1

ACTUL ADMINISTRATIV

1. Dublul rol al Executivului - guvernarea și realizarea administrației publice.

2. Clasificarea formelor de activitate ale administrației publice.

3. Actele juridice, operațiunile administrative și faptele materiale.

4. Contractul administrativ.

1. Dublul rol al Executivului - guvernarea și realizarea administrației publice.

Noțiunea de „guvernare” evocă activitatea cu caracter politic exercitată, ca regulă,

de organele de la vârful Executivului.

Actele cu caracter exclusiv politic ce rezultă din această activitate pot fi

caracterizate ca „declarații de voință prin care se afirmă anumite principii directoare sau se
precizează atitudinea pe care autoritățile emitente o adoptă în conducerea statului.

Guvernarea se referă la deciziile esențiale care angajează viitorul națiunii (de

exemplu implicarea în negocieri internaționale, în vederea aderării statului la diverse organizații,
exprimarea unei opțiuni în favoarea unei anumite politici economice, sociale etc.), pe când
administrația publică se ocupă de probleme cotidiene (prestarea de servicii publice,
menținerea ordinii publice, administrarea patrimoniului statului sau a unităților administrativ-
teritoriale, efectuarea de operațiuni direct productive etc). Este de subliniat faptul că granița
dintre cele două mari dimensiuni ale activității din cadrul executivului este greu de fixat, din
cauza imposibilității separării totale a laturii tehnice, administrative, de latura politică.

Baza constituțională a dublului rol pe care îl are executivul este reprezentată de

art. 102 alin.1 din Constituția României, revizuită, conform căruia “Guvernul, potrivit
programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și
externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice.”
 2

Programul de guvernare reprezintă principalul act cu caracter politic ce

„călăuzește” activitatea Executivului, având valoarea unui veritabil „program oficial de
guvernare a națiunii”, din momentul în care este validat de Parlament, prin acordarea votului
de încredere.

Aceeași dublă dimensiune a activității, politică și administrativă, o întâlnim și în

cazul celuilalt șef al Executivului român - Președintele României, care apare în mai multe
ipostaze reglementate de art. 80 din Constituție: reprezentant al statului român, garant al
independenței naționale, al unității și al integrității teritoriale a țării, mediator între puterile
statului, precum și între stat și societate, în scopul de a veghea la respectarea Constituției și la
buna funcționare a autorităților publice.

Astfel, reamintim faptul că Președintele României emite atât acte care țin de
„administrarea publică” (de exemplu decretele prin care numește diverse persoane în funcții
publice), cât și acte cu caracter eminamente politic (este cazul mesajelor adresate
Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale națiunii, în baza art. 88 din
Constituție).

2. Clasificarea formelor de activitate a administrației publice.

a. Clasificări propuse în perioada interbelică:

➢ Paul Negulescu - acte juridice (de autoritate sau de gestiune) și acte materiale.

b. Clasificări propuse în perioada postbelică:

➢ Romulus lonescu - actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizează
puterea de stat, actul juridic contractual, operațiunea administrativă, operațiunea de
tehnică administrativă, operațiunea direct productivă;
➢ llie Iovănaș - forme producătoare de efecte juridice proprii (actele de drept
administrativ, actele civile ale organelor administrației de stat, faptele juridice
materiale) și forme care nu produc efecte juridice proprii (operațiunile tehnico-
materiale, actele exclusiv politice);
➢ Tudor Drăganu - acte juridice și fapte materiale juridice.
 3

c. Clasificări propuse în perioada contemporană:

➢ Antonie Iorgovan: acte care se realizează în regim de putere publică (actele
unilaterale de drept administrativ, contractele administrative - ambele formând
categoria actului administrativ, în sens larg), acte care se realizează, în principal,
într-un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu realizează puterea publică,
contractele de drept civil);
➢ Verginia Vedinaș: acte (acte specifice administrației, respectiv acte prin care
administrația se comportă ca orice subiect de drept), fapte materiale și operațiuni
administrative.

Atât pentru actele juridice cât și pentru faptele/operațiunile administrației publice sunt
propuse în doctrină o serie de alte clasificări, în funcție de criterii cum ar fi: regimul juridic
în care se realizează, consecințele sub aspectul efectelor juridice, scopul, modul de
exprimare a voinței emitentului etc.

3. Actele juridice, operațiunile administrative și faptele materiale din sfera

administrației publice.

Actele juridice:

Administrația publică, ca ansamblu de activități, se poate realiza nu doar prin

emiterea de acte juridice, ci și prin efectuarea unor operațiuni diverse, de natură
intelectuală sau materială, care au ca scop final satisfacerea interesului public.
Actele juridice erau privite în doctrina „tradițională” drept „acele manifestări de voință
făcute cu intenția de a produce efecte juridice, ce puteau consta în crearea, modificarea
sau suprimarea de reguli sau situațiuni juridice sau de drepturi subiective, precum și în
atribuirea în favoarea unor indivizi determinați a unor anumite situațiuni juridice generale
sau legale".
Principala categorie de acte juridice cu care operează administrația sunt actele
administrative stricto-sensu, ca acte de autoritate născute prin voința unilaterală a
emitentului.
 4

Actele juridice ale administrației au fost clasificate în:

a. După criteriul modului de manifestare a voinței emitentului:
➢ acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) și actul
juridic ce nu realizează puterea publică;
➢ acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administrației
publice): contractele de drept privat, contractele administrative.

b. După regimul juridic aplicabil:

➢ acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale
administrative (actele administrative stricto sensu), contractele administrative;
➢ acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce
nu realizează puterea publică, contractele de drept privat, încheiate de organele
administrative ca persoane juridice de drept privat.

Operațiunile administrative și faptele materiale:

Trăsături comune evocate în doctrină:

➢ Nu concretizează o manifestare de voință exprimată în scopul producerii unor
efecte juridice, ci sunt forme concrete, materiale, prin care se acționează asupra
realității existente;
➢ Scopul realizării acestora poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte
administrative (de exemplu - avizul), sau în executarea legii la modul concret (de
exemplu - activități concrete de prestare a unor servicii publice).

Există mai multe clasificări, axate pe criterii diferite:

a. în funcție de regimul juridic aplicabil: operațiuni de putere (operațiunile tehnico-

administrative și cele prin care se realizează servicii publice), operațiuni care nu
se realizează într-un regim de putere (operațiunile productive);
b. în funcție de consecințe: fapte/operațiuni producătoare de efecte juridice,
fapte/operațiuni care produc efecte de altă natură, care pot avea și conotații
 5

juridice;
c. în funcție de scopul lor: fapte/operațiuni prin care se realizează în mod direct
misiunile administrației publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate
de emiterea/punerea în executare a unor acte administrative); fapte/operațiuni prin
care se mijlocește realizarea obiectivelor administrației publice (așa-numitele
operațiuni de birou sau de administrație internă - operațiunile tehnico-
administrative și acte cu caracter politic); fapte materiale de producție .

Ca pondere, operațiunile și faptele materiale ale administrației publice se regăsesc

în proporție mai mare decât actele juridice ale acesteia și sunt realizate, în principal, de
organele de la „baza” sistemului administrației publice, care au sarcini accentuate în ceea
ce privește executarea la modul concret a legii și prestarea de servicii publice.
în Proiectul Codului de procedură administrativă sunt analizate într-un titlu distinct -
Titlul V - „Operațiunile administrative și tehnico- materiale".
Conform acestor reglementări, „operațiunile administrative sunt, de regulă, măsuri de
pregătire, elaborare, aducere la cunoștință, punere în executare și control a actelor
administrative, precum și acțiuni realizate în afara acestora."

4. Contractul administrativ

Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale
administrației publice, fiind încheiat, în principal, sub un regim de putere publică, de drept
administrativ și, în subsidiar (în completare), sub regimul dreptului privat.
Contractele administrative sunt tratate în mod distinct în dreptul public francez ca
fiind contractele încheiate de administrație pentru a asigura funcționarea unui serviciu
public și care sunt supuse, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli decât
cele care guvernează raporturile dintre particulari.
În legislația română actuală, noțiunea de „contract administrativ” a fost recent
introdusă prin noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care în art. 2
lit. c) teza finală precizează că “sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezenței
legi, si contractele încheiate de autorități publice care au ca obiect punerea în valoare a
bunurilor proprietate publica, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor
 6

publice, achizițiile publice”

Este de observat faptul că lista contractelor administrative enunțată în norma
anterioară nu este una exhaustivă și nici nu ar fi fost indicat acest lucru, în condițiile în
care dezvoltarea continuă și evoluția actelor de natură contractuală încheiate între
autoritățile publice și persoanele de drept privat (așa-numitele contracte de parteneriat
public-privat) reprezintă o realitate de necontestat. În dezvoltarea acestei idei, legea
prevede în același art.2 lit.c) că „prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de
contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ.”

Definiția actului administrativ:

Actul administrativ reprezintă cea mai importantă dintre formele prin care
administrația publică își realizează sarcinile.
Terminologia utilizată în doctrină nu este uniformă, fiind folosite noțiunile de „act
administrativ”, „act de drept administrativ”, „act de autoritate”, „act administrativ de
autoritate”, toate pentru a desemna aceeași categorie de acte juridice ale administrației
publice. Legislația în vigoare, pornind de la dispozițiile constituționale (art. 52, art. 126),
folosește noțiunea de „act administrativ”, fapt care recomandă utilizarea generală a
acestei sintagme, pentru a asigura o exprimare juridică corectă și univocă.

Definiții formulate:

a) Definiții formulate în doctrină:

- „act făcut de un funcționar, din ramul administrativ, relativ la o materie

administrativă, care intră în atribuțiunile acelui funcționar". – prof. Paul
Negulescu
- „formă juridică principală a activității organelor administrației publice, care
constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a
modifica sau a stinge drepturi și obligații, în realizarea puterii publice, sub
controlul principal de legalitate al instanțelor judecătorești." – prof. Antonie
Iorgovan
 7

- „forma juridică principală de activitate a administrației publice, care constă într-o

manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică precum
și controlului de legalitate al instanțelor judecătorești, care emană de la autorități
administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc,
modifică sau sting drepturi și obligații corelative". – prof. Verginia Vedinaș

b) Definiții formulate în acte normative:

- „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate

publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere,
modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor
administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile
publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,
executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile
publice” (art. 2 litera c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările și completările ulterioare);
- „actul juridic emis/adoptat de o persoană administrativă în mod unilateral, în
regim de putere publică, prin care se organizează sau se aplică în concret
legea" (art. 13 din Proiectul Codului de procedură administrativă al României).

Trăsăturile actului administrativ:

a. Formă juridică principală de activitate a administrației publice.

Actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administrației

publice din punct de vedere calitativ, adică al importanței efectelor pe care le produce
pentru cei "administrați”.

Din punct de vedere cantitativ, predominante sunt faptele materiale și

diversele operațiuni administrative ale structurilor administrative.

Ponderea actelor juridice, în special a actelor administrative, este mai mare

în activitatea organelor de la vârful ierarhiei administrației publice, în cazul celor de
 8

la „baza” administrației publice predominând faptele materiale și operațiunile

administrative.

Ponderea actelor administrative este mai mare în activitatea organelor care

realizează o competență de domeniu, decât în cazul celor care realizează o activitate
de ramură.

b. Manifestare de voință expresă, unilaterală

b.1. Manifestare de voință expresă:

➢ Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinței interne a unui organ al

administrației publice de a produce efecte juridice, adică de a da naștere, a
modifica sau stinge drepturi și obligații corelative, în regim de putere publică;
➢ Manifestarea de voință a organului administrativ trebuie să fie expresă,
univocă și neîndoielnică;
➢ Manifestarea de voință nu poate fi exprimată jocandi causa;
➢ Refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv,
respectiv nesoluționarea cererii în termenul legal (tardivitate sau „tăcere”
totală) de către autoritățile publice reprezintă acte administrative implicite,
asimilate.

b.2. Manifestare de voință unilaterală:

Se raportează la faptul că emiterea actului administrativ reprezintă concretizarea unei

singure voințe juridice, cea a emitentului, nefiind cerut „consimțământul” persoanelor
vizate de acesta.

Probleme speciale analizate în doctrină:

➢ Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice:

o Majoritatea actelor administrative sunt emise de organe colegiale (în
componența cărora intră mai multe persoane; de exemplu: Guvernul,
consiliile locale sau județene etc);
 9

o Deciziile/hotărârile organului colegial se iau prin votul persoanelor care

compun organul colegial;
o Acordul de voință al membrilor organului colegial reprezintă doar
modalitatea procedurală de exprimare a voinței juridice a respectivului
organ, fără să modifice caracterul unilateral al acestei voințe;
o Caracterul unilateral al actului nu decurge din numărul de persoane
care participă la adoptare, întrucât acestea acționează în vederea
realizării competenței organului administrativ, privit ca subiect de drept
distinct.

➢ Emiterea actului cu participarea mai multor autorități publice, respectiv

a unui organ administrativ și a unui organism nestatal:
o Se menține caracterul unilateral atunci când „acordul de voință”
reprezintă tot o modalitate procedurală de degajare a unei voințe unice,
în vederea nașterii actului administrativ;
o De multe ori, „acordul” unei alte structuri statale reprezintă o „aprobare
prealabilă” în vederea emiterii actului administrativ, sau un „aviz
conform”.

➢ Emiterea actului la cererea prealabilă:

o Dacă cererea prealabilă este formulată de emitent către superiorul său
ierarhic, avem de-a face cu o simplă „autorizare”;
o Dacă cererea prealabilă este formulată de beneficiarul actului
administrativ, aceasta reprezintă o condiție procedurală necesară
pentru emiterea actului, nu o manifestare de voință juridică care se
alipește celei a emitentului;
o Renunțarea beneficiarului la exercițiul dreptului sau chiar la dreptul
subiectiv conferit de actul administrativ nu are ca efect încetarea
producerii de efecte juridice de către actul în cauză;
o Revocarea (retractarea) actului administrativ operează prin
manifestarea de voință a organului emitent (sau, după caz, a
superiorului său ierarhic) și nu este condiționată de manifestarea de
 10

voință, în acest sens, a beneficiarului.

c. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publică:

➢ Această trăsătură deosebește actul administrativ de alte categorii de acte

juridice ale administrației publice (contracte de drept privat, contracte
administrative, acte unilaterale de drept privat);
➢ Actele administrative concretizează voința organelor administrative ca
subiecte în raporturile juridice de drept public, ceea ce presupune exercițiul
autorității publice;
➢ Actele administrative mai sunt denumite și „acte de autoritate” („acte de putere
publică”) și sunt obligatorii pentru toți destinatarii săi și chiar pentru organul
ierarhic superior (desigur, până la momentul în care actul este modificat,
revocat, anulat etc, conform legii);
➢ Regimul de putere publică justifică obligativitatea actelor administrative și
executarea lor din oficiu (ex officio), în sensul că nu mai este nevoie de o
învestire suplimentară cu formulă executorie.

d. Exercitarea de către instanța de judecată (ca regulă, instanța de

contencios administrativ) a unui control de legalitate.

➢ Cadrul constituțional îl reprezintă:

- art. 52 - („Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică"):
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri,
este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim,
anularea actului și repararea pagubei.
(2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică....”
 11

- art. 126 alin.6 („instanțele judecătorești’):

„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea
contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu
Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de
contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate
prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.”

➢ Cadrul legal de bază îl reprezintă Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cu modificările și completările ulterioare, unde sunt detaliate
condițiile și limitele exercitării dreptului fundamental prevăzut de art.52 din
Constituție, inclusiv aspectele de natură procedurală.

DE RETINUT:

- Legislația în vigoare reglementează pentru anumite categorii de acte

administrative o procedură specială de atacare în instanță, derogatorie, cel puțin
parțial, de la dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. De
exemplu: O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor stabilește, în primă
instanță, competența instanței de drept comun (judecătoria) pentru soluționarea
plângerilor împotriva proceselor-verbale de constatare și sancționare contravenționale;
Legea fondului funciar nr. 18/1991 prevede o procedură specială de contestare a actelor
administrativ- jurisdicționale emise de comisiile județene de fond funciar, respectiv de
anulare a titlurilor de proprietate, competența de judecată aparținând tot instanței de drept
comun.
- Nu toate actele administrative pot fi cenzurate, sub aspectul legalității, de către
instanțe. Conform art. 126 alin. 6 din Constituție, „controlul judecătoresc al actelor
administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este
garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a
actelor de comandament cu caracter militar.” De asemenea, Legea contenciosului
administrativ enumeră în art. 5 „actele nesupuse controlului și limitele controlului” (la care
vom face referire în partea dedicată contenciosului administrativ).
 12

De reținut : Regula în materia actelor administrative o reprezintă faptul că

emitentul poate fi o autoritate publică sau o persoană de drept privat autorizată de
puterea publică să presteze anumite servicii publice.

➢ Dispozițiile art. 52 din Constituție se referă la actele administrative emise de

„autorități publice”, nu doar la cele emise de „autorități/organe administrative”;
➢ Actele administrative pot proveni și de la autorități din afara sferei Executivului
(de exemplu: Parlament, instanțele de judecată, Avocatul Poporului, Curtea
Constituțională, Consiliul Legislativ etc.), fiind vorba despre acte emise în
realizarea unei activități administrative specifice, de natură internă, ca mijloc
de realizare a competenței acestor autorități;
➢ Doctrina și jurisprudența de contencios administrativ admit faptul că pot fi
emise acte de autoritate și de unele entități cu caracter privat și cu activitate
„non-profit” (denumite în perioada interbelică „stabilimente de utilitate publică”)
care satisfac un interes public, de regulă prin prestarea unor servicii publice
(de exemplu: universitățile, Uniunea Națională a Barourilor din România,
Uniunea Națională a Notarilor Publici din România etc.). Calificarea acestor
persoane juridice de drept privat ca fiind de interes public, prin raportare la
activitatea desfășurată, se face numai de către autoritățile statale, de regulă
prin lege, sau, după caz, prin acte administrative subsecvente unei legi.

De reținut : Actul administrativ produce efecte juridice, în sensul că dă naștere,

modifică sau stinge drepturi și obligații, specifice raporturilor de drept
administrativ.

➢ Din moment ce actul administrativ reprezintă o specie a actului juridic, rezultă

că acesta este emis/adoptat în scopul producerii de efecte juridice: nașterea,
modificarea sau stingerea de drepturi și obligații specifice raporturilor de drept
administrativ;
➢ Actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de drept
administrativ (de putere publică);
 13

➢ Administrația publică se angrenează și în raporturi de drept privat, atunci când

este vorba despre gestionarea „domeniului privat”, dar în această ipoteză nu
apelează la acte administrative, ci la acte de drept privat.

Clasificarea actelor administrative:

În funcție de organul emitent:

➢ Acte care emană de la autorități administrative;

➢ Acte care emană de la alte autorități publice;
➢ Acte care emană de la persoane private autorizate să presteze activități de
interes public.

În funcție de întinderea efectelor juridice:

➢ Acte administrative normative (cu caracter normativ) - cuprind reglementări
generale și impersonale, aplicabile unui număr nedeterminat de persoane
(opozabile erga omnes)
➢ Acte administrative individuale (cu caracter individual) - produc efecte juridice față
de unul sau mai multe subiecte de drept determinate;
➢ Acte administrative cu caracter intern ale unei autorități/instituții publice (care, la
rândul lor pot fi normative sau individuale).

Actele administrative individuale sunt împărțite în:

➢ Acte prin care se stabilesc drepturi și obligații unui subiect de drept determinat;
➢ Acte de atribuire a unui statut personal;
➢ Acte de aplicare a constrângerii administrative;
➢ Acte cu caracter jurisdicțional.
 14

Problema actelor administrative „de autoritate” și a actelor administrative

„de gestiune”:

O delimitare importantă, reținută în doctrina de drept administrativ interbelică și

preluată inclusiv de unii autori contemporani, sau chiar în practica instanțelor de
contencios administrativ, a fost cea dintre actele administrative de autoritate și actele
administrative de gestiune.
În această terminologie, termenul „administrativ” evocă nu regimul juridic aplicabil -
cel de drept public, de drept administrativ, ci subiectul de drept de la care provine actul
în cauză - organele administrației publice.

Actele de gestiune. într-o viziune clasică, reprezintă „toate acele acte juridice cu
caracter contractual sau făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, săvârșite
de Stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său,
respectiv „actele prin care se conservă, se mărește sau se micșorează activul
patrimoniului Statului sau subdiviziunilor sale, care nu implică cu nimic ideea de
suveranitate, cum ar fi arendarea unei moșii a Statului, închirierea unui imobil de către
primar”.

Actul de autoritate (actul administrativ tipic, conform terminologiei actuale),

denumit și „actul administrativ de putere publică”, ar reprezenta „acea declarație de voință
cu caracter unilateral și executoriu, emanând de la autoritățile administrative ale Statului
și săvârșite în vederea funcționării serviciilor publice"), respectiv „acel act prin care se
ordonă sau se interzice ceva administrațiilor, emis de autoritățile administrative în calitate
de deținătoare ale suveranității naționale, cum ar fi regulamentele, ordonanțele, decretele
de numiri sau destituiri de funcționari, deciziunile” .

Categoria actelor administrativ-jurisdicționale:

În doctrină se analizează și noțiunea de act administrativ jurisdicțional ca specie

a actului administrativ.
Această categorie este reglementată inclusiv în Legea nr. 554/2004 a contenciosului
 15

administrativ, care în art. 2 lit. d) definește actul administrativ-jurisdicțional - „actul emis

de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție
administrativă specială”. În lege este definită și noțiunea de „jurisdicție administrativă
specială”, ca „activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii
organice speciale în materie, competența de soluționare a unui conflict privind un act
administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării
dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale” (lit.e ).
În doctrina recentă, actele administrativ-jurisdicționale sunt prezentate ca acte
administrative tipice, întotdeauna motivate, care, în cazuri riguros determinate de lege,
soluționează cu forță de adevăr legal și după o procedură bazată pe principiile
independenței și contradictorialității, litigii apărute la nivelul administrației active.

Trăsăturile actului administrativ jurisdicțional:

➢ este un act administrativ tipic, adică este emis numai de către organele
administrației de stat;
➢ are un caracter de excepție, în sensul că intervine numai în situații riguros
precizate de normele juridice;
➢ este emis în soluționarea unor litigii ce se ivesc într-un domeniu sau altul de
activitate din administrația de stat (administrația active);
➢ este emis după o procedură specială, administrativ-jurisdicțională, care cuprinde
și principiul independenței organului care emite actul față de părțile în litigiu,
respectiv, principiul contradictorialității;
➢ este exceptat de la principiul revocabilității actelor administrative (mai exact al
retractării), fără a se înțelege că are autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate
mai mare decât actele administrative obișnuite;
➢ este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, potrivit
dispozițiilor legale (a se vedea art.6 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, cu modificările și completările ulterioare).

După revizuirea Constituției României (a se vedea modificarea de substanță a art.

21, referitoare la caracterul facultativ și gratuit al jurisdicțiilor administrative speciale),
 16

urmată de adoptarea noii Legi a contenciosului administrativ nr. 554/2004, s-a precizat în
doctrina că pentru a ne afla în prezența unui act administrativ jurisdicțional se impune ca:
➢ actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică de un organ al
administrației de stat sau al administrației locale (deci nu de orice autoritate
publică, inclusiv din sfera „puterii judecătorești” și nu de autorități ale
structurilor nestatale - organizații profesionale, fundații etc.);
➢ autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuții de a soluționa un conflict,
deci să fie un organ administrativ jurisdicțional;
➢ conflictul să se soluționeze cu citarea părților și în baza principiului
contradictorialității;
➢ părților să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un
avocat.

Ca exemple de autorități publice cu atribuții de jurisdicție administrativă în prezent

întâlnim Comisia de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenții și Mărci etc.

O activitate jurisdicțională de necontestat este cea înfăptuită de Consiliul Național

de Soluționare a Contestațiilor, acesta având competența materială de a se pronunța
asupra contestațiilor formulate cu privire la modul de atribuire a contractelor de achiziții
publice, respectiv de concesiune de lucrări/servicii publice.

Comparație între actul administrativ și alte acte juridice

A. Actul administrativ și legea

Ca și legea, actul administrativ este un act juridic unilateral, întemeiat pe puterea

publică a statului. Deosebirea dintre cele două categorii de acte este cu privire la forța lor
juridică și la regimul juridic aplicabil.

Legea își întemeiază autoritatea pe suveranitatea statului, pe când actul

administrativ are o autoritate derivată din lege. Prin actele administrative se organizează
executarea și se execută în concret dispozițiile legii, ceea ce ne face să considerăm că
acestea sunt subordonate legii. De altfel, principiul legalității reprezintă un principiu
 17

fundamental de activitate a administrației publice.

B. Actul administrativ și hotărârea judecătorească

Hotărârea judecătorească este actul juridic prin care se înfăptuiește puterea

judecătorească, pe când actul administrativ realizează puterea executivă.

La fel ca actul administrativ, hotărârea judecătorească este un act juridic unilateral.

Deosebirile esențiale dintre cele două categorii de acte sunt: prin actul
administrativ este organizată executarea legii, pe când hotărârea judecătorească
intervine pentru a sancționa încălcarea legii, soluționând un litigiu juridic. De asemenea,
cele două categorii de acte sunt supuse unui regim juridic diferit, reglementat de norme
aparținând unor ramuri diferite de drept.

C. Actul administrativ și contractul

Contractul reprezintă un act bilateral, încheiat prin acordul de voință a doua sau
mai multe persoane, ca fapt juridic încheiat în scopul de a da naștere, modifica sau stinge
raporturi juridice.

Actul administrativ reprezintă manifestarea unei singure voințe juridice, în regim

de drept administrativ.

Regimul juridic aplicabil celor două categorii de acte este diferit: cel comun, de
drept civil, în cazul contractelor, și cel administrativ, de drept public, în cazul actelor
administrative, ceea ce presupune aplicarea unor norme juridice diferite cu privire la
emiterea, aplicarea, controlul legalității fiecărui fel de act în parte.
 18

ACTUL ADMINISTRATIV

-Condiții de valabilitate-
-Procedura de elaborare-
-Efecte juridice-

1. Condițiile de valabilitate a actelor administrative,

2. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.
3. Efectele actelor administrative.

1. Condițiile de valabilitate a actelor administrative.

A. Legalitatea și oportunitatea actului administrativ:

Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic specific actelor

administrative.

Principiul general al legalității presupune:

➢ supremația legii, în sensul că toate subiectele de drept trebuie să se supună
dispozițiilor legale, pornind de la Constituție și continuând cu celelalte acte
normative, în funcție de ierarhia acestora;
➢ baza legală a activității tuturor subiectelor de drept.

Noțiune:

Prin legalitatea actelor administrative se înțelege obligativitatea conformării

acestora cu dispozițiile constituționale, legile adoptate de Parlament și celelalte acte
normative cu o forță juridică superioară actului adoptat, cumulată cu obligativitatea
respectării competenței organului emitent și a condițiilor de formă și de procedură
prescrise de lege.
 19

Oportunitatea actului administrativ (și a activității administrative, în general) se

fundamentează pe puterea discreționară de care dispune administrația, în baza căreia
aceasta are posibilitatea, conform unei marje de apreciere ce îi este lăsată la dispoziție
de către legiuitor, de a alege dintre mai multe căi posibil de urmat pe cea care poate duce,
în condiții optime, la atingerea scopului fixat de lege.
Ea derivă din capacitatea pe care o are organul emitent de a alege, dintre mai multe
soluții posibile și legale, în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine
interesului public care trebuie ocrotit.
Prin oportunitate, doctrina înțelege realizarea sarcinilor și atribuțiilor legale în termen
optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale și spirituale, dar cu eficiență cât mai
mare, precum și alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, în
funcție de anumite criterii de referință cum ar fi: specificitatea condițiilor de muncă dintr-o
anumită zonă, valorile cutumiare existente, nevoile reale ale unei anumite unități
administrativ- teritoriale, mijloacele pe care le implică aplicarea unui act administrativ.
In esență, oportunitatea se raportează la: momentul adoptării actului administrativ,
locul și condițiile concrete în care urmează să se aplice, conformitatea cu scopul legii,
mijloacele, durata, calitatea vieții și interesul public .

Există două mari modalități de abordare a relației legalitate- oportunitate în

literatura de specialitate:
a. Teza „Școlii de drept public de la București”: Oportunitatea reprezintă ea însăși un
element al legalității, neputând fi analizată distinct de aceasta.
b. Teza „Școlii de drept public de la Cluj”: Legalitatea și oportunitatea reprezintă
condiții distincte de validitate a unui act administrativ.

În esență, condițiile generale de legalitate constau în:

➢ Emiterea actului în conformitate cu dispozițiile constituționale, cu legile

adoptate de Parlament și cu toate actele normative de forță juridică
superioară;
➢ Actul să fie emis de autoritatea competentă și în limitele competenței sale;
 20

➢ Actul să fie emis în forma și prin procedura prevăzută de lege.

➢ Actul administrativ să fie oportun.

B. Condițiile de formă ale actului administrativ:

Regula — actele administrative se emit/adoptă în formă scrisă (cerință ad

validitatem)-,

Ca excepție, anumite acte administrative individuale pot îmbrăca și forma orală - de

exemplu: avertismentul, ca sancțiune contravențională; actele normative îmbracă
întotdeauna forma scrisă, pentru a putea fi aduse la cunoștință publică.

Limba în care se redactează toate actele administrative, ca acte de autoritate, este

limba oficială a statului român - limba română; totodată, potrivit Codului administrativ, „în
unitățile administrativ - teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o
pondere de peste 20% din numărul locuitorilor hotărârile cu caracter normativ se aduc la
cunoștință publică și în limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective, iar
cele cu caracter individual se comunică, la cerere, și în limba maternă."

Forma scrisă este necesară:

a) pentru a cunoaște exact conținutul actului;
b) pentru a putea fi executat întocmai de către toți cei care cad sub
incidența efectelor sale;
c) pentru a se putea dovedi în caz de litigiu existența și efectele pe care
actul trebuie să le producă, servind astfel drept dovadă;
d) pentru a se putea stabili legalitatea lui și a se sancționa cei care nu
l-au respectat și executat;
e) pentru a putea realiza rolul său educativ.

De forma scrisă, care pentru actul administrativ – act de autoritate – este o condiție
ad validitate, se leagă și alte condiții de formă exterioară:
a) Limba în care este redactat actul;
 21

b) Antetul. Alături de semnătură și ștampilă, rolul acestei formalități este acela de a

confirma proveniența actului, întărindu-i astfel caracterul de act oficial. De regulă,
antetul conține denumirea persoanei juridice, precum și a organului administrativ
din care face parte semnatarul actului. Evident, în nici un caz lipsa acestuia nu
poate atrage vreo sancțiune. Însă importanța sa practică nu trebuie să fie deloc de
neglijat: într-un ipotetic litigiu de contencios administrativ, antetul îl poate ajuta pe
reclamant să determine organul administrativ care are calitate procesuală pasivă.
c) Denumirea (titlul) actului. De la decretele Președintelui României trecând pe la
hotărârile de Guvern, ordinele miniștrilor ori ale prefecților, hotărârile consiliilor
județene ori locale și ajungând la dispozițiile primarilor, toate actele administrației
au o denumire legală. Fără îndoială că lipsa denumirii ori a titlului greșit nu poate
atrage nulitatea actului, căci nu îi afectează efectele, punându-se doar problema
interpretării actului și a întitulării sale corecte. Dar, cu siguranță, nu îl pune într-o
lumină tocmai bună pe autorul nominal acestuia, care nu cunoaște exact nici
denumirea corectă a propriilor sale acte.
d) Preambulul și numerotarea pe articole. Fără îndoială că rolul acestora este de a
da coerență, logică și rigoare actului administrativ, sistematizându-i conținutul. Și
dacă, de regulă, preambulul conține expunerea motivelor care au determinat
emiterea actului, împărțirea și numerotarea pe articole sunt operațiuni
caracteristice dispozitivului actului, de regulă fiecare asemenea articol producând
efecte juridice distincte.
e) Semnătura reprezintă numele patronimic al unei autorități administrative, scris cu
mâna autorului la finalul textului actului; ea are ca scop stabilirea originii actului și
certificarea conținutului său: aplicând semnătura, autorul își apropriază, în
principiu, conținutul înscrisului, atestându-i sinceritatea și asumându-și
răspunderea.
În consecință, semnătura este o condiție de existență a actului administrativ, în
lipsa acesteia înscrisul nefiind decât un simplu proiect. Cu alte cuvinte, actul
administrativ nesemnat este inexistent.
În ceea ce privește contrasemnătura, aceasta a fost definită în literatura de
specialitate ca fiind semnătura aplicată de către o autoritate pe un act deja semnat
 22

de către o altă autoritate – autorul actului – pentru a autentifica această semnătură

și a marca colaborarea autorității semnatare.
În concluzie contrasemnătura este o formalitate substanțială, în lipsa ei, actul nu
poate intra în vigoare, aplicarea lui forțată fiind doar un fapt juridic ilicit.
f) Sigiliul.
g) Timbrul sec sau ștampila.
h) Data și locul emiterii. De principiu nici data, nici locul emiterii actului nu sunt condiții
de valabilitate a actului administrativ. În ce privește data, cum legea leagă toate
efectele actului de momentul comunicării ori publicării sale, după caz, iar nu de
acela al emiterii lui, ea este pentru valabilitatea actului o formalitate neesențială.
Data emiterii actului prezintă, totuși, o dublă importanță:
- Determină curgerea anumitor termene pentru comunicarea actului către
destinatar ori alte organe administrative, nerespectarea acestora putând
angaja răspunderea funcționarului vinovat ori, în anumite situații, chiar
eficacitatea actului administrativ legal emis, cum se întâmplă în materie
contravențională.
- Determină curgerea termenului maxim de un an pentru atacarea actului în
contencios administrativ de către autoritatea emitentă, termen prevăzut de
art. 1 alin. (6) teza ultimă din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ.
În fine, cum data înscrisă pe un act administrativ este o dată certă, dovada contrară
nu se poate face decât urmându-se procedura înscrierii în fals.
În ce privește locul emiterii actului administrativ, de regulă acesta este sediul
organului emitent, deși semnarea actului în afara sediului nu ar trebui să fie un motiv de
nulitate a acestuia, atâta timp cât competența teritorială a fost respectată.
i) Numărul de ordine.
j) Numărul de ieșire.
 23

Motivarea actelor administrative reprezintă o cerință care trebuie respectată de

emitent în funcție de tipul actului administrativ - individual sau normativ.

Proiectele de acte administrative normative - trebuie motivate prin „note de

fundamentare” (pentru hotărârile și ordonanțele Guvernului) sau prin „referate de aprobare”
(pentru celelalte acte normative) - a se vedea dispozițiile Legii nr. 24/2000, republicată, cu
modificările și completările ulterioare,

Potrivit dispozițiilor Legii nr. 24/2000, republicată, instrumentul de prezentare și

motivare al actului normativ include conținutul evaluării impactului acestuia, cuprinzând
următoarele secțiuni:

„a) motivul emiterii actului normativ - cerințele care reclamă intervenția normativă, cu
referire specială la insuficiențele și neconcordanțele reglementărilor în vigoare; principiile
de bază și finalitatea reglementărilor propuse, cu evidențierea elementelor noi; concluziile
studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice; referirile la documente de politici
publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat respectivul proiect.
Pentru ordonanțele de urgenta vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situației
extraordinare care impune reglementarea imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii
parlamentare de urgență, precum și eventualele consecințe care s-ar produce în lipsa luării
măsurilor legislative propuse;

b) impactul socio- economic-efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri,

social și asupra mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor și beneficiilor;
c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru
anul curent, cât și pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informații cu privire la cheltuieli
și venituri;
d) impactul asupra sistemului juridic-implicațiile pe care noua reglementare le are
asupra legislației în vigoare; compatibilitatea cu reglementările comunitare în
materie, determinarea exactă a acestora și, dacă este cazul, măsurile viitoare de
armonizare care se impun; deciziile Curții de Justiție a Comunităților Europene și
alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor
legale respective; implicațiile asupra legislației interne, în cazul ratificării sau
 24

aprobării unor tratate ori acorduri internaționale, precum și măsurile de adaptare

necesare; preocupările în materie de armonizare legislativă;
e) consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizațiile
și specialiștii consultați, esența recomandărilor primite;
f) activitățile de informare publică privind elaborarea și implementarea proiectului de
act normativ;
g) măsurile de implementare-modificările instituționale și funcționale la nivelul
administrației publice centrale și locale.”

De asemenea, în situația în care reglementarea propusă se elaborează în

executarea unui act normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza și în
executarea căruia se emite.
Forma finală a instrumentelor de prezentare și motivare a proiectelor de acte
normative trebuie să cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ și, după caz, al
Consiliului Suprem de Apărare a Tarii, Curții de Conturi sau Consiliului Economic și
Social.
Competența de a stabili structura și conținutul detaliat al instrumentelor de
prezentare și motivare pentru actele normative inițiate de Guvern aparține chiar acestuia.

Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivării atât în

fapt cât și în drept este de necontestat în privința actelor administrativ-jurisdicționale și a
celor sancționatorii; pentru celelalte categorii de acte administrative individuale, doctrina
și, mai nou, chiar jurisprudența înaltei Curți de Casație și Justiție (a se vedea, de exemplu,
decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunțată de Secția de Contencios Administrativ
și Fiscal a I.C.C.J. în dosarul nr. 21214/2/2005), se pronunță în mod constant în sensul
necesității motivării acestora atât „în drept” cât și „în fapt", indiferent dacă legea prevede
sau nu expres această obligație, fiind dat ca argument, printre altele, și existența dreptului
la informație prevăzut de art. 31 din Constituție .

De lege lata, actele normative care consacră această obligație se referă la anumite
tipuri de acte, nu la întreaga categorie (a se vedea O.G. nr. 27/2002, în care se prevede
obligația de a se indica, în răspunsul remis petiționarului, temeiul legal și Legea nr.
 25

544/2001, în care se prevede că refuzul de a pune la dispoziția solicitantului informațiile

solicitate trebuie motivat).

Actualmente, „motivarea” actelor administrative individuale se rezumă, de regulă,

în practica administrativă, la indicarea textelor legale pe care se întemeiază, adică la
motivarea „în drept”, cu precizarea eventualelor operațiuni administrative care le-au
fundamentat (avize, referate, acorduri, propuneri etc.).

2. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.

Adoptarea actelor administrative presupune, de cele mai multe ori, parcurgerea unei
proceduri care cuprinde o serie de etape:

2.1. Forme procedurale anterioare emiterii actului;

2.2. Forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ;

2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

2.1. Formele procedurale anterioare emiterii actului.

Sunt cele mai întâlnite în activitatea administrației și poartă diverse denumiri (studii,
rapoarte, referate, proiecte, dezbateri publice, dări de seamă, anchete etc.).

Cele mai întâlnite forme sunt reprezentate de avize și acordul prealabil.

AVIZELE:

• Reprezintă „opiniile pe care o autoritate a administrației publice le solicită unei alte

autorități, într-o problemă sau mai multe, pentru a se informa și a decide în cunoștință de
cauză.”

• Reprezintă manifestări de voință cu caracter unilateral care nu produc efecte

juridice prin ele însele.
 26

• Sunt de 3 categorii:
o avizele facultative - nu există obligația pentru emitentul actului administrativ nici de
a le solicita, nici de a le respecta, dacă le-a solicitat;
o avizele consultative - există obligația de a fi solicitate, dar nu și obligația de a fi
respectate;
o avizele conforme - există obligația pentru emitent de a le solicita și de a se
conforma lor.

• Contribuie la întărirea caracterului legal al actului administrativ ce urmează

a fi emis/adoptat
• Nu pot fi atacate în mod distinct pe calea acțiunii în contencios administrativ,
ci doar odată cu actul administrativ, conform art. 18 alin. 2 din Legea nr.
554/2004.

ACORDUL PREALABIL:
• Reprezintă o specie a „acordului”, ca operațiune administrativă ce reprezintă
acceptul pe care îl dă un organ public altui organ public, în vederea emiterii de către
ultimul a unui act administrativ.
• Este o manifestare de voință cu caracter unilateral care face corp comun cu actul
adoptat - denumit în doctrină „act administrativ complex” .
• Întărește legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoperă viciile de legalitate
ale acestuia.
• Nu produce prin el însuși efecte juridice.
• Nu poate fi atacat în mod distinct pe calea acțiunii în contencios administrativ, ci
doar odată cu actul administrativ pe care îl fundamentează.
 27

2.2. Forme procedurale concomitente cu emiterea actului.

Regula: se regăsesc, cu precădere, în cazul organelor colegiale, și vizează

funcționarea legală și adoptarea de acte juridice de către acestea;
Excepții: pot fi regăsite și la unele acte emise de organe unipersonale (exemplu:
decretele Președintelui României).

Sunt reprezentate de:

- Cvorum = majoritatea cerută de lege pentru funcționarea (întrunirea) valabilă a
unui organ colegial (Guvern, Consiliu local, consiliu județean, comisie de specialitate
etc.);
- Majoritatea cerută pentru adoptarea (votarea) unui anumit act, care poate fi:
simplă (jumătate plus unu din numărul celor prezenți), absolută (jumătate plus unu din
numărul total al membrilor organului colegial), calificată (un număr mai mare de votanți
decât cel care constituie majoritatea absolută - de regulă, este vorba de 2/3 sau 3/4 din
numărul componenților organului colegial);
- Semnarea și (dacă este cazul) contrasemnarea actului (în cazul, de exemplu,
al actelor Guvernului, decretelor prezidențiale, hotărârilor consiliului județean/local).

O altă condiție esențială în această etapă procedurală este motivarea actului,

aspect la care am făcut anterior referire.

2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

Au importanță sub aspectul momentului de la care actele administrative încep să

producă efecte juridice.

Categorii:

- Comunicarea actului = remiterea unui act administrativ individual către subiectul

de drept vizat de acesta;
- Publicarea actului = aducerea la cunoștință publică prin publicarea în Monitorul
Oficial al Românei (pentru actele administrative normative adoptate la nivel central și,
 28

uneori, a unor acte administrative individuale, de exemplu: hotărârile Guvernului cu

caracter individual, cu excepția celor în materie militară, deciziile primului-ministru, sau
decretele prezidențiale), în monitoarele oficiale județene, în alte publicații, după caz, sau
prin afișarea la sediul emitentului (pentru actele adoptate la nivel local) a actelor
administrative normative;
- Aprobarea = de regulă, manifestare de voință a unui organ superior emitentului,
prin care se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, fără de care actul
în cauză nu ar putea produce efecte juridice;
În doctrină mai sunt analizate și aprobările substitutive (aprobarea de către un organ
ierarhic superior a unui act prin care un organ inferior a acționat în domenii ce țineau de
competența primului), respectiv aprobările improprii (aprobarea unor cereri/propuneri
adresate de subiectele de drept interesate unor organe administrative, având ca efect
emiterea/adoptarea unui act administrativ - este cazul diverselor autorizații, licențe,
permise etc.).

Procedura aprobării tacite (reglementată prin O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu

modificări prin Legea nr. 486/2003) reprezintă procedura prin care o autorizație este
considerată acordată dacă autoritatea administrației publice nu răspunde solicitantului în
termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizații .

Domeniile în care operează această procedură sunt enunțate în art. 2 din O.U.G. nr.
27/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr.486/2003, conform căruia: „(1) Procedura
aprobării tacite se aplică tuturor autorizațiilor emise de autoritățile administrației publice,
cu excepția celor emise în domeniul activităților nucleare, a celor care privesc regimul
armelor de foc, munițiilor și explozibililor, regimul drogurilor și precursorilor, precum, și a
autorizațiilor din domeniul siguranței naționale.
(2) Guvernul poate stabili, prin hotărâre, la propunerea motivată a fiecărei autorități
a administrației publice interesate, și alte excepții de la aplicarea procedurii aprobării
tacite."
 29

- Confirmarea = operațiune care poate primi trei accepțiuni, analizate în doctrină:

➢ actul prin care organul administrativ încunoștințează un subiect de drept
interesat că înțelege să mențină un act administrativ emis anterior;
➢ act administrativ distinct prin care organul administrativ urmărește să acopere
un viciu al unui act propriu emis anterior, sau să acopere un viciu al unui act
inferior ca forță juridică;
➢ aprobare dată de organul administrativ superior, fără de care nu se poate pune
în aplicare un act anterior al unui organ inferior.

O altă formalitate procedurală ulterioară o reprezintă și publicarea minutei întocmite

cu ocazia ședințelor autorităților administrației locale pe site-ul propriu, precum și afișarea
acesteia la sediul autorității.

3 Efectele actelor administrative.

3.1.Forța juridică a actelor administrative;

3.2.Momentul din care se produc efectele juridice ale unui act administrativ;
3.3.Întinderea efectelor juridice ale actului administrativ;
3.4. Încetarea efectelor juridice ale actului administrativ.

3.1. Forța juridică a actelor administrative.

La baza efectelor juridice pe care le produc actele administrative stă prezumția că

acestea au fost emise cu respectarea tuturor condițiilor impuse de lege, prezumție care
îmbracă trei dimensiuni:
a. prezumția de legalitate - în sensul că actul a fost emis în conformitate cu
prevederile Constituției și ale celorlalte acte juridice cu forță juridică superioară;
b. prezumția de autenticitate - în sensul că actul a fost emis de organul arătat în
cuprinsul acestuia prin formele specifice - antet, ștampilă, semnături etc.;
c. prezumția de veridicitate - în sensul că actul administrativ este presupus a
corespunde, pe fond, adevărului.
 30

Aceste prezumții sunt relative, putând fi combătute de către persoana vătămată,

căreia îi revine și sarcina de a face probatoriul necesar în acest sens.

Actul administrativ dă naștere obligației de respectare - care vizează orice subiect

de drept, respectiv obligației de executare - care privește subiectele de drept care au
obligația punerii sale în executare.

Forța juridică a actelor administrative depinde de:

a. locul organului emitent în structura administrației publice;
b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului și competenței sale;
c. categoria actelor - individuale sau normative.

Actul administrativ constituie el însuși titlu executoriu, de unde derivă și principiul

executio ex officio care îl guvernează și care semnifică că se poate trece la executarea
sa fără a mai fi necesară o învestire suplimentară cu formulă executorie..
3.2. Momentul din care se produc efectele juridice ale unui act administrativ:

a. Pentru organul emitent, actul administrativ începe să producă efecte juridice din
chiar momentul emiterii/adoptării, în sensul că acesta are obligația de a-l aduce la
cunoștință publică sau, după caz, de a-l comunica celor interesați, respectiv obligația de
a nu îl modifica sau abroga decât prin parcurgerea procedurii prevăzute de lege .

b. Pentru celelalte subiecte de drept:

➢ actele cu caracter individual produc efecte juridice din momentul comunicării
lor, cu excepția hotărârilor Guvernului și a decretelor Președintelui României,
care trebuie publicate în Monitorul Oficial al României, sub sancțiunea
inexistenței;
➢ actele cu caracter normativ produc efecte juridice din momentul aducerii lor la
cunoștință publică (prin publicare), în modalitățile prevăzute de lege.
În esență, ca REGULĂ actele administrative produc efecte juridice pentru viitor,
din momentul în care au fost aduse la cunoștință în formele prevăzute de lege.
EXCEPȚIILE de la regula sus-menționată:
> actele administrative care produc efecte retroactive: actele declarative sau
 31

recognitive (de exemplu: certificate de naștere, de deces etc.), din categoria cărora se
apreciază că fac parte și actele de revocare a unor acte administrative, actele
administrative interpretative, actele administrative jurisdicționale. După cum se observă,
este vorba, în principiu, despre acte cu caracter individual.
> actele administrative care produc efecte de la o dată ulterioară aducerii lor la
cunoștință, fie datorită stabilirii în cuprinsul lor a unei date ulterioare exprese (de exemplu,
se precizează că actul administrativ intră în vigoare în termen de 15 zile de la publicarea
sa), fie prin chiar efectul legii (de exemplu actele normative în materie contravențională
intră în vigoare în termen de 30 de zile de la publicarea lor, iar în cazuri urgente, la minim
10 zile).
În privința actelor normative emise de autoritățile centrale, Legea nr. 24/2000,
republicată, cu modificările și completările ulterioare, precizează:
„(1) Legile și ordonanțele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare
intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I,
sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor. Termenul de 3 zile se calculează pe zile
calendaristice începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României, și expiră la ora
24,00 a celei de-a treia zi de la publicare.
(2) Ordonanțele de urgentă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în
Monitorul Oficial al României, Partea I, sub condiția depunerii lor prealabile la Camera
competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
(3) Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepția legilor și a
ordonanțelor, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea
I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Atunci când nu se impune
ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul acestor acte normative
trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită prin text.”
Din interpretarea textului citat anterior, rezultă că actele administrative cu caracter
normativ emise/adoptate de autoritățile publice centrale, intră în vigoare, ca regulă,
la data publicării lor în Monitorul Oficial al României - Partea I, respectiv, pe cale de
excepție, la o dată ulterioară prevăzută expres în cuprinsul lor sau în cuprinsul legii
speciale (în materie contravențională).
Și în privința actelor administrative emise la nivel local se menține regula
 32

intrării în vigoare de la data comunicării, respectiv data aducerii la cunoștință publică,

în funcție de tipul actului administrativ - normativ sau individual.

3.3. Întinderea efectelor juridice produse de actul administrativ.

Actele administrative cu caracter normativ sunt apte, în principiu, de a produce toate
categoriile de efecte juridice, atât pentru dreptul administrativ, cât și pentru celelalte
ramuri de drept, fiind și izvoare de drept.
Actele administrative cu caracter individual dau naștere, de principiu, la raporturi
de drept administrativ, dar și la alte categorii de raporturi (de exemplu, de dreptul familiei,
în cazul actelor de stare civilă); în cazul acestora există deosebiri, în funcție de sfera mai
restrânsă sau mai largă a subiectelor de drept implicate în raporturile juridice pe care le
reglementează.

3.4.Încetarea efectelor juridice produse de actul administrativ.

Actul administrativ produce efecte juridice până la momentul scoaterii sale din
vigoare, care se poate realiza prin:
➢ Anulare - de către instanța de judecată (de contencios administrativ), ca
regulă;
➢ Revocare propriu-zisă - de către organul ierarhic superior emitentului;
➢ Retractare - de către organul emitent;
➢ Abrogare - dispusă de organul emitent, organul ierarhic superior, sau de
Parlament.
Alte modalități de încetare a efectelor juridice: intervenția unor evenimente sau
fapte materiale (de exemplu, decesul unei persoane, executarea unei obligații
materiale), prescripție, executarea actului administrativ.
 33

SUSPENDAREA, REVOCAREA, ANULAREA SI INEXISTENTA ACTELOR

ADMINISTRATIVE

1. Suspendarea executării actelor administrative.

2. Revocarea și retractarea actelor administrative

3. Anularea actelor administrative.

4. Inexistența actelor administrative.

1. Suspendarea executării actelor administrative.

Noțiune: întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice de

către un act administrativ.

Trăsături:
➢ are caracter de excepție, se dispune numai în cazuri bine întemeiate;
➢ reprezintă o situație temporară, vremelnică;
➢ constituie o garanție a legalității și a respectării drepturilor subiective și intereselor
legitime ale persoanelor;
➢ are în vedere întreruperea temporară a producerii de efecte juridice sau amânarea
temporară a producerii efectelor juridice;
➢ poate să intervină numai după intrarea în vigoare a actului;
➢ poate fi dispusă de organul competent, potrivit legii, sau intervine direct în baza
legii.
 34

Regimul juridic aplicabil:

a. Cauzele de suspendare

Legea contenciosului administrativ reglementează două cauze care pot justifica

admiterea de către instanță a unei cereri de suspendare a executării actului administrativ:
➢ existența unor dubii solide asupra legalității actului administrativ;
➢ necesitatea evitării producerii unei pagube iminente.
Prin analogie, întrucât legislația nu prevede în mod expres, astfel de cauze (motive)
pot fi avute în vedere (alături de alte motive, care țin chiar de oportunitate) și în cazul
suspendării dispuse de către organele administrative, pentru propriile acte sau cele ale
organelor inferioare ierarhic.

b. Efecte juridice:
➢ întreruperea temporară a producerii de efecte juridice de către actul
suspendat (suspendarea caracterului executoriu al actului administrativ).

c. Subiectele de drept care pot dispune suspendarea:

➢ organul emitent sau cel ierarhic superior;
➢ instanța de judecată;
➢ legiuitorul.

d. Tipuri de suspendare:
➢ în baza legii - „de jure” - (a se vedea art. 123 alin. 5 din Constituție, art. 3 din
Legea nr. 554/2004, referitoare la acțiunile introduse în baza atribuțiilor de „tutelă
administrativă” de către prefect sau de Agenția Națională a Funcționarilor Publici);
➢ dispusă prin act juridic al unui organ competent - instanță de judecată (a se
vedea art. 14,15 din Legea contenciosului administrativ) sau altă autoritate publică
prevăzută de lege.
 35

e. Regimul juridic al suspendării judiciare, în baza Legii contenciosului

administrativ nr. 554/2004:

- Condițiile suspendării în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004:

➢ Se dispune la cererea persoanei vătămate, după formularea plângerii
administrative prealabile;
➢ Trebuie probată existența unui caz bine justificat (adică „împrejurările legate
de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă
în privința legalității actului administrativ; art. 2 alin. 1 Ut. t din lege);
➢ Necesitatea prevenirii unei pagube iminente (definită în art. 2 alin. 1 lit. s
„prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă
gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public”)]
➢ în cazul actelor administrative normative care vatămă un interes public major,
de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ,
cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă și
de Ministerul Public;
➢ Judecarea cererii se face de urgență și cu precădere, cu citarea părților;
➢ Efectele suspendării durează până la pronunțarea instanței de fond asupra
viitoarei acțiuni în anularea actului administrativ, dar încetează de drept dacă
această acțiune nu este introdusă în termen de 60 de zile de la acordarea
suspendării;
➢ în ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu același conținut ca și
cel suspendat de către instanță, acesta este suspendat de drept, fără a mai fi
obligatorie înregistrarea unei alte plângeri prealabile;
➢ Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept și poate fi
atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare;
➢ Recursul nu suspendă executarea primei sentințe, în sensul că suspendarea
executării actului administrativ rămâne valabilă.
 36

- Condițiile suspendării în baza art 15 din Legea nr. 554/2004:

➢ Se face prin cererea de anulare a actului administrativ, sau în mod distinct,
după înregistrarea acesteia pe rolul instanței de contencios administrativ;
➢ Trebuie întrunite aceleași condiții: existența cazului bine justificat și
necesitatea prevenirii pagubei iminente;
➢ Procedura de judecată este similară celei derulate în baza art. 14;
➢ Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept, iar recursul
declarat împotriva ei nu suspendă executarea;
➢ în ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile
art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a
cauzei, chiar dacă reclamantul nu solicitase expres suspendarea executării
actului administrativ în temeiul art. 15.

2. Revocarea și retractarea actelor administrative.

Noțiunea de „revocare” desemnează operațiunea juridică prin care organul emitent

sau organul superior ierarhic desființează (retrage) actul în cauză, din oficiu sau la
cererea subiectelor de drept interesate.

Categorii:
➢ revocarea propriu-zisă = dispusă de organul superior ierarhic emitentului;
➢ retractarea = dispusă chiar de organul emitent;

Trăsături:
➢ conform doctrinei, poate reprezenta un caz particular al nulității, în ipoteza în
care este dispusă pentru cauze de nelegalitate;
➢ „revocabilitatea” are valoarea unui principiu, în sensul că regula o reprezintă
revocabilitatea actelor administrative, doar pe cale de excepție unele dintre
ele fiind irevocabile;
 37

➢ intervine atunci când există certitudinea unui viciu de legalitate care „lovește”
actul sau a unei evidente lipse de oportunitate a acestuia;
➢ produce efecte ex tunc, în ipoteza unor cauze de revocare anterioare sau
concomitente emiterii actului (cauze de nelegalitate), respectiv ex nunc, în
ipoteza unor cauze ulterioare emiterii actului (cauze de oportunitate sau de
eficiență a actului administrativ).

EXCEPȚII de la principiul revocabilității actelor administrative:

➢ actele administrative cu caracter jurisdicțional (acestea se bucură de
stabilitate și pot fi desființate numai prin parcurgerea căilor de atac judiciare
reglementate de lege);
➢ actele administrative emise ca urmare a existenței unor contracte de drept
privat (actele „instrument” - necesare derulării contractelor în cauză);
➢ actele administrative emise în vederea încheierii unor contracte de drept privat
(actele administrative „condiție”, de autorizare);
➢ actele administrative executate material;
➢ actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziție legală;
➢ actele administrative care au dat naștere unor drepturi subiective garantate de
lege sub aspectul stabilității (certificate de naștere, diplome de absolvire,
permise, cărți de identitate etc.);
➢ actele administrative sancționatorii.

DE REȚINUT :

♦ excepțiile de mai-sus vizează numai acte administrative individuale, nu și acte

normative;
♦ actele care nu pot fi revocate pot fi totuși desființate de către instanța de
judecată, prin anulare;
♦ exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ nu poate fi invocată dacă
acesta a fost emis ca urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor
 38

acestui act sau dacă actul era inexistent, neavând nici un moment o aparență de
legalitate.
♦ nu trebuie confundat regimul juridic al revocării actului administrativ cu regimul
juridic al revocării dintr-o funcție/demnitate publică.

Legea nr. 554/2004 admite, prin dispozițiile art.1 alin. (6), că actele
administrative individuale care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice
nu mai pot fi revocate, fapt pentru care se prevede dreptul autorității emitente de a se
adresa instanței de contencios administrativ, în vederea anulării acestora. În acest caz,
instanța are și posibilitatea de a se pronunța, dacă i se solicită acest lucru, asupra
validității efectelor juridice produse până la momentul respectiv.

3. Anularea actelor administrative.

Noțiune - operațiunea juridică prin care se dispune desființarea unui act, încetarea
definitivă a producerii de efecte juridice de către acesta;
- sancțiunea juridică ce intervine în ipoteza în care actul administrativ prezintă vicii
de legalitate.

Categorii de „nulități” în dreptul administrativ:

Teoria nulității actelor administrative, consacrată în perioada interbelică,

recunoștea următoarele categorii de acte „viciate”, în funcție de interesele generale,
locale sau individuale ce trebuiau ocrotite:
➢ acte inexistente - nu au nevoie de nici o constatare formală în acest sens;
➢ acte nule de drept - au o aparență de legalitate, dar sunt lovite de un viciu esențial,
care nu poate fi acoperit și poate fi constatat oricând;
➢ acte anulabile - actul prezintă unele vicii de formă, care pot fi invocate într-un
interval de timp determinat și doar de acele subiecte de drept care au interes direct
sau personal.
 39

Criterii de clasificare a nulităților în dreptul administrativ:

a. Din punct de vedere al întinderii efectelor:

➢ nulitate totală - vizează întregul act administrativ (este specifică actelor
individuale);
➢ nulitate parțială - vizează doar anumite dispoziții ale actului (se regăsește, de
regulă, în cazul actelor administrative normative).

b. După criteriul cauzelor care le generează:

➢ nulitate absolută - intervine pentru încălcarea unor condiții esențiale de
validitate a actului, de regulă condiții de fond;
➢ nulitate relativă - intervine pentru încălcarea unor condiții mai puțin
importante, de regulă condiții de formă, procedurale.

DE REȚINUT:

- „Orice teorie a nulității actelor administrative trebuie să pornească de la

realitatea că viciile care afectează legalitatea acestora nu au toate valoare egală”

- Există situații în care condițiile de formă (stabilite de norme de drept

administrativ procedural) sunt mai importante decât condițiile de fond (stabilite de
dreptul administrativ material) - a se vedea dispozițiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001
privind regimul contravențiilor, în care sunt enumerate cauzele de nulitate ale procesului-
verbal contravențional.

Organele care pot dispune anularea actului administrativ:

➢ organul ierarhic superior - în baza dreptului de control ierarhic;

➢ instanța de judecată - în baza dispozițiilor legale privind contenciosul
administrativ;
➢ Ministerul Public - asupra actelor organelor administrative de cercetare și
 40

urmărire penală și ale organelor de administrare ale locurilor de deținere și

executare a pedepselor (cu precizarea că în acest caz normele dreptului
administrativ se întrepătrund cu cele ale dreptului procedural penal).

Efectele juridice ale nulității actelor administrative:

➢ în dreptul administrativ se admite posibilitatea confirmării ambelor categorii de

nulități, atât relative cât și absolute, în lipsa unei interdicții exprese a legii;
➢ Ca regulă, nulitatea are efecte retroactive (ex tunc)-, pe cale de excepție, se
admite de către o parte a doctrinei că anularea pentru motive de oportunitate
produce efecte pentru viitor - ex nunc .
➢ De principiu, ca efect al aplicării regulii „restitutio in integrum” nu se pot înlătura
„retroactiv” decât efectele juridice, nu și faptele materiale;
➢ Ca regulă, are ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare și
condiționate, sub aspectul legalității, de existența actului administrativ anulat .

4. Inexistenta actelor administrative:

Noțiune - sancțiune specifică actului administrativ, care intervine atunci când viciile
de legalitate care afectează actul sunt atât de grave încât conștientizarea lor este facilă
pentru toate subiectele de drept; orice subiect de drept, chiar și unul „cu inteligență
medie”, va realiza ilegalitatea flagrantă a actului, iar actul în cauză nu se poate bucura de
prezumția de legalitate, fiind lovit de vicii atât de vizibile încât nimeni nu le poate atribui
valoarea de acte juridice.
DE RETINUT:

Inexistența, ca sancțiune, cunoaște o consacrare constituțională:

- art. 100 alin. 1 - „în exercitarea atribuțiilor sale, Președintele României emite
decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage
inexistența decretului.”
- art. 108 alin. 4 - „Hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de
primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare
 41

și se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistența hotărârii

sau a ordonanței. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituțiilor
interesate.”

Trăsături:
➢ reprezintă o sancțiune juridică de rang constituțional, considerată mai gravă decât
nulitatea absolută;
➢ actele administrative inexistente nu se bucură de prezumția de legalitate;
➢ inexistența poate fi constatată de orice subiect de drept interesat, fără a se urma
o anumită procedură „sacramentală”;
➢ actul inexistent este lipsit de forță executorie;
➢ nu există obligația de respectare și de executare a actului;
➢ organele administrative au obligația de a se abține de la punerea în executare a
actului și de a constata inexistența acestuia;
➢ subiectele destinatare ale actului au dreptul de a se apăra în fața oricărei autorități
publice, prin invocarea inexistenței;
➢ actul inexistent poate fi retras oricând de către administrație.

DE REȚINUT:

- Distincția dintre inexistență și nulitate constă în faptul că actul lovit de nulitate

absolută continuă să producă efecte juridice, în baza prezumției de legalitate, până în
momentul în care se constată, cu efect retroactiv, nulitatea actului de către organele
competente, pe când în cazul inexistenței, din start, actul nu beneficiază de această
prezumție și nu poate fi pus în executare.