A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O PLANEJAMENTO E CONTROLE NAS POLTICAS PBLICAS MUNICIPAIS: O Caso de Sete Lagoas/MG.

Luis Aureliano Gama de Andrade Carlos Dutra**

municpios. Essa transformao tendia para uma maior autonomia. O golpe militar de 1964 interrompeu esse processo. Apesar de ter propiciado, via reforma tributria, um aumento da capacidade financeira dos municpios, ao mesmo tempo restringiu sua autonomia com aes centralizadoras.

Introduo A redemocratizao do Brasil, que

a colnia at a Constituio de 1988, os municpios brasileiros sempre

culminou com a Constituio de 1988, encontrou um pas completamente

tiveram sua autonomia limitada pelo poder central. Esse fato se deve a questes tanto estruturais como circunstanciais e de ordem social, poltica e econmica. Assim foi na Colnia, no primeiro e segundo Reinados e na Repblica Velha, conforme retrata indiscutivelmente Vitor Nunes Leal em Coronelismo, enxada e voto1. No perodo ps-guerra, a

diferente daquele do ps-guerra. Com uma populao predominantemente

urbana e um irreversvel processo de industrializao, o pas esforava-se por uma insero definitiva pela num mundo e

globalizado

gerido

tecnologia

comunicao de massas. A Constituio de 1988, atendendo s necessidades e anseios do novo cenrio econmico, poltico e social do pas, apontou em uma direo oposta e totalmente estranha, at ento, no que diz respeito s relaes entre o poder central e os municpios. Os municpios foram considerados

democratizao, o crescimento urbano e a industrializao incipiente iniciaram um processo de transformao dos arranjos polticos. Isso aconteceu pelo menos no que diz respeito aos grandes e mdios

Cientista poltico, PhD pela University of Michigan. professor aposentado da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e foi presidente da Fundao Joo Pinheiro, em Belo Horizonte. Atualmente leciona no Mestrado Profissional de Administrao das Faculdades Integradas de Pedro Leopoldo. consultor de planejamento de organismos nacionais e internacionais. ** Administrador, especialista em Marketing e Finanas pelo CEPEAD/UFMG e Mestre em Administrao Faculdades Integradas de Pedro Leopoldo. Funcionrio efetivo da Prefeitura Municipal de Sete Lagoas, lotado na Secretaria Municipal de Planejamento, Oramento e Gesto.

entes autnomos, como os Estados e a Unio e passaram a ter maior participao na carga tributria2. Simultaneamente

receberam mais atribuies, tornando-se responsveis pela execuo de servios como sade, educao, saneamento,

habitao, assistncia social que antes

eram da competncia dos Estados e da Unio. A Constituio e uma srie de leis complementares incluram entre as novas atribuies dos municpios a

de 1988 e fizessem jus aos recursos ganhos com a instituio da nova diviso dos tributos arrecadados, era preciso que os municpios cumprissem as novas

responsabilidades a eles atribudas. Nesse cenrio que, em 1997, o Governo Federal, por meio do BNDES, organizou um grupo de trabalho

responsabilidade de planejar, formular, implementar e avaliar polticas pblicas, abrangendo uma gama de atividades de natureza e complexidade at ento

incumbido da tarefa de criar uma lei que disciplinasse a matria. Surgiu, aprovada pelo Congresso Nacional em 2000, a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Em seu contedo principal a LRF versa e regulamenta procedimentos de controle dos gastos pblicos e dita a obrigatoriedade, mediante sanses, do equilbrio pblicos financeiro/fiscal em todos a dos os LRF rgos nveis. tambm ao

estranhas a eles. O novo status e atribuies delegadas encontraram, salvo raras e pontuais excees, um municpio despreparado estrutural e

administrativamente para exerc-las. De 1988 at o Plano Real3 em 1993, o pas vivia, de junto com implantao o primeiro das novas

momento

diretrizes de fortalecimento e aumento das atribuies dos municpios, um estado econmico de hiper inflao. Essa

condio alm de mascarar os resultados financeiros das contas pblicas, forjando um falso equilbrio, servia como irrefutvel justificativa para a falta de planejamento e desorganizao das polticas pblicas municipais. O Plano Real e a estabilizao monetria que se sucedeu deixaram patente que alm de agirem sem

Secundariamente, contempla

questes

referentes

planejamento, controles e transparncia das gestes municipais. Hoje os municpios so obrigados a adotar em todas as esferas de sua administrao as regulamentaes e

prticas definidas na LRF. As dificuldades encontradas foram, e so, muitas - do desconhecimento das exigncias legais, ento estabelecidas, e falta de corpo tcnico qualificado, a uma cultura de execuo oramentria pouco, ou nada, preocupada com planejamento e controle. 2

planejamento e organizao os municpios sofriam de graves desequilbrios

recorrentes em suas contas. Para que assumissem de fato sua nova condio de entes autnomos prevista na Constituio

Os municpios, que alm de mal acostumados com a falta de limites e controles de seus gastos, via de regra, eram tambm desorganizados e

envolvido no processo j domina seus princpios, normas e procedimentos. Entretanto ainda se carece de um estudo que relacione o atendimento

incompetentes para atender as exigncias da LRF. O primeiro movimento das gestes municipais foi de pressionar para derrubar, ou pelo menos amenizar, as exigncias da LRF4, quando ficou

formal, burocrtico, da LRF com a adoo de polticas pblicas eficientes e eficazes que atendam aos anseios e necessidades da populao, e o grau de cincia das elites polticas e

constatado que a LRF era fato irreversvel o que se viu, a partir de ento, foi uma corrida na busca de meios de se atender as exigncias da LRF. O que exigiu, e exige at hoje, um esforo hercleo das gestes municipais. O que acontece, em especial nos municpios de mdio e pequeno porte, que para cumprir os ditames da LRF a maioria de seus esforos so direcionados no sentido da busca do equilbrio fiscal, relegando a um segundo plano as aes de planejamento e controle, e o que deveria ser e sua funo principal: polticas

administrativas do municpio sobre sua importncia e necessidade. Este artigo pretende, por intermdio de uma anlise quantitativa e qualitativa, discorrer sobre a forma como o municpio de Sete Lagoas est atuando no sentido de atender as exigncias (equilbrio fiscal, planejamento e controles) da LRF, e dar viso da perspectiva de seus polticos e administradores pblicos sobre esse

processo e sua importncia. Para tal, basea-se em pesquisa bibliogrfica que explora: a evoluo da autonomia e atribuies dos municpios brasileiros; as caractersticas

desenvolver pblicas.

implementar

organizacionais e dinmica operacional O municpio de Sete Lagoas, como a maioria dos municpios de seu porte, passa pelas mesmas dificuldades e hoje opera com oramento adequado municipal s das administraes pblicas municipais; anlise dos instrumentos obrigatrios de planejamento e controle das polticas pblicas e aes governamentais e,

completamente

finalmente uma anlise da LRF em seus aspectos referentes ao planejamento,

determinaes da LRF. O oramento municipal j feito a partir de previses das aes de de cada secretaria, as

disciplina fiscal e transparncia. Quantitativamente foram analisados o Relatrio de Gesto Fiscal de 2007 e 3

estimativas

arrecadao

esto

bastante precisas, e o corpo tcnico

no Demonstrativo Mensal da Execuo Oramentria da Despesa Dez/2007 na busca de evidenciar, respectivamente, o equilbrio fiscal e a eficincia e eficcia dos processos das de aes planejamento e

peculiar interesse. Definir natureza local e peculiar interesse tarefa de grande impreciso, considerando a sua variao no tempo. O que hoje , ou ontem foi, matria de interesse do municpio pode em outra dimenso temporal ser da alada de interesse do Estado, da Unio ou mesmo de nenhum deles. Segundo Leal (2003) ao se falar da evoluo da autonomia e atribuies de nossos municpios, deve-se faz-lo sob o ngulo de sua falta de autonomia e impreciso de atribuies, tal ,

controles municipais.

governamentais

Para encerrar, dados qualitativos sobre a participao nos processos de elaborao, aprovao e execuo do oramento municipal/2007 foram colhidos junto aos executivos do primeiro escalo da Prefeitura Municipal de Sete Lagoas e da elite poltica da cidade.

historicamente, seu estado de penria oramentria, reduo de suas atribuies autnomas e conflitos de interesses entre

1 EVOLUO DA AUTONOMIA E ATRIBUIES DOS MUNICPIOS BRASILEIROS

a Unio, Estados e Municpios. A falta de autonomia e impreciso dos ser de atribuies dos municpios perspassou a Colnia e, por convenincia e utilidade, consolidou-se no Imprio5 e Repblica6, sendo suas consequncias presentes at os dias atuais. Esse processo manifestase principalmente no controle, pelo poder central, das receitas municipais e das atribuies que lhes so delegadas. Baseadas Afonsinas, nas e Ordenaes7 Filipinas, a

conceito

de

autonomia deve

municpios

brasileiros,

considerado como a capacidade dos mesmos em se auto governar segundo os anseios e necessidades de sua

populao. A autonomia, nesse caso, envolve os aspectos: poltico,

administrativo e financeiro, referindo-se respectivamente em poder decidir o que e quem fazer, como fazer e com que recursos. J as atribuies municipais so, considerando sua temporalidade,

Manuelinas

organizao das vilas coloniais do incio da ocupao do Brasil at meados do sculo XVII transpunham, por ato rgio, a estrutura administrativa de Portugal. A distncia aliada ao desinteresse inicial da Corte pela a Colnia no deixavam outra 4

conceitualmente polmicas e imprecisas em suas definies. Leal (2003 p. 79 e 80) diz que deve caber ao municpio as tarefas de natureza local, ou do seu

opo, as atribuies dessa estrutura eram todas que se fizessem necessrias e a autonomia era proporcional ao

A proclamao da Repblica, ao contrrio das expectativas e intenes, na prtica, pouco alterou a autonomia e atribuies municipais, ficando os

desinteresse. A partir da segunda metade do sculo XVII, coincidindo com a descoberta e explorao das minas, houve um crescimento da importncia dada por Portugal a sua colnia no Brasil. O Rei, para impor sua autoridade, emitiu as Cartas Rgias8, prestigiou e equipou seus representantes na Colnia (LEAL, 2003). Para melhor controlar as riquezas, a Coroa Portuguesa assumiu o poder

Estados, antigas Provncias, responsveis em ditar a autonomia e atribuies dos municpios, o que fizeram da forma mais minimalista possvel, mantendo, na melhor das hipteses, tudo conforme a situao imperial anterior. O texto da primeira Constituio Republicana ao se referir autonomia dos municpios o faz de forma sucinta no art. 68 - Os Estados organizar-se-o de forma que fique assegurada a autonomia dos Municpios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse 10. A revoluo de 1930 teve a

pblico e suas atribuies, criando uma hierarquia onde o municpio se

encontrava, de fato e de direito, na base (FAORO, 1987). A independncia, na Constituio de 1824, trouxe ela para as Municipalidades a mais estrita subordinao administrativa e poltica aos Presidentes das Provncias MEIRELLES, (1996 p. 35). A perda de autonomia veio acompanhada de forte restrio determinao de fontes e meios de arrecadao. Os municpios foram totalmente submetidos s provncias e o Ato Adicional9 emitido pelo poder central do imprio conferia s assemblias provinciais o poder de

Constituio de 1934 que adotou, pelo menos favorvel na letra, uma postura e mais

autonomia

atribuies

municipais. O municpio continuou tendo sua autonomia submetida vontade das Constituies estaduais, mas pela

primeira vez uma constituio busca garantir a eletividade do prefeito11 e cmaras municipais, salvo excees12, e define tambm as fontes de receitas13 dos municpios. Dada a autonomia e recursos de um lado, por outro, a Constituio de 1934, efetivou o controle sobre os municpios. Foi institudo certo controle sobre a administrao municipal. Sob a alegao 5

legislar sobre a fixao das despesas municipais e os impostos para elas necessrios (LEAL, 2003 p. 164).

de evitar desatinos aos administradores que pretendem fazer politicagem (LEAL, 2003 p. 107 e 111). Ou seja, de direito, aumentou-se a autonomia e recursos dos Municpios, mas de fato estes

vereadores e pela administrao no que concerne ao seu peculiar interesse. Quanto s receitas municipais,

houve um substancial acrscimo com a disposio, na Constituio, de novas fontes de arrecadao16 e a que criao de mecanismos de transferncias dos Estados e Unio para os municpios. Na prtica a autonomia era limitada pela possibilidade de fiscalizao dos Estados sobre os Municpios, travestidos de assistncia tcnica e os Estados no repassavam aos municpios o que lhes era devido - apenas Rio Grande do Sul, Santa Catarina e So Paulo o fizeram, contudo apenas em parte - e a Unio quando o fazia era atrasado e dependente de influncias polticas. O golpe de 1964 instaurou nova ordem que tornou as eleies acessrias (ANDRADE, 2004 p. 210). A Constituio de 1967, no que diz respeito ao executivo dos Estados, Capitais, instncias

continuaram subordinados via Estado ao poder centralizador da Unio. Com o golpe do Estado Novo, a Constituio de 1937 tratou de impor aos municpios um controle mais amplo e rgido. De pronto perderam a autonomia de elegerem os prefeitos, o que passou a ser atribuio direta dos Estados Art.27 O Prefeito ser de livre nomeao do Governador do Estado 14. Quanto s atribuies e autonomia, o que de fato
15

no

ocorria,

foi

incorporado letra da lei com a edio do decreto-lei 1.202 , de 08/04/1939, que criou, em cada Estado, um Departamento Administrativo, destinado a prestar

assistncia aos governos estaduais e municipais e a exercer controle sobre eles (LEAL, 2003 p. 113). A Constituio de 1946, com a redemocratizao do pas, foi

hidrominerais e qualquer outro cargo eletivo que julgassem de segurana nacional, a indicao era partilhada entre os Governadores17 e o Presidente. Entretanto, uma autonomia aparente mantida garantindo a eleio dos demais prefeitos e cmaras municipais bem como
18

extremamente benfica aos municpios. Estabeleceu simetria entre o governo Municipal e o Federal e Estadual, sendo o novo sistema poltico municipal integrado agora por Poderes Executivo e Legislativo (MEIRELLES, 1996). A autonomia poltica, administrativa e financeira do municpio foi assegurada pela eleio do prefeito, dos 6

de

suas

competncias

bsicas . Com termo peculiar interesse mantido, deixando as atribuies

municipais ainda dependentes de uma

clara definio do que possa significar e uma janela para interveno do Estado em casos especficos. A Constituio estabelece as fontes prprias de receitas dos municpios e sua participao no total da arrecadao do setor pblico. As receitas municipais pela primeira vez foram contempladas com um ganho, porm insuficientes ainda s

de deixar claro sua amplitude, prazos e condies de execuo23. Houve uma nova repartio da carga tributria que provocou significativo ganho para os Municpios (ANDRADE, 2004 p. 214), fazendo sua arrecadao subir, no perodo de 1988 a 2000, de 2,4% do PIB para de 5,6%, sua em funo do na

crescimento

participao

necessidades dos municpios. Melhorou substancialmente a situao financeira dos municpios, mas no representou a carta de alforria para a crnica

diviso dos tributos e tambm como consequncia do aumento da carga

tributria como um todo. Junto com as novas fontes de receitas, o municpio ficou imbudo de novas atribuies com a passagem para rbita local da competncia pela execuo da prestao dos servios de sade e de parte das tarefas educacionais

dependncia dos recursos estaduais e federais (ANDRADE, 2004 p. 210). Finda a ditadura, a Constituio de 1988 promoveu grandes mudanas no que diz respeito situao municipal em termos de autonomia, atribuies e

(ANDRADE, 2004 p. 215) junto com questes ambientais, de segurana e sociais. A Constituio de 1988 no trouxe apenas autonomia, recursos e atribuies criou e tornou obrigatrios tambm

receitas. De pronto elevou os municpios condio de entes autnomos19,

equiparando-os Unio e aos Estados. (ANDRADE, 2004 p. 214). O municpio deixou de ser tutelado pelos Estados e Unio, os prefeitos e vereadores em todo territrio nacional passaram a ser eleitos20 simultnea e diretamente, e a elaborar a lei Orgnica21 e Plano Diretor
22

instrumentos de planejamento e execuo das polticas pblicas, instituindo o Plano Plurianual (PPA); a Lei e Diretrizes a Lei

Oramentrias

(LDO)

municipais, saindo da

Oramentria Anual (LOA), que em 2000 foram Fiscal24. No h como negar que pela primeira vez em sua histria o municpio 7 tornados obrigatrios para os

dependncia das constituies estaduais e as possibilidades e federal foram de interveno na para

Municpios pela Lei de Responsabilidade

estadual

previstas

Constituio

disciplinadas

casos especficos com a obrigatoriedade

ganha autonomia e condies financeiras de exerc-la.

Estado. Na sua viso, a poltica tem uma dimenso mais ampla e complexa, a deteno direta do poder coercitivo do Estado ou a influncia sobre os detentores

2 ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL - ORGANIZACO E DINMICA OPERACIONAL

desse poder. O poder poltico se manifesta por meio do domnio das estruturas

administrao pblica, em qualquer de suas esferas, uma atividade

administrativas compostas basicamente pelo quadro de pessoal executivo e os implementos materiais da administrao pblica (WEBER, 1982), ou seja, a obedincia do funcionalismo pblico e a posse dos bens materiais do Estado, especialmente o poder de dispor os recursos financeiros do Estado. Nas

com marcante vis poltico. No h como negar, e esse fato influencia sobremaneira as suas caractersticas e a dinmica. Max Weber em seu ensaio A poltica como vocao define o Estado moderno sociologicamente em termos dos meios especficos peculiares a ele, como peculiares a todas associao poltica, ou seja, o uso da fora fsica, e apesar de afirmar que o uso da fora no seja um meio normal, nem o nico afirma que o Estado uma comunidade humana que pretende, com xito, o monoplio do uso legtimo da fora fsica dentro de um determinado territrio (WEBER, 1982 p. 98). Tal modernas poder, e nas sociedades deve ser

Prefeituras Municipais, esta dinmica clara e marcante. A dependncia e interao direta com as foras scio/polticas do ambiente onde est inserida outro fato de grande influncia sobre as organizaes pblicas, que dela dependem em maior grau que as demais. Seu quadro de funcionamento do ambiente scio/poltico extrema e

especialmente regulado organizao (DUSSAULT, 1992). Essas extrema peculiaridades do estruturais, ambiente

democrticas,

compartilhado de forma eqitativa com as foras que interagem dentro da

dependncia

sociedade. Esse compartilhamento se d por meio da prtica poltica. Weber (1982) afirma que no

scio/poltico e controles externos, trazem s organizaes pblicas caractersticas especficas que (CARBONE, 2000)

podemos ver a atividade poltica apenas como a liderana ou influncia sobre as lideranas dentro das estruturas do 8

classificou como:
burocratismo excessivo controle de procedimentos, gerando uma administrao engessada, complicada e

desfocada das necessidades do pas e do contribuinte; autoritarismo/centralizao excessiva verticalizao da estrutura hierrquica e centralizao do processo decisrio; averso aos empreendedores ausncia de comportamento

organizaes

pblicas

das

privadas,

caracterizando aquelas por:

projetos de curto prazo cada governo s privelegia projetos que possa concluir em seu mandato, para ter retorno poltico; duplicao de projetos cada novo governo inicia novos projetos, muitas vezes quase idnticos, reinventando a autoria para si; conflitos de objetivos conflitos entre os objetivos do corpo permanente e do no permanente, o que pode gerar pouco empenho em relao aos procedimentos que vo contra interesses corporativos cincia de que a chefia ser logo substituda; administrao amadora administrao feita por indivduos com pouco conhecimento da histria e da cultura da organizao e,muitas vezes, sem o preparo tcnico necessrio predomnio de critrios polticos em detrimento da capacidade tcnica ou administrativa dos nomeados.(PIRES, et al., 2006 p. 97)

empreendedor para modificar e se opor ao modelo de produo vigente;

paternalismo alto controle da movimentao de pessoal e da distribuio de empregos, cargos e comisses, dentro da lgica dos interesses polticos dominantes; levar vantagem constante promoo da punio queles indivduos injustos, obtendo vantagem dos negcios do Estado; reformismo desconsiderao dos

avanos

conquistados,

descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiana generalizada. Corporativismo como obstculo mudana e mecanismo de proteo tecnocracia. (CARBONE, 2000 p. 136)

Conforme visto, as organizaes Outro ponto de diferenciao das organizaes pblicas das no pblicas o fato de nelas conviverem dois corpos funcionais com caractersticas distintas: os funcionrios de carreira (efetivos) e os ocupantes de cargos os de confiana parte do pblicas, de uma forma geral,

caracterizam-se por serem paternalistas, hierarquizadas, corporativistas, de

estrutura estvel e resistente a mudanas. Uma cultura de interferncia poltica .......... regida por um governo de poucas pessoas e patrimonialista, e tambm burocrtica e corporativa. essa cultura que orienta a prtica de gesto das organizaes pblicas. (PIRES &

(contratados),

primeiros

quadro permanente da organizao e os segundos por no-permanentes, e seus composto

polticos

apadrinhados

(MARTELANE, 1991). Esse SCHALL

25

MACDO. 2006 p. 100) perene, apud a segundo PIRES causa & da Essas caractersticas, com toda sua carga negativa, acabaram se tornando um padro identificador, quase um sinnimo, das organizaes pblicas. No h como negar que nas Prefeituras Municipais, 9

conflito (1997, 2006)

MACDO, permanente

descontinuidade que diferencia as

administrativa

base da estrutura administrativa pblica no Brasil, o quadro descrito se manifesta com fora e e propriedade, tratado como sendo uma

3 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS MUNICIPAIS

considerado

caracterstica inerente da gesto pblica.

Constituio de 1988, ao fazer dos municpios entes autnomos da aos

Unio,

coloca-os

subordinados

processos de planejamento nela definidos nos artigos 182 e 183, que determinam obrigatrio para municpios com mais de vinte mil habitantes o Plano Diretor. O artigo 165 da Constituio estabelece o Plano Plurianual PPA; a Lei de

Diretrizes Oramentrias LDO e Lei Oramentria Anual LOA (figura 1), tornado-os obrigatrios aos municpios pela Lei Complementar 101 de 04 de maio de 200026.

O Plano Diretor parte fundamental dos instrumentos de planejamento dos municpios, previsto nos artigos 182 e 183 da Constituio de 1988 que o torna 10

obrigatrio aos municpios com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes. (ANDRADE, N. A. 2006).

O texto27 da Constituio de 1988 prioriza mais no Plano Diretor o carter urbanstico e de ordenamento da

estaduais e federais, e a horizontal busca a coerncia entre os instrumentos de planejamento municipal (Plano Diretor, PPA, LDO e LOA), garantindo o

expanso das cidades, o que demonstra uma preocupao maior com os grandes municpios e as regies metropolitanas (BRAGA, 1995). Entretanto, na maioria dos municpios obrigados a fazerem o Plano Diretor, as prioridades para o desenvolvimento se deslocam para outros aspectos de natureza poltica, econmica e social. O PPA , para os municpios, o instrumento que, dentro de uma

alinhamento entre diretrizes, estratgias, tticas e operacional das polticas e aes governamentais municipais (figura 2). A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) o elo entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Oramentria Anual (LOA) (ANDRADE, N. A. 2006 p. 67). A LDO define as metas e prioridades da

administrao pblica, abrangendo as despesas de capital; orientaes para elaborao legislao aplicaes da LOA; e alteraes poltica na de

perspectiva de mdio prazo, inicia o processo de planejamento de

tributria nas

implementao das polticas pblicas. A vigncia de quatro anos do PPA estipula que ele se inicie no segundo ano de mandato do executivo municipal e termine no primeiro ano de mandato do Prefeito subsequente (ANDRADE, N.A. 2006), isso traduz a inteno de garantir a continuidade dos programas e projetos. A principal caracterstica do PPA sua posio estratgica dentro do

agncias

financeiras

oficiais de fomento (LUIZ, 2003). A Constituio Federal de 198828 estabeleceu inicialmente que LDO

autorizaria a concesso de vantagens funcionais, criao e ocupao de cargos e empregos pblicos e a reformulao do plano de cargos e salrios. Com a regulamentao Responsabilidade importncia da da Fiscal29 LDO agregando Lei LRF de a

processo de planejamento municipal como um todo, funcionando como instrumento de integrao vertical e horizontal dos planejamentos vertical polticas pblicos. a A integrao das as

aumentou ao seu

significativamente,

contedo regras de planejamento que convergem para o equilbrio entre receitas e despesas durante a execuo do oramento. (ANDRADE, N. A. 2006 p. 67)

garante pblicas

convergncia municipais com

11

O Oramento Pblico traduo monetria das decises polticas, ou seja, uma programao do volume de receitas e da fixao da despesa da administrao pblica durante um perodo de vigncia determinado (GIACOMETTI et all, 2000, p. 3) e tambm caracteriza-se pela multiplicidade poltico, financeiro dos aspectos jurdica,

posteriormente

foram

encampados

ampliados pela Constituio de 198832 que, entre outras novidades, trouxe a necessidade de sua aprovao pelo Poder Legislativo, convertendo-se ento na Lei Oramentria Anual.

administrativo, e contbil, em
30

econmico, constante

4 A LEI FISCAL

DE

RESPONSABILIDADE

evoluo tcnica RIZZOTTI (1999, apud GIACOMETTI et all, 2000, p. 3). O conceito e princpios

A
12

Lei de Responsabilidade Fiscal LRF33 veio regulamentar os

dispositivos da Constituio de 1988 que instituram o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).

oramentrios pblicos foram introduzidos pela Lei n.4.320/196431 que

Os (VIGNOLI,

autores 2002),

(CRUZ, (TONET,

2006), 2001),

partio

entre

os

poderes

estabelecidos; as transferncias a outros entes da federao e destinao de recursos ao setor privado; a regulamentao das possibilidades, formas e limites de endividamento pblico; e as disposies sobre a Gesto

(KHAIR, 2000) concordam em afirmar que a LRF tem sua estrutura caracterizada, considerando os aspectos referentes ao planejamento, disciplina
34

fiscal

transparncia, o que vem claro e explcito j em seu art. 1, 1 . Fica claro no corpo da LRF35 as intenes de integrao horizontal e

Patrimonial. A LRF traz tambm no seu texto, de forma direta e clara, a obrigao de tornar pblico e acessvel no s os resultados dos processos mas de tambm

vertical, e de fortalecer os trs principais instrumentos de planejamento criados pela Constituio de 1988, PPA, LDO e LOA, criando elos entre os mesmos que levam a uma relao direta entre as polticas de governo e as dotaes oramentrias, passando pelos planos, programas, projetos e aes

planejamento/oramento,

todas as etapas de sua concepo e elaborao. A fiscalizao do cumprimento dos ditames da LRF fica a cargo do Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas e do sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico36.

governamentais (figura 2). Ao tratar dos temas referentes disciplina fiscal e controle/equilbrio dos gastos pblicos a LRF prdiga. Aborda: a previso a das das arrecadaes, de e

introduzindo projeo

obrigatoriedade receitas

regulamentando suas renncias; as despesas pblicas, sendo que a ordenao sua gerao depende

5 O CASO DE SETE LAGOAS RESULTADOS E CONCLUSES

estudo quantitativo e qualitativo dos

processos oramentrios figura 3 -

diretamente da indicao das fontes de receitas; os limites de gastos so definidos e regulamentados, especialmente os

do municpio de Sete Lagoas no exerccio de 2007 por meio dos instrumentos de planejamento municipal utilizados, PPA, LDO e em especial a LOA e segundo a gide da Lei de Responsabilidade Fiscal permitiu 13 uma nova viso desses

com pessoal, e os percentuais de

importantes poltico/administrativas. Percebe-se

procedimentos

segundo

critrio

de

continuidade

do

prescrito no oramento anterior. que a Todas as unidades reclamam da falta de um planejamento e afirmam ser essa a causa da maioria das dificuldades de execuo posteriores. O processo oramentrio, por isso, j nasce sob descrdito dos futuros executores e com a inteno prvia de ser alterado conforme as reais necessidades operacionais.

claramente

elaborao do oramento carece de um planejamento antecessor para nortear as dotaes de forma coordenada a

resultados. As dotaes oramentrias, excludas as sob a conta de manuteno e direo superior a folha que de englobam pagamento,

basicamente

manuteno da infra-estrutura e o material de consumo, so feitas, principalmente,

A P R O V A O

Elabora previso das receitas: prprias, convnios e repasses do prximo exerccio. Do total de receitas previstas exclui: Aplicaes constitucionais e legais; Repasse ao legislativo; Impositivos da Lei Orgnica do Municpio; Transferncias fundo a fundo; Fundos municipais; Recursos vinculados (convnios); Operaes espesciais (pensionistas, precatrios, servio da dvidas); Folha de pagamento. Divide saldo em cotas segundo critrio: Histrico oramentrio ; e Eficincia de gastos exerccio anterior. Cada unidade operacional da PMSL elabora seu oramento , segundo cotas recebidas, e encaminha Gerncia de Oramento.

Discute e aprova LOA e reviso do PPA. Para cada despesa a ser executadas consulta setor de Licitaes/Contabilidade sobre pertinncia da despesa conforme proposies oramentrias Analisa e aprova (ou no) proposio de despesa.

O A R O B A L E

Deflagra o processo de licitao e empenha os recursos.

E X E C U O

Executa e comprova despesa. Verifica execuo da despesa, autoriza liquidao e, em sequncia despesa paga. Gerncia de Oramento Unidade Operacional Cmara Municipal Controle Interno Licitao/Contabilidade

Consolida os oramentos das unidades operacionais e elabora a Lei Oramentria Anual LOA e reviso do Plano Plurianual PPA.

Figura 3: Processos de elaborao, aprovao e execuo do Oramento Municipal/2007 de PMSL Fonte: do autor

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A falta de planejamento causa o total desvinculamento prtico do processo de elaborao do oramento municipal das diretrizes propostas no PPA que pouca, ou nenhuma funo prtica tem na dinmica da gesto municipal. Via de regra, a montagem do oramento feita pela Gerncia de Oramento que em ltima instncia acaba tendo a palavra final sobre o que pode e o que no pode, em detrimento, ou pela falta, de planejamento. A elaborao do oramento acaba se resumindo a um exerccio de alocao das previses de receitas de forma lgica e ordenada conforme as exigncias da LRF e outras reguladoras da matria, e mais direcionado pelas etapas posteriores de aprovao e execuo do que pelo planejamento de longo e mdio prazo. O processo de aprovao do

principais funes do PPA, LDO e LOA, detm um conhecimento que pode ser classificado apenas como parcial do seu contedo, objetivos e dinmica. Em termos prticos, no que se refere interferncia no processo, j deficiente na origem, de planejamento, as aes dos membros do legislativo

municipal alm de dbeis se do em um nvel superficial, almejando mais

pequenas e pontuais aes dentro da administrao municipal do que

proposies e interferncia em nvel das polticas pblicas e programas

governamentais. Outro fato que demonstra a

fragilidade do planejamento municipal visto no encaminhamento da LOA Cmara para aprovao, que feito em conjunto com uma reviso do PPA para que seja adequado ao novo oramento, invertendo assim, a prpria dinmica proposta reguladores ,
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oramento na cmara municipal no foge regra da falta de critrio objetivo. As discusses e negociaes se do mais em torno da troca de favores polticos entre o executivo e o legislativo municipal do que focada na anlise das polticas pblicas e no planejamento de sua execuo. Os vereadores, responsveis pela aprovao e converso em lei dos

pelos e

instrumentos desconsiderando

totalmente a funo bsica do PPA como elemento de integrao vertical e horizontal38 do planejamento figura 2. A anlise quantitativa da execuo do oramento 2007 deixa claro a falta de planejamento e suas consequncias.

Sendo o oramento a principal ferramenta de planejamento e quanto menor forem as variaes entre o orado e o executado,

instrumentos municipais de planejamento, apesar de citarem o planejamento das aes governamentais como uma das 15

melhor a qualidade do planejamento feito. A anlise comparativa feita da fica

Diante das variaes encontradas, evidente que as bases de

planejamento do oramento municipal so frgeis como elemento norteador das futuras aes. Os prprios executivos encarregados da elaborao e execuo do oramento so os primeiros a

execuo oramentria de 2007, apesar de no geral apresentar uma diferena entre o orado e autorizado de apenas 9,12%, quando analisada detalhadamente sob os prismas funes das unidades

reconhecerem apontando a

essa falta de

deficincia, determinao

oramentrias,

programticas,

natureza das despesas e fonte das receitas, apresenta variaes tanto

poltica, de uma cultura de planejamento e principalmente de pessoal qualificado

positivas quanto negativas da ordem de 30% para maior tabela I.

como principais causas.

Tabela I Mdia das Variaes Positivas e Negativas entre o Orado/Autorizado e Liquidado/Orado, Segundo Unidade Oramentria, Funo Programtica, Natureza da Despesa e Fonte de Receitas.
Variao % Critrio de anlise Segundo Unidade Oramentria > R$ 100 mil Segundo Funo Programtica > R$ 500 mil > R$ 1.000 mil > R$ 100 mil Segundo Natureza da Despesa > R$ 500 mil > R$ 1.000 mil > R$ 100 mil Segundo Fonte das Receitas > R$ 500 mil > R$ 1.000 mil
Fonte: Pesquisa do autor

Autorizado/Orado (-) -42,98 -53,53 -38,47 -33,78 -40,43 -39,35 -34,30 -52,76 -66,57 -66,67 (+) 37,61 43,28 40,64 38,55 40,53 34,27 27,84 23,94 20,98 20,75

Liquidado/Orado (-) -37,02 -58,70 -45,90 -40,13 -48,71 -49,20 -45,30 -57,18 -58,51 -62,67 (+) 34,26 34,91 32,95 36,37 38,04 30,69 23,73 14,76 14,76 15,3

mesmo

modelo

de

anlise

problemas encontrados quando a anlise feita de forma global na Prefeitura Municipal como um todo, especialmente nas Secretarias voltadas a atividades fins, educao e sade. 16

quantitativa aplicado especificamente nas Secretarias Municipais de Educao,

Sade e Planejamento, Oramento e Gesto demonstrou os mesmos

As aes rotineiras, as meramente operacionais, como funcionamento das escolas e postos de de sade e nas Sade

pode-se afirmar que a LRF leva a bom termo suas pretenses. Entretanto, no que se refere ao planejamento e controles no se pode afirmar resultados satisfatrios. O

Secretarias

Educao tm seus

respectivamente,

processos

padronizados e organizados, permitindo uma execuo regular de grande parte do oramento, contudo fica evidente que programas e planos especficos sofrem variaes, negativas, tanto em positivas monta e quanto escala

planejamento de longo e mdio prazo imperceptvel quando analisados sob o prisma da execuo oramentria e o de curto prazo s perceptvel dentro das aes controles inexistem. Para encerrar recomenda-se aos operacionais focados rotineiras. em Os

resultados

comprometedora de qualquer inteno de planejamento. De forma geral, apreende-se que a aplicao em Sete Lagoas dos

pesquisadores e estudiosos do setor pblico, em especial da rea de

instrumentos de planejamento, o PPA, LDO e LOA, atende de forma eficaz aos quesitos referentes previso das

planejamento complementares

pblico, ao

estudos apresentado,

abordando questes como: estudos sobre a eficcia da legislao que regulamenta o planejamento e controles das aes governamentais,

receitas e de busca do equilbrio fiscal regulamentados pela Lei de

Responsabilidade Fiscal. As despesas do municpio esto contidas e equilibradas dentro da

especialmente nos municpios; estudos sobre a qualidade dos gastos pblicos nos municpios e resultados auferidos em projetos e programas de longo e mdio prazo.

capacidade de arrecadao, captao de recursos e endividamento. No aspecto de controle dos gastos e equilbrio fiscal,

Notas
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. 4 ed. Nova Fronteira. Rio de Janeiro: 2003. Nessa obra, o autor, no intuito de explicar as origens e dinmica do Coronelismo Poltico no Brasil, faz uma minuciosa e documentada reviso do processo de surgimento e evoluo poltica, econmica e administrativa dos municpios brasileiros, da Colnia Repblica Velha. 2 A Constituio de 1988 aumentou o repasse de ICMS de 20% para 25% e o Fundo de Participao dos Municpios de 17% progressivamente at 22,5% em 1993. 3 Programa brasileiro de estabilizao econmica considerado o mais bem-sucedido de todos os planos lanados nos ltimos anos para combater casos de inflao crnica. Resultou no fim de quase trs dcadas de inflao elevada e na substituio da antiga moeda pelo Real, a partir de primeiro de julho de 1994. http://www.fazenda.gov.br/portugues/real/planreal.asp (acesso em 12/10/08). 4 Ver reportagem revista Veja n. 1674 de 08/110/2000: Congresso d nova interpretao Lei fiscal para beneficiar prefeitos devedores.
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Primeiro e segundo reinados. Repblica Velha, Revoluo de 1930, Estado Novo e Golpe de 1964. 7 A ordem jurdica portuguesa encontrava-se nas Ordenaes do Reino, que compreendiam, primeiro, as Ordenaes Afonsinas, depois, as Ordenaes Manuelinas e, ao tempo da dominao espanhola, as Ordenaes Filipinas. Essas Ordenaes, isto , o sistema jurdico portugus teoricamente eram aplicveis no Brasil, pois na colnia reinava a legislao da Metrpole. OLIVEIRA, Adriane Stoll de. JUS NAVIGANDI. Disponvel emjus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3549&p=2. (Acesso em 23/05/2008). 8 Cartas Rgias de 4 de dezembro de 1677; 12 de abril de 1693; 20 de novembro de 1700 e 28 de maro de 1794. 9 Em 1834, vota-se o Ato Adicional Constituio de 1824 que entre outras determinaes cria as Assemblias Provinciais, extingue o Conselho de Estado, concede maior autonomia s Provncias, substitui a Regncia Trina pela Una. 10 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil - de 24 de Fevereiro de 1891, disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao91.htm, acesso em: 24/09/2009. 11 Art. 13, alne I. 12 O art. 13 1 garante ao Estado a nomeao dos Prefeitos das capitais dos Estados e instncias hidrominerais. 13 O art. 13 2, alneas I a V. Define as receitas de competncia do municpio. 14 Constituio dos Estados Unidos do Brasil - de 10 de novembro de 1937. Disponvel em: http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Brazil/brazil37.html Acesso em 28/05/08. 15 Criado para aprovar ou rejeitar projetos de decretos-lei baixados pelo interventor, governador ou prefeito; aprovar projetos de oramento do Estado e municpios; fiscalizar a execuo oramentria no Estado; receber e informar os recursos dos atos do interventor ou governador; propor ao interventor, governador ou prefeito modificaes para o aperfeioamento dos servios pblicos; emitir parecer, por solicitao do interventor ou governador aos atos dos prefeitos. Disponvel em (http://www.cultura.mg.gov.br/arquivos/ArquivoPublico/ File/conselho-administrativo-do-estado-de-minas-gerais.pdf). Acessado em 28/05/08. 16 Idem nota 23 Art. 29 alneas I a V e art. 30 alneas I, II e III e pargrafo nico. 17 Indicados pelo Presidente via Congresso. 18 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967 Art. 16, alneas I e II. 19 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. 20 Idem nota 31, Art 29, alneas I a IV. 21 Idem nota 31, Art 29, alneas I a IV. 22 Idem nota 31, Art 182, 1. . 23 Idem nota 31, Art. 35, alneas I a IV e Art. 36 alneas I a IV e 1, 2, 3 e 4. 24 Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. 25 SCHALL, E. Public sector succession: a strategic approach to sustaining innovation. Public Administration Review, Washington, D.C., v. 57, n. 1, p. 4-10, jan./fev. 1997. 26 Lei de Responsabilidade Fiscal 27 Artigo 21, inciso XX; artigo 30, inciso VIII e artigo 182, 4. 28 Art 160, 1, inciso I. 29 Lei complementar n 101 de 04 de maio de 2000 30 Oramentos Pblicos Municipais. Comparativo das execues oramentrias das Cidades de Porto Alegre-RS e Curitiba-PR (1989-1996). Dissertao de mestrado apresentada ao curso de Administrao Pblica e Governo da FGV/EAESP, 1999. 31 Institui normas gerais de direito financeiro, oramentos e balanos de Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. 32 Captulo 2 Das Finanas Pblicas, Seo II Dos Oramentos. 33 Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000. 34 1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia da receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.(LRF, 2000) grifo nosso. 35 captulo II, sees II, III e IV 36 Art. 59 Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000 LRF. 37 Constituio de 1988 e Lei de Responsabilidade Fiscal 38 Figura 2 pag 14
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