Sunteți pe pagina 1din 96

3 PARTICULARITĂŢI ALE MANAGEMENTULUI PUBLIC ÎN DOMENIUL RESURSELOR UMANE

3.1 Funcţia publică şi funcţionarul public din dublă perspectivă, cea a managementului public şi cea a dreptului administrativ

Deşi noţiunea de funcţie publică a fost formulată şi explicată pentru prima dată de doctrina dreptului public, în principal de către cea a dreptului administrativ, totuşi schimbările fundamentale de concepţie care au intervenit în managementul public din ţările dezvoltate în ultimele decenii ale secolului al XX-lea ne determină să semnalăm şi să susţinem dezvoltarea unui nou mod de abordare a funcţiei publice în teoria şi practica din instituţiile publice, în general. Prin urmare, dincolo de accepţiunea generală exprimată de dreptul administrativ şi reflectată pregnant în cadrul legislativ al cărui conţinut nu-l poate ignora nimeni într-un stat de drept, managementul public abordează funcţia publică dintr-o perspectivă practică, cea care de altfel determină coordonatele necesare unei bune funcţionări a instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionari publici cu funcţii publice de conducere şi de execuţie şi reprezentanţi ai politicului. Deşi între cele două abordări există o serie de deosebiri de concepţie la care vom face referiri în continuare, este absolut necesar să înţelegem şi să acceptăm compatibilitatea fundamentală care există între acestea.

Noutăţi în managementul public

Perspectiva managerială de abordare a funcţiei publice şi a funcţionarului public necesită o serie de precizări. Funcţia publică reprezintă un factor de generalizare al unor posturi asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii într-o instituţie din sectorul public. De exemplu funcţiei de director într-o instituţie publică îi corespund cinci posturi. Dacă funcţia publică exprimă în exemplul prezentat „amploarea” autorităţii şi responsabilităţii unui director, în general posturile particularizează la nivelul fiecărui loc de muncă autoritatea şi responsabilitatea titularului prin intermediul elementelor specifice, respectiv obiective şi sarcini. Funcţiile publice trebuie să fie ocupate doar de funcţionari publici, care, potrivit cadrului legislativ specific respectă cerinţele obligatorii pentru a exercita astfel de funcţii. Managementul public identifică două categorii de funcţii publice: de conducere, ca în exemplul de mai sus, şi de execuţie, în special în subdiviziunile organizatorice implicate în mod direct în procesele de realizare şi furnizare de servicii publice, respectiv în sfera de execuţie. Deşi în sectorul public din România, ca urmare a amploarei unor influenţe, o parte din funcţiile publice sunt ocupate de reprezentanţi ai politicului, totuşi această situaţie nu trebuie să ne conducă la perceperea acestui aspect ca pe unul normal, ci dimpotrivă. Realitatea a demonstrat că astfel de implicări sunt între principalele surse de alimentare a unor disfuncţionalităţi majore în sistem. Prin urmare abordarea managerială a funcţiei publice ne obligă să realizăm o separaţie clară între funcţia publică ocupată de funcţionarul public şi funcţia politică. Funcţia politică poate să se manifeste în spaţiul determinat de acţiunile unui partid politic. Ea defineşte o poziţie pe care o ocupă un politician în structurile de conducere sau de execuţie ale formaţiunii politice din care acesta face parte, ceea ce în mod normal nu trebuie să aibă nici o legătură directă cu structura formală a unei instituţii publice,

Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

care determină din punct de vedere managerial şi legal conţinutul şi structura funcţiei publice şi a funcţionarului public ca titular al acesteia. Deşi, dacă abordăm problema prin prisma realităţii din ţara noastră, situaţia de mai sus corespunde mai mult unui plan teoretic, în practică se constată în instituţiile publice o discontinuitate în exercitarea funcţiilor managementului public şi adesea o instabilitate a sistemului de management din instituţiile publice, tocmai ca urmare a schimbărilor care intervin periodic în sfera politicului. Managementul public determină statutul şi structura funcţiei publice şi a funcţionarului public ca şi angajat al instituţiei publice. Performanţa unei instituţii publice este direct determinată de angajaţii acesteia, care devin responsabili, ca manageri publici şi executanţi, de rezultatele obţinute. Or, pornind de la acest element fundamental, înţelegem de ce implicarea altor categorii de reprezentanţi de funcţii, din sfera politică, limitează exercitarea funcţiilor publice şi poate determina instabilitate, discontinuitate şi dificultate în stabilirea sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor pentru modul în care instituţiile publice îşi îndeplinesc în condiţii de eficienţă misiunea social-administrativă pentru care au fost constituite şi funcţionează. În ţara noastră o parte din funcţiile publice de conducere din instituţiile publice sunt ocupate de politicieni sau reprezentanţi ai acestora. O parte din ei sunt numiţi în funcţii publice potrivit procedurii legale, alţii sunt aleşi de electorat şi titularizaţi în funcţii publice de conducere, devenind manageri publici, deci cu competenţe şi responsabilităţi corespunzătoare funcţiei publice pentru care au candidat sau în care au fost numiţi. Deşi provin din sfera politică, aceşti titulari de funcţii publice de conducere exercită funcţiile managementului public şi, prin urmare, trebuie să aibă un profil al pregătirii corespunzător unui manager public, respectiv pregătire de bază în domeniul în care se încadrează funcţia publică de conducere, dar şi o pregătire specială în domeniul managementului public.

Noutăţi în managementul public

Din perspectiva dreptului administrativ, funcţia publică

desemnează „situaţia juridică a persoanei fizice - investită legal, cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care l-a investit1 . Rezultă din această definiţie câteva trăsături ale funcţiei publice:

drepturile şi obligaţiile în realizarea competenţei nu pot fi stabilite decât pe cale unilaterală, prin norme juridice, de către organele de stat, ca şi atribuţiile care definesc competenţa. Ca urmare, „nu suntem în prezenţa unui contract de muncă, care este un acord de voinţă al unităţii şi persoanelor încadrate în colectivul de muncă, ci a unei instituţii a dreptului public” 2 ; aceste drepturi şi obligaţii sunt atribuţii ale funcţiei publice, ca şi competenţa; continuitatea prin care se are în vedere “existenţa acestor drepturi şi obligaţii, prin care se realizează competenţa unei autorităţi publice, atât timp cât există competenţa pe care funcţia o realizează 3 ; cei care sunt investiţi cu realizarea funcţiei intră într-un complex de raporturi juridice cu organul care i-a investit; funcţii publice pot să îndeplinească şi persoane fizice care nu sunt încadrate în muncă într-un organ de stat, în general, într-o autoritate a administraţiei publice, în particular. Este vorba de persoanele încadrate în muncă în organizaţii din sectorul privat, investite, prin autorizare, în condiţiile legii, cu dreptul de a presta un serviciu public, în regim de putere publică4 ;

caracterul legal al investiturii.

1 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, Bucureşti, Editura Nemira, 1996, Vol.2. p. 628

2 Iovănaş, I., Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Bucureşti, Editura Didactică şi Pedagogică, 1970, p. 177

3 Ionescu, R., Drept administrativ, Bucureşti, Editura Didactică şi Pedagogică, 1970, p.177

4 Iorgovan, A., op. cit., p. 630

Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

În accepţiunea profesorului A. Negoiţă 5 , sintagma „funcţie publicăare două accepţiuni: una mai largă şi alta mai restrânsă, în funcţie de natura atribuţiilor care formează conţinutul funcţiei exercitate de angajaţii diferitelor organe ale administraţiei publice, mai exact după cum aceste atribuţii presupun sau nu folosirea autorităţii statului. După cum se poate constata din aceste puncte de vedere prezentate, funcţia publică este abordată dintr-o perspectivă extrem de îngustă:

Funcţia publică desemnează o situaţie juridică a unei persoane fizice. Din punctul de vedere al managementului public o funcţie publică este definită în structura organizatorică formală a unei instituţii publice, desigur în concordanţă cu legislaţia specifică, dar, corespunzător specificului activităţii în care titularul este implicat. Statutul pe care îl are titularul unei funcţii publice implică respectarea unor drepturi şi obligaţii cu caracter general precizate în statutul general sau în statutele speciale ale funcţionarilor publici.

Funcţia publică, fiind o generalizare a mai multor posturi din instituţia publică, integrează următoarele elemente: sarcini, competenţe şi responsabilităţi ale titularilor.

Funcţia publică este de cele mai multe ori asociată cu structura sistemului administrativ, or, din perspectiva managementului public, toţi titularii de funcţii publice de conducere din toate domeniile sectorului public sunt funcţionari publici de conducere, se supun principiilor managementului public şi exercită funcţiile managementului public, fiind responsabili pentru rezultatele instituţiilor publice pe care le conduc. Se întâmplă adesea în sectorul public din România ca manageri publici să îşi perceapă rolul şi statutul doar prin prisma „situaţiei lor juridice”, ceea ce nu face altceva decât să-l transforme pe managerul public în „executant docil” al unor decizii administrative elaborate de alţii, practic

5 Negoiţă, A., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, Editura Nemira, 1993

Noutăţi în managementul public

într-un executant, ignorându-se aproape total dimensiunea managerială, economică a activităţii acestui manager public. Or realitatea demonstrează că o astfel de orientare nu este şi nu va fi niciodată benefică într-un sector care se dezvoltă pentru a servi interesul public general, pentru a satisface nevoile generale şi specifice şi nu în principal pentru a pune în aplicare normele de drept. Trebuie făcută o schimbare fundamentală de orientare în cadrul instituţiilor publice din România, practic trecerea de la dimensiunea strict juridică pe care a generalizat-o sistemul din România la perspectiva managerială de abordare a instituţiei publice determinată de valorile noului management public.

3.2 Scurt istoric al funcţiei publice în România

După 1989, funcţia publică a redevenit, integral, o instituţie a dreptului administrativ. Astfel a avut loc desprinderea conceptuală a funcţiei publice de raportul juridic de muncă, ieşirea acesteia de sub incidenţa dreptului muncii, sub a cărui incidenţă intrase din 1950. De altfel, în perioada 1949-1989, a fost distrusă întreaga clasă politică a ţării şi întregul aparat funcţionăresc al statului, de la Guvern şi până la nivelul administraţiei publice locale. Mai mult decât atât, nici una din cele trei constituţii socialiste nu a cuprins nici o referire cu privire la funcţia publică, această noţiune fiind considerată desuetă, funcţionarii publici dobândind statutul de „om al muncii”, supus principiilor juridice ale Codului Muncii, intrat în vigoare în 1950. În pofida argumentărilor din literatura de specialitate, un statut general al funcţionarilor din administraţia publică nu s-a adoptat până în 1989, în schimb au fost adoptate prin lege statute disciplinare sau profesionale pentru diferite domenii. Însă, anterior acestei perioade, reglementările funcţiei din administraţia de stat au o bogată tradiţie.

Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

Problema funcţionarilor publici, „a dregătorilor” a constituit întotdeauna o preocupare majoră pentru legiuirile care au existat pe teritoriul ţării. Referindu-ne la legislaţia modernă se poate spune că o primă reglementare, cât de cât unitară, cu privire la funcţionarii administrativi se află în Regulamentele Organice. Reformele legislative înfăptuite de Cuza, între care adoptarea legii instrucţiunii, precum şi a legii cu privire la Consiliul de Stat, au cuprins şi ele referiri, fie implicite, la funcţionarii din administraţia de stat. Constituţia din 1866 nu are o reglementare juridică unitară a funcţiilor publice. Doctrina românească era foarte clară în privinţa funcţiei publice încă din 1904, o dată cu apariţia primei ediţii a Tratatului de drept administrativ al profesorului P. Negulescu. Constituţia prevedea expres, în art. 131 aliniatul 5, adoptarea unei legi speciale „asupra condiţiilor de admisibilitate şi înaintare în funcţiunile administraţiei publice”. O asemenea lege însă nu s-a adoptat. Abia după 20 de ani de la apariţia acestei lucrări fundamentale a lui P. Negulescu a fost adoptat primul Statut al funcţionarilor publici. Mai precis, la 19 iunie 1923 s-a adoptat Legea statutului funcţionarilor publici ca urmare a principiilor stabilite prin Constituţia din 1923. La 3 noiembrie 1923 a fost adoptat Regulamentul Legii statutului funcţionarilor publici care stabileşte, în detaliu, regimul juridic al funcţionarilor publici din administraţia de stat, funcţia, gradul, postul, clasa, cum se face numirea, pregătirea profesională, ierarhia administrativă, dreptul disciplinar, dreptul la pensie etc. Pe de altă parte, dispoziţiile cu privire la funcţionarii din administraţia centrală, la demnitari erau prevăzute şi în Legea din 2 august 1929 pentru organizarea ministerelor, iar cu privire la funcţionarii din administraţia locală, Legea pentru unificarea administrativă din 1925. De asemenea, dispoziţii care întregesc regimul juridic al funcţiei publice din administraţia românească se aflau şi în Legea din 23 decembrie 1925 pentru contenciosul administrativ.

Noutăţi în managementul public

Însă dreptul comun pentru funcţionarii publici a rămas Legea statutului funcţionarilor publici din 19 iunie 1923, aflată în vigoare până la 8 iunie 1940, când s-a promulgat Codul funcţionarilor publici. Acest cod se împărţea în două părţi:

partea I conţinea dispoziţii pentru toţi funcţionarii publici din toate serviciile: condiţii generale de recrutare, drepturile şi obligaţiile, incompatibilităţile, ocrotirea familiei, concedii, pensii, asociaţii şi case de credit;

partea a II-a se referea numai la funcţionarii administrativi şi funcţionarii de specialitate, cu excepţia celor prevăzuţi la art. 49:

corpul judecătoresc, ofiţerii, avocaţii, medicii, preoţii, care aveau legi speciale. Codul a suferit numeroase modificări, numai în primul an au existat vreo zece amendamente, motiv pentru care a fost republicat în Monitorul Oficial în baza Legii din 7 februarie 1942. A fost abrogat după 23 august 1944, când s-a produs repunerea în vigoare, cu unele modificări, a Constituţiei din 1923. La 22 septembrie 1946 s-a adoptat Legea nr. 746 pentru Statutul funcţionarilor publici, lege care cuprindea şase părţi: prima parte era consacrată dispoziţiilor generale, partea a doua se referea la condiţiile de încadrare, a treia era intitulată „Tratarea în serviciu”, partea a patra se referea la îndatoririle funcţionarilor, partea a cincea conţinea dispoziţii speciale, iar partea a şasea, dispoziţii finale şi tranzitorii. Însă, această lege a fost abrogată după trei ani, prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949, pe fondul preocupărilor privind adoptarea primului Cod al Muncii. Concluzia care se poate desprinde este că, între 1923-1949, funcţionarii publici au avut un statut legal unitar. Altfel spus, se aplicase teoria „statutului legal”, susţinută de corifeii dreptului administrativ francez din perioada interbelică: Esmein, Hautiou, Duguit, Jeze şi preluată de doctrina românească. Această teorie consideră funcţia publică ca un statut

Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

legal, deoarece actul de investitură este întotdeauna un act de autoritate, iar cel care exercită funcţia are autoritate statală. În perioada următoare, 1949-1989, dar şi câţiva ani după revoluţie, adoptarea unui nou Statut al funcţionarilor publici s-a lăsat aşteptată, cu toate că doctrina a sesizat necesitatea acestuia, iar Constituţia din 1991 consacră expres prin art. 72, aliniatul 3, litera I statutul funcţionarilor publici, pentru care ar trebui adoptată o lege organică. Această necesitate a fost acoperită prin Legea nr.188 din 1999, privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999, promulgată prin Decretul nr. 418 din 1999, modificată şi completată prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 82 din 2000, publicată în Monitorul Oficial nr. 293, din 28 iunie 2000. La acestea se adaugă Hotărârile de Guvern publicate în noiembrie 2001, reunind legislaţia secundară pentru Statut, care să susţină aplicarea legii fundamentale pentru funcţionarul public. Potrivit Statutului funcţionarilor publici, funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale” (Statut, cap. 1, art. 2, alin. 3.), iar funcţionarul public “este persoana numită într-o funcţie publică de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice”. Potrivit acestui cadru legislativ, principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt:

asigurarea promptă şi eficientă, liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi presiuni politice a tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici,

selectarea funcţionarilor publici exclusiv pe criteriul competenţei, egalitatea şanselor la intrarea şi promovarea în corpul funcţionarilor publici,

stabilitatea funcţionarilor publici.

Noutăţi în managementul public

În continuare legea arată că „se aplică tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu dispun altfel”, cu excepţia persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică cărora li se aplică dispoziţiile Legii nr. 215 din 2001 privind administraţia publică locală sau ale altor legi speciale, precum şi cu excepţia personalului din aparatul de lucru al autorităţilor şi instituţiilor publice, care efectuează activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărie, întreţinere-reparaţii şi de deservire, care nu au calitatea de funcţionar public şi cărora li se aplică legislaţia muncii. Din perspectivă juridică funcţia publică are mai multe trăsături:

este titulară de competenţe, puteri publice, atribuţii şi responsabilităţi stabilite prin lege,

are caracter permanent cu o funcţionare continuă, în scopul satisfacerii unui interes general în mod perpetuu, fără limită de timp şi fără intermitenţă,

este creată prin lege, astfel încât administraţia nu creează funcţii publice,

este organizată pentru a satisface interese generale, iar nu interese personale,

are o anumită specializare şi o competenţă determinate prin lege, prin care se urmăreşte satisfacerea unui interes general. Autoritatea statului se exercită prin funcţiile publice. Toate categoriile de funcţii din structura autorităţilor publice au la bază atributul de putere publică. În domeniul administraţiei, de exemplu, prin lege se determină funcţiile publice care sunt ocupate potrivit aceluiaşi cadru legislativ de către funcţionari publici. În accepţiunea managementului public tipul şi numărul de funcţii publice într-o instituţie sau autoritate publică nu poate fi stabilit decât în funcţie de nevoile de servicii publice aşa cum acestea au fost determinate pe segmentele de piaţă pe care operează aceste instituţii sau autorităţi.

Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

Legea, după cum ne determină să înţelegem tipul acestui act normativ, este elaborată pentru o perioadă mai lungă de timp, ceea ce determină numeroase dificultăţi în ceea ce priveşte flexibilitatea unei instituţii şi autorităţi publice. Sistemul de nevoi de servicii publice şi administrative se modifică şi se diversifică la intervale neregulate de timp, or prevederile unei legi nu pot fi modificate ori de câte ori aceste schimbări sunt necesare. Suntem astfel în faţa unei alte situaţii care poate determina disfuncţionalităţi majore în sistemul de management public din cadrul autorităţii sau instituţiei publice, dacă funcţia publică este abordată strict doar prin prisma doctrinei juridice. Deşi în sectorul public din România perspectiva managerială asupra funcţiei publice este limitată de accentul care se pune pe conotaţia juridică a acestei noţiuni, totuşi realitatea din alte ţări democratice dezvoltate demonstrează că îmbunătăţirea capacităţii administrative a unei instituţii sau autorităţi publice nu depinde cel mai mult de acurateţea aplicării cadrului legislativ, cât de profesionalismul managerial în determinarea conţinutului şi exercitarea funcţiilor publice de către managerii publici şi funcţionarii publici de execuţie. Sunt ţări care se conduc după norme şi principii generale, altele nu dispun nici de o constituţie proprie, dar au sisteme de management public foarte bine determinate care prin activităţile desfăşurate răspund foarte bine şi în timp util nevoilor sociale generale şi specifice. Aceasta ar trebui să reprezinte o temă de reflecţie şi pentru reprezentanţii autorităţilor din sistemul nostru administrativ pentru a înţelege necesitatea orientării puternice a atenţiei asupra managementului public, asupra profesionalismului în exercitarea funcţiilor publice de către funcţionarii publici, dar mai ales de către reprezentanţii politicului. Funcţia publică, aşa cum s-a arătat, este factorul de generalizare al unor posturi din instituţiile şi autorităţile publice. Iar postul este alcătuit din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor desemnate pentru fiecare funcţionar public din cadrul fiecărei instituţii şi autorităţi publice. Ceea ce dinamizează conţinutul posturilor şi funcţiilor

Noutăţi în managementul public

publice este tocmai sistemul de obiective determinate prin structura acestor elemente de bază ale organizării formale. Cadrul legislativ nu are nici un fel de referire la acest element, or, în mod normal, nici o componentă a unei subdiviziuni organizatorice dintr-un sistem nu poate exista dacă prin activităţile desfăşurate nu serveşte realizării unui obiectiv clar determinat. Altfel spus, nu este normal să se înfiinţeze posturi şi funcţii publice pentru a încărca structura formală a unui sistem, doar pentru că aşa susţine cadrul legislativ în vigoare, ci pentru a urmări realizarea unor obiective derivate din misiunea socială a fiecărei autorităţi sau instituţii publice. Pentru aceasta, în structura fiecărui post şi funcţie publică de conducere sau de execuţie managementul public ne obligă să determinăm obiective, sarcini, competenţe şi responsabilităţi ale titularilor, prin care ei devin o parte activă a sistemului din care fac parte, care îşi asumă nişte responsabilităţi clare în ceea ce priveşte realizarea obiectivelor şi, implicit, a misiunii administrative a autorităţilor şi a misiunii sociale a instituţiilor publice în care îşi desfăşoară activitatea. Abordarea funcţiei publice din perspectiva managementului public considerăm că trebuie să devină cât mai repede o realitate şi în instituţiile publice din România. Aceasta nu înseamnă că se neglijează perspectiva dreptului administrativ de definire a funcţiilor publice. Ceea ce trebuie să se schimbe în accepţiunea noastră este modul de definire a conţinutului funcţiilor publice de conducere şi de execuţie în documentele de formalizare şi rolul titularilor ca urmare a acestor schimbări fundamentale de concepţie managerială. Managerul public nu trebuie să rămână doar un „aplicant docil” al doctrinei juridice. Dincolo de această fază, el trebuie să-şi creeze o structură cu posturi şi funcţii publice care să susţină realizarea intereselor generale şi specifice ale pieţei pe care acţionează potrivit misiunii sociale specifice a autorităţilor şi instituţiilor publice. Prin urmare, în instituţiile şi autorităţile publice din România trebuie să intervină o schimbare de concepţie, de abordare a rolului instituţiei publice, în sensul orientării acesteia atât către sistem, perspectiva integrată, cât şi către piaţa pe care

Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

autorităţile şi instituţiile publice o deservesc şi nu exclusiv către cadrul furnizat de doctrina juridică. Reorientarea concepţiei de abordare a rolului titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi de execuţie ca urmare a redefinirii conţinutului funcţiilor publice reprezintă una dintre cele mai importante schimbări care trebuie să intervină în procesul reformei sectorului public din ţara noastră. De altfel, una din coordonatele fundamentale în procesul reformei sectorului public din ţara noastră este redefinirea filosofiei în cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice, în sensul limitării la strictul necesar a doctrinei juridice şi dezvoltării dimensiunii manageriale. Această din urmă latură conferă viabilitatea şi flexibilitatea necesară adaptării sistemului de management din instituţiile publice la cerinţele procesului reformei şi susţine profesionalizarea managerului public responsabil pentru finalitatea acestui proces.

3.3 Funcţionarul public, concept şi tipologie

Noţiunea de funcţionar public a fost definită pentru prima dată în legislaţia noastră în Legea privind Statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923 - unul din primele statute ale funcţionarilor publici din această parte a Europei. În articolul 1 al acestui document se menţionează:

sunt

funcţionari publici cetăţenii români, fără deosebire de sex,

care îndeplinesc un serviciu public permanent (civil sau eclesiastic) la stat, judeţ, comună sau la instituţiile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor judeţene şi comunale”. Cu timpul au fost formulate diverse critici la această definiţie şi alţi autori au exprimat concepţia lor referitoare la funcţionarul public. Câteva exemple sunt prezentate în continuare.

Noutăţi în managementul public

În 1934, P. Negulescu 6 , în lucrarea Tratat de drept administrativ, definea funcţionarul public astfel:

cetăţeni care, fiind numiţi de autoritatea competentă şi investiţi în mod legal cu atributele funcţiilor lor, prestează în mod permanent o anumită activitate, ce nu este exclusiv manuală, în scop de a face să funcţioneze un serviciu public în schimbul unui salariu plătit periodic”. În literatura de specialitate dinainte de Revoluţia din decembrie 1989, Antonie Iorgovan 7 definea noţiunea de funcţionar public ca fiind persoana fizică care este investită în mod legal, prin actul de voinţă unilateral a unui organ de stat, cu sarcina îndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcţii de stat în vederea realizării competenţei organului din structura căruia face parte funcţia respectivă”. În concepţia cadrului legislativ actual „funcţionar public este persoana fizică numită într-o funcţie publică, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, cu respectarea dispoziţiilor respectivei legi; totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice constituie corpul funcţionarilor publici” 8 . În accepţiunea noastră funcţionarul public este persoana care desfăşoară activitatea în instituţii şi/sau autorităţi publice pe un post şi/sau funcţie publică în structura căreia s-au determinat obiective individuale, sarcini, competenţe şi responsabilităţi clare, concise şi necontradictorii prin care titularul contribuie la realizarea misiunii autorităţii/instituţiei publice în care a fost numit potrivit cadrului legislativ specific. Este important să se precizeze că reprezentanţii politici nu sunt funcţionari publici, dar ei ocupă diferite posturi şi funcţii publice în sectorul public. Aceştia urmăresc în principal realizarea unor obiective politice şi intervin în sistemele de management public prin deciziile politice pe care

6 Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1934, vol.1, p. 540-541

7 Iorgovan, A. şi Vasilescu, V., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1986, p. 224

8 Legea 188-1999, privind Statutul funcţionarilor publici, art. 2 M.O. nr. 600 din 8 dec.

1999

Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

le fundamentează sau iniţiază. Ei au o misiune politică şi adesea aceasta nu coincide cu misiunea socială pe care o au instituţiile şi autorităţile publice. Mai mult decât atât, deşi structura formală determină foarte bine poziţia reprezentanţilor politici în sistemul organizatoric al instituţiei sau autorităţii publice, titularii funcţiilor publice proveniţi din sfera politicului tind să intervină în conţinutul acestor funcţii publice şi să le redefinească obiectivele, chiar sarcinile, competenţele şi responsabilităţile posturilor publice recunoscute prin structura formală, antrenând adesea disfuncţionalităţi ale căror efecte continuă şi după încheierea perioadei mandatului politic pe care l-a avut reprezentantul unei formaţiuni care a obţinut majoritatea în alegeri. Aceasta deoarece adesea există diferenţe între sistemul de obiective ale instituţie/autorităţii publice derivate din misiunea socială şi obiectivele politice ale partidelor care obţin majoritatea în alegeri într-o perioadă determinată.

În ţările dezvoltate, unde viaţa politică a ajuns la un anumit grad de maturitate şi valorile politice reprezentative sunt bine cunoscute de alegători şi politicieni desigur, este din ce în ce mai evidentă compatibilitatea de conţinut în sistemul de obiective al celor două părţi, astfel încât schimbările care apar ca urmare a rezultatelor alegerilor nu fac decât să nuanţeze politicile şi strategiile generale, să diversifice modalităţile de realizare a misiunii sociale a instituţiilor şi autorităţilor publice, fără ca intervenţiile să determine sincope care să dezechilibreze sectorul public în ansamblul lui.

De aceea este important ca aceşti reprezentanţi politici care ocupă funcţii publice, dar nu sunt funcţionari publici să-şi determine obiectivele politice în funcţie de misiunea socială pe care o au autorităţile şi instituţiile publice prin intermediul cărora îşi realizează strategiile politice, de asemenea într-o compatibilitate deplină cu cele ale instituţiilor şi autorităţilor publice. Practic, în sectorul public din ţara noastră de cele mai multe ori iniţiativa elaborării de strategii şi politici aparţine reprezentanţilor politici

Noutăţi în managementul public

şi nu managerilor publici. Competenţa politică are intensitate mai mare şi domină din punct de vedere conceptual întreg sectorul public în perioade determinate de timp. Consecinţele, desigur, nu încetează să apară, în special atunci când au loc schimbări în sfera politicului, iar sistemele de valori ale formaţiunilor diferă semnificativ. Formele de manifestare sunt diferite şi efectele de asemenea. Astfel de situaţii nu fac decât să alimenteze criza generală cu implicaţii profunde şi pe termen lung asupra societăţii româneşti în ansamblu. Cadrul legislativ defineşte condiţiile care trebuie respectate pentru ca un funcţionar public să fie numit pe un post şi/sau o funcţie publică de conducere sau de execuţie:

funcţionar public român nu poate fi decât cetăţeanul român cu domiciliul în ţară, pentru că, potrivit dispoziţiilor art. 16., pct. 3 din Constituţie, „funcţiile şi demnităţile publice civile sau militare pot fi ocupate de persoane care au cetăţenie română şi domiciliul în ţară”; pentru a fi numit funcţionar public este necesar ca persoana respectivă să aibă vârsta de cel puţin 18 ani împliniţi, dacă legea specială nu cere o altă vârstă; în unele acte normative se precizează că funcţionarul public poate să posede o anumită pregătire de specialitate, cum ar fi jurist, economist, inginer etc.; învestirea într-o funcţie publică se face pe bază de concurs ori ca urmare a alegerii; persoana fizică care ocupă o funcţie publică trebuie să desfăşoare o activitate continuă şi permanentă, evident cu respectarea programului de lucru al serviciului respectiv; pentru activitatea depusă, persoana fizică are dreptul la un salariu, stabilit potrivit legii, pentru a se întreţine pe el şi familia lui;

Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

pe durata ocupării funcţiei publice, persoana fizică are anumite

drepturi şi obligaţii; cu excepţia funcţionarilor publici care, potrivit legii, sunt inamovibili, toţi funcţionarii publici se bucură de stabilitate. În ceea ce priveşte tipologia funcţionarilor publici, există mai multe puncte de vedere, desigur determinate de orientarea autorilor. În accepţiunea V. Vedinaş 9 , funcţionarii publici se pot clasifica

potrivit următoarelor criterii astfel:

1. regimul juridic aplicabil: funcţionari contractuali şi funcţionari statutari, iar aceştia din urmă pot fi la rândul lor: funcţionari supuşi statutului general şi funcţionari supuşi unor statute speciale;

2. rigurozitatea disciplinei: funcţionari publici civili, funcţionari publici militari, funcţionari civili din armată sau poliţie;

3. modul de desemnare a titularilor: funcţionari numiţi, funcţionari aleşi, desemnaţi în alte moduri;

4. independenţa faţă de politic: funcţionari publici cu caracter politic, funcţionari publici de carieră, sustraşi jocului politic;

5. preponderenţa unor activităţi în competenţa funcţiei: funcţionari publici de conducere şi funcţionari publici de execuţie;

6. natura autorităţii publice din care face parte funcţia publică:

funcţionari publici care fac parte din structura unor autorităţi de natură statală şi funcţionari publici locali. Este evident faptul că această abordare este una strict limitată la dimensiunea juridică a conceptului şi are în cea mai mare parte un rol strict teoretic de delimitare a diferitelor categorii de funcţionari publici, deşi chiar sub acest aspect avem unele rezerve. În accepţiunea noastră, contrar precizărilor autoarei Vedinaş, persoanele care au fost alese de către cetăţeni în urma scrutinului general nu sunt funcţionari publici.

Noutăţi în managementul public

Un alt aspect faţă de care avem rezerve este categoria funcţionarilor publici cu caracter politic. Considerăm că ceea ce autoare înţelege să încadreze în această categorie, respectiv, prefecţii înalţii funcţionari publici, nu are nici o legătură cu funcţionarul public pe care îl are în atenţie managementul public, care este apolitic. Nu considerăm corectă abordarea potrivit căreia un politician numit pe o funcţie publică, de prefect, de exemplu, este un funcţionar public, în condiţiile cadrului legislativ actual. În ceea ce priveşte al cincilea criteriu, este discutabil modul lui de exprimare. În accepţiunea managementului public gruparea funcţionarilor publici în funcţionari de conducere şi de execuţie se face în funcţie de natura postului, respectiv funcţiei publice şi nu după preponderenţa unor activităţi în competenţa funcţiei respective. Potrivit abordării manageriale şi cadrului legislativ în vigoare pot fi identificate mai multe categorii de funcţionari publici:

1. După perioada de timp pe care se exercită funcţia publică:

funcţionari publici debutanţi, pentru o perioadă de cel puţin 6 luni, dar nu mai mult de doi ani

funcţionari publici definitivi

2. În raport cu nivelul studiilor necesare, funcţionarii publici definitivi sunt grupaţi în trei categorii:

funcţionari publici cu studii superioare de lungă durată absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă

funcţionari publici cu studii superioare de scurtă durată absolvite cu diplomă

funcţionari publici cu studii medii, liceale sau postliceale, absolvite cu diplomă.

3. După conţinutul activităţilor desfăşurate de către funcţionarii publici se disting:

funcţionari publici categoria A, implicaţi în aplicarea şi executarea legilor, elaborarea de studii, control, consiliere,

Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

coordonare, conducere, elaborarea de reglementări, luarea deciziilor sau alte activităţi care necesită cunoştinţe superioare de specialitate

funcţionari publici categoria B, implicaţi în activităţi pentru aplicarea şi executarea legilor, studii, îndrumare, elaborarea unor proiecte de reglementări, lucrări pregătitoare pentru luarea deciziilor, unele activităţi de conducere

funcţionari publici de categoria C, care vizează aplicarea şi executarea legilor şi a altor reglementări, activităţi de birou sau de control care necesită o cultură generală medie şi cunoştinţe tehnice sau profesionale de nivel mediu.

4. În funcţie de clasa în care se încadrează:

funcţionari publici de clasa a III-a, nivel minim

funcţionari publici de clasa a II-a, nivel mediu

funcţionari publici de clasa I, nivel maxim

5. În funcţie de gradul în care se încadrează:

funcţionari publici de gradul I, nivel minim

funcţionari publici de gradul II, nivel mediu

funcţionari publici de gradul III, nivel maxim

6. În funcţie de natura competenţelor decizionale:

funcţionari publici de conducere

funcţionari publici de execuţie

7. După poziţia pe care se situează funcţionarii publici în structura formală:

funcţionari publici de nivel superior

funcţionari publici de nivel mediu

funcţionari publici de nivel inferior

8. După natura postului, respectiv funcţiei publice:

funcţii de conducere cu o natură exclusiv administrativă

Noutăţi în managementul public

funcţii de conducere de specialitate

9.

În funcţie de tipul actului normativ în care sunt menţionaţi:

funcţionari publici prezentaţi în Statutul funcţionarului public

funcţionari publici prezentaţi în statutele speciale.

10.

În funcţie de implicarea funcţionarilor în procesul decizional:

funcţionari publici de decizie,

funcţionari publici implicaţi în pregătirea deciziilor administrative

funcţionari implicaţi în aplicarea deciziilor administrative.

3.4

Activităţi specifice domeniului resurselor umane

Rezultatele activităţii desfăşurate într-o instituţie sau autoritate publică sunt condiţionate într-o măsură tot mai mare de modul în care managerii publici gestionează, pregătesc şi dezvoltă competenţa, profesionalismul, inteligenţa şi creativitatea funcţionarilor publici. Donald W. Myers 10 , în lucrarea Human Resources Management, Principles and Practice, aprecia că: „dezvoltarea resurselor umane reprezintă procesul de pregătire a angajaţilor în vederea maximizării performanţelor şi satisfacţiei acestora în cadrul organizaţiei”. Managerul public în general şi cel specializat pe domeniul resurselor umane au competenţe şi responsabilităţi generale şi specifice pentru fundamentarea strategiilor şi politicilor în acest domeniu. Procesul implică o atenţie deosebită acordată fiecărei activităţi, respectiv: recrutarea, selecţia, evaluarea, motivarea, pregătirea, perfecţionarea pregătirii, urmărirea carierei funcţionarilor publici.

10

Myers, W.,

Human

Resources

Management,

Clearing House, inc 1980, p. 874

Principles and

Practice, Commerce

Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

3.4.1 Pregătirea şi perfecţionarea pregătirii funcţionarilor publici

Activităţile de pregătire şi perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici constau în desfăşurarea unui proces coerent şi continuu de programe pentru însuşirea şi/sau dezvoltarea cunoştinţelor şi abilităţilor funcţionarilor publici. Prin intermediul programelor de pregătire integrate în strategii şi politici globale bine fundamentate în instituţii şi autorităţi publice se pot remodela şi adapta pregătirea şi comportamentul funcţionarilor publici de conducere şi de execuţie pentru a determina şi implementa schimbările absolut necesare implicate de procesul reformei în sectorul public.

Managerul public specializat în domeniul resurselor umane care are sarcini, competenţe şi responsabilităţi precise derivate din structura postului şi funcţiei sale publice trebuie să abordeze într-o manieră logică şi coerentă aceste activităţi prin intermediul cărora se poate măsura “starea de sănătate a resurselor umane”, potenţialul resurselor umane, din instituţiile şi autorităţile publice. Paşii care ar trebui parcurşi pentru desfăşurarea acestor activităţi de pregătire şi perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici sunt:

1. Identificarea şi definirea nevoilor de training

Aceasta presupune analiza la nivel de individ sau grup a necesităţii de a dobândi noi deprinderi sau cunoştinţe sau de a îmbunătăţi competenţele

existente ale funcţionarilor publici.

2. Identificarea cerinţelor incluse în procesul de învăţare

Este necesar să se specifice cât mai clar posibil ce abilităţi şi cunoştinţe vor fi însuşite în urma procesului de trainig, ce competenţe trebuie dezvoltate şi ce atitudini trebuie schimbate.

3. Precizarea obiectivelor activităţii de training

În această etapă este important să se stabilească nu numai ce trebuie învăţat, dar şi ce trebuie să fie capabili funcţionarii publici să facă după

Noutăţi în managementul public

încheierea programului de training.

4. Planificarea programelor de training trebuie concepute astfel încât să corespundă nevoilor şi obiectivelor strategice.

5. Alegerea furnizorului de training

Este important să se stabilească dacă training-ul va fi asigurat din interiorul instituţie publice sau din afara acesteia sau chiar prin intermediul

unui program internaţional de către echipe de experţi internaţionali.

6. Desfăşurarea efectivă a training-ului

Frecvent

se

apelează

la

metode

şi tehnici

interactive

pentru

facilitarea procesului de dobândire de abilităţi şi cunoştinţe noi.

7. Evaluarea training-ului

Eficacitatea training-ului este urmărită pe parcursul desfăşurării programelor, iar, mai târziu, impactul se reflectă în măsura în care obiectivele instituţiei publice au fost realizate.

8. Îmbunătăţirea şi extinderea activităţii de training

În urma evaluării se va decide măsura în care este necesară îmbunătăţirea programelor de training şi cum vor fi satisfăcute cererile de training în perioada următoare în funcţie de schimbările apărute în politicile

şi strategiile specifice domeniului resurselor umane.

Ideea de progres în viaţa socială este strâns legată de buna organizare a serviciilor publice, iar aceasta la rândul ei este legată de capacitatea funcţionarilor publici de a-şi îmbunătăţi pregătirea profesională şi managerială. Prin pregătire şi perfecţionarea pregătirii, funcţionarii publici îşi îmbunătăţesc eficienţa muncii, pe baza calificării şi a profesionalismului lor putând constitui o componentă corectivă a angajărilor politizate. Informatizarea şi automatizarea tot mai accentuată a activităţilor din administraţia publică determină necesitatea instruirii continue a funcţionarilor publici pentru a avea în permanenţă flexibilitatea necesară

Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

adaptării la nivelul, structura şi intensitatea schimbărilor în sistemul de nevoi sociale şi în procesul reformei. Sintetizând, se poate conclude că training-ul este necesar pentru că:

există o permanentă presiune din partea cetăţenilor ale căror exigenţe cresc, natura cererilor şi a nevoilor necesare a fi satisfăcute este foarte diversă şi în permanentă schimbare, solicitând existenţa unor funcţionari publici bine pregătiţi profesional, există încă numeroase disfuncţionalităţi datorate pregătirii necorespunzătoare a funcţionarilor publici, cunoştinţele însuşite prin formarea iniţială în cadrul sistemului de învăţământ sunt uşor perisabile în condiţiile accelerării procesului schimbărilor, reforma în sectorul public impune crearea unui corp de funcţionari publici profesionişti, preocupat permanent de actualizarea cunoştinţelor, există la nivelul fiecărui individ dorinţa de perfecţionare, promovare şi satisfacţie în muncă.

Instituţii implicate în desfăşurarea activităţilor de pregătire şi perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici

Trecerea de la o societate hipercentralizată, cu structuri politice şi economice de comandă, la o societate democratică, pluralistă, bazată pe mecanismele economiei moderne de piaţă este un proces de anvergură ce presupune reconstrucţia cadrului legislativ şi instituţional, introducerea unor noi principii de organizare internă, atât la nivel macrosocial, cât şi la nivel local.

Pentru a sprijini şi promova această schimbare, în administraţia publică, prin Constituţie şi legi de organizare, au fost elaborate principii şi

Noutăţi în managementul public

au fost înfiinţate instituţii noi, care au fost aşezate la temelia organizării şi funcţionării acesteia. Întărirea capacităţii administraţiei publice de a elabora şi implementa măsurile de reformă economică şi socială depinde în mare măsură de dezvoltarea unui corp unitar al funcţionarilor, compatibil cu structurile similare din ţările membre ale Uniunii Europene, măsură ce se va realiza prin implementarea statutului funcţionarilor publici. Astfel, rolul şi importanţa formării personalului pentru optimizarea organizării şi funcţionării instituţiilor, cât şi pentru schimbarea mentalităţilor şi atitudinilor faţă de problemele specifice administraţiei publice sunt decisive. Acest aspect este integrat şi în conţinutul strategiei de dezvoltare a funcţiei publice, respectiv: crearea unui corp al funcţionarilor publici profesionist, imparţial, onest, stabil şi eficient, dar şi îmbunătăţirea sistemului de perfecţionare profesională. Aceste obiective sunt imperative în condiţiile în care probleme pe care le are de rezolvat administraţia publică în prezent nu se pot realiza decât cu funcţionari publici care au o temeinică pregătire generală şi de specialitate. Statutul funcţionarilor publici din 1928 nu reţinea printre condiţiile de acces la o funcţie publică pe cea a studiilor. În actualele condiţii, când funcţia publică a devenit una din problemele cele mai controversate, mai exact problema formării funcţionarului public, condiţia studiilor nu mai poate fi ignorată nici de legislaţie, nici de doctrină. Statutul actual al funcţionarilor publici stabileşte condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească persoana care ocupă o funcţie publică. Ele sunt prevăzute expres şi cumulativ în articolul 6. Printre altele se prevede:

„îndeplinirea condiţiilor de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică” (Legea 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, M.O. nr. 600 din 8 decembrie 1999). Investiţia în resursele umane este reglementată prin lege, iar

„amortizarea” acesteia este garantată de angajamentul pe care funcţionarii

Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

publici participanţi la o formă de perfecţionare cu o durată mai mare de trei

luni şi care primesc pe această perioadă drepturile salariale sunt obligaţi să

şi-l asume, şi anume de a lucra 1-5 ani în cadrul autorităţii sau instituţiei

respective.

Se urmăreşte, pornind de la cel mai înalt nivel, formarea unui corp al

funcţionarilor publici profesionist, fără de care progresul nu ar fi posibil.

Printre atribuţiile Ministerului Administraţiei şi Internelor în

sectorul public se numără şi aceea de asigurare a bunei organizări şi

desfăşurări a activit