Pontifcia Universidade Catlica PUC-Rio Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais Seminrios Especiais VII / Democracia, Governo e Desigualdade Social

l Professor: Ricardo Ismael Aluno: Gustavo Loureno Jorge Guimares 1011767 Avaliao Final

Educao e Desenvolvimento no Brasil

1 Neste trabalho, procuraremos debater o conceito de desenvolvimento formulado por Amartya Sen, relacionando-o questo educacional no Brasil. Partindo do pressuposto de que a educao uma importante via de transformao social, pretendemos analisar a poltica educacional brasileira atual e como ela aprofunda as desigualdades e perpetua a concentrao de oportunidades sociais. Entendemos que Amartya Sen pode nos ajudar a entender a desigualdade social no Brasil atravs da formulao de um conceito de desenvolvimento voltado no apenas para o crescimento econmico, mas tambm contemplando a melhoria real na vida dos cidados, compreendendo desenvolvimento como o preenchimento das necessidades bsicas humanas, expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam 1, ou em outras palavras, melhoria geral da qualidade de vida, entendida como veremos pouco mais detalhadamente adiante sob mltiplos enfoques. O Brasil um dos pases que mais crescem economicamente no mundo. Sua economia situa-se entre as dez maiores do mundo, seu sistema industrial complexo e sua produo no pra de aumentar. Um excelente cenrio macroeconmico que teoricamente poderia proporcionar melhoria de vida real para todos, mas infelizmente no o que acontece. A distribuio de renda no Brasil assume formas perversas, levando a uma imensa concentrao, onde os 10% mais ricos do pas ganham 78 vezes mais que os 10% mais pobres. Apesar de uma economia em crescente
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SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo Laura Teixeira Motta. So Paulo.

Companhia das Letras, 2000, p.11.

modernizao, o Brasil permanece sendo uma nao subdesenvolvida, dado o atraso econmico-social na partilha de benefcios, mantendo boa parte da populao em uma situao de pobreza que no os permite integrar-se efetivamente na sociedade de diversas maneiras. Segundo Ricardo Paes de Barros e Mirela de Carvalho:
A renda per capita no pas seis vezes maior do que o montante requerido para a satisfao de necessidades nutricionais de uma pessoa, e trs vezes maior do que o requerido para a satisfao de todas as suas necessidades bsicas. A despeito dessa disponibilidade relativamente ampla de recursos, 34% da populao vivem em situao de pobreza e cerca de 15%, em situao de extrema pobreza. 2

Assim sendo, entendemos o Brasil como um pas subdesenvolvido, j que boa parte da populao privada das suas liberdades. O conceito de desenvolvimento como privao de liberdades foi desenvolvido por Amartya Sen e merece aqui algumas explicaes. Primeiramente, a desvinculao entre renda e desenvolvimento essencial para avanarmos na questo. Isto no significa dizer que a renda no importante para a diminuio da privao de liberdades, mas que ela apenas instrumental, ou seja, um meio para que se chegue a um fim. A utilidade da riqueza, neste sentido, est nas coisas que ela nos permite fazer e nas liberdades que ela nos permite obter. Um indivduo que more nos Estados Unidos e que ganhe a mesma renda de outro que more na China certamente ser mais pobre que este, j que nos EUA necessria mais renda para comprar as mesmas mercadorias. Desta maneira:
A perspectiva baseada na liberdade apresenta uma semelhana genrica com a preocupao comum com a qualidade de vida, a qual se concentra no modo como as pessoas vivem (talvez at mesmo nas escolhas que tm), e no apenas nos recursos ou na renda de que elas dispem. 3

BARROS, Ricardo Paes de & CARVALHO, Mirela de. Desafios para a poltica social brasileira. In: URANI, Andr & GIAMBIAGI, Fabio & REIS, Jos Guilheme(orgs.). Reformas no Brasil: balano e agenda. Rio de Janeiro. Nova Fronteira, 2004, p. 435. 3 SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo Laura Teixeira Motta. So Paulo. Companhia das Letras, 2000, p.39.

s liberdades que aqui nos referimos podem ser enumeradas como: Liberdades polticas; facilidades econmicas; oportunidades sociais; garantias de transparncia; e segurana protetora. Estas liberdades podem ser vistas como substanciais, ou seja, necessrias para o real desenvolvimento do homem como indivduo. Estas liberdades se interpenetram e se complementam, e podem ser incentivadas de diversos modos. Por exemplo, no podem existir liberdades polticas em um pas onde o analfabetismo grande, j que o indivduo no poderia se informar atravs da leitura acerca das propostas de cada candidato, muito menos participar mais efetivamente da vida poltica. O analfabetismo se liga tambm s oportunidades sociais, j que um indivduo alfabetizado teria muito mais chances de conseguir se inserir no mercado de trabalho, o que por sua vez cria facilidades econmicas, ou seja, ganho de renda. Por sua vez, levando em considerao que a segurana protetora diz respeito ao direito dos indivduos vida, ou seja, direito no ser assassinado no caminho para casa ou morbidez precoce, a reduo do analfabetismo pode abrir escolhas para um indivduo que poderia entrar para o mundo do crime. Este apenas um exemplo, como existem muitos outros, do pressuposto terico de Sen das relaes empricas entre as diversas liberdades que mutuamente se interpenetram. A expanso destas liberdades o fim e o meio do desenvolvimento, que consiste assim no processo de eliminao de privaes de liberdades. Para o presente trabalho, escolhemos trabalhar somente com uma das liberdades desenvolvidas por Sen: as oportunidades sociais. Levando em considerao que a educao bsica fundamental para todos os indivduos, tanto para inseri-los no mercado de trabalho quanto para dar-lhes subsdios para desenvolver suas aptides e que a educao no Brasil precria, pretendemos explicar a atual poltica educacional para delinear alguns caminhos que ela poderia traar, visando fortalecer o ponto de que a educao um dos principais meios possveis para diminuir as desigualdades scioeconmicas no Brasil. Muitas vezes se insiste no ponto de que o gasto com servios sociais so luxos apenas para pases riqussimos, como os pases do Norte Europeu. Para pases mais pobres, seria necessrio um alto investimento em infra-

estrutura e atividades econmicas para o crescimento econmico. O argumento do deixar crescer o bolo para depois reparti-lo foi por muito tempo bastante corrente entre os economistas e hoje em dia ainda encontra voz em pequenos grupos. No h como defender hiptese menos verossmil, visto que em nenhum pas do mundo haja indcios de que isto efetivamente ocorreu. Os pases, no entanto, que traaram o caminho inverso, ou seja, investiram pesadamente em setores sociais por razes histricas diversas obtiveram um excelente resultado de mdio-longo prazo no crescimento das suas economias. Os pases do Leste e Sudeste asitico, como Coria do Sul e Taiwan, que realizaram amplos investimentos em educao bsica e sade ao longo do ltimo sculo alm de reformas agrrias, obtiveram compensaes econmicas considerveis, alm de, claro, melhor distribuio de renda, gerando assim maior equalizao das oportunidades sociais. 4 Contrastando estes pases, ou mesmo a China, com pases como ndia e Brasil, onde o descaso com os servios pblicos um dado histrico, percebe-se que a falta de oportunidades sociais se traduziu em um crescimento econmico sem expanso real da melhoria de vida das pessoas, no resolvendo o problema do desemprego, da mortalidade infantil e da expectativa de vida. Associando crescimento econmico e desenvolvimento social, Sen afirma:
As mudanas sociais aumentam efetivamente a capacidade humana para ter uma vida menos vulnervel e que valha a pena viver. Mas essas capacidades tambm esto associadas melhora da produtividade e das possibilidades de emprego das pessoas envolvidas. 5

Sendo explcito o objetivo de Sen de desviar o foco da medio da renda nacional para uma avaliao centrada nas pessoas, no difcil perceber o importante papel da educao para um aprimoramento das escolhas e liberdades que uma pessoa pode fazer. Nota-se que o conceito de desenvolvimento que escolhemos aqui considera as liberdades dos indivduos como seu aspecto primordial. Estas
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Vrios autores afirmam isto. Dentre os escolhidos para este trabalho; ver SEN, 2000 & BUARQUE, 2008. 5 SEN, 2000, p. 296.

liberdades, por sua vez, se apresentam como expanso das capacidades, vistas como uma via de mo dupla: por um lado, podem ser influenciadas pela poltica pblica, por outro, podem influenci-la. A expanso das capacidades leva a formulao de um conceito de Sen que ser central neste trabalho: o aspecto da condio de agente. O aspecto da condio de agente equivale noo de que o indivduo para virar agente - esteja integrado de alguma forma nas atividades econmicas, sociais e polticas desta sociedade, ou seja, que ele participe socialmente de alguma maneira. Mais do que isso, a condio de agente est relacionada liberdade de cada um de ter condies de escolher o tipo de vida que quer levar. Pode-se dizer, por exemplo, que uma pessoa que tenha renda familiar suficiente para que tenha a oportunidade de fazer um curso superior, ou seja, estudar at mais ou menos os 25 anos uma pessoa contemplada com escolhas sobre o seu futuro. A possibilidade de fazer escolhas o que nos torna agentes. Procuraremos retomar este debate mais adiante. Importa no momento considerar que a perspectiva da capacidade se associa questo das oportunidades sociais e neste ponto aparece para ns a importncia da educao para formar o que Sen chama de condio de agente, percebendo como ela pode ser um importante meio para expandir as capacidades individuais e desaprofundar as diferenas sociais existentes no Brasil. 2 Os problemas do sistema educacional brasileiro so inmeros, e no objetivo do nosso trabalho tra-los um por um. Nossa tentativa ser analisar especificamente a atual poltica educacional, tentando levantar quais so suas principais prioridades e como ela aprofunda as desigualdades scioeconmicas, alm de no expandir as oportunidades sociais. Tentaremos paralelamente esboar alguns caminhos possveis para uma melhoria do atual catico sistema educacional brasileiro. Comecemos por analisar os gastos sociais realizados pelo Governo Federal. Por gastos sociais compreendemos dispndios associados ao pagamento de aposentadorias e penses, sade, educao, moradia,

habitao, saneamento bsico e organizao agrria. Iremos perceber rapidamente que a questo da educao no est isolada destes outros gastos sociais, j que o problema-chave da questo est em alocar estes recursos de forma justa, de forma a promover o desenvolvimento (da forma que o conceituamos na primeira parte, ou seja, como expanso geral das liberdades substantivas). Os gastos sociais correspondem a 13,8% do PIB, ou R$182 bilhes. Destes 13,8% - que tem como princpio absoluto a melhor distribuio de recursos - 9,7% so destinados ao pagamento de aposentadorias. Desta porcentagem, 73% beneficiam apenas camadas mdias e ricas da sociedade. Rapidamente, atingimos o primeiro grave problema: quase dois teros dos gastos sociais no correspondem ao seu principal objetivo:, ou seja, equalizar as oportunidades. De forma totalmente diversa, a parcela dos gastos com educao corresponde a 0,8% do PIB, ou 11 bilhes de reais. Se contrastarmos estes 11 com aqueles 127 colocados para a Previdncia Social, veremos que a diferena de onze vezes o seu valor. Tentaremos apontar desde j que qualquer tentativa de traar uma proposta para a mudana da tragdia educacional brasileira
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passa

inevitavelmente pela entrada da discusso da Reforma da Previdncia na pauta da agenda poltica. O tema bastante polmico e controverso, mas inadmissvel que a maior parte dos gastos sociais tenha um componente regressivo, ou seja, que concentre oportunidades em vez de distribu-las. A alta carga tributria no Brasil, da qual muitos se queixam no se traduz nem pode se traduzir em melhoria dos servios pblicos enquanto a maior parte dos seus recursos for utilizada para financiar aposentadorias astronmicas de servidores pblicos que recebem integralmente quantias incompatveis com a realidade brasileira. O problema no exatamente a alta carga tributria, mas sim como estes impostos recolhidos so gastos. Tambm no nossa inteno traar os pontos que poderiam mudar na Previdncia Social, pois isto demandaria um estudo particular, mas apontar a necessidade de se enxugar de alguma maneira o nosso sistema previdencirio,

Este conceito foi desenvolvido por Cristvam Buarque em vrios textos.

de modo realocar recursos para o investimento na promoo do desenvolvimento. Visto o principal problema do sistema educacional a quantidade nfima de verbas federais passemos a anlise da poltica educacional per se e de como a prpria maneira de alocar recursos dentro destes 11 bilhes de reais para as diferentes esferas feita de maneira totalmente equivocada e mais uma vez, privilegia as camadas mdias e ricas em detrimento dos pobres. Um problema oramental da educao que apontado como unnime por especialistas no assunto o privilgio do ensino superior em detrimento do ensino bsico quando o assunto alocao de verbas. Cerca de 70% das verbas destinadas ao Ministrio da Educao vo para o ensino superior, contra 13% do ensino fundamental e 8% do ensino mdio. Com grande parte dos recursos investidos no ensino superior, no sobra muito dinheiro para a educao bsica, que historicamente tem sido o problema crnico da sociedade brasileira. Se analisarmos os gastos educacionais sob o conceito de desenvolvimento escolhido aqui e formulado previamente, veremos que existe uma distoro completa na poltica educacional, j que ao invs de distribuir oportunidades sociais e conceder liberdades individuais estes dispndios novamente apresentam um fortssimo carter regressivo. A poltica educacional brasileira consiste em investir pesadamente em um nvel da educao que no atingido pela camada mais pobre da populao, e obviamente por isso no se beneficia da parte majoritria destes gastos. No lugar de investir em educao bsica para fazer com que todos compitam igualmente por uma vaga no mercado de trabalho, esta poltica quase que apenas beneficia as camadas mdias e ricas que tm acesso s universidades, e assim aprofunda ainda mais o abismo que separa as classes sociais no Brasil.7 Desta maneira, interessante considerar a proposta de Cristvam Buarque de retirar o ensino superior do Ministrio da Educao, criando outro ministrio para reg-lo, ou anexando-o ao Ministrio de Cincia e Tecnologia. Esta alterao seria importante porque, assim, as verbas para a educao seriam necessariamente utilizadas para o investimento em educao bsica e
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BUARQUE, 2008 e LANGONI, 2005.

assim cumpririam sua proposta como gasto social. Alm disso, atualmente, a prioridade dada ao ensino superior decorre tambm do fato de que alunos e professores de universidades dispem claramente de um poder de barganha e acesso ao governo diferenciado daqueles da rede bsica e por isso podem reivindicar melhorias para o seu setor. Esta separao ministerial faria com esta presso pela melhoria do ensino superior no contrastasse com o descaso ao ensino bsico. O impacto eleitoral que o investimento no ensino superior causa tambm maior quele causado pelo ensino bsico. Sabemos que estes podem demorar dcadas para mostrar resultados e em um regime de planos de curto prazo so de difcil implementao. Assim, nossa segunda tentativa de esboar uma melhoria da atual situao teria a ver com a separao das verbas destinadas aos dois tipos de ensino, de forma a equipar-las. Esta questo do ensino superior versus ensino bsico tambm ressaltada pelo economista Carlos Langoni, que cria o conceito de rentabilidade social afirmando que o custo de no se investir em uma forte educao bsica terrivelmente maior do que o de investir. Analisando comparativamente os dois ensinos, Langoni v na educao bsica uma maior funo de rentabilidade social, no sentido de se promover a distribuio de oportunidades de maneira mais eqitativa na sociedade brasileira. O alto investimento no ensino superior, que atualmente possui muito mais verbas que a educao bsica, no cria oportunidades sociais, mas apenas concentra as oportunidades e aprofunda o processo de desigualdade presente no Brasil.8 Percebe-se que nossa sociedade ainda est a muitos e muitos quilmetros de distncia de uma ordem mais justamente eqitativa que permita que todos tenham chance de participar e ser livres para fazer escolhas. As chances de ser um indivduo realmente desenvolvido tendo acesso ao que Sen chamou de oportunidades sociais isto passa pela educao esto bastante restritas a poucos indivduos. Poderamos falar de outros tipos de desigualdades que se reproduzem no atual sistema educacional, como a desigualdade entre as raas ou a
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LANGONI, Carlos Geraldo. Distribuio de renda e desenvolvimento econmico no Brasil. Rio

de Janeiro. Editora FGV, 2005.

desigualdade regional no acesso aos diferentes nveis de ensino. Se compararmos indicadores regionais, percebemos como o Brasil no se desenvolve igualmente, mas como apontou Celso Furtado, se desenvolve atravs de muitas ilhas. 9 Se compararmos negros e brancos, veremos mais uma vez como os brancos tm uma situao de privilgio absoluto na quantidade de anos na escola, e que dos 10% de analfabetos adultos da nossa sociedade, a maioria composta por negros. Mas estas discusses alongariam demasiadamente a nossa discusso e fugiria da proposta deste trabalho. Cabe por ltimo ressaltar a qualidade do ensino bsico, outro grave problema que no se resolveria com uma simples expanso educacional, mas que remete a uma reformulao das competncias governamentais. Este grave problema muito bem descrito por Buarque:
Alm de atrasada, pobre e incompetente, a educao no Brasil uma fbrica de desigualdade. Em vez de criar identidade e integrao nacional, a educao tem sido uma poderosa criadora de desigualdade, em funo da absurda variao na oferta e na qualidade da educao, segundo a renda familiar, o nvel de escolarizao de seus pais ou a cidade onde a criana vive. As chances de freqentar a escola so melhores para crianas brancas, de renda mdia ou alta, residentes no Sudeste, Centro-Oeste ou Sul do pas, cujas mes possuam alto nvel de escolarizao. Para as demais, as chances de estudar e aprender so mnimas. Como resultado, temos milhes de brasileiros que simplesmente abandonam a escola, abrindo mo do seu futuro e das chances de uma vida digna, enquanto outros estudam por longos anos, em escolas de qualidade. 10

A soluo deste problema passa inevitavelmente pela transferncia de todas as responsabilidades do ensino bsico para o Governo Federal, de modo que se uniformize e se universalize a educao elementar no Brasil. A federalizao do ensino bsico foi proposta por Cristvam Buarque, e no implica em centralizar a administrao, mas em assumir

FURTADO, Celso. Entrevista para o IBGE. In: Estatsticas do sculo XX. Rio de Janeiro.

IBGE, 2003, p. 331.

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BUARQUE, 2008, p.20.

responsabilidades, repassando verbas e controlando-as.

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Seria necessria a

criao de um sistema nico de educao, atravs do planejamento para atrair a formao de professores de ensino bsico atravs de um pagamento decente a estes profissionais, ao contrrio da atual mdia salarial do ensino bsico de 530 reais por professor. verdade que existem problemas na sociedade brasileira que dificultam a federalizao do ensino, e sua proposio pode parecer totalmente utpica, mas acreditamos que a soluo educacional no pode ser resolvida em curto prazo, mas atravs da estipulao de metas futuras, em mdio e longo prazo. claro tambm que dentro destas metas obrigatoriamente ter que estar em pauta a questo da realocao dos gastos sociais que passa por uma reformulao do sistema previdencirio, e a realocao dos prprios recursos da educao, como foi antes discutido. certo que sem um aumento de verbas destinadas apenas ao ensino bsico no haver meios de federalizar o ensino e expandir as oportunidades sociais. 3 A unio feita neste trabalho entre o conceito de desenvolvimento formulado pelo economista indiano Amartya Sen e a questo da desigualdade educacional no Brasil merece ainda algumas palavras. A escolha de Sen foi sem dvida extremamente arbitrria, j que sua leitura imediatamente me disps a trabalhar com ele. Muitos pontos me chamaram a ateno na sua teoria, mas um em particular. Refiro-me ao conceito por ele formulado de desenvolvimento. O que desenvolvimento? Para Houiass: 1. crescimento; 2. adiantamento, progresso. Mas a questo : crescimento, adiantamento, progresso, de qu, em qual esfera, em qual espao? A varivel que Amartya Sen forneceu admirvel e no fundo pode ser traduzida como progresso dos indivduos nas suas mais diversas faculdades elementares, conduzindo-o a realizao de escolhas feitas porque ele
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No podemos deixar de comentar outra interessantssima proposta de Cristvo Buarque aqui. Este autor prope como forma de controle efetivo pelo Governo Federal a institucionalizao do desvio de verbas educacionais como pena capital, como forma de desestimular (digamos assim), a ao de polticos corruptos.

detentor de capacidades, as quais ele obteve atravs das oportunidades sociais que lhes foram concedidas e o fizeram um agente. Em outras palavras, desenvolvimento pode ser traduzido como o crescimento pessoal de cada um no sentido de poder escolher a melhor vida para levar, e para ter liberdade suficiente para buscar as capacidades para almejar este tipo de vida. Por isto escolhemos e vimos como de fundamental importncia o conceito de condio de agente. Ele traduz o que Amartya Sen entende por desenvolvimento: expandir a todas as pessoas a condio de agente; a condio de ser algum na vida, de no passar fome, de ter um atendimento mdico eficaz, uma moradia decente com acesso a saneamento bsico e ter condies de freqentar a escola por um bom tempo. O argumento humano de Sen foi sem dvida o que nos saltou aos olhos e nos estimulou no mergulho ao seu universo. Ele possui uma intelectualidade altamente espirituosa, aliando a mais refinada pesquisa acadmica no campo da economia e das cincias sociais a uma viso extremamente crtica da realidade econmica atual, que cria liberdades de todos os tipos sem contudo reparti-las. Sen nos faz enxergar claramente que o caminho histrico de desenvolvimento que o Brasil adotou e continua adotando no levar o pas para um real desenvolvimento. Uma economia que tanto cresce como a nossa e no reparte os frutos deste crescimento no pode se sustentar a mdio-longo prazo, sob um risco elevadssimo de convulses sociais. Enquanto o Brasil tiver um dos piores ndices de desigualdade social encontradas em todo o mundo, jamais poderemos nos chamar de desenvolvidos, j que este desenvolvimento no geral, portanto, parcial e ilusrio. A condio de cada um de fazer escolhas assim o eixo da nossa abordagem acerca do desenvolvimento. Elegemos a poltica educacional como eixo do nosso trabalho porque realmente consideramos que a educao ocupa papel essencial no desenvolvimento das capacidades individuais, como j apontamos, mas no a nica. O descaso brasileiro com o sistema de sade poderia ter sido escolhido, ou ento a concentrao de terras, a desigualdade de raa ou de gnero. A questo-chave do trabalho demonstrar como uma economia crescente como a nossa no leva necessariamente ao desenvolvimento, na

forma como trabalhamos. Este desenvolvimento no advm diretamente do mercado, mas deve ser conduzido pelo Estado, atravs de polticas de redistribuio de gastos, incentivando aqueles que visem a real distribuio de oportunidades sociais e minimizem as desigualdades absurdas que imperam neste pas. preciso pensar, seguindo a trilha deixada por Sen, que a liberdade individual um comprometimento social. No caso do Brasil, que ocupa posio negativa de destaque em termos de desigualdade social, necessrio que, urgentemente, se realizem polticas no sentido de tentar igualar condies ao mximo, na tentativa de reverter o atual quadro de excluso, misria e violncia, estimulando assim o real desenvolvimento das pessoas como indivduos capazes de viver, e no sobreviver. Bibliografia BARROS, Ricardo Paes de & CARVALHO, Mirela de. Desafios para a poltica social brasileira. In: URANI, Andr & GIAMBIAGI, Fabio & REIS, Jos Guilheme(orgs.). Reformas no Brasil: balano e agenda. Rio de Janeiro. Nova Fronteira, 2004. BUARQUE, Cristvam. A Revoluo na educao: Escola igual para todos. http://www.cristovam.org.br, acesso em junho de 2010, 2008. FURTADO, Celso. Entrevista para o IBGE. In: Estatsticas do sculo XX, pp. 331-348. Rio de Janeiro. IBGE, 2003. IPEA. Nota tcnica sobre a recente queda da desigualdade de renda no Brasil. Braslia, 2007. LANGONI, Carlos Geraldo. Distribuio de renda e desenvolvimento econmico no Brasil. Rio de Janeiro. Editora FGV, 2005. MINISTRIO DA FAZENDA. Evoluo do gasto social do governo central 2001-2002. www.fazenda.gov.br, acesso em maio de 2010, 2003. SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo Laura Teixeira Motta. So Paulo. Companhia das Letras, 2000.