo de un espacio determinado, a partir de la convergencia de intereses y voluntades. Los elementos que rescatamos de la teora, nos refieren de inmediato a los problemas del desarrollo institucional. Es inevitable vincular esta discusin a los procesos de descentralizacin en curso en la regin.

D. DESCENTRALIZACIN, PARTICIPACIN Y CIUDADANA


En esta seccin se examina la validez del dilema centralizacin/descentralizacin, fundamentando el carcter de condicin necesaria de sta ltima para la transformacin productiva del territorio, pero destacando el carcter idiosincrsico de los procesos que impide postular rutas unidireccionales y universales.

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Un ejemplo de este tipo de dinmica la analiza Tendler (1998) en relacin a Cear, Brasil, cuyo gobierno estableci que los materiales requeridos para los proyectos de construccin fueran producidos por pequeos empresarios locales e incluan, entre otros, los ladrillos, tejas, palas, muebles para las escuelas, uniformes para las FFAA, adems de pequeas empresas de servicios de electricidad, plomera, etc. De particular inters resulta el programa de aprovisionamiento de muebles desarrollado en San Joao de Aguru, que condujo a la formacin de la Asociacin de Moveleiros de Aruaru que empezando con cuatro pequeas empresas lleg a 42 en cinco aos y entre otras actividades concentr las compras de materia prima, organiz un pool de equipo, difundi informacin sobre equipos usados y busc asistencia para prevenir accidentes en los aserraderos. 49 Al respecto se puede mencionar el papel de los Grupos de Accin Local (GAL) del LEADER o las Mesas de Concertacin municipales en Per y Ecuador, como plataformas de construccin de estas identidades y sentidos de propsito compartidos. Borrador de trabajo 15feb2003 27

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1. Descentralizacin Los procesos de descentralizacin suponen una devolucin de poder a instancias sub-nacionales y suelen incluir, con distintos nfasis, a la descentralizacin administrativa, cuando la implementacin de programas o polticas son delegadas en funcionarios locales; la descentralizacin poltica cuando los poderes ejecutivo y/o legislativo subnacionales son elegidos por la poblacin respectiva; y la descentralizacin fiscal cuando el gobierno local tiene algn grado de autonoma en materia de ingresos y gastos y en la recaudacin tributaria. Aunque en la mayora de los pases de la regin el proceso parti con la descentralizacin administrativa de algunas dependencias, se ha generalizado el segundo componente a partir de la eleccin de alcaldes y concejales en los municipios y de gobernadores o intendentes en las provincias o estados, y slo en algunos casos el tercer componente ha adquirido relevancia50. La implementacin o profundizacin de los procesos de descentralizacin en un gran nmero de pases de la Regin parece obedecer, en primer lugar, a la necesidad de desarrollar nuevos mecanismos de regulacin destinados a enfrentar las nuevas demandas de la sociedad: Bajo estas condiciones, el recurso al consenso, a la delegacin y a la negociacin presenta ventajas para la implementacin y al mismo tiempo amplia el circulo de responsables, lo que representa un alivio substancial para un gobierno que tiene que enfrentar exigencias cada vez mas altas de gestin poltica (von Haldernwang 1997 pag.18). Ello contrasta con las exigencias del perodo anterior, con una gestin centralizada destinada a asegurar un control rgido del gasto en un marco de austeridad fiscal para el logro de los equilibrios macroeconmicos. Alcanzado un cierto grado de estabilidad, las demandas de mayor equidad distributiva de mayor integracin y participacin tienden a adquirir presencia creciente y ponen en evidencia las limitaciones del centralismo para responder a los conflictos distributivos, a las reivindicaciones ambientales, tnicas, regionales, etc. Las limitaciones de las formas tradicionales de gestin de las polticas centralizadas son de sobra conocidas y no requieren de mayor anlisis. Baste mencionar, entre otras: El carcter piramidal de las estructuras organizativas con lneas de mando de arriba para abajo en que "...el poder de decisin est en la cspide y la obligacin de cumplir las rdenes est en la base..."( Prez.1991) La concentracin de recursos humanos, materiales y financieros en las principales ciudades y la incapacidad de percibir la diversidad con que se manifiestan los problemas a nivel local la escasa capacidad de previsin de la manifestacin abierta de problemas crticos latentes, que se traduce, cuando surgen, en acciones "de emergencia" de alto costo La predileccin por medidas de baja especificidad en relacin a los problemas de la poblacin pobre La falta de transparencia que impide el escrutinio pblico La falta de persistencia de polticas que requieren de una aplicacin sostenida a mediano y largo plazo para que sus beneficios se manifiesten y consoliden La ausencia de mecanismos de evaluacin y de seguimiento de las polticas de desarrollo rural La fragmentacin de las responsabilidades entre diversas instancias del aparato pblico, que permite la proliferacin de medidas estrechas en funcin de presiones de pequeos grupos y/o de medidas contradictorias

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Despus de controlar por otros determinantes econmicos estndar de crecimiento, el estudio mostr que los pases con mayor descentralizacin fiscal tambin exhiban tasas mas altas de crecimiento (Oates 1995). Sin embargo, el papel de los gobiernos provinciales en la crisis Argentina, ha enfriado el entusiasmo de muchos por la descentralizacin fiscal. Borrador de trabajo 15feb2003 28

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2. Limitaciones de las descentralizaciones en curso A partir de estas constataciones, la descentralizacin es ya un lugar comn en los discursos y programas polticos de distinto signo y en las propuestas de los organismos internacionales. Se le identifica como una condicin de eficiencia, eficacia y legitimacin de la gestin pblica y por ende de gobernabilidad. Conviene, sin embargo, despejar algunos de los supuestos implcitos en las concepciones convencionales sobre la descentralizacin, y sobre los vnculos de sta con la participacin como expresin de ciudadana. Tendler (1997) en un anlisis de ciertas propuestas convencionales de descentralizacin y participacin, hace una crtica a varios de sus supuestos, entre otros: (1) que la dinmica de doble va gobierno local sociedad civil es el mejor camino para mejorar la calidad del gobierno en general; (2) que la descentralizacin es el mejor camino hacia el mejoramiento del gobierno local; (3) que el gobierno central va a entregar poder. Por contraste con estos supuestos, sus investigaciones en Cear, Brasil, mostraron que los objetivos atribuidos a la descentralizacin y las mejoras en el gobierno local y la participacin de la sociedad civil surgan de una dinmica multidireccional entre tres actores: gobierno central, sociedad civil, gobierno local51 Dadas las dificultades de conseguir que los gobiernos centrales devuelvan poder a los gobiernos locales y dadas las dificultades de estos ltimos de operar determinados programas o los riesgos de subvertirlos en beneficio de las elites, existen caminos indirectos, como los sugeridos por Tendler, en los que una dinmica de tres vas puede ser efectiva en trminos de fortalecimiento de la capacidad de gestin de los gobiernos locales. De lo sealado se desprende que es fundamental definir desde el inicio qu se espera de la descentralizacin, pues tanto su forma y contenido como el tipo de vnculos entre el gobierno central y el local, dependern: De los objetivos propuestos y del contraste de stos con las restricciones y obstculos presentes en los niveles locales. De Janvry y Sadoulet (2002) han demostrado que, al menos en el caso mexicano, el grado de desarrollo de las capacidades de los gobiernos municipales tiene un efecto limitado cuando se trata de promover el crecimiento de opciones de empleo rural en la manufactura, los servicios y an en la agricultura. Del carcter de las elites y los poderes locales, en particular, de su permeabilidad a las reformas propuestas Del grado de cohesin o de conflictos internos entre sectores o grupos sociales Del grado de organizacin de los productores de distinto tipo y de la sociedad local, en general (es decir, del capital social acumulado) Del grado de preparacin de los agentes pblicos y de la propia poblacin. Del rgimen fiscal prevaleciente

En general, por paradjico que parezca, en la fase actual del desarrollo democrtico de la Regin, el gobierno central juega un papel clave en la descentralizacin, no slo por las razones obvias de que su materializacin implica la no fcil devolucin de parte de su poder en favor de entidades subnacionales y de organizaciones de la sociedad civil, sino adems, porque su accin es necesaria para contrapesar el poder de un reducido ncleo de
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En el caso de Cear, el gobierno estatal rest poder a los gobiernos municipales a travs de un proceso cuya dinmica termin por legitimarlos: en el caso de la infraestructura el qu hacer y donde invertir fue decidido por el gobierno estatal a travs de funcionarios que fueron a terreno a discutir con la poblacin local, indicando por esta va que las inversiones no se hicieran o en terrenos de las elites o en obras de lucimiento de las autoridades locales. En el caso del programa de salud, la contratacin del personal de terreno correspondi al gobierno estatal, evitando por esta va el clientelismo local y su uso para difundir propaganda poltica del alcalde (Tendler 1997). Borrador de trabajo 15feb2003 29

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miembros de la elite local, o para inhibir el derroche en iniciativas destinadas a obtener dividendos polticos de corto plazo y la vulneracin de los equilibrios fiscales. La paradoja de la descentralizacin es que demanda mas gobierno central y mayor sofisticacin para guiar el proceso y al mismo tiempo, romper con el hbito de dependencia del centro (Hommes 1995). Se trata por lo tanto de procesos que no parten de una tabula rasa y que, como seala Gordillo (1999), la reconstruccin de las instituciones rurales debe ser emprendida como un proceso de continuidad y cambio. Independientemente de las ventajas atribuibles a la descentralizacin, es preciso considerar que, frente al proceso de globalizacin de los sistemas agroalimentarios a que se hizo referencia anteriormente, es necesario fortalecer la capacidad regulatoria del gobierno central para evitar los efectos negativos sobre los sectores mas desfavorecidos. Sin dicha capacidad, el proceso tender a intensificar los conflictos que desincentivan la inversin y conspiran contra la posibilidad de dar continuidad al crecimiento a largo plazo. La sub-municipalizacin del espacio rural latinoamericano (CEPAL 1992) es un factor con profundas implicaciones para el DTR, que pocas veces ha sido analizado en profundidad. Esta condicin se refiere a que el tamao medio de los municipios tanto en trminos de superficie como de poblacin, es demasiado grande como para viabilizar procesos en que los vnculos de propincuidad resultan claves (cuadro 1). Cuadro 1. Densidad de municipios en relacin a la superficie y la poblacin (circa 1990) DENSIDAD DE MUNICIPIOS REGIONES Superficies (km2 ) Agrcola Cultivada y pastos Amrica Latina 1.098.000 485.000 Europa Occidental 22.000 15.000 Europa Oriental 34.000 23.000 Canad 993.000 168.000 Estados Unidos 194.000 120.000 Fuente: CEPAL (1992).

Poblacin 28.200 3.600 4.700 5.600 6.900

De manera paralela a los procesos de descentralizacin y como parte de las reformas del estado, varios pases han iniciado programas de modernizacin de la gestin del aparato pblico. En varios casos, stos procesos parecen haberse reducido a una transformacin del aparato burocrtico orientada a elevar la eficiencia gerencial y tecnocrtica de la gestin pblica, incorporando criterios de medicin del grado de cumplimiento de metas preestablecidas con la asignacin de los estmulos correspondientes. Reducida la modernizacin slo a ese plano, por importante que sea, resulta insuficiente para abordar las nuevas tareas y mediar en los conflictos emergentes, pues se agota en la pura lgica burocrtica al no someter su accin al escrutinio ciudadano, en la medida en que la participacin no ha sido desarrollada y consolidada en el mismo proceso52 (Kliksberg 1991). Adems de los aspectos sustantivos anteriores, las evaluaciones de los procesos de descentralizacin tienden a coincidir en algunos problemas recurrentes de implementacin: La ausencia o la insuficiencia de mecanismos que permitan integrar las demandas locales en el marco de los objetivos y estrategias nacionales La insuficiencia de los recursos (financieros, humanos y materiales) coherentes con la delegacin de responsabilidades

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Recordemos nuestro anlisis de la experiencia Colombiana con el Fondo DRI, en que la eficiencia de uso de los recursos disponibles aument notablemente.... a costa de la desaparicin de los espacios de participacin en veredas y municipios. Borrador de trabajo 15feb2003 30

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La ausencia de mecanismos de generacin de recursos propios para la implementacin de programas de cofinanciamiento La presencia a nivel local de paralelismos funcionarios del gobierno local y la administracin central, que comparten con frecuencia tareas semejantes La reproduccin a escala local de la compartimentacin de las funciones pblicas propia de los rganos de nivel central La persistencia de relaciones paternalistas hacia los sectores mas vulnerables

Estas calificaciones deben tenerse muy presentes, pues con frecuencia el entusiasmo por la descentralizacin como condicin de participacin (acercar las decisiones a la gente), olvidan la persistencia en nuestra Regin de fenmenos que cuestionan la validez de este principio, que supone que los ciudadanos son iguales ante la Ley. La corrupcin de gobernantes, funcionarios, jueces y policas; la dependencia econmica de los mas sobre los menos,; y la captura de poder por las elites (caciquismo), son fenmenos que estn en la base de las dificultades de la descentralizacin para cumplir con las expectativas. 3. Participacin y ciudadana Por qu hablar de participacin y ciudadana en un trabajo sobre DTR? Esencialmente, porque como hemos visto en el captulo anterior, y como profundizaremos ms adelante, el DTR requiere de la construccin de espacios propiamente pblicos (mesas de concertacin, alianzas y redes, etc.) donde la condicin para participar, el boleto de entrada, es tener la condicin de ciudadano. El concepto de ciudadana como conjunto de deberes y derechos de las personas tiene diversas concepciones, desde la mas restringida que lo reduce a los derechos de libertad, a la vida, a la seguridad o a la propiedad, considerados derechos naturales, hasta las mas amplias que incluyen los derechos polticos (libertad de asociacin y de reunin, de organizacin poltica y sindical, sufragio universal, etc.) y los econmicos (al trabajo, a la salud, a la alimentacin, a la educacin, a la jubilacin, etc.). A estas concepciones se han agregado recientemente (CEPAL 2001 pg 303) el acceso a los nuevos modos de interaccin surgidos del mundo meditico. Se trata en rigor de derechos sin los cuales los naturales y polticos resultaran irreales. Es de suyo evidente que, sobre todo en el mbito rural, las bases para el ejercicio de un ciudadana activa estn lejos de haberse alcanzado pues incluso, derechos de primera generacin (los llamadosnaturales) no han sido satisfechos para un numero importante de personas. Por ejemplo, en Per un alto porcentaje de los habitantes rurales carecen de cdula de identidad, requisito bsico para el ejercicio de derechos ciudadanos elementales, as como para el acceso a diversos servicios pblicos. En Bolivia, hasta mediados de los 90, vastos sectores (rurales) del territorio nacional, ni siquiera haban sido incorporados en una unidad poltico-administrativa, es decir, eran espacios invisibles para el Estado. En Colombia, por causas conocidas, el Estado simplemente no tiene presencia ni siquiera formal en muchos municipios. En Chile, el Estado se ha negado persistentemente a reconocer constitucionalmente a los pueblos indgenas. Y en toda la Amrica Latina rural las mujeres estn lejos de haber alcanzado una condicin plena de ciudadana. Debiera leerse como reclamo de ciudadana el surgimiento de una variada gama de movimientos sociales53 en el mbito rural, protagonizados por grupos que no acceden al poder del Estado ni se sienten representados por el sistema poltico (y que) tienen mayor eco en el espacio pblico cuanto ms se vinculan con el tema de la ciudadana...., como puede ser (demandas por) el derecho a la tierra, a la justicia, a la lengua, a la transparencia pblica o a la proteccin social (CEPAL 2001 pag 246).
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Touraine, citado por Castells (2000 pag 94), define movimientos sociales como aquellos que reconocen una cierta identidad, que han definido un adversario y tienen una visin o modelo social (principe didentit, de opposition y de totalit). Borrador de trabajo 15feb2003 31

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En efecto, el mundo rural latinoamericano es testigo de una gama variada de movimientos sociales entre distintas categoras de campesinos y trabajadores rurales54. As, por ejemplo, entre los movimientos de productores excedentarios o transicionales, estn el de los cultivadores de coca en el Chapare en Bolivia (Healy 1991); el de la Coalicin de Ejidos del Valle del Yaqui (Gordillo, 1988); el de la Asociacin Nacional de Pequeos Agricultores (ANAPA) en Per (Monge, 1989); el de los cultivadores del fique y tabaco en Santander, Colombia (Zamosc 1990). Entre los productores de subsistencia e infrasubsistencia estn los movimientos de los extractores de caucho (seringueiros) en Acre, en la Amazona (Grzybowski 1990); la huelga civil de los campesinos de Sarare, Colombia (Zamosc 1990b); el de la Coordinadora Nacional Plan de Ayala (CNPA) en Mxico (Gordillo 1988). Entre los trabajadores rurales sin tierra estn el Comit de Unidad Campesina en Guatemala (Bran 1985) y el del MST en Brasil (Grzybowski 1990). Entre aquellos en que prima el contenido tnico, cabe mencionar el Movimiento de las Autoridades Indgenas en Colombia (Findji 1992); las rondas campesinas del Norte del Per (Stern 1992) y; las recientes movilizaciones de la poblacin mapuche en Chile. A los mencionados, hay que agregar al EZLN en Mxico la primera guerrilla informacional55 con reivindicaciones que han trascendiendo el contenido tnico pasando a una demanda radical de derechos ciudadanos en un sentido amplio. Finalmente y como testimonio de la envergadura alcanzada por estos movimientos sociales, no puede dejar de mencionarse el papel determinante del movimiento indgena Ecuatoriano en la reciente eleccin de Lucio Gutirrez como Presidente del Ecuador. Gordillo (2001) invita a ver las movilizaciones sociales como medios de produccin sealando que se pueden considerar las protestas sociales no slo como una forma de cambiar la correlacin de fuerzas y de aumentar las capacidades negociadoras de ciertos actores sociales, sino que tambin como un trampoln a la reestructuracin productiva y a la innovacin institucional en sociedades bastante desiguales, fragmentadas y frgiles desde el punto de vista institucional. De lo que se trata, en rigor, es de la necesidad de que los Estados y los sistemas polticos tengan la capacidad de absorber y reflejar las nuevas prcticas de los movimientos sociales y combinar las polticas pblicas con el capital social que la propia sociedad, a travs de sus organizaciones, va forjando (CEPAL 2001).

E. DESARROLLO TERRITORIAL RURAL


En la introduccin sealamos que con este documento queramos aportar elementos que puedan constituir un mapa de ruta operativo del enfoque de Desarrollo Territorial Rural. En esta seccin, se formulan ocho criterios que en nuestra opinin orientan el diseo e implementacin de programas de DTR. 1. Definicin del DTR Definimos el Desarrollo Territorial Rural (DTR) como un proceso de transformacin productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformacin productiva tiene el propsito de articular competitiva y sustentablemente a la economa del territorio a mercados dinmicos. El desarrollo institucional tiene los propsitos de estimular y facilitar la interaccin y la concertacin de los actores
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Para un desarrollo de la tipologa de movimientos enumerados ver Schejtman (1997) El xito de los zapatistas se debi en gran medida a su estrategia de comunicacin hasta el punto de que cabe denominarlos la primera guerrilla informacional (Castells 1999 pag 95) Borrador de trabajo 15feb2003 32

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locales entre s y entre ellos y los agentes externos relevantes y de incrementar las oportunidades para que la poblacin pobre participe del proceso y de sus beneficios. En esta seccin del documento, profundizamos en algunos elementos de este concepto. 2. Criterios operativos del enfoque de DTR

Criterio 1 La transformacin productiva y el desarrollo institucional se deben abordar de forma simultnea en los programas de DTR
El primer criterio operacional pretende destacar la interdependencia de la transformacin productiva y del desarrollo institucional. La competitividad, el carcter sistmico de sta, la innovacin tecnolgica, la construccin de vnculos con mercados dinmicos, y las relaciones urbano-rurales, son impensables sin contratos, redes que permitan el acceso a conocimientos y habilidades, alianzas entre agentes que se complementan para el logro de objetivo compartidos a lo largo de una cadena productiva y espacios de concertacin pblico-privados. Por otra parte, este criterio tambin hace referencia a que ambos elementos son indispensables para el logro del fin del DTR: la superacin de la pobreza. La transformacin productiva por si misma, cuando es excluyente, se muerde la cola, como lo demuestra la frustracin de las expectativas de la teora del goteo. Cientos de proyectos de desarrollo rural se han agotado en la promocin de la participacin sin ningn efecto durable en la pobreza, precisamente por haber omitido la exigencia de la transformacin productiva.

Criterio 2 Los programas de DTR deben operar con un concepto ampliado de lo rural
Si tomamos un cierto umbral de densidad demogrfica como criterio relevante para delimitar lo urbano56 quedar en evidencia que hay una clara sobreestimacin del grado de urbanizacin de buena parte de los pases de la regin como puede inferirse, por comparacin, de un estudio realizado por von Meyer y Muheim (1997) para el Servicio de Desarrollo Territorial de la OECD57. Dicho trabajo estableci que para el promedio de los pases considerados, un 40% de la poblacin era predominantemente urbana y un 28% predominantemente rural; incluso para Estados Unidos eran de 36% y 30% respectivamente a pesar de que menos del 4% de la poblacin se emplea en la agricultura. En el caso de Brasil, da Veiga (2001) reclasific los ncleos rurales con criterios de densidad demogrfica, adoptando 80 hab/km2 o ms para lo urbano y clasificando los ncleos rurales entre los que expulsan, mantienen o atraen poblacin. El resultado se muestra en el cuadro 2, que nos permite destacar que el supuesto carcter universal y unidireccional de la migracin rural urbana, planteado a partir de agregados poblacionales y definiciones arbitrarias de lo rural y de lo urbano, requiere ser calificado, dada la importancia de los vnculos entre los ncleos urbanos y el desarrollo de su hinterland rural.
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Abandonando por lo tanto el llamar urbanas a las capitales municipales por solo ser tales, a pesar de que ni su nivel de infraestructura ni su peso poblacional permiten esperar de ellas un papel dinamizador de su entorno. 57 La OECD ha desarrollado una clasificacin de territorios en dos etapas, combinando informacin regional y local. En la primera, las comunidades se separan entre rurales y urbanas tomando 150 habitantes por km2 y en la segunda, los territorios son delimitados reflejando los mercados de trabajo, a partir de los patrones de movilidad de mano de obra (commuting patterns) y distinguiendo tres categoras: predominantemente urbana si menos del 15% del rea vive en comunidades rurales, predominantemente rural si ms del 50% lo hace e intermedias al resto. Borrador de trabajo 15feb2003 33

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Cuadro 2. Tendencias poblacionales en Brasil 1991-2000 Municipios Nmero % Expulsan 2025 45 Mantienen 1351 30 Atraen 1109 25 RURALES 4485 100 URBANOS 1122 FUENTE: da Veiga (2001) Tipos Poblacin (millones) 1991 2000 20.8 19.7 16.0 17.5 11.0 14.4 47.7 51.6 99.1 118.0 Variacin 1991-2000 -1.1 1.5 3.4 3.9 18.9 Variacin % -5.3 9.7 31.3 8.1 19.1

El anlisis de las tendencias demogrficas entre dos censos revelarn la existencia de un nmero significativo de pequeos y medianos ncleos urbanos que han mostrado capacidad de crecimiento equivalentes o mayores a los de las ciudades medianas y grandes, como lo revelan los trabajos hechos para Bolivia, (Paniagua 1994), Chile (Cruz 1998) y Brasil (da Veiga 2001). Este anlisis debiera utilizarse como un indicador de tendencias con un potencial dinamizador de los territorios rurales a los que dichos ncleos perteneces.. En el caso de Mxico, de Janvry y Sadoulet (2002) analizaron las determinantes del crecimiento del empleo en manufacturas y servicios en los municipios rurales y semi-urbanos (15,000 habitantes o menos). De acuerdo a su estudio, la cercana a centros urbanos con ms de 250,000 habitantes, el contexto regional y la calidad de las conexiones entre los sectores rurales y los urbanos, explican el 94% y el 67%, respectivamente, del crecimiento de empleo en manufactura y servicios, en los municipios rurales y semi-urbanos. En sntesis, lo que el criterio 2 destaca como esencial para la propuesta del DTR, es que el concepto de lo rural, cuando el objetivo es la superacin de la pobreza, debe necesariamente incluir el o los ncleos urbanos con los que las reas pobres tienen o podran tener vnculos funcionales en aspectos tanto productivos como sociales.58

Criterio 3 Para los programas de DTR, el territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente.
No puede haber una definicin operacional genrica de lo que se entender por territorio en el contexto de esta propuesta. Desde el punto de vista de cada proceso de desarrollo rural en particular, el territorio no es sino el espacio que sus agentes reconocen como necesario (o, al menos, posible) para contener y delimitar las relaciones que establecen entre ellos al interior, y entre todos y el mundo externo, en funcin de los proyectos u objetivos de desarrollo que se proponen emprender. Puesto de otra forma, el territorio en cada proceso de desarrollo rural es una construccin social, y no un espacio objetivamente existente y delimitable por un puro ejercicio tcnico ex ante en virtud de una u otra variable o conjunto de variables fsicas o econmicas. La definicin operacional de territorio es puramente instrumental, es decir, funcional a los objetivos y alcances del proyecto que se proponen los agentes de los procesos de desarrollo territorial rural. Sin desmedro de lo anterior, la identidad y los lmites del territorio muchas veces estn bsicamente predeterminados para los actores de los procesos concretos de desarrollo. Por ejemplo, cuando se trata de una comunidad o de un conjunto de comunidades con identidad cultural o tnica que las distingue de otros espacios. En otros casos, una caracterstica geogrfica como un microclima o la accesibilidad a un valle cerrado, pueden
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El criterio se puede ilustrar con el ejemplo del proyecto Desarrollo del Corredor Puno-Cusco, en Per, que incluye entre sus usuarios de servicios tcnicos y financieros a empresas localizadas tanto en el rea agrcola como en pueblos y ciudades, en el entendido de que estas ltimas cumplen un papel de locomotoras de las primeras. Borrador de trabajo 15feb2003 34

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tener una fuerza determinante en constituir la visin de los agentes sobre el territorio. En ocasiones, la divisin poltico-administrativa subnacional es inescapable debido a las facultades legales o aun constitucionales de los respectivos gobiernos. Lo importante es que no cabe hacer abstraccin de estos territorios predeterminados al definir el mbito del proyecto de desarrollo, sino que lo que corresponde es ajustar a ellos nuestros objetivos. En otros casos, los territorios surgen como una potencialidad que un proyecto de desarrollo puede contribuir a materializar, como cuando se instala una agroindustria que cambia la estructura productiva de un rea, cuando la construccin de un camino de cierta importancia redefine los vnculos e intercambios de determinadas poblaciones, o cuando una demanda social identifica a una comunidad con un determinado espacio59. Hablamos aqu de territorios producidos o por construir, en el sentido de que es a partir de ese hecho exgeno que es posible que los actores del proceso de desarrollo construyan una identidad territorial. En definitiva, para los efectos de procesos de DTR, un territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente.

Criterio 4 Los programas de DTR deben considerar explcitamente la heterogeneidad entre territorios
Dada la gran variedad de situaciones o de configuraciones territoriales, es importante proponer una tipologa de configuraciones territoriales a partir de criterios que se consideren relevantes desde el punto de vista de los posibles diseos de estrategias de DTR. Se encuentran en la literatura varias tipologas. Eli da Veiga (2001) propone una basada en el dinamismo relativo el territorio, combinado con la estructura agraria y sugiere la existencia de seis tipos de territorios para el Brasil: 1. Situaciones regionales que tienden a articular un buen desempeo de la agricultura familiar con un entorno socioeconmico flexible y diversificado. 2. Situaciones regionales que tienden a combinar la presencia de una agricultura patronal con un entorno socioeconmico generador de oportunidades de trabajo no agrcola tanto rural como urbano. 3. Situaciones regionales que tienen a combinar la crisis de la actividad agrcola tanto familiar como patronal con un entorno socio econmico incapaz de absorber los excedentes poblacionales de las reas rurales. 4. Situaciones de vaciamiento poblacional que tienden a combinar sistemas productivos muy extensivos, en general ganaderos, con un entorno socioeconmico rgido, especializado o ahorrador de mano de obra. 5. Situaciones en las que la ocupacin territorial es tan reciente y la precariedad del entorno socioeconmico es tan grande, que an no estn definidas las alternativas de viabilidad de uno de los cuatro patrones anteriores. 6. Situaciones de tanta fragilidad de los ecosistemas o del entorno socioeconmico que impiden la intensificacin de prcticas agrcolas bloqueando al mismo tiempo la generacin de oportunidades de trabajo no agrcola. En el programa LEADER se plantearon criterios derivados del grado de presencia de ocho variables: imagen y percepcin; mercados y relaciones externas; actividades y empresas; gobernancia y recursos financieros; conocimientos; tcnicas y competencias; cultura e identidad; recursos humanos y; recursos fsicos. A partir de estas caractersticas, LEADER plantea la siguiente tipologa: 1. Territorios donde las empresas son numerosas, as como las actividades de colaboracin para la produccin, promocin, o bsqueda de informacin.

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En el PRONAMACH de Per, una de las comunidades beneficiarias solicit que se le diera carcter polticoadministrativo a la cuenca intervenida por el proyecto, y que la separara del municipio en que estaba inserta. Borrador de trabajo 15feb2003 35

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2. Territorios donde las empresas son tambin numerosas pero trabajan de manera dispersa, sin vnculos con el territorio y sin mecanismos de colaboracin, aunque estas empresas participen en un nico sector de actividad. 3. Territorios donde las empresas son escasas y dispersas pero dnde puede recuperarse un sector, una actividad, un elemento histrico o natural, para servir de base a una estrategia de dinamizacin local. 4. Territorios donde las empresas se concentran en una parte determinada del territorio, mientras que en otras partes desaparecen, no renuevan su oferta o simplemente no existen. Los instrumentos institucionales para realizar intervenciones diferenciadas, destinados a aportar el equilibrio en el acceso a las oportunidades, son escasos o poco eficaces. 5. Territorios que sufren de xodo rural intenso o de aislamiento, donde hay una fuerte tendencia a abandonar la agricultura y/o a cerrar las empresas que subsisten (la mayora de ellas en manos de empresarios de avanzada edad). El territorio se vaca y parece indispensable encontrar nuevos recursos o actividades para introducir lgicas de dinamizacin.

Vnculos competitivos con mercados dinmicos

Tipo II

Tipo I

Fragmentacin y conflicto

Concertacin e inclusin social

Tipo IV

Tipo III

Economa estancada o en declinacin

Grfico 1. Tipologa de territorios rurales

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La tipologa que proponemos a continuacin es funcional al objetivo de reducir la pobreza mediante estrategias de DTR. Se sintetiza en el grfico 1 y contiene cuatro tipos generales de territorios rurales60: Territorios Tipo I: Son aquellos que han avanzado en su transformacin productiva y han logrado un desarrollo institucional que ha permitido grados razonables de concertacin e inclusin social. La economa del territorio se ha articulado competitivamente a mercados dinmicos. La exposicin a la demanda de los mercados externos, con sus normas y estndares pblicos y privados, as como a la competencia de otras regiones o pases, es un estmulo permanente para los procesos de innovacin tecnolgica. La existencia de ncleos urbanos y de vnculos eficientes entre ellos y el hinterland rural, aseguran que las unidades productivas del territorio tengan acceso oportuno y a bajo costo a insumos y servicios, a capacidades laborales, tcnicas y de gestin relativamente sofisticadas, a servicios pblicos, a informacin, etc., que no estaran disponibles en ausencia de esta relacin urbano-rural. Los agentes locales se relacionan eficiente y eficazmente entre si y con otros localizados fuera del territorio, debido a que cuenta con reglas, marcos jurdicos, normas, cdigos de conducta y convenciones (instituciones) que estimulan y premian tales relaciones. Gracias a estas relaciones, estos territorios tienen una identidad ntida, bien definida, socialmente incluyente y socialmente construida. Gracias tambin a estas relaciones quien compite es el territorio, o, mas precisamente, las empresas individuales compiten gracias a las relaciones sociales y econmicas que son la esencia del territorio. El Bajo o el Noroeste mexicanos y la regin Central de Chile, son ejemplos de este tipo de territorios, construidos en torno a la agricultura y a la agroindustria. Tambin lo son la pennsula de Guanacaste, Costa Rica, en torno al turismo; o la zona de San Pedro Sula en Honduras, con su manufactura; o los municipios rurales que rodean a Sao Paulo, con su agricultura, agroindustria, comercio y servicios de recreacin. Territorios Tipo II: Son aquellos en que si bien existen procesos significativos de crecimiento econmico, stos tienen un dbil impacto sobre el desarrollo local y, en particular, sobre las oportunidades para los sectores pobres. Los territorios del Tipo II comparten con los del Tipo I el contener sectores econmicos fuertes, vinculados competitivamente a mercados dinmicos. Sin embargo, a diferencia de los territorios del Tipo I, los del Tipo II se caracterizan institucionalmente por la fragmentacin, el conflicto social y la exclusin de la mayora de la poblacin, especialmente de los sectores ms pobres. Las empresas residen en el territorio, pero no inciden positivamente sobre su desarrollo. Ejemplos de territorios Tipo II se pueden encontrar en algunas zonas del Sur de Chile, en que co-habitan enormes empresas forestales que son lderes mundiales en su campo, junto con una masa empobrecida de indgenas mapuches; o las zonas de la Amazona brasilera o de partes de Chiapas, en Mxico, en que grandes empresas ganaderas y forestales han vivido desde siempre en una permanente condicin de conflicto con la poblacin local, la que se caracteriza por los ms bajos ndices de desarrollo social.

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Esta tipologa es puramente conceptual; en los territorios realmente existentes se encontrarn muchas variantes que no corresponden a los tipos puros que nosotros describimos. Borrador de trabajo 15feb2003 37

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Territorios Tipo III: Son aquellos que se caracterizan por una institucionalidad robusta61, que con frecuencia se expresa en una identidad cultural fuerte, pero que carecen de opciones econmicas endgenas capaces de sustentar procesos sostenidos de superacin de la pobreza rural. Enormes espacios de la Amrica Latina rural se caracterizan por la existencia de instituciones slidamente arraigadas, construidas muchas veces a lo largo de siglos, que norman buena parte de la vida cotidiana de sus habitantes. Aqu hay autoridades y gobierno comunitario; reglas que norman el uso de los recursos naturales; convenciones y normas que estructuran la conducta de la gente; tradiciones legales ancestrales que en algunos casos cuentan con el reconocimiento de la legislacin nacional y que son suficientes para encausar y resolver los conflictos locales; hay, por cierto, una cultura distintiva. Todo lo anterior juega un papel clave en facilitar la sobrevivencia de la poblacin en un contexto de economas deprimidas, basadas en la agricultura de autoconsumo, el trabajo asalariado agrcola, el empleo no agrcola de refugio y, crecientemente, la emigracin y las remesas de los emigrados. Ejemplos de este tipo de territorios rurales se encuentran, por millares, en los Altos Andes, en el Sur de Mxico y en Amrica Central, en el Noreste de Brasil. Territorios Tipo IV: Se trata de territorios en franco proceso de desestructuracin societal. Al igual que los territorios del Tipo III, se caracterizan por sus economas deprimidas y estancadas. Pero, a diferencia aquellos, los del Tipo IV padecen de fuertes fracturas sociales y de instituciones dbiles o inexistentes que estructuren de manera positiva la vida cotidiana local. Ejemplos de estos territorios rurales los encontramos en muchos municipios de Colombia, en la costa del Sureste mexicano, y, hasta hace no mucho, en muchas de las regiones azotadas por los conflictos blicos en Centroamrica.

Criterio 5 Los programas de DTR deben convocar a la diversidad de agentes del territorio
La heterogeneidad social es una caracterstica reconocida de la Amrica Latina rural. La respuesta convencional en las polticas de superacin de la pobreza ha sido la focalizacin, entendida frecuentemente como asegurar que solo los pobres participen de los recursos y actividades de los programas. Los sectores rurales pobres pueden por si mismos desarrollar ciertos tipos de capacidades y competencias, a partir de su propia organizacin. Sin embargo, habr otras determinantes del desarrollo a la que los pobres solo accedern a travs de puentes que los vinculen con otros agentes econmicos y sociales. Por ende, la construccin de estos puentes y el relacionamiento con estos otros actores, es decir, la promocin de la concertacin social, son tareas ineludibles del DTR. Existen innumerables ejemplos de iniciativas que responden a esta lgica: agricultura de contrato; contratos de abastecimiento a supermercados y cadenas de restaurantes; asociaciones de pequeos y medianos productores para resolver problemas de economas de escala; asociaciones por rubros con una clara localizacin geogrfica para resolver problemas de infraestructura y servicios; organizaciones para el manejo de sistemas de regado; subsidios y garantas a instituciones financieras privadas para cubrir los costos de transaccin del micro-crdito; etc.

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En el sentido de Ostrom, que se refiere a instituciones que son capaces de generar reglas legtimas y de hacerlas cumplir. Borrador de trabajo 15feb2003 38

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Criterio 6 Los programas de DTR deben considerar las combinaciones de tres posibles rutas de salida de la pobreza
De Janvry y Sadoulet (2000, 2002) y Echeverra (2000) han resumido buena parte de la discusin sobre las opciones al alcance de los hogares rurales para superar su condicin de pobreza. En definitiva el instrumental se reduce a combinaciones ad hoc de un conjunto limitado de estrategias maestras: la va agrcola, la va rural no agrcola, la va de la migracin, y la va de las redes de proteccin social62. Es importante destacar que en las tres primeras alternativas, se debe incluir tanto el auto-empleo como el empleo asalariado. Los gobiernos de la regin, por consejo del Banco Mundial, durante la dcada de los 90s hicieron un fuerte uso de los fondos sociales y otros mecanismos de transferencias directas para la superacin de la pobreza, tanto urbana como rural. En los ltimos aos se han iniciado programas de gran envergadura, como PROGRESA en Mxico o Bolsa Escola en Brasil. Sin perjuicio de sus ventajas, nos parece que este tipo de instrumentos deben disearse y manejarse con una lgica transversal, que escapa a las posibilidades del DTR. Ello, sin desmedro de que los recursos canalizados por esta va a hogares en territorios en que se implementan programas de DTR, puede dar pie a algunas sinergias. Las tres opciones restantes, como dinmicas aisladas y reducidas a una escala micro, no tienen mayor destino. Por ello es que con anterioridad hemos hecho referencia a los conceptos de competitividad sistmica, a los vnculos con la demanda externa y a las relaciones urbano-rurales. El impacto, la viabilidad y sustentabilidad de las acciones de desarrollo rural focalizadas en los pobres, son directamente proporcionales al xito que se tenga en la dimensin de crecimiento regional. Se requiere, en estos casos, transformar productivamente al territorio, sobre la base de la apertura de nuevas relaciones regionales con mercados dinmicos. La pertinencia y el peso relativo de las cinco vas de salida de la pobreza, no deben evaluarse a la luz del potencial productivo en abstracto que tenga un territorio vis-a-vis cada una de ellas, sino en trminos de la demanda externa al territorio por bienes y servicios que podran generarse a partir de la potencialidad de los recursos locales. De esta forma, explcitamente nos separamos de aquellos enfoques tan comunes en los crculos del desarrollo rural, que centran sus esfuerzos en promover la autosuficiencia econmica de los pobres; estos enfoques en el mejor de los casos pueden contribuir a estabilizar la pobreza, pero difcilmente a superarla. La va agrcola tiene potencial de reducir pobreza rural solo cuando se puede orientar a la produccin ms o menos intensiva de bienes diferencias y de mayor valor, que no tienen grandes economas de escala en su produccin, y que son intensivos en mano de obra (Berdegu y Escobar 2002). Este tipo de producciones favorece a productos destinados a mercados de ingresos medio y alto. Requieren adems vnculos sustantivos con la industria y los servicios, implicando una mayor intensidad de vnculos urbano-rurales. La produccin agrcola de commodities para el mercado local, en particular en zonas pobres, por lo general no tiene un impacto significativo y sustentable sobre la pobreza rural. El empleo rural no agrcola es una opcin de creciente importancia en Amrica Latina. Su impacto es especialmente importante en el caso de las mujeres rurales que se incorporan al mercado de trabajo extraparcelario. Sin embargo, el empleo no agrcola con mayor potencial de generacin de ingresos se concentra en las zonas rurales de mayor dinamismo, en tanto que en aquellas ms pobres, lo que se observa son actividades que se han denominado de refugio que en todo caso tienen la virtud de aportar un complemento importante al ingreso de los pobres rurales.

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Huelga decir que la factibilidad de estas estrategias est fuertemente determinada por la existencia de un conjunto de condiciones macro: un entorno macroeconmico favorable, grados razonables de gobernabilidad, polticas sociales generales activas etc. Borrador de trabajo 15feb2003 39

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Si uno examina detalladamente los ejemplos relativamente exitosos de estos tipos de estrategias agrcolas y no agrcolas, lo que encontrar es que en ellos los micro- y pequeos empresarios locales lograron crear o transformar positivamente sus actividades antes precarias, gracias a los incentivos que surgieron de la apertura de una relacin con fuentes dinmicas de demanda. En segundo lugar, en los casos verdaderamente exitosos, se ver que esta nueva relacin entre la produccin local y los mercados externos al territorio, requiri el desarrollo de nuevos arreglos institucionales (sistemas de contratos, normas y estndares de calidad, cdigos de conducta que premian la responsabilidad en el cumplimiento de los compromisos, organizaciones econmicas rurales robustas, etc.) que, por una parte, estructuraron y organizaron las nuevas relaciones sociales y econmicas y, por otra, hicieron factible la participacin de sectores pobres en las nuevas oportunidades econmicas. Cuando estos dos elementos no estn presentes, lo que observamos recurrentemente son ciclos de creacin de numerosas micro- y pequeas empresas al calor de los recursos canalizados por proyectos o polticas de desarrollo rural, seguidas por ciclos en que la mayora de ellas colapsan cuando dichos proyectos terminan o las polticas se agotan bajo el peso de su propia inviabilidad (Berdegu, 2001). Si se trata del nmero de personas involucradas que participan en cada una de las vas de salida, es posible que la migracin sea la mas importante en trminos de sus efectos sobre la pobreza rural. La condena y el prejuicio respecto del papel de las migraciones en la solucin de la pobreza rural, le hacen un flaco favor a las poblaciones que se pretende beneficiar. Ms an, no se considera que los propios migrantes se constituyen en dinamizadores de sus tierras de origen, directamente a travs de los recursos que canalizan a ellas a travs de las remesas, e indirectamente porque su partida mejora la relacin entre la base local de recursos naturales y el nmero de habitantes que se deben sostener a partir de su uso o explotacin. En el caso del El Salvador, 2 millones de migrantes en Estados Unidos remesan anualmente $ 2 billones de dlares a su pas, equivalentes al 14% del PGB (The Economist, vol. 364, nmero 8282, pag. 34, sept 2002). De Mxico emigran a Estados Unidos alrededor de 400 mil personas por ao; los emigrados mexicanos, en el 2001 remesaron US$ 8,895millones63. Existen espacios para acciones de desarrollo asociadas a la migracin y al uso de las remesas para financiar procesos de DTR. Muchas veces estas son de ndole institucional. Por ejemplo, en Caar, Ecuador, una Cooperativa de Ahorro y Crdito regional se ha constituido en una alternativa de intermediacin del ahorro de los migrantes, que hasta entonces desconfiaban profundamente del sistema financiero privado ecuatoriano, afectado por los escndalos asociados a sus quiebras sucesivas; la misma organizacin dispone de lneas de crdito que permite a los migrantes exitosos (es decir, que han llegado al pas de destino y han encontrado trabajo) refinanciar a tasas de inters mas convenientes, los crdito que ellos han tomado con los prestamistas locales para financiar el elevado costo de la emigracin. El BID y varios gobiernos, como el de Mxico, han realizado esfuerzos tendientes a reducir las elevadas tasas que cobran por sus servicios las empresas que dominan ese mercado financiero. El FIDA ha participado en reuniones con asociaciones de migrantes Salvadoreos en el Oeste de Estados Unidos, que han resultado en que ellos auspicien y co-financien iniciativas de desarrollo (por ejemplo, construccin o equipamiento de escuelas rurales) en las zonas intervenidas por los proyectos de dicho organismo multilateral. El programa mexicano de apoyo a los denominados productos comercialmente no tradicionales pero que constituyen la base de sistemas agrcolas antiqusimos- est orientado a promover las exportaciones de este tipo de alimentos tnicos, ante la enorme demanda de millones de mexicanos emigrados a los Estados Unidos. En sntesis, lo que queremos afirmar con este criterio, es que los programas de DTR y cada uno de sus instrumentos (capacitacin, asistencia tcnica, financiamiento, etc.) deben disearse y ejecutarse sin circunscribirse a priori a una sola de las vas descritas.

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Cifra equivalente, cada ao, a alrededor de unos 300 proyectos de lucha contra la pobreza del FIDA o a unos 90 proyectos del BID. Borrador de trabajo 15feb2003 40

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Criterio 7 Los programas de DTR requieren una compleja arquitectura institucional


Entendemos por arquitectura institucional al conjunto formado por las instituciones y las organizaciones. Para efectos de la implementacin del enfoque de DTR, nos encontramos frente a un verdadero vaco en lo que hace a la arquitectura institucional, pues generalmente no existen ni organismos ni instituciones que puedan abordar de un modo integral la problemtica del desarrollo rural entendida en los trminos enunciados. Los arreglos administrativos tradicionales aparecen dispersos en una multiplicidad de agencias pblicas: ministerios de agricultura, del medio ambiente, de salud, de educacin, de obras pblicas, de bienestar social, amn de una serie de instancias autnomas como fondos sociales, institutos agrarios, etc. Las posibilidades de coordinacin raras veces trascienden las reuniones de comits sin efectos sustantivos en el terreno. El que con frecuencia sea al Ministerio de Agricultura al que se adscriba la responsabilidad directiva, revela una incorrecta identificacin del desarrollo rural con el desarrollo de la agricultura y a veces, de un modo an ms estrecho, con los aumentos de la produccin y la productividad agrcola. En los ltimos aos, ha habido una tendencia a enfrentar este problema por la va de transferir las responsabilidades del desarrollo rural a los gobiernos municipales (Colombia, Brasil) o estatales (Mxico). Queremos proponer que una adecuada arquitectura institucional para el DTR, est muy asociada a la presencia y calidad de cinco elementos: Las atribuciones y capacidades de los gobiernos locales en sus dimensiones tcnicas, administrativas y polticas La coordinacin, pero tambin la existencia de controles y equilibrios (checks and balances), entre los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal) Las redes y otras formas de asociacin entre los gobiernos locales, para generar organizaciones de alcance regional capaces de emprender las tareas de la transformacin productiva que, por regla general, sobrepasan a las posibilidades de gobiernos municipales aislados, sobre todo en los territorios ms pobres Las organizaciones econmicas y de representacin de la sociedad civil Los espacios y mecanismos para la concertacin64 pblico-privada en las escalas y mbitos que sean pertinentes para el DTR

En relacin al ltimo elemento, los Planes de Desarrollo Local que bajo distintas formas han proliferado en la regin, han tenido la virtud de ir superando la tradicin de concentrar las actividades del gobierno local en el aseo y ornato de los ncleos urbanos de cantones y municipios, para incorporar responsabilidades en el mbito de la provisin de servicios pblicos como la educacin y la salud, con preocupaciones crecientes por el desarrollo de proyectos productivos. Dichos planes no pueden reducirse, como ocurre con frecuencia, a un mero ejercicio de tcnicos o consultores, para cumplir con las formalidades de la obtencin de recursos del presupuesto nacional, ni pretender ser verdaderos blueprints omnicomprensivos, sino que deben surgir de procesos de consulta y participacin de los diversos sectores de la comunidad local, constituyndose en instrumentos que permitiran tanto la movilizacin de los recursos locales, como la transparencia en el uso de los fondos y el rendimiento de cuentas sobre bases informadas.
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Ello incluye los procesos de participacin, de negociacin y de manejo de conflictos, as como instancias pblicoprivadas de direccin y gestin de las iniciativas de DTR. Rodrik (1999), presenta abundante evidencia de la importancia de este factor como condicionante del crecimiento y de las capacidad de enfrentar los shocks externos. Borrador de trabajo 15feb2003 41

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Dichos planes orientados a mejorar las condiciones de vida de la poblacin rural, pueden llegar a constituir instrumentos para el desarrollo del "aprendizaje adaptativo" , entendiendo por tal la habilidad de entender las tendencias prevalecientes, de identificar correctamente las oportunidades y las amenazas, de adquirir informacin til y oportuna, de implementar soluciones coherentes con las restricciones impuestas por los mercados, por las posibilidades polticas y por las normas cvicas, as como de moldear las instituciones que afectan la performance econmica.
Recuadro 1 - Elementos para el Plan Nacional de Desarrollo Rural Sustentable, Brasil 2002. Para que los contratos territoriales de desarrollo puedan implementarse, el Estado deber subvencionar el siguiente tipo de acciones: Acciones para la adquisicin de competencia: Diagnstico de territorio; sensibilizacin de la poblacin; apoyo tcnico a la articulacin entre municipios; apoyo tcnico a la elaboracin del plan de desarrollo; apoyo tcnico a la captacin de recursos; sensibilizacin de los alumnos de enseanza bsica y media para afirmar la identidad y las perspectivas de su territorio y para la necesidad de innovar; inversiones en equipamiento informtico telemtico en las articulaciones; formacin de gestores y animadores. Programas para la Innovacin rural a) Valorizacin del sector primario: Mejora de la calidad de la enseanza; estudio de los mercados locales, regionales y anlisis de la cadena distributiva; asistencia tcnica e inversiones en la valorizacin de especialidades locales; transferencia de tecnologas con nfasis en las biotecnologas; aprovechamiento de la biomasa; promocin de productos locales y regionales de calidad y de su relacin con el territorio de procedencia; participacin en ferias, contratos con redes de venta por correspondencia, con centrales de compra, y con redes de comercio electrnico; diversificacin de los sistemas productivos; acuacultura y pesca deportiva; produccin de energas alternativas y renovables con aprovechamiento de biomasa, de residuos, etc.; formacin profesional orientada a la promocin de esas innovaciones. b) Uso sustentable y conservacin del ambiente: formacin profesional orientada a la biodiversidad biomasa y biotecnologa; renovacin del patrimonio natural y cultural; difusin cultural del desarrollo sustentable; proteccin recuperacin y valorizacin del paisaje; eliminacin y reciclaje de residuos; inversiones tursticas relacionadas con la conservacin de biodiversidad; inversiones en infraestructura que favorezcan el surgimiento de iniciativas orientadas hacia las amenidades rurales; restauracin y revalorizacin de predios histricos, sitios arqueolgicos, smbolos religiosos se etc.; promocin de ecoturismo incluyendo sistemas de reserva; formacin profesional orientada al aprovechamiento de las amenidades rurales culturales o naturales. c) Iniciativas rurales en los sectores secundario y terciario:. Apoyo a embriones de clusters ya identificados; apoyo tcnico y financiero a los responsables por proyectos de nuevas empresas; apoyo tcnico y financiero a la cooperacin entre empresas ya en funcionamiento; articulacin con el sistema de ciencia y tecnologa; apoyo tcnico y financiero a la creacin de institutos de investigacin, de formacin en innovacin tecnolgica; creacin de nuevas ventanas de oportunidad para los jvenes que pretendan asumir iniciativas empresariales; acceso de las pequeas y medianas empresas a los servicios de asesora, estudios de mercado, transferencia tecnolgica, innovacin y formacin profesional; inversin en nuevo medio de transporte; apoy al artesanado que valoriza recursos locales; promocin del turismo rural; promocin de deportes; inversin en locales para congresos, retiros, etc.. Creacin de redes intermunicipales Organizacin de actividades de la red de desarrollo rural Inter. municipios, organizacin del proyecto de cooperacin entre asociaciones municipales rurales; inversiones en telecomunicaciones; marketing de la red de desarrollo rural.

Fuente: De Veiga (2001). En relacin a los propios planes, la creacin de instancias de concertacin constituye un elemento clave de la nueva institucionalidad y su desarrollo debe verse como un proceso de construccin social del propio territorio, que parte por la adopcin de consensos en aspectos de baja conflictividad de intereses, para ir progresivamente

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conformando redes y alianzas de mayor complejidad que vayan institucionalizando las prcticas contractuales y fortaleciendo la confianza mutua entre los agentes65. Estas innovaciones apuntan a la construccin de sinergias entre el estado y la sociedad como factores catalticos del desarrollo, basadas en la hiptesis de que los agentes pblicos pueden promover normas de cooperacin y redes de compromiso cvico con ciudadanos comunes con propsitos de desarrollo (Evans, 1996). En este mismo sentido es que debera irse reemplazando la prctica de la subcontratacin para la produccin de ciertos bienes pblicos, optando en su lugar por lo que Ostrom (1996) llama acuerdos de coproduccin en aquellos casos en que los insumos que aportara el estado y los ciudadanos, son complementarios. Su eficacia depende de que los compromisos de las partes sean crebles y que cuenten con mecanismos que aseguren su cumplimiento. Ms all de las virtudes de la concertacin pblico-privada a escala local (municipal), es necesario insistir en que el DTR tiene exigencias de capacidades e incentivos que no pueden resolverse adecuadamente a ese nivel. Las asociaciones y redes municipales y las corporaciones pblico-privadas regionales, son iniciativas surgidas en varios pases para dar respuesta a este problema, aunque en muchos casos carecen de status jurdico. Parece interesante rescatar al respecto, la idea de impulsar por parte de los gobiernos central y/o provinciales, los Contratos Territoriales de Desarrollo (CTD), propuesta recientemente por la Comisin Nacional de Desarrollo Rural Sustentable de Brasil (recuadro 1). Los CTD consisten bsicamente en mecanismos de transferencia de recursos de contrapartida contra compromisos asumidos por los entes subnacionales (municipios, asociaciones municipales u otros), en base a los actividades contempladas en los planes de desarrollo municipal, generadoras de bienes pblicos o de externalidades positivas, que seran seleccionadas por instancias competentes. Una arquitectura institucional compleja como la descrita, requiere de sistemas de comunicacin fluida entre todos los actores del proceso. Ello significa el establecimiento de redes interactivas de informacin/comunicacin, que vinculen la localidad al municipio, ste a la regin y sta al centro administrativo, a partir de las oportunidades que proporcionan las tecnologas de informacin. Tales redes permitiran: (a) elevar significativamente la productividad de los escasos recursos de alta calificacin ("inteligencia distribuida a bajo costo", Prez 1990); (b) la coordinacin, como un proceso permanente, entre funciones separadas pero complementarias; (c) la retroalimentacin en tiempo real, que facilita la deteccin o alerta temprana de problemas y oportunidades y que requieren de acciones a distinto nivel; (d) aumentar la transparencia de la gestin pblica; (e) facilitar la concertacin en la relaciones entre los distintos agentes; (f) la vinculacin con sistemas tecnolgicos y cientficos que no se pueden sostener localmente; (g) acceder a las seales de los mercados externos. Debe reiterarse sin embargo, que si bien los costos del acceso al equipamiento requerido han dejado de ser prohibitivos, su efectividad depende de manera decisiva de los avances que se hayan logrado en el desarrollo organizativo, tanto a nivel del aparato pblico como de las comunidades locales. Sin perjuicio de lo anterior, la viabilidad de la gestin local participativa, depender del grado de concentracin del hbitat; la homogeneidad de los grupos sociales (entendida como grupos que, independientemente de sus diferencias, coinciden en determinados objetivos); los niveles de organizacin y; la calidad y cobertura de la infraestructura. Las exigencias a las que debe responder la arquitectura institucional sern ms complejas en la
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En esta materia es interesante considerar la experiencia de los Grupos de Accin Local del programa LEADER que son asociaciones horizontales a nivel local, que incluyen a todos los actores, pblicos y privados, que tienen alguna participacin en la economa y la sociedad local. Estos actores forman una asociacin entre ellos que define los problemas y las estrategias a seguir, establece un programa de accin, sus costos, las formas de financiacin disponibles y lo realizable en un cierto periodo a travs de una subvencin global (Saraceno 2002). Borrador de trabajo 15feb2003 43

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medida en que se pase de territorios concentrados con infraestructura, socialmente homogneos y con altos niveles de organizacin social, a otros que no renan estas condiciones (grfico 2).

Grfico 2. Factores que inciden en la complejidad de la arquitectura institucional

Criterio 8 Los programas de DTR deben formularse y gestionarse con horizontes de mediano y largo plazo
La apreciacin de los tiempos tiles por parte de los distintos agentes del DTR, es muy variable y contradictoria. Los tcnicos y las agencias acostumbran a operar con horizontes de alrededor de cinco aos, en los que pueden visualizar los procesos que son esenciales en sus disciplinas; las acciones relevantes para ellos, son las que pueden llegar a resultados evaluables en ese lapso. Para los polticos, los tiempos estn regidos por los ciclos electorales, que a nivel local tienden a ser muy cortos, de entre dos y cuatro aos. En el curso de su mandato esperan poder exhibir logros, influyendo en la seleccin de las acciones o componentes que ellos privilegian. Para la poblacin del territorio, sus tiempos son tanto mas breves cuanto mas acuciantes sean sus carencias. El DTR requiere conciliar esta preeminencia del corto plazo, con los tiempos requeridos para la maduracin de procesos sustantivos de desarrollo, que son significativamente mas largos, generalmente de mas de una dcada. Aqu juega su papel clave la construccin de una visin de transformacin compartida y de los correspondientes compromisos con ella. Si ello se logra, la comunidad adquiere una capacidad de interlocucin que le permite convertir la satisfaccin de las demandas inmediatas, en etapas de procesos acumulativos de desarrollo.

F. CONCLUSIONES
En el captulo anterior hemos propuesto ocho criterios operacionales del DTR, que constituyen de hecho el corolario del conjunto de reflexiones contenidas en este documento. Sin embargo, queda una pregunta por responder: Vistos el consenso sobre la necesidad de innovar profundamente en los enfoques de desarrollo rural para poder incidir en la pobreza rural y la convergencia de opiniones en torno a las ventajas de un enfoque de
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carcter territorial, Cules son algunos pasos inmediatos que nos llevaran de la conceptualizacin del enfoque a la implementacin de programas de DTR? 1. A partir de las definiciones que ya han adoptado los organismos internacionales que financian buena parte de los esfuerzos regionales en materia de desarrollo rural, uno esperara ver en terreno, en los prximos dos o tres aos, un nmero importante de proyectos diseados con este enfoque. Esta es la va principal para poner a prueba las nuevas conceptualizaciones y, de esa forma, perfeccionarlas. De lo contrario, se corre el peligro cierto de que el nuevo enfoque se banalice, como de hecho ya comienza a ocurrir por la multiplicacin de iniciativas denominadas territoriales que en los hechos son mas de lo mismo. 2. Los gobiernos y las ONG tienen ya en marcha una gama variada de proyectos dispersos, que con algn grado de esfuerzo, podran ajustarse para que se aproximen, aunque sea parcialmente, a algunas de las condiciones del DTR. 3. Como debe de haber resultado evidente de la lectura del documento, existen una serie de tpicos que requieren de una mayor investigacin para establecer sus verdaderos alcances en lo que respecta a su rol en el diseo e implementacin de programas de DTR. Entre otros, podemos sealar los siguientes: (a) La naturaleza y ventajas y desventajas de distintos tipos de instituciones que facilitan la construccin social de identidades y proyectos concertados al interior de los territorios rurales. (b) El papel que pueden jugar las asociaciones o redes inter-municipales, o organismos pblico-privados de alcance supra-municipal, en el DTR, y las condiciones para ello. (c) Cmo compatibilizar las divisiones poltico-administrativas de los Estados, con las identidades de los territorios reales. (d) El papel de los vnculos urbano-rurales como dinamizadores del territorio rural y los instrumentos de poltica pblica que son eficaces para materializar sus potencialidades. 4. Existen en la regin una enorme cantidad de experiencias parciales susceptibles de arrojar buenas prcticas y lecciones que podran ser incorporadas en el diseo y en la implementacin de programas de DTR de mayor envergadura, tanto por el lado de la transformacin productiva, como del desarrollo institucional, como de la relacin entre ambos. Es necesario hacer un mayor esfuerzo para documentarlas, sistematizarlas y analizarlas comparativamente.

AGRADECIMIENTOS
Los autores agradecemos al Banco Interamericano de Desarrollo y al Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola, que a travs de los Drs. Ruben Echeverra (BID) y Raquel Pea Montenegro y Pablo Glikman (FIDA), nos encomendaron la preparacin de este documento y nos aportaron valiosos comentarios y sugerencias.

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