UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS CURSO DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA

LUIS SRGIO DE OLIVEIRA ARAJO

A ECONOMIA POLTICA DO ORAMENTO PBLICO: O CASO BRASILEIRO COMO INSPIRAO E REFERNCIA

NITERI 2003

LUIS SRGIO DE OLIVEIRA ARAJO

A ECONOMIA POLTICA DO ORAMENTO PBLICO: O CASO BRASILEIRO COMO INSPIRAO E REFERNCIA

Dissertao apresentada ao Curso PsGraduao em Economia da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial para a obteno do Grau de Mestre em Economia.

Orientadora: Profa. Dr. Ruth Helena Dweck

Niteri 2003

A663 Arajo, Luis Srgio de Oliveira A Economia poltica do oramento pblico: o caso brasileiro como inspirao e referncia / Luis Srgio de Oliveira Arajo. Niteri: [s.n.], 2003. 107f.

Dissertao (Mestrado Federal Fluminense, 2003.

em

Economia)

Universidade

1. Finanas pblicas. 2. Oramento Federal. 3. Tributao. 4. Economia poltica.

CDD 336

LUIS SRGIO DE OLIVEIRA ARAJO

A ECONOMIA POLTICA DAS VINCULAES DE RECEITAS: UMA VISO DEMOCRTICA DAS DECISES ORAMENTRIAS

Dissertao apresentada ao Curso PsGraduao em Economia da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial para a obteno do Grau de Mestre em Economia.

Aprovada em outubro de 2003

BANCA EXAMINADORA

_______________________________________________________ Prof.a. Ruth Helena Dweck Orientador

Universidade Federal Fluminense

___________________________________________________________________

Profa. ngela Ganem

Universidade Federal Fluminense

_______________________________________________________ Prof. Flvio da Cunha Rezende

Universidade Federal de Pernanbuco

Niteri 2003

LUIS SRGIO DE OLIVEIRA ARAJO

A ECONOMIA POLTICA DAS VINCULAES DE RECEITAS: UMA VISO DEMOCRTICA DAS DECISES ORAMENTRIAS

Ttulo substitudo por sugesto da banca examinadora, para

A ECONOMIA POLTICA DO ORAMENTO PBLICO: O CASO BRASILEIRO COMO INSPIRAO E REFERNCIA

Dissertao apresentada ao Curso PsGraduao em Economia da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial para a obteno do Grau de Mestre em Economia.

Orientadora: Profa. Dr. Ruth Helena Dweck

Niteri 2003

A minha me, Zlia, por tudo. A meu pai, Vlter, postumamente, que neste momento, onde estiver, estar orgulhoso.

A Cleide e Joo Victor, companheiros de aventura nesses dois anos de andanas pelas estradas, barcas, ruas, supermercados e caladas do Rio e de Niteri.

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nula toda a lei que o povo no ratificar diretamente; em absoluto, no lei. Rousseau, 1762

SUMRIO

INTRODUO .............................................................................................................. 10 1. A RIGIDEZ ORAMENTRIA NO BRASIL: UM BREVE HISTRICO .................. 18 2. ECONOMIA POLTICA, MERCADO E POLTICA. ........................................... 37 2.1 O ESTADO E O MERCADO ........................................................................................... 40 2.1 A ECONOMIA POLTICA MARXISTA ....................................................................... 43

2.2 A ESCOLA PUBLIC CHOICE ........................................................................................ 45 2.3 A ECONOMIA POLTICA DO WELFARE STATE ........................................................... 51 2.4 A ESCOLA DE CHICAGO (LAW AND ECONOMICS)..................................................... 53 2.5 A NOVA ECONOMIA POLTICA .................................................................................. 56 2.6 CONSIDERAES FINAIS........................................................................................... 59 3 DUAS PERSPECTIVAS SOBRE O PROCESSO POLTICO E ORAMENTRIO: O PRINCPIO DO BENEF CIO E O PRINCPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA ..................... 60 3.1 O PRINCPIO DO BENEFCIO ........................................................................................ 65 3.1.1 O Princpio do Benefcio segundo Wicksell e Lindahl.................................. 66 3.1.2 Unanimidade e consenso na tributao .......................................................... 72

4 A ECONOMIA POLTICA DAS VINCULAES. ............................................... 82 4.1 O FISCO BENEVOLENTE ........................................................................................ 82 4.2 4.3 4.4 4.5 5 6 TROCA FISCAL ..................................................................................................... 83 TRANSFERNCIA FISCAL ...................................................................................... 85 O LEVIAT RESTRITO .......................................................................................... 86 REALIDADE FISCAL.............................................................................................. 88 VINCULAO DE RECEITAS NO ORAMENTO FEDERAL. ........................ 91 CONCLUSES ....................................................................................................... 98

REFERNCIAS ........................................................................................................... 101

LISTA DE ILUSTRAES

TABELA 1 - Oramento Fiscal e Seguridade Social 2003 - Resultado Primrio ....................19 TABELA 2 - Projeto de lei oramentria 2003 (em Reais) Vinculaes de receitas ...........95

GRFICO 1 - Composio das Receitas Oramentrias da Unio..........................................94

RESUMO
O fenmeno das vinculao de receitas se materializa quando uma norma legal estabelece que recursos oramentrios provenientes de uma fonte X devero ser aplicados necessariamente no programa ou finalidade Y. Esse procedimento difere do convencional, chamado por alguns de fundo geral (general fund financing), segundo o qual os recursos arrecadados pelo governo no tm relao alguma com as despesas realizadas e um processo decisrio autnomo e distinto ocorre na fase de definio do oramento. Recentemente um amplo debate em torno do fenmeno da vinculao vem se desenvolvendo no pas. Argumentos pr e contra, em geral convincentes, so levantados. Subjacente a cada argumento existe uma percepo da relao ou de como deveria ser esta relao entre o Estado e o cidado. Neste trabalho, as principais vises de filosofia poltica atuais so analisadas com o objetivo de situar os fundamentos tericos desses argumentos. Constata-se a emergncia de duas correntes de pensamento contrastantes, uma baseada no princpio do benefcio e outra no princpio da capacidade contributiva. A viso ortodoxa dos processos fiscais, mais identificada com o princpio da capacidade contributiva, focaliza o aspecto compulsrio da relao tributria como parte intrnseca da natureza dos Estados modernos. Alguns autores no entanto tm desafiado esta viso e apresentam uma anlise alternativa dos processos fiscais. Neste trabalho recuperamos a contribuio seminal de Knut Wicksell (1896), que props o seu princpio da tributao justa em que apresenta a idia de que a compulsoriedade tributria um mal e deveria ser substituda pela troca voluntria, ou seja, pelo princpio de que os cidados livremente devem decidir quanto imposto pagar e para que finalidade. O trabalho de Wicksell considerado uma das primeiras teorias normativas de vinculao de receitas e influenciou um grupo de autores, que deram origem chamada public choice school, entre os quais se destaca James Buchanan, que a partir dos anos sessenta tm estabelecido uma contribuio definitiva na forma de pensar o Estado e sobre motivao dos indivduos na esfera da ao coletiva. No momento em que o partido poltico atualmente no poder identificado como um dos maiores defensores da bandeira do oramento participativo, o resgate desses aspectos de economia e filosofia poltica no atual contexto histrico, o principal objetivo deste trabalho. PALAVRAS-CHAVE: FINANAS PBLICAS; ORAMENTO FEDERAL; RECEITAS VINCULADAS; PRINCPIO DA TRIBUTAO JUSTA ; TRIBUTAO; ESCOLHAS PBLICAS; ECONOMIA POLTICA DO BEM ESTAR, ECONOMIA POLTICA ; TEORIA DE K NUT WICKSELL

ABSTRACT
The phenomenon of earmarked revenues happens when some legal rule states that budgetary resources coming from source X must be applied necessarily in program or end Y. This procedure differs from the conventional one, the so called general fund financing, according to which, the resources levied by the government do not have any relationship with the expenditures carried out and an autonomous and distinct decision-making process occurs in the budget definition phase. Recently a broad debate around the earmaking phenomenon has been developing in the country. Pros and cons arguments, in general convincing ones, are waved. Underlying each of these arguments there is one perception of the relation or of how that relation should be between the State and the citizenry. In this work, the main visions of recent political philosophy are examined with the aim of situating the theoretical foundations of these arguments. It is verified the emergency of two contrasting threads of thinking, one based on the benefit principle and the other on the principle of contributive capacity. The orthodox vision of the fiscal process, more identified with the contributive capacity principle, focus on the compulsive aspect of tax relation as an essential part of the nature of the modern State. Some authors though have challenged this vision and have presented an alternative view of the fiscal process. In this work we restore the seminal contribution by Knut Wicksell (1896), who proposed his principle of just taxation in which he presents the idea that tax imposition is a bad thing and should be substituted by the voluntary exchange, that is, the principle according to which citizens could freely decide how much tax they s hould pay and for which end. The work of Wicksell is considered one of the first normative theories of earmarked revenues and has influenced a group of writers who founded the so called public choice school. One of them, James Buchanan, ever since the sixties has set a definite contribution on the way of conceiving the State and on the motivation of individuals in the collective action sphere. At this moment, when the political party in office in Brazil is identified as one of the major defenders of the oramento participativo, redeeming these aspects of political philosophy and political economy in the recent historical context is the main objective of this work. KEY WORDS: PUBLIC FINANCE, FEDERAL BUDGET, EARMARKED REVENUE, PRINCIPLE OF JUST TAXATION, PUBLIC CHOICE, POLITICAL ECONOMY, KNUT WICKSELL

INTRODUO

duro tanto ter que caminhar e dar muito mais do que receber. (Z Ramalho1 ).

O excesso de vinculaes de receitas no oramento federal um tema recorrente nos debates sobre a crise fiscal brasileira. O tema receitas vinculadas (earmarked revenues) tem sido objeto de anlises de vrios economistas proeminentes2 e observa-se que no tem havido concordncia quanto aos efeitos desse fenmeno. Wildavsky (1974) argumentou que a prtica generalizada de vinculao de receitas em pases pobres ou em desenvolvimento est relacionada necessidade dos setores (ministrios) se precaverem contra as incertezas do processo oramentrio, garantindo receitas que de outro modo estariam sujeitas ao escrutnio das autoridades financeiras. Buchanan (1991), no entanto, argumenta que uma posio pr ou contra a vinculao depende do modelo de Estado subjacente concepo de filosofia poltica da cada um. Neste trabalho busca-se, na linha de pensamento de Buchanan, abordar as

relaes entre as diversas concepes de Estado e os argumentos pr e contra o fenmeno das vinculaes de receitas. Nessa linha de abordagem, no estamos preocupados em reunir

argumentos a favor ou contra, mas antes discutir as concepes de filosofia poltica que justificam estes argumentos. O ponto alto do trabalho a recuperao da contribuio

seminal de Knut Wicksell (1986), o princpio da tributao justa, explicado no captulo 3, o qual sugere a atualidade deste princpio, e sua adoo.
1 2

Trecho da msica Vida de gado, de autoria de Z Ramalho. Buchanan (1963), McMahon e Sprenkle (1970 e 1972), Wagner e Lee (1991), Buchanan (1991), Dwight (1991), Marsiliani e Renstrom (2000), Dhillon e Perroni (2001).

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Nas Finanas Pblicas existem dois princpios amplamente conhecidos, o princpio do benefcio e o princpio da capacidade contributiva. O primeiro est associado noo de que os tributos devem ser cobrados de acordo com o benefcio correspondente recebido pelo contribuinte. Seria o princpio econmico do processo financeiro pblico e estaria

associado a uma viso mais individualista ou at mesmo egosta da natureza humana. O outro princpio, o da capacidade contributiva est associado idia de que no deve haver nenhuma relao direta entre contribuio e benefcio recebido e que cada cidado deve contribuir segundo sua capacidade econmica. mais otimista da ndole humana. Seria o princpio poltico e corresponderia viso

No entanto, esta viso simplista pode ser modificada se considerarmos um aspecto do problema que tem sido, com raras excees, amplamente negligenciado pelo pensamento ortodoxo na rea das finanas pblicas. Para que possamos avaliar se um sistema fiscal

regressivo, proporcional ou progressivo, necessrio considerar os dois lados do oramento. Se os impostos so arrecadados preponderantemente dos mais ricos e a aplicao dos recursos beneficia preponderantemente tambm os mais ricos, no h sentido lgico considerar que esse sistema seja progressivo. A confuso acontece porque o modelo poltico implcito

normalmente aceito pela ortodoxia considera o Estado como um entidade orgnica distinta dos cidados, que toma decises de imposio tributria e de alocao de recursos segundo critrios balizados por um misterioso esprito pblico, em prol de um determinado bem comum, sem que este esteja claramente especificado. Estudam-se os problemas da

tributao sem considerar os problemas das despesas pblicas e vice-versa. Nosso objetivo neste trabalho analisar os problemas das finanas pblicas segundo um enfoque alternativo. Vrios escritores contriburam para a consolidao de uma doutrina segundo esta viso do processo financeiro pblico. O economista sueco Wicksell (1986) se tornou uma referncia

pela sua anlise original sobre as regras dos processos decisrios, seus insights sobre as motivaes dos polticos e sua proposta de um princpio da tributao justa. Outros

escritores importantes nesta tradio so Sax (1924), De Viti de Marco (1936) e Lindahl (1919 e 1928). Um grande nmero de contribuies da chamada escola clssica italiana de finanas pblicas tambm proporcionou a consolidao de doutrinas independentes da ocorrente principal liderada por escritores de lngua inglesa. Mais recentemente, destacam-se

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as contribuies de James Buchanan, Gordon Tullock, Mancur Olson, e outros considerados os fundadores da chamada public choice school, que tiveram uma enorme influncia na economia poltica dos anos 70, 80 e 90.

O pensamento ortodoxo das finanas pblicas, normalmente baseado no princpio da capacidade contributiva, tem a tendncia a considerar um modelo fiscal onde a ateno concentrada quase exclusivamente nos problemas da distribuio do encargo tributrio entre as diversas camadas da sociedade, com pouca ateno sendo dispensada aos problemas igualmente cruciais da distribuio dos benefcios. Buchanan (1949) no entanto alertou para a necessidade de considerar mais atentamente os pressupostos dos modelos analticos em que se baseiam as anlises econmicas e polticas das finanas pblicas, de modo a que seja levado em considerao os dois lados do oramento pblico.

Neste trabalho desenvolvemos o argumento de que o princpio do benefcio pode ser aplicado para produzir uma concepo do fenmeno fiscal compatvel com os objetivos de justia distributiva, com um iderio otimista da natureza humana e com o sentimento de cidadania que faz os homens se sentirem participantes da vida poltica. A idia central a de que, se for dado ao homem a possibilidade de participar livremente das escolhas pblicas, e desde que sejam garantidos instrumentos para que suas escolhas sejam efetivamente concretizadas, o cidado, de uma maneira geral, qualquer que seja sua posio social, optar por mecanismos financeiros que levaro a uma distribuio mais justa da renda social.

Lindhal (1928) sugeriu que, estritamente, existem quatro questes principais nas finanas pblicas:

(1) Definir quais necessidades humanas devem ser atendidas com bens pblicos; (2) Escolher entre as vrias maneiras alternativas de utilizar, para o mesmo propsito, uma soma de recursos alocada para determinada necessidade; (3) Definir o custo total de cada setor da atividade pblica; e (4) Estabelecer como estes custos devem ser distribudos entre os contribuintes.

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Na maioria das vezes observa-se que estas questes so abordadas separadamente. Talvez porque possibilite o tratamento mais especializado de cada tipo de problema. Wicksell (1986) criticou a ortodoxia cientfica e props uma abordagem diferente para os problemas das finanas pblicas, na qual todas as questes so tratadas simultaneamente via um processo de deciso coletiva onde cada item de despesa do oramento decidido em conjunto com a fonte de recursos tributrios correspondente. O esquema proposto por

Wicksell no encontrou muita receptividade e foi solenemente ignorado durante dcadas at que James Buchanan (1962) e alguns outros escritores resgatassem a sua contribuio seminal e ampliassem o argumento do campo restrito das finanas pblicas para aplicao problemas mais genricos das decises coletivas. em

No terceiro captulo deste trabalho

recuperamos os argumentos de Wicksell e mostramos que estes ainda so vlidos e poderiam ser aplicados aos problemas atuais.

cada vez mais presente na mdia e na academia o tema oramento pblico. Apesar dessa verdade, uma observao um pouco mais profunda do que tem sido escrito no Brasil nos levar constatao de que faltam anlises que ajudem a compreender o funcionamento real dos intricados mecanismos polticos que se desenvolvem em torno da preparao, aprovao e execuo dos oramentos pblicos, tanto no mbito federal, como no estadual e municipal.

As explicaes para este fenmeno so muitas e este trabalho procura arrolar algumas. Uma delas est relacionada com a natureza interdisciplinar da matria. Oramento pblico um tema vinculado diretamente a diversas disciplinas economia poltica, finanas pblicas, administrao pblica e cincia poltica seriam as mais afins , o que implica que deva ser analisado sob vrias ticas. Isso torna o assunto excitante, mas reflete a necessidade de um custo elevado para a consolidao de uma cultura acadmica slida, como tem ocorrido em outros pases.

Outra razo pode ser identificada no fato de as referncias bibliogrficas clssicas serem estrangeiras e descrevem processos oramentrios de pases avanados econmica e politicamente, cuja transposio pura e simples para a nossa realidade no poderia ser feita

14 sem considervel perda de realismo 3 .

Ainda verifica-se que a literatura sobre finanas

pblicas de lngua inglesa, que tem tido maior influncia em nossa formao, tem uma tradio forte do pensamento chamado normativo Pigou, Samuelson, Bergson, Arrow,

Musgrave cuja caracterstica marcante a de modelar os processos polticos de forma a considerar os governantes e os aparelhos polticos, de uma maneira geral, como compostos por lderes, dirigentes e agentes polticos a priori determinados a produzir as melhores polticas (policies) possveis4 . So escritores oriundos da cincia econmica com forte

formao liberal, normalmente adeptos das qualidades potencialmente reguladores do sistema de mercado e que tentam aplicar o mtodo analtico da economia neoclssica ao campo das finanas pblicas.

A partir do final da dcada de 50, um grupo de economistas polticos, cujo maior representante James Buchanan, iniciou um contra movimento, questionando exatamente a hiptese do Estado benevolente ou bem intencionado (Buchanan, 1949). A crtica de

Buchanan apresenta-se ainda mais pertinente para nossa realidade, cuja cultura poltica est muito mais contaminada por sculos de prticas polticas muitas vezes inadequadas, para dizer o mnimo.

At as ltimas dcadas o contraponto ortodoxia da economia poltica do bem estar (welfare economics) era proporcionado pelo pensamento de influncia marxista, que no apenas apresentava uma viso crtica dos processos polticos, como tambm propunha como alternativa a ruptura completa dos valores em que se baseava a sociedade burguesa. A

crtica marxista encontrou terreno frtil para se desenvolver em pases em desenvolvimento como o Brasil com suas gritantes contradies sociais. O problema que os acontecimentos posteriores aos escritos de Marx no confirmaram a sua teoria. Nas palavras de Mszaros (2002): No momento de sua concepo, a teoria marxista lutou como pde para se realizar, mas a prpria realidade se recusou a lutar ao seu lado, da maneira esperada e estipulada por seu autor. A primeira revoluo comunista ocorreu num pas atrasado que no atingira
3

Dois clssicos da literatura sobre oramento pblico, Burkhead (1956) e Wildavsky (1966) so obras de grande influncia que se enquadram nessa categoria. Uma exceo o livro Planning and budgeting in poor countries (Wildavsky, 1974). 4 Outra questo fundamental a definio do que seria melhor poltica, um problema aparentemente simples, mas que envolve grandes dilemas de filosofia poltica.

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ainda o nvel de desenvolvimento industrial necessrio para a consolidao de uma sociedade socialista, uma situao no prevista pela teoria marxista ortodoxa. Ao mesmo tempo o

capitalismo avanado desenvolvera uma extraordinria capacidade de adaptao com a elevao dos padres de vida das classes trabalhadoras. O mundo no se dividiu entre A influncia estalinista nos

capitalistas e trabalhadores, mas entre pases ricos e pobres.

partidos comunistas pelo mundo afora terminou ajudando a criar uma obsesso e um louvor dos marxistas por um Estado forte, que seria capaz de conduzir as massas despossudas rumo a uma sociedade prspera e solidria. O sentido libertrio do marxismo original permaneceu apenas como palavra de ordem, sendo na prtica desprezado como doena infantil do comunismo. Prevaleceu a doutrina leninista de que as massas nunca faro a revoluo a menos que sejam conduzidas por um grupo (pequeno) de dedicados militantes profissionais.5 .

O fato que o modelo de Estado que prevalece na cultura poltica brasileira o de um Estado que corresponde a uma entidade metafsica com interesses distintos dos cidados individualmente, onisciente e capaz de mobilizar recursos para a realizao do bem comum. As grandes transformaes institucionais da histria do Brasil esto consignadas com a marca do ditador benevolente: o episdio da independncia, a proclamao da repblica, a revoluo de 30, a ditadura militar, e esperamos que tenha acabado por a. O Estado sempre o

depositrio de todas as esperanas e o nico capaz de alavancar as foras produtivas e o desenvolvimento econmico. Pouca importncia dada para a idia iluminista de que, em

ltima instncia o motor do desenvolvimento o homem motivado pela vontade de crescer e de prosperar. O sentimento empreendedor precisa de um ambiente propcio para desenvolver suas potencialidades, precisa de elevar seu nvel cultural, precisa de regras simples e claras, precisa ter o direito de acertar e de errar, tudo que nossa herana cultural tem negado. Basta olhar o mundo e ver como os outros se desenvolveram.

Tudo isso explica o medo das nossas elites de tudo que lembra participao poltica direta, como o caso do esquema wickselliano abordado no captulo 3 deste trabalho.

Lenin apud Miliband (1969): A Histria de todos os pases mostra que a classe operria, exclusivamente com seu prprio esforo, capaz de desenvolver apenas uma conscincia sindical.

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Poder-se-a resumir o dilema poltico brasileiro atual como sendo a descrena nas instituies polticas. No existe nada mais representativo dessa descrena do que a O carter

desconfiana que a populao nutre em relao ao fiscal do Estado.

coercitivo da atividade fiscal decantado pelos doutrinadores como se fosse uma qualidade inerente natureza do Estado moderno, em contraste com a tradio contratualista do Estado, segundo a qual o Estado s existe pelo consentimento dos cidados, e o sentido da Constituio estabelecer aquilo que os cidados consentem ao Estado fazer para preservar a liberdade dos cidados.

Todos reclamam e desconfiam do Estado, porque no se sentem parte dele. Grupos reivindicam por rendas estatais, mas no se preocupam em saber de onde sairo os recursos, numa espcie de verso ps-moderna da lei de Gerson. As demandas por benesses do Estado so tantas que o governo no consegue sair da armadilha da ciranda financeira, aumentando continuamente o estoque da dvida pblica. No centro destas distores est a relao do

cidado com a sociedade e o elo mais forte que os une: o pagamento dos impostos de um lado e a utilizao dos servios pblicos de outro.

Hoje, como h cem anos atrs, idias como as de Wicksell ainda podem ser vistas como especulao aventureira. Antecipando-se critica, ele declarou:

Estou pronto para admitir que alguns estaro inclinados a classificar muito da minha discusso como especulao aventureira. Aceito a acusao alegremente, visto que no tive o objetivo de construir um sistema completo, compreensivo e internamente consistente. Por esta razo, eu nunca me preocupei em conduzir minha teoria at sua concluso final. Quanto dela se que alguma parte ser de importncia prtica no futuro prximo, os homens de ao o diro. (Wicksell, 1896, p. 73). As transformaes institucionais das ltimas dcadas do sculo XX no campo das finanas pblicas parecem confirmar a intuio revelada nessa passagem. Em todo mundo

aumenta a preocupao com a legitimidade das decises sobre levantamento de impostos e decises de gastos pblicos. instituies prevalecentes Existe uma crescente preocupao com o fato de que as governo representativo, votao majoritria, informao

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imperfeita e a existncia de grupos de interesse bem organizados, tudo sob regras constitucionais pouco restritivas favorecem o vis dos governos para a ineficincia dos gastos governamentais e aumentos dos dficits pblicos. A lei Gramm-Rudman-Hollings nos EUA (1985) e a Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil (LRF 6 ) no so outra coisa seno uma resposta a essa percebida imperfeio nos processos de tomada de deciso pblicos e a tentativa de alterar os incentivos dos agentes pblicos responsveis por decises de fianas pblicas. O artigo 17 da LRF dispe que Os atos que criarem ou aumentarem despesa

[obrigatria de carter continuado]... devero... demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. Encontramos assim a importncia prtica de que Wicksell falou a mais de cem anos. Suas especulaes aventureiras parecem fazer efeito sobre os homens de ao neste futuro talvez no to prximo quanto o que ele previu. Com respeito ao quanto de sua teoria tem sido importncia prtica, talvez os de homens de ao deste futuro estejam sendo excessivamente tmidos pelo menos no entendimento dos que acreditam que democracia seja algo mais do que simplesmente comparecer s urnas a cada quatro anos.

Este trabalho est organizado em quatro captulos alm desta introduo e da concluso. O captulo 1 apresenta um breve relato da evoluo dos problemas oramentrios no Brasil e as diferentes vises de filosofia poltica segundo as quais os problemas tm sido enfrentados e debatidos. O captulo 2 faz um breve resumo da evoluo do conceito de

economia poltica ao longo do sculo XX, procurando situar as diferentes correntes de pensamento segundo um esquema bidimensional relativo s dimenses individual (mercado) e coletiva (Estado). O captulo 3 discute dois princpios bsicos da teoria fiscal, o princpio do benefcio e o princpio da capacidade contributiva, com nfase no princpio do benefcio e sua transformao em princpio da troca voluntria por Wicksell (1986). O captulo 4 discute o problema das vinculaes de receitas no oramento, utilizando quatro modelos propostos por Buchanan (1991), para mostrar as diferentes maneiras como se justificam normativamente os argumentos pr e contra as vinculaes. O captulo 5 apresenta uma breve descrio da

situao das vinculaes de receitas no oramento federal e o capitulo 6 apresenta as concluses finais

LRF: Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000.

1. A RIGIDEZ ORAMENTRIA NO BRASIL: UM BREVE HISTRICO

Tem sido amplamente difundido que um dos principais problemas macroeconmicos brasileiros de nossa poca a rigidez do Oramento da Unio. As principais causas

apontadas para essa rigidez so: 1) o excesso de vinculao de receitas; 2) a forma da partilha de recursos entre as trs esferas de governo; 3) o dficit da Previdncia e 4) o crescimento do estoque da dvida pblica. Se observarmos um resumo das receitas e despesas primrias da proposta oramentria para o exerccio 2003 apresentada pelo poder executivo (tabela 1), podemos ter uma idia mais ntida do problema. O supervit primrio previsto de 39.5

bilhes (2,8% do PIB) suficiente apenas para pagar 58,5% dos juros nominais, o que significa que o Tesouro Nacional ter que captar R$ 28,0 bilhes no mercado financeiro durante o exerccio de 2003 para fechar suas contas. Um estudo oficial recente sobre a

evoluo da dvida pblica (Goldfajn, 2002) faz uma projeo para os prximos oito anos, e conclui que, considerando um cenrio razoavelmente otimista apreciao gradual da taxa de cmbio a 1,5% ao ano, taxa real de juros estabilizada a um nvel de 9%, crescimento do PIB de 3,5% a partir de 2003 e manuteno do supervit primrio de 3,75% do PIB a dvida lquida do setor pblico poderia cair nesse perodo do patamar atual 60% do PIB para algo em torno de 50%.

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TABELA 1 - Oramento Fiscal e Seguridade Social 2003 - Resultado Primrio

(R$ bilhes) (% PIB)

I. Receitas Primrias 1. Receitas Administradas 2. Receitas No-Administradas 3. Receitas do INSS II. Despesas Primrias 1. Transferncias Constitucionais a Est. e Munic. 2. Pessoal e Encargos Sociais 3. Benefcios do INSS 4. Despesas Obrigatrias 5. Despesas Discricionrias III. Supervit Primrio Fiscal e Seguridade (I-II) IV. Supervit Primrio Empresas Estatais V. Supervit Primrio da Unio
Fonte: PLO 2003 ((Projeto <www.planejamento.gov.br> de Lei Oramentria 2003).

327.9 220.9 28.7 78.3 296.2 49.7 76.4 97.9 40.2 32.0 31.7 7.8 39.5
Disponvel

23.1 15.6 2.0 5.5 20.9 3.5 5.4 6.9 2.8 2.3 2.2 0.6 2.8
em:

Portanto, a menos que um milagre acontea, ter-se- que conviver com esse problema por um bom tempo. Dentre as causas da rigidez oramentria arroladas, o propsito deste trabalho focalizar a questo das vinculaes de receitas. Por vinculao de receitas

queremos nos referir ao fenmeno que ocorre quando, por uma norma legal, fica estabelecido que recursos provenientes de uma fonte X devero ser aplicados necessariamente no programa ou na finalidade Y. Trata-se, portanto, da violao de uma regra oramentria clssica, consignada, ainda que de forma limitada, no nosso sistema jurdico7 : o princpio da no afetao da receita, segundo o qual, nenhuma parcela da receita geral poder ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos. Os princpios oramentrios clssicos, como so conhecidos, so condies associadas prtica financeira consolidadas desde, pelo menos, o incio do sculo XIX nos pases europeus, principalmente Frana e Inglaterra, onde os procedimentos oramentrios, como
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Constituio Federal, art. 167: So vedados: ... IV) a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159, a destinao de recursos para aes e servios de sade e para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos artigos 198, 2, e 212, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao da receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no .4 deste artigo.

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conhecemos hoje, foram desenvolvidos.

Com a formalizao desses procedimentos, alguns

princpios se tornaram amplamente reconhecidos: o oramento deveria ser anual (anualidade); ser votado pelo parlamento antes do incio de exerccio financeiro a que se referia (anterioridade); conter todas as provises necessrias para aquele ano (universalidade); os

itens de receita no deveriam ser vinculados a propsitos especiais, isto , todas as entradas e sadas de recursos deveriam acorrer e provir de um mesmo fundo consolidado (no afetao das receitas); e ser equilibrado, ou seja, no se deve gastar mais do que o que se arrecada. (Burkhead, 1956, p. 7).

Adam Smith j propusera algumas regras relativamente restritivas destinadas a regular e limitar as atividades do Estado8 . Sua motivao provinha claramente do desejo de frear os excessos estatizantes do mercantilismo e evitar que o capitalismo emergente britnico fosse estorvado pelo excesso de carga tributria que decorria do aumento de gastos pblicos. Outro economista clssico do sculo XVIII, o francs Jean-Baptist Say, f i ainda mais veemente: O o melhor dos planos financeiros gastar pouco (Burkhead, 1956, p. 40). Durante o sculo

XIX, gradativamente a rigidez do preceito de Smith foi relaxada, em parte porque a ameaa mercantilista deixou de ser importante, em parte por um processo de ajuste incremental sobre o qual pouco se teorizou na poca e que levou Adolph Wagner no final do sculo XIX a formular sua famosa lei da crescente expanso dos gastos pblicos. John Stuart Mills (1994), considerado o ltimo dos economistas clssicos, sobre esse tema, escreveu em 1948: ...there is scarcely anything really important to the general interest, which it may not be desirable, or even necessary, that the government should take upon itself, not because private individuals cannot effectively perform it, but because they will not. Um argumento depois retomado por Olson (1965) em seu livro A lgica da Ao Coletiva.

Com o advento da revoluo marginalista do final do sculo XIX e incio do sculo XX, desenvolveu-se uma explicao mais formal para o comportamento do consumidor e das firmas num mercado competitivo. A idia bsica a de que o consumidor, face

possibilidade de escolher entre dois bens A e B, e dada a sua restrio oramentria, decidir

Adam Smith (1988) apud Burkhead, (1956, p. 39).

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gastar sua renda de forma que a ltima unidade monetria gasta em cada bem proporcionar a ele a mesma satisfao.

Grandes dificuldades foram encontradas para o desenvolvimento de uma teoria pura das finanas pblicas incorporando os princpios da utilidade marginal. Estas dificuldades esto

normalmente associadas natureza peculiar dos servios pblicos bens pblicos so consumidos por todos indistintamente e no h como cobrar pelo consumo individual. O

carter compulsrio da obrigao tributria estaria associado necessidade de suprir demandas pblicas superiores, que justificariam a compulsoriedade. Com a consolidao

dos princpios da utilidade marginal, desenvolveram-se duas escolas de pensamento, uma tentando adaptar o modelo de trocas voluntrias ao campo das finanas pblicas (a verso Wicksell, 1896-Lindahl, 1919 e 1928) e outra baseada na economia do bem estar (Samuelson, 1954). Este tema ser abordado com mais detalhes o captulo 3.

Aplicado ao lado da receita, o princpio da utilidade marginal proporcionaria o critrio bsico para distribuir os impostos entre as camadas sociais, de modo que os sacrifcios marginais de todos se igualem. A expanso do princpio da utilidade marginal pelo lado das despesas levaria ao critrio mais geral de que o gasto pblico total deveria ser determinado do modo a igualar o sacrifcio marginal dos tributos com o benefcio marginal do gasto. de Pigou9 a explicao mais famosa do princpio da utilidade marginal aplicada aos gastos pblicos: As regards to distribution, as distinct from aggregate cost, of optimal government expenditure, it is clear that, just as an individual will get more satisfaction out of his income by maintening a certain balance between different sorts of expenditure, so also will a community through its government. The principle of balance in both cases is provided by the postulate that resources should be so distributed among different uses that the marginal return to satisfaction is the same for all of them... Expenditures should be distributed between battleship and poor relief in such a wise that the last shilling devoted to each of them yields the same real return. We have here, so far as theory goes, a test by means of which the distribution of expenditures among different lines can be settled.

Pigou (1951) apud Lewis (1981, p. 70).

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Os economistas neoclssicos no foram muito alm na explicao de como possivelmente o princpio da utilidade marginal poderia ser aplicado aos problemas prticos da administrao oramentria, com exceo da contribuio de Wicksell (1896). Entretanto este tema foi desenvolvido posteriormente por vrios autores. Um trabalho que se tornou

referncia foi o de Lewis (1981), Toward a theory of budgeting, publicado inicialmente em 1952, o qual prope um mtodo administrativo baseado no princpio da utilidade marginal aplicado ao lado da despesa oramentria, cujos traos bsicos foram depois incorporados pelos sistemas de oramento desenvolvidos nas dcadas de sessenta e setenta nos Estados Unidos PPBS, MBO, ZBB10 e que se tornaram famosos no mundo todo.

Enquanto perdurou o pensamento econmico liberal como ortodoxia dominante, seja na sua vertente clssica, seja na verso marginalista, nunca foi questionado o princpio do equilbrio nas finanas pblicas. De fato, at a dcada de sessenta, a atitude generalizada era a de que os dficits eram ruins e o endividamento pblico indesejvel, dado que transferia poder para os credores e retirava recursos do setor privado da economia (Wildavsky, 1996, p. 9).

A mudana ocorreu com a emergncia do pensamento keynesiano no ps-guerra. Segundo a nova doutrina, a condio de que o gasto pblico retira recursos do setor privado s vlida quando o sistema econmico est operando prximo plena utilizao da capacidade disponvel. Caso contrrio, a utilizao dos recursos ociosos pelo governo no

acarretaria custo algum ao setor privado em termos de reduo de sua produo. Sob essas circunstncias, o gasto pblico poderia ser ampliado por meio de emprstimos, sem reduo da atividade econmica privada e ainda provocaria, como efeito colateral, o crescimento do produto total. O objetivo da poltica econmica deveria ser, no o equilbrio do oramento, mas sim o da economia e caberia ao governo estabelecer patamares de gasto, tributao e endividamento, de modo a produzir nveis aceitveis de PIB, inflao e desemprego.

O perodo do ps-guerra at o final da dcada de setenta, nos pases ricos e, em certa medida, nas naes em desenvolvimento, foi marcado por um grau elevado de prosperidade econmica e relativamente pouca discordncia na conduo das polticas oramentrias.
10

PPBS Planning Programming Budgeting System), Administrao por Objetivos (MBO Management by Objectives) e Oramento Base Zero (ZBB Zero Base Budgeting).

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No Brasil, desde 1940 o PIB vinha crescendo a uma taxa mdia de 6% ao ano e durante os governos militares foram alcanados ndices extraordinrios de crescimento econmico mdia de 10,8 % ao ano no perodo entre 1968 e 1973 e 7% entre 1974 e 1978 (Skidmore, 1988, p. 402) mesmo que ao custo de fortes injees de capitais externos. Pelo receiturio da ortodoxia keynesiana, o endividamento pblico seria justificvel apenas nos perodos de baixa utilizao dos recursos econmicos do pas. Nos perodos de grande

crescimento com alta taxa de ocupao da capacidade produtiva, seria necessrio contrair os gastos pblicos para reduzir o endividamento e evitar superaquecimento da economia, que poderia desencadear um processo descontrolado de inflao, crise fiscal e dependncia de capitais privados11 . A opo seguida pelo governo, no entanto, foi inversa, com o aumento descontrolado do endividamento no momento em que a economia apresentava-se no auge do crescimento econmico.

Alm do mais, as novas funes atribudas ao Estado de estabilizador e planejador do sistema econmico proporcionaram a proliferao de rgos descentralizados na

administrao pblica os quais criaram as condies para o rompimento de outros princpios oramentrios clssicos12 . "como responsvel pelo equilbrio econmico, pela manuteno de um nvel satisfatrio de emprego e pelo desenvolvimento econmico e social, assim como a aceitao generalizada da tcnica do planejamento da ao governamental, implicaram, forosamente, em uma modificao dos conceitos tradicionais a respeito da atividade financeira do Estado e do instrumento no qual ela programada e consolidada, ou seja, o Oramento Pblico. No se cogitou, evidentemente, de eliminar as tradicionais funes do oramento como instituio poltica e instrumento da Administrao Pblica, mas de atribuir-lhe especial nfase como instrumento de controle e direo da economia e parte essencial da programao de ao econmica do governo. Dentro dessa nova concepo, foram igualmente substitudos ou modificados os princpios tradicionais em torno dos quais se constitui a teoria oramentria tradicional. Os princpios da unidade, da universalidade e da no afetao de receitas
11

Wildavsky (1996, p. 264): With the advent of Keynesian economics, efforts have been made to vary the rate of spending so as to increase employment in slack times or to reduce inflation when prices are deemed to be rising too quickly. 12 SantAnna da Silva apud Lemgruber, Guedes e Tristo (1976, p. 11).

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deixaram de ter sentido, uma vez que a proliferao de entidades pblicas vinculadas Administrao Central, dotadas de autonomia financeira, oramentria e contbil implicava forosamente na pluralidade oramentria e na aceitao de fundos especiais, alimentados por meio de receitas vinculadas execuo de programas setoriais especficos. O instrumento institucional utilizado pelo governo brasileiro foi o decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que possibilitou ao poder executivo implementar as reformas sem submet-las ao Congresso. O resultado foi o rpido crescimento da chamada administrao indireta: autarquias, empresas pblicas, empresas de economia mista e fundaes, de tal maneira que em meados da dcada de 70 no se sabia ao certo o nmero de entidades descentralizadas em funcionamento no pas. Um estudo realizado na poca (Martins, 1985

apud Martins, 1995) encontrou 571 organizaes pblicas descentralizadas nos trs nveis administrativos, das quais 60% haviam sido criadas e ntre 1966 e 1976. O decreto-lei n. 200 tambm autorizava o poder executivo a dar autonomia administrativa e financeira, no grau conveniente aos rgos autnomos. A autonomia financeira seria viabilizada pelo

mecanismo da vinculao de recursos do oramento a esses rgos por meio de fundos especiais de natureza contbil13 . Estavam criadas as condies para o surgimento de uma das principais causas do engessamento dos oramentos pblicos: o excesso de vinculao de receitas a gastos especficos, uma tendncia cuja reverso tem sido tentada em vrios momentos posteriores, inclusive pela Constituio de 198814 , sem contudo obter sucesso, visto que outras presses tm surgido no sentido de serem criadas novas vinculaes.

A partir de 1973, quando ocorreu o primeiro choque do petrleo, iniciou-se no pas um processo de crescimento exagerado de dficit nas transaes correntes que passou a ser coberto com aumento perigoso de endividamento externo. O desejo de legitimao poltica

por parte do regime militar, associado ao incentivo proporcionado pelo excesso de oferta de petrodlares no mercado externo, evitou a tomada de medidas mais conservadoras que poderiam ter poupado o pas do caminho perigoso da dependncia de capitais externos. No final da dcada de setenta a situao do balano de pagamentos tornara-se insustentvel e
13

O art. 172 do Decreto-lei n 200 fez surgir os FUNDOS ESPECIAIS DE NATUREZA CONTBIL para os quais sero creditados todos os recursos vinculados s atividades do rgo autnomo, oramentrios e extraoramentrios, inclusive a receita prpria. 14 O ADCT (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) n. 36 da Constituio Federal de 1988 que estabelece que os fundos existentes na data da promulgao da Constituio, excetuados os resultantes de isenes fiscais que passem a integrar patrimnio privado e os que interessem defesa nacional, extinguir-se-o se no forem ratificados pelo Congresso Nacional no prazo de dois anos (at 04/05/1990).

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comearam a emergir srias divergncias no interior do governo quanto ao rumo a ser seguido pela poltica econmica. O impasse foi resolvido com a substituio, em agosto de 1979, do ministro do planejamento Mrio Henrique Simonsen, que defendia a necessidade de um ajuste ortodoxo, por Delfin Neto, que reassumiu o comando da economia prometendo a manuteno do ritmo de crescimento econmico15 .

Os anos 80 marcaram o surgimento da maior crise econmica das naes em desenvolvimento desde a grande depresso dos anos 30. A crise foi detonada com a

moratria do Mxico em 1982 e agravada com a elevao das taxas de juros internacionais. So fatores que revelam o componente dramtico, comum maioria das naes em crise: a crescente dvida externa e o conseqente comprometimento dos oramentos com o pagamento de juros.

Como resultado dessa crise desencadeou-se um processo inflacionrio descontrolado, o tipo de ajuste mais perverso do ponto de vista dos custos sociais. Foi a chamada dcada perdida, durante a qual a renda per capta do pas ficou estagnada em valores reais de 1980. O Brasil dava mais um exemplo de sua propenso histrica de evitar a escolha entre objetivos conflitantes. A cobrana de juros reais negativos pelo SFH nos anos 80 e pelo BNDES nos anos 70 e a estatizao da dvida externa tambm nos anos 80 so exemplos da forma como os recursos pblicos foram apropriados por grupos sociais que se beneficiavam de mecanismos de acesso s estruturas de poder indisponveis populao em geral. Tornou-se modismo

denunciar a ineficincia do Estado e sua inadimplncia, sem questionar as formas pelas quais diferentes grupos da sociedade se beneficiaram de suas polticas (Abreu, 1990, p.7).

A soluo adotada para o problema da inflao nos anos 90 Plano Real trouxe conseqncias fundamentais para o processo oramentrio brasileiro. Em primeiro lugar, a

recuperao do valor da unidade monetria, sem a qual, o exerccio de elaborar o oramento perdera muito do seu sentido. As principais decises de gasto haviam se deslocado do rgo responsvel pela elaborao do oramento (SOF Secretaria de Oramento Federal, vinculado ao Ministrio do Planejamento) para a Secretaria do Tesouro Nacional, rgo vinculado ao Ministrio da Fazenda, encarregado da administrao financeira. Era o chamado oramento de caixa.
15

Com o fim da emisso descontrolada de moeda, aumentou a

Skidmore (1988, p. 417) faz um excelente relato desses acontecimentos.

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transparncia do oramento fiscal, possibilitando a visualizalizao mais realista dos custos das atividades governamentais, ou seja, cada despesa pblica podia agora ser avaliada em termos de recursos subtrados do pblico e no mais estava encoberta pelo manto subterrneo da senhoriagem que trazia como efeito colateral o deslocamento do conflito real: a populao culpava o padeiro da esquina e o dono da quitanda pelo aumento dos preos, quando na verdade, o que estava ocorrendo era uma transferncia regressiva de recursos dos cidados para o governo 16 , que redistribua essa mesma riqueza segundo critrios absolutamente discricionrios, visto que o instrumento bsico de controle social o oramento estava deteriorado pela desvalorizao da moeda. Com a estabilizao da moeda, passou a ser

possvel alguma anlise de custo-benefcio e o incio da tentativa de implementar um oramento-programa em bases mais realistas no pas, o que s foi possvel, pelo menos formalmente, a partir do exerccio de 2000 quando foi institucionalizado no Brasil a integrao do planejamento com o oramento17 .

A estabilizao da moeda, ao evidenciar a equao fiscal de setor pblico, aflorou conflitos potenciais no resolvidos na sociedade brasileira. Houve a necessidade de explicitar dbitos pblicos no contabilizados, os chamados esqueletos, um custo estimado em 10% do PIB (Goldfajn, 2002). So dvidas de Estados, Municpios e Empresas Pblicas assumidas pela Unio, dvidas resultantes de decises judiciais condenando o governo (nos trs nveis) a

16

O governo tem trs opes para financiar o dficit pblico: tomando emprstimo do setor privado, reduzindo as reservas estrangeiras ou emitindo moeda. Quando as duas primeiras alternativas esto esgotadas, como foi o caso do Brasil na dcada de 80, o governo fica obrigado a emitir moeda, o que gera inflao. Quando gastos pblicos so financiado com a venda de ttulos pblicos ao Banco Central, ocorre o fenmeno que tem sido chamado por alguns economistas de imposto inflacionrio, pois so receitas pagas automaticamente pelas famlias, medida que vo sofrendo a perda de valor do dinheiro em decorrncia do aumento dos preos (Sachs e Larrain, 1995, p.373). Celso Furtado (1959, p. 240) ao analisar a inflao brasileira no incio da dcada de cinqenta, conclui que a inflao fundamentalmente uma luta entre grupos pela redistribuio da renda real e a elevao dos preos apenas uma manifestao exterior desse fenmeno. Na poca Furtado detectou a origem do processo inflacionrio no desequilbrio provocado pela poltica cambial que privilegiava o setor exportador de produtos primrios. Existe uma tendncia de economistas chamados institucionalistas de negligenciarem o dficit pblico como fonte dos desequilbrios que provocam a inflao e de focalizarem a origem desses desequilbrios na correlao de foras do comercio internacional. Sobre esse assunto veja o comentrio de Albert Hirschman (1985, p. 76) apud Drazen e Grilli (1993, p.598): "When expenditures consistently outrun revenue the resulting inflation may have the effect of convincing the public and governent that taxes must be raised to finance public investment. In the advanced industrial countries income taxation, and big spurts in taxation generally, have become possible only under the impact of major emergency and crisis, mostly in wartime. In a number of developing countries inflation has acted as an equivalent of war in setting the stage for more forceful taxation.".
17

O Decreto 2.829, de 29/101998, que estabelece normas para elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos oramentos da Unio, Estados e Municpios, instituiu formalmente a integrao planejamento-oramento no Brasil. Para uma anlise detalhada das mudanas ocorridas veja Core (2002) e Garcia (2000).

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pagar indenizaes por erros administrativos cometidos no passado e outros tipos de passivos no explicitados que passaram a compor o balano patrimonial do setor pblico.

A persistncia de dficits oramentrios crnicos s foi estancada com o crescimento da carga tributria, grande parte por meio do aumento de contribuies sociais sobre o lucro,

sobre o faturamento das empresas e sobre a folha de pagamento dos empregados, mecanismos reconhecidamente ineficientes por produzirem uma onerao excessiva dos produtos exportveis e proporcionarem incentivo sonegao fiscal e contratao de mo de obra informal. O adiamento da soluo do problema fiscal provocou o aumento astronmico da

conta de juros, a ponto de a proposta oramentria de 2003 consignar R$ 67,5 bilhes (4,8% do PIB) apenas para o pagamento de juros.

Portanto, o quadro atual de rigidez oramentria tem origem na combinao explosiva de fatores provocados pela incapacidade persistente da sociedade brasileira de, via mecanismos de representao poltica, enfrentar e dar soluo a problemas polticos criados ao longo de dcadas, emblematicamente personalizados no agravamento da questo fiscal.

Os acontecimentos econmicos das dcadas de 70 e 80 no mundo provocaram o questionamento generalizado das polticas keynesianas, dando lugar contra-ofensiva da economia do lado da oferta ( supply side economics). Evidncias pareciam demonstrar que o propalado trade off inflao x desemprego no ocorria mais no mundo real. O surgimento de persistentes perodos inflacionrios com alto nvel de desemprego era a evidncia mais dramtica da queda do prestgio do modelo keynesiano. Surgiram novas explicaes para

analisar os intricados mecanismos responsveis pelos processos decisrios dos agentes econmicos em face de um mundo mais complexo, onde as informaes circulam com maior velocidade e onde os sistemas polticos democrticos desenvolvem formas de participao mais eficientes. A Crtica de Lucas (1972, 1973), a teoria das expectativas racionais, os

problemas de inconsistncia temporal na formulao de polticas econmicas, a anlise econmica dos problemas polticos encetadas pela public choice school passaram a dominar o cenrio acadmico, influenciando decisivamente as prticas institucionais no campo das decises de polticas pblicas e particularmente nas reas fiscal, com as limitaes legais dos dficits oramentrios; e monetria, com os regimes de metas inflacionrias, independncia do Banco Central etc. A ateno dos analistas volta-se para o comportamento real dos

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governos, suas restries e incentivos, em contraste com a viso tradicional do foco na questo tcnica de como implementar a melhor poltica. No final da dcada de 90 comea a se desenvolver formalmente uma nova disciplina no campo da cincia econmica, a Nova Economia Poltica (NEP), reunindo elementos da nova macroeconomia, da teoria dos jogos e da anlise econmica dos processos polticos18 .

As novas influncias fazem ressurgir em vrios pases a preocupao com o princpio do equilbrio oramentrio. Nos Estados Unidos, aprovado em 1985 a Lei Gramm-RudmanHollings, estabelecendo mecanismos de ajuste automtico e progressivos visando atingir a meta de dficit oramentrio zero num prazo de sete anos, o que s veio a ocorrer na dcada de 1990 no governo Clinton. Unio Europia19 . Na Europa, o tratado de Maastricht estabelece padres de

comportamento fiscal e monetrio para serem perseguidos pelos pases que desejassem aderir

No Brasil, em 2000 foi aprovado pelo Congresso Nacional a Lei de Responsabilidade Fiscal20 estabelecendo normas de gesto financeira para todas as esferas de governo. Foi

introduzido no ordenamento jurdico financeiro brasileiro o termo Supervit Primrio, um conceito at ento ausente na prtica da administrao oramentria no Brasil, para designar a diferena entre as receitas e despesas no financeiras21 . Pela regra vigente, estabelecida pela Lei n. 4.320, de 17/03/1964, que institui normas gerais de direito financeiro, o oramento estaria sempre equilibrado, visto que o dficit (supervit) corrente seria compensado com o supervit (dficit) de capital22 . A separao do oramento em dois blocos, corrente e capital, teria como finalidade informar com clareza a ocorrncia de um fluxo de investimento positivo ou negativo no perodo. Na prtica, porm, h muita controvrsia quanto a definio do que

18 19

Para uma viso geral da Nova Economia Poltica, ver Drazen (2000) e Persson e Tabellini (2000). De acordo com Savage (2001), The [Maastricht] treaty states in article 104c that E M U members "shall avoid excessive" deficits and debt, where excessive was defined as no more than 3 percent of GDP for budget deficit and no more than 60 % of GDP for national debt. [...]The Council of Economic and Finance Ministers (ECOFIN) would determine whether the deficit or debt was excessive.. 20 Lei Complementar n. 101, de 05/04/2000, que Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. 21 A Lei de responsabilidade fiscal prev que as LDOs (Lei de Diretrizes Oramentrias) estabeleam metas de Supervit Primrio, sem definir expressamente o conceito. Na Lei n. 9,496, de 11/09/1997, que trata da renegociao das dvidas dos Estados com a Unio, encontramos: Art. 2., II: Resultado Primrio, entendido como a diferena entre as receitas e despesas no financeiras. 22 Lei 4.320, de 17/03/1964, art. 2.:A Lei do Oramento compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei.

29 seja corrente ou de capital23 . Em vista disso, os conceitos de oramento corrente e capital no so considerados por organismos internacionais para efeito de avaliao do grau de esforo fiscal dos pases. Da a introduo, na prtica, do sistema britnico, que separa as despesas entre as acima e as abaixo da linha24 , pelo critrio financeiro.

curioso observar que as referidas reformas ocorreram nos pases desenvolvidos por iniciativa dos respectivos parlamentos, o que revela o grau de comprometimento destes com a gesto responsvel dos recursos pblicos, em contraste com o caso brasileiro, no qual o parlamento tradicionalmente no tem atuado como definidor de escolhas pblicas, e sim como mero reivindicador de benefcios do governo central. Este aspecto pode ser apreendido pela tendncia do Congresso Nacional em propor aumentos de despesas sem maiores preocupaes com as fontes de recursos.

Aqui h que se considerar a cultura poltica brasileira, profundamente enraizada em sua herana colonial patrimonialista. Apesar das enormes mudanas econmicas e sociais que o pas sofreu, o nepotismo, o favoritismo e o clientelismo, sob diferentes formas, tornaram-se caractersticas culturais persistentes. Embora os limites entre o pblico e o privado sempre

tenham sido um tanto nebuloso no Brasil, a corrupo parece ter evoludo para formas sistmicas nas ltimas dcadas, como exemplificam os casos dos anes do oramento, do impeachment do presidente Collor e do Tribunal Regional do Trabalho de So Paulo, para os quais a descoberta dos crimes s foi possvel devido a denncias fortuitas oriundas da sociedade, evidenciando o fato de que o Estado no est equipado para detectar irregularidades e controlar os gastos pblicos (Martins, 1995).

23

Veja esse trecho de Wildavsky (1974, p. 89): What is a capital expenditure? One might as well ask how many angels dance on the head of a pin. The safest rule to follow is that capital expenditures are whatever are called by that name. 24 Por esse sistema, as contas classificadas abaixo da linha so as financeiras ou patrimoniais contrao de emprstimos, amortizao de dvidas ou variaes patrimoniais , enquanto que as classificadas acima da linha so as receitas e despesas no financeiras, ou seja, receitas de tributos, contribuies e despesas correntes e de capital no financeiras (Brittain, 1959). Dessa forma o dficit pblico computado via estatsticas fiscais desagregadas (acima da linha) ou pela estimativa da variao do estoque da dvida plica (abaixo da linha). O ltimo mtodo considerado o mais confivel, visto que realizado pelo Banco Central com base no registro das transaes financeiras dos governos com o setor privado.

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Durante o perodo militar o parlamento foi alijado de quaisquer decises no campo das finanas pblicas25 e s com o advento da Constituio de 1988 readquiriu o direito de emendar o oramento. Na prtica, porm, por uma srie de contingncias, uma boa parte das decises oramentrias continuaram com o poder executivo. As razes para isso podem ser identificadas se observarmos com ateno algumas rotinas e prticas do processo oramentrio: (a) excesso de alteraes oramentrias durante a fase de execuo; (b) necessidade de adequar as liberaes financeiras ao fluxo de entradas de recursos; (c) protelao ao mximo as liberaes, no raro provocando um fenmeno conhecido na administrao pblica brasileira, at por leigos: o frenesi dos rgos nas ltimas semanas do ano para realizar gastos, de qualquer maneira, sem levar em conta o princpio do oportunidade do gasto26 . Desigualdade social, pobreza, incerteza poltica, instabilidade financeira, inflao, instituies democrticas pouco slidas, so fatores que contribuem para a configurao de um quadro institucional no qual o oramento pblico perde muito de sua substncia e realismo, cumprindo um papel meramente formal. A expresso pea de fico, tristemente evocada quando algum se refere falta de realismo do oramento no Brasil, traduz essa percepo do processo oramentrio. Contudo, a permanncia da estabilidade monetria por oito anos comea a produzir efeitos importantes no aprimoramento das prticas

oramentrias, de forma que no seria coerente aceitar aquela expresso como atributo adequado dos oramentos pblicos no Brasil hoje.

H dcadas que o problema da repartio da despesa oramentria entre finalidades alternativas motivo de preocupao de estudiosos. Key (1940) escreveu um artigo intitulado The Lack of a Budgetary Theory onde lamenta o fato de que a questo oramentria bsica com base em que deve ser decidido alocar X dolars na atividade A ao invs de alocar na atividade B? no possua soluo satisfatria.
25

Desde ento muito se escreveu e os

O Ato Institucional n. 1, de 09/04/1964, primeira alterao Constitucional do regime militar estabelece: Art 5 - Caber, privativamente, ao Presidente da Repblica a iniciativa dos projetos de lei que criem ou aumentem a despesa pblica; no sero admitidas, a esses projetos, em qualquer das Casas do Congresso Nacional, emendas que aumentem a despesa proposta pelo Presidente da Repblica. Granato (1994) nos oferece um interessante relato sobre o perodo de vigncia do AI n. 1: Antes de 1988, os deputados no tinham autonomia para modificar o oramento, mas, para fazer mdia com a Arena, o partido governista, o Executivo destinava uma quantia sempre em torno de 100 milhes de dlares por ano, que os parlamentares e amigos podiam torrar vontade, teoricamente em projetos de utilidade para suas bases eleitorais. 26 Wildavsky (1974, p. 73) descreve estas prticas, mostrando a existncia de um certo padro de comportamento associado s caractersticas scio-econmicas dos pases em desenvolvimento.

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governos experimentaram inmeras reformas administrativas visando instituir mecanismos capazes de melhorar a qualidade do gasto pblico. Apesar disso, no parece evidente se os administradores pblicos esto melhor equipados hoje do que antes quanto a esta questo (Kraan, 1996).

Encontrar a forma mais vantajosa de utilizar recursos pblicos limitados um problema de escolha entre finalidades alternativas, o que nos remete ao problema da escolha dos critrios ou escala de valores com base nos quais ser possvel fundamentar a escolha. No cerne desta questo est a relao do indivduo com o Estado, o problema central da filosofia poltica. Essa constatao nos remete a uma reflexo um pouco mais profunda sobre as

motivaes subjacentes s diversas formulaes tericas sobre a matria em questo. Hayek (1985a, p. XLIV) faz uma observao pertinente ao caso: ... fui levado convico de que no s algumas das divergncias cientficas, mas tambm as mais importantes divergncias polticas (ou ideolgicas) de nossa poca, repousam, em ltima instncia, em determinadas divergncias filosficas bsicas entre duas escolas de pensamento... Ambas so em geral denominadas racionalismo; impe-se, porm fazer uma distino entre, de um lado, o racionalismo evolucionista (ou como Sir Karl Popper prefere, crtico) e, de outro, o errneo racionalismo construtivista (ou ingnuo, segundo Popper). Hayek explica que o racionalismo construtivista pressupe que todas as instituies sociais so, e devem ser, produto de um plano deliberado. Essa tradio seria errnea pois as instituies existentes no so todas resultado de criao intencional, nem seria possvel tornar a ordem social totalmente dependente de criao intencional sem, ao mesmo tempo, restringir enormemente a utilizao do conhecimento disponvel. Exemplos de manifestaes

desta escola seriam o positivismo jurdico e sua crena na necessidade de um poder soberano ilimitado e o utilitarismo.

A outra perspectiva a de que a ordenao da sociedade no se deveu apenas a instituies e prticas criadas para tal fim; - ao contrrio, resultou basicamente de um processo de crescimento e evoluo, no qual prticas, em princpio adotadas por outras razes, ou mesmo por mero acaso, foram preservadas por terem permitido ao grupo em que

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surgiram preponderar sobre os demais. As primeiras elaboraes dessa corrente so do sculo XVIII sendo a mais famosa a de Adam Smith em A Riqueza da Naes.

Encontramos esta dicotomia tambm em Rawls (1971), que contrape a tradio contratualista utilitarista. A palavra contrato sugere a idia de pluralidade e a condio de que qualquer deciso sobre diviso de benefcios numa sociedade deve estar de acordo com o consentimento de todas as partes. Pela viso utilitarista, uma sociedade justa quando suas instituies so organizadas de modo a alcanar o saldo mximo de satisfao, somando-se todas as satisfaes dos indivduos pertencentes a ela. A melhor distribuio aquela que produz o mximo de satisfao total. O critrio de Pareto seria uma proposio tipicamente dessa natureza.

A mesma dicotomia se apresenta entre, de um lado, os analistas que enfatizam os aspectos econmicos dos problemas oramentrios como Pigou e sua aplicao do princpio da utilidade marginal ao gasto pblico e de outro lado, aqueles que enfatizam os problemas polticos, como, por exemplo os behavioristas como Wildavsky e os economistas polticos ligados tradio da public choice. Mas, a verdade que, poucos autores deixam de

reconhecer a profunda interdisciplinaridade do tema como podemos apreciar neste trecho de Wildavsky (1979, p. 1): That I came to [policy] analysis via the study of budgeting, in which politics and economics are interwined, may account for my refusal to dissolve one into the other and my preference for trying to keep them together as political economy. Dessas duas vertentes filosficas derivam-se dois modelos concorrentes clssicos no campo das finanas pblicas. O primeiro modelo pressupe uma viso mais otimista do papel dos governos, como podemos apreender nesta frase de Lemgruber (1976 p. 10): O homem atravs dos tempos sempre viveu sob a gide de um conjunto de princpios formadores das doutrinas ou sistemas, produto de sua constante preocupao em oferecer normas para uma sociedade mais justa e eficiente.

E tambm em Amado (1995): [O planejamento] uma conseqncia da racionalidade humana transferida para as instituies constitudas pelo

33

homem tais como empresas, organizaes privadas e pblicas nas quais a funo governo se faz presente como requisito de direo, administrao e ao eficazes na consecuo de objetivos. Esse modelo, associado viso tradicional das finanas pblicas, corresponde ortodoxia dominante no campo, as vezes tambm referida como viso normativa. Ele

assume que as decises quanto deve ser arrecadado e para quem so tomadas por um grupo de governantes (eleitos ou no) e os cidados no possuem poder para interferir nessas decises, exceto em situaes extremas. Um marco do pensamento econmico associado a esse modelo foi a introduo do conceito de funo de bem-estar social (FBS) por Bergson (1938), uma idia depois aprimorada por Samuelson (1947). A FBS seria uma funo de

todas as grandezas econmicas de um sistema, capaz de permitir a um planejador governamental incorporar sua viso tica e obter o mximo de bem-estar social. Arrow

(1951) buscou caracterizar o processo seja poltico ou de mercado pelo qual a funo de bem-estar social poderia ser alcanada. A partir de ento uma ampla literatura passou a

analisar os problemas relativos questo de maximizar uma dada funo de bem-estar social, ou seja, encontrar o mtodo timo de agregao de preferncias.

No campo da teoria pura das finanas pblicas o trabalho de Musgrave (1959) a referncia mais tradicional que incorporou esta viso. Quanto aplicao dos princpios da economia do bem-estar aos problemas prticos dos oramentos pblicos, o livro Government Budgeting, de Jesse Burkhead (1956) talvez a obra mais influente das ltimas dcadas.

Em contraponto perspectiva normativa, desenvolveram-se vises tericas baseadas numa abordagem positiva do processo oramentrio, com a preocupao mais de explicar e prever do que avaliar ou otimizar as decises oramentrias. Entre as mais importantes est a perspectiva do processo organizacional das decises oramentrias, desenvolvida inicialmente por Davis, Dempster e Wildavsky na dcada de sessenta27 cuja fundamentao est na teoria comportamental das organizaes desenvolvida nos anos 50 por Braybooke, Cyert, Lindblom, March e Simon28 .

27 28

Davis, Dempster e Wildavsky (1966); Wildavsky e Caiden (1996). Braybrook e Lindblom (1963); March e Simon (1958); Simon (1959).

34

O segundo modelo, em contraposio ao modelo normativo, est associado ao trabalho de Buchanan e Tullock (1962), em que proposto um arcabouo analtico completamente diferente daquele no qual a discusso sobre a teoria fiscal vinha sendo desenvolvida at ento. Nesse modelo, a anlise se baseia na democracia individualista da ordem poltica (individualistic-democracy model) ou individialismo metodolgico. Individualismo aqui

referido no a um valor humano (no sentido de egosmo), mas ao mtodo analtico que parte da premissa de que o indivduo que, em ltima anlise, se defronta com alternativas e realiza escolhas. Segundo esta perspectiva, no haveria intermedirios nos processos de deciso

coletiva, ou seja, no haveria necessidade de delegar a alguma autoridade a prerrogativa de fazer escolhas fiscais. Esse modelo assume que cada cidado possui, pelo menos

remotamente, algum poder de mudar as polticas. A melhor poltica, segundo esta perspectiva aquela escolhida pelo grupo, qualquer que seja, pois no h escolha mais adequada do que aquela feita individualmente por cada cidado. Cada indivduo sabe o que melhor para si. Essa idia no original, pois Wicksell (1986) e Lindahl (1919 e 1928) j haviam proposto um esquema semelhante, porm Buchanan teve o mrito de retomar e divulgar a idia, aplicar os recursos da anlise econmica moderna e ampliar o argumento para as decises das regras constitucionais (Buchanan, 1991). O foco desta abordagem passou a dar-se nos mecanismos de agregao de preferencias individuais e no comportamento dos indivduos em resposta s mudanas nas condies a que esto submetidos.

primeira vista, a abordagem apresentase um tanto irrealista. Afinal, aparentemente, no mundo real, as pessoas no esto costumeiramente fazendo escolhas fiscais. Parece mais plausvel admitir que na verdade as pessoas escolhem representantes que fazem escolhas para elas. Em certos aspectos da vida faz sentido imaginar que os indivduos escolhem experts, os quais faro escolhas para elas. O caso dos cuidados mdicos o exemplo mais familiar desse modelo. As pessoas escolhem algum que elas consideram mais qualificado do que elas para tomar decises por elas. Mas fazem isso porque existe um critrio finalstico a boa sade aceito por ambas as partes, e passvel de medio razoavelmente definitiva. escolhas fiscais, poderamos imaginar um processo semelhante? No caso das

A diferena fundamental

aqui surge pela ausncia de um critrio objetivo que seja universalmente aceito e facilmente mensurvel e que permitisse decidir o que deveria ser feito. Existe na verdade uma grande discordncia na sociedade sobre o que deve ser escolhido. Sendo assim, no parece lgico

35

imaginar que faa sentido que os cidados desejem delegar a alguma autoridade o poder de decidir por eles (Buchanan, 1967).

As idias de James Buchanan e seus seguidores tiveram um impacto extraordinrio no campo das finanas pblicas, principalmente a partir da dcada de 60 e proporcionaram o surgimento da chamada Public Choice School. Para o tema deste trabalho, as idias de

Buchanan tm um significado especial, pois a soluo para o problema bsico identificado por Wicksell e depois retomado por Buchanan proporcionou o desenvolvimento de uma teoria normativa da vinculao de tributos (tax earmaking), baseada no princpio do benefcio, segundo a qual bom que os custos dos servios pblicos sejam distribudos entre aqueles membros da sociedade que se beneficiam desses servios, de modo que aqueles que usam mais, paguem mais.

Em sociedades com grandes nveis de desigualdade social, a aplicao desse princpio poderia, a primeira vista, levar a uma perpetuao do status quo. Porm, uma observao

mais atenta, por exemplo, do caso brasileiro revela que o Estado tradicionalmente tem sido utilizado como instrumento de abuso de poder por parte das minorias privilegiadas, o que poderia indicar que um sistema poltico baseado no princpio do benefcio levaria fatalmente a uma reverso no quadro de desigualdade pela ao de dois efeitos: primeiro pelo fim das transferncias de recursos dos pobres para os ricos; segundo, pelo incio da transferncia de recursos dos ricos para os pobres, impulsionado pelo sentimento altrusta reiteradamente manifestado em campanhas de solidariedade organizadas pela mdia ou espontaneamente como tem sido observado e que no se traduzem em decises polticas pelo absoluto descrdito das populaes com as instituies governamentais. O aspecto central presente no iderio Wickselliano a noo de que a melhor forma de resolver problemas coletivos por meio da participao direta dos cidados nas decises. Wicksell mostrou este aspecto no caso das decises fiscais (receitas e despesas pblicas). Buchanan ampliou a idia para os

problemas coletivos mais gerais como a escolha das normas constitucionais.

Buchanan mostrou que existem grandes implicaes restritivas s teorias econmicas normativas. Por exemplo, no existe um critrio com base no qual a poltica ( policy) possa

36 ser diretamente avaliada29 . Uma avaliao indireta poderia basear-se em alguma medida no grau com que o processo poltico facilita a traduo de preferncias individuais expressas em resultados polticos observveis. O foco da ateno do avaliador se descola do resultado final das polticas para o processo propriamente dito: melhorias so vistas, portanto, em termos de reformas nos processos e instituies que permitam ao poltica refletir da melhor forma possvel o conjunto de resultados preferido por aqueles que participam. Em analogia teoria dos jogos, a abordagem Wickselliana se concentra nas regras do jogo, que so do interesse de todos os atores, em contraste com a nfase no desenvolvimento de estratgias particulares para certos participantes, dadas as regras existentes (Buchanan, 1987, p 247).

As diferenas entre adeptos do princpio do benefcio e o princpio da capacidade contributiva no se limitam a uma questo de lgica, mas principalmente de valores filosficos e sociais. A comparao das diversas doutrinas nos leva a enfatizar o fato de que a teoria das finanas pblicas ou de qualquer outra teoria sobre a ao coletiva deve basear-se em um conjunto de julgamentos de valores no qual o papel das consideraes tcnicas difere segundo o conjunto de valores primordiais com base nos quais a teoria est baseada. O

captulo 2 discute as correntes da filosofia poltica mais influentes que tm delimitado o conceito de economia poltica.

29

Braybook e Lindblom (1963) discorrem, no captulo I do seu livro, sobre as dificuldades com a avaliao normativa de polticas pblicas.

2. ECONOMIA POLTICA, MERCADO E POLTICA

Fiscal theory rests on both economic theory and political theory, and the bridge between these two disciplines must be provided in any examination of collective choice (Buchanan, 1960, p. 5).

Oramento pblico um tema vinculado diretamente a diversas disciplinas economia poltica, finanas pblicas, administrao pblica e cincia poltica seriam as mais afins , o que implica que a analise se d sob vrias ticas. A obrigao de pagar impostos um dos vnculos mais fortes entre o cidado e a sociedade. A forma como uma sociedade resolve os problemas relacionados ao financiamento dos servios pblicos define boa parte dos valores culturais e filosficos prevalescentes naquela sociedade. E no seria exagero

afirmar que ela define tambm o grau de desenvolvimento econmico, social e poltico alcanado. O reconhecimento de que existe uma inseparabilidade entre os problemas

econmicos e polticos decorrentes da necessidade de interao entre os indivduos e entre estes e o Estado deu margem ao surgimento da Economia Poltica, que nasceu procurando descobrir os princpios fundamentais reguladores das atividades dos homens e mulheres na sua luta diria pela sobrevivncia e pela satisfao dos seus desejos e necessidades. Neste captulo faremos uma reviso sucinta da evoluo do conceito de Economia Poltica tentando organizar as principais escolas de pensamento segundo as dimenses pblica (poltica) e privada (mercado). Esta apresentao surgiu a partir da constatao de que possvel

detectar as diferenas de filosofia poltica por trs das diversas correntes de pensamento observando o grau de adeso delas em relao s principais instituies que regulam as relaes polticas e de mercado nas sociedades.

38

Uma definio clssica para a cincia econmica na qual se pressupe um processo de escolha dos meios para a obteno dos fins dada por Robbins30 : economics is the science which studies human behavior as relationship between ends and scarce means that have alternative uses. Adam Smith, na segunda metade do sculo XVIII, props a idia original de que fins timos seriam alcanados de forma natural pela interao dos indivduos em um sistema de livre mercado. A fora dessa idia, bem como seu carter revolucionrio,

transformou-se na grande justificativa cientfica e tica para o desenvolvimento do novo sistema econmico da poca. Sob essa perspectiva, a funo precpua do Estado no seria a de promover o progresso econmico, mas de garantir as regras necessrias para o bom funcionamento do sistema econmico de mercado.

Embora houvesse um acordo quanto importncia do papel do Estado no sistema econmico, nunca houve um consenso entre os economistas e os cientistas polticos sobre o papel que o Estado deve assumir. Karl Marx, embora tenha dedicado sua obra relao de produo na sociedade capitalista, no chegou a formular uma teoria do Estado; mas tinha uma viso pessimista do papel deste na sociedade: o poder executivo do Estado moderno no mais do que um comit para administrar os assuntos da burguesia (Marx e Engels, 1975, p. 35). Os marginalistas do final do sculo XIX, fascinados com as novas descobertas

metodolgicas para explicar formalmente o funcionamento dos mercados competitivos, deram pouca importncia necessidade de justificar a funo do Estado no sistema econmico. No paradigma neoclssico, o Estado era visto como uma caixa preta, cujas caractersticas internas estavam fora do alcance da anlise econmica.

A revoluo keynesiana do sculo XX modificou a maneira como o pensamento econmico mainstream passou a conceber o Estado e suas funes como elemento ativo fundamental para o equilbrio do sistema econmico capitalista. Keynes conseguiu romper

um cnone da ortodoxia, segundo o qual o mercado seria o instrumento social por excelncia capaz de estabelecer a relao entre os meios e os fins econmicos.

30

Robbins (1932, p. 16).

39

O Estado no sculo XX aumentou a sua importncia relativa dentro do sistema econmico e a economia estatal passou a ser objeto de maior preocupao dos economistas. As questes relativas atividade econmica do Estado tornaram-se um tema fundamental e uma disciplina autnoma dentro da cincia econmica. A anlise da poltica econmica emergiu a partir da ao do Estado sobre o sistema econmico tendo como principal motivao para os responsveis pela poltica econmica a tarefa de encontrar a poltica tima e implement-la. Os tericos da economia do bem-estar social (Bergson, Samuelson e outros31 ) introduziram a funo de bem-estar social para a escolha da poltica tima. A idia bsica era que a introduo desta funo reduziria o problema ao clculo de uma poltica tima sujeita a algumas restries (econmicas, tcnicas e informacionais). Apesar da simplificao do

problema, uma questo normativa importante (no contemplada na anlise) refere-se ao problema de saber a quem caberia o papel de definir a funo de bem-estar social. Da uma questo positiva tambm emerge: o estudo dos mecanismos utilizados para a escolha das polticas.

A observao acima importante, pois, na maioria das vezes, as polticas adotadas so diferentes das timas, segundo critrios razoavelmente universais. Alm das citadas

restries, as limitaes polticas tambm so merecedoras de ateno. Tais restries so o resultado de conflitos de interesse e da necessidade de fazer escolhas coletivas condicionadas a esses conflitos. A Nova Economia Poltica procura explicar como estas restries

determinam as escolhas, e, por conseguinte, os resultados econmicos das polticas adotadas. Em outras palavras, quais os mecanismos sociais que resultam numa escolha de uma poltica diferente da tima. Uma questo normativa consiste em saber como, dadas as restries Assim, duas questes

polticas, possvel obter um determinado objetivo econmico.

importantes precisam ser consideradas: (i) como contornar as restries polticas e (ii) como desenhar instituies polticas capazes de facilitar o alcance dos objetivos pretendidos.

31

BERGSON, A . A reformulation of certain aspects of welfare economics. Quarterly Journal Of Economics, v. 52, p. 314-344, feb. 1938. __________. On the concept of social welfare. Quarterly Journal Of Economics, v. 68, p. 233-253, mai. 1954. SAMUELSON, P. A . Foundations of economic analysis. Cambridge: Harvard Uuniversity Press. 1947.

40

Para melhor compreenso destas questes, feita uma sntese de cinco escolas de pensamento da economia poltica: a Economia Poltica Marxista, a do Welfare State (Estado do Bem Estar Social), a Escola Public Choice, a Escola de Chicago de Law and Economics (Direito e Economia) e a Nova Economia Poltica, tendo como referncia os papis do Estado e do Governo, que so as duas instituies bsicas que regulam a transformao dos meios em fins econmicos. A anlise visa identificar as premissas bsicas dessas correntes de

pensamento e os principais pontos de convergncia e divergncia entre elas.

2.1 O ESTADO E O MERCADO A cincia econmica surgiu com a denominao economia poltica. A expresso atribuda ao mercantilista francs Antoine de Montchrtien, autor de Trait dconomie politique, publicado em 1615. Aps o Renascimento, o desenvolvimento dos Estados-naes ampliou as dimenses da economia enquanto ramo do conhecimento. A qualificao

economia poltica advm do fato de que a economia era entendida como o ramo do conhecimento essencialmente voltado para a administrao e fortalecimento do Estado (Drazen, 2000).

A partir dos escritos de Adam Smith (1776), o foco da economia poltica passou do Estado para o indivduo. A filosofia moral escocesa de sculo XVIII, da qual Hume e Smith eram representantes, buscava a racionalizao do mundo social, a anlise dos motivos para a ao humana. A Economia Poltica, pelo estudo do homem e de suas motivaes deveria Da a

descobrir os princpios que fundamentariam a obteno da felicidade humana.

convico da existncia de uma lei universal do comportamento individual que poderia levar ao bem-estar de todos. No obstante, o Estado tambm foi objeto de estudo dos economistas clssicos, os quais, ao contrrio do que parece ter sido a viso dominante, no eram rgidos opositores ao intervencionismo estatal. Um exemplo refere-se defesa de Smith para a

adoo de u sistema de impostos progressivos e redistributivos, e o alerta para os perigos ao m pblico quando grupos privados organizados tentam influenciar as polticas econmicas (Redman, 1997).

41

Depois de Mills (1948), o termo Economia Poltica entrou em desuso e consolidou-se o termo Economia, denominao que prevalece at hoje. A partir de ento houve uma diviso entre a cincia econmica e a cincia poltica passando cada uma a assumir o status de disciplinas independentes. Um dos principais motivos para essa separao advm do fato de a economia buscar um progresso metodolgico e uma base mais rigorosa que culminou com o afastamento dos fatores polticos e institucionais em sua anlise e a introduo de mtodos quantitativos (econometria).

A economia neoclssica caracterizada pela nfase na otimizao por indivduos e firmas sujeitos a restries bem especificadas sob ambiente de concorrncia perfeita. O surgimento do marginalismo e do instrumental matemtico mais evoludo levou a uma concentrao nos aspectos dos resultados econmicos que poderiam ser facilmente formalizados. Fatores polticos passaram a ser vistos como pertencentes ao domnio de outras disciplinas. Este perodo, que durou at as primeiras dcadas do sculo XX foi, portanto,

marcado pela h egemonia absoluta do pensamento econmico liberal e pela crena no mercado como instrumento de alocao tima de recursos escassos. O papel do Estado estaria limitado a algumas funes essenciais como a manuteno da lei, da ordem, e da propriedade privada.

A crise econmica do fim da dcada de trinta possibilitou o surgimento de srios questionamentos tericos aos postulados da economia clssica. A crtica de Keynes (1936) foi contundente e teve uma repercusso avassaladora. Sem negar a importncia da economia de mercado, que considerava vital e sustentculo da sociedade liberal, Keynes demonstrou que no existia uma tendncia universal para o sistema econmico capitalista se estabilizar sob o pleno emprego. Antes desse resultado, haveria diversos equilbrios possveis na

economia, sendo plausveis situaes de prolongada estagnao econmica. Caberia ento ao Estado o papel de atuar sobre a economia para reconduz-la ao pleno emprego, por meio de aumento dos gastos pblicos ou por outros mecanismos que viessem a estimular o investimento privado.

Com o advento do sucesso de uma administrao econmica keynesiana nos vinte e cinco anos aps o fim da segunda grande guerra nos principais pases industrializados, estabeleceu-se a hegemonia da economia poltica do welfare state que se manteve dominante

42

at o final dos anos setenta.

Desenvolveram-se as teorias das falhas do mercado e as

correspondentes justificativas para o aumento da participao do Estado na economia. Contudo, o surgimento de inflao persistente combinado estagnao econmica a partir da dcada de setenta (em escala mundial) diminuiu o prestgio das teorias keynesianas e abriu caminho para o avano das teorias monetaristas e novo-clssicas, reascendendo o debate sobre o papel do Estado e do mercado no sistema econmico capitalista.

Considerando as duas dimenses fundamentais que servem de referncia para identificar as idias econmicas e polticas analisadas (o papel do governo e o papel do mercado no sistema econmico) o diagrama a seguir (figura 1) ilustra a posio relativa de cada corrente de pensamento. Na dimenso horizontal (governo) - lado direito esto

localizadas as escolas que acreditam na eficincia do governo; e do lado esquerdo esto localizadas as escolas que so cticas em relao capacidade dos governos. Na dimenso vertical - parte superior - esto representadas as correntes que acreditam na eficincia dos mercados; e no lado inferior esto as correntes que no acreditam na eficincia do mercado.

As diferentes vises da economia poltica esto relacionadas com suas respectivas percepes sobre a capacidade dos dois mecanismos de produzirem resultados eficientes. Assim, para os marxistas, de uma maneira geral, nem o mercado nem o governo atendem aos interesses da maioria da populao, que so os trabalhadores. Para os tericos tradicionais das finanas pblicas, associados economia do welfare state, o mercado ineficiente, mas o governo eficiente. Para os defensores da escola de Virgnia, os mercados so eficientes,

mas o governo ineficiente, enquanto que para a escola de Chicago de economia poltica, ambos, os mercados e os governos, numa democracia, so eficientes.

O esquema proposto visa facilitar a compreenso dos princpios que fundamentam as diversas vises e no tem a pretenso de abarcar todas as correntes de pensamento existentes.

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Figura 1
Mercado eficiente

Public choice, Escola de Chicago

Escola de economia poltica de Chicago

Governo ineficiente

Governo eficiente

Economia poltica do Marxistas welfare state

Mercado ineficiente

NOTA : Figura elaborada pelo autor do trabalho.

2.1

A ECONOMIA POLTICA MARXISTA O comunismo s possvel como ato dos povos dominantes, simultaneamente. (Karl Marx 32 )

As teorias tradicionais marxistas do Estado s foram assumidas por volta dos anos 60 e 70 e podem ser classificadas segundo trs perspectivas: instrumentalista, estruturalista e hegeliano-marxista33 . A perspectiva instrumentalista faz uma anlise sistemtica dos vnculos entre a classe dominante e o Estado34 . Da mesma forma que os tericos da public choice, os autores instrumentistas analisam as causas sociais em termos de estratgias e aes de
32 33

Marx apud Mszrios (1995, p. 88). Gold, D. A., L, Clarence, Y. H. e Wright, E. in: Offe et alii (1996). 34 Ver Miliband (1969) para uma viso marxista instrumentalista do Estado capitalista.

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indivduos e grupos. A principal divergncia entre essas duas vises refere-se definio de quais grupos estariam exercendo sua influncia. Enquanto para a public choice seriam vrios grupos, para os instrumentalistas, a classe capitalista exerceria uma influncia

desproporcional em relao classe trabalhadora.

Apesar disso, a lgica de causalidade

social continua sendo a mesma. A principal fragilidade relacionada teoria instrumentalista consiste na insuficincia para explicar situaes em que as reformas empreendidas pelo Estado capitalista encontram oposio das classes empresariais.

Pela perspectiva marxista estruturalista o Estado no um mero instrumento das classes dominantes. A relao entre o Estado e a classe burguesa uma relao objetiva, no sentido de que, se numa determinada formao social coincidem a funo estatal com os interesses da classe dominante, isto se deve ao prprio sistema (a participao direta dos membros da classe dominante causa e no efeito). A tese central a de que as funes do Estado so determinadas pelas estruturas da sociedade. Embora os estruturalistas utilizem

com freqncia o termo estruturas no costumam definir com clareza o que elas so. Para Godelier apud Offe et alii (1996, p. 2) as estruturas no devem confundir-se com as relaes sociais visveis, dado que constituem um nvel invisvel da realidade, o qual est, mesmo assim, presente por trs das relaes sociais visveis.

A corrente estruturalista til para analisar como o Estado protege os interesses da classe dominante, entretanto, no produz uma explicao convincente sobre os mecanismos sociais capazes de garantir que o Estado funcione desta maneira. importante ressaltar que para os tericos que seguem essa viso h um niilismo em relao utilidade do fator conscincia nem mesmo a conscincia de classe seria capaz de explicar qualquer aspecto da estrutura social. De acordo com esta concepo as polticas governamentais respondem quase que de forma exclusiva s contradies econmicas do sistema capitalista.

A concepo hegeliano-marxista se desenvolve em um nvel de abstrao mais elevado. Para esse grupo de tericos, entre os quais se destaca Antonio Gramsci (1987), o foco da anlise desloca-se da relao Estado-classe dominante para o prprio significado do Estado ao procurar responder as seguintes questes: Por que o Estado serve aos interesses da classe capitalista? e Como opera o Estado para manter e expandir o sistema capitalista?.

45

Sob esta perspectiva, o Estado seria uma comunidade ilusria, uma mistificao, produzida pela ideologia (conscincia, legitimidade, instituies e idias). Trata-se de uma teoria mais

sofisticada, mas que sofre dos mesmos problemas das outras anlises marxistas, ou seja, no h um desenvolvimento de uma teoria coerente do Estado moderno, que seja diferente das solues propugnadas sob a inspirao dos socialistas reais (Lenin, Stalin, Mao etc) ou solues kenesiano-corporativistas35 e que seja capaz de dar conta das dramticas transformaes sociais, econmicas e culturais das ltimas dcadas36 , ou pelo menos, uma lgica bem definida da relao entre o Estado e a sociedade

2.2 A ESCOLA PUBLIC CHOICE Esforos no sentido de abordar o processo poltico por meio de teorias pluralistas37 tendem a interpretar o Estado no como uma unidade autnoma e soberana, mas como resultado de reflexos provenientes de centros de ao sociais diversos. Conforme apontado por Offe (1996), os principais interesses organizados nas sociedades capitalistas competem com nveis de poder diferenciado, sem que seja determinada a priori a hegemonia de um grupo especfico.

Mueller (1989, p. 1) define public choice como:

35

Um exemplo deste tipo de viso pode ser vista em Mollo (2001, p. 380): , pois, buscando reduzir custos sociais para os trabalhadores e melhorar as relaes de fora deles na relao capital-trabalho que se justificam as reaes marxistas contra a lgica liberal do mundo globalizado. Entre estas reaes destacam-se as crticas formao de blocos regionais, privatizao dos sistemas de previdncia social e o consequente crescimento dos fundos de penso, e a imposio da taxa Tobin para o controle do movimento de capitais. 36 Uma surpreendente exceo a essa regra o trabalho de Mszros (1995, p. 16), em que o autor, num trabalho profundo de reconstruo do pensamento marxista sob a tica dos tempos atuais, reconduz o foco da ateno para a questo da relao capital-trabalho: ...dada a inseparabilidade das trs dimenses do capital, que so completamente articulados capital, trabalho e Estado , inconcebvel emancipar o trabalho sem simultaneamente superar o capital e tambm o Estado. Isso porque, paradoxalmente, o material fundamental que sustenta o pilar do capital no o Estado, mas o trabalho, em sua contnua dependncia estrutural do capital. No entanto, sintomtico que ao longo de sua extensa anlise (1102 pginas) Mszrios tenha dificuldade para estabelecer com clareza quais as transformaes institucionais que seriam necessrias para conduzir sonhada emancipao do trabalho. 37 Olson (1965, p. 111) define pluralismo como ...the political philosophy which argues that private associations of all kinds [labor unions, churchs, cooperatives etc] should have a larger constitutional role in society and that the government should not have unlimited control over the plurality of these private associations. It opposes the Hegelian veneration of the nation state, on the one hand, but fears the anarchistic and lassez-faire individualistic extremes, on the other, and ends up seeking safety in a sociey in which a number of important private associations provide a cushion between the individual and the state.

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(...) the economic study of non-market decision-making, or simply the application of economic to political science. The matter of public choice is the same as that of political science: the theory of the state, voting rules, voter behavior, party politics, the bureaucracy, and so on. The methodology of public choice is that of Economics, however. The basic behavioral postulate of public choice, as for economics, is that man is an egoistic, rational, utility maximizer. O postulado comportamental bsico da public choice a coloca na corrente da filosofia poltica que se estende desde Thomas Hobbes e Benedict Spinoza e da cincia poltica desde James Madison e Alexis de Tocqueville. A moderna teoria da public choice se distingue das contribuies anteriores pelo fato desta empregar o instrumental analtico da teoria econmica. As origens da public choice podem ser localizadas no final da dcada de 1940, no contexto do debate sobre as funes de bem-estar de Bergson e Samuelson (Mueller, 1989).

Os modelos de socialismo de mercado desenvolvidos nos anos 30 e 40 do sculo XX visualizaram o Estado como provedor de bens privados38 (Mueller, 1989). A interveno

estatal seria necessria para suplementar a insuficincia de investimentos privados, causa principal do desemprego, segundo a anlise keynesiana. No perodo posterior II Guerra

Mundial os problemas referentes eficincia alocativa continuaram demandando ateno. Entretanto, a boa performance da economia mundial reduziu o interesse sobre os problemas relacionados ao desemprego e a redistribuico de renda. Nas dcadas de 40 e 50 tornou-se dominante uma literatura sobre falhas de mercado (bens pblicos, externalidades e economias de escala) que fornecia uma explicao natural para a existncia do Estado devido ao fato de o mercado, em determinadas condies, no ser capaz de levar a economia condio tima de Pareto.

Buchanan (1949) argumentou que a teoria e a prtica das finanas pblicas deveriam ser revisadas para relacionar a distribuio individual do custo pblico distribuio individual de benefcios, de modo que as pessoas pudessem visualizar o que eles recebem em troca dos impostos que pagam. A pergunta fundamental colocada pela public choice era: se o Estado existe como uma espcie de substituto do mercado para fornecer bens pblicos e eliminar externalidades, como seria possvel a revelao das preferncias por esses bens

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pblicos? A anlise de Arrow (1951), por meio do teorema da impossibilidade, demonstrou a inexistncia de um sistema lgico, direto e geral que tornasse possvel a agregao de preferncias individuais (Orchard e Stretton, 1997).

Downs (1957) tentou preencher a lacuna deixada por Arrow (1951), demonstrando que a competio entre partidos polticos (via votos) poderia produzir resultados nos processos polticos semelhantes queles produzidos por firmas competitivas nos processos de mercado. Sob esta interpretao foi assumido o princpio de que para todas as atividades polticas o interesse material individual, por si s, determina o comportamento poltico dos indivduos.

De acordo com a viso de Downs, os economistas deveriam tratar os governos como uma parte atuante da economia, no como uma fora externa a ela. Da mesma forma que outros agentes econmicos, pelo interesse privado dos seus integrantes que o governo motivado a realizar a funo social. Da mesma forma que os trabalhadores de uma indstria trabalham para os outros com o objetivo de obter renda para si, cada partido poltico um conjunto de homens que busca o poder apenas para obter satisfao, renda, prestgio e poder, que advm do aparato governamental. Sua funo social que deve ser formulada e

implementada quando esto no poder alcanada como subproduto dos seus motivos particulares. De forma anloga, os cidados vem as eleies apenas como uma forma de

escolher o governo com maior probabilidade de lhe beneficiar.

Em trabalho posterior, Downs (1962) reconhece que existe uma mistura de motivaes para o comportamento poltico. As pessoas possuem noo do que seria uma boa sociedade. Assim, idias de bem comum e interesse pblico servem como critrio para julgar a qualidade do governo e justificam o porque das pessoas aceitarem polticas que conflitam com seus interesses individuais. Os valores e regras de comportamento compartilhado so parte da cultura bsica que transmitida de gerao a gerao e so constantemente reforadas pela escola, vida familiar, religio, e outras instituies engajadas na aculturao e controle social.39
38 39

Bergson (1938), Samuelson (1947). Apesar desta considerao, foi o modelo de 1957, sem as emendas de 1962, que permaneceu vivo como cnone da public choice (Orchard e Stretton, 1997).

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O modelo Downsiano da public choice se apresenta como contraponto economia poltica tradicional do welfare state, segundo a qual o governo visto como uma instituio onisciente e benevolente que determina impostos, subsdios e quantidades de bens e servios com o objetivo de obter a alocao timo-paretiana de recursos. Nos anos 60, uma vasta literatura desafiou este modelo benevolente de governo. Esta literatura procurou examinar,

no como os governos deveriam atuar, mas como eles realmente atuam. A anlise da public choice para as decises coletivas (nonmarketing) consiste em: (i) supor os mesmos pressupostos da teoria econmica (racionalidade, auto-interesse dos indivduos, etc.); (ii) retratar o processo de revelao das preferncias de maneira anloga do mercado (eleitores estabelecem trocas, indivduos revelam sua preferncia pelo voto); e (iii) fazer as mesmas perguntas que as teorias tradicionais de preos fazem (Existe equilbrio? pareto eficiente? Como alcanado?). Ele estvel?

O foco de anlise da escola da public choice situa-se sobre as finanas pblicas, as polticas comerciais e as polticas regulatrias. Dentre as diversas idias enfatizadas pela

tradio da public choice, que so relevantes para a pesquisa atual sobre polticas econmicas, destacam-se:

(i) log-rolling - o termo usado para denotar a troca de apoio entre polticos; quando os partidos so baseados em princpios de lealdade e disciplina partidria, a maior parte da atividade de log-rolling desenvolvida no interior dos partidos (na formulao dos seus programas); quando, ao contrrio, os partidos so fracos e seus membros indisciplinados, as atividades de log-rolling tendem a ser intensas e muitas vezes sem princpios.

(ii) grupos de interesse - muitos grupos sociais organizados tm intenso interesse em influenciar o governo pelos grandes ganhos que esto em jogo. Estes grupos so c onstitudos por empresas, associaes empresariais, grupos especficos de funcionrios do governo, etc. Tais grupos so organizados, tm recursos, e podem financiar lobistas de modo a exercer presso sobre os legisladores e membros dos poderes executivo e judicirio de modo que seus discursos ideolgicos se paream com as reivindicaes do interesse pblico. Os favores que

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eles almejam so obtidos custa dos contribuintes, que por no estarem organizados, no tm condies de resistir a presso concentrada ultrapassa a resistncia difusa.40

(iii) burocratas - vrios tericos da public choice estudaram a burocracia, tanto em organizaes pblicas, como privadas. Os interesses e motivaes dos burocratas, a relao entre os interesses individuais e os da corporao. De acordo com Niskanen (1971) os burocratas tendem a maximizar os oramentos dos rgos governamentais, pois o seu interesse est diretamente vinculado amplitude da sua ao administrativa.

(iv) rent-seeking - tarifas sobre produtos e monoplios proporcionam ganhos para indstrias. Tradicionalmente os economistas tm estudado os custos relacionados s perdas de consumo associadas introduo dessas tarifas. Tullock (1967) identificou outros custos associados busca pelas empresas ( eeking) por tarifas e monoplios. Tericos da public s choice detectaram custos semelhantes em regulao comercial ou industrial, licenciamento para profisses qualificadas, polticas de proteo ambiental, competio por cargos polticos, e projetos de constituies nacionais. (Orchard e Stretton, 1997)

Silveira (1996), que se refere public choice como uma das extenses do marginalismo faz duas crticas fundamentais: A primeira, muito importante, questiona a afirmao de que o comportamento individual na esfera pblica e privada se baseia na mesma hiptese - a da maximizao do auto-interesse. A polmica a mesma que foi iniciada por Downs (1957 e 1962) sobre a natureza do comportamento poltico. A questo relevante dado o carter axiomtico do mtodo aplicado pela public choice. Caso no seja razovel admitir o comportamento dos indivduos na esfera pblica (da mesma forma que na esfera privada) como maximizador de utilidade e racional, a estrutura terica da public choice sofreria um abalo significativo. Vale lembrar que o conceito de racionalidade individual da Segundo Buchanan e Tullcok

public choice no exige que o comportamento seja egosta. (1962, p.3),

The analysis does not depend for its elementary logical validity upon any narrowly hedonistic or self-interest
40

Olson (1965) se destacou no estudo dos grupos de interesse.

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motivation of individuals in their behevior in social-choice processes. The representative individual in our models may be egoist or altruist or any combination thereof. Our theory is economic only in that it assumes that separate individuals are separate individuals and, as such, are likely to have different aims and purposes for the results of collective action. In other terms, we assume that mens interests will differ for reasons other than those of ignorance. Em situaes de crises sociais agudas, como guerras e revolues, a hiptese do homem poltico (com motivaes diferentes da simples maximizao do auto-interesse) apresenta-se mais plausvel. Entretanto, em situaes de normalidade e estabilidade poltica,

a hiptese do homem econmico na esfera pblica e privada parece de acordo com o senso comum. Em um regime de estabilidade das instituies democrticas, o papel preponderante do auto-interesse no comportamento dos polticos e dos eleitores apresenta-se evidente, no estando fora de propsito assumir esse comportamento como uma proxy aceitvel.

A outra crtica semelhante quela feita economia neoclssica o problema que Schumpeter chamou de vcio ricardiano (Redman, 1997). Essa crtica ganha uma fora maior no caso da Nova Economia Poltica, dada a sua caracterstica peculiar de utilizar-se da modelagem matemtica, e, por conseguinte, de ancorar-se em simplificaes axiomticas potencialmente comprometedoras. Conforme pode ser observado pelas palavras de Malthus

sobre o trabalho de Ricardo, essa crtica bastante antiga: unwillingness to acknowledge the operation of more causes than one in the production of particular effects leads to crude, premature theories (Malthus apud Redman, 1997, p. 311). A resposta de Ricardo parece convincente: If I am too theoretical which I really believe is the case, you I think are too practical. There are so many combinations, so many operating causes in Political Economy, that there is great danger in appealing to experience in favor of a particular doctrine, unless we are sure that all the causes of variation are seen and their effects duly estimated (Ricardo apud Redman, 1997, p. 308). A crtica ao vcio ricardiano sem dvida salutar, mas normalmente ela vem desacompanhada de consideraes sobre as vantagens correspondentes. Uma delas refere-se possibilidade da simplificao em termos didticos para ilustrar o funcionamento de um

51

princpio terico.

Outra, diz respeito adeqadibilidade da utilizao de recursos tcnicos,

matemticos, computacionais, etc., que, se aplicados com critrio, representam ferramentas analticas importantes.

2.3 A ECONOMIA POLTICA DO WELFARE STATE Abram Bergson (1938) incorporou anlise econmica a funo de bem-estar social. Na interpretao de Bergson, a funo de bem-estar social seria capaz de permitir a um planejador governamental incorporar sua funo objetivo a viso individualista e tica do economista como forma de obter um mximo bem-estar social. Em 1947, Samuelson

elaborou uma anlise onde a funo de bem-estar social incorporou o estabelecimento de algum critrio de valor na anlise econmica. Esta questo tem sido o ponto central da divergncia entre a economia poltica do welfare state e os pluralistas, entre os quais se destaca a escola da public choice. Deve-se ressaltar que o problema da escolha individual no relevante, uma vez que cada indivduo sabe o que melhor para si mesmo. Por outro lado, no caso da escolha social ou coletiva surge o problema de definir o critrio para julgamento do que seria melhor para o grupo. Sobre esse assunto, Samuelson (1947, 191) afirma: (...) tomamos como ponto inicial para nossa discusso uma funo de todas as grandezas econmicas de um sistema que se supe caracterizar alguma crena tica a de um dspota benevolente, a de um egosta completo, a de todos os homens de boa vontade, a de um misantropo, a do Estado, de uma raa, uma conscincia coletiva, Deus etc. ... S exigimos que a crena seja tal que admita ... [preferncias completas e transitivas, ou seja, que sejam racionais]. Arrow (1951) buscou caracterizar o processo - se poltico ou de mercado - pelo qual a funo de bem-estar social de Bergson e Samuelson poderia ser alcanada. Aps essa

interpretao, uma ampla literatura passou a analisar os problemas relativos questo de agregar preferncias individuais para maximizar uma dada funo de bem-estar social, ou satisfazer a algum aspecto normativo. Em outras palavras, dadas as preferncias dos eleitores individuais, a questo sobre qual deve ser o Estado escolhido ganhou importncia. Esta

pesquisa sobre o mtodo timo de agregao provocou o interesse nas propriedades dos

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processos reais de agregao de preferncias via regras de votao, ou seja, na questo de qual resultado ser escolhido pelo grupo a partir de um dado conjunto de preferncias individuais e como diferentes regras de votao podem interferir no resultado.41

Para a economia do bem-estar social, a funo objetivo da sociedade exgena. Os problemas quanto heterogeneidade dos indivduos e seus efeitos sobre a escolha das polticas so desconsiderados e o ponto central da anlise, levando-se em conta a funo objetivo, o clculo da poltica tima. Pela tica da economia do bem estar social, admite-se que possvel construir uma funo de bem estar social, a qual contm uma relao entre variveis relevantes do sistema econmico e o valor da funo, que seria o bem estar. Sob esta perspectiva, possveis conflitos entre grupos e sua influncia sobre os resultados econmicos no fazem parte do modelo (Mueller, 1989). Ademais, assumido que o Estado possui toda a informao relevante para a maximizao da funo do bem-estar social e dispe dos meios necessrios para alcanar seus objetivos.

O modelo idealizado da economia do bem estar social foi duramente criticado principalmente a partir da dcada de setenta e esta crtica teve um efeito corretivo na verso ingnua mantida por alguns economistas, segundo a qual desde que tenhamos um governo benevolente, todos os problemas estariam resolvidos (Chang, 1996, p.33). Como observaram Braybrooke e Lindblom (1963), a razo fundamental porque os analistas no utilizam uma funo de bem estar social simplesmente porque ningum jamais foi capaz de realmente construir uma. Mais recentemente a preocupao dos seguidores dessa linha de pensamento tem se voltado mais para a questo de como corrigir as falhas do governo, visto serem elas mais susceptveis de correo do que as falhas de mercado (Chang, 1996).

Atualmente existe um reconhecimento geral de que a funo de bem-estar social de Bergson-Samuelson requer comparao interpessoal e cardinal de utilidade e, portanto, um ndice para somar utilidades e que o problema como deduz-lo. J que as tentativas de construir uma funo de bem-estar social a partir de axiomas normativos no prosperaram, as atenes se voltaram para a tentativa de obt-la a partir de um contrato social.
41

Indivduos

Algumas resenhas sobre a literatura explorando as propriedades da funo de bem-estar social encontram-se em Sen (1970, 1977), Fishburn (1973), Plott (1976), Kelly (1978) e Riker (1982).

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auto-interessados, no esprito de uma barganha hobesiana, so levados a concordar com a escolha de um estado de distribuio justo por trs de um vu de ignorncia, sem saber qual ser sua posio e proceder a sua escolha numa base de averso ao risco42 (Buchanan e Musgrave, 1999, p. 45). 2.4 A ESCOLA DE CHICAGO (LAW AND ECONOMICS ) A origem da disciplina Direito e Economia ( Law and Economics) identificada por alguns estudiosos com a fundao do Journal of Law and Economics ou com a publicao do artigo de Ronald Coase The Problem of Social Cost e 1960. Todavia, desde 1840 com a m publicao do The Elements of Constitutional Law and of Political Economy de Daniel Raymond o assunto vem sendo abordado. Foi durante a chamada Era Progressivista (18901930), com a revoluo marginalista, que se expandiu a anlise econmica de problemas jurdicos. Atualmente, Direito e Economia aparece associado Escola de Chicago e tem Esta interpretao

um carter mais neoclssico do que na poca da Era Progressivista.

identificada como o estudo do papel da c incia econmica na formao de uma poltica legal ou o estudo do Direito usando os pressupostos e metodologias da cincia econmica.43 (Hovenkamp, 1995).

O perodo entre 1930 e 1950 foi dominado pela influncia da revoluo da economia do bem-estar (welfare economic revolution) e por um relativo desinteresse pela disciplina Direito e Economia. Antes do Essay on the Nature and Significance of Economic Science de autoria de Robbins (1932), a economia neoclssica possua um forte componente biolgico no estava claro o carter ordinal da funo de utilidade , derivado em parte de outras cincias sociais. Esta particularidade permitia aos economistas uma anlise mais objetiva

(com valor prprio, independente do que acha cada indivduo) sobre bem-estar, o que, por conseguinte, tornava possvel alguma forma de comparao interpessoal de utilidade. Este

aspecto possibilitava economia um contato mais prximo com outras cincias sociais e tambm com juristas que, por tradio aferem o bem-estar por critrios mais objetivos do que subjetivos (Hovenkamp, 1995).
42 43

Exemplos desse tipo de abordagem so Buchanan e Tullock (1962), Harsanyi (1953, 1955) e Rawls (1972). O livro de Posner Economic Analysis of Law (Posner, 1992) publicado originalmente em 1973 reconhecido como o que seria mais prximo de um tratado de Direito e Economia Americano.

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Entrementes, a introduo do ordinalismo por Robbins destruiu as bases da comparao interpessoal de utilidade na cincia econmica. A principal conseqncia foi o fato de os economistas passarem a considerar a funo de utilidade como dada, reduzindo o domnio da economia neoclssica do bem-estar ao estudo dos mercados e das condies de eficincia de Pareto. Esse fato afastou a economia neoclssica dos legisladores ( legal policymakers) que continuaram com sua viso objetiva de bem-estar.

O impacto causado por Coase (1960) em The problem of social cost para a disciplina Direito e Economia foi semelhante ao de Robbins (1932) para a Economia do Bem-Estar. De acordo com Coase, o que transacionado nos mercados no pode ser entidades fsicas (bens e

considerado - como normalmente os economistas supunham -

servios), mas sim os direitos de realizar certas aes. Em outras palavras, quando existem direitos de propriedade claramente definidos e os custos de negociao e transferncia de propriedade so baixos, as falhas de mercado tenderiam a desaparecer, ou seja, a soluo sempre seria aquela da economia neoclssica, qualquer que fosse o sistema legal em vigor (Hovenkamp, 1995).

A observao acima pode ser ilustrada por meio de um exemplo. Suponha que um fabricante de mveis polui o terreno do vizinho com p de serra e que existe uma lei proibindo este tipo de incmodo. Se for permitido s partes estabelecerem uma negociao, ser encontrada uma soluo em que o fabricante de mveis paga uma certa quantia ao vizinho para que este desista de mover uma ao contra ele. Assim, o vizinho incomodado obter um resultado melhor, pois receber uma quantia maior do que o dano causado, e o fabricante tambm porque pagar um valor menor do que o prejuzo que teria se tivesse que se mudar ou parar a produo. Entretanto, esta soluo s ser possvel se duas condies forem satisfeitas: (i) clara definio dos direitos de propriedade; e (ii) baixo custo de transao (por exemplo, um sistema judicial eficiente capaz de garantir o cumprimento cabal dos contratos).44

44

Uma definio geralmente aceita para custos de transao a de Matthews apud Chang, 1996: [transaction cost] is the costs of arranging a contract ex ante, and monitoring and enforcing it ex post, as opposed to production costs, which are the costs of executing the contract. North (1990) oferece uma definio mais ampla:

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O teorema de Coase (1960), influenciou sobremaneira o pensamento econmicopoltico subseqente e deu origem a duas interpretaes divergentes:

(i) a interpretao neoclssica do teorema (identificada com a Escola de Chicago) - sua principal aplicao consiste no caso de competio entre duas pessoas (ou firmas) sobre algum direito legal - exatamente o tipo de disputa que corresponde estrutura da maioria dos casos de adjudicao do direito consuetudinrio (common law).45

O argumento mais poderoso da Escola de Chicago decorrente da interpretao neoclssica do teorema de Coase a idia de que o direito consuetudinrio ( common law) um instrumento mais eficiente para a alocao de recursos do que a maioria das formas de interveno governamental. Por outro lado, a regulao tem sido alvo de crticas severas, entre as quais a de que leis de regulao so calculadas para transferir renda a pequenos grupos de interesse bem organizados ( rent-seekers); e a de que os resultados produzidos por polticas de regulao so to imprevisveis, que simplesmente no podem ser justificados sob o argumento da eficincia.

Em relao s observaes supracitadas, os m embros da Escola de Chicago ressaltam que os problemas de incompatibilidade e divergncia entre interesses individuais e coletivos (externalidades) tendem a desaparecer quando se estabelece uma negociao aberta entre as partes litigantes sob condies de baixo custo de transao no mercado poltico (Wittman, 1989). H que se observar que, subjacente a esse argumento, est a hiptese de que os

mercados polticos democrticos so estruturados para reduzir os custos de transao.

(ii)

verso

antineoclssica

do

teorema

de

Coase

(adotada

pelos

novos

institucionalistas) - os seguidores desta verso enfatizam o aspecto restritivo dos requisitos informacionais e institucionais necessrios para se atingir os resultados previstos pelo teorema. Essas restries seriam duas (North, 1990): (a) a necessidade de supor que os

agentes alm de terem objetivos claros, escolhem o melhor caminho para alcan-los, ou seja,
[transaction costs] consists of the costs of measuring the valuable attributes of what is being exchanged and the costs of protecting rights and policing and enforcing agreements. 45 Uma aplicao identificada com a tradio cultural anglo-sax e amplamente aceita nos Estados Unidos em contraste com a escola jurdica latina que tem a influncia mais forte no direito romano.

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possuem os modelos corretos; e (b) quando existem elevados custos de transao, as instituies de mercado seriam concebidas de modo a induzir os agentes a obterem a informao essencial que os levar aos modelos corretos.

Os novos institucionalistas argumentam que essas restries no se verificam na prtica: os agentes agem sob informao incompleta e usam modelos subjetivos incorretos (a realimentao da informao insuficiente para corrigir esses modelos). Ademais, salientam que as instituies no so criadas necessariamente para serem socialmente eficientes. Na essncia, as instituies so criadas pelo menos as regras formais para atender aos interesses daqueles com poder de barganha suficiente para aprovar novas leis. Essas objees sintetizam o ponto central da anlise dos novos institucionalistas, como pode ser observado nesse trecho de North (1990: p.12): The confusion and misunderstanding that followed on the heels of Ronald Coases famous The Problem of Social Cost (1960) makes clear how difficult it is for economists to come to terms with the role of institutions in capturing the potential gains from trade... the most important message, one with profound implications for restructuring economic theory, is that when it is costly to transact, institutions matter. And it has been demonstrated that it is costly to transact. No perodo recente, argumentos em defesa da regulao se baseiam na idia de que, se existem imperfeies nos processos polticos, estas no so piores do que as dos mercados de bens e servios e seriam mais facilmente compensadas. (Hovenkamp, 1995) Em outras palavras, h o reconhecimento da existncia de falhas do mercado poltico; no entanto, elas seriam menos perniciosas do que as do mercado.

2.5 A NOVA ECONOMIA POLTICA Segundo Persson e Tabellini (2000), a Nova Economia Poltica o resultado da convergncia de trs importantes tradies da teoria econmica recente: (i) a teoria da public choice; (ii) a teoria da poltica macroeconmica (a partir dos trabalhos de Robert Lucas na dcada de 1970); e (iii) a anlise formal em cincia poltica, ou escolha racional, uma tradio iniciada com Riker (1962).

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A novidade dessa nova corrente terica o princpio de que impossvel avaliar as conseqncias das polticas pblicas sem considerar os condicionantes polticos que determinam a escolha dessas polticas. A conseqncia que os resultados das polticas econmicas so fortemente influenciados pelos processos (instituies, normas,

procedimentos) pelos quais estas polticas so escolhidas. Nesta interpretao, a sociedade formada por grupos heterogneos, com interesses e preferncias diferenciadas. O governo visto como o locus onde se desenvolvem as disputas polticas entre os diversos grupos sociais e onde so moldadas as polticas pblicas, cujos resultados favorecem aos grupos com maior poder de influncia na estrutura de poder poltico.

A mudana de enfoque representa um contraste com a interpretao tradicional das finanas pblicas, cuja nfase sempre foi no clculo econmico da melhor poltica, uma viso atrelada concepo do Estado como uma entidade monoltica com personalidade e vontade prpria cujo interesse (pblico) estaria virtualmente associado ao da maioria da populao.

Nos ltimos quinze anos, as trs tradies da economia poltica moderna se desenvolveram de forma independente. No perodo recente, porm, uma crescente integrao entre elas tem se verificado, embora no seja possvel falar em uma teoria geral positiva da economia poltica. Esta literatura pode ser caracterizada por dois aspectos bsicos: (i) de forma distinta do que presumido pela economia convencional, h a busca de uma explicao para as polticas econmicas reais, ao invs de assumi-las como exgenas; e (ii) ela se afasta da premissa (comum na economia convencional) de que a poltica determinada pela maximizao de uma funo de bem-estar social. 46

O mago dessa corrente o estudo dos determinantes das decises de polticas pblicas; o que molda os incentivos e restries dos responsveis pela poltica econmica e como se resolvem os conflitos entre as polticas. Da mesma forma que na cincia econmica,
46

Um conjunto amplo de temas tem sido abordado por esta literatura. Dentre os diversos destacam-se: quais os determinantes dos programas governamentais de redistribuio de renda; a quantidade e qualidade da proviso de bens pblicos; a definio de bases alternativas para incidncia da carga tributria; o estabelecimento do tamanho do Estado e do dficit pblico; a corrupo no setor pblico; a regulao do mercado de trabalho; a postura da poltica monetria ao longo dos ciclos dos negcios e ciclos eleitorais; a taxao de capitais; a liberalizao do crdito, etc.

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h o interesse nos resultados das decises polticas e na compreenso de como as conseqncias econmicas das polticas realimentam as preferncias dos agentes quanto s polticas e como estas preferncias so agregadas novamente s polticas pblicas.47 O

mtodo est bem sintetizado por Persson e Tabellini (2000, p.2): (...) we borrow the main tool of analysis from economics, modeling policy choices as the equilibrium outcome of a well-specified strategic interaction among rational individuals.

Saint-Paul (2000) aponta algumas deficincias presentes na Nova Economia Poltica. A principal consiste no fato de que o enorme potencial terico presente na anlise no foi suficiente para a formao de uma teoria central com um bloco robusto de predies testveis; alguma coisa comparvel teoria do ciclo de vida da poupana ou a teoria de HeckscherOhlin do comrcio internacional. Trs razes principais justificam esta observao: (i) a lgica racional levada ao extremo no caso do comportamento poltico (alm do que utilizado na anlise econmica) - o princpio das expectativas racionais, quando extrapolado para o comportamento poltico exige que, para os agentes estimarem seus ganhos decorrentes de uma mudana poltica, devem compreender, por completo, como esta mudana afeta o comportamento da economia. Todavia, as mudanas polticas no ocorrem com muita freqncia e so resultados da evoluo das ideologias, que por sua vez, refletem a evoluo do conhecimento sobre o prprio funcionamento da economia. Deve-se ressaltar que algumas mudanas so nicas e provm de crises que tambm so nicas. Logo, a avaliao correta de uma reforma, embora vivel para as hipteses presentes nos modelos tericos, na prtica, necessita de uma super-racionalidade dos agentes econmicos. (ii) a teoria caminha muito frente da comprovao emprica - na economia tradicional os problemas empricos consistem em determinar a relao entre as polticas e os resultados econmicos. No caso da Nova Economia Poltica, as polticas so explicadas por determinantes mais complexos (como preferncias dos eleitores e estrutura das instituies polticas) que se alteram muito pouco com o tempo. (iii) a dificuldade de aplicar de forma direta a taxionomia proposta aos diversos arranjos polticos do mundo real.
47

Inmeros trabalhos empricos tm sido publicados com o objetivo de ilustrar, testar, apoiar ou refutar as teses acima referidas, versando sobre temas que variam desde o comportamento do congresso dos EUA at seguros relacionados com AIDS, passando por direitos humanos, controle de armas, sindicatos de trabalhadores, instituies culturais e o mercado de artes. (Orchard e Stretton, 1997)

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2.6 CONSIDERAES FINAIS comum, sempre que se pretende realizar uma avaliao de duas teorias no campo das cincias sociais, se posicionar em algum dos extremos do espectro ideolgico e desenvolver argumentos a favor das proposies aceitas e contra as contestadas. A tarefa do cientista social rdua no sentido de estabelecer modelos sobre o comportamento de um ser complexo como o caso do homem. Para levar esta tarefa frente, o cientista social lana mo de simplificaes e abstraes sem as quais nenhuma anlise objetiva seria possvel. No caso da cincia econmica, as hipteses sobre o comportamento humano parecem se aproximar da modelagem do homem econmico. Para o caso do comportamento poltico, no entanto, no se apresenta to bvio uma hiptese com tal simplicidade axiomtica. Na questo das finanas pblicas tem sido

assumido pela teoria tradicional, com raras excees, o modelo dspota, segundo o qual, as decises sobre finanas pblicas (quanto deve ser arrecadado, quanto deve ser produzido pelo governo e para quem), seriam tomadas por um grupo de governantes e os cidados no possuiriam poder para interferir nessas decises, exceto em situaes extremas.

Uma teoria alternativa sobre o comportamento poltico dos cidados numa democracia sobre como as decises polticas so tomadas, assumindo que cada cidado, de alguma forma, tem poder para mudar estas polticas, o que prope a Nova Economia Poltica. Em qualquer sociedade, tempo e lugar, certamente existiro elementos dos dois modelos. Todavia, para uma anlise consistente e metodolgica, dever tratar cada modelo separadamente, de forma a melhor se adequar ao caso estudado. O mrito do modelo proposto pela Nova Economia Poltica est em oferecer mais elementos analticos na tentativa de explicar o comportamento humano na esfera poltica.

3 DUAS PERSPECTIVAS SOBRE O PROCESSO POLTICO E ORAMENTRIO: O PRINCPIO DO BENEFCIO E O PRINCPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA S possvel a justia entre iguais. Justia de cima para baixo tem cheiro de condescendncia e desprezo. Justia de baixo para cima freqentemente tem sido sinnimo de revanche. (Wicksell, 1986, p. 74). A histria da evoluo do pensamento cientfico na rea das finana pblicas, na tradio ocidental, pode ser melhor compreendida em perspectiva se considerarmos que as maiores contribuies neste campo se desenvolveram segundo dois ramos, ou modelos, se no totalmente independentes, mas pelo menos facilmente distinguveis. Cada um desses modelos pode ser visto como um caso polar, ou seja, uma situao extrema, que tem pouca aderncia a qualquer situao prtica, mas que til para ilustrar idias fundamentais. duas vises no esto claramente separadas na literatura. Na verdade, as

No primeiro, que poderia ser chamado de modelo orgnico, o Estado e todos os indivduos que o compem concebido como uma unidade orgnica nica. No segundo, o Estado representado como a soma dos membros individuais atuando coletivamente. Pelo segundo modelo, o indivduo e o Estado podem ser vistos como foras opostas, enquanto que na viso orgnica, o Estado, ou o interesse geral representa todos os interesses individuais.

A literatura acadmica no campo das finanas pblicas tem convergido para dois princpios de tributao; representados, o primeiro, pela alegao de que os impostos deveriam se basear na avaliao individual (ou benefcio) dos servios pblicos e o segundo, pela defesa de que os impostos deveriam se basear na capacidade individual (ou habilidade)

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de pag-los.

Na verdade, estes contrastantes princpios normativos de finanas pblicas

representam duas formas diferentes de abordagem ao tema e presumida relao entre o cidado e o Estado.

O princpio da capacidade contributiva representa uma abordagem transcendental ao problema da avaliao da ao estatal no qual pressuposto que o critrio de avaliao possui mritos independentes da anuncia ou no dos indivduos. O governo visto como acima dos cidados e de seus direitos individuais e de propriedade; um bom sistema tributrio definido independente da opinio de um grupo de indivduos numa situao particular.

Em contraste, o princpio da capacidade contributiva representa uma abordagem imanente ao processo de avaliao da ao estatal. Os indivduos so tratados como acima do governo e um bom sistema tributrio no pode ser determinado independentemente do que pode ser considerado de acordo pelos cidados. Em outras palavras, o princpio do benefcio no atribui nenhuma qualidade substantiva a um sistema tributrio em si; em vez disso, afirma que um bom sistema tributrio aquele que alcana aquilo que os cidados concordam em alcanar.

O princpio do benefcio tem sua formulao moderna presente j nos escritos de Adam Smith, aplicado ao problema da distribuio dos encargos fiscais entre os diversos grupos ou classes que compem uma dada sociedade. Posteriormente, com a revoluo

marginalista, incorporando a anlise da utilidade marginal, Wicksell (1986), Lindahl (1919 e 1928), Sax (1924) e De Viti de Marco (1936) desenvolveram e ampliaram os argumentos. Dois textos clssicos que analisam o tema com alguma perspectiva so Buchanan (1949), com uma viso favorvel e Musgrave (1939), com uma viso crtica.

Vises e princpios de tributao esto fortemente ligados maneira como cada um enxerga a relao entre o cidado e o Estado. Como escreveu Musgrave, A obrigao de pagar, ou o poder de cobrar impostos, o mais tangvel de todos os laos entre o sdito e o soberano, entre o cidado e a sociedade (Musgrave 1959, p. 61). Pelo princpio do benefcio, a relao entre o contribuinte e o governo visualizada como uma troca e as regras subjacentes so semelhantes s de uma relao de mercado. Estaria subentendido nessa

relao o consentimento do cidado s atividades estatais, visto que ao cidado seria dada a

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opo de concordar ou no com determinado imposto e com o benefcio correspondente. Pelo princpio da capacidade contributiva, o problema da distribuio da tributao um problema separado de qualquer avaliao sobre benefcios eventualmente recebidos.

A busca do princpio da justia tributria um dos problemas centrais da filosofia poltica. A dificuldade est claramente relacionada com a ambigidade, relatividade e Cada tentativa de formular alguma soluo estar

variabilidade do conceito de justia.

certamente marcada em maior ou menor grau pela filosofia poltica do autor, por sua situao social, e suas simpatias e antipatias pessoais. O desafio consiste em tentar incorporar numa frmula nica toda uma variedade de relaes mtuas e interligadas entre indivduos, classes e Estado.

De acordo com a literatura, o princpio da capacidade contributiva est associado a uma postura mais altrusta, enquanto que a viso do princpio do benefcio estaria ligada a uma concepo mais egosta da natureza humana. No entanto, outros aspectos precisam ser considerados; o que este trabalho se prope. O princpio da capacidade contributiva, na

medida em que separa os dois lados do oramento, cria dificuldades de controle social por parte dos cidados e esta dificuldade no pode ser subestimada, principalmente em pases com alto grau de divergncia quanto aos objetivos a serem perseguidos pelo Estado, como o caso do Brasil. Alm do mais, uma vasta literatura tem demonstrado48 que nem sempre os

objetivos expressos pelos governantes correspondem aos que eles realmente perseguem e situaes de grande injustia podem acontecer sob um sistema de contribuio por capacidade contributiva.

A tendncia natural da literatura ortodoxa tem sido a aceitao preponderante do modelo orgnico do Estado. Um dos motivos seria a existncia de uma natural rejeio ao princpio do benefcio porque este seria considerado simplesmente inadmissvel do ponto de vista moral, incompatvel com uma viso de sociedade solidria. Este pretende demonstrar, no resiste a uma anlise mais profunda. argumento, como se

Outras razes para esta

preponderncia podem ser identificadas sem muita dificuldade se considerarmos algumas

48

O assunto tem sido abordado por autores das mais variadas correntes de pensamento, principalmente marxistas, assim como os autores da public choice school, que fizeram do assunto uma marca registrada do seu grupo.

63

evidncias da evoluo das Finanas Pblicas no sculo XX. Um fato a ser observado que os tericos da rea tm dedicado relativamente mais espao em seus escritos aos problemas das receitas do que aos problemas da despesa. Samuelson, um dos raros economistas famosos que contribuiu para a tentativa de formular uma teoria econmica dos gastos pblicos, observou que a obra clssica de Pigou, A Study in Public Finance dedica apenas meia dzia de pginas, de um total de 285, teoria pura dos gastos pblicos49 . Adolf Wagner, o autor da famosa lei da expanso crescente dos gastos pblicos, considerava que os princpios e critrios pelos quais so determinados o campo de ao e as diversas a tividades pelas quais so realizados os objetivos do Estado no so assunto da teoria das finanas pblicas, e sim pertencem ao campo da teoria poltica e administrao pblica ou da teoria econmica em geral50 .

Portanto, observa-se que a tendncia geral foi a de concentrao nos problemas da distribuio do encargo dos impostos entre os diversos grupos sociais e pouca preocupao com os problemas relacionados com as decises sobre a distribuio da despesa pblica entre as diversas finalidades. Essa separao entre decises de receita e despesa o ponto central dos crticos da viso orgnica do Estado, que vm nela o distanciamento entre o cidado contribuinte e o Estado provedor de bens pblicos.

As idias econmicas Keynesianas foram decisisvas para a preponderncia do modelo orgnico e a difuso da noo de que os dficits pblicos poderiam ser benficos e deveriam at ser estimulados. Essa influncia tem persistido at hoje e explica a atitude contraditria de segmentos importantes da opinio pblica no Brasil, tanto de esquerda como de direita, que se declaram horrorizados com a situao de dependncia do Estado em relao aos credores, ao mesmo tempo em que criticam o governo por tentar equilibrar o oramento. De fato, a

caracterstica preponderante dos Estados modernos de se endividarem continuamente coloca um problema para a viso contratualista individualista do processo financeiro devido ao surgimento do conflito intergeracional.

Apesar da larga aceitao do princpio da capacidade contributiva entre os ortodoxos, os principais tericos das finanas pblicas em geral concordam que o mesmo no seja o
49 50

Samuelson, 1955. Wagner, 1883, p. 5.

64

nico aplicvel em todos os casos.

Mesmo os defensores do princpio da capacidade

contributiva sustentam que o princpio do benefcio deveria ser aplicado em todos os casos em que pudesse ser aplicado sem dificuldades, incluindo no apenas aqueles servios pblicos que possam ser financiados pela cobrana de uma taxa, mas tambm aqueles para os quais existe um interesse particular no servio por parte de certos indivduos ou grupos. A

dominao do princpio da capacidade contributiva estaria confinada, portanto, aos casos para os quais no fosse possvel a aplicao do princpio do benefcio.

A crtica fundamental dos individualistas em relao aos orgnicos quanto ao suposto irrealismo nos pressupostos polticos assumidos pelos ltimos. Wicksell (1986, p.82): Nas palavras de

...I would venture to suggest that, with some very few exceptions, the whole theory still rests on the now outdated political philosophy of absolutism [...] Even the most recent manuals on the science of public finance frequently leave the impression, at least upon me, of some sort of philosophy of enlightened and benevolent despotism...

Buchanan (1991) observou que este foi o modelo de autoridade fiscal que predominou entre 1880 e 1960, perodo que ele chamou, estendendo um pouco, de o sculo socialista; ou, mais descritivamente, o sculo hegeliano, chamando ateno para a influncia marcante deste filsofo no pensamento poltico desse perodo.

Uma ressalva deve ser feita no que concerne escola clssica italiana de teoria fiscal, que se caracteriza por ter um cuidado maior nas consideraes dos pressupostos polticos de suas teorias51 . Contrariamente prtica convencional anglo-saxnica, o estudo das finanas

pblicas na Itlia se desenvolveu como ramo acadmico independente. Uma tradio tambm da Staatswissenchaft alem, que tambm influenciou a cultura brasileira. No Brasil, a

Cincia das Finanas, ensinada nos cursos de Direito foi o principal canal de formao acadmica na rea durante o Imprio e a Repblica Velha. S nos anos 40 surgiram os

primeiros cursos oficiais de economia no Brasil e nos anos 60 os cursos de ps-graduao

51

Buchanan (1960) faz uma excelente resenha sobre a contribuio italiana teoria fiscal no perodo de 1880 a 1940.

65

(Loureiro, 1997).

Por essa viso, todos os aspectos relevantes para considerao dos

problemas de financiamento de servios pblicos, sejam polticos, jurdicos, administrativos ou econmicos devem ser considerados partes integrais de um todo, o que justificaria a Para Grizioti, um proeminente italiana 52 , a atividade financeira tem um carter

necessidade de autonomia da Cincia das Finanas. representante da escola clssica essencialmente poltico.

Apesar disso, a independncia doutrinria das finanas pblicas

um tema controverso, tendo sido atacada e defendida por muitos. 3.1 O PRINCPIO DO BENEFCIO

A abordagem clssica da teoria das finanas pblicas, com sua negligncia aos aspectos relativos aos gastos e sua nfase nas consideraes sobre justia tributria, deixara o processo receita-despesa fora do corpo da teoria econmica. Apesar de o tradicional princpio do benefcio j conter o ncleo de uma interpretao do processo de receita-despesa como troca, uma explanao completa do processo como um problema de valor e preo s foi possvel aps a reformulao da teoria do valor em termos de utilidade marginal subjetiva revoluo marginalista quando sofreu uma transformao sutil, passando a ser denominado por alguns como princpio da troca voluntria. O postulado do benefcio foi substitudo por uma anlise da determinao da distribuio total e relativa dos encargos tributrios com base numa avaliao individual. Anteriormente postulado como um princpio tico, tributao

conforme o benefcio, transformara-se numa condio de equilbrio determinante do processo de receita-despesa (Musgrave, 1939).

O sucesso da aplicao do princpio da utilidade marginal para bens privados proporcionou o incentivo a sua extenso para o problema da proviso de bens pblicos. Em ambos os casos os benefcios proporcionados pelos bens aos consumidores deveriam corresponder aos respectivos custos de proviso. A partir dessa base comum duas linhas de anlises se desenvolveram. A primeira, iniciada por Wicksell (1986) e Lindahl (1919),

focaliza o problema de como tal arranjo poderia ser viabilizado na prtica. Dado o problema do carona (free-rider) e as decorrentes barreiras revelao espontnea das preferncias,
52

Buchanan (1960, p.25) denomina tradio clssica italiana todo um corpo de doutrina que corresponde cronologicamente ao perodo entre 1880 e 1940. Entre os autores citados encontram-se Ferrara, De Viti De Marco, Pantaleoni, Mosca, Pareto, Borgatta, Puviani, Barone, Fasiani, Cosciani, Einaudi, Gobbi, Ricci, Tizio, Caio, Grizioti, Conigliani, Montemartini, Murray e Cosciani

66

deveria existir um processo de votao capaz de substituir o processo de barganha caracterstico dos mercados livres. Neste caso, a escolha pblica se apresenta como parte

inerente do processo fiscal. A segunda linha, mais ctica quanto soluo eleitoral, tem sua expresso mais famosa em Samuelson (1954). Essa viso postula a existncia de um rbitro (referee) para quem as preferncias sociais so conhecidas e focaliza, portanto, a formulao das condies para proviso eficiente dos bens pblicos (Buchanan e Musgrave, 1999).

3.1.1

O PRINCPIO DO BENEFCIO SEGUNDO WICKSELL E LINDAHL Wicksell, no final do sculo XIX escreveu um artigo intitulado A new principle of

just taxation, que ficaria desconhecido do pblico de lngua inglesa por mais de sessenta anos at ser traduzido e publicado em 1958 (Wicksell, 1896). Este trabalho exerceu uma tremenda influncia nas dcadas seguintes, sendo considerado um dos grandes inspiradores da escola public choice. O novo princpio da tributao justa, consiste, segundo Wicksell, em nada mais do que a aplicao do princpio do benefcio estendido aos dois lados do oramento pblico. A preocupao de Wicksell era, no apenas remover as objees mais importantes ao princpio do benefcio, mas tambm descrever as condies nas quais o princpio poderia ser aplicado na prtica pelos parlamentos.

A caracterstica mais importante do princpio da tributao justa de Wicksell, contudo, a peculiaridade, inovadora53 , de proporcionar o contato entre os dois lados receita e despesa do oramento pblico. Ao propor uma abordagem incorporando a deciso

simultnea entre receita e despesa pblica, Wicksell rompeu com a tradio existente de que os dois elementos no seriam passveis de tratamento simultneo. Sessenta anos depois,

Buchanan (1949) chamou ateno para esse detalhe importante e alertou seus pares para a necessidade de explicitar com mais clareza os modelos postulados nas anlises do fenmeno financeiro pblico.

O novo princpio de Wicksell possibilitaria uma forma para definio do limite mximo para os gastos e receitas pblicos, pela rejeio de qualquer gasto e receita

53

preciso relativisar o termo inovador aqui usado, visto que, como Wicksell (1896) apropriadamente lembrou, este princpio foi amplamente utilizado nos primrdios dos regimes parlamentaristas.

67

correspondente que no proporcionasse ao contribuinte uma satisfao pelo menos equivalente entre o pagamento do imposto vinculado ao servio correspondente. Nesse ponto, o princpio da capacidade contributiva parece inferior. Este princpio permite determinar a

distribuio dos impostos, mas no diz nada quanto ao problema da determinao do volume total da carga tributria o qual simplesmente desconsiderado. Contrariando esse princpio, no Brasil o supervit primrio do oramento federal definido a partir de um contrato com o FMI no qual a responsabilidade fiscal encarada como um dever de casa a ser realizado54 .

H, contudo, uma rea da atividade pblica na qual o novo princpio no deve ser aplicado e o critrio da capacidade contributiva parece mais adequado. So os casos em que a comunidade, e, portanto, seus membros, se encontram obrigados perante a terceiros. Essa

obrigao pode ser com credores do Estado, ou com pessoas qualificadas a receber algum benefcio estabelecido por lei, como o caso, por exemplo, da cobertura do dficit da previdncia social. Mas Wicksell faz um alerta, que teria sido de grande utilidade se tivesse sido observado em nosso pas nas ltimas dcadas: quando estas obrigaes so criadas, o direito de aprovao ou desaprovao deveria ser garantido, de forma mais enrgica, pois o Estado, por sua natureza, no pode sonegar seus compromissos uma vez que j os tenha assumido. Stuart Mill foi um forte crtico ao princpio do benefcio, ou princpio quid pro quo55 , como ele denominou. Seu argumento era: Government must be regarded as so pre-

eminently a concern of all, that to determine who are most interested in it is of no real importance (Mill, 1848, p. 171): uma observao vlida quando consideramos as atividades mais elementares do Estado, como segurana, manuteno das leis etc. Mas, em questes

prticas de oramento, no se discute se o Estado deve ou no parar completamente suas atividades. As questes normalmente giram em torno de mudanas incrementais como o

escopo de uma ou outra atividade governamental ou o aumento de um ou outro servio. Principalmente quando se trata de uma proposta de um novo servio, no se pode dizer que no haja importncia em saber se o acrscimo de benefcio produzido atinge diferentemente pessoas ou grupos.

54 55

No h como fugir imagem que nos vem mente: somos um pas de calas curtas. Quid pro quo significa voc tem o que voc paga.

68

Pode-se argumentar que freqentemente difcil para o indivduo avaliar at que ponto uma determinada proposta de expanso de atividade estatal como, por exemplo, aumento na quantidade ou no salrio de funcionrios pblicos poderia proporcionar a ele benefcios correspondentes ao sacrifcio de um acrscimo tributrio. Porm, se isto difcil

para o cidado individualmente, muito mais difcil seria para uma autoridade, por mais capacitada que seja, avaliar o total de utilidade e sacrifcio correspondente proporcionados a toda a comunidade. O conhecimento das autoridades se restringe apenas aos aspectos

tcnicos da questo: o que pode ser alcanado com determinada quantia de recursos, por exemplo. Quanto ao lado econmico do problema, ou seja, se os benefcios proporcionados por uma atividade proposta so maiores ou menores do que o custo para os que tero de pagar, ningum pode julgar melhor do que os prprios contribuintes individuais, direta ou indiretamente via seus representantes no parlamento (Wicksell, 1896, p. 79).

Mas, at que ponto pode-se admitir que possvel a avaliao individual de um determinado benefcio proporcionado por um servio pblico? Lindahl (1928, p.216)

desenvolve um conjunto de argumentos para ilustrar o processo decisrio do cidadocontribuinte, que resumiremos nos prximos pargrafos.

Numa situao hipottica so apresentadas para escolha dos cidados contribuintes vrias alternativas para uma determinada rea de ao governamental; por exemplo, ajuda aos pobres. Estariam disponveis opes ao custo, de R$ 50, R$ 60, R$ 70, e assim

sucessivamente, cada opo melhor a um custo adicional de R$ 10:

Opo 1 Opo 2 Opo 3 Opo 4

R$ 50 R$ 60 R$ 70 R$ 80

Ao cidado mostrada claramente a vantagem de cada opo, e perguntado a ele qual a opo preferida. A princpio ele vai ter dificuldade para responder, mas, no final vai escolher entre as alternativas, aquela que, segundo sua avaliao, produziria a melhor relao custo-benefcio. Se ele escolher, por exemplo, a opo 2 (R$ 60), significa:

69

?? que ele considera que mudar da opo 1 para a opo 2 lhe proporciona um incremento de utilidade maior do que R$ 10 seno ele escolheria a opo 1 (R$ 50); ?? que mudar da opo 2 (R$ 60) para a opo 3 (R$ 70) lhe proporciona um incremento de utilidade menor do que R$ 10 seno ele escolheria a opo 3 (R$ 70).

Este exemplo refere-se a valores marginais que podem ser identificados na avaliao que as pessoas fazem quando so estimuladas a responder entre solues alternativas para algum problema fiscal em dadas circunstncias. Isso no significa que nosso contribuinte

possui um julgamento verdadeiramente objetivo quanto ao valor de cada proposta. Ele pode sofrer vrios tipos de influncia. Possivelmente, se estivesse totalmente informado sobre os

fatos, sua resposta poderia ser diferente. Este caso trata apenas de valores que ele atribui a alguns servios pblicos em determinadas circunstncias.

A maioria das despesas do governo, a princpio, proporciona algum benefcio ao contribunte. A manuteno da ordem e o cumprimento das leis protegem a vida e a

propriedade dos cidados e do as condies para que eles possam ganhar a vida de forma promissora. Despesas pblicas na rea cultural tambm proporcionam externalidades

positivas tais como: educao beneficia a ele e a sua famlia, aumenta suas satisfaes culturais e podem ajud-lo em sua vida profissional. Na maioria dos casos os benefcios

atingem a todos indistintamente, mas em alguns casos os benefcios pessoais so dirigidos para um ou outro grupo especfico da populao. Um grupo pequeno mas poderoso e

organizado, como nos tempos dos sistemas polticos absolutistas, pode usar recursos pblicos para cobrir suas prprias despesas em detrimento do restante da populao. Do mesmo modo, as necessidades das classes mais pobres podem ser supridas pelo conjunto da comunidade. Mas os benefcios que um indivduo obtm da atividade estatal no so exclusivamente de natureza pessoal. Tambm pode haver a satisfao por seu desejo altrusta de que outras pessoas tambm usufruam vantagens materiais ou espirituais. Nas palavras de D. Mauro Morelli56 , campanhas contra a fome [...] alimentam o doador com a bondade de

56

Jornal O Globo, 10 de janeiro de 2003, pg. 3.

70

seu gesto, sem garantir o po de cada dia ao faminto.Este tipo de motivo mais ou menos altrusta tende a se mesclar com motivos egostas para formar um tipo de motivo que poderamos chamar de bem comum da nao ou comunidade. A avaliao que o indivduo faz dos servios pblicos , portanto, o valor (em dinheiro) do seu interesse no incremento do bem comum proporcionado pelos ditos servios.

Quando os opositores da teoria fiscal individualista enfatizam o fato de que as vantagens proporcionadas pela atividade pblica so de interesse geral bens pblicos eles no levam em considerao estas circunstncias de que estamos falando, ou seja, de que as vantagens no so apenas de natureza pessoal, mas do tipo altrusta e idealista tambm. A objeo no se sustenta quando a teoria individualista interpretada desta maneira. A teoria individualista no no sentido de lidar apenas com vantagens pessoais tangveis obtidas da atividade governamental, mas no sentido de que a anlise e avaliao das diversas aes que compem aquela atividade so provenientes de pessoas fsicas.

Se o argumento estiver correto, pode-se afirmar que os valores individuais analisados, em ltima instncia determinam a carga tributria real. No entanto, os prognsticos poderiam naturalmente estar errados: poder, por exemplo, haver uma superestimativa do valor dos servios pblicos. Nesse caso haver protestos pblicos e de alguma forma a estimativa

verdadeira ser revelada. Como resultado, o sistema poltico sofrer presses para a correo dos rumos. So diversos os elos entre as avaliaes individuais e as decises finais das

autoridades fiscais: sistema partidrio, imprensa, parlamento, organizaes sociais etc.

Os argumentos acima podem parecer irrealistas: pode-se dizer que afinal nenhum tipo de clculo realmente feito quando se decide expandir a atividade pblica. De fato, observase que decises oramentrias so freqentemente acomodadas com base em algum sentimento genrico quanto relao custo-benefcio. Porm, o mesmo ocorre com as

decises na economia privada. As pessoas no fazem avaliaes cuidadosas sobre a utilidade marginal da cada gasto que fazem, e sim agem de acordo com um certo sentimento genrico sobre seu poder aquisitivo. Contudo, este sentimento est apoiado solidamente na experincia e avaliao que cada pessoa faz do sacrifcio que incorrem para ganhar sua renda e no benefcio proporcionado em cada troca. O mesmo ocorre com as finanas pblicas: o

sentimento de at onde deve se ir em cada caso, est baseado em ltima instncia no clculo

71

individual de utilidade e sacrifcio.

indiferente se estes clculos esto freqentemente

sujeitos a interferncias de idias polticas, da mesma maneira que os gastos privados esto sujeitos tambm interferncia de terceiros.

Bens pblicos puros so consumidos por todos indistintamente, sendo impossvel a excluso de qualquer indivduo do consumo do mesmo (Samuelson, 1954). A esttua do

Cristo Redentor no Corcovado pode ser apreciada por todos os moradores e visitantes do Rio de Janeiro. Trata-se de um caso tpico de bem pblico. J o transporte at o local via

bondinho pode ser cobrado a cada pessoa e , portanto, um bem privado, pela definio clssica de Samuelson mesmo que seja explorado por uma organizao pblica57 . Este atributo peculiar do bem pblico no divisibilidade tem sido um dos argumento mais fortes contra o princpio do benefcio. A impossibilidade de excluso do consumo dos bens pblicos inviabilizaria a aplicao do princpio do benefcio. Porque o indivduo, sabendo

que no pode ser excludo no tem o incentivo de revelar sua preferncia, eximindo-se assim do pagamento. O resultado final tende a ser a subproviso do bem.

Estamos diante de um problema que aflora sempre que existe a necessidade de uma grupo de indivduos conduzirem interesses em comum. Esse tema tem sido estudado em

relao aos problemas de explorao de recursos naturais (Ostrom, 1990), em que se apresenta de forma mais dramtica. Em The tragedy of the commons, Hardin (1968)

apresentou o problema sob forma de parbola, no qual um pasto compartilhado por vrios rebanhos e cada proprietrio de rebanho obtm o benefcio de seus animais e um custo retardado pela deteriorao do pasto:

Therein is the tragedy. Each man is locked into a system that compels him to increase his herd without limit in a world that is limited. Ruin is the destination toward which all men rush, each pursuing his own best interest in a society that believes in the freedom of the commons58 .

57

O conceito de bens pblicos e privados foi proposto incialmente por Samuelson (1954, p.387): ...I explicitly assume two categories of goods: ordinary private consumption goods which can be parceled out among different individuals... and collective consumption goods which all enjoy in common in the sense that each individuals consumption of such a good leads to no subtraction from any other individuals consumption of that good.. 58 Hardin, 1968 apud Ostrom, 1990.

72

Outra abordagem famosa do mesmo problema a de Olson (1965), que desafiou otimismo prevalecente sobre a teoria dos grupos ao propor: rational, self-interested individuals will not act to achieve their common or group interests.

Mas, alguns autores (Peacock, 1979 apud Chang, 1996) tm levantado a tese de que a tecnologia pode eliminar o problema da publicidade de alguns bens, pela soluo do problema da no excluso por exemplo, substituio dos faris por ondas de rdio. Admitindo que essa tendncia seja verdadeira, poderamos imaginar virtualmente para o futuro uma preponderncia do princpio do benefcio.

A prxima seo discute um aspecto controverso do princpio da troca voluntria de Wicksell, a saber, o princpio da unanimidade voluntria aproximada, que se refere s regras do processo de aprovao das decises de receita e despesa.

3.1.2

UNANIMIDADE E CONSENSO NA TRIBUTAO O princpio do benefcio aplicado a escolhas coletivas apresenta uma dificuldade que

no estava presente quando a anlise se restringia a questes relativas a trocas no mercado de bens privados. Na escolha individual cada pessoa soberana para decidir. O mesmo no acontece quando necessrio tomar uma deciso em grupo. A regra da maioria o princpio considerado mais apropriado ou menos danoso quando preciso escolher entre duas alternativas excludentes. Mesmo assim, costumeiro que decises consideradas

fundamentais para um grupo sejam tomadas segundo regras especiais como por exemplo a exigncia de uma maioria qualificada de dois teros, trs quintos etc. Um certo poder de veto concedido minoria com o objetivo de oferecer maior estabilidade ao sistema legal, que estaria menos sujeito a eventuais alteraes fortuitas na composio do corpo legislativo.

Wicksell observou que nas decises fiscais dificilmente se apresenta um dilema simples onde tem que ser escolhida uma dentre duas alternativas mutuamente excludentes e argumentou que a regra da maioria seria inadequada nestes casos: Se uma despesa pblica deve ser aprovada, seja uma nova proposta ou uma j existente, presume-se que esta despesa, ignorando por enquanto os problemas quanto definio da

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fonte de recursos, est associada a uma atividade estatal considerada til por toda a sociedade e reconhecida por todas as classes sem exceo. Se no fosse assim, isto , se uma parcela maior ou menor da comunidade estiver indiferente ou se opuser atividade proposta, ento, eu no vejo como esta atividade pode ser considerada uma necessidade coletiva no sentido prprio da palavra. Se, de qualquer modo, tal atividade tiver que ser realizada, esta deveria por enquanto ser deixada para a iniciativa privada. Seria uma tremenda injustia se algum fosse forado a contribuir para o custo de uma atividade que no acrescenta ao seu interesse ou pode estar diametralmente oposta a ele. (Wicksell, 1896, p. 89) Com base neste argumento Wicksell formulou seu Princpio da unanimidade (aproximada) e consenso voluntrio, segundo o qual em ltima anlise, unanimidade e consentimento voluntrio total nas decises so a nica garantia certa e palpvel contra injustia na distribuio tributria. Este princpio apresenta-se em oposio regra da maioria simples, um preceito considerado sagrado pela tradio ortodoxa. Este ponto tem

sido objeto de muitas crticas, que consideram excessivamente restritiva a regra da unanimidade. No de se estranhar que a proposta de Wicksell nunca tenha sido levada a srio por muito tempo at que Buchanan e Tullock publicassem The calculus of consent, um livro que Buchanan definiu como um ataque intelectual ao majoritarianismo.59 A lgica do argumento de Wicksell se baseia na idia de que a distribuio do encargo tributrio quem paga um aspecto decisivo para o julgamento dos cidados sobre o valor relativo da utilidade e custo da atividade pblica. Se, por exemplo, uma dada distribuio

tributria for considerada de validade universal e supostamente deve ser mantida inalterada, ento bem possvel que uma determinada proposta de gasto seja rejeitada mesmo por maioria simples de votos, enquanto que uma maioria qualificada poderia ser facilmente encontrada sob uma distribuio tributria diferente. Isto nos leva ao ponto que, segundo

Wicksell, teria sido negligenciado pelos tericos em tributao, qual seja: no necessrio, nem do ponto de vista terico nem prtico, que a distribuio tributria deva ser to rgida e predeterminada, nem tampouco que seja independente da aprovao do gasto a que se refere. So centenas as maneiras de distribuir o custo de uma determinada despesa pblica entre as diversas classes sociais. Existe todo um espectro tributrio que vai desde um imposto simples per capta, ou um imposto sobre consumo de produtos bsicos, at impostos progressivos
59

(Buchanan e Musgrave, 1999, p.21).

74

sobre a renda, a propriedade, a herana ou bens de consumo de luxo. Desde que a despesa em questo esteja associada a uma expectativa de gerar benefcios superiores aos custos correspondentes, ser sempre possvel de ser encontrado uma distribuio de custos de tal forma que todos considerem a despesa um benefcio e possam, portanto, aprov-la por unanimidade ou quase-unanimidade. Se isso no for possvel, ento tal fracasso deveria ser considerado uma prova de que a atividade estatal em considerao no estaria produzindo uma satisfao correspondente ao sacrifcio gerado e deveria, portanto, ser racionalmente rejeitada. Para Wicksell esta regra seria suficiente para g arantir a justia tributria. A questo de que alguns obteriam mais vantagens do que outros seria de menor importncia desde que todos ganhem ou que ningum se sinta expropriado. Se a justia no exige mais do que isso, certamente ela requerer no menos. Segundo esse autor, a regra da unanimidade e total E mais,

consenso voluntrio seriam a nica garantia contra injustia na poltica tributria.

toda a discusso sobre justia tributria estaria encoberta por uma nuvem suspeita se essas condies no fossem satisfeitas, pelo menos aproximadamente.

Buchanan e Tullock (1962) argumentam que o carter restritivo da regra da unanimidade pode ser substancialmente reduzido e, no limite, at eliminado, quando o critrio de unanimidade deslocado um estgio acima para o nvel do acordo constitucional sobre as regras que regularo a operao de decises polticas ordinrias. Neste contexto, um

indivduo poderia racionalmente preferir uma regra que, em alguns casos, poder produzir resultados contrrios ao seu p rprio interesse. Isso porque, no longo prazo, com a seqncia de rodadas, seu interesse estaria mais bem atendido do que sob o critrio mais restritivo da unanimidade para cada caso particular. Existe um custo para se atingir o consenso. Esta

afirmao traz o embrio para uma teoria econmica das decises coletivas.

O custo de

tomar decises zero quando um ditador sozinho toma decises pela sociedade inteira. Mas isso acarreta um outro tipo de custo, que Buchanan e Tullock chamam de custos externos. Os custos externos seriam mnimos sob a regra da unanimidade. baixo custo de deciso teriam altos custos externos. O preo de uma regra com

Estas seriam as condies para a

determinao de um estado de equilbrio, um clculo do consenso.

75

O deslocamento do critrio Wickselliano para o nvel constitucional de escolha das regras teria o efeito de facilitar o pacto entre os participantes da comunidade. O fato de que o indivduo raciocina que uma regra constitucional se manter em funcionamento durante um perodo longo de tempo equivale a ele ser colocado atrs de um vu de ignorncia quanto aos efeitos de qualquer regra futuramente escolhida a respeito de seu prprio interesse. Neste ponto, a abordagem de Buchanan e Tullock se aproximam da filosofia poltica contratualista, particularmente com a de John Rawls (1971), que tambm utiliza o vu de ignorncia junto com o critrio de justia que emerge de um pacto num estgio anterior definio de uma constituio poltica.

O segundo aspecto, segundo Buchanan (1987), mal compreendido, na proposta de Wicksell e que ajudaria a explicar o relativo desprezo a que tem sido relegada sua contribuio analtica, relativo ao problema da redistribuio de renda. Lindahl (1928)

tentou compatibilizar melhor a teoria com o ideal redistributivo quando sugeriu a incorporao de sentimentos altrustas e idealistas funo de utilidade das pessoas, o que levaria a uma tendncia de eliminao de grandes desigualdades econmicas e sociais pelo processo democrtico. Wicksell tocou nesse assunto, mas no foi capaz de ir alm de uma viso otimista do sentimento de caridade humana:

From the point of view of general solidarity or charity, parties and social classes should on ocasion share an expense from which they except no great or direct benefit, or should contribute beyond the measure of their own advantage... there are few men who are completely indifferent to the welfare of their fellows... It is quite a different matter, however, to be forced so to contribute. Coercion is always an evil in itself and its exercise, in my opinion, can be justified only in cases of clear necessity. O que Wicksell estava propondo era um conjunto de regras que considerava adequado a sua poca e ao nvel de desenvolvimento econmico-social prevalecente. Ponderava que a histria poltica do sculo XIX adquirira um movimento permanente de progresso no sentido de assumir formas parlamentares e democrticas de ao pblica. Um dos principais

movimentos era a universalizao da educao no sentido amplo do termo, visto que isto possibilitaria s classes mais baixas participar mais ativamente da vida poltica. Outro

movimento importante referia-se ao tremendo avano da imprensa, que possibilitava a todos

76

amplo conhecimento dos assuntos pblicos.

Tambm se observou o extraordinrio

crescimento das relaes industriais, comerciais e cientficas dentro e entre os diversos pases. Em suas palavras:

The ultimate goal of this progressive movement is equality before the law, greatest possible liberty, and the economic well-being and peaceful co-operation of all people. Is is not the purpose of the movement and indeed it would be contradictory to its guiding spirit, to have wholly or partly shaken off the yoke of reactionary and obscurantist oligarchies only to replace it by the scarcely less oppressive tyranny of accidental parliamentary mojorities. (Wicksell, 1896, p.88). Buchanan observou que devido restrio do seu mtodo a decises alocativas, Wicksell no foi capaz de dar uma resposta convincente ao problema da redistribuio de renda e do pagamento de compromissos anteriormente assumidos pelo Estado (por exemplo, pagamento de dvidas). Com uma mudana para o nvel constitucional, seria possvel

conseguir acordos sobre regras que possibilitassem redistribuio de renda60.

Cem anos depois, desconcertante reconhecer que o Brasil se encontra longe das condies econmico-sociais sucintamente descritas acima. E esse aspecto da realidade tem sido usado recorrentemente como justificativa para a prevalncia de uma filosofia poltica que desconfia das possibilidades de um sistema poltico baseado no princpio de que cada cidado deve ser, em ltima instncia, aquele que tem a ltima palavra nas decises econmicas e polticas da sociedade. Muitas dessas atitudes podem ser explicadas pela nossa herana Faoro (2000) mostra que o Estado Portugus teve um

cultural e poltica ibrica.

desenvolvimento histrico marcadamente diferente dos pases que desenvolveram as democracias constitucionalistas. Portugal no conheceu o feudalismo e no viveu o

iluminismo, havendo o poder absoluto do Rei sobrevivido s extraordinrias mudanas nos sistemas polticos no restante da Europa ocidental. Tambm as bases econmicas da nao portuguesa se desenvolveram preponderantemente com o suporte do empreendimento capitalista estatal. Este modo permitiu o surgimento de laos simbiticos entre os aparelhos estatais e a sociedade que terminaram imprimindo na cultura e nas instituies caracteres que, em maior ou menor grau, marcaram a evoluo das nossas relaes econmicas, sociais e
60

Buchanan (1987).

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polticas. A grande pergunta : (1) O pas est preparado para ser uma democracia real? (2) possvel falar em democracia quando as estatsticas revelam que uma parte considervel da populao vive em condies subumanas? (3) Mesmo considerando o atual nvel de

desigualdade social, possvel acreditar que um sistema de justia poltica baseado num princpio de deciso democrtica radical, no estilo descrito por Wicksell, possa ser, no apenas vivel, mas tambm o mtodo mais eficaz de construir a coeso social e poltica capaz de superar o impasse poltico que permeia a sociedade brasileira? A lio mais importante

que poderia ser aprendida dos escritos de Wicksell, e que tem sido reafirmado por Buchanan a de que devemos prestar ateno s regras que condicionam os processo decisrios na esfera pblica. North (1990) adverte que uma marca da histria humana o fato de que as

instituies coletivas evoluem segundo uma trajetria condicionada por vrios fatores nem sempre eficientes. Devemos ter em mente esta evoluo e procurar compreender os aspectos determinantes que a moldaram, para que se possa alter-la.

O sistema proposto por Wicksell s pode ser compreendido dentro de uma conjuntura poltica e econmica evoluda, caracterstica dos pases avanados. Este aspecto est

enfaticamente colocado no seu texto: It is clear that justice in taxation tacitly presupposes justice in the existing distribution of property and income. This holds of any approach to the question. Na verdade, Wicksell foi bastante radical neste aspecto, a ponto de colocar como premissa bsica para o seu princpio o reconhecimento cabal da estrutura de direitos de propriedade em vigor:

Se, contudo, essa pressuposio no corresponder aos fatos, isto , se existirem na estrutura de propriedade e renda certos direitos e privilgios de legalidade duvidosa ou em contradio com os conceitos modernos de direito e equidade, ento a sociedade tem o direito e a obrigao de rever a estrutura de propriedade vigente. Seria obviamente pedir demais esperar que tal reviso possa ser levada a cabo se dependesse da concordncia das pessoas envolvidas (Wicksell, 1896, p.109). Wicksell pressentiu que as conseqncias polticas decorrentes da aplicao do princpio da justia tributria poderiam ser surpreendentes. A oposio generalizada a muitas das atividades conduzidas pelo Estado seria rapidamente reduzida e muitos servios, que so precariamente realizados pelo Estado, seriam melhorados e ampliados. Desde que os

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indivduos tivessem a certeza de que no seriam taxados devido ao aumento dos custos das atividades estatais, em uma proporo maior do que ele ou seu grupo consideram justo. Neste caso estariam criadas as condies para o desenvolvimento de relaes mais slidas, maduras e cooperativas entre cidados e Estado.

A realizao prtica do princpio do consenso voluntrio ou da unanimidade exige que a deciso referente alocao dos custos quem paga seja uma condio necessria para aprovao de qualquer despesa pblica. Toda vez que fosse proposto uma nova atividade

pblica ou a expanso de uma j existente, a proposta teria que vir acompanhada de uma ou vrias propostas de distribuio dos custos. As outras faces polticas poderiam propor

emendas alterando tanto o valor total da despesa como a maneira como os custos sero cobertos. As propostas seriam postas em votao de acordo com um padro mais ou menos assim:

Plano tributrio A B C+D61 D E F G H I J I+K Votao Votao Votao Votao Votao Votao Votao Votao Votao Votao Votao

Proposta A

Emenda A

Emenda A

Se alguma das alternativas posta em votao obtiver a maioria qualificada, digamos de trs quartos, cinco sextos ou mesmo nove dcimos dos votos, ento esta combinao seria transformada em lei (por exemplo, a proposta A com o plano E, ou a emenda A com os impostos I+K). Se vrias alternativas obtiverem a maioria qualificada, algum modo deveria

ser encontrado para a escolha de uma dentre elas (como por exemplo, o nmero relativo de

61

Obviamente uma combinao de impostos poderia ser apresentadas simultaneamente, por exemplo, um aumento no imposto sobre bebidas junto com um aumento no imposto sobre herana.

79

votos). Se nenhuma das alternativas obtiver a maioria necessria, ento a proposta deve ser rejeitada, pelo menos por enquanto
62.

Existe quase sempre algum elemento de obrigao legal ou moral na maioria dos gastos pblicos. Este tipo de obrigao, no entanto, parece ser menos imperativa e tanto mais transitria do que normalmente se alega. Servidores pblicos que, devido extino de um servio pblico fiquem excedentes, poderiam ser transferidos para outro servio onde houver uma maior demanda por servidores. As pessoas que tm estas atividades mais no corao deveriam voltar sua f para o lado dos encargos tributrios tambm, para evitar que sejam lanadas dvidas quanto ao desinteresse de suas aspiraes. Com exceo de um pequeno nmero de determinadas despesas, que poderiam estar relacionadas na Constituio, o princpio da unanimidade poderia ser aplicado genericamente.

O problema comparativamente simples quando novas despesas esto para ser aprovadas e financiadas por novos impostos. O processo se torna mais complicado quando est envolvida uma reduo nas despesas e receitas, porque nos oramentos atuais no existe uma correspondncia entre os itens de despesa e receita. Portanto, no est estabelecido qual receita deve ser anulada com o cancelamento de uma determinada despesa e vice versa. Wicksell prope o que parece ser a soluo mais simples. Inicialmente seria feita uma

classificao provisria de todas as receitas e despesas, onde cada item de despesa estaria associado, ou vinculado a uma categoria especfica de receita. tomadas por maioria absoluta. Decises relevantes seriam

Uma vez que isso fosse feito, uma frao especificada do

corpo legislativo (digamos um dcimo, um sexto ou um quarto do total de membros) estaria autorizada, a partir de ento a solicitar redues de quaisquer itens de receita e, portanto abolio ou reduo da atividade estatal a qual o referido item estivesse associado.

Clusulas especiais haveriam de existir para os impostos que estivessem vinculados quelas despesas especiais relacionadas na Constituio, como por exemplo, juros da dvida pblica. Como estas despesas no podem ser atingidas por constiturem obrigaes contradas

62

curioso observar que em 1896, Wicksell, preocupado com as objees de que sua proposta teria implementao dificultada por problemas prticos, alertou que com a ajuda de modernos dispositivos eltricos que, se no estou enganado, os prticos americanos j colocaram em uso, talvez dois ou trs segundos seriam suficientes para este procedimento. Como se v Wicksell previu a inveno do painel eletrnico.

80

anteriormente pelo Estado, uma recusas da minoria de pag-las seria impensvel. poderia haver mudanas na forma inicialmente especificada para cobri-las.

Nem

Um procedimento similar poderia ser aplicado ao caso de uma reforma tributria, ou seja, substituio de um tipo de imposto por outro.

Embora parea estranho o procedimento proposto, diferente da prtica usual, no h como no reconhecer que uma boa maneira de resolver simultaneamente o problema da alocao de recursos e do tamanho total do oramento. O tipo de aprovao de gastos

constitui uma maneira de garantir que os gastos sejam efetuados nos objetivos desejados (ou pelo menos mais prximo) pela comunidade de contribuintes. Aparentemente o esquema

proposto parece ser mais adequado para aplicao em governos municipais do que estaduais e federal.

Outra questo que poderia ser levantada seria com relao ao benefcio que o esquema proposto traria aos mais ricos ou aos mais pobres. Uma coisa parece certa. Aumentaria

sobremaneira o interesse dos cidados quanto s decises oramentrias que seriam tomadas pelo parlamento. Esse fato por si s, j seria uma aspecto positivo. Os debates parlamentares seriam amplamente divulgados pela imprensa; institutos de pesquisa fariam levantamento de opinio sobre as questes mais polmicas e as decises tomadas certamente teriam um grande impacto na deciso dos eleitores nas eleies seguintes. Os polticos ficariam impedidos de fazer propostas generosas sem apresentar a fonte de recursos (ou seja, como e por quem a conta seria paga). Haveria um interesse maior da populao, da imprensa e dos polticos para denunciar casos de sonegao de impostos. A qualidade e os custos dos servios seriam Anlises comparativas poderiam ser feitas

objetos de escrutnio e anlise de especialistas.

entre estados e municpios. Enfim, o contribuinte passaria a se sentir mais responsvel como cidado contribuinte.

Como no Brasil a grande massa de eleitores pertence s camadas sociais mais baixas, haveria uma tendncia natural aprovao de impostos incidentes sobre as classes mais altas, como, por exemplo, sobre o consumo de produtos de luxo, sobre a propriedade, a renda ou a herana. A exigncia de uma maioria qualificada para aprovar novas despesas seria uma

garantia contra o abuso das maiorias eventuais. Por outro lado, o direito de propor a extino

81

de um servio por uma minoria qualificada (por exemplo, um quinto) seria uma forma de evitar a permanncia de alguma atividade pblica que no s considerada vantajosa por pelo eja menos uma parcela importante da populao.

Pode-se imaginar que o processo oramentrio se transformaria num tumulto dificilmente administrvel, onde dezenas ou centenas de decises polmicas teriam que ser tomadas anualmente para definir o formato final do oramento. Mas tal preocupao s faz sentido durante as fases de implantao do novo sistema. As decises oramentrias, como sabido63 , so tomadas incrementalmente. Existe um ncleo de atividades no oramento, o

qual denominado base, que sofre poucas alteraes ano a ano. As decises se concentram nos incrementos ou redues em relao base anual. Portanto, as dificuldades ocorreriam at que estivesse consolidada uma base oramentria razoavelmente consensual. A partir de ento todas as decises se refereriam a alteraes incrementais sobre a base. Neste caso, o esquema proposto parece se adequar perfeitamente.

63

Ver Davis, Dempster e Wildavsky (1966).

4 A ECONOMIA POLTICA DAS VINCULAES. Este captulo trata do fenmeno da vinculao de receitas, considerando as implicaes normativas decorrentes das duas vises apresentadas no captulo 3. Seguindo Buchanan (1991), examinamos quatro modelos diferentes do processo fiscal, derivados dos princpios do benefcio e da capacidade contributiva: (1) o fisco benevolente; (2) a troca fiscal; (3) transferncia fiscal; e (4) o Leviat maximizador. O objetivo da anlise avaliar as regras de vinculao enquanto variveis Constitucionais em cada um dos modelos.

4.1

O FISCO BENEVOLENTE O modelo de governo onisciente e benevolente prevaleceu inconteste durante a

perodo entre 1880 e a dcada de sessenta do sculo XX nos pases avanados. No Brasil, podemos dizer, ainda apresenta fortes sinais de persistncia. Neste paradigma, a tarefa dos cientistas sociais se concentra em buscar opes de polticas pblicas que seriam apresentadas para escolha por uma autoridade benevolente. Para fins de facilitar o esclarecimento do

argumento o modelo ser apresentado em sua forma idealizada extrema.

Nesta viso a coletividade tem uma existncia orgnica independente e possui conscincia, vontade e capacidade para fazer escolhas. A autoridade fiscal organiza as

atividades de tributao e de gasto de modo a maximizar a utilidade total da comunidade. O crebro fiscal, na expresso de Pigou (1951), possui informao completa sobre a funo de utilidade dos indivduos e capaz de promover a distribuio dos tributos e dos benefcios pblicos de modo a uniformizar todos os custos e benefcios marginais. As decises so

tomadas pela autoridade e os membros da comunidade no participam das decises coletivas,

83

exceto no momento da escolha dos seus representantes. O foco no governo para o povo e no h espao para o governo pelo povo.

Nesse modelo no faz sentido qualquer limite ao poder discricionrio do governo. A vinculao de receitas, na medida em que envolve uma dedicao prvia de receitas para uma aplicao especfica, representa de fato uma restrio capacidade de ao da autoridade e introduz uma reduo na eficincia o processo fiscal.

Apesar do irrealismo do modelo quando apresentado em sua forma extrema, observase que muitas de suas caractersticas continuam a exercer forte influncia normativa, mesmo quando algumas propriedades do modelo so descartadas. Quando se observa o

funcionamento dos governos, reconhecido que lhes falta oniscincia e que no atuam monoliticamente em busca de um abstrato interesse pblico. Mas ainda assim costuma-se

assumir que as pessoas que ocupam cargos pblicos buscam, ainda que imperfeitamente, a promoo do que eles consideram o interesse geral. Mesmo com esta conceituao mais

ampla do modelo, qualquer regra de vinculao de receita continua sendo considerada normativamente negativa.

4.2

TROCA FISCAL O modelo idealizado da troca fiscal encontra-se no extremo oposto de um espectro

analtico imaginrio em que o fisco benevolente se encontra no outro extremo. Na sua forma pura, a nfase est no critrio pelo povo enquanto o para o povo satisfeito por decorrncia. O Estado existe apenas enquanto uma estrutura ou processo por meio do qual os cidados (contribuintes-beneficirios) tomam decises coletivamente (publicamente) em vez de separadamente (privativamente). A diviso entre o que deve ser o bjeto de escolha pblica ou de escolha privada tambm uma deciso dos prprios cidados.

Neste modelo, os indivduos efetivamente compram os bens e servios que so supridos coletivamente via impostos-preos anlogos aos preos dos bens nos mercados privados. Os impostos-preos, distintamente dos preos de mercado, so diferenciados entre grupos de pessoas, mas a estrutura da distribuio dos custos estabelecida por meio de um processo de negociao e acordo contratual que define tambm o nvel de suprimento dos

84

bens ou servios pblicos adquiridos.

Na soluo ideal imaginada por Lindahl (1919), fica

estabelecido o equilbrio entre os custos e os benefcios marginais para cada cidado e a soma de todos os benefcios marginais igual ao custo marginal total de suprimento do bem ou servio (Samuelson, 1954).

Observa-se que os tributos, neste caso, no tm carter coercitivo e so o resultado de acordo voluntrio entre os membros da comunidade. A regra da unanimidade de Wicksell

garante a ausncia de coero de alguns membros da coletividade.

As condies acima devem ser atendidas para cada bem ou servio que adquirido conjuntamente pela sociedade. Em cada caso deve ocorrer um processo diferente de

avaliao, acordo e deciso quanto ao que deve ser adquirido e em que quantidade. Existe uma analogia direta com o mercado, onde o consumidor individual toma decises separadamente para cada bem. Dado o preo de mercado ele decide a quantidade a ser

adquirida. Vendas casadas necessariamente reduzem sua satisfao.

Na troca fiscal o equivalente ao processo de deciso eficiente seria um tipo de vinculao de receitas. Para que seja possvel a considerao em separado de cada item de despesa, o processo coletivo de barganha deve envolver o exame e comparao dos requisitos de receita e despesa simultaneamente ao longo de cada dimenso individual. Existe uma relao direta entre a estrutura da distribuio dos impostos incorporada em uma proposta de gastos e a avaliao que os cidados fazem desses gastos. No h flexibilidade para o

tomador de decises no sentido de gastar em algo diferente daquilo que foi estabelecido durante o processo decisrio. Em termos de realidade institucional, esta norma idealizada

pode ser traduzida como um tipo de oramento setorial, em que propostas de gastos so analisadas separadamente e definida a estrutura das fontes de recursos correspondente. Neste modelo tambm no h espao para vinculaes de receitas antes que as decises fiscais sejam realizadas. Qualquer restrio prvia quanto s fontes potenciais de financiamento dos programas governamentais pode representar uma dificuldade a mais para o estabelecimento de um acordo, como Wicksell enfatizou.

85

4.3

TRANSFERNCIA FISCAL O modelo de troca fiscal pressupe, como vimos, a regra da unanimidade como

elemento necessrio no modelo idealizado.

Esta regra garante que os membros da

comunidade que estejam pagando pelos bens e servios demandados coletivamente sejam os que efetivamente esto satisfeitos com os benefcios proporcionados por estes bens, seja por motivos egostas ou altrustas.

Se a regra da unanimidade for retirada, como deve acontecer em qualquer abordagem mais realista do processo fiscal, o modelo se modifica drasticamente, mesmo se mantivermos as caractersticas do processo democrtico e continuarmos a presumir que um fisco benevolente no existe. Se considerarmos que as decises fiscais so tomadas por maioria absoluta, por exemplo, existir o risco de que uma coalizo majoritria exera hegemonia impondo coercitivamente o peso do encargo fiscal sobre os ombros de uma minoria e os benefcios para a maioria. Ou, o que mais grave, quando a maioria menos favorecida

economicamente est sub-representada no parlamento, como ocorre freqentemente nos pases com democracia menos evoluda, pode acontecer que a minoria mais abastada exercendo influncia desproporcional no parlamento, imponha a maior parte dos custos fiscais maioria sub-representada, enquanto redireciona os benefcios para si prprio. O caso limite deste modelo ocorre na situao de transferncia fiscal pura, em que os recursos so subtrados de um grupo minoritrio ou majoritrio para outro. Neste caso, nada mais lembra uma permuta e o processo fiscal no pode ser analisado pelo modelo de troca fiscal.

importante observar a tendncia da competio poltica sob a regra da maioria degenerar para um processo de transferncia pura (Flowers e Danzon, 1984). De fato, a

concentrao do gasto pblico em benefcios concentrados nos grupos politicamente organizados um fenmeno muitas vezes apontado por analistas. Ao mesmo tempo em que grande a proporo da receita pblica oriunda de impostos indiretos incidentes sobre a massa de consumidores.

86

Seriam desejveis limites constitucionais para impedir a ocorrncia de transferncias fiscais puras. Tais limitaes podem tomar a forma de generalizaes de incidncia tributria bem como da distribuio dos benefcios gerados pelos gastos. Observamos que a constituio brasileira prov um dispositivo neste sentido no lado da tributao64 , mas nada mencionado quanto ao lado da despesa.

Vejamos at que ponto uma restrio constitucional vinculao de receitas poderia reduzir ou aumentar o potencial de explorao fiscal. Suporemos que no existam limites

constitucionais obrigando a generalizao dos encargos e benefcios fiscais. Neste contexto, a maioria dominante se utilizaria de todos os meios ao seu dispor para impor a maior parte dos impostos aos membros da minoria. A vinculao de receitas para fins especficos poderia ser o mecanismo para operacionalizao do processo de transferncia fiscal. A imposio de

impostos em grupos especficos poderia vir acompanhado da dedicao de receitas para programas que concentram benefcios nos setores representados pelos membros da coalizo majoritria do parlamento. Ambos os lados do oramento podem ser manipulados

institucionalmente para garantir alguma aproximao com a desejada transferncia pura. Proibies constitucionais dedicao de receitas para fins especficos vinculao poderia ser um meio de inibir gastos com transferncias.

4.4

O LEVIAT RESTRITO Nos modelos de troca fiscal (4.2) e transferncia fiscal (4.3) no existe a figura da

autoridade fiscal que exerce influncia sobre o resultado fiscal.

Ambos os modelos

incorporam os mecanismos de uma democracia idealizada, mesmo de forma dramaticamente diferente. O modelo de troca fiscal corresponde a uma situao de cooperao ideal,

enquanto que o modelo de transferncia fiscal pressupe uma situao de conflito majoritrio. O primeiro modelo um de soma zero, enquanto o segundo um de soma negativa, zero ou positiva no agregado, mas de soma necessariamente negativa para alguns participantes.

64

Constituio Federal, art. 150: Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: ... II instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercida, independentemente da denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos.

87

Para nos aproximarmos um pouco de uma situao mais prxima da realidade poltica e fiscal, necessrio se afastar um pouco destas situaes idealizadas. O governo opera

realizando escolhas por meio de agentes polticos que tm capacidade, dentro de certos limites, de perseguir objetivos que podem no coincidir com aqueles dos cidados. No

modelo fisco benevolente da seo 4.1 postulado que esses objetivos so definidos a partir da percepo dos agentes de um certo interesse geral ou pblico. Nesta seo o modelo proposto postula que os agentes atuam no sentido de melhorar seus prprios interesses, isto , se comportam normalmente como maximizadores de utilidade.

Inicialmente, seria til assumir que os agentes polticos no esto sujeitos a nenhuma restrio eleitoral. So empossados em nome da comunidade e limitados apenas pelas

disposies constitucionais em vigor. Nessas condies as autoridades buscaro maximizar a arrecadao de todas as fontes de receita que so autorizados; e minimizar todos os gastos que resultem em benefcios para aqueles que no fazem parte dos seus grupos preferidos, dentro dos limites estabelecidos pela Constituio.

Em contraste com o fisco benevolente, onde qualquer limite constitucional era indesejado, o modelo Leviat sugere que limites constitucionais so necessrios para que seja preservado algum sentido de reciprocidade no relacionamento entre tributos e benefcios pblicos. As restries so no sentido de evitar a extenso exagerada da capacidade

tributria das autoridades e de garantir que certas receitas sejam aplicadas na gerao de benefcios para um conjunto mais amplo do que o preferido pelas autoridades. O primeiro

objetivo pode ser alcanado por meio de limites constitucionais s bases e fontes tributrias. O segundo pode ser atingido pela vinculao de receitas para programas especficos especialmente projetados de modo a explorar a estrutura de incentivos oferecida pela complementariedade entre a gerao da base tributria e a utilizao dos servios pblicos. Se a autoridade est restrita constitucionalmente a s instituir um tributo sobre combustveis se o produto da arrecadao for utilizada na melhoria do sistema virio, haver um incentivo para a autoridade prover servios virios em nvel razoavelmente eficientes. Desde que esta complementariedade seja garantida constitucionalmente, os excessos arrecadatrios do Leviat estariam sendo restringidos.

88

4.5

REALIDADE FISCAL Quando se observa o funcionamento real do processo fiscal atualmente (por exemplo,

no Brasil), verifica-se a existncia de elementos dos quatro modelos.

De certo modo os

agentes polticos buscam fazer escolhas de modo a melhorar o interesse pblico, pelo menos at o ponto em que conseguem interpret-los. Mas eles tambm so sensveis a

presses do eleitorado, que deseja ver os tributos serem devidamente retribudos com servios pblicos de valor pelo menos equivalente. Tambm existem presses de grupos para garantir tratamento tributrio privilegiado, bem como para a obteno de benefcios e transferncias especiais.

Verificamos que a vinculao constitucional de receitas a finalidades especficas impe efeitos diferenciados nos dois primeiros modelos e nos dois ltimos. Sob o modelo do fisco benevolente e troca fiscal, a vinculao prvia restringe a flexibilidade oramentria e, portanto, tende a reduzir a eficincia do processo. Esse resultado evidente no fisco

benevolente e menos bvio na troca fiscal dado a emergncia do oramento setorial neste segundo caso. Nos modelos transferncia fiscal e Leviat a constitucionalizao da

vinculao de receitas apresenta-se potencialmente eficiente dado que a dedicao de receitas a finalidades especficas nos dois casos oferece um instrumento para preveno contra os excessos do Leviat ou das maiorias ocasionais no caso do modelo transferncia fiscal.

Os quatro modelos propostos acima foram propostos por Buchanan (1991).

concluso favorvel vinculao de receita nos casos em que a realidade fiscal se aproxima de um dos dois ltimos modelos ressalvada para os casos em que existe uma relao complementar entre a gerao da base tributria e a utilizao do servio pblico em que o recursos aplicado. O exemplo mais citado o caso de uma taxa sobre combustveis cujos recursos sero aplicados na manuteno e ampliao de rodovias. Nestes casos haveria uma estrutura de incentivos capaz de garantir o interesse da autoridade em prestar bons servios rodovirios, visto que isto levaria a um aumento na arrecadao das receitas c orrespondentes. Tal efeito no estaria presente se a relao de complementariedade no estivesse presente. Esta concluso mais restritiva no sentido de se basear numa viso de benefcio essencialmente egosta. O princpio do benefcio em sua forma mais ampliada, que considera

89

a incorporao de sentimentos altrustas bem como egostas na funo de utilidade das pessoas, prescinde da necessidade de exigir a contraprestao do pagamento do tributo ou complementariedade entre tributo e benefcio. O elemento essencial do princpio da troca

voluntria a aceitao do pagamento do tributo por parte do contribunte e sua atitude diante da coletividade na medida em que o sistema se tornasse mais transparente e o monitoramento das atividades coletivas passaria a ser facilitado e incentivado pelas caractersticas da estrutura fiscal. Um estudo mais recente (Dhillon e Perroni, 2001) explora esta caracterstica da vinculao de receitas: quando os consumidores privadamente monitoram a proviso de servios pblicos, a vinculao de receitas pode fomentar a responsabilizao (accountability) independentemente de como os tributos so vinculados [com ou sem contraprestao], porque ela introduz uma ligao mais direta entre as decises pelo monitoramento privado e os tributos pagos. Os argumentos pr e contra a vinculao de receita esto baseados portanto no modelo de processo fiscal implcito quando se analisa uma determinada situao especfica. De uma maneira geral algumas concluses poderiam ser extradas. D que uma funo primria da ado vinculao facilitar a resoluo de preferencias divergentes, haveria mais potencial para vinculaes em sociedades com fortes instituies democrticas. Vinculaes de receitas so tambm utilizadas quando existe um amplo consenso de que determinadas atividades precisam ser preservadas contra incertezas do ambiente econmico e poltico. Um exemplo

tpico deste caso so as vinculaes para o ensino fundamental e para a sade no oramento federal brasileiro. Outro argumento freqentemente levantado a favor de vinculaes de

receitas a necessidade que os parlamentos sentem de obrigar a burocracia a investir em atividades em que ela tem pouco interesse. De maneira geral reconhecido que as

vinculaes so especialmente recomendveis quando existe uma contraprestao de servio (taxa) ou uma correlao positiva entre o consumo do bem tributado o servio pblico prestado, como o caso da imposto sobre combustveis para conservao de estradas.

A tributao conforme o benefcio no apenas interessante pelo aspecto da equidade, mas tambm do pelo potencial de promover maior aquiescncia da coletividade em relao ao pagamento do tributo. A vinculao de receitas para servios onde possvel a identificao do beneficirio pode ser suplementada com receitas do fundo geral, em casos em que

90

desejvel alcanar objetivos redistributivos.

Esta prtica permite maior flexibilidade aos De fato, observa-se

administradores, que podem fazer correes marginais nos programas.

que os fundos especiais utilizados amplamente no oramento federal so constitudos tanto de recursos vinculados como tambm de recursos livres do tesouro. Finalmente, importante

enfatizar a necessidade de que decises de vinculao de receitas precisam ser revistas periodicamente, sob pena de tornarem-se obsoletas e contraproducentes medida que o tempo passa.

5 VINCULAO DE RECEITAS NO ORAMENTO FEDERAL No Brasil existe uma tradio consolidada de utilizao em larga escala de receitas vinculadas, cuja forma operacional historicamente a criao de fundos especiais. O Cdigo de Contabilidade Pblica de 28/01/1922 j trazia uma definio formal para fundo especial: o produto de fontes de renda a que, em virtude de preceitos de lei e de estipulaes contratuais, houver sido determinada aplicao especial. A Constituio de 1934 foi a

primeira a determinar expressamente a vinculao de receitas ao dispor que parte das rendas tributrias fosse destinadas: ao amparo maternidade e infncia (art. 141); ao

desenvolvimento de sistemas educativos (art. 156 e pargrafo nico); formao de fundos de educao (art. 157, pargrafos 1 e 2) e defesa contra a seca nos Estados do norte (art. 177 e pargrafos 1, 2 e 3) (Lemgruber, Guedes e Tristo, 1976). Os fundos especiais so

instrumentos de programao oramentria com forte presena na estrutura financeira pblica brasileira, embora no exista uma perfeita caracterizao legal nem uma definio universal capaz de abarcar todas as suas nuances. Sanches (2003) faz um excelente resumo sobre as diversas tipificaes legais dos fundos especiais no Brasil e com base nas normas legais em vigor (Constituio Federal e Lei 4.320, de 17/03/1964) define fundo especial como: o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, mediante dotaes consignadas na Lei de Oramento, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao, controle, prestao e tomada de contas. Desta definio depreende-se que a instituio de um fundo especial s pode ser realizada por lei, o que representa uma restrio sujeita apenas ao capricho da coalizo majoritria no parlamento. A Constituio Federal (art. 167, IX) sacramentou este requisito ao proibir expressamente a instituio de fundos de qualquer natureza sem prvia autorizao legislativa. Porm, antes da Constituio de 1988, a regra em vigor (Decreto-Lei n. 200/1967,

92

Emenda Constitucional n. 1/1969), permitia ao poder executivo a criao indiscriminada de fundos sem necessidade de aval do poder legislativo, o que possibilitou o crescimento descontrolado destes instrumentos no perodo entre 1967 e 1987. Quanto s vinculaes de receitas, a Constituio atual veda apenas a vinculao de impostos (com excees), no impedindo que se promova a vinculao de taxas, contribuies e outras receitas. sentido foi menos restritiva do que a anterior, que proibia a vinculao de qualquer tributo. Nesse

O Grfico 1 nos oferece um perfil da evoluo das vinculaes de receitas no oramento federal no perodo de 1975 a 2003. Percebe-se claramente a partir de 1989 entrada em vigor da nova Constituio - um aumento significativo na composio de receitas vinculadas.

A Tabela 2 um resumo das receitas da proposta oramentria para o exerccio 2003 enviada pelo poder executivo para apreciao e aprovao do Congresso Nacional. Se desconsiderarmos o refinanciamento da dvida pblica federal65 , verificamos que o valor total do oramento de 487,4 bilhes de reais, dos quais apenas 74,6 bilhes (15,3%) esto totalmente livres de qualquer vinculao legal66 . Isto no significa que este valor esteja livre para ser utilizado em qualquer atividade, pois existem as despesas que so legalmente obrigatrias como transferncias constitucionais, pessoal e encargos sociais, previdncia social e outros que tm de ser atendidas com receitas vinculadas ou no.
67

Segundo

estimativas com dados de 2002 , cerca de 90% da receita bruta da Unio est comprometida com o pagamento de despesas legalmente obrigatrias e para sustentar o supervit primrio.

Na linha (2) da tabela 2 vemos que existem 100, 8 bilhes de reais de receitas de emisso de ttulos do tesouro todos vinculados a pagamentos de juros, encargos e amortizao da dvida e uma pequena parte para o financiamento s exportaes; retornos de operaes de crdito esto vinculados tambm ao pagamento da dvida (linha 3); receitas do INSS esto vinculados ao pagamento dos benefcios (linha 4);
65

44,1 bilhes de COFINS vinculados

Entende-se por refinanciamento da dvida pblica federal, o pagamento do principal corrigido da dvida pblica federal, realizado com receita proveniente da emisso de ttulos (Lei 9.811/1999, art. 55 (LDO)). Tratase da quantidade total de ttulos renegociados durante o exerccio, um valor que depende de fatores caracterizados pela volatividade dos mercados de ttulos, como prazos de durao, alteraes nas expectativas, taxas de juros, cmbio etc. 66 Ver na linha (64) da tabela 4.2. 67 Nbrega (2002).

93

previdncia social (linha 5);

43,8 bilhes vinculados a transferncias constitucionais de

imposto de renda e de imposto sobre produtos industrializados a Estados e Municpios (linha 6); 13,7 bilhes de CPMF vinculados Sade (linha 7). So dezenas de vinculao legais, conforme pode ser visto na tabela, cada vinculao est codificada no oramento com um cdigo de fonte (ft) de trs dgitos. Portanto constatamos que, de certa forma, o oramento est adaptado operacionalmente a fazer a ligao entre receita e despesa, contrariamente idia corrente de que existiria um nico fundo geral a partir do qual seriam tomadas as decises de alocar os recursos para as diversas atividades pblicas.

GRFICO 1 - Composio das Receitas Oramentrias da Unio

Composio das Receitas Oramentrias

100% 80%

60%

40%

20%

0%
70 75 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 20012002 2003

Anos Obs: 1 - Somente receitas do Tesouro, desconsideradas as de colocao de ttulos .e de privatizaes

Disponvel

FSE/FEF/DRU Vinculada

Tranf. Est./Mun.

FONTE : Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto ( www.planejamento.gov.Br)

95

TABELA 2 - Projeto de lei oramentria 2003 (em Reais) Vinculaes de receitas

FONTE DE RECEITA 1,009,532,195,931 (-) (1) Ref. Da DPMF (ft 143) (-) (2) Tit. Tesouro (ft 144 e 164) (-) (3) Retorno de Op. De Crdito Est. E Mun. (ft 173) (-) (4) Receitas do INSS (ft 154) (-) (5) COFINS (ft 153) (-) (6) Tr. Const. IR e IPI (Inc. FNE,FNO,FCO) (ft 101) (-) (7) CPMF (ft 155) (-) (8) Rem. Das disp. do Tesouro Nacional (ft 188) (-) (9) Contribuio para o PIS/PASEP (ft 140) (-) (10) CIDE (Cont. Int. no dom. econ.) (ft 111) (-) (11) Cont. Lucro Lquido Pessoa Jurdica (ft 151) (-) (12) FUNDEF (II, IE, ITR, IR, IPI) (ft 112) (-) (13) Resultado do Banco Central (ft 152) (-) (14) Retorno de financiamentos (OOC) (ft 159) (-) (15) Op. De crdito externas - moeda (148) (-) (16) Cont. prov. .s/ valores. de nat. Finananc. (ft 179) (-) (17) Dividendos - Unio (ft 197) (-) (18) Contribuio salrio educao (ft 113) (-) (19) Comp. Fin. Exp. de Petrol./Gs Natural (ft 142) (-) (20) Recursos das Op. Oficiais de Crdito (ft 160) (-) (21) Cont. do Servidor Seg. Social (ft 156) (-) (22) Cont. Patronal Seg. Social Pblica (ft 169) (-) (23) Taxas pelo Poder de Polcia (ft 174) (-) (24) Outr. Contribuies Econmicas (ft 172) (-) (25) Op. De Crdito Int. moeda (ft 246) 522,154,825,637 100,895,349,355 11,403,703,238 78,310,687,276 44,063,224,590 43,816,498,734 13,695,196,414 10,908,663,766 10,784,245,862 8,807,502,643 8,190,983,291 7,167,164,577 6,448,000,000 5,502,672,203 4,596,449,174 4,565,065,472 3,889,655,000 3,709,100,000 3,529,583,961 3,372,326,683 1,815,455,954 1,813,600,272 1,671,107,526 1,533,312,788 1,529,008,449

% PIB 71.094 36.771 7.105 0.803 5.515 3.103 3.086 0.964 0.768 0.759 0.620 0.577 0.505 0.454 0.388 0.324 0.321 0.274 0.261 0.249 0.237 0.128 0.128 0.118 0.108 0.108

REMANESCENTE 487,377,370,294 386,482,020,939 375,078,317,701 296,767,630,425 252,704,405,835 208,887,907,101 195,192,710,687 184,284,046,921 173,499,801,059 164,692,298,416 156,501,315,125 149,334,150,548 142,886,150,548 137,383,478,345 132,787,029,171 128,221,963,699 124,332,308,699 120,623,208,699 117,093,624,738 113,721,298,055 111,905,842,101 110,092,241,829 108,421,134,303 106,887,821,515 105,358,813,066

% PIB 34.322 27.217 26.414 20.899 17.796 14.710 13.746 12.978 12.218 11.598 11.021 10.516 10.062 9.675 9.351 9.030 8.756 8.495 8.246 8.009 7.881 7.753 7.635 7.527 7.420 Aquisio de novos ttulos

A PLICAO DO RECURSO

Juros e encargos, Amortizaes, Financiamento s exportaes Juros e encargos, Amortizaes da dvida Benefcios do INSS Previdncia e assistncia social Transferncias a Estados e Municpios Sade e Previdncia Social Juros e encargos da dvida Assistncia ao trabalhador Reserva de contingncia, previdncia, dvida, custeio, investimento em transportes Sade Ensino Fundamental Amortizao da dvida Servio da dvida Amortizao da dvida e diversos Fundo de combate pobreza Social Transf. Const. A Est. E Municpios; educao Transf. Const. A Est. E Municpios; tecnologia Agricultura Previdncia social Previdncia do servidor pblico Aes relacionadas com as taxas Aes relacionadas com as contribuies Aplicaes especficas Continua...

96

FONTE DE RECEITA (-) (26) Privatizaes (ft 163) (-) (27) Retorno de Op. Crdito (BEA/BIB) (ft 171) (-) (28) Comp. Fin. Petrol./Gs Nat. Condicion. (ft 985) (-) (29) Contrib. rel. a demisso sem justa causa (ft.184) (-) (30) Juros sobre tributos (ft.132) (-) (31) Comp. Fin. Util. Rec. Hdricos (ft 134) (-) (32) Rec. De Conces. e Permis. (ft 129) (-) (33) Contr. Soc. Lucro Pes. Jurid. Condicion. (ft 951) (-) (34) Contrib Concursos de Prognst (ft 118) (-) (35) C.P Adic.Frete Renov.Mar.Merc. (ft 135) (-) (36) Alien. Tt. e Val. Mobilirios (ft 187) (-) (37) Oper.Crd.Ext.-Bens e/ou Serv. (ft 149) (-) (38) Outras Contribuies Sociais (ft 176) (-) (39) Multas Incidente .s/ Receita .Adm pela SRF (ft 158) (-) (40) Comp. Financ. Recursos Min. (ft 141) (-) (42) Dividendos-Unio (ft 997) (-) (43) Sel.Cont., Loj. Francas-Fundaf (ft 131) (-) (44) Fundaf-hon. Advocatcios (ft 157) (-) (45) Prod. Aplic.Rec.Sal. Educ. (ft 293) (-) (46) Transferncias do I.T.R. (ft 102) (-) (47) Taxas por Servios Pblicos (ft 175) (-) (48) Doaes. Ent. Internac. (195) (-) (49) Alien. Bens Apreend. - Fundaf (ft 139) (-) (50) Outras Receitas Originrias (ft 186) (-) (51) Rec. De Convnios (ft 281) (-) (52) Custas Judic. - funpen (ft 127) (-) (53) Rec. De Convnios (ft 181) 1,412,422,999 1,411,312,466 1,399,423,915 1,336,730,988 1,281,578,716 1,273,349,359 1,115,595,880 879,999,996 829,847,784 779,494,396 587,583,833 537,680,725 487,433,654 466,058,194 346,116,368 317,105,000 301,377,576 185,650,236 172,213,030 130,825,539 102,062,156 101,008,331 83,460,116 81,019,356 80,637,446 65,076,900 37,965,200

% PIB 0.099 0.099 0.099 0.094 0.090 0.090 0.079 0.062 0.058 0.055 0.041 0.038 0.034 0.033 0.024 0.024 0.022 0.021 0.013 0.012 0.009 0.007 0.007 0.006 0.006 0.006 0.005 0.003

REMANESCENTE 103,946,390,067 102,535,077,601 101,135,653,686 99,798,922,698 98,517,343,982 97,243,994,623 96,128,398,743 95,248,398,747 94,418,550,963 93,639,056,567 93,051,472,734 92,513,792,009 92,026,358,355 91,560,300,161 91,214,183,793 90,879,507,761 90,562,402,761 90,261,025,185 90,075,374,949 89,903,161,919 89,772,336,380 89,670,274,224 89,569,265,893 89,485,805,777 89,404,786,421 89,324,148,975 89,259,072,075 89,221,106,875

% PIB 7.320 7.221 7.122 7.028 6.938 6.848 6.770 6.708 6.649 6.594 6.553 6.515 6.481 6.448 6.424 6.400 6.378 6.356 6.343 6.331 6.322 6.315 6.308 6.302 6.296 6.290 6.286 6.283 Servio da dvida Servio da dvida

A PLICAO DO RECURSO

Reserva de contingncia e outros Outras despesas correntes Reserva de contingncia Trasnsf. A Est. E Mun. E Rec. Hdricos Servio da dvida e diversos Sade da Famlia Educao, esportes, cultura Transporte aquavirio Servio da dvida Reaparelhamento das foras armadas Agricultura e questes fundirias Administrao tributria Transferncias constitucionais Servio da dvida Servio da dvida e energia eltrica Administrao tributria Reserva de contingncia e adm. Tributria Criana na escola Transferncias constitucionais Administrao tributria e outros Meio ambiente Reserva de contingncia e assistncia social Servio da dvida Pesquisa, Agricultura Sistema penitencirio Apoio do exrcito sociedade Continua...

(-) (41) Operaes de Cred.-Ret.Ref.Div.Clube de Paris (ft 189) 334,676,032

97

FONTE DE RECEITA (-) (54) Contr.Desenv.Ind.Cin.Nac. (ft 130) (-) (55) Ref. Patrim. - Alien. de Bens (ft 162) (-) (56) Rec.Prog.Adm.Patrim.Imob. (ft 133) (-) (57) Op.Crd.Ext. - Bens e/ou Serv. (ft 249) (-) (58) Doa.Pes. ou Inst. Priv.Nac. (ft 296) (-) (59) Iof Ouro (ft 119) (-) (60) Oper.Crd.Int.-Bens e/ou Serv. (ft 147) (-) (61) Oper.Crd.Int.-Bens e/ou Serv. (ft 247) (-) (62) Doaes. Ent. Internac. (ft 295) (-) (63) Recursos prprios (ft 150,180,250,280) (-) (64) Recursos ordinrios (ft 100, 900) 27,113,160 24,980,241 8,467,336 7,146,054 3,763,116 3,010,783 2,700,000 1,681,865 1,308,560 14,584,487,444 74,556,448,316

% PIB 0.002 0.002 0.001 0.001 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 1.027 5.250

REMANESCENTE 89,193,993,715 89,169,013,474 89,160,546,138 89,153,400,084 89,149,636,968 89,146,626,185 89,143,926,185 89,142,244,320 89,140,935,760 74,556,448,316 0

% PIB 6.281 6.280 6.279 6.278 6.278 6.278 6.278 6.278 6.278 5.250 0.000 Cinema, som e vdeo Habitao

A PLICAO DO RECURSO

Gesto do patrimnio pblico Ensino de graduao Hospitais de ensino, ensino de graduao Transferncias constitucionais Marinha e SUS Ensino de graduao Agricultura e adm. Pblica Diversos Diversos

FONTE : PLO 2003 (Projeto de Lei Oramentria 2003)

CONCLUSES Tendo em vista o alto grau de vinculao prvia de receitas do oramento

federal, constatamos que esta caracterstica pode ser explicada pela percepo preponderante entre os agentes polticos de um processo fiscal compatvel com o modelo do Leviat restrito, descrito na seo 4.4. O que se observa uma corrida generalizada dos diversos interesses no sentido de garantir sua fatia do bolo oramentrio contra incertezas decorrentes do ambiente marcado por alto nvel de instabilidade poltica e econmica. Nos doze anos de vigncia da nova Constituio,

alm dos sete fundos previstos no texto da prpria Lei maior (FPE, FPM, FCO, FNO, FNE, Fundo Partidrio e Fundo Nacional de Sade) foram institudos 19 novos fundos e novas propostas esto constantemente sendo levantadas no parlamento (Sanches, 2003). Os polticos incorporaram aos seus discursos a criao de fundos especiais como uma espcie de varinha de condo capaz de solucionar os mais diversos problemas.

O quadro institucional do oramento federal descrito revela um padro de comportamento tico descrito por Buchanan (Buchanan e Musgrave, 1999) como anarquia moral, caracterizado pela manifestao de comportamentos que refletem a busca do interesse prprio, no s entido estreito do termo, da parte de todos ou de uma grande parcela das pessoas na sua interao social; os demais membros da comunidade simplesmente so tratados como parte de um mundo natural por quem no se demonstra nenhum respeito recproco.

Outros tipos de comportamento estilizados descrito por Buchanan so a comunidade moral e a ordem moral. A comunidade moral descreve uma

sociedade em que um grande nmero de pessoas trata os outros como extenses de si prprio e se comportam como se a comunidade inclusiva fosse a unidade moral

99 relevante cujos interesses devem ser ampliados. Neste paradigma no existem conflitos interpessoais internos comunidade. A terceira, a ordem moral seria a great

society de Hayek. Nela as pessoas no tratam os interesses dos outros como seus mas tambm no os vem como prias como na anarquia moral. Os outros so vistos

como membros da espcie humana e percebe-se a existncia de parcerias potenciais em interaes mtuas para o benefcio comum. O relacionamento moral entre as pessoas de respeito e tolerncia mtua e cada pessoa adere ao cumprimento das normas que possibilitam tratamento igualitrio. A ordem moral seria um estgio avanado de

desenvolvimento humano que no encontra paralelo no mundo real enquanto que a comunidade moral seria o padro encontrado hoje nos Estados Unidos e nos pases do leste europeu.

Em estudo dos padres de comportamento oramentrios em pases pobres ou em desenvolvimento, Wildavsky (1974) constatou um alto grau de semelhana entre as prticas oramentria desenvolvidas nesses pases, diferentemente dos padres

encontrados nos pases avanados econmica e socialmente.

Graus variveis de

riqueza, incerteza e cultura entre os diversos pases seriam os determinantes bsicos dos padres de comportamento. O argumento essencial o de que sendo o oramento

pblico um processo poltico complexo em que os participantes possuem interesses muitas vezes conflitantes, observa-se que, num ambiente de grande incerteza e pobreza, os atores tm o incentivo de desenvolver estratgias com o objetivo de aumentar sua respectiva margem de manobra. comportamento comportamentos identificados defensivos Deste processo dinmico emergem padres de anmalos, nos porm racionais. Entre os

como detectados

pases

menos

desenvolvidos

foram

observados altos ndices de vinculao prvia de receitas oramentrias.

Uma preocupao bsica de um dspota esclarecido seria evitar ao mximo a percepo que os cidados tm do nus dos impostos pagos. A inconfidncia mineira aconteceu porque a coroa portuguesa desconsiderou esta regra bsica. Da a preferncia por impostos indiretos e outros mecanismos que dificultam ao cidado perceber que o que ele est pagando um tributo. O argumento essencial deste trabalho o de que o caminho para o desenvolvimento social, principalmente em pases com um longo caminho a percorrer nesse campo, pode ser facilitado na medida em que aumentar o grau de percepo de cada cidado na conduo do destino da sua comunidade. E uma

100 forma de ajudar nesse objetivo o desenvolvimento de um sistema fiscal que evidencie cada vez de forma mais concreta a relao entre impostos pagos e os servios prestados pelo governo, sendo o elemento de ligao entre esses dois lados, o desejo soberano de cada indivduo.

101

REFERNCIAS

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