Madagascar Assessment of Social Protection and Operational Challenges

(In Two Volumes) Volume II: Background Papers June 23, 2010

Africa Region Human Development Social Protection Unit

Madagascar Currency Equivalents (Exchange Rate Effective June 30, 2011) Currency Unit = Malagasy Ariary US$1 = Ar1939 Government Fiscal Year January I - December 31 Weights and Measures Metric System Abbreviations and Acronyms

See the list of abbreviations at the beginning of each report

Vice President: Country Director: Sector Director: Country Manager: Sector Manager: Task Team Leader:

Obiageli Katryn Ezekwesili Haleh Bridi Ritva S. Reinikka Adolfo Brizzi Lynne D. Sherburne-Benz Philippe Auffret

ACKNOWLEDGEMENTS

This Social Protection Assessment is the outcome of a collaborative process by the Government of Madagascar and the World Bank. This is the first draft of the report and it was delivered in July 2011. As a consequence, the report does not incorporate the economic developments that took place after July 2011. The final report is expected to be delivered by the end of 2011. This report has been a real team effort and has thus benefitted from an array of invaluable contributions. It has been elaborated under the management of Haleh Bridi, Country Director, Ritva S. Reinikka, AFTHD, Sector Director, Adolfo Brizzi, Country Manager, Madagascar, Lynne D. Sherburne-Benz, Sector Manager, AFTSP. The team is grateful for their guidance and support. The team was led by Philippe Auffret (Senior Social Protection Specialist) and included John Elder, Steven Farji Weiss and Josphine Gantois. The report comes in two volumes. The first volume corresponds to the Social Protection Assessment itself; it is based on the background work prepared by several people comprising Anthony Hodges, Francis Hary Soleman Kone, Josiane Robiarivony Rakotomanga, Maminirinarivo Ralaivelo, Brigitte Jalasoa Randrianasolo, Rachel Ravelosoa, Tiaray Razafimanantena and the INSTAT. These background papers have been merged into the second volume of the report. This assessment also benefitted from the invaluable contributions of the many Malagasy citizens and development partners in Madagascar. The team would particularly like to thank Charlotte Adriaen (EEAS), Miaro-zo Hanoa Andrianoelina (GTZ), Nicolas Babu (Chief of Program Unit for PAM in Madagascar), Danny Denolf (GIZ), Pablo Isla Villar (EEAS), Dorothe Klaus (Chief Social Policy, UNICEF), Louis Muhigirwa (FAO), Jimmy Rajaobelina (INSTAT), Joelle Rajaonarison (EEAS), Adria Rakotoarivony (Program Officer, PAM), Olga Ramaromanana (Social Policy Specialist, UNICEF), Tahiana Randrianatoandro (INSTAT), Niaina Randrianjanaka (INSTAT), Mamisoa Rapanoelina (FID) and Paul Grard Ravelomanantsoa (INSTAT) for their work which has helped the realization of this report. The first volume will be further developed in the months to come by John Elder and Josphine Gantois, under the supervision of Philippe Auffret.

TABLE OF CONTENTS

List of Background Papers 1. Strategic Directions For Social Protection In Madagascar

2. Pauvret, Vulnrabilit et Sources de Risques 3. Evaluation de la Vulnrabilit 4. Revue des Programmes de Protection Sociale Madagascar 5. Revue et Analyse des Dpenses Publiques en Protection Sociale 6. Programme Tsena Mora 7. Revue et Analyse des Dpenses des ONG en Protection Sociale Scolaire en Faveur dEnfants et Jeunes Scolarises Issus de Familles Pauvres 9. Etude de Mcanismes de Paiement pour la Mise en Application dun Transfert Montaire en Espces aux Pauvres Madagascar 8. Partage dExpriences sur la Protection Sociale : Transfert dEspces et Autres Formes de Soutien

STRATEGIC DIRECTIONS FOR SOCIAL PROTECTION IN MADAGASCAR

Anthony HODGES July 2011

EXECUTIVE SUMMARY Introduction and conceptual framework 1. This paper discusses the challenges of strengthening social protection in Madagascar, where already very high levels of vulnerability have been accentuated by a deep political and economic crisis since 2009. Even before the current crisis the poverty rate (68.7%) was one of the very highest in Sub-Saharan Africa. Since the events in 2009, there has been a marked deterioration in living conditions, with the poverty headcount increasing to 76.5% in 2010. As in most of Sub-Saharan Africa, formal social protection systems are weak, with low coverage, especially of the poorest and most vulnerable. Short-term transitional social protection measures are urgently needed as well as a longer term policy perspective. 2. Social protection is generally understood to encompass the public and (non-profit) private actions that aim to prevent, manage and mitigate the impacts of risks or shocks affecting households and individuals and ensure a minimum level of human dignity. These include social insurance, the contributory branch of social protection which focuses on risk-sharing and cost-smoothing, and various types of non-contributory social transfers, including transfers in cash or kind, indirect transfers through price subsidies, and fee abolition in the social sectors, as well as social welfare services and protective legislation. An emphasis on building the capacity of the vulnerable is at the heart of modern social protection approaches, which go beyond a narrow, passive approach of assistance to emphasize the preventive and promotive dimensions of social protection. This emphasizes the empowerment of vulnerable households and individuals so that they can strengthen their capacities and reduce their vulnerability in a long-term sustainable way, in particular through building up their human capital and/or their productive assets. The risk and vulnerability profile 3. In Madagascar, vulnerability is widespread and deep across many dimensions, and a very high proportion of the population experiences frequent shocks environmental disasters such as drought, cyclones and floods, economic shocks such as the global rise in food prices since 2008, and the economic fall-out from political shocks such as the crises in 2002 and 2009. Rising food prices, especially for rice, the main staple, affect both the urban population and the large number of households in rural areas that are net food consumers or experience seasonal food shortfalls due to inadequate storage facilities. These covariate shocks are reflected at the individual or household level by food insecurity, very high rates of chronic malnutrition among young children, high rates of morbidity and mortality (especially among young children and among women during childbirth), and high rates of school drop-out and child labour. Households have limited means to mitigate and cope with shocks and some strategies, such as the sale of assets and withdrawal of children from school, have adverse long-term consequences for individuals capacity and resilience. 4. Monetary poverty limits the capacity of households to prevent, mitigate and cope with a wide range of risks. Furthermore, while poverty is a source of vulnerability, some non-poor households are vulnerable to falling into poverty. It has been estimated that, in 2010, 71% of the population was in chronic poverty and 16% was vulnerable to transitory poverty. Deprivations in human development are highest in the bottom quintiles but are high across all quintiles for many indicators. While poverty rates are very high overall, they are highest among small and medium farmers (due to their low levels of technology and productivity and very small landholdings), fishermen and casual labourers, in large households with several children, and in households with uneducated heads. Vulnerability has an 6

important spatial dimension, due partly to the geographic concentration of climatic risks, as well as distance from markets and services. The rural areas are generally more disadvantaged, especially the most remote areas, and the drought-prone southern regions are worst off. Vulnerability and risks also vary at different stages of the life-cycle, with young children and the elderly physically the most vulnerable, and monetary poverty higher among children than adults. Vulnerability also has a gender dimension, due to patriarchal cultural attitudes that limit opportunities for girls and women and expose them to genderbased risks of abuse. Existing social protection programmes 5. Despite the high levels of vulnerability and the multiple types of risks to which the Malagasy population is exposed, Madagascar has a weak social protection system with low coverage. Social insurance reaches only a small proportion of the population linked to the formal sector of the economy (less than 4% of all workers are insured) and covers only a limited set of risks. Experience with social transfers is quite limited. Madagascar has not developed large social transfer programmes on an entitlement basis, such as social pensions for the elderly or child allowances, outside the framework of contributory social insurance schemes. Apart from humanitarian assistance, experience with other types of social transfers is limited mainly to nutritional supplements and school feeding. Little is known about the objectivity of their targeting criteria and methods. Their main shortcomings are that they tend to be small, mainly donor-funded projects, with poor prospects for sustainability and scale up. 6. Madagascar has considerable experience with labour intensive public works, although these still only reach a small minority of the poor and provide very few days of work. Labour intensive public works provide a social transfer in the form of a wage (in cash or in kind) in return for participation in employment on socially useful works. Several organizations have established such programmes, which generally aim to achieve both social protection objectives (improved income and food security among the very poor, especially during the lean period before harvests in rural areas) and broader developmental objectives, such as the repair and maintenance of small-scale infrastructure and environmental protection (reforestation, etc.). Targeting is based in principle on geographical vulnerability and self-selection, but wage rates have generally been set above local market wage rates, making selftargeting difficult to apply in practice. Demand for work tends to outstrip supply at the wages offered, requiring the use of additional targeting methods to select beneficiaries, but there are doubts about their efficiency. Although labour intensive public works are one of the largest components of social protection in Madagascar, they still reach only a small proportion of the poor (about 10.5% including indirect beneficiaries in 2010) and provide only a very small number of days of work per year (on average less than 25 per person employed). There has also been criticism of the quality and durability of the infrastructure created or rehabilitated by some projects. 7. One of the largest government led and financed social protection initiatives is Tsena Mora, a programme launched in October 2010 to provide subsidized basic food commodities (rice and cooking oil) to the urban poor. Tsena Mora has wide urban coverage and provides a high level of subsidy, but one of its main limitations is that it does not cover the rural areas, where food insecurity is most extensive. As with other programmes, little is known about its targeting efficiency or its impact and cost-effectiveness. 8. Some social protection measures are specific to the education and health sectors. Demand-side policy measures in the education and health sectors can have a social protection character when they are intended to reduce or remove financial barriers of access, particularly for the poor, and to reduce long term vulnerability by promoting human development. In the education sector, for example, fee abolition (in 2003) has been followed by other demand-side measures such as the distribution of free 7

school kits. However, no school kits were distributed in the 2010/11 school year due to budget cuts. The cost burden on parents remains high, particularly because 67% of teachers (as of 2010/11) are not employed by the government but are hired and paid by local parents associations (FRAM). So long as this system continues, school fee abolition cannot become a reality, although the government, with partial support from the FTI Catalytic Fund, has been subsidizing the salaries of some FRAM teachers. School feeding, mainly provided by WFP, also aims to incentive school attendance and deter drop-out, but is limited mainly to highly vulnerable areas of southern Madagascar, which also have poor education indicators. Most of the demand-side measures in education have been universal in nature, albeit within specific geographical areas in the case of school feeding. Effectiveness is difficult to assess and has probably been offset by the fall-out from the current political and economic crisis. 9. Social protection mechanisms are particularly weak in the health sector. After an illprepared experiment in generalised abolition of health user fees after the 2002 political crisis, fees were reinstated in 2004, with adverse equity implications for access by the poor. The need for social protection measures in the health sector is clear from data in the DHS 2008/09, which highlights the need for money as the main problem experienced by women in accessing health services when ill (55%). The problems of distance (cited by 42% of women) and need for transport (28%) also have a financial dimension. Only a few services are currently provided free. Some other limited social protection mechanisms to facilitate access to health services have been introduced. These include fee waivers for drugs for the ultra-poor in health centres (CSB), fee waivers for hospitalization costs for the ultra-poor and a fund to finance free emergency obstetrical services in three regions, as well as small initiatives to set up mutual health insurance. But these are woefully inadequate to overcome the equity problems in access to health services. The CSB equity funds are heavily under-utilized, partly due to fears of stigma, and benefit only a tiny proportion of the poor (less than 1% of the population). The hospital equity funds cover only 2.0% to 3.4% of hospital admissions. The scheme to provide free emergency obstetrical and neonatal/paediatric services, without reference to socioeconomic status, covers a much higher proportion of patients in the hospitals included in the scheme, but does not cover transport costs, which remain a barrier for the poorest, and the scheme is donor funded and limited to only 4 of the 22 regions. The coverage of mutual health insurance is extremely small. Policies, institutions and resources 10. Social protection programmes have been developed on an ad hoc basis, often at the initiative of donors, without being part of a coherent overall policy framework. The Risk Management and Social Protection Strategy drafted before the current crisis was never officially adopted. The Madagascar Action Plan (MAP) makes commitments to strengthen social protection, but provides little detail and no longer really guides government action. There is thus a void in the overall development policy framework, although there are several more specific policies, strategies and plans with components relevant to social protection, such as the National Nutrition Policy and National Nutrition Action Plan 1 (2005-2009), the National Policy for Management of Risks and Catastrophes, the National Employment Policy and the National Programme for Support to Employment, the Education for All (EFA) Plan, the National Plan for Rural Development, the National Microfinance Strategy, the National Policy for the Promotion of Women and the related National Plan of Action on Gender and Development, and the law on the protection of persons with disabilities. 11. State systems in general have been weakened by the political crisis and this has affected social protection provision like other fields of service delivery. Furthermore, social protection responsibilities are fragmented, and coordination is weak. The core ministry responsible for social protection is particularly weak and has suffered from institutional instability. Many other ministries and public agencies have social protection responsibilities in their respective domains. 8

Social protection functions have been decentralized only to a limited extent, although the political crisis has increased the role of local authorities in practice. The donor reaction to the political crisis has expanded the role of NGOs and helped to create parallel systems that risk undermining already weak government systems. Human resources are one of the main capacity constraints, particularly in the weaker government agencies. The UN system provides for coordination of humanitarian assistance, but government-donor coordination on long-term development, including social protection, has become almost non-existent since the crisis in 2009. There is also a weak culture of monitoring and evaluation. 12. Government social protection expenditure has fallen dramatically since 2008, while being offset partially by increased donor aid. On a narrow definition of social protection, government expenditure on social protection programmes declined by 89% at current prices and 91% at constant (2008) prices between 2008 and 2010. In part, this reflected the general decline in public expenditure by a government intent on preventing major budget disequilibria arising from the sharp decline in revenue and aid (outside the social sectors) since the crisis in early 2009. But the relative share of social protection in total government expenditure has also fallen, suggesting that social protection has had less priority than other spending areas, although this may be offset by substantial recent funding of the Tsena Mora programme, launched in October 2010. Government expenditure on population and social affairs fell by 66% from 2009 to 2010 (see table 10). Spending on education social protection measures was slashed by the September 2010 budget revision law, and government spending on labourintensive public works has almost ended. In the health sector, social protection measures are mainly funded by health service users rather than the government. Strategic challenges for social protection 13. Priorities for expanding social protection should be based on the risk/vulnerability profile, potential impacts, cost-effectiveness and practical feasibility. This will require an indepth feasibility assessment of alternative policy options, including quantitative simulations of likely impacts, costs and cost-effectiveness, as well as an assessment of the political and socio-cultural acceptability and administrative and financing capacity requirements of different options. 14. Scaling up labour intensive public works programmes appears to be the best option to provide revenue support to the poorest, while helping to build resilience in the long term, although programme design and implementation also need to improve. These programmes not only provide revenue support to vulnerable households, especially in rural areas during the lean period when food insecurity is most serious, but contribute to two of the most important developmental needs in rural Madagascar: construction and maintenance of rural infrastructure and environmental protection. The demand for this type of labour is clearly enormous, given the high level of under-employment among the rural poor and the seasonality of revenue, while the need for projects to improve rural infrastructure and environmental protection is almost without limits. The challenge is therefore to expand dramatically these programmes so that they can contribute on a much larger scale to both short-term revenues (and knock-on improvements in nutrition and access to social services) and longer-term vulnerability reduction through reduced exposure to environmental risks, improved productivity and better access to markets and services. At the same time, improvements in programme design and implementation are needed, particularly with respect to the wage rates offered, and the quality and durability of public works. The adoption of a common manual of procedures would help to harmonize procedures for identifying projects, selection of project contractors, beneficiary targeting methods, wage rates, quality standards and other aspects of HIMO management. Ultimately a dedicated national agency should be established to oversee HIMO performance by all operators in this field.

15. Reducing the burden of community-paid teachers and other education costs on households is the top education priority from a social protection perspective. One of the main priorities in the current period of crisis is to keep children at school, as the education system itself is struggling to survive, the education financing burden is increasingly falling on households and the most vulnerable children are dropping out. One of the key challenges is to stabilize the teaching corps, of which two thirds are now community-hired teachers, and to lessen the burden on parents of paying these teachers. 16. More equitable health financing mechanisms are needed. Since the reintroduction of generalized cost recovery in the health system in 2004, Madagascar has had a highly regressive health financing system. Very few services are provided free and the fee exemptions introduced for the indigent through the equity funds in health centres and hospitals reach only a tiny proportion of the ultra-poor, partly because of the limited financing available but also due to low levels of take-up resulting from the stigma attached to poverty-based fee exemptions. Of the approaches theoretically available, communitybased risk-pooling through mutual health insurance is unlikely to be a viable strategy to reduce health-cost risks for the poor. Establishment of a national health insurance scheme, as in Rwanda and Ghana, would be highly ambitious, given the huge administrative challenges of such a system in a country with a very large informal sector and weak capacity. Selective extension of fee exemptions, based on medical priorities to reduce under-5 and maternal mortality, would seem the most viable and effective approach, given budget constraints, but would have to be much better planned and financed than the disastrous experiment in generalized fee abolition in 2002-04. 17. Some donors (although not yet the government) have been considering cash transfers as a possible new social protection initiative, but several factors could make this very challenging in the Malagasy context. Cash transfers could potentially boost investment in human capital, especially by improving school attendance and reducing drop-out, and help reduce long-term vulnerability. And some of the practical pre-requisites for implementation of cash transfers, such as the functioning of markets and the availability of a range of possible payment delivery methods, are in place. However, there are several unanswered questions about the feasibility of such an approach in Madagascar. There are major deficiencies in supply side provision of basic social services, which raise difficult issues about priorities and trade-offs. Targeting is likely to pose major challenges given the extensive nature of poverty and deprivations in human development. Furthermore, targeted cash transfers are demanding in terms of administrative capacity, which is extremely limited in Madagascar. There is also a socio-cultural risk of stigma from enrolment in a transfer programme without a labour requirement in the Malagasy context, which could hold back enrolment as in the fee exemption programme for access by the indigent to health centres. Finally, Government leadership and co-financing would be essential, including at the pilot stage, in order to ensure buy-in and reasonable prospects for sustainability and scale-up. 18. One possible approach would be to introduce cash transfers for households without labour capacity or a very high dependency ratio. A related issue that needs careful consideration is the potential relationship between cash transfers and labour intensive public works, which can also have human development benefits in addition to their direct revenue effects. Households with no labour capacity, such as those where the only adults are elderly, disabled or chronically sick, cannot participate in the employment created by public works projects, and so some social transfer programme elsewhere in Africa have been conceived specifically to assist such labour-deprived households. A cash transfer programme in Madagascar could potentially play such a role. 19. A study on targeting could help to rationalize targeting objectives and methods and pave the way for a common targeting mechanism for different complementary social protection programmes, although targeting is inherently difficult in a country with such widespread 10

vulnerability, especially in the rural areas. Targeting is especially difficult in countries where poverty is broad-based and there are only small differences in living standards between the poor and the near-poor, or those who are vulnerable to poverty. Madagascar is a country with very small differences in economic well-being between deciles, except at the top, where poverty is very extensive and where the near-poor are only slightly better-off than the poor. In these conditions, any targeting method risks producing large exclusion errors (non-selection of those who in theory should be eligible) and inclusion errors (inclusion of those who in theory should not be eligible). But on balance, use of proxy means testing could help to make selection more objective than at present, along with the use of wage-rates slightly below local market rates to improve self-selection in labour intensive public works programmes. 20. Strengthening of social protection will require improved coordination, leadership by a macro-level government institution and a new national social protection strategy. In view of the cross-cutting, multi-sectoral nature of social protection, a powerful macro-level institution such as the Ministry of Planning, the Prime Ministers Office or even the Presidency, will need to play a leading role both in developing a new national social protection strategy and in ensuring coordination among government institutions, donors and other actors for improved programme complementarity, harmonization and sharing of systems and methods, for example for common targeting methods, setting of public works wage rates, and overall review of performance. The revival of the social protection working group, decided in May 2011, is an important step forward. 21. Investments will be needed to strengthen administrative capacity and develop stronger monitoring and evaluation mechanisms. Improvements in the quantity and quality of staff, both in the public sector and NGOs, will be essential for expanding social protection provision and raising standards. A clarification of the respective roles (mandates and financing) of local authorities (communes and fokontany) and deconcentrated bodies of central government institutions, such as the Ministry of Population and Social Affairs, is also essential in order to obtain the most efficient division of responsibilities, put in place adequate financing arrangements and build capacity for programme implementation at the local level. And the development of monitoring and evaluation mechanisms will be crucial for measuring the impacts, cost-effectiveness and efficiency of programmes, and thereby learning lessons and introducing improvements in programme design, in addition to generating the evidence needed to build high-level political support and financing scale-up. 22. Fiscal space will be tightly circumscribed in the short term but can best be expanded in the longer term by increasing domestic revenue. Fiscal space for expanding public programmes appears to be almost non-existent in Madagascar in the current conditions of political and economic crisis. Increasing domestic revenue will be the main way to generate resources for expanded social protection in the long term, given the risks of over-dependence on unpredictable aid, the limited scope for reallocating expenditures and the very low revenue/GDP ratio. Conclusions and recommendations 23. Both short and long term measures are needed. The primary purpose of this report is to make inputs for the development of a long-term national strategy on social protection. However, the gravity of the social situation in Madagascar calls also for short term transitional measures. In addition, although the formal process of preparing the long-term strategy may be delayed further by the continuing political impasse, further preparatory analysis is required and should go ahead as soon as possible. 24. Preparation of a new national social protection strategy is critical and should be led by the government, preferably at a high level and using a participatory approach to involve all the key actors. The strategy is needed in order to orient and guide social protection policies, measures 11

and programmes across a range of sectors, and to provide a framework for resource mobilization, both within government (using programme budgets and the MTEF) and from donors, possibly through a social protection fund. The strategy should not unnecessarily duplicate existing strategic frameworks that are already effective, such as the policy on management of risks and catastrophes (law 2003/010). 25. Key strategic priorities include the following: i. Scale up labour intensive public works programmes, to increase dramatically the offer of temporary employment, especially during the lean season in rural areas, and to improve rural infrastructure and environmental protection. Reduce the burden of community-paid teachers and other education costs borne by households, in order to make free primary education a reality. Plan for a strategic extension of fee exemptions for maternal and child health care services, to address the equity challenges arising from the system of generalized cost recovery while giving priority to the MDGs on reducing under-5 and maternal mortality, given budget constraints. Fee abolition for maternal and child health service should be well planned in advance and adequately financed to avoid the negative effects of fee abolition experienced in 2002-04. Undertake a thorough cost/benefit and feasibility analysis before embarking on a pilot cash transfer scheme, while giving particular consideration to a scheme focused on households without labour capacity or a very high dependency ratio, as a complementary measure to the HIMO programmes. Establish strong coordination mechanisms under government leadership. As for the development of the strategy, implementation will require strong government leadership, again preferably at a high macro level in view of the multi-sectoral nature of the interventions required. Strengthen administrative capacity, including staffing, clarification of the roles of decentralized bodies and vertical ministries, and monitoring and evaluation mechanisms. Create fiscal space for expanded social protection by exploiting the potential for a significant increase in domestic revenue, using aid primarily to help co-finance the expansion of social protection in the short term.

ii.

iii.

iv.

v.

vi.

vii.

26. Transitional measures to strengthen social protection are urgently needed and should focus in particular on strengthening HIMO programmes and reducing the education cost burden on households. Political normalization may take too long to wait for measures to strengthen social protection and address the heightened vulnerability of the population. Technical and financial partners should therefore agree to support expanded transitional social protection measures, notwithstanding the freeze in broader cooperation. Transitional measures should give priority to expanding and strengthening existing initiatives, especially those identified as strategic priorities. Measures to reduce the cost burden of education on parents and guardians are a prominent component of the Education for All Plan supported by the FTI Catalytic Fund. The scale-up of HIMO programmes would be the best way to enhance the revenue of vulnerable households in the short term, and would build on the trend towards more developmental approaches to replace traditional humanitarian relief. These programmes could also be scaled up relatively quickly, since experienced programme management structures are already in place.

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27. Further analytical work should be undertaken to strengthen social protection design and feed into the long-term strategy. It is time to start preparing now for the post crisis-period, in particular by carrying out additional analytical work to inform the future social protection strategy. Studies are needed on targeting objectives and criteria, for simulations of impacts, costs, cost-effectiveness and affordability of social protection policy options, and for a feasibility analysis of cash transfers. Such analytical work could also feed into short-term improvements in the design and implementation of existing social protection programmes, particularly in the case of the proposed study on targeting.

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TABLE OF CONTENTS EXECUTIVE SUMMARY ........................................................................................................................... 6 LIST OF TABLES ....................................................................................................................................... 15 LIST OF FIGURES..................................................................................................................................... 15 LIST OF ABBREVIATIONS AND ACRONYMS ........................................................................................ 16 CHAPTER 1: INTRODUCTION ...................................................................................................................... 18 CHAPTER 2: CONCEPTUAL FRAMEWORK ................................................................................................... 20 Section 2.1 Section 2.2 Section 3.1 Section 3.2 Section 4.1 Section 4.2 Section 4.3 Section 4.4 Section 4.5 Section 5.1 Section 5.2 Section 5.3 Section 6.1 Section 6.2 Section 6.3 Section 6.4 Section 7.1 Section 7.2 Risk, vulnerability and capacity .............................................................................. 20 Typology of social protection.................................................................................... 21 Main risks ................................................................................................................ 24 Dimensions of vulnerability .................................................................................... 28 Social insurance ....................................................................................................... 36 Social assistance: transfers and social welfare services ........................................... 37 Labour intensive public works ................................................................................ 40 Consumer subsidies ................................................................................................. 44 Social protection measures in the education and health sectors .............................45 Policies relating to social protection ........................................................................52 The institutional framework: responsibilities, capacity and coordination .............53 Financing of social protection ..................................................................................56 Setting programme priorities .................................................................................. 60 Improving efficiency: the challenges of targeting ................................................... 66 National ownership and institutional strengthening.............................................. 69 Creating fiscal space for social protection ............................................................... 70 Long-term strategy ................................................................................................... 72 Short-term transitional measures ............................................................................74

CHAPTER 3: THE RISK AND VULNERABILITY PROFILE ............................................................................... 24

CHAPTER 4: EXISTING SOCIAL PROTECTION PROGRAMMES ...................................................................... 36

CHAPTER 5: POLICIES, INSTITUTIONS AND RESOURCES ..............................................................................52

CHAPTER 6: STRATEGIC CHALLENGES FOR SOCIAL PROTECTION ............................................................... 60

CHAPTER 7: CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS ................................................................................ 72

BIBLIOGRAPHY .......................................................................................................................................76 ANNEX: LIST OF PERSONS MET ..................................................................................................................79

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LIST OF TABLES Table 1 : Types of households with highest poverty headcounts and weight in population ......................... 30 Table 2 : Human development indicators by quintiles .................................................................................. 31 Table 3 : Food security and nutrition indicators by livelihood zones, September 2010 ............................... 32 Table 4: Number of employers and employees affiliated to CNaPS, 2006-08 .............................................. 37 Table 5: Employment created by HIMO programmes, 2007-10 ...................................................................43 Table 6: Subsidized sales of essential food commodities by Tsena Mora, 2010 ............................................44 Table 7: Subsidization of FRAM teachers, 2008/09-2010/11........................................................................46 Table 8: Difficulties cited by women in accessing health services when ill (%)............................................ 48 Table 9: Government expenditure on social protection, commitment basis, 2008-10 (mn Ariary)............. 57 Table 10 : Expenditure on population and social affairs, commitment basis, 2009-10 (mn Ariary)............58

LIST OF FIGURES Figure 1: Percentage of households suffering shocks, 2010 ..........................................................................24 Figure 2: Political crises, GDP growth and the poverty headcount, 1990-2010 ............................................ 25 Figure 3: Rice consumer price, 2001-2011 (index 2000 = 100).....................................................................26 Figure 4: Distribution of population by chronic poverty, vulnerability to transitory poverty and nonvulnerability to poverty (%) ............................................................................................................................29 Figure 5: Key risks during the life-cycle .........................................................................................................34 Figure 6: Ratio of government revenue to GDP in Madagascar and Sub-Saharan Africa, 2004-10 (%) ...... 71

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LIST OF ABBREVIATIONS AND ACRONYMS

AFAFI ARI BNGRC CCPREAS Lets protect family health together (mutual health organization in Antananarivo) Acute respiratory infection Bureau National de Gestion des Risques et Catastrophes (National Bureau for Risk and Catastrophe Management) Cellule de Coordination des Projets pour la Relance Economique et des Activits Sociales (Coordination Unit for Coordination of Projects for Economic Recovery and Social Activities), of Ministry of Finance and Budget Conditional cash transfers Crdit Epargne et Formation (Credit Savings and Training, micro-finance institution) Caisse Nationale de Prvoyance Sociale (National Insurance Fund) Conseil National de Gestion des Risques et des Catastrophes (National Council for Management of Risks and Catastrophes) Comit National de Lutte contre le SIDA (National Council for the Fight against AIDS) Caisse de Prvoyance de Retraite (Retirement Pension Fund) Caisse de Retraite Civile et Militaire (Civil and Military Retirement Fund) Centres de Rcupration Nutritionnelle Ambulatoire (Mobile Nutritional Recovery centres) Centres de Rcupration Nutritionnelle Intensive (Intensive Nutritional Recovery Centres) Catholic Relief Services Demographic and Health Survey Education for all Enqute Priodique auprs des Mnages (Periodic Household Survey) Emergency Food Security and Reconstruction Project, of the World Bank European Union Fonds dApprovisionnement Non-stop en Mdicaments Essentiels (Fund for the NonStop Supply of Essential Drugs ) Fonds dquit (equity fund), of FANOME Fonds dquit hospitalier (hospital equity fund) Fonds dIntervention pour le Dveloppement (Intervention Fund for Development) Fonds de prise en charge universelle Associations of parents of school pupils Groupe de Recherches et dEchanges Technologiques (Research and Technological Exchange Group), a French NGO Travaux publics haute intensit de main duvre (labour intensive public works) Highly indebted poor countries (debt relief initiative) International Labour Office Institut National de la Statistique (National Statistics Institute) Livelihood Empowerment against Poverty (cash transfer programme in Ghana) Madagascar Action Plan Multi-cluster Rapid Assessment Mechanism Ministry of National Education and Scientific Research Mutual health organization Medium term expenditure framework Non-governmental organization Office National de Nutrition (National Nutrition Office) Public financial management Programa de Subsdios de Alimentos (Food Subsidy Programme, through cash transfers,

CCT CEFor CNaPS CNGRC CNLS CPR CRCM CRENA CRENI CRS DHS EFA EPM EFSRP EU FANOME FE FEH FID FPCU FRAM GRET HIMO HIPC ILO INSTAT LEAP MAP McRAM MENRS MHO MTEF NGO ONN PFM PSA

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PTF SALAMA SALOHI SWAP UNFPA UNICEF U5MR WFP

in Mozambique) Partenaires techniques et financiers (technical and financial partners) Central Drug Purchasing Agency of Madagascar Strengthening and Accessing Livelihoods Opportunities for Household Impact (USAID supported food security programme) Sector wide approach United Nations Population Fund United Nations Childrens Fund Under-five mortality rate World Food Programme

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CHAPTER 1: INTRODUCTION 1. This paper discusses the challenges of strengthening social protection in Madagascar, where already very high levels of vulnerability have been accentuated by a deep political and economic crisis since 2009. As a result of partial sanctions applied by the international community crisis following the unconstitutional change of government in February 2009, aid was 29% below its 2008 level in US dollar terms in 2010 (World Bank, 2011). GDP contracted in real terms by 3.7% in 2009 and by a further 2.0% in 2010, the worst performance in both years for any country in SubSaharan Africa (IMF, 2011). Although donors have increased aid to the social sectors, by 42% between 2008 and 2010, this has been largely offset by cuts in domestic government expenditure as the government struggles to maintain overall budgetary stability in the face of a sharp decline in revenue and grants. 2. Even before the current crisis the poverty rate (68.7%) was one of the very highest in SubSaharan Africa, comparable only to a few fragile states emerging from prolonged civil wars, such as Burundi and the Democratic Republic of Congo (DRC). Parts of Madagascar, especially in the arid south, have for years been in a situation of repeated seasonal food insecurity. Child malnutrition is of particular concern, with the 2008/09 Demographic and Health Survey (DHS) finding that nationally 50.1% of children under 5 suffer from chronic malnutrition (INSTAT and ICF Macro, 2010), a figure which is exceeded globally only by Afghanistan and Yemen (UNICEF, 2010). 3. Since the events in 2009, there has been a marked deterioration in living conditions, with the poverty headcount increasing to 76.5%, according to the preliminary results of a national household survey, the Enqute Priodique Auprs des Mnages (EPM), in 2010. This is the highest poverty headcount, based on national poverty lines, of all countries in Sub-Saharan Africa for which such data are available.1 Poverty has also deepened, with the average poverty gap increasing from 26.8% (of the poverty line) in 2005 to 34.9% in 2010 (INSTAT, 2010). The countrys already slow progress towards the Millennium Development Goals (MDGs) appears to have been stopped in its tracks, with evidence for example of a significant decline in net primary school attendance rate from 83.3% in 2005 to 73.4% in 2010, according to the EPM in those years (INSTAT, 2010; Ravelosoa, 2011), and a decline in the primary school completion rate (MEN, 2011).2 4. As in most of Sub-Saharan Africa, formal social protection systems are weak, with low coverage, especially of the poorest and most vulnerable. There is a patchwork of poorly coordinated programmes, many funded by donors and/or executed by non-governmental organizations (NGOs), making it difficult to achieve sustainability. Although a Risk Management and Social Protection Strategy was drafted before the political crisis (Republic of Madagascar and World Bank, 2007), this was never officially adopted and so there is at present no overall social protection policy or strategy to guide the development of programmes and resource allocation. More generally, no overall development plan or poverty reduction strategy is orienting government action, although the five-year Madagascar Action Plan (MAP) adopted by the previous government remains nominally in place until 2012. The main focus of government is on short-term crisis management. Furthermore, government institutions, which were already weak, have become still more fragile because of budget cuts and the withdrawal of most donors from direct support to and through government systems. This has undermined the national ownership of programmes, eroded civil service capacity and fostered the development of parallel structures for

According to World Bank data (see http://databank.worldbank.org), the poverty headcount ranges from lows of 23% in South Africa (2006) and 25% in Uganda (2009) to highs of 67% in Burundi (2006) and 71% in the DRC (2005). 2 Before the crisis, Madagascar appeared to be on course to achieve only MDGs 2, 3 and 6 on gender equality, universal primary education and the fight against HIV/AIDS, malaria and other diseases (WFP and UNICEF, 2011).
1

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managing service delivery (World Bank, 2011). This is a challenging context in which to strengthen social protection, yet the gravity of the situation facing the people of Madagascar makes this an urgent necessity. 5. Short-term transitional social protection measures are urgently needed as well as a longer term policy perspective. As set out in the terms of reference, this report is intended to: (1) describe the current situation of social protection in Madagascar; (2) analyze the existing situation in light of international experiences with social protection in other comparable countries; and (3) make recommendations to improve social protection in Madagascar once the political situation is resolved. Given the extremely high and increasing levels of vulnerability in the country and the uncertainty regarding the resolution of the political crisis, such recommendations cannot be entirely relegated to an indeterminate future. Short term proposals are also needed to inform social protection programming, including transitional measures, pending the development of a nationally led and owned social protection strategy once the political conditions in Madagascar make this possible. 6. This report is based on several background papers commissioned by the World Bank, as well as other existing documentation and data, and interviews with key actors. The studies commissioned by the Bank included a vulnerability analysis (INSTAT, 2011), based on the EPM 2010, a review of existing social protection programmes (Ravelosoa, 2011) and studies on public expenditure (Ralaivelo, 2011) and NGO expenditure (Soleman Kone, 2011) on social protection. Many other existing sources of data and analysis have also been used (see the bibliography at the end of the report). These include in particular the data of two nationally representative household surveys, the DHS 2008/09 and the EPM 2010, as well as the Comprehensive Food and Nutrition Security and Vulnerability Analysis, carried out in 2010, which is representative of rural Madagascar (WFP and UNICEF, 2011). Documentary sources were complemented by a series of interviews with key actors (government ministries and agencies, donors and international organizations, and NGOs) at national level in May 2011 (see Annex A). Finally, the analysis has been able to take into account the information provided and proposals made during a workshop for experience sharing and reflection on social protection in Madagascar, held in Antananarivo on 25 May 2011.3 7. The report is structured as follows. After this introduction Section 2, provides a conceptual framework for the analysis of social protection in the rest of the document. Section 3 presents the main features of the vulnerability and risk profile to which social protection should provide a response. Section 4 then describes and analyses the main existing social protection programmes, from the angle of relevance (to the risk/vulnerability profile), effectiveness (including extent of coverage) and efficiency. Section 5 assesses the policies relating to social protection, along with institutional responsibilities, capacity and coordination, and the financing of social protection. Building on the previous sections, Section 6 addresses some of the main strategic challenges for strengthening social protection in Madagascar, including issues of prioritization and scale-up, targeting efficiency, national leadership, harmonization and coordination, fiscal space, and capacity building for institutional development. Section 7 highlights the main conclusions and presents recommendations to improve social protection. As indicated above, these include recommendations for short term actions in the current crisis of political, economic and social crisis as well as proposals to feed into the development of a national strategy in the longer term.

This workshop was jointly sponsored by the European Union (EU), the International Labour Office (ILO), the United Nations Childrens Fund (UNICEF), the Fonds dInvestissement pour le Dveloppement (FID), the World Health Organization (WHO), the World Food Programme (WFP) and the German Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ).

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CHAPTER 2: CONCEPTUAL FRAMEWORK 8. Social protection is generally understood to encompass the public and (non-profit) private actions that aim to prevent, manage and mitigate the impacts of risks or shocks affecting households and individuals and ensure a minimum level of human dignity. Social protection is enshrined as a right in a range of international declarations and legal instruments, notably the Universal Declaration of Human Rights of 1948 and the Convention on the Rights of the Child (CRC), although as a right requiring material resources for its implementation this is one of the economic rights regarded as being subject to progressive realization. This section briefly reviews the conceptual foundations of social protection (section 2.1) and then presents a simple typology of the main forms of modern social protection, with special reference to Sub-Saharan Africa (section 2.2)

Section 2.1

Risk, vulnerability and capacity

9. The notion of risk, which underlies the idea of social protection, can be understood either as a sudden shock or as long-term adversity. Risks may have a range of origins or sources (economic, political, environmental, medical or socio-cultural) and different types of consequences (for example, loss of assets, employment and income, school non-enrolment and drop-out, and disease, injury and death). It is also useful to distinguish two broad classes of risks: those that are idiosyncratic, or affect households or persons individually, and those that are covariate, affecting whole communities, regions or countries. The different nature of these risks obviously requires different types of policy responses. Furthermore, it is important to recognise that social protection measures by themselves cannot deal successfully with certain types of risks, particularly those that are covariate in nature. These usually require actions at other levels too, for example the adoption of appropriate economic or environmental policies, good governance, and measures to prevent and resolve conflicts. 10. Two related concepts are those of vulnerability and the capacity to manage risks. The notion of vulnerable groups derives from the fact that some categories of people are more vulnerable than others to certain risks and have a lesser capacity to withstand and cope with these risks. Like risk, vulnerability is multi-dimensional in nature, including, among others, the following: Economic vulnerability: the low capacity of the poor and near-poor in terms of income, access to credit, savings, land and other assets; Geographical vulnerability: the high exposure of certain geographical areas to adverse environmental conditions and/or their distance from markets and public services; Life-cycle vulnerability: in particular, the heightened physical vulnerability of very young children, women of reproductive age and the elderly, but also the dependency of children on adults and their exposure to the risks of abuse; Health and disability related vulnerability: the low productive capacity and heightened risks of exclusion of people with chronic diseases (such as HIV/AIDS) and disabilities; Gender-related vulnerability: reduced opportunities (for example in education, employment, asset ownership or access to credit) and heightened risks (for example of violence or abandonment) arising from gender-based asymmetries, discrimination and exclusion;

11. With respect to economic vulnerability, poverty may be either transitory or chronic. In some cases, households or individuals experience poverty on a transitory basis, due to shocks or setbacks from which they can eventually recover. However, the poorest households tend to be caught in long-term poverty traps from which it is exceedingly difficult to escape. Some major shocks lead to the loss of productive assets and/or human capital (malnutrition and withdrawal of children from school), pushing 20

households downwards into a state of chronic poverty and vulnerability. Moreover, the different dimensions of vulnerability are often mutually reinforcing, resulting in households or individuals experiencing multiple handicaps. 12. The importance given to capacity is at the heart of modern social protection approaches, which go beyond a narrow, passive approach of assistance to emphasize the preventive and promotive dimensions of social protection. The focus on promotion emphasises the empowerment of vulnerable households and individuals so that they can strengthen their capacities and reduce their vulnerability in a long-term sustainable way, in particular through building up their human capital and/or their productive assets. This vision means that strengthening social protection is not simply a necessity for protecting the poorest and most vulnerable from the impact of exogenous shocks and avoiding the impoverishment of the near-poor, but is also a critical component of strategies to build capacity and thereby reduce long-term poverty and vulnerability. The focus of many social protection programmes on promoting human capital development through better nutrition and improved access to health services and education is a part of this vision and highlights the centrality of children to social protection strategies.

Section 2.2

Typology of social protection

13. Modern formal social protection complements traditional informal mechanisms, such as private transfers within extended families and informal savings and loans associations, which are based on principles of solidarity and reciprocity and are often deeply rooted in local cultures. These traditional mechanisms are poorly suited to deal with the larger covariate types of risks and tend to be undermined by modernization, urbanization and changes in the nature of the family, making it necessary to provide more formal social protection, although care needs to be taken to ensure that these complement and do not displace traditional systems. The frontiers of social protection are somewhat fluid, but are generally recognised to include the following broad components: social insurance, social transfers and social welfare services. 14. Social insurance, which is contributory in nature, is largely restricted to the formal sector, limiting its coverage in Sub-Saharan Africa. Based on the notions of risk-pooling and smoothing of expenditures, social insurance is usually linked to employment in the formal sector through the payment of premiums (by employees and their employers). Coverage rarely exceeds 10-15% of the population in most African countries and generally excludes the vast majority of the poorest and most vulnerable, who depend on the informal sector. However, there have been attempts, with limited success, to extend social insurance to the informal sector, often through community-based micro-insurance mechanisms such as mutual health organisations. In a small number of African countries, notably Ghana and Rwanda, governments have established national health insurance schemes, subsidized by the state, in an attempt to extend insurance coverage and improve access to basic health care. There have also been attempts to extend social insurance to environmental risks such as crop failure. 15. Social transfers are a non-contributory form of social protection, but also are still underdeveloped in most of Sub-Saharan Africa. These consist of transfers in cash, in kind or through vouchers, for poor households or for specific population categories such as children (child allowances) or old people (non-contributory social pensions). Such transfers are seen variously as a means of income support for the vulnerable, as a form of inter-generational compensation and/or as mechanisms for promoting the productive capacity and human capital development of the poorest. Some middle income African countries, mainly in southern Africa, have quite large social transfer programmes, including social pensions, which are universal in Botswana, Lesotho, Mauritius and Namibia, and means-tested in South 21

Africa (Devereux, 2008), and targeted child allowances, notably in South Africa and Namibia. By contrast, in most of low-income Sub-Saharan Africa (see Ellis et al, 2009), this branch of social protection is limited to small cash transfer programmes targeted at the ultra-poor, along with in-kind transfer programmes such as school feeding, nutritional support (for example, for persons living with HIV and AIDS or for malnourished young children and pregnant women) and the distribution of free or subsidised agricultural inputs such as seed and fertilizer. These programmes tend to be heavily dependent on financing by donors and/or on international agencies and NGOs for implementation, raising concerns about their potential for scale-up and their sustainability. However, there are some notable examples of government led and financed social transfer programmes, such as the Livelihood Empowerment against Poverty (LEAP) programme in Ghana (ODI and UNICEF, 2009), the vouchers for subsidized fertilizer for small farmers in Malawi and the (misleadingly named) Food Subsidy Programme (PSA) in Mozambique, which provides cash transfers to some 200,000 very poor, mainly elderly headed households (Hodges and Pellerano, 2010). Some transfer programmes, such as Ghanas LEAP, require beneficiaries to observe certain conditions, such as sending their children to school, with the objective of enhancing the human development impacts of revenue transfers, while others, such as Mozambiques PSA and South Africas Child Support Grant, are unconditional. 16. Viewed broadly, social transfers also include other types of programmes and measures such as consumer subsidies and labour intensive public works. i. Consumer subsidies are indirect transfers to households that consume the goods whose prices are subsidized. In situations of inflationary shocks, such as the steep increases in global food and fuel prices since 2008, governments often introduce subsidies as a way to protect purchasing power and head off the risks of social unrest, particularly in urban areas. Subsidies are sometimes criticised for their high budgetary cost and, in the case of traded goods consumed mainly by the better-off households, for their poor targeting. Fee abolition in the social sectors can likewise be interpreted as providing a form of indirect transfer to households who consume the social services concerned. The provision of free or heavily subsidized basic social services is a social protection measure in the sense that it is intended to avoid or remove financial barriers of access to essential services, especially for the poor. Numerous African governments have abolished fees for primary education as part of efforts to achieve the objectives of education for all (EFA) and MDGs 2 and 3, although some fee barriers (for school materials, uniforms, etc) remain in many countries, in addition to the opportunity costs of school attendance for the poorest households. Fee abolition in the health sector is less widespread, but has been introduced in some African countries, often with a focus on maternal and child health services. This has had varying degrees of success due to the complexity of the accompanying measures required for the strengthening of financing, human resources and supply chains to meet the surge in demand. Labour-intensive public works or workfare is another type of social transfer in so far as the primary objective of these schemes is to provide income support to the poorest. They provide a conditional transfer (strictly speaking a wage) as the beneficiaries are required to work in return for payment. In poor developing countries, these programmes are sometimes designed specifically to improve food security through large-scale provision of seasonal employment during the lean period before harvests, while also building, repairing or maintaining infrastructure and thereby contributing to longer-term development and environmental resilience. The largest example of such an approach in Africa is the Productive Safety Nets Programme in Ethiopia, which provides payments in cash and food to some 8 million people in return for work during the lean period on local infrastructure projects (Ellis et al, 2009: 30-32). Another example is Indias National 22

ii.

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Employment Guarantee Scheme, which provides a guaranteed 100 days of work a year on rural public works projects during the lean season at the official minimum wage to all who seek work (Grosh et al, 2008: 304; Samson et al, 2006: 104-105). 17. Social welfare services are a non-monetary branch of social protection covering a range of preventive and responsive services for groups that are highly vulnerable to specific types of risks. The beneficiaries of social welfare services tend to be children, women, the elderly, persons with disabilities and other population categories with specific types of vulnerabilities. The risks addressed are often socio-cultural in nature (absence of parents, family breakdown, domestic violence, children living on the streets, etc), but sometimes have an economic dimension (child labour, trafficking in children and women, sexual exploitation). These programmes include awareness-raising, psycho-social support, family counselling, provision of shelter, training and links to complementary services (health, education, microcredit, etc.), depending on the nature of the risks and vulnerabilities being addressed. In Africa, these programmes tend to be small-scale, poorly coordinated, largely dependent on donor aid and difficult to sustain. 18. The social protection framework also includes protective legislation, such as laws to protect the rights of children, women, persons with disabilities and other vulnerable groups, anti-discrimination legislation, and laws to protect workers from exploitation and work-related hazards. Weak enforcement and weak links to related services often undermine the protection provided by such legislation in African countries with low levels of institutional capacity. 19. The relationship between social protection and humanitarian action is fuzzy. Given the context of Madagascar, the relationship of humanitarian aid to social protection requires brief comment. The emergency distribution of food and other relief items may be seen as a form of transfer, and indeed it is coded as social protection in the classification of functions of government (COFOG) used internationally in national accounts and government financial statistics. However, on stricter definitions humanitarian action is sometimes regarded as being outside the boundaries of social protection on the grounds that it consists of short-term relief rather than sustained support to strengthen the capacity of the vulnerable. Social transfers are often defined as being regular and predictable (Ellis et al, 2009; Samson et al, 2006), in contrast to humanitarian aid, which by its nature consists of the short term provision of emergency relief. However, it should be noted that some other forms of social assistance, such as the provision of support to the indigent (one of the main activities of many social affairs ministries in Africa) and labour intensive public works tend also to be highly irregular, which shows that there is an ill-defined grey area of transition from short-term relief to longer-term and more promotive forms of social transfers.

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CHAPTE 3: THE RISK AND VULN ER NERABILITY PROFILE ity spread and deep across many dim mensions, as data s 20. In Madagascar, vulnerabili is wides EPM 2010 an several oth surveys co nd her onfirm. Alrea highly vul ady lnerable popu ulations are su ubject from the E to a wide range of risk and have l ks little capacity to prevent t y them, reduce their impact or avoid ne t egative coping me echanisms th undermine still further their capaci in the lon term. Secti 3.1 review the hat r ity ng ion ws types of ri isks to which Malagasy ho h ouseholds and individuals are exposed, while Sectio 3.2 analyses the d s on dimension and charac ns cteristics of v vulnerability. This risk and vulnerabilit profile pro d ty ovides a frame ework against wh hich to assess the relevance and effectiv s veness of socia protection p al programmes. .

Section 3 3.1

Main risks

21. A ver high pro ry oportion of the popul f lation expe eriences fre equent shoc cks, particu ularly shocks o an environ of nmental na ature. Accord ding to the EP 2010, 93% of household were affect by PM % ds ted shocks in 2009/10 (see figure 1). These shocks w e were mainly of six types: cyclones, floo ods, drought, plant diseases, t theft of livest tock and infl lation (INSTA 2010, 2011). Political shocks were not mention as AT, ned such, but affect house eholds indire ectly, mainly through the economic after-shock Environm y eir c ks. mental shocks aff fected 83% of the rural po f opulation and 63% of the u d urban popula ation in 2009-10. Insecurit and ty economic shocks are se econd in imp portance, each affecting ab h bout one third of the popu d ulation, follow by wed the shocks from illness or the death of relatives or household members (5 s s h d 5%). The EPM 2010 found that M 25% of ho ouseholds had lost belong gings and 83% had lost re % evenue becau of shocks. Poverty is h use higher among tho affected by shocks (78% than those not affected (59%). ose b %) e

Figur 1: Percen re ntage of hou useholds su uffering shoc cks, 2010

Source: EPM 2010 (INSTAT, 2010). M ,

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22. Mada agascar is highly expos h sed to natu ural disaster Over the past 35 year Madagasca has rs. rs, ar experience at least 50 natural d ed 5 disasters, inc cluding repea ated cyclones floods, dro s, oughts and locust infestation Almost a quarter of th population lives in the a ns. he areas most vu ulnerable to t these disaster and rs losses are high due to low levels of e l environmenta protection (poor defence against floo al es oding, non-cy yclone ards, deforest tation and re elated soil er rosion). Thes repeated shocks destr se roy or proof building standa damage th assets and productive c he capacity of alr ready fragile p populations a well as infr as rastructure su as uch schools an roads. Ani nd imal and plan diseases ar an addition risk. Accor nt re nal rding to a vul lnerability an nalysis jointly con nducted by WFP and UN W NICEF (2011), climatic dis , sturbances ha become m ave more frequen and nt severe and have put th population in the most affected are in a situation of increa d he ns eas asing vulnera ability. This analy ysis notes that, if over th last 25 yea he ars, there has been no ch s hange in the annual numb of ber cyclones s striking the co ountry, the fr requency of in ntense and ve intense cy ery yclones has m markedly incr reased since 1994 Long term projections point to a 2 4. m 2.5% average temperature increase ove the next 50-100 er years, wit a reduction in average annual rainf punctuate by sharp i th n fall ed increases in rainfall durin the ng rainy seas son. 23. Politi ical crises have been a second maj type of c h jor covariant sh hock. Each ti ime there has been s a major po olitical crisis in Madagasca notably in 1991, 2002 a 2009, the has been a serious disru i ar, and ere uption in econom activity, re mic esulting in a l large fall in g gross domestic product (by 6.3%, 12.4% and 3.7% in those c y % years) and a surge in poverty, as ca be seen in figure 2. The reduction in GDP has bee less drama in d p an e n en atic this latest crisis, but, un nlike in the previous two c cases, GDP ha not recover in the foll as red lowing year bu has ut continued its decline into a secon year (-2.0 in 2010), due to part d nd 0% tial aid sanct tions by donors, a substantia decline in government expenditure and reduced investment Poverty in al e d t. ncidence rose from 69.6% in 2 2001 to 80.7% following th political cr % he risis in 2002. Poverty then fell to 68.7% in 2005, du n % uring a period wh the econo hen omy was grow wing at recor levels, but there was an rd nother major deterioration after n the 2009 crisis, raisin the povert headcount to 76.5% in 2010. The p ng ty t n poverty gap followed a similar pattern, ri ising from 34 4.8% in 2001 to 47.6% in 2002, then f 1 falling to 26.8% in 2005 b before rising again after the 2 2009 crisis to 34.9% in 201 (INSTAT, 2 1o 2010).

Fig gure 2: Polit tical crises, GDP growt and the p th poverty head dcount, 1990-2010

So ources: INSTAT, 2010; IMF, 2011; UNICEF, 2011 , 1.

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nomic shock come fr ks rom adverse market d e developmen nts. In additi ion to 24. Additional econ environme ental and po olitical shocks which them s, mselves have serious econ nomic impact other econ ts, nomic shocks com from international and local marke me d ets. Madagasc is vulnera car able to shifts in global pric for ces its main a agricultural ex xports, as wel as in access to markets f manufactu ll s for ured exports, especially te extiles, and competition from rival producer Large num r rs. mbers of urban jobs have b been lost due t disinvestm to ment in the textile industry in recent years, following the end of the M e r e Multi-Fibre Ag greement, as well as the d decline in constru uction activity resulting from the cuts i aid and pu y in ublic investm ment. The cou untry has also been o exposed to the global rise in fuel an food prices While unem o r nd s. mployment is low overall (3 3.8%), it is 7. .6% in the urban areas, wher there have been subst n re e tantial job lo osses as a re esult of the p political crisi and is disinvestm ment in the textile indust t try. Urban y youth (15-24 years old) a the worst affected, wi an are t ith unemploy yment rate ab bove 14%. Un nder-employm ment is much more impo h ortant, with 2 25.5% workin less ng than 35 ho ours a week and 42.2% ear a rning less than the official m n minimum wa age, according to the EPM 2010. g 25. Risin food price especial for rice, the main st ng es, lly taple, affect both the ur t rban population and the large num mber of households in rural are n eas that ar net food consumer or re d rs experien nce seasona food shortfalls due to inadequ al uate storage facilities. Although 68 of e 8% household produce ric according to the EPM 2 ds ce, 2010, less tha one third o these house an of eholds do not have t to buy ric at some tim in the yea (INSTAT, 2011). The ru ce me ar ural vulnerab bility survey i 2010 (WFP and in UNICEF, 2010) found that 54% of r rural househo olds are net ri consumer 34% are ne maize prod ice rs, et ducers and 44% a net cassav producers Prices are s are va s. seasonally hig ghest during t lean perio before har the od rvests, when stoc are lowes and transp cks st port in many areas is dis y srupted by h heavy rains (December-M March). Although there are geographical var riations in farming calenda farmers te to sell at low prices in June, ars, end following the March-M rice harve and then b food at h May est, buy higher prices, which reach a peak in Feb bruary (WFP and UNICEF, 20 d 010). The lon ng-term upwa trend in real food prices (see figur 3 for rice prices ard re since 200 is therefo a major threat to th well-being of large nu 01) ore he g umbers of n food cons net sumer household in both urb and rural areas. ds ban Figure 3: Rice con e nsumer pric 2001-2011 (index 20 ce, 000 = 100)

Sou urce: INSTAT, 2011.

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26. Health, nutritional and mortality risks are high, despite a significant decline in under-5 mortality. The Malagasy population suffers frequent episodes of illness, with young children especially at risk. i. Morbidity. During the two weeks preceding the EPM 2010, 12.4% of those interviewed were ill, a figure that was much higher than that found in the previous EPM in 2005 (7.2%), possibly due to the impact of the crisis since 2009. The illness incidence rate was as high as 21.8% in the southern region of Androy. Fever/malaria, diarrhoeal diseases and respiratory infections are the most common diseases, particularly in young children. Due to the fee-paying nature of almost all health services, treatment of illnesses can also constitute significant economic shocks for poor households. Although there has been a very slight improvement in vaccination coverage over the past decade, 13.3% of children aged 12-23 months have not received any vaccinations, according to the DHS 2008/09. Malnutrition. As noted in the introduction, children under 5 are at higher risk of stunting (chronic malnutrition) than in any other country in the world apart from Afghanistan and Yemen. There has been little change over the past two decades, with stunting at 50.1% (and severe stunting 26%) in 2008/09 compared with 56.4% in 1992, according to DHS data. Although the DHS 2008/09 did not report data on acute malnutrition (wasting), the WFP-UNICEF rural vulnerability survey in 2010 found 5.4% incidence of acute malnutrition, which is highly subject to seasonal variations and natural shocks. In the population as a whole, about 25% are undernourished in the sense that their energy intake is less than the minimum daily requirement of 2,1333 kcal per adult equivalent, up from about 21% during the 1990s (WFP and UNICEF, 2011). Under-5 mortality, as estimated by the DHS 2008/09, was 72 deaths per 1,000 live births over the preceding five years. While still a high figure, and despite the stubbornly high rates of malnutrition, U5MR has been halved since the 5-year period preceding the DHS in 1997 (157 per 1,000 live births), although there are fears that progress may have been halted or reversed since the 2009 crisis. Maternal mortality. The risks associated with childbirth are also very high. With a maternal mortality rate estimated at 498 per 100,000 live births in the period from 2002 to 2009 (DHS 2008/09), a woman runs a risk of 1 in 38 of dying from maternity-related causes during her reproductive lifetime.

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iii.

iv.

27. The risks of school drop-out and child labour appear to be increasing. The political and economic crisis since 2009 has led to a reduction in government expenditure on education (see section 4) and an increased cost burden on parents at the same time as a sharp rise in poverty. The net primary school attendance ratio was 73.4% in 2010, according to the EPM. Both survey and administrative data indicate high drop-out and repetition rates (respectively 6.3% and 14.9% at primary level according to the EPM), resulting in a low primary completion rate, which is estimated by the Ministry of Education to have declined from 66.3% in the 2008/09 school-year to 61.3% in 2010/11 (MEN, 2011). This same source estimates that the absolute number of primary school age children who were out of school rose from 260,500 in 2008/09 to 399,362 in 2009/10. Only a small minority of children transition to secondary education, for which the EPM gave net attendance rates of 22.7% for middle school (collge) and only 6.3% for high school (lyce) in 2010. The proportion of children who are economically active rises from 13.5% in the age group 5-9 to 32% of 10-14 year olds and 55% of 15-17 year olds. In all age groups, almost one quarter are engaged in types of work considered dangerous, according to the EPM 2010. 27

28. Households have limited means to mitigate and cope with shocks and some strategies have adverse consequences. Most households have few means at their disposal to protect themselves against shocks or limit their impact. One method is to diversify economic activities, but opportunities are in practice quite limited and even in Antananarivo this is a strategy for only 12.2% of the employed (INSTAT, 2011). When asked about the strategies they employed in response to shocks, 48.2% of EPM 2010 respondents said they worked more, 11% reduced their consumption, 10.0% sold assets, including livestock, and 3.5% took out loans. The main opportunity for working more is in the informal sector, which accounts for 65.1% of employment, but increased competition has depressed informal sector earnings, which fell by 4.1% between 2001 and 2010 (INSTAT, 2011). Inter-household transfers (47.3% of households made transfers and 35.8% received transfers in 2010) may provide some support during periods of adversity, but are unlikely to provide an adequate means of protection when whole regions or the entire country are affected by large covariate shocks and when the capacity of donor households is itself under stress. Other strategies, such as the participation of children in income generating activities (28% of children aged 5-17 are economically active) and the sale of households productive assets, deplete further the limited capacity of households to withstand future shocks or to climb out of poverty. Migration is also a common strategy, either as a proactive measure or as a consequence of acute shocks (famine), and is contributing to long-term urbanization (Freeman et al., 2010). Although Madagascar is still a heavily rural society, with 79.7% living in the rural areas in 2010, this is rapidly changing and one source claims that within a decade the population will be predominantly urban (World Bank, 2011c).

Section 3.2

Dimensions of vulnerability

29. This section examines more closely the different dimensions of vulnerability, focusing in particular on the economic dimension (low levels of income and assets), geographical residence, the lifecycle and gender. The dimension of disability and chronic illness is little known and not covered here, although vulnerability related to AIDS is a much less serious problem (to date) than in many other parts of Sub-Saharan Africa, due to a still low HIV prevalence rate (< 1%). 30. Monetary poverty limits the capacity of households to prevent, mitigate and cope with a wide range of risks. It is therefore one of the key drivers of vulnerability, whether seen from the angle of income or assets. Section 1 has already highlighted the fact that Madagascar has the highest income poverty headcount (based on national poverty lines and measured in terms of consumption expenditure) of all the Sub-Saharan African countries for which such data exist. In 2010, the poverty headcount was 76.5% and the poverty gap 34.9% (INSTAT, 2010). Both the poverty headcount and the poverty gap are highest in the rural areas and in some of the southern regions (see below). 31. While poverty is a source of vulnerability, it is also noteworthy that some non-poor households are vulnerable to poverty. This highlights the fact that, while a large proportion of households are in chronic (structural) poverty, others move in and out of poverty, depending on the extent to which they are affected by temporary shocks. INSTAT (2011) has estimated that, while 76.5% of the population was below the poverty line in 2010, 87% have a more than 50% probability of being poor in the following year. According to this analysis, 71% of the population is in chronic poverty, 16% is vulnerable to transitory poverty and 13% is not vulnerable to poverty.4 As figure 4 shows, the vast majority of the rural population (78%) is in a state of chronic poverty, but this is less true for the urban areas (51% for secondary urban centres and 19% for the major urban centres).

These estimates are based on the methodology developed by Harttgen and Gnther, 2006.

28

Figure 4 Distributi 4: ion of popul lation by ch hronic pover rty, vulnera ability to tra ansitory pov verty and non-vulne d erability to p poverty (%)

Source: INSTA 2011. AT,

32. Pover rates are very high overall but highest of a in remot rural areas, in the So rty e all te outh, among s small and medium farm m mers, fishe ermen and casual labo ourers, in la arge househ holds with sev veral childre and in households with uned en, s ducated hea ads. Table 1 gives the po overty headcount for these and other cate ts a egories of ho ouseholds, alo with their demographi weight, i.e. their ong r ic percentage share of hou useholds and their percent tage share of t total individu in the pop uals pulation. i. Geographica G ally, the high hest poverty rates are in the rural are eas, especiall in remote areas ly without tarmac roads, and in provinces in the south an south-east (see below). w c n nd t In occupatio n onal terms, households headed by small and medium far , s y rmers, along with g fis shermen, had the lowes average an st nnual consum mption expe enditure (less than A350 s 0,000, co ompared with a global ave h erage of A469,000), accor rding to the EPM 2010. T They also hav the ve hi ighest poverty headcounts 87.4% for s y s: small farmers (with less th 1 ha), 86 s han 6.7% for fishe ermen an 80.5% for medium fa nd r armers (1.5-4.0 ha). Using a wealth in g ndex rather than consum mption ex xpenditure, th WFP/UNI he ICEF rural vu ulnerability a analysis in 20 found th 46.6% of small 010 hat fa armers (cultiv vating less tha 1 ha) and 4 an 43.1% of casu labourers a food insec ual are cure, defined using a composite indicator comp prised of the w wealth index, a food consu umption score a coping str e, rategy ndex and per capita monthl expenditur c ly re. in High depend H dency ratios and childr s ren are also i important fac ctors, as the p poorest house eholds te end to be larg and have more non-w ger working age de ependents, es specially child dren. Accord ding to th EPM 2010, average hou he , usehold size n nationally is 4.8, but rises t 6.3 for hou to useholds in th first he co onsumption quintile. Av verage annua consumpti al ion expendit ture per he ead declines from A5 500,000 for a household w less than 5 members t A240,000 for a househo with more than with n to old e 10 members, and poverty in 0 a ncidence rise from 53.3% in househol with 2-3 m es % lds members to 7 70.8% fo those with 4 to 5 membe 86.2% fo those with 6 to 9 membe and 92.9% for those w or ers, or ers % with 10 members or more. Househ m m holds with ch hildren, and especially w with out-of-sc chool children are n, di isproportiona ately represen nted among th poor. 84.2% of househo he % olds with at lea one child under ast

ii.

iii.

29

5 are poor, and this proportion rises to 91.0% for households with at least one child aged 6 to 15 not attending school. iv. Low human capital. Households with heads who never went to school also have a very high poverty rate (89.1%), according to the EPM 2010. The WFP-UNICEF vulnerability study also found higher poverty among households that had experienced a recent death. Female-headed households have very slightly higher poverty headcounts: 80.1% according to the EPM 2010.

v.

Table 1 : Types of households with highest poverty headcounts and weight in population
Households (%) With > 7 members With at least 1 child aged 6-15 not in school With at least 1 child < 5 Single parent, female headed Household head with no education Household head engaged in agriculture Lack of access to safe water Living in rural areas Living in communes without tarred road Living in cyclone-risk zones of east coast Living in arid zones of the south Source: INSTAT, 2011, based on EPM 2010. 12.8 26.2 53.9 15.6 32.1 80.6 52.9 78.0 ... 34.2 11.4 Individuals (%) 24.5 33.9 63.3 13.4 32.5 83.9 55.1 79.7 78.5 33.3 11.8 Poverty headcount (%) 90.8 91.0 84.2 80.1 89.1 81.8 86.7 82.2 81.5 82.2 86.1

33. The vulnerability of small farmers is related to their low levels of technology and productivity. Given the heavy predominance of small farmers among the poor, it is important to examine more closely the factors that underlie their economic vulnerability. Overall 80.6% of households are engaged in agriculture, either as a principal or secondary activity, a figure which rises to 88.7% in the rural areas, according to the EPM 2010. The vast majority are subsistence farmers with low levels of technology and productivity, and many are highly exposed to droughts, cyclones and floods. Their low levels of productivity are due to shortcomings in equipment, fertilizer and other inputs, environmental degradation, diseconomies of scale, lack of land titles and low access to credit, inadequate storage facilities and poor transport infrastructure, which hinders access to markets and raise costs. As has been noted above, more than half (54%) of the rural rice producing households are net consumers (WFP and UNICEF, 2011), exposing them to increases in food prices, especially during the lean period. 34. The small size of landholdings is a major structural problem. Most farmers own their land: 82% according to the WFP/UNICEF vulnerability analysis. Renting of farmland is found mainly in the western regions and large farming plains, and sharecropping is concentrated in the central highlands. However, some farmers have been forced to sell land to cope with shocks, contributing to a more unequal distribution of land (INSTAT, 2011). The parcelling of farmland, which has been accentuated by high population growth, is one of the major structural problems of Malagasy agriculture. The WFP/UNICEF analysis found that 52% of farming households cultivated less than 1 ha and that the average land size was 1.2 ha. Likewise, the EPM 2010 found that 72% of farming households are smallholders with less than 1.5 ha of land. Lack of land tenure security is another factor holding back development of agriculture. Measures have been taken since 2005 to enable the poorest farmers to secure their land ownership rights, but take-up has been low because of the cost of land certification fees for very poor rural households, as

30

well as fear on the part of some farmers that they will be subject to taxation (see WFP and UNICEF, 2010). Since then, the loss of donor funds has undermined the financing of the reform. 35. Deprivations in human development are highest in the bottom quintiles but are high across all quintiles for many indicators. Data from the DHS 2008/09 data, disaggregated by wealth quintiles (see Table 2), shows that human development indicators are worse for households in the lower quintiles, although for many indicators they are poor even in the top quintiles. Under 5 mortality rates (U5MR) show stark inequity, with children in the poorest wealth quintile twice as likely to die before reaching the age of 5 as children in the top quintile (106 compared with 42 deaths per 1,000 live births). U5MR declines only slightly in the second and third quintiles before falling more sharply in the fourth and fifth quintiles. Likewise, children in the bottom quintile with symptoms of acute respiratory fever (ARI) or fever are half as likely as children in the top quintile to be taken to a health provider for treatment. There is an even larger difference in some maternal health indicators, with only a quarter as many women in the bottom quintile giving birth with the assistance of trained personnel compared with women in the top quintile. The one striking exception to this pattern is for stunting, which is very high across all quintiles, with no clear correlation to household wealth, suggesting that culturally determined dietary practices (low levels of exclusive breastfeeding and lack of dietary diversity) may be more important factors than differences in wealth. The EPM 2010 shows a similar, although more shallow, structure of inequity with respect to school attendance ratios. The ratio at primary level is by far the lowest in the first consumption expenditure quintile (59%) and then rises gradually from 72% in the second quintile to 87% in the fifth quintile. The vast majority of children in the lower quintiles are effectively excluded from secondary education. Table 2 : Human development indicators by quintiles
1st DHS 2008/09 data (wealth quintiles): Under-5 mortality rate (per 1,000 live births) Stunting (% children < 5) Births assisted by trained personnel (%) Births in health facilities (%) Children with ARI symptoms for whom treatment sought (%) Children with fever for whom treatment sought (%) CSFVA+N 2010 data (for rural areas only; wealth quintiles) Wasting (% children <5) Children 6-23 months with minimal dietary diversity (%) Children 6-23 months with minimum acceptable diet (%) Incidence of illness in children < 5 (%, in 2 weeks prior to survey) Treatment sought for children with illness (%) EPM 2010 data (consumption expenditure quintiles) Net primary school attendance rate (%) Net lower secondary school attendance rate (%) Net upper secondary school attendance rate (%) 58.8 8.1 0.6 72.0 12.6 1.1 76.3 20.5 2.1 81.8 30.0 5.7 86.7 48.1 20.7 73.4 22.7 6.3 6.7 10.4 9.1 52.6 17.1 5.7 9.8 8.6 48.6 23.4 6.1 9.5 10.9 40.8 25.2 3.8 10.7 9.9 41.6 31.9 2.5 39.4 30.6 37.7 32.4 5.4 14.4 12.3 44.0 26.0 106 47.6 21.9 17.7 32.5 33.2 93 54.0 28.3 24.4 29.2 32.2 84 52.5 42.9 37.0 39.4 35.2 64 51.0 60.1 48.0 51.5 48.2 48 43.6 90.0 66.4 68.0 64.8 72* 50.1 43.9 35.3 42.0 41.4 2nd 3rd 4th 5th Overall

* For 5 years preceding the 2008/09 DHS; data by quintiles are for 10 years preceding the survey. Sources: DHS 2008/09 (INSTAT and ICF Macro, 2010); CFSVA+N 2010 (WFP and UNICEF, 2011); EPM 2010 (INSTAT, 2011).

36. Vulnerability has an important spatial dimension, due partly to the geographic concentration of climatic risks. As noted above, about one quarter of the population lives in areas highly exposed to climatic shocks. The eastern coast, where more than one third of the population lives, is exposed every year to cyclones forming in the southern Indian Ocean between December and April. Floods 31

mainly affect the coastal areas of the south-east and the west. EPM 2010 data show that the poverty headcount is 82.2% in the eastern coastal zone, compared with 73.7% elsewhere (INSTAT, 2011). The south, where rainfall is lowest, is prone to recurrent droughts. Insufficient and irregular rainfall in three southern regions since 2008 had devastating impacts on the 2010 harvest, leaving many vulnerable households in need of assistance (WFP and UNICEF, 2011). The poverty headcount in this part of the country was 86.1% in 2010, according to the EPM (INSTAT, 2011). 37. The southern regions are worst off. While poverty headcounts are high everywhere, three of the 22 regions stand out, with rates above 90% according to the EPM 2010: Androy (94.4%) in the south, and Atsimo Atsinana (94.5%) and Vatovavy Fitovinany (90.0%) in the south-east. Under-5 mortality, as estimated in the DHS 2008/09, is particularly high in the south-eastern regions of Vatovavy Fitovinany (188), Atsimo Atsinanana (122), Anosy (112), Ihorombe (109) and Haute Matsiatra (103). EPM 2010 data show that the regions of Atsimo Atsinanana, Atsimo Andrefana, Androy and Anosy, all in the south of the country, along with the western region of Melaky, have the lowest primary school attendance ratios, in the range of 51% to 55%. Likewise, the WFP-UNICEF rural vulnerability analysis found that the southern livelihood zone has by far the highest proportion of households in the poorest two wealth quintiles (71%). This is also the zone with the largest proportion of net food (maize and cassava) deficit rural households, while the high frequency cyclone eastern coastal area has the highest proportion of net rice deficit households. The southern livelihood zone also has the highest proportion of households with poor food consumption5 (55%), compared with a national average of 12%, and the highest proportion of food insecure households (68.0%), compared with 35.2% nationally, as Table 3 shows.6 Table 3 : Food security and nutrition indicators by livelihood zones, September 2010
Rice net consumers (%) Medium frequency cyclone eastern coast High frequency cyclone eastern coast West-Southwestern Western Southern Central highlands Large farming plains Southern highlands Overall 61 68 48 38 ... 51 30 56 54 Maize net consumers (%) ... 13 ... 25 65 43 13 42 34 % poor food consumption (FCS) households 6.6 11.6 19.0 6.8 55.6 0.9 1.1 1.7 11.8 % food insecure households 26.4 42.6 40.9 44.7 68.0 16.6 9.1 27.7 35.2 % wasting in children <5 7.3 6.8 2.9 6.0 6.8 5.8 4.8 6.9 6.3 % stunting in children <5 50.5 47.4 39.3 34.5 41.7 59.6 50.2 64.2 48.7

Notes: Poor food consumption is based on a low food consumption score (FCS) combining the diversity, frequency and nutritional density of food items consumed by households. Food insecurity is based on a composite indicator comprised of wealth index, FCS, coping strategy index and per capita monthly expenditure. Source: CFSVA+N 2010 (WFP and UNICEF, 2011).

38. The rural areas are generally more disadvantaged, especially the most remote areas. The rural areas are further from markets and public services, a problem accentuated by the poor state of transport infrastructure in many parts of the country. According to the EPM 2010, poverty incidence is

Based on a food consumption score combining the diversity, frequency and nutritional density of food consumed Food insecurity is defined on the basis of a composite indicator comprised of a wealth index, FCS, coping strategy index and per capita monthly expenditure.

32

82.2% in rural areas compared with 54.2% in the cities, while the poverty gap is also much larger in rural areas (38.3% compared with 21.3% in urban areas). The net primary school attendance ratio is respectively 71.9% and 80.1%. Poverty rates are particularly high in remote areas: on average 81.5% in communes not served by a tarred road. The DHS 2008/09 reveals similar disparities in a range of healthrelated indicators between rural and urban areas: 84 against 63 under-5 deaths per 1,000 live births; 39% against 82% for deliveries assisted by trained personnel; 32% against 60% for deliveries in health facilities; 59% against 81% for complete EPI vaccination of children 12-23 months old; 38% against 61% for seeking treatment for children with fever.

39. Vulnerability and risks vary at different stages of the life-cycle. Figure 5 shows how different age groups are vulnerable to different types of risks. Madagascar has a very young population, with more than 20% aged under the age of 5. Young children are especially vulnerable physically, with the highest incidence of illness in the age group 0-10 months (22.0% in the two weeks preceding the EPM 2010). The incidence of illness falls to 14.8% between 12 and 48 months and 11.7% in the population 4 years and above. DHS 2008/09 data show that mortality (per 1,000 live births) is 24 in the neonatal period (1st month of life), 24 in the post-neonatal period (next 11 months) and 25 in the second to fourth years of life. This is also the period when malnutrition poses the gravest threat to children, with life-long consequences for cognitive development and future well-being and productivity. While survival risks predominate in the first years of life, risks related to school attendance and performance, along with child labour (the opportunity cost of schooling) come to the fore in the age group 6-14. Among youth (15-24), the main risks concern integration into the labour market (the highest rates of unemployment are in this age category) and risks of sexually transmitted diseases, early marriage and early pregnancy. Women of reproductive age face high risks of maternal mortality. The elderly (about 3% of the population is over 65 and just under 5% over 60) face the risks of loss of family support, isolation, illness and disability.

33

Figure 5: Key ris during t sks the life-cycl le

Source: der rived from DHS 2008/09 (IN S NSTAT and ICF Macro, 2010). F .

40. The p poverty hea adcount is higher amo ong childre (82.0% fo children < and 84.4 for en or <18 4% children < than for the populati <5) ion as a who (76.5%). T ole This suggests that social protection po s olicies should ha a strong child focus w ave c with a view to promoting human deve o elopment at a early age, when an investmen in human capital have the greatest long-term i nts n e t impact, and b breaking the inter-genera ational transmission of poverty By contrast it is interest y. t, ting to note th the pover headcount among the e hat rty t elderly aged 65 a and above (65 5.2%) is less than for the population a a whole, a finding whic may reflec that as ch ct survival to this age is hi o igher among the better-off f. 41. Child dren who are orphan a ned or livin separate from th ng ed heir biologi ical parents are s especiall vulnerab ly ble. The loss of parents, o separation from paren or n nts, and the a associated ris of sks negligence abuse and school drope, -out, become increasingly important as the age of t child incr s the reases: The propo ortion of child dren living with both their biological parents declines from 78% fo children un s or nder 2 to 50% fo children ag 15-17, acc or ged cording to the DHS 2008/ e /09. About 7% of children are orphans with % n s, 0.5% orph hans of both parents. Dou uble orphans have a muc higher risk of not atten s ch k nding school: 60% compared with 81% for non-orphan children who are living w at least on of their pa d r n o with ne arents (in the 10-14 age group). 42. Vulne erability als has a gen so nder dimen nsion. Gender disadvantag rooted in cultural attit r ges, n tudes, reinforce t vulnerability of women and girls. the n i. Education. Literacy is hig L gher among m (74.9%) t men than women (68.0%), according to the EPM e 20 010, although the gap has been declinin over the ye h ng ears as a resul of increased school enro lt d olment

34

among girls. Gender parity has largely been achieved in terms of net school attendance rates, although there are slightly higher gross attendance rates for boys, especially at the higher levels. ii. Labour market and poverty. Women are disadvantaged compared to men in the labour market, with lower salaries (84% of male salaries) and higher unemployment (4.8% compared to 2.9%), according to the EPM 2010. The EPM 2010 found a slight difference in the poverty headcount between male and female headed households (80.1% and 76.0% respectively). According to the EPM 2010, 19.5% of households are headed by women (22.7% in urban areas and 18.6% in rural areas). Cultural discriminatory practices, some of which are regionally or ethnically specific, also affect some women. For example, in the south, women are traditionally denied inheritance and land ownership rights. In the region of Mahajanga, women are subject to the practice of moletry, a form of rent-seeking through repeated marriages of women to different partners to maximize revenue from dowries. More generally, girls are at risk of early marriage, early pregnancy and related reproductive health dangers. By the age of 15, 10% of women currently aged 15-24 were already in union, according to the DHS 2008/09. This source also reveals the high risk of genderbased violence, given the wide cultural acceptance (including by 32% of women) of the beating of wives and girlfriends under certain circumstances. Although hard data are lacking, women and girls are also subject to the risks of trafficking and sexual exploitation. Differential nutritional and health practices. Gender attitudes also affect child nutrition. Differential treatment in the feeding of young children, which result in fewer boys than girls under 6 months being exclusively breastfed, has the perverse result that stunting in children under 5 has a much higher prevalence among boys (52.8%) than girls (44.6%), according to data for rural areas from the CFSVA+N 2010 (WFP and UNICEF, 2011). The same source finds that, in the event of illness, treatment is more likely to be sought for boys (28%) than for girls (23%).

iii.

iv.

35

CHAPTER 4: EXISTING SOCIAL PROTECTION PROGRAMMES 43. Madagascar has a weak social protection system with low coverage. Given the high levels of vulnerability and the multiple types of risks to which the Malagasy population is exposed, the need for a strong social protection system is self-evident. However, like most low-income African countries, Madagascar has extremely weak social protection, reaching only a small proportion of the population. This section will review the main components of the social protection system, discussing issues concerning relevance, effectiveness (including coverage) and efficiency, within the limits of available data. Five subsections cover in turn social insurance, social assistance (transfers and services), labour-intensive public works, consumer subsidies and social protection measures in the education and health sectors. Humanitarian assistance, in its pure form of short-term distribution of emergency relief, is not covered.

Section 4.1

Social insurance

44. Social insurance reaches only a small proportion of the population linked to the formal sector of the economy and covers only a limited set of risks. Social insurance is provided by three institutions: the Caisse Nationale de Prvoyance Sociale (CNaPS), for private sector workers, Caisse de Retraite Civile et Militaire (CRCM) for civil servants and armed services personnel, and the Caisse de Prvoyance de Retraite (CPR) for auxiliary public sector staff. 45. These systems are limited in terms of the risks covered. The CNaPS covers only a few of the nine types of risks envisaged under ILO convention 102 (the minimal standards social security convention of 1952), namely employment injury, retirement, disability and survivors pensions, and family allowances. About 220,000 children receive small family allowances. Notably excluded are medical insurance and unemployment insurance, although some medical services (not insurance as such) are provided to formal sector employees through the Services Mdicaux Inter Entreprises (SMIE).7 Civil servants and armed forces personnel also receive some medical benefits. 46. Social insurance covers only the minority of workers employed in the formal sector, along with their dependents. According to administrative data, CNaPs has about 500,000 affiliated members and, assuming on average about 3.8 dependents per member (i.e. an average household of 4.8), the total number of beneficiaries would be about 2.4 million, or just 12% of the population. This reflects the fact that salaried jobs account for only 10% of total employment and less than 22% of employment in the urban areas, according to the EPM 2010. According to data provided by CNaPs, the number of affiliated employees reached 526,700 in 2010, despite the closure of factories and job losses in the formal sector over the past two years. However, the EPM data suggest that coverage is much lower than indicated by CNaPS. The EPM found that only 34.6% of formal private sector workers contribute to any social security scheme, compared with 64.4% in the public sector and 0.6% in the informal sector, and that overall only 3.1% of Malagasy workers are involved. The bottom line, however, is that while CNaPS and the schemes for state employees do provide pensions and some other benefits to those enrolled, they exclude the vast majority of the population, including many of the poorest and most vulnerable households, who depend for their livelihoods on small-scale family farming and other branches of the informal economy.

Despite the lack of unemployment insurance, CNaPS has taken some measures to alleviate the hardship suffered by recent job losses in the formal sector, notably by extending family benefits for 6 months after loss of employment and by sponsoring a retraining scheme in partnership with the Canadian mining company Sheritt. CNaPS has also established a partnership with microfinance institutions to deliver pension payments and facilitate pensioners

access to microcredit (Donati et al, 2011; CNaPS, 2011). 36

Table 4: Number of employers and employees affiliated to CNaPS, 2006-08

2006 Number of employers affiliated Number of employees affiliated Source: Donati et al, 2011. 18,601 487,627 2007 18,279 472,099 2008 22,429 517,610

47. Medical coverage through the SMIE is also limited to a few formal sector beneficiaries. According to a recent mapping study of the SMIE (CGA, 2009), these geographically based associations, which are concentrated in the six provincial capitals, cover only a tiny proportion of their respective provincial populations: 6.5% in the case of Analamanga, which includes the capital, where enrolment is far higher than elsewhere, through the Organisation Sanitaire Tananarivienne Inter-Entreprises (OSTIE), the largest of the SMIE.

Section 4.2

Social assistance: transfers and social welfare services

48. Experience with social transfers is quite limited. Madagascar has not developed large social transfer programmes on an entitlement basis, such as social pensions for the elderly (in contrast with many SADC countries) or child allowances, outside the framework of contributory social insurance schemes. Experience with other types of social transfers is limited mainly to humanitarian transfers in kind, nutritional supplements and school feeding. Pure humanitarian assistance will not be discussed here, and school feeding is covered below in sub-section 4.5. In addition to nutrition-related transfers in kind, this sub-section discusses briefly a range of small, scattered pilot transfer programmes, as well as social welfare services (generically known as social action in francophone countries) to assist highly vulnerable groups, such as single mothers, orphans, persons with disabilities and out-of-school children. i. Nutrition related transfers in kind. The National Nutrition Policy (see section 5.1) includes a wide range of strategies, from measures to improve food security to the growth monitoring of children, communication of good nutritional practices to mothers, preventive supplementary feeding and therapeutic interventions to rehabilitate young children with severe acute malnutrition. The food security interventions include labour intensive public works, a type of social transfer discussed in section 4.3. Several agencies, including WFP, USAID (through the SALOHI programme see below) and GRET, supported by AFD and the EU, provide supplementary foods to pregnant and lactating women and to very young children, as a preventive nutrition measure complementing nutritional screening and communication activities. WFP and the National Nutrition Office (ONN) also support the distribution of food rations composed of rice, pulses, oil and enriched flour to tuberculosis patients for 2 months after leaving hospital in order to increase their adherence to TB treatment and to raise recovery rates. Conditional cash transfers. UNICEF has piloted the first conditional cash transfers (CCT) in Madagascar, but on a very small scale, using short-term project funds. Two pilots have been implemented. The first, which ran for one year from February 2009, provided transfers of A 40,000 per family per month to 499 families in two districts of Antananarivo, conditioned by school attendance by their children (UNICEF, n.d.). A second small project, also in Antananarivo, is providing transfers over a two-year period (from 2010) to 150 families living from recycling waste, with links to school enrolment (up from 22% in 2010 to 58% in 2011), civil registration of children and improved access to medical facilities (UNICEF/ATD Quart Monde, n.d.).

ii.

37

iii.

Free access to water for the urban poor. Another innovative pilot experience, initiated by UNICEF in 2010, is a scheme to provide free access to community water taps for very poor families in the peripheral neighbourhoods of Antananarivo. The beneficiaries are selected using targeting criteria developed by WFP and are then issued with cards. Services for vulnerable children and women. A large number of fragmented projects, supported by religious confessions and donors and executed by NGOs, provide assistance for highly vulnerable children and women, sometimes in partnership with the Ministry of Population and Social Affairs, which has the official mandate to coordinate these types of assistance programmes. There are too many such projects to cite all of them here, but the following provide examples of the kind of social welfare services provided: WFP provides food and other assistance (for health care, reintegration into primary education and professional training) for out-of-school orphans and vulnerable children in urban areas, through NGOs working in about 150 centres accredited by the Ministry of Population and Social Affairs. Catholic Relief Services (CRS), supported by USAID through the SALOHI programme (see below, section 4.3), provides support for vulnerable single mothers through 15 of these centres in Antananarivo, Tamatave and Fianarantsoa, combining food assistance with counselling, medical assistance, the preparation of individual life-plans, training, the establishment of small savings and loans groups, the registration of land titles, links to other services (schools and health centres) and the development of revenue generating activities. UNFPA has assisted the Ministry of Population and Social Affairs to set up centres for counselling and legal advice for girls and women who are victims of violence and other rights abuses. UNICEF supports child protection networks in about 700 communes, in partnership with the Ministry of Population and Social Affairs. These involve the commune and fokotany authorities, the police, local NGOs, schools, health centres and other local services, to protect children from the risks of violence and exploitation. However, this system has never been fully institutionalized and, according to UNICEF, the networks have been undermined by a general loss of motivation of officials at the local level since the onset of the political crisis in 2009.

iv.

v.

Services for the elderly and persons with disabilities are very limited, with the churches playing some role, despite the increasing number of old people living isolated without family support, especially in the south, and the risks of social exclusion and disadvantage faced by those with disabilities. A law has been drafted to protect the rights of the elderly, including the issuance of a green card that would give old people access to medical services, drugs, public transport and some other basic necessities at reduced prices, but the law has not yet been formally adopted. The government has set up some recreational centres for old people, and also provides limited financial support for the socioeconomic integration of persons with disabilities.

49. These programmes, despite their small scale, are all relevant to the vulnerability/risk profile. The nutrition related transfers are justified by the high levels of malnutrition and the contribution that supplementary foods can make as a preventive nutritional measure for young children and expectant and lactating mothers, especially during the lean season. The other types of assistance described above all respond to clear needs, if only on a very small scale compared to the size of the problems they are intended to address. Conditional cash transfers could be a valuable complementary 38

initiative to the demand-side measures already being implemented to improve access to primary education and to deter drop-out (see section 4.5), and can have wider impacts on food security, nutrition, use of health services, child labour and other facets of well-being. The added value and practical feasibility of human development focused cash transfers will be discussed further in section 6. Although it is geographically limited to the capital, the provision of water cards providing free access to community water points for the very poor also clearly responds to a felt need, since water consumpition is strongly correlated with household income and 13.6% of residents of Antananarivo are unable to procure adequate water, according to the Antananarivo McCRAM II survey in November 2010 (UN, 2011). 50. Little is known about the objectivity of targeting criteria. Nutrition-related transfers-in-kind tend to be focused on geographical areas with high levels of food insecurity and high nutrition risk profiles. For example, WFPs supplementary feeding for mothers and young children targets high-risk areas of the south. WFPs distribution of food rations to TB patients is also concentrated in the south and south-east. In both cases, there is no socioeconomic targeting of individual beneficiaries, as nutritional criteria are paramount.8 Some programmes target vulnerable groups in the major urban areas, for reasons that seem to be based mainly on ease of programme delivery. Thus, WFPs support for orphans and vulnerable children is delivered through social centres in the urban areas, mainly in Antananarivo, Tamatave, Toliara and Fianarantsoa, recognized by the Ministry of Social Affairs and Population. This is also the case for CRSs programme to build the self-reliance of single mothers and the UNICEF water card project and CCTs, which are limited to the capital. The individual selection of beneficiaries for many of these programmes is based partly on pre-existing lists of highly vulnerable households maintained by the fokotany authorities and churches, supplemented by the use of broad targeting criteria.9 Very little is known about the objectivity of these selection criteria and how they are applied in practice. UNICEF has entered into a partnership with FID to undertake a joint study on the targeting criteria and procedures for its water programme in Antananarivo, which could have useful lessons for other projects using individual selection criteria. 51. The main shortcomings of these projects are that they tend to be small and depend largely on donor assistance, making them difficult to sustain and scale up. The nutritionrelated activities are the largest, but still cover only a small minority of those in need of assistance. WFPs support for orphans and vulnerable children in social assistance centres reaches 22,000 children, but is limited to the main urban centres. WFPs supplementary feeding activities benefit about 52,000 mothers and young children, mainly in the south, and its food rations to complement tuberculosis treatment go to about 8,000 patients, mainly in the south and urban areas. The UNICEF water card scheme currently benefits 9,000 residents of poor neighbourhoods of Antananarivo. Most of the other projects, such as the UNICEF conditional cash transfers and the CRS integrated support for single mothers, are extremely small, often with only a few hundred beneficiaries, in some cases because they require complex and intensive support to highly vulnerable individuals, which is both costly and inherently difficult to scale up. It is estimated that programmes for the disabled reach only 3% of those incapacitated for work (Ravelosoa, 2011). The lack of formal evaluations means that it is impossible to draw clear conclusions about the effectiveness or efficiency of these different initiatives.

8 However, WFP plans to introduce a household food ration for TB patients, based on assessment of households food security, from January 2012 to complement the present individual rations. 9 In CRSs case, the criteria are households headed by women, with large household size, a large number of children, low income, poor quality housing and dependence on day labour. The UNICEF education-related CCT used different selection criteria in the two districts covered, including household income below A2,000 per day (in both districts), single parent households, households with orphans, households with more than 8 members and households not receiving other sources of assistance.

39

Section 4.3

Labour intensive public works

52. Madagascar has considerable experience in the design and implementation of labour intensive public works (travaux publics haute intensit de main doeuvre or HIMO), which provide a social transfer in the form of a wage (in cash or in kind) in return for participation in public works. Several organizations have established such programmes, which generally aim to achieve both social protection objectives (improved income and food security among the very poor) and broader developmental objectives (the building, repair and maintenance of high priority infrastructure and other works requiring large-scale inputs of manual labour, such as reforestation and urban rubbish collection). However, the specific objectives and modalities vary somewhat in accordance with the priorities of the different organizations involved in financing or managing these programmes. The following are the main HIMO programmes in Madagascar: i. Social protection component of the World Banks Emergency Food Security and Reconstruction Project, managed by the Fonds dIntervention pour le Dveloppement (FID). The FID, which has the status of an association, was established in 1993 and initially had the mission of supporting small community projects in the rural areas. From 2002, FID began also to implement HIMO type public works from a social protection perspective with the aim of mitigating the impact of natural disasters on the poorest households. This component was given increased attention in the Emergency Food security and Reconstruction Project (EFSRP), financed by the World Bank, which has the twin objective of increasing access to short-term employment in targeted food-insecure areas and restoring access to social and economic services following natural disasters. Implemented since the beginning of 2010, the project has 3 components, of which one is a cash-for-work programme. By providing short-term employment, mainly during the lean period before harvests, this component aims to raise disposable income and thus improve the food consumption of vulnerable groups, including in particular women. Public works projects are selected by local authorities in consultation with communities and focus on prevention of soil erosion and the maintenance and repair of small irrigation systems, feeder roads and small bridges, in order to improve food production and distribution. Under this safety net component of the EFSRP, FID aims to provide 7.8 million person-days of cash-for-work manual labour to 160,000 poor beneficiaries in food insecure areas, with women making up over half of the beneficiaries, and complete 1,600 public works projects (World Bank, 2008). WFP Country Programme food for work. Known as improve food security and protect the environment, this component of the WFP Country Programme for 2005-13 is focused on chronic drought affected areas of the south. It aims to build sustainable livelihoods through food-for-work in HIMO type projects for reforestation, water systems, wind barriers and other infrastructure, providing temporary employment during the lean season (October-April). This is regarded as a preventive approach to disaster risk management, aimed at strengthening the resilience of the population. WFP Protracted Relief and Recovery Operations food for work. WFP also has much larger food-for-work activities as part of its emergency response to natural disasters (drought, floods and cyclones), which is separate from the long-term Country Programme and programmed through WFPs Protracted Relief and Recovery Operations (PRRO) for 2010-12. Food-for-work component of the SALOHI programme financed by USAID. SALOHI (Strengthening and Accessing Livelihoods Opportunities for Household Impact) is a large (US$85 million) five-year integrated development programme that started in 2009 with the aim of reducing food insecurity and improving the livelihoods, health and nutrition of 98,500 40

ii.

iii.

iv.

vulnerable households in 21 eastern and southern districts regularly affected by cyclones, floods and drought. The programme, which is being implemented by a consortium of international NGOs (Catholic Relief Services, Adventist Development and Relief Agency, CARE and Land OLakes), includes a small food-for-work component to strengthen resilience to shocks as part of a broader strategy comprising also components in health and nutrition and the development of livelihoods (through field-based participatory farmer groups). v. Cash/food/seeds for work programme of the Office National de Nutrition (ONN). The Prevention and Nutritional Security Unit of ONN manages a HIMO programme with the triple objective of: (1) improving the lives of the most vulnerable households by creating temporary employment through HIMO type public works remunerated in cash, food and/or seeds; (2) improving the productive capacity and health of communities through the building or rehabilitation of hydro-agricultural infrastructure, community granaries, water systems, latrines and other community infrastructure; and (3) mitigating the effects of disasters on nutrition through emergency interventions, including HIMO-type community works. Projects are proposed by the concerned communities and should in principle be inscribed in the communal development plan. This programme, which was one of the largest until 2009, has been drastically reduced since then by the expiration of funding from HIPC debt relief, its main source of financing. Community HIMO programme of the International Labour Office (ILO). This programme, implemented in 2006-09, focused heavily on the southern region of Anosy, because of its high level of food insecurity, while also investing in developing the capacity of local actors to apply the HIMO approach. Others. Some other agencies are involved in HIMO type public works, including the Cellule de Coordination des Projets pour la Relance Economique et des Activits Sociales (CCPREAS -- Unit for Coordination of Projects for Economic Recovery and Social Activities), which is attached to the Ministry of Finance, and the Ministry of Agriculture. Implementation of the individual public works projects at community level is invariably sub-contracted by the managing agencies to NGOs.

vi.

vii.

53. All these programmes use participatory methods for the selection of specific HIMO projects. Almost all the agencies emphasize that communities must identify their own priorities, usually through general assemblies, while sometimes also requiring that projects are included in local development plans and that they obtain the approval of local authorities. 54. The HIMO approach is highly relevant in the Malagasy context, as HIMO type projects can respond to several needs simultaneously. They can help boost incomes and improve food security among the most vulnerable, especially if projects are timed to take place during the lean season before harvests when food insecurity and the risks of malnutrition are highest (Subbarao, 2003). Except in the urban areas, HIMO projects are invariably scheduled during the lean period (October-April in the south) or, in the case of post-cyclone works, after the end of the cyclone season (i.e. from May onwards) along the eastern coast. HIMO projects also contribute to local development and improve the long-term resilience of communities by focusing on environmental protection and infrastructure to promote agricultural production and improved water and sanitation. Typical works in Madagascar therefore include the building, repair and maintenance of simple infrastructure (rural feeder roads, small bridges, granaries, water systems, irrigation systems, dykes, wind barriers), reforestation, refuse collection, the cleaning of canals, and the building of latrines, all of which are well adapted to HIMO methods, i.e. can easily be implemented with simple technology and a high intensity of labour. In most HIMO projects in

41

Madagascar, salaries account for between 65% and 80% of t0tal project costs (Andrianjaka and Milazzo, 2008). HIMO type projects are also well suited to immediate post-disaster recovery needs. 55. Most HIMO type programmes in Madagascar are based in theory on three levels of targeting: selection of the most vulnerable geographic areas, self-targeting by means of a wage that in principle should only attract the most needy, and selection within that group of those deemed to be most vulnerable according to a set of broad criteria, usually with community participation. How these approaches are applied in practice appears to differ considerably among the main programmes. In most cases, except for post-disaster food-for-work, geographical targeting appears to be based on an analysis of vulnerability, using poverty, food security and nutritional indicators, although it is unclear to what extent, if at all, statistically valid and sufficiently up-to-date data are available for these indicators to fine-tune targeting to the level of individual communes and fokotany (groups of villages and urban neighbourhoods). In addition, the agencies concerned liaise among themselves informally and in the UNs humanitarian cluster on food security and means of subsistence to agree on a geographical division of labour and so avoid overlapping interventions in the same areas. However, some agencies, notably FID and ONN, are spread across the country, operating (in theory or in practice) in all 22 regions, while others (WFP, SALOHI and ILO) have concentrated their resources in specific regions, mainly in the south and/or south-east. Post-disaster food-for-work, for example under WFPs PRRO, is determined by the location of natural disasters and so responds mainly to drought in the south, cyclones along the eastern coast and floods in the south-east. 56. However, wage rates have generally set above local market wage rates, making selftargeting difficult to apply in practice. A study of HIMO by Andrianjaka and Milazzo (2008) found that, although most projects provided wages for unskilled workers (generally for a 5-hour working day) below the official minimum daily wage for agricultural workers, this wage was generally higher than local market daily wage rates. This means that the wage rate is too high to attract only the poorest and that HIMO projects risk distorting local employment markets, and self-targeting is not possible. 57. In most HIMO projects, demand for work outstrips supply at the wages offered, requiring the use of additional targeting methods to select beneficiaries, but there are doubts about their efficiency. These criteria vary widely from one agency to another and are applied with varying degrees of community participation. ONN, for example, gives priority to households with children under 5, large households, households with disabled or old people, very poor households and low paid casual workers. WFP favours women heads of households, large-sized households and households cultivating less than 1 ha, among other criteria. However, it is impossible, in the absence of robust evaluations, to tell how well agencies selection criteria have been applied in practice and whether they are successfully identifying the most vulnerable. It is acknowledged that in practice a system of rotation is often used to spread the benefits of HIMO projects to as many people as possible and thereby respond to the high level of demand. 58. HIMO programmes give priority to women. WFP is not the only agency to give priority to women. FID places heavy emphasis on the hiring of women, setting a 50% target for womens share of employment created and providing child care to facilitate female participation. The emphasis on hiring women has been generally successful, with female participation varying between 50% and 90% in the projects studied by Andrianjaka and Milazzo (2008). 59. Although labour intensive public works are one of the largest components of social protection, they still reach only a small proportion of the poor and provide only a very small number of days of work per year. The total number of direct beneficiaries in the main programmes supported by ILO, the World Bank, ONN, WFP and USAID more than doubled from 146,629 42

in 2007 to 319,701 in 2010 (see table 4. The total number of direct and indirect beneficiaries is estimated to number about 1.6 million, or approximately 10.5% of the population below the poverty line (assuming that all those employed are poor). Moreover, the duration of employment tends to be very short, even relative to the lean season, which in the south lasts for seven months (from October to April). As table 5 shows, the average length of employment per beneficiary across the main programmes in 2010 was only 24.7 days. 60. Finally, there has been criticism of the quality and durability of the infrastructure created or rehabilitated by some HIMO projects, due to the poor technical competence of the small local NGOs hired as executing agents by some of the managing agencies (Andrianjaka and Milazzo, 2008).

Table 5: Employment created by HIMO programmes, 2007-10

2007 No. of beneficiaries ILO : Communal HIMO World Bank: Fonds dIntervention pour le Dveloppement ONN : Prvention et scurisation nutritionnelle WFP : Country Programme food for work WFP : PRRO food for work USAID : SALOHI Total No. of person-days employment created ILO : Communal HIMO World Bank: Fonds dIntervention pour le Dveloppement ONN : Prvention et scurisation nutritionnelle WFP : Country Programme food for work WFP : PRRO food for work USAID : SALOHI Total Average no. of days employment per beneficiary ILO : Communal HIMO World Bank: Fonds dIntervention pour le Dveloppement ONN : Prvention et scurisation nutritionnelle WFP : Country Programme food for work WFP : PRRO food for work USAID : SALOHI Average, all programmes Sources: Ravelosoa, 2011; FID, 2011; data provided by ONN. 27.7 19.2 22.2 38.2 ... 28.8 14.3 18.6 18.1 39.8 ... 26.4 29.8 24.7 8.4 18.6 17.9 28.7 ... 18.4 13.2 13.5 52.5 411,119 1,036,126 214,609 2,556,519 0 4,218,373 178,523 884,787 119,826 1,802,147 0 2,985,283 3,802,539 7,881,250 24,576 852,974 262,815 2,662,174 4,102,350 31,174 161,926 3,585,800 1,134 14,850 54,060 9,646 66,939 0 146,629 1,134 12,450 47,468 6630 45,276 0 112,958 1,134 2,930 45, 777 14,685 92,665 16,400 127,814 0 222,995 2, 354 12,005 68,301 16,400 319,701 2008 2009 2010

43

Section 4.4

Consumer subsidies

61. One of the largest government led and financed social protection initiatives is Tsena Mora, a programme launched in October 2010 to provide subsidized basic food commodities to the urban poor. Special Tsena Mora sales points have been established in Antananarivo and the five other former provincial capitals to sell subsidized rice, oil and sugar. In Antananarivo, all 192 fokontany (neighbourhoods) are covered. Table 6 provides data on the products subsidised by the programme, the degree of subsidy and the amounts sold per beneficiary. As a flagship programme of the High Transitional Authority (HAT), Tsena Mora is overseen directly by the Presidency, although it has the formal status of a cooperative. The programme has reportedly received A 25 billion in government funds (about US$ 13 million), although no allocation is explicitly inscribed as such in the State Budget (Ralaivelo, 2011b).

Table 6: Subsidized sales of essential food commodities by Tsena Mora, 2010

Product Rice Oil Sugar Subsidized sales price A 500 per kg A 2,500 per litre A 1,000 per kg Rate of subsidy (% of average retail price) 2010 57% 43% 56% 2011 (Jan-May) 64% 44% 63% Amount sold per beneficiary (once every 2 weeks) 2-5 kg 1 litre 1 kg

Source: Ralaivelo, 2011b; price data from INSTAT.

62. Tsena Mora does not cover vulnerable households in the rural areas. By subsidizing key food commodities in the consumption basket of the urban poor, Tsena Mora is relevant to the need to improve food security and reduce vulnerability. However, by design, it does not address the even greater vulnerability of the rural population and of poor households in the secondary urban centres. 63. As with other programmes, little is known about its targeting efficiency. The beneficiaries are selected by the staff of the sales points, working closely with officials of the fokontany, who propose the households already recorded on their routine lists of vulnerable residents. Partnerships have been established with NGOs working in poor neighbourhoods, who complement this pre-existing information with local surveys. Officially, the programme targets households with 3-5 dependents of non-working age, households with unstable income from casual labour or the informal sector, and women working in the informal sector. No information is available on the objectivity of the selection criteria, implementation in practice or inclusion and exclusion errors. 64. Tsena Mora has wide urban coverage and provides a high level of subsidy. Tena Mora is a recent programme and no data are available on its impact or its cost-effectiveness. Ravailelo (2011b) estimates that 250,000 households across the country are benefiting. If correct, this would be equivalent to about 6% of the total number of households in the country, or two thirds of households in the six cities covered by the progrsmme. The subsidy rate is quite high: for rice, rising from 57% in 2010 to 64% in January-May 2011. Based on a small number of interviews with programme beneficiaries, Ravailelo (2011b) notes that Tsena Mora covers up to one third of beneficiaries consumption of rice at heavily subsidized prices, freeing up some household resources for other purchases and for savings. Beneficiaries generally express high satisfaction with the programme. On the other hand, there are also complaints about lack of transparency and alleged diversion of some commodity stocks to the informal market, and about inadequate supplies of the subsidized products, in particular oil. The main limitation of the programme is that it is restricted entirely to the major urban centres and so does not benefit the mass of 44

poor households in the rural areas and secondary urban centres. However, instead of widening geographical coverage, the programme intends to complement the subsidized sales of basic food commodities with support for revenue-generating activities and training, in partnership with NGOs.

Section 4.5

Social protection measures in the education and health sectors

65. Some social protection measures are specific to the education and health sectors. In accordance with the conceptual framework in section 2, certain demand-side policy measures or programmes in the education and health sectors can have a social protection character when they are intended to reduce or remove financial barriers of access, particularly for the poor, and to reduce long term vulnerability by promoting human development. We do not include here the supply of health and education services as such, as to do so would widen the concept of social protection to such an extent that it would become almost indistinguishable from social policy and encompass all the social sectors. In the present context of Madagascar, however, such distinctions are sometimes difficult to make. In practice, much of the responsibility for the supply of basic services, in particular in education, falls directly on households, creating a financial burden that then limits access by the poor.

School attendance and avoidance of drop-out 66. Fee abolition has been followed by other demand-side measures in the education sector. In 2003, the government abolished formal school fees and began distribution of free school kits as measures to reduce financial barriers to education and accelerate progress towards MDGs 2 and 3. The government adopted its first Education for All plan in 2005 and subsequently obtained substantial financial support under the Fast Track Initiative and its Catalytic Fund, which helped to fund a range of measures on both the supply and demand sides to raise enrolment and reduce drop-out. From a social protection perspective, the following measures are particularly notable: i. Reduction of the burden on parents of paying community teachers. One of the features of the Malagasy public education system is that a high and rising proportion of teachers are not formally employed by the government but are hired and paid by local parents associations (FRAM). These community teachers constituted 66.9% of the teaching staff at primary level in 2009/10, up from 55.8% in 2007/08 and 58.9% in 2008/09, according to data of the Ministry of Education (MEN, 2011). So long as this system continues, school fee abolition cannot become a reality. However, the government, with partial support from the Catalytic Fund, has been subsidizing the salaries of some FRAM teachers. In the 2009/10 school year, 70% of FRAM teachers were subsidized at a cost of A46.3 billion, of which A23.2 billion was financed by the government and A18.6 billion by the Catalytic Fund (see table 7). Some funds are also normally provided to subsidize the salaries of teachers in private schools, with the same objective of reducing the burden on parents, but this was not implemented in 2010 due to budget cuts.

45

Table 7: Subsidization of FRAM teachers, 2008/09-2010/11

2008/09 Number of teachers in government primary schools Government employed teachers FRAM teachers % FRAM teachers No. of FRAM teachers subsidized % of FRAM teachers subsidized * Planned. Source: MEN, 2011. 69,613 28,611 41,002 58.9 35,886 87.5 2009/10 82,954 27,498 55,456 66.9 38,583 69.6 2010/11 78,632 26,385 52,247 66.4 39,885* 76.3*

ii.

Distribution of free school kits. These kits are distributed at the beginning of each school year, but are quite limited in their composition and coverage. In 2009/10, they consisted of schoolbags (for pupils starting grade 1) and exercise books for pupils in grades 1, 2 and 5. However, no kits were distributed at the start of the 2010/11 school year due to major cuts that affected the Ministry of Education in the revised budget adopted in September 2010 (MEN, 2011). School funds. These funds, which are transferred to schools on a per pupil basis to cover their basic running costs, are intended to compensate for fee abolition and deter informal school levies. However, the amounts transferred have been sharply cut due to budget constraints: The budget revision in September 2010 resulted in the amount per pupil being reduced from a norm of A3,000 to only A800 in the 2010/11 school year (MEN, 2011). Some supplementary funds are provided by the Catalytic Fund for schools in regions with the poorest education indicators, and these can be used for the purchase of school materials for highly vulnerable pupils, in addition to teaching materials, other consumables and school maintenance and repairs (MEN, 2011). School feeding. Although some school feeding takes place elsewhere, on a sporadic basis as funds permit, the country programme of the World Food Programme (WFP) provides for yearround provision of school meals in much of southern Madagascar. The government implements a smaller scheme to provide food rations for just over 60,000 pupils in the periphery of Antananarivo (MEN, 2011). Cash transfers and scholarships. The limited experiments in conditional cash transfers, discussed in section 4.2, have focused in particular on ensuring school attendance by the children of beneficiary households. In addition, scholarships have been provided for girls making the transition from primary to secondary education in a few areas where there are no collges, requiring students to board away from home.

iii.

iv.

v.

67. While they cannot address directly the opportunity costs of school attendance (child labour), measures to reduce the burden of education costs borne by households address the financial barriers to school attendance and can help to deter drop-out. School feeding programmes provide an additional incentive for children from poor, food insecure households to attend school. EPM 2010 data show that average annual household expenditure on education-related costs per pupil at primary level amounts to A153,679, of which more than half is for food and transport. Other costs include school materials, textbooks and FRAM levies (INSTAT, 2010). As section 3 has shown, net attendance rates are strongly correlated with consumption expenditure. 68. Most of the demand-side measures (school fee abolition, distribution of school kits, etc.) are universal in nature. The subsidization of FRAM teachers is also applied broadly, although the number of teachers covered is adjusted according to a quota system that aims to equalize the pupil-teacher 46

ratio across the country at a ratio of 50:1. WFP targets school feeding geographically to districts in the south with poor education and food security indicators, using education and food security vulnerability maps. However, all pupils attending the assisted schools benefit. It is uncertain to what extent, if any, the transfers to schools by the Catalytic Fund have been used to assist highly vulnerable pupils and how these pupils have been identified. 69. Effectiveness is difficult to assess and has probably been offset by the fall-out from the current crisis. The abolition of formal school fees in 2003, along with the introduction of some of the measures listed above, is likely to have contributed to the rapid increase in the net primary school enrolment ratio from 72% in 2002/03 to 86% in 2004/05 found by the EPM surveys in those years (Schring, 2005), although attribution is difficult, since other measures such as classroom construction also helped to address bottlenecks on the supply side, and the reduction in poverty during this period may have eased slightly the burden on parents and diminished the opportunity costs of education. Likewise, the partial reversal of the gains in school attendance since 2009 may reflect the widening and deepening of poverty, along with the sharp decline in supply-side investment, and not only the curtailment of most of the demand-side measures (apart from the WFP school feeding programme) due to budget cuts. The WFP school feeding programme currently reaches about 200,000 pupils in 1,150 schools with meals provided throughout the school year. The free distribution of school kits may have had only a limited impact on subsequent school attendance although it is likely to provide an incentive for enrolment at the start of the school year. No formal evaluations of the impact of education social protection measures have yet been conducted. Access to health services 70. Social protection mechanisms are particularly weak in the health sector. Like many African governments facing budgetary difficulties and the collapse of basic health services, the government of Madagascar abolished free primary health care and introduced a system of cost recovery for drugs in 1998. This built on earlier experiments in community-managed pharmacies, supported by UNICEF and several bilateral donors since the 1970s to cope with drug shortages in government health centres. Following the change in government in 2002, user fees were abolished, without proper forward planning, resulting in a surge in utilization that quickly outstripped the supply of drugs and other essential inputs. User fees were quickly reinstated in 2004 under a new drug management system known as the Fonds dApprovisionnement Non-stop en Mdicaments Essentiels (Fund for the Non-Stop Supply of Essential Drugs), but with adverse equity implications for access by the poor to essential health services. 71. The need for social protection measures in the health sector is clear from data in the DHS 2008/09, which highlights the need for money as the main problem experienced by women in accessing health services when ill (55%). The problems of distance (cited by 42% of women) and need for transport (28%) also have a financial dimension (see table 8). These findings are corroborated by the EPM 2010, which found that, in the event of illness, only 37.2% consult a health provider. This showed a worrying decline from the previous EPM in 2005, when the utilization rate was 40.2%. While approximately half of those not using health services say that this is because their situation is not serious enough, one quarter (24.8%) cite financial constraints and 11.4% the problem of distance, according to the EPM 2010. The FPCU is particularly relevant given the seriousness of maternal and neonatal mortality and the need to facilitate access to emergency obstetrical care. However, it is clear from the DHS data that supply-side problems also loom large, with over 40% of women expressing a fear that either a health provider or drugs are not available. The distance problem reflects both demand and supply-side constraints.

47

Table 8: Difficulties cited by women in accessing health services when ill (%)
Q1 Need money Distance to health service Need for transport Not wanting to go alone Fear that a health provider is unavailable Fear that drugs are not available Fear that health provider is not a woman Need for permission 65.0 55.1 41.8 31.9 46.6 48.4 18.7 18.7 Q2 62.0 51.6 36.3 31.1 47.3 46.7 19.0 18.1 Q3 62.7 51.4 37.7 33.5 46.4 47.1 20.0 17.8 Q4 53.7 36.8 28.3 25.4 41.8 42.7 16.3 12.5 Q5 37.9 21.9 17.9 22.4 32.6 34.2 11.8 10.0 Rural 56.9 46.0 34.2 29.6 44.1 44.9 17.6 15.7 Urban 46.1 21.9 17.8 22.5 33.4 35.1 12.9 11.6 Overall 55.0 41.8 31.4 28.4 42.3 43.2 16.8 15.0

Source: DHS 2008/09 (INSTAT and ICF Macro, 2010).

72. Only a few services are currently provided free. Almost all medical consultations, drugs, laboratory tests and other services are currently fee-paying, the main exceptions being some preventive services (notably child vaccination during campaigns), the therapeutic treatment of severe acute malnutrition in young children, some family planning services and the treatment of certain chronic diseases such as tuberculosis, HIV/AIDS, leprosy and bilharzia. Insecticide treated bednets are distributed free to pregnant women and children under 5 in health centres, and sold more generally at subsidized prices. Most of these programmes are heavily dependent on funding by donors and do not always reach the entire country. For example, while therapeutic treatment of children with severe acute malnutrition, in the Centres de Rcupration Nutritionnelle Ambulatoire (CRENA) and the Centres de Rcupration Nutritionnelle Intensive (CRENI) of the Ministry of Health, is theoretically free, effective services are often only available in districts supported by external agencies such as UNICEF and the World Bank. 73. Some other limited social protection mechanisms to facilitate access to health services have been introduced. These include fee waivers for drugs for the ultra-poor in health centres (CSB), fee waivers for hospitalization costs for the ultra-poor, a fund to finance free emergency obstetrical services in three regions, and risk-sharing/cost-smoothing through mutual health insurance. Some other health sector projects, such as the UNICEF/WHO/UNFPA joint emergency fund providing some free drugs for children under 5 and pregnant women in 8 districts in the south, have a social protection character, but are small-scale and/or of temporary duration (only 6 months in the case of the emergency drug fund). i. Health centre equity funds for drug fee waivers for the ultra-poor. Equity funds (FE) have been set up since 2005 in the Centres de Sant de Base (CSB) to provide free drugs for the registered indigent, financed within the FANOME cost recovery system re-established in 2004. Since consultations are free at the primary level, the equity funds are intended to remove the key financial barrier to health service utilization by the ultra-poor. The system is financed by a 3% share of the gross revenue from drugs sales by the CSB pharmacies. Hospital equity funds for fee waivers for the ultra-poor. In 2007, the Ministry of Health and Family Planning launched a pilot scheme to set up hospital equity funds in university hospitals (CHU) and regional reference hospitals (CHRR) in 10 of the 22 regions. The funds aim to increase the utilization of hospital services by the ultra-poor by covering all the costs of hospitalization, including drugs, medical procedures, accommodation and meals. Each fund is financed from the sale of drugs provided free to the hospital by the central drug agency SALAMA, 6% of the profits from other drug sales (1.55% of the gross revenue of the hospital pharmacy) and 5% of the revenue from consultation charges.

ii.

48

iii.

The fonds de prise en charge universelle (FPCU). The World Bank has financed a third party payment system, managed by a contracted faith-based organization, to provide free access to emergency obstetrical, neonatal and paediatric health services in hospitals in three regions (Diana, Boeny and Atsimo Andrefana). The FPCU covers all hospital related costs. A similar scheme has been supported by UNFPA in Toliara. Mutual health organizations (MHOs) are far less developed than in most francophone African countries. Some locally based spontaneous initiatives to set up MHOs began in the 1970s, particularly in Fianarantsoa, in response to the stock-out of drugs in public health facilities. These MHOs managed alternative drug supplies, based on cost recovery at a time when drugs were theoretically free but in practice often unavailable in government-run health centres. However, these structures appear to have gone into decline after the introduction of cost recovery in the government health system in 1998. According to sources in the Ministry of Health, efforts are under way to relaunch MHOs, but information is not readily available, except on the development of urban-based MHOs linked to microcredit, an approach which is being supported by the French NGO Inter Aide with financing from the European Union and the Agence Franaise de Dveloppement (AFD).10

iv.

74. Each of the social protection initiatives in the health sector has quite different approaches to beneficiary selection. i. With the CSB equity funds, the Ministry of Health and Family Planning aims officially to reach only 1% of the population, which is a very modest target. The selection criteria, as set out by the Ministry, are general and flexible, allowing communes to define them more precisely as they please.11 The fokontany are responsible for proposing lists of beneficiaries, which are then sent to the communal authorities, which issue the approved beneficiaries with solidarity cards. In many communes this selection process has never been carried out, or carried out only partially, due to lack of training, the opportunity cost of the time required, and uncertainty about the eligibility criteria. Furthermore, fear of the stigma associated with the status of indigent, which is strong in Malagasy culture, has made even the poorest of the poor reticent about accepting and using the solidarity cards, particularly in the rural areas in the north of the country. As a result of all these factors, while there is little risk of inclusion errors, the exclusion error is very high and even the modest target of 1% coverage has not been met (Poncin and Le Mentec, 2009; information provided by the Service de Sant Communautaire). In the case of the hospital equity funds, there are no clear rules and procedures for selection, which vary from one hospital to another. Hospitals generally exempt patients with the CSB

ii.

10 This

began in poor neighbourhoods of Antananarivo in 2009 with the establishment of AFAFI (lets protect family health together), and similar initiatives are planned by Inter Aide in Antsirabe and Mahajanga. AFAFI is linked to the microfinance institution Crdit Epargne et Formation (CEFor). Borrowers are automatically enrolled in the MHO, which is seen by CEFor as a means of reducing the credit risk of health shocks, and premiums (averaging 6.5 per family per year but varying according to size of loan) are automatically deducted from loan amounts. AFAFI provides for 100% reimbursement of hospital costs, including for transport and meals, up to A300,000 per person per year, under a third party payer mechanism, as well as reimbursement of consultation costs charged by accredited health centres and private doctors. Drugs are not covered, but price reductions have been negotiated with local pharmacies. About 30 health providers have been accredited in Antananarivo. Inter Aide employs a participatory approach to MHO development and management, while also providing training for administration of the scheme and informational sessions on preventive health practices (Inter Aide and AFAFI, 2011).

11 The national guidelines suggest, on an indicative basis, that beneficiaries should meet four out of the six following criteria : be homeless, unemployed, without means of support, disabled or suffering from a chronic disease, in a household with more than seven members and/or aged over 60.

49

solidarity card, but they also tend to exempt patients on an ad hoc basis when they arrive at the hospital without adequate means to pay for the totality of their hospital costs. The funds are also used to cover the costs of emergency patients who are treated and then leave the hospital without paying their full costs. As in the case of the CSB solidarity cards, cultural concerns about stigmatization limit take-up, again resulting in exclusion errors (Poncin and Le Mentec, 2009). iii. In view of the FPCUs objective of reducing maternal and neonatal mortality, all women requiring emergency obstetrical care and children under 6 months requiring emergency neonatal and paediatric services are eligible under this scheme. No socioeconomic selection criteria are used. Poncin and Le Mentc (2009) argue that this is a major advantage of the FPCU, which avoid the selection difficulties encountered by the CSB and hospital equity funds while responding to a major public health priority critical for progress towards the MDGs. Finally, in the case of mutual health insurance, although AFAFI is based in the poor neighbourhoods of Antananarivo and is targeting those unable to obtain medical insurance through formal sector mechanisms such as the SMIE, it is unlikely that this MHO is reaching the poorest and most vulnerable, since it is focusing only on those able to take on debt through microcredit.

iv.

75. Despite the social protection mechanisms employed in the health sector, they have been inadequate to overcome the equity problems in access to health services, as the DHS data by quintiles clearly show. i. Regarding the services provided free or heavily subsidized, Ravelosoa (2011) argues that the poorest are the least likely to use them due to the opportunity costs of travel and loss of worktime, as well as the constraints of distance and lack of information. The CSB equity funds are heavily under-utilized and benefit only a small proportion of the poor. One study of a sample of communes found a general massive under-utilization of the equity funds (Poncin and Le Mentec, 2009: 14), due to the targeting problems mentioned above, stigma-related reluctance to use the solidarity cards once beneficiaries are selected, lack of publicity (to avoid high demand) and various restrictive rules imposed by the communes on the use of the funds. Utilization of health services by card-holders in rural areas is especially low, possibly because of other barriers (distance) as well as stigma. The Ministry of Health and Family Planning recognises that nationally the funds benefit far less than the 1% of population targeted, although the number has been gradually increasing since the mechanism began in 2005.12 Regarding the hospital equity funds, Poncin and Le Mentec (2009) found that only between 2.0% and 3.4% of hospital admissions were covered by the funds and that there were substantial unused balances in the funds. They attributed this to: (1) patients concerns about stigma; (2) hospital management fears about the regularity of the financing component that is reliant on government subsidies to SALAMA; (3) disincentives for the hospital management and staff due to non-inclusion of a profit margin in the costs covered by the funds, thereby depriving the hospital of the resources derived from normal patients for supplementing running costs and topping up staff salaries; and (4) non-inclusion of transport costs, which may be the decisive barrier for the poorest. 85% of the beneficiaries come from within a 30 km radius of the hospitals, indicating that the transport constraint is a major problem for those living in more distant rural areas.

ii.

iii.

Interview with the head of the community health service. The consultation rate of beneficiaries was 48% in 2008, compared with 30% for the general population (Ravelosoa, 2011).
12

50

iv. Since the FPCU covers all emergency obstetrical and neonatal/paediatric services, without reference to socioeconomic status, this fund avoids the stigma problem and covers a much higher proportion of patients in the hospitals included in the scheme. However, as in the case of the hospital equity funds, transport costs are not reimbursed, which limits in practice the utilization of the mechanism to patients living within a close radius of the concerned hospitals. Moreover, the fact that these mechanisms are in place in only four regions limits their national impact. Poncin and Le Mentec (2009) also argue that the fixed rate reimbursement system does not adequately cover all real costs, including the hospital mark-up, and therefore acts as a disincentive to hospital management and staff, and that the system is also undermined by drug stock-outs, which force patients to purchase drugs privately. v. Given that MHO actvity appears to be limited to one relatively new initiative in Antananarivo, the number of beneficiaries is still extremely small, although increasing. By the end of 2010, AFAFI had 9,219 members in 2,838 families (Inter Aide and AFAFI, 2011). It is unclear to what extent AFAFI will succeed in retaining its members once they stop being microcredit borrowers: To date about 20% of former borrowers have remained in the scheme, according to Inter Aide. Furthermore, the small size of the average premium limits the extent of the health insurance that AFAFI can provide, particularly for expensive drugs and laboratory procedures.

51

CHAPTER 5: POLICIES, INSTITUTIONS AND RESOURCES 76. Social protection programmes have been developed on an ad hoc basis, often at the initiative of donors, without being part of a coherent overall policy framework. Government leadership is weak and institutional responsibilities have become blurred, especially since the political crisis in 2009. The lack of dialogue between government and donors, along with the heavy dependence of social protection programmes (and programmes in the social sectors more generally) on external aid, has led to the development of parallel systems, managed by NGOs, and already weak government capacity has been further eroded.

Section 5.1

Policies relating to social protection

77. The Risk Management and Social Protection Strategy drafted before the current crisis was never officially adopted. As the Introduction noted, a Risk Management and Social Protection Strategy was drafted before the political crisis, to provide an overall framework to orient social protection programming. Its overall objective was to help households better manage the risks that lead to the loss of life or irreversible losses of assets, and to improve access to basic social services for the most vulnerable segments of the population (Republic of Madagascar and World Bank, 2007, vol. 1: 12-13). The draft strategy was the product of an intensive participatory process, which was led by the Technical Committee on Social Protection (TCSP), which was set up in 2002, involved government ministries, civil society organizations and donors, and received technical support from the World Bank. However, institutional instability (see below) and inadequate high-level political ownership, even before the political events of 2009, meant that the strategy was never officially adopted. As a result, there is at present no national social protection policy or strategy to guide the development of programmes and resource allocation. 78. The Madagascar Action Plan (MAP) makes commitments to strengthen social protection, but provides little detail and no longer really guides government action. Social protection is included, under the broad designation of national solidarity, as one of the eight commitments of the MAP, which was adopted as the framework for overall development policy for the period 2007-12. This commitment includes four challenges, of which the last is to improve support to the very poor and vulnerable, through: (1) improving the management of social protection and access of vulnerable groups to basic social services; (2) improving the targeting and monitoring of social protection expenditure and their impact on the well-being of population groups; (3) ensuring the prevention of, rapid response to and mitigation of the impact of catastrophes on the population; and (4) guaranteeing an equitable legal framework for the vulnerable (Rpublique de Madagascar, n.d.). While providing a sound overall framework for strengthening social protection, the MAP did not provide much detail on how this was to be done, and so needed to be complemented by a more detailed social protection strategy or policy. Under the transitional authority established in 2009, the MAP remains nominally in place, until its expiry in 2012, but has ceased to be a reference for guiding government action in practice. 79. There is thus a void in the overall development policy framework, although there are several more specific policies, strategies and plans with components relevant to social protection. These include: The National Nutrition Policy and National Nutrition Action Plan 1 (2005-2009), which has 14 strategic components, of which two (no. 6 on strengthening the food and nutritional security of vulnerable households and no. 10 on post-disaster responses) form the basis for HIMO-type public works by ONN. The second National Nutrition Action Plan is currently being prepared. 52

The National Policy for Management of Risks and Catastrophes, established by law 2003/010, which provides a comprehensive framework for disaster management, and is complemented by operational guidelines, notably the national contingency plan for cyclones and floods. The National Employment Policy, established by law 004-2005, and the National Employment Support Programme, which aims in particular to improve the employment opportunities and income of disadvantaged and excluded population groups. The Education for All (EFA) Plan, adopted in 2005,which includes a range of demand-side measures to lessen the burden of school enrolment and attendance on parents, stem drop-out and achieve universal primary education by 2015. The National Plan for Rural Development, adopted in 2005, which aims to increase agricultural productivity and rural incomes by improving rural infrastructure, access to microcredit and management of natural disasters. The National Microfinance Strategy for 2008-2012, which aims to improve the legal and institutional framework for microfinance, develop microfinance services and extend their geographical coverage. Various policy, planning and legal frameworks for the social inclusion and empowerment of specific vulnerable groups, including the National Policy for the Promotion of Women and the related National Plan of Action on Gender and Development and the law on the protection of persons with disabilities (law 97-44).

80. Madagascar has also ratified the major international conventions relevant to social protection. These include the Convention on the Rights of the Child (CRC) and the Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women (CEDAW). It has signed but not yet ratified the Convention on the Rights of Persons with Disabilities. While a protective legal framework is largely in place, the main challenge is to ensure effective implementation. However a draft law on old people, which was approved by the two parliamentary chambers in 2006-07, has not yet been promulgated, apparently out of concern regarding the financial implications of the concessions provided to the elderly for subsidized access to public transport, health care and other services.

Section 5.2

The institutional framework: responsibilities, capacity and coordination

81. State systems in general have been weakened by the political crisis. While government capacity was already weak in many fields, state systems have been further weakened by the crisis, which has led to budget cuts, the development of aid-funded parallel systems, demoralization among civil service staff and lack of policy direction. Resources, responsibilities and bargaining power have been lost to nonState actors working as contractors to donors. Current aid practices, which result from most donors nonrecognition of the transitional authority, have undone much of the progress previously made in implementing the Paris Declaration on Aid Effectiveness and risk leading to a severe erosion of state systems (World Bank, 2011a). This affects social protection as much as any other field of public policy and service delivery.

53

82. Social protection responsibilities are fragmented, and coordination is weak. Strong coordination is especially important in social protection because of its inherently cross-cutting, multisectoral nature, with various different government bodies involved as well as many non-governmental actors financed by donors. But the resurgence of parallel systems and the ending of political-level dialogue between the government and donors, along with weak political leadership, have accentuated the difficulties of coordination. The sectoral and thematic working groups, including the group on employment and social protection, which existed prior to the crisis have generally ceased to function. 83. The core ministry responsible for social protection is particularly weak. Even before the crisis in 2009, political ownership of the process of development of the national social protection strategy appears to have been weakened by the fact that the ministry leading the process, the Ministry of Population, Social Protection and Leisure, was one of the weakest in terms of capacity, influence and resources. In January 2007, this ministry was dissolved and responsibility for social protection moved to a Directorate of Social Protection in the new Ministry of Health, Family and Social Protection. Following the change in government in 2009, however, this organizational fusion was undone, giving rise to the present Ministry of Population and Social Affairs. In accordance with decree 2010-0815 establishing the ministry, its mandate is to execute government policy on population and social affairs as well as humanitarian action in order to ensure the social protection and inclusion of the population, in particular vulnerable and marginalized groups, in the process of economic and social development (Repoblikani Madagasikara, 2010). However, Ravelosoa (2011) argues that, before and since its dissolution and re-establishment, this ministry has been focused primarily on small-scale, short-term interventions in support of certain vulnerable groups rather than leading broader social protection policy. 84. Many other ministries and public agencies have social protection responsibilities in their respective domains. For example, the Presidency, for the Tsena Mora programme; the Ministry of National Education and Scientific Research for the demand-side measures on school access in the EFA Plan; the Ministry of Health regarding the equity funds and other measures to improve access by the ultrapoor to health services; ONN, which is responsible to the Prime Ministers Office for coordination of the National Nutrition Action Plan and manages directly some programmes, including labour intensive public works; the National Office for Management of Risks and Catastrophes (BNGRC), overseen by the Ministry of the Interior; and the National Council for Management of Risks and Catastrophes (CNGRC), presided by the Prime Minister. Cross-cutting ministries, such as the Ministry of Finance and Budget and the Ministry of Decentralization and Territorial Planning, play important roles in view of their responsibilities respectively for the budget process and for the local authorities. 85. Social protection functions have been decentralized only to a limited extent, although the political crisis has increased the role of local authorities in practice. Although Madagascar remains a highly centralized state, a process of limited decentralization has been under way for the last decade, focusing mainly on the approximately 1,550 communes (and the 22 regions created in 2004). However, the communes have few formal areas of competence (refuse collection, for example), little locally raised and retained financial resources and very modest transfers from the central government (95% of public expenditure is at central level), and weak administrative capacity. In practice, most functions at local level are carried out by the deconcentrated services of central government ministries. In the case of the Ministry of Population and Social Affairs, however, this does not descend below the district level, where the District Population and Social Affairs Services exist in about 80% of the districts. Arguably, however, the de facto power and influence of the communes and the lower level fokontany, of which there are about 17,500, has increased since 2009 due to the sharp reduction in donor cooperation with the central government and the channelling of resources to local services via NGOs, who work closely with the communes and fokontany. Section 4 provided several examples of the role played by these structures in the implementation of social protection programmes, such as the issuance of solidarity cards 54

for free drugs in the CSB, the approval of local HIMO projects and the targeting of Tsena Mora beneficiaries. 86. The donor reaction to the political crisis has expanded the role of NGOs. Both international and national NGOs have become prominent in the implementation of social protection programmes, as in many other fields, not only because of their comparative advantage (compared to State institutions) for some aspects of programme delivery, but above all due to the contracting of NGOs by donors as an alternative way to deliver services to the population following the halt in their direct funding of the central government. While this provides partial short-term solutions, there are concerns about the consequent fragmentation of service delivery, the weakening of public systems and the sustainability of projectfinanced services. The NGOs themselves are converted from expressions of civil society into private contractors for aid donors, or indeed come into existence merely to take advantage of the aid market. Many of the small local NGOs that play this role as implementation agencies for donor-funded programmes have limited managerial and technical capacity, resulting in shoddy execution, particularly in HIMO type projects. 87. Human resources are one of the main capacity constraints, particularly in the weaker government agencies. The Ministry of Population and Social Affairs, for example, has only about 700 staff nationwide, with none below district level and only 1 to 2 staff in each of the District Population and Social Affairs Services. There is a problem of staff ageing as well, due to prolonged freezes in civil service recruitment since the 1980s, which have only recently been eased. There is not really a corps of social workers, despite the fact that Madagascar has one of the foremost institutions for the training of social workers in francophone Africa, the Institut Suprieur de Travail Social de Madagascar (ISTSM), which is supported by the French Cooperation and the Catholic University of Lille. This provides initial training (Bac +3) for assistants sociaux, animateurs sociaux and ducateurs spcialiss, as well as a recently established Masters programme (Bac +4) and a higher level course for cadres des mtiers de laction sociale (Bac +5). ISTSM also has a research centre, the Centre dAnalyse et de Prospectives pour le Dveloppement Madagascar (CAPDAM), established in 2002. Most graduates of ISTSM have gone to the NGOs, churches and aid agencies, rather than the civil service. 88. Coordination is stronger in the humanitarian field than on long-term social protection. In a multi-sectoral field like social protection, where there are many government, donor and NGO actors, coordination is especially important. Coordination is quite strong in the humanitarian field, through the UN led humanitarian clusters and government bodies such as the BNGRC and the CNGRC. The humanitarian clusters provide a forum for discussion and coordination among UN agencies, NGOs and other actors, including in some of the areas related to social protection. There is a cluster for food security and livelihoods, coordinated by WFP, a protection cluster led by UNICEF, and clusters for water and sanitation, education, shelter, logistics, nutrition and health. These clusters also exist at sub-national level. The food security and livelihoods cluster has helped to set geographical priorities and the division of zones among agencies, including for cash-for-work and food-for-work projects. However, it seems not to play a more far-reaching role in harmonizing approaches, e.g. on HIMO project salaries, selection criteria for beneficiaries, and learning from best practices. Coordination between partners in a broader sense, including on social protection, has suffered from the halt in government-donor dialogue at the political level since 2009, as well as weak capacity on the part of the government to provide effective leadership. On paper there are 14 sector and thematic working groups, but many have become inactive, including a group on employment and social protection, and government participation is rare. The umbrella donor coordination group (groupe de concertation des PTF) has recently been revived and is now making efforts to breathe new life into the sector groups, and a workshop on social protection sponsored by

55

89. There is a weak culture of monitoring and evaluation, which makes it difficult to draw firm conclusions about the performance of social protection programmes, including the efficiency of their targeting and their social impacts, or to improve the design and implementation of programmes.

Section 5.3

Financing of social protection

90. Analysis of social protection expenditure is hindered by serious data and definitional problems. Four factors make analysis of spending on social protection particularly difficult. First, there is no functional classification of expenditure in Madagascar, so the government itself does not produce data on social protection as a function. This makes it necessary to make estimates based on the programme or administrative classifications of expenditure, which is complicated by lack of clarity about the nature or purpose of much of the expenditure recorded in these classification systems and the lack of consistency from year to year in the definition of programme budgets (see Ralaivelo, 2011, regarding the interpretation of programme budgets). Second, the programme budgets exclude general administration costs, including personnel, which cannot easily be attributed to specific programmes, including those with a social protection character. Third, some expenditure financed by donors is not included in the budget or the government accounts. Fortunately, there is a comprehensive data-base on aid flows managed by the Aid Coordination Unit in the Prime Ministers Office (see Primature, 2010, and World Bank, 2011), which has survived the political crisis and the related withdrawal of donors from the use of government systems. It is in theory possible to add expenditure from this source to data on government financed expenditure, but in practice there are risks of double-counting. Fourth and perhaps most challenging of all, there are ambiguities about the definition of social protection and thus deciding what expenditure should or should not be included. One option would be to apply the definition of the social protection function in the internationally adopted classification of the functions of government (COFOG) used for the purposes of national accounts and government financial statistics by the UN, the IMF and the World Bank. This notably includes all humanitarian action as part of social protection, but excludes expenditure classified in other standard functions such as education, health or agriculture. Other approaches exclude pure humanitarian relief and/or include programmes with social protection characteristics in a wide range of sectors. 91. Estimates of government expenditure on social protection vary widely. Ralaivelo (2011a) has made estimates of government expenditure on social protection based on the programme classification, by interpreting the declared objectives of programmes, and using a broad definition of social protection. The latter included all programmes for the creation of temporary employment (through HIMO programmes), environmental protection and humanitarian relief, social assistance to specific vulnerable groups, nutrition and reduction of health risks, access to water and sanitation, improvement of access by vulnerable groups to education, and social security for state employees. On this broad basis, Ralaivelo found that social protection expenditure, on a commitment basis, declined from A303 bn in 2008 to A246 bn in 2009 and A150 bn in 2010. As a share of total expenditure, there was a decline from 16.4% in 2008 to 12.1% in 2009. However, Ralaivelos approach includes many categories of expenditure that would not normally be considered social protection, including for example all expenditure on water and sanitation, vaccination services and other supply-side health services and part of the supply of education services. With this approach social protection becomes almost synonymous with the social sectors generally. Furthermore, a large part of this expenditure, equivalent to roughly half of total social protection expenditure in 2009, consists of social security payments by the State for its employees. This is really part of their remuneration package and should be spread across all functions of government, not classified specifically as social protection. A recalculation of Ralaivelos data on a more restrictive basis, excluding supply-side provision of health, education, water and sanitation services as well as social security payments for government employees, found that social protection expenditure declined from 56

A138.6 billion in 2008 to A62.3 billion in 2009 and only A15.3 billion in 2010 (see table 9). The share in total government spending declined from 7.5% in 2008 to 3.1% in 2009. On the other hand, both sets of figures are also incomplete because they miss three crucial categories of expenditure: (1) expenditure on salaries, which are not part of the programme budgets from which Ralaivelos data are drawn; (2) some off-budget donor funded expenditure; and (3) some government social protection expenditure that is not readily visible in the government accounts, notably the Tsena Mora programme in the Presidency. Table 9: Government expenditure on social protection, commitment basis, 2008-10 (mn Ariary)
2008 In million Ariary Social protection (broad definition, current prices) of which, social security for government employees Social protection (narrow definition, current prices) Social protection (narrow definition, constant 2008 prices) As % of total government expenditure Social protection (broad definition) of which, social security for government employees Social protection (narrow definition) 16.4 5.9 7.5 12.1 6.1 3.1 ... ... ... 303,027.4 109,654.7 138,577.6 138,577.6 246,243.8 124,031.6 62,310.6 57,165.7 149,690.2 100,284.5 15,267.1 12,850.0 -50.6 -8.5 -89.0 -90.7 2009 2010 % change 2008-2010

Source: Ralaivelo, 2011a; recalculation of data by Ralaivelo on more restrictive definition of social protection to exclude supply-side service provision in education, health, water and sanitation as well as payment of social security contributions for government employees.

92. The bottom line, however, is that government social protection expenditure has fallen dramatically since 2008. At current prices, social protection expenditure on the broad definition used by Ralaivelo declined by 51% between 2008 and 2010. On the narrow definition, the decline was steeper: 89% at current prices and 91% at constant (2008) prices. In part, this has simply reflected the general decline in public expenditure by a government that has been intent on preventing major budget disequilibria arising from the sharp decline in revenue and aid since the crisis in early 2009. The decline in the relative share of social protection in total government expenditure suggests also that social protection has had less priority than other spending areas as budgets are cut, although this finding may be distorted by the incompleteness of the data, notably with respect to the financing of the Tsena Mora programme. i. Government spending on population and social affairs has declined sharply. Focusing only on the core government agency responsible for social protection, known since 2009 as the Ministry of Population and Social Affairs, budget execution data show that expenditure commitments (engagements) fell by 66% from 2009 to 2010 (see table 10). Expenditure on salaries increased, by 21%, but investment fell by 88% and non-salary recurrent expenditure by 29%. As a proportion of total government expenditure, on a commitment basis, population and social affairs declined from 1.34% in 2009 to only 0.41% in 2010. Spending on education social protection measures has been slashed. The September 2010 budget revision law brought large cuts in spending on social protection measures by the Ministry of National Education. The ministrys overall budget was slashed by 56% from the amount allocated in the original budget for 2010. Among the consequences were the cancellation of the distribution of free school kits at the start of the 2010/11 school-year and a large reduction

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in the transfer of funds to schools (caisses coles), which are intended to reduce the burden of school levies and charges on parents. iii. Government HIMO spending has almost ended. Even before the 2009 political crisis, government expenditure on HIMO type programmes, mainly through ONN, had virtually halted due to the closure of the main funding source the HIPC debt relief fund. ONN expenditure on its social protection programme fell from A3.2 billion in 2008 to only A25 million in 2009 and A10 million in 2010, according to data supplied by ONN. Tsena Mora is now the main government social protection programme in terms of funding. Although no data on actual expenditure by Tsena Mora are available, this programme has reportedly received an allocation of A25 billion (Ralaivelo, 2011b), i.e. more than the total for government social protection expenditure in 2010 calculated above. If correct, this would imply a recovery of overall government social protection expenditure since the programme was launched in October 2010, but with expenditure heavily concentrated on this one programme, which is exclusively focused on the large cities.

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Table 10 : Expenditure on population and social affairs, commitment basis, 2009-10 (mn Ariary)
2009 Salaries Non-salary recurrent expenditure Investment Total As % of total budget expenditure commitments Source: Suivi annuel de lexcution budgtaire, Ministre des Finances. 1,989.70 4,372.00 21,004.50 29,375.20 1.34 2010 2,403.30 3,119.20 2,594.10 10,126.60 0.41 % change 20.79 -28.66 -87.65 -65.53

93. Health service users fund most social protection in the health sector. In the specific case of the health sector, it is noteworthy that the government finances very little of the limited social protection measures to facilitate access to health services. Under the procedures for FANOME, the equity funds in the CSB are financed entirely from a fixed 3% deduction from the 35% mark-up on the sale of drugs. As Poncin and Le Mentec (2009) have noted, this means that while the [equity fund] financing mechanism introduces the principle of solidarity between the non-poor who finance the system and the identified poor beneficiaries, it does not introduce the principle of solidarity between the sick and the non-sick. In effect, neither the non-sick (strictly speaking those who do not use the CSB) nor the government fund this mechanism, which helps to explain why its coverage is so limited. The equity funds in the hospitals are different in so far as the government contributes partly to their financing (44% and 51% in the case of the Mahajanga and Fianarantsoa CHUs in 2008, for example), but the balance is provided by fixed deductions on the mark-up of drugs sales and revenue from consultations, again falling on the sick using government hospitals (Poncin and Le Mentec, 2009). In the case of the regionally limited hospital funds for free access to emergency obstetrical and paediatric care, these are funded entirely by aid (the World Bank and UNFPA). MHOs, where they exist, are funded entirely on a contributory basis by their members, although donors assist administrative and start-up costs, as in the case of AFAFI. 94. The decline in government spending has been offset partially by increased donor aid. Using the data-base of the Aid Coordination Unit in the Prime Ministers Office, the World Bank has estimated that aid disbursements for social protection rose from USD 26.0 million in 2008 to USD 40.7 million in 2009, before declining slightly to USD 36.8 million in 2010 (World Bank, 2011). Social protection measures in the education sector are now largely being financed by donors, notably through the Catalytic Fund of the Education for All Fast Track Initiative, managed by UNICEF, and through WFPs 58

support for school feeding. Increased aid for HIMO type projects, notably from the World Bank through the FID, has more than offset the sharp fall in government financing (through ONN), making it possible to expand HIMO coverage. However, a large part of the aid included here is for pure humanitarian assistance, rather than social protection in a more long-term developmental sense. Moreover, some of this aid is in the government accounts and so is already taken into account in the figures above on the decline in government social protection expenditure. Some additional resources are provided by NGOs: A10.8 billion in 2010, according to a study by Kone (2011), but it is unclear whether or to what extent these resources are really additional to the flows recorded in the donor aid data-base, as most NGOs act primarily as contractors for official aid agencies.

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CHAPTER 6: STRATEGIC CHALLENGES FOR SOCIAL PROTECTION 95. This chapter highlights the main challenges that should be addressed in a future national social protection strategy. As the Introduction explained, the purpose of this report is not to produce a national strategy for social protection, which is premature in the existing political context, but rather to contribute to the future development of such a strategy by assembling and analysing the available data and thereby highlighting some of the critical issues that a future strategy will need to address. The aim of this chapter is therefore to build on the analysis in the preceding chapters by highlighting a number of strategic challenges for the improvement and expansion of social protection provision in Madagascar. This takes into account both the analysis of the existing situation in Madagascar (the risk/vulnerability profile, the strengths and weaknesses of existing social protection programmes, and the policy, institutional and financial framework) and experience in other low-income countries, especially in Africa, which can stimulate reflection on potentially appropriate social protection policy options in Madagascar. The analysis below focuses in particular on the priorities for expansion of social protection, the challenges of improving the efficiency of social protection programmes, the question of political ownership or leadership, the need for harmonization and improved coordination among the multiple actors engaged in social protection initiatives, the prospects for increasing fiscal space for social protection financing, and the requirements for institutional development and capacity building.

Section 6.1

Setting programme priorities

96. Priorities for expanding social protection should be based on the risk/vulnerability profile, potential impacts, cost-effectiveness and practical feasibility. The starting point for priority setting is the profile of risk and vulnerability, along with the gaps and weaknesses in the existing social protection programmes. This is essentially a needs assessment, or an assessment of the prima facie relevance of different policy options. But this needs to be supplemented by analysis of the potential impacts, costs and cost-effectiveness of these different options. In other words, which options will have the greatest impact at the least cost? Normally this would require quantitative simulations, based on specific assumptions about programme design, including for example target groups, transfer values and administrative costs, and using household survey data and population data. Such simulations were not conducted in any of the background studies for this paper and are therefore an essential follow-up step before decisions are made about what options to adopt. The proposals made below are therefore tentative, pending such simulations. It is also important to take into account a series of feasibility issues concerning socio-cultural acceptability, political commitment, administrative capacity and sustainable financing capacity, or realistic prospects of bringing commitment, capacity and resources to the levels required for effective implementation of policy options over the long term. Some of these issues are discussed below and in sections 6.3 and 6.4. It is useful to build on experience, both in Madagascar itself and in other low income countries, especially in Africa, with similar economic, social and governance conditions to Madagascar. 97. The top priority should be to scale up HIMO programmes. This would appear to be the best and most culturally appropriate way to provide revenue support to the poorest and most vulnerable sections of the population, while helping to build resilience in the long term. Madagascar could learn from the experience of Ethiopias Productive Safety Nets Programme and from Indias National Employment Guarantee Scheme (see Grosh et al., 2008, pp. 419-422 and p. 304). The following are some of the main arguments for a strategic focus on scaling up HIMO programmes: i. HIMO programmes provide revenue support to vulnerable rural households, especially during the lean period when food insecurity is most serious. The demand for this type of labour is clearly 60

enormous, given the high level of under-employment among the rural poor and the seasonality of revenue. The fact that the number of those seeking employment on existing HIMO projects vastly outstrips the number of jobs on offer, forcing project managers to ration places and introduce rotation of employment opportunities, suggests strongly that there is vast scope for expansion. The number of temporary jobs created by HIMO programmes has increased, but these programmes still only reach a small proportion of the poor population (about 10.5% including household dependents as indirect beneficiaries in 2010) and generally provide employment for only a few days a year (on average 25 days per direct beneficiary in 2010), which is very small, especially when compared to the length of the lean period in some parts of the country, notably in the south. The challenge is therefore to increase substantially the number of persons employed while also lengthening the duration of the work provided. ii. In addition, HIMO projects contribute to two of the most important developmental needs in rural Madagascar: construction and maintenance of feeder roads, irrigation systems and other rural infrastructure, and environmental protection (reforestation, wind barriers, maintenance of dykes, etc.). The need for these types of local projects across a large part of rural Madagascar is almost without limits, in addition to the need for periodic post-cyclone reconstruction in eastern coastal areas. For example, using HIMO projects more widely to address the challenge of water management for agriculture would make it possible to obtain two to three rice crops per year instead of one in many parts of Madagascar. HIMO projects therefore have the potential to contribute significantly to longer-term vulnerability reduction (reduced exposure to environmental risks and improved productivity and access to markets and services) in addition to providing short term revenue support to households. In areas of the drought-prone south and cyclone-affected eastern coastal areas, HIMO type programmes provide a more developmental alternative to traditional humanitarian relief operations, in particular through their contribution to environmental protection and infrastructural development as well as their revenue effects. On a more limited scale HIMO programmes can supplement the revenue of the poorest urban households and contribute to improvements in urban habitats, particularly by using manual labour to improve sanitation, as is currently being discussed between the FID and UNICEF. This could help to reduce health risks, especially for children, in addition to providing employment for the poorest households. The technological appropriateness and efficiency of labour intensive approaches is unquestionable for these types of works, even though quality standards need to be improved in some programmes. Compared with other types of transfers, the HIMO approach is culturally more acceptable in the Malagasy context, since pure social assistance carries a risk of stigma, a problem that has hindered take-up of the CSB equity funds, for example. The HIMO approach also has political traction, because of its clearly developmental character and the requirement on beneficiaries to work. Several government agencies have developed experience in this field, notably ONN and the Cellule de Coordination des Projets de Relance Economique et dAction Sociale (CCPREAS the Coordination Unit for Economic Recovery and Social Action Projects). And the HIMO approach was endorsed in both the MPA and the National Employment Support Programme.

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98. But HIMO programme design and implementation also need to improve. While there are well-founded arguments to scale up labour intensive public works in Madagascar, the analysis in section 4.5 points to the need for improvements in HIMO design and implementation. Besides the need to lengthen the periods of employment offered, measures should be taken to set wage rates slightly below market rates for unskilled labour, so that the potential for self-selection can be better exploited, making it less necessary to resort to rotation of places or less efficient targeting methods. This will require a study and/or the establishment of a monitoring mechanism on salary levels in different geographical zones, so that HIMO wage rates reflect market differences across the country. Improvements in the quality of works carried out with HIMO methods are also needed, so that infrastructure created or repaired is durable. This will require technical and managerial training for the NGOs contracted to implement projects at local level, as well as the development of quality standards and mechanisms for quality oversight. The adoption of a common manual of procedures would help to harmonize procedures for identifying projects, selection of project contractors, beneficiary targeting methods, wage rates, quality standards and other aspects of HIMO management. Ultimately a dedicated national agency should be established to oversee HIMO performance by all operators in this field. 99. Reducing the burden of FRAM teachers and other education costs on households is the top education priority from a social protection perspective. One of the main priorities in the current period of crisis is to keep children at school, as the education system itself is struggling to survive, the education financing burden is increasingly falling on households and the most vulnerable children are dropping out. One of the key challenges is to stabilize the teaching corps, of which two thirds are now community-hired FRAM teachers, and to lessen the burden on parents of paying these teachers. Subsidies for FRAM teachers, from the government budget and the FTI Catalytic Fund, have an important social protection function, even though they are focused on supply-side inputs (teachers). To achieve free primary education in practice will require phasing out the community teacher system by integrating qualified FRAM teachers into the regular teaching corps and recruiting additional qualified teachers so that this cost no longer falls on parents. The provision of adequate capitation grants to schools (the caisses coles) is likewise a crucial measure to reduce the levying of charges on households, while the distribution of free school kits and textbooks is another important measure to make free education a reality. School feeding plays a supplementary role by providing an incentive for children to attend school, especially in areas with high levels of food insecurity and poor education indicators. These are universal approaches (albeit within prioritized geographical areas in the case of school feeding), which is justified given the extensive nature of poverty in Madagascar, the practical difficulties of finer targeting (see below) and global commitments to free primary education through the School Fee Abolition Initiative launched by UNICEF and the World Bank in 2005 to accelerate progress towards Education for All and MDGs 2 and 3. Cash transfers could be considered as an additional measure to keep the poorest children in school, since (unlike the measures above) they increase household revenue and can reduce the need for very poor households to keep children out of school to engage in income generating activities. However, as is discussed below, cash transfers would not be easy to implement at scale in Madagascar. 100. More equitable health financing mechanisms are urgently needed. Since the reintroduction of generalized cost recovery in the health system in 2004, Madagascar has had a highly regressive health financing system. Very few services are provided free and the fee exemptions introduced for the indigent through the equity funds in health centres and hospitals reach only a tiny proportion of the ultra-poor, partly because of the limited financing available but also due to low levels of take-up resulting from the stigma attached to poverty-based fee exemptions (see section 4.5). DHS data show that health care costs, along with distance and related transport costs, are a major cause of non-utilization of health services. These costs are especially serious barriers to utilization of the secondary and tertiary levels of care (district and teaching hospitals) since health costs at these levels are much higher (Ravelosoa, 2011). Apart from cash transfers, which may help meet simple primary level health care needs but are 62

poorly suited to cope with more costly, lumpy and unpredictable health expenditures, there are essentially three alternative ways to make access to health care more affordable and equitable (Walsh and Jones, 2009): i. Health fee abolition. Several African countries, such as Uganda, Sierra Leone and Zambia (and this year Cte dIvoire) have abolished all health service fees in order to facilitate access, while Mauritius has maintained generalized free services since independence, without ever introducing cost recovery. Other countries have abolished fees for specific services, such as the treatment of malaria, deliveries or Caesareans, or for high-risk groups (children under 5 or pregnant women). As Madagascars negative experience with fee abolition in 2002-04 shows, the sudden introduction of free services can lead to a surge in demand, placing huge strains on weak health systems, which in Madagascars case forced the government to backtrack and reintroduce cost recovery. It is essential to plan fee abolition well ahead and ensure adequate financing, human resources and drug supplies to cope with the resulting increased rates of utilization. Poncin and Le Mentec (2009) have argued for nationwide scale-up of the free emergency obstetrical and neonatal/paediatric services that have been piloted in four regions through the FPCU, financed by the World Bank and UNFPA. By adopting a universal approach, based on medical rather than socioeconomic criteria, this scheme has responded to urgent medical needs while avoiding the targeting problems that have beset the equity funds. They have argued also for selective extension of fee abolition to other high-priority health care services and highlighted the need to address transport costs, which are an additional barrier to access, resulting in the de facto catchment area of hospitals rarely extending beyond about 30 km. Mutual health insurance. Compared to some other francophone African countries, Madagascar has fairly limited experience of mutual health insurance. These community or professionally based micro-insurance schemes provide for risk-sharing and cost-smoothing, like other insurance schemes, but they are voluntary (unlike employment-based social health insurance) and can suffer as a result from adverse selection. The scale of mutual health insurance schemes in Africa tends to be circumscribed by the low contributory capacity of households, and/or low awareness of the value of health insurance, resulting in low levels of membership, probably concentrated mainly among the better-off, as well as low premiums, which limit the health risks covered and/or require co-payments at the time of service utilization. Risk pooling is narrow, although it can be extended by reinsurance at national level, and many community-based schemes suffer from management problems and require substantial technical assistance from aidfunded promoters. Population coverage rarely exceeds 4% (Mali), and in most countries is below 1% (Ouattara and Soors, 2007), raising doubts that this is a viable strategy for large-scale reduction of health-cost risks for the poor. National health insurance. An alternative approach is to set up national health insurance schemes, subsidized by the state. Two Sub-Saharan African countries have made substantial progress in this regard: Rwanda, which had covered 76% of the population by 2007 (OPM, 2011) and Ghana with 62% coverage by 2010 (NHIA, 2011). There are three major arguments in favour of this approach. First, compared with fee abolition, the national insurance model aims to increase efficiency by creating a split in functions between health service providers (public and private) and payers (the insurance authority), although it is arguable to what extent in practice state health insurance schemes have real bargaining power vis--vis health providers with respect to the availability, quality and costs of services (see Witter and Garshong, 2009, regarding the Ghanaian case). Second, compared with mutual health insurance, these schemes are theoretically compulsory, to avoid adverse selection, although in practice this is impossible to enforce in the informal sector. Third, state subsidies make it possible to reduce premiums to more affordable 63

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levels, introduce exemptions for vulnerable groups and/or widen the range of services covered. In Ghanas National Health Insurance Scheme, for example, the scheme is financed mainly by a special tax, the National Health Insurance Levy, which is added to VAT and import duties at 2.5% of the value of goods and services, making it possible to cover about 95% of health services, including the full costs of hospitalization, and provide extensive premium exemptions for children under 18, pregnant women, the elderly (over 70) and the ultra-poor. However, even in this scheme, there is evidence of lower coverage of the bottom quintiles (NDPC, 2009), as well as concerns about the long-term financial viability of the system. Other countries that have attempted to set up similar schemes, such as Cte dIvoire, Gabon and Nigeria, have been largely unsuccessful, and it is indeed extremely difficult administratively to achieve high population coverage in countries with large informal sectors where households or individuals have to be enrolled one by one and deduction of premiums at source is impossible. These administrative challenges would be formidable in a country like Madagascar with a very large informal sector and weak capacity. 101. Some donors have been considering cash transfers as a possible new social protection initiative, but there is as yet no government commitment to move in this direction. Over the past few years consideration has been given by some donors, in particular GTZ, UNICEF and the World Bank, to the option of developing a cash transfer programme aimed at promoting access to basic social services and investment in human capital by highly vulnerable households. This approach has been strongly influenced by the positive international experience with conditional cash transfers (CCT), particularly in Latin America. In 2005, a GTZ staff member seconded to the World Bank conducted a study on the feasibility of establishing a CCT programme in Madagascar, focusing in particular on the role of CCTs as a mechanism for raising enrolment rates and stemming drop-out in primary education (Schring, 2005). UNICEF commissioned a study to develop a proposal for a cash transfer pilot scheme (Ayala Consulting, 2009) and, as noted in section 4.2, has sponsored and financed two very small pilot cash transfer schemes. As part of the background work for this strategy review, the World Bank commissioned a study on payment mechanisms for the implementation of cash transfers (Robiarivony Rakotomanga, 2011). However, no real feasibility study has been conducted yet and there are considerable uncertainties about whether cash transfers would be a practical option or cost-effective in the Malagasy context, relative to other approaches (see below). Furthermore there has not yet been any serious consideration of this approach within the government. 102. Cash transfers could potentially boost investment in human capital and help reduce long-term vulnerability. The argument for cash transfers targeted to the extreme poor, whether linked or not to behavioural conditions, is that the revenue effect enables beneficiary households to invest more in the nutrition, schooling and health care of their children and avoid harmful coping strategies such as the recourse to child labour. While the transfers improve the consumption of beneficiary households (and help realize child rights) in the short term, this investment has a long-term pay-off in terms of human capital during the rest of the life-cycle and can help to break the inter-generational transmission of poverty. Human development focused cash transfers are thus seen as a way of lifting the extreme poor out of long term poverty traps (see Samson et al., 2006, and Barrientos and De Jong, 2004). Although these long-term impacts are hard to measure, there is substantial evidence worldwide, including in Africa, of the positive impact of such transfers on a range of human development indicators. Cash transfer programmes have been noteworthy for their use of robust impact evaluations, with beneficiary (treatment) and control groups, in order to measure impacts, learn lessons and adjust programme design before scaling-up. Drawing on data from several such evaluations in Latin America, Rawlings and Rubio (2005) found that CCT programmes have had positive effects on school enrolment, nutrition and vaccination rates, among other indicators of human development. However, along with Barrientos and DeJong (2004), they note that it is unclear whether it is the transfer or the conditionality (or both) that has been responsible for the 64

observed changes. Evaluations of unconditional cash transfers in Africa, for example in Malawi (see Miller et al, 2008), have also shown positive human development impacts. In Madagascar, one view is that cash transfers could substitute for poorly (or non) targeted interventions in the education sector, while also helping to improve nutrition and access to health services. Cash transfers could also address the opportunity costs of school attendance (use of child labour-time) in addition to the direct financial costs of schooling borne by parents and guardians. In this sense cash transfers could have more far-reaching effects than measures limited to reducing the burden of fees and other direct school costs. 103. Some of the practical pre-requisites for implementation of cash transfers are in place. Transfers in cash rather than in kind require functioning markets, so that cash can be spent to acquire goods without causing localized price increases. When these conditions obtain, cash is preferable as it provides more flexibility to beneficiaries than in-kind transfers, enabling them to meet different types of needs. The WFP-UNICEF vulnerability study in 2010 showed that markets generally function quite well in rural areas, noting that generally speaking, despite seasonal patterns, Madagascar markets exhibit relatively stable prices both between markets and throughout the season; levels of volatility occur in a low, predictable range. A second practical issue is the availability of methods of payment that are efficient and easily accessible to beneficiaries. A study on this subject by Robiarivony Rakotomanga (2011) found that there is a potential multiplicity of payment methods: the post office network, micro-finance institutions, mobile phone transfers, smart cards and mobile payment points. Each has its advantages and disadvantages with respect to accessibility, flexibility and administrative charges, suggesting that the best approach would be to offer a range of alternative payment methods. 104. However, there are several unanswered questions about the feasibility of such an approach in Madagascar. While some of the practical conditions for effective implementation of cash transfers are in place, there are several other issues concerning their appropriateness and feasibility in the Malagasy context that merit careful attention. 1) Major deficiencies in supply side provision of basic social services raise difficult issues about priorities and trade-offs. While supply side deficiencies do not exclude complementary measures on the demand side, they do mean that there are trade-offs between investing in improving the supply of basic social services and launching additional demand-side interventions, given a hard budget constraint, particularly in a context where reducing supply side bottlenecks and cost burdens on users (as in the case of the FRAM teachers) is also a high priority and has demand-side implications. 2) Targeting is likely to pose major challenges given the extensive nature of poverty and deprivations in human development. Not only are more than three quarters of the population living under the poverty line, but human development indicators are often poor across the two or three lowest quintiles, rather than heavily concentrated in the bottom quintile. For example, if one of the main objectives of a cash transfer programme was to improve school attendance and deter drop-out, the problem is arguably most serious in the bottom quintile (with a net primary enrolment ratio of only 59% in 2010), but it is still worrisome in the second quintile (72%) and the third quintile (76%). Likewise, use of health services for children with signs of fever or ARI is very low across all three bottom quintiles, improving significantly only in the fourth and fifth quintiles. Is it meaningful and affordable to target on this wide scale? Clearly there would be fundamental questions about whom to target, quite apart from the practical difficulties of implementing targeting, which are discussed in section 6.2. 3) Targeted cash transfers are administratively demanding but capacity is extremely limited in Madagascar. Cash transfers require substantial administrative capacity, especially 65

for targeting, enrolment of beneficiaries, management information systems, payments and monitoring and evaluation. The application of behavioural conditions would require substantial additional capacity for the monitoring of compliance, not only in the implementing agency but also in schools and health centres, where staff time could not easily be freed up for this purpose. Capacity is generally weak in Madagascar, particularly in terms of social workers at the local level and, although the necessary capacity could be assembled for a pilot project, it would be a major challenge to take this to scale nationally without major long-term investments in staffing, both in the responsible government agency and in any private or non-governmental bodies contracted for specific operational functions. 4) There is a risk of stigma in the Malagasy context. There is a cultural antipathy to being labelled as indigent or ultra-poor in Malagasy society, a problem that has led to low take-up of the solidarity cards for fee exemptions for the indigent in health centres. There is a risk that this would deter enrolment in a cash transfer programme even by the neediest. 5) Government leadership and co-financing would be essential, including at the pilot stage. It would be essential for long-term sustainability and national scale-up that the government is willing from the outset to fund a cash transfer scheme at least partially from domestic resources. This should be a pre-condition for launching any such scheme. As section 6.4 discusses further, social protection schemes need to be financed primarily from domestic resources, although donors can play a useful role in technical assistance and co-financing the design, start-up and roll-out costs of new programmes. Furthermore, pilots must be governmentled from the beginning to stand any chance of eventual scale-up. This means that it would be premature to embark on a new venture of this type without this first being a subject of study and decision-making by the Malagasy authorities, which may be difficult prior to a resolution of the political impasse. This does not preclude in the meantime starting an in-depth feasibility study to provide the hard data needed to make informed decisions. Such a study has yet to be conducted. 105. One possible approach would be to introduce cash transfers for households without labour capacity or a very high dependency ratio. A related issue that needs careful consideration is the potential relationship between cash transfers and labour intensive public works. The latter, through their revenue effects, can also improve nutrition, school attendance and other dimensions of human development. However, households with no labour capacity, such as households where the only adults are elderly, chronically sick or disabled, or households headed by children, cannot participate in the employment created by HIMO type projects. Some social transfers have therefore been conceived specifically to assist those types of households. In Ethiopia, for example, 20% of the wage budget of the PSNP is reserved for social transfers to households in which no one is able to work (Samson et al., 2006). The Social Cash Transfer Programmes in Malawi and Zambia specifically target ultra-poor households with no labour capacity or a very high dependency ratio on the grounds that other households should be assisted through productive social protection methods such as labour intensive public works (Schubert, 2008). The PSA in Mozambique is similar in its focus on households with elderly, disabled and chronically sick adults with no other means of support (see Hodges and Pellerano, 2010).

Section 6.2

Improving efficiency: the challenges of targeting

106. A study on targeting could help to rationalize targeting objectives and methods and pave the way for a common targeting mechanism. Previous sections of this report have highlighted the fact that social protection programmes and projects in Madagascar use different methods, including selection criteria, sometimes reflecting differences in targeting objectives. The basis for establishing these 66

targeting objectives and methods is often not clear, and little is known about how targeting methods are implemented in practice and whether they are efficient in selecting the intended beneficiaries. In a rare recent attempt to measure targeting efficiency and assess existing selection criteria, INSTAT has been conducting a small study on the targeting used in a water and sanitation project in Antananarivo for FID and UNICEF. However, a broader study on the nature, implementation and efficiency of targeting in social protection programmes in Madagascar is urgently needed and would help to inform the preparation of a new national social protection strategy. Such a study could lead to the establishment of a common targeting mechanism, that would allow targeting to be determine eligibility to several different social protection programmes, such as enrolment in public works programmes, fee exemptions in health centres (solidarity cards), access to school kits and access to free water (water cards). Such a common targeting mechanism, which is currently being proposed in Ghana to link beneficiaries to programmes such as the LEAP cash transfers and NHIS exemptions for the indigent ( ), would be based on a common targeting formula, derived from analysis of household data, common procedures and a common data-base. 107. Financing constraints underlie the need for targeting, but this is inherently difficult in a country with such widespread vulnerability, especially in the rural areas. Economic targeting is especially difficult in countries where poverty is broad-based and there are only small differences in living standards between the poor and the near-poor (or those who are vulnerable to poverty). In a review of international experiences with targeting, Coady et al (2004) observe that countries where inequality is more pronounced and presumably differences in economic well-being are easier to identify demonstrate better targeting outcomes. But Madagascar is an example of a country with very small differences in economic well-being between deciles, except at the top, where poverty is very extensive and where the near-poor are only slightly better-off than the poor. In these conditions, any targeting method risks producing large exclusion errors (non-selection of those who in theory should be eligible) and inclusion errors (inclusion of those who in theory should not be eligible). We review here briefly the main targeting methods that are available and their relative advantages and disadvantages in the Malagasy context. i. Means testing. Regarded as the gold standard for targeting (Coady et al, 2004), this method, which requires direct verification of income through pay slips and other documentation, is impossible to apply in countries such as Madagascar where the vast majority of the poor work in family farms and other parts of the informal sector with no documentary evidence of income. Proxy means testing. To get around this problem in developing countries, alth ough not yet in Madagascar, methods have been devised to assess eligibility through proxies (of poverty or extreme poverty). These are visible characteristics of households (assets, household materials, household composition, etc.) associated with households living below the eligibility threshold. These are derived from regression analysis of data from national household surveys and then weighted in a formula that can be used for beneficiary selection. Because the variables used in the formula are visible, they are in principle verifiable by social workers and the information can be recorded on a standard form used to support eligibility applications. In practice, it is difficult to construct a formula of weighted proxy variables that accurately identifies targeted households, especially in countries where differences between deciles are very small. Inclusion and exclusion errors tend to be high. However, this is generally more accurate than using a small number of unweighted purely categorical criteria. The main disadvantage is that this has high administrative capacity requirements in terms of information collection and processing. Proxy means testing can also be prone to manipulation to fix scores to achieve eligibility. Categorical (demographic) targeting. This approach selects households or individuals on the basis of simple demographic characteristics, such as large household size, the presence of disabled 67

ii.

iii.

0r chronically sick household members, a lack of labour capacity, having a female head or having children under a certain age or elderly members (to cite just some examples). These types of selection criteria are frequently used in Madagascar, sometimes along with geographical and community-based methods, although the criteria tend to vary from one programme or project to another, with little clarity as to why they have been chosen. Eligibility is often based on meeting a fixed number of such criteria, without any weighting. The risks of large inclusion and exclusion errors are high, as these criteria give only a very rough indication of vulnerability. For example, returning to table 1 in chapter 4, it can be seen that single parent, female headed households have a slightly higher poverty headcount (80.1%) than the population as a whole (76.5%), but these households account for only 13.4% of the population, so targeting these households alone would be highly exclusionary. This may seem an extreme example, but combining several such criteria reduces further the eligibility, resulting in substantial exclusion of highly vulnerable households that do not meet these specific criteria. Furthermore, as with proxy means tests, selection can be manipulated to achieve eligibility if social workers are dishonest. iv. Geographical targeting. This is also a commonly used method in Madagascar, with many programmes focusing largely or exclusively on regions in the south, where poverty, food insecurity and deprivations in human development tend to be the most serious. The poverty headcount is 86.1% in arid zones of the south and 82.2% in cyclone-risk zones of the east coast, somewhat higher than the national average. By contrast, there has been criticism (see Ravelosoa, 2011) that programmes do not give adequate attention to remote rural areas, probably because of operational constraints (sparse populations, difficult access and high logistical costs). The poverty headcount in communes not served by tarred roads is 81.5%. However, geographical targeting also tends to be highly exclusionary, because vulnerability is often only marginally higher in the targeted areas compared with other areas. A programme focusing mainly on the south, such as school feeding, does of course target communities where poverty, food insecurity and school dropout are particularly high, but it must be borne in mind that only 11.8% of the population lives in arid areas of the south and so a programme limited to these areas will automatically exclude all highly vulnerable households (or school-children) living in other areas where poverty rates and other social indicators are almost as bad. Community-based targeting. Community participation in beneficiary selection has been used in Madagascar, particularly to supplement wage-based self-selection in labour intensive public works. Community participation can bring to bear knowledge of the specific characteristics of local vulnerability in the selection process and can also play an important role in legitimizing selection decisions. There may be a risk of local elite capture, however, or a tendency by communities to spread programme benefits as widely as possible to avoid having to select beneficiaries (reflected in the practice of rotating jobs in HIMO projects in Madagascar). Community based targeting therefore needs to be used in combination with other methods, such as self-selection and/or proxy means testing, to avoid such biases. Self-selection. This method is used in labour-intensive public works programmes, in principle by setting wages at a level (below local market rates) that would attract only the neediest, obviating the need for adopting other more complex and less objective targeting methods. However, as has been discussed above, the wage rate rarely acts as a perfect selector, making it necessary in practice to supplement self-selection with other methods, usually involving a degree of community participation.

v.

vi.

68

Section 6.3

National ownership and institutional strengthening

108. Development of a national strategy needs to be led by a macro-level government institution, with the participation of all relevant actors. In view of its cross-cutting, multi-sectoral nature, social protection poses difficult coordination challenges. The Ministry of Population and Social Affairs, while having important implementation responsibilities for specific social protection programmes, is poorly placed to coordinate among the multiple actors involved in social protection, a role that would be better assumed by a macro-level government body such as the Ministry of Planning, the Prime Ministers Office or even the Presidency. There are parallels here with other cross-cutting themes, such as HIV/AIDS, where the Presidency oversees the Comit National de Lutte contre le SIDA (National Committee for the Fight against AIDS), and nutrition, for which the Office National de la Nutrition (National Nutrition Office) was set up under the Prime Ministers Office. It is noteworthy that the Tsena Mora programme is attached to the Presidency. 109. Strengthened coordination mechanisms will be crucial for improved alignment and harmonization. The existing humanitarian clusters, set up by the UN system, provide a minimum framework for coordination among UN agencies, other donors and NGOs, but with only sporadic participation by government bodies and no mandate beyond humanitarian needs. With respect to social protection, the food security and livelihoods cluster plays some role in prioritizing geographical areas of intervention for HIMO programmes and avoiding overlaps among the different agencies involved. But coordination needs to go beyond this, for example to harmonize HIMO wage policies and establish efficient common targeting methods. For this purpose, the revival of the social protection working group, which was agreed at the workshop for information sharing on social protection in May 2011, is an important step forward. With respect to HIMO programmes specifically, a longer term means of promoting harmonization and improved implementation standards might be to establish a public agency for overseeing all HIMO programmes, backed up possibly by a common fund to mobilize donor resources to supplement government financing. 110. Investments will be needed to strengthen administrative capacity. Weak capacity, particularly in human resources, is one of the main constraints on the expansion of social protection programmes and also undermines the quality of programme delivery. Improvements in the quantity and quality of staff, both in the public sector and NGOs, will be essential for expanding social protection provision and raising standards. Madagascar is fortunate to have one of the foremost tertiary training institutions for social workers in francophone Africa, ISTS. Attention should be given to ensuring that its programmes provide the types of training required to design and implement effective and efficient social protection programmes at scale. Within the public sector, hiring constraints need to be eased to enable key institutions such as the Ministry of Population and Social Affairs to hire new graduates with specializations in social work and related disciplines. A clarification of the respective roles (mandates and financing) of local authorities (communes and fokontany) and deconcentrated bodies of central government institutions, such as the Ministry of Population and Social Affairs, is also essential in order to obtain the most efficient division of responsibilities, put in place adequate financing arrangements and build capacity for programme implementation at the local level. 111. Strong evaluation mechanisms are crucial for learning lessons and refining programme design. The development of monitoring and evaluation mechanisms is another priority for institutional strengthening. This will be crucial for measuring the impacts of programmes, their cost-effectiveness and efficiency, and thereby learning lessons and introducing improvements in programme design. By generating evidence on the impact of programmes, rigorous evaluations can also help to build high-level political support for financing scale-up. 69

Section 6.4

Creating fiscal space for social protection

112. Fiscal space will be tightly circumscribed in the short term. Fiscal space for expanding public programmes appears to be almost non-existent in Madagascar in the current conditions of political and economic crisis. The transitional authoritys emphasis on maintaining macroeconomic stability has led to restrictive budgetary policies, cutting back public expenditure sharply (notably in the September 2010 budget revision) to cope with the decline in tax revenue and external aid. The social sectors, including population and social affairs, education and health, have been badly affected. This is clearly not an auspicious context in which to expand expenditure on social protection, except possibly through an increase in external aid, which, as section 5.3 discussed, has partially offset the decline in domestic financing of the social sectors. Even in the social sectors, many donors are holding back from new aid commitments, making the prospects for a significant further expansion of aid-financed social protection expenditure unlikely in the short term. 113. Increasing domestic revenue will be the main way to generate resources for expanded social protection in the long term. There are essentially three potential sources of fiscal space for expanding social protection expenditure from a longer term perspective: first by increasing domestic revenue; second by reallocating expenditure to give greater priority to social protection; and third by increasing aid flows for social protection. There is in theory a fourth way of generating the needed resources, namely by expanding the deficit in government finances and increasing public debt, but that is not sustainable in the long term and can be inflationary, hitting the purchasing power of the poor and thereby defeating the purpose of social protection. Of the three potential approaches identified above, increasing domestic revenue provides the best opportunity to expand fiscal space in Madagascar. i. Aid. It is generally recognized (see for example Handley, 2009) that it is unwise to rely heavily on external aid to finance long-term social protection programmes, given the short-term nature of aid commitments, the unpredictability of donors and the consequent risks of non-sustainability. Donor dependence is one of the weak points of several of the social cash transfer programmes launched in low-income African countries in recent years, although LEAP in Ghana and the PSA in Mozambique provide examples of programmes that are primarily financed from the national budget and therefore have better prospects for sustainability and scale-up. Aid is best used to cofinance social protection programmes in the early stages of programme development, especially in a context where there is a transition from humanitarian assistance to more developmental approaches to social protection, and to finance programme design, start-up costs and roll-out. Even then, there needs to be a significant contribution from domestic revenue from the start, to provide evidence of real rather than nominal political commitment, and a financing plan to ensure that in the long term the government will progressively assume the main responsibility for financing. Reallocating expenditure. This is probably difficult in practice, since many ministries have already experienced a sharp reduction in expenditure allocations and much of the rest of public expenditure has a non-discretionary character. For political reasons, this is particularly true for the payment of government workers salaries and pensions. Technically, the public financial management system is not yet well placed to align expenditure with policy priorities, despite the introduction of programme budgets and a medium term expenditure framework (MTEF). The latter is seen mainly as a tool for resource forecasting and overall macro-level budget planning rather than as a strategic mechanism for linking expenditure to policy priorities. Nonetheless, once a clear policy priority has been given to social protection, this should be reflected in the MTEF and in programme budgets, with allocations linked to clear objectives and outputs. 70

ii.

iii.

Increasing revenue. Government revenue can increase either through GDP growth and/or by improving the tax yield, i.e. the ratio of tax revenue to GDP. Following the political crisis at the beginning of 2009, GDP contracted sharply in 2009-10. However, growth is likely to resume from 2011 and should accelerate after the resolution of the political crisis, potentially to the high levels seen in the mid-2000s (an average of 6.3% in 2003-08). Madagascar also has the potential to increase substantially its revenue/GDP ratio, which is the lowest in Africa apart from GuineaBissau and the Central African Republic, and is declining, from an average 11.8% in 2004-2008 to 11.1% in both 2009 and 2010 and ( according to IMF projections) only 9.8% in 2011 (IMF, 2011), despite the development of the mining industry. By contrast, the average revenue/GDP ratio in 2004-08 was 26.2% for Sub-Saharan Africa as a whole and, to compare more fairly with Madagascar, 22.4% for oil-importing countries and 15.5% for low-income countries in SubSaharan Africa (see figure 6). Improving the revenue/GDP ratio does therefore appear to be the main way in which Madagascar could significantly generate increased resources for social protection in the long term, although this would have to be accompanied by a political commitment to allocate part of the increased resources to this end.

Figure 6: Ratio of government revenue to GDP in Madagascar and Sub-Saharan Africa, 2004-10 (%) 30
26,2

25 20
15,5 15,9 16,9

24,7 22,4 22,3 22,6 22,6

15
11,8 11,1 11,1

10 5 0 Madagascar LowincomeSSA 200408

Source: IMF, 2011.

OilimportingSSA 2009 2010

AllSubSaharanAfrica

71

CHAPTER 7: CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS 114. The scale-up and improvement of social protection provision are critical for vulnerability reduction and long-term development and a preferable alternative to recurrent large-scale reliance on humanitarian assistance. This report has shown that vulnerability is widespread and deep across many dimensions, and that a very high proportion of the population experiences frequent environmental, economic and other shocks. Low levels of revenue and assets limit the capacity of households to prevent, mitigate and cope with these shocks, forcing the most vulnerable to resort to coping strategies that further weaken their capacity (and that of their children) in the long term. Yet social protection mechanisms are extremely weak and cover only a small proportion of the most vulnerable households. Instead of resorting every year to emergency humanitarian assistance, focused on short-term relief, it makes strategic sense to invest in building a much stronger social protection system. 115. Both short and long term measures are needed. The primary purpose of this report has been to make inputs for the development of a long-term national strategy on social protection. The main conclusions and recommendations in this regard are presented in section 7.1 However, the gravity of the social situation in Madagascar calls also for short term transitional measures. In addition, although the formal process of preparing the long-term strategy may be delayed further by the continuing political impasse, further preparatory analysis is required and should go ahead as soon as possible. Section 7.2 sums up these short-term transitional measures.

Section 7.1

Long-term strategy

116. Preparation of a new national social protection strategy is critical and should be led by the government, preferably at a high level and using a participatory approach to involve all the key actors. The strategy is needed in order to orient and guide social protection policies, measures and programmes across a range of sectors, and to provide a framework for resource mobilization. Within the government planning and PFM system, the strategy would help to establish clear social protection objectives and outputs upon which to base programme budgets and allocate resources through the MTEF. For donors, the strategy could provide a framework for alignment with government set priorities, harmonization of programmes and the joint provision of aid, perhaps through a SWAP-type social protection fund. Given the importance of reducing the vulnerability of the Malagasy population, as well as the cross-cutting nature of social protection, preparation of the strategy document should be led by the government at a high level, preferably by the Presidency or the Prime Ministers Office, to ensure the full participation of the wide range of different government ministries and agencies involved in social protection measures and programmes, or in their funding (in the case of the Ministry of Finance), as well as concerned civil society organizations (NGOs and churches) and donors. 117. The strategy should not unnecessarily duplicate existing strategic frameworks that are already effective. This was a weakness of the draft 2007 risk management and social protection strategy (Republic of Madagascar and World Bank, 2007), which overlapped with the existing policy on management of risks and catastrophes adopted in 2003 (by law 2003/010). While the social protection strategy needs to be consistent with and build synergies with the mechanisms for humanitarian response to disasters, it is not necessary for the strategy to duplicate or substitute for the existing law on this subject or related operational planning instruments such as the National Contingency Plan for cyclone response. 118. The analysis has highlighted several strategic priorities. While further analytical work on policy options including simulations of impact, costs and cost-effectiveness and analysis of practical 72

feasibility and affordability (see below) are still needed to inform the policy content of the strategy, this report has identified several broad priorities for strengthening social protection provision: i. Scale up labour intensive public works programmes. These programmes could potentially contribute on a much larger scale to vulnerability reduction, both by enhancing households shortterm revenues and food security, with indirect benefits also for nutrition and access to social services, and by strengthening long-term resilience through improved rural infrastructure and environmental protection. At the same time, as chapter 6 has discussed, steps should be taken to improve programme design and implementation. A joint manual of procedures should be developed, to set out common procedures for project identification, selection of project contractors, beneficiary targeting methods, wage rates, quality standards and other aspects of HIMO management. Ultimately a dedicated national agency should be established to oversee HIMO performance by all operators in this field. Reduce the burden of community-paid teachers and other education costs borne by households. A critical social protection priority is to make free primary education a reality by reducing and eventually removing entirely the burden imposed on parents of paying for community (FRAM) teachers, school materials, textbooks and other direct education costs. This is the most basic set of measures to encourage school attendance and reduce school drop-out. More advanced measures, such as cash transfers, could be considered as a way of addressing also the indirect/opportunity costs of school attendance, but the basic measures to address direct costs are the first priority. Plan for a strategic extension of fee exemptions for maternal and child health care services. It should be a high priority to address the equity challenges arising from the system of generalized cost recovery that was reintroduced in the health system in 2004. Selective extension of fee exemptions, focused on achieving the MDGs on reducing under-5 and maternal mortality, are the highest priority and would seem the most viable approach, given budget constraints. But fee abolition for maternal and child health service would have to be much better planned and financed than was the case in 2002-04, when sudden unplanned fee abolition led to a surge in demand that overwhelmed health facilities. Neither community-based risk-pooling through mutual health insurance nor a larger national health insurance scheme is likely to be a viable strategy to reduce health-cost risks for the poor, although these could be complementary strategies to cover wider health risks. Undertake a thorough cost/benefit and feasibility analysis before embarking on a pilot cash transfer scheme. Cash transfers could potentially boost investment by poor households in human development and help reduce long-term vulnerability, and, as Chapter 6 has noted, some of the practical pre-requisites for implementation of cash transfers, such as the functioning of markets and the availability of a range of possible payment delivery methods, are in place. However, there are several unanswered questions about the cost and benefits of such an approach, and its practical feasibility in Madagascars conditions of pervasive poverty, low administrative capacity, supply side deficiencies in the social sectors, and socio-cultural risks of stigma, which need to be studied first. Government leadership and co-financing would be essential, including at the pilot stage, in order to ensure buy-in and reasonable prospects for sustainability and scale-up. However, one possible approach would be to introduce cash transfers for households without labour capacity or a very high dependency ratio, as a complementary measure to the HIMO programmes.

ii.

iii.

iv.

73

v.

Establish strong coordination mechanisms under government leadership. As for the development of the strategy, implementation will require government leadership, again preferably at a high macro level in view of the multi-sectoral nature of the interventions required. The revival of the social protection working group, agreed at a workshop on social protection in May 2011, is an important step forward, but this will eventually need to be widened beyond donors and NGOs, with a powerful government body taking the lead. Strengthen administrative capacity and develop stronger monitoring and evaluation mechanisms. Improvements in the quantity and quality of staff, both in the public sector and NGOs, will be essential for expanding and strengthening social protection provision. A clarification of the respective mandates and financing of local authorities (communes and fokontany) and deconcentrated bodies of central government institutions with respect to social protection, will also be essential in order to obtain the most efficient division of responsibilities, put in place adequate financing arrangements and build capacity for programme implementation at the local level. The development of monitoring and evaluation mechanisms will be crucial for learning lessons and improving programme design, as well as generating the evidence needed to build high-level political support and finance scale-up. Create fiscal space for expanded social protection by increasing domestic revenue. While aid can help co-finance expansion of social protection in the short term, particularly for design, start-up and roll-out costs, it will be crucial to increase domestic financing of social protection in order to ensure long-term sustainability and scale-up. Given the very low revenue/GDP ratio in Madagascar, the most realistic way to achieve this will be to increase government revenue.

vi.

vii.

Section 7.2

Short-term transitional measures

119. Transitional measures to strengthen social protection are urgently needed. Political normalization may take too long to wait for measures to strengthen social protection and address the heightened vulnerability of the population. Even after a political settlement, it will take time for elections to be held, a new government to take office and a long term strategy to be developed and adopted. Technical and financial partners should therefore agree to finance expanded transitional social protection measures, notwithstanding the freeze in broader cooperation. 120. These should focus in particular on strengthening HIMO programmes and reducing the education cost burden on households. Transitional measures should give priority to expanding and strengthening existing initiatives, especially those identified as strategic priorities. Measures to reduce the cost burden of education on parents and guardians, including the subsidizing of FRAM teachers, the provision of caisses coles, the distribution of school kits and school feeding, are a prominent component of the Education for All Plan being supported by the FTI Catalytic Fund. But these need to be expanded further, as these measures are woefully inadequate in the face of sharp cuts in government funding (see section 4.5). The scale-up of HIMO programmes would be the best way to enhance the revenue of vulnerable households in the short term, and would build on the trend towards more developmental approaches to replace traditional humanitarian relief. These programmes could also be scaled up relatively quickly, since experienced programme management structures are already in place. 121. Further analytical work should be undertaken to strengthen social protection design and feed into the long-term strategy. It is time to start preparing now for the post crisis-period, in particular by carrying out additional analytical work to infirm the future social protection strategy, even 74

though the formal process of strategy development will probably only become possible after a resolution of the political situation. Such analytical work could also feed into short-term improvements in the design and implementation of existing social protection programmes, particularly in the case of the proposed study on targeting. Three studies in particular should be undertaken as soon as possible, to meet key knowledge gaps discussed in Chapter 6 : i. ii. Study on targeting objectives and criteria; Simulations of impacts, costs, cost-effectiveness and affordability of social protection policy options; Feasibility study on cash transfers.

iii.

122. Build the knowledge of key actors on social protection concepts and international experience. The workshop on social protection held in June 2011 recommended that measures be taken to improve the understanding of key actors (government ministries and agencies, NGOs and donors) on social protection concepts and experience internationally, especially in Africa. This is the kind of initiative that could easily be taken by the newly re-established working group on social protection, for which UNICEF has agreed to act provisionally as secretariat.

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78

ANNEX: LIST OF PERSONS MET

Institution Fonds dIntervention pour le Dveloppement (FID) United Nations Childrens Fund (UNICEF)

Institut National de la Statistique (INSTAT)

Agence Franaise de Dveloppement (AFD) United Nations Development Programme (UNDP) International Labour Office (ILO) European Union (EU)

Inter Aide Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) Ministre de l 'Education Nationale et de la Recherche Scientifique World Food Programme (WFP)

Name, title Ratsima Rasendra, Directeur Gnral Achille Razakatianina, expert en protection sociale Mamisoa Rapanoelina, Directeur des Operations Bruno Maes, Representative Gaspar Fajth, Regional Social Policy Advisor, Eastern and Southern Africa Regional Office Olga Ramaromanana, Social Policy Specialist Amal Bennaim, Nutrition Specialist Mario Bacigulapo, OIC, Education Section Roger Ramanantsoa, Education Specialist Elsa Laurin, Child Protection Specialist Herizo Randriamampianina, Chief Protection Officer Forly Rakotomanana, Direction des Statistiques des Mnages Harivelo Rajemison, Direction des Statistiques des Mnages Patrick Randriakolona, Direction des Statistiques des Mnages Eric Rakotomanana, Directeur des Statistiques Economiques Jimmy Rajaobelina, Chef de Service, Direction des Statistiques Economiques Tahiana Randrianatoandro, Chef de Service, Direction des Statistiques Economiques Laura Charles, Charg de projets, Ple dveloppement et appui aux ONG Danielle Rabenirina, Charg de projets, Sant et Education Nirina Haja Andrianjaka, Monitoring and Evaluation Officer Emmanuel Soubiran, Aid Coordination Specialist Gabriel Djankou Nkuissi, Directeur adjoint Harivao Rakotoarinam, Charg de programme Charlotte Adriaen, Chef de la Section Gouvernance, Economie, Commerce et Secteurs Sociaux Joelle Rajaonarison, Charg de programmes Commerce, Secteur Priv, Intgration Rgionale Anne Moreau Danny Denolf (by telephone) Michel Botomozava, Secrtaire Gnral Olga Keita, Directrice Adjointe Nicolas Babu, Charg de programme Maherisoa Rakotonirainy, Programme Administrator Jaona Andriamboahangy Ramandasoa, Directeur Gnral de la Protection Sociale, du Genre, de la Famille et de l'Enfance Louis de Gonzague Rakotonirainy, Secretaire Excutif Raymond Randriatahina, Secrtaire Excutif Adjoint Lt. Col. Olivier Andriakaja Elack, Directeur des Operations et 79

Ministre de la Population et des Affaires Sociales Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC)

Institution Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) Institut Suprieur du Travail Social (ISTS) Office National de Nutrition (ONN)

Name, title des Secours Rija Rakotoson, Humanitarian Affairs Officer Gracy Fernandes, Directrice du Centre d'Analyse et de Prospective pour le Dveloppement Madagascar (CAPDAM) Jean-Franois, Coordonnateur National Josia Rajaobelison, Responsable National du Programme Prvention et Scurisation Nutritionnelle Jean Rakotosalama, Directeur National, Programme National de Nutrition Communautaire Dr. Herimino Rabodoholivololondriana, Chef du Service de Sant Communautaire Oliva Randimbiarisoa, Statisticien Ellena Rabeson, Operations Officer Thomas Gibb, Food for Peace Officer Solonirina Ranaivojaona, Food Aid Monitoring and Disaster Specialist Hilda Rakotondraibe, Team Leader, Justice, Peacebuilding and Solidarity Loua Rajaonera, Assistante Sociale Lala Ratrimoson, Social Protection and Global Solidarity Specialist Nivo Ranavoarivelo Randriamamonjy, Programme Director Landre Ramanarivo, Governance Coordinator, SALOHI Julia Rachel Ravelosoa Mamy Ralaivelo Josiane Robiarivony Rakjotomanga

Ministre de la Sant Ministre des Finances et du Budget Banque Mondiale United States Agency for International Development (USAID) Catholic Relief Services (CRS)

CARE Consultants

80

PAUVRETE, VULNERABILITE ET SOURCES DE RISQUES Institut National de la Statistique de Madagascar INSTAT Mai 2011

81

CedocumentatcommanditparlaBanqueMondialelINSTATdanslecadredelaprparation delEvaluationdelaProtectionSocialeetDfisOprationnelsMadagascar.Ladistributiondece rapportestrestreinte.Lesdestinatairesnepeuventlutiliserquedanslecadredeleursfonctions officielles.SoncontenunepeuttrediffussanslautorisationdelaBanqueMondiale. 82

SOMMAIRE

Sommaire ................................................................................................................................................. 83 Liste des Acronymes................................................................................................................................. 84 Liste des Tableaux .................................................................................................................................... 85 Rsum excutif ....................................................................................................................................... 86 CHAPITRE 1 : PAUVRETE ET ACCES AUX SERVICES...................................................................................... 88 Section 1.1 : Aperu .................................................................................................................................. 88 Section 1.2 : Tendances et caractristiques de la pauvret...................................................................... 90 Section 1.3 : Bien-tre des mnages et accs aux services de base .......................................................... 92 CHAPITRE 2 : VULNERABILITE, RISQUES ET CHOCS AU NIVEAU DES MENAGES ET DES COMMUNES .............. 96 Section 2.1 : Estimation de la vulnrabilit la pauvret......................................................................... 97 Section 2.2 : Risques et chocs ................................................................................................................. 101 Section 2.3 : Rapport entre niveau de dveloppement, les chocs, la vulnrabilit et la pauvret .........104 Section 2.4 : Aperu des populations vulnrables Madagascar...........................................................108 CHAPITRE 3 : METHODES UTILISEES PAR LES MENAGES POUR FAIRE FACE AUX RISQUES ET AUX CHOCS ...... 111 Section 3.1 La prvention ......................................................................................................................... 111 Section 3.2 l'attnuation ......................................................................................................................... 113 Section 3.3 La rponse ............................................................................................................................ 114 Section 3.4 L'efficacit des mthodes utilises ........................................................................................117

83

LISTE DES ACRONYMES PIB EU$ VIH EPM EDSM FMI BIT DSRP TV INSTAT DSM OMS FAO OMD PNUD IST ONG ENTE2007 SIDA Produit intrieur brut Dollar Amricain Virus de l'Immunodficience humaine Enqute Priodique auprs des mnages Enqute Dmographique et de Sant Madagascar Fonds Montaire International Bureau International de Travail Document de Stratgie pou la Rduction de la Pauvret Tlvision Institut National de la Statistique Direction des Statistiques des Mnages Organisation mondiale de la Sant Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement Programme des Nations-Unies pour le Dveloppement Infections Sexuellement Transmissibles Organisation non gouvernementale Enqute Nationale sur le Travail des Enfants en 2007 Syndrome d'Immunodficience Acquise

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LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1 : Objectifs du millnaire pour le dveloppement Madagascar ............................................. 89 Tableau 2 : volution de la pauvret, 1997-2010 .................................................................................... 92 Tableau 3: Scolarit par niveau de pauvret en 2010 .............................................................................. 94 Tableau 4 : Pourcentage des enfants conomiquement actifs de 5 17 ans engags dans des activits dommageables et dangereuses par sexe et groupe dge .........................................................................95 Tableau 5 : Indicateurs de vulnrabilit des mnages........................................................................... 100 Tableau 6 : Taux de pauvret selon le milieu de rsidence, la rgion agro-climatique et lexistence des infrastructures ......................................................................................................................................... 101 Tableau 7 : Proportion de mnages victimes de chocs en 2010. ............................................................ 101 Tableau 8 : Pourcentage de la population ayant subi des chocs et taux de pauvret ............................ 105 Tableau 9 : Pourcentage de la population ayant subi les chocs et taux de pauvret .............................106 Tableau 10 : Frquence des chocs subis et taux de pauvret de la population ......................................106 Tableau 11: Pauvret et vulnrabilit selon quelques caractristiques des communes, 2010 ............... 107 Tableau 12: Proportion de mnages victimes de chocs en 2010 ............................................................108 Tableau 13 : Populations vulnrables prioritaires Critres gographiques ........................................109 Tableau 14 : Populations vulnrables prioritaires Critres de mnage .............................................. 110 Tableau 15: Populations vulnrables prioritaires Critres individuels ............................................... 110 Tableau 16 : Ratio de pauvret et taux de scolarisation selon le niveau d'instruction du chef de mnage (CM) ......................................................................................................................................................... 112 Tableau 17 : Proportion des travailleurs concerns par la caisse de retraite et la protection sociale.... 114 Tableau 18: Nombre et proportion denfants de 5 17 ans astreints et non astreints un travail dommageable ayant abandonn lcole par sexe et par groupe dge .................................................... 115 Tableau 19 : Proportion des mnages ayant mis ou reu des transferts selon le milieu et le quintile 116 Tableau 20: Rpartition des mnages selon le type de stratgie adopte face aux chocs par milieu .....117 Tableau 21 : Temps de rcupration suite au choc selon les rponses adoptes ................................... 118

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RESUME EXECUTIF

Class parmi les pays les plus pauvres du monde, Madagascar abrite un peu plus de 20 millions dhabitants. Son PIB rel par tte est estim EU$ 240. Lconomie malgache reste domine par lagriculture. Lagriculture reprsente 80% des emplois, environ 35% du PIB et 67% des exportations de marchandises de Madagascar. En parallle cela, environ 80% des malgache vivent en milieu rural. Lagriculture malgache reste une agriculture de subsistance et elle la base de la pauvret surtout en milieu rural. Toutefois, la pauvret svit aussi en milieu urbain. Actuellement, lincidence de la pauvret est denviron 77% dans lensemble, soit 54% en milieu urbain contre 82%. Ltat actuel de la pauvret dans le pays est les rsultats des pitres performances conomiques d des choix de politiques peu judicieux dans le pass et de la succession de crises socio conomiques et politiques dont les effets conomiques ont t plus ou moins fortes. Entre 1960 et 2001, le revenu par habitant malgache est pass de 430 230 EU$. Le taux de pauvret est pass denviron 30% 70% au cours de cette mme priode. Et parmi les crises les plus nfastes, on peut citer celle de 2002 qui sest accompagne dune croissance conomique de -12% et dun accroissement de la pauvret de plus de 10 points de pourcentage. La dernire crise politique traverse par le pays, c'est--dire celle de 2009, ntait pas non plus sans consquence avec comme bilan une croissance conomique de -4%. En fait, partir de 2001, lconomie malgache sest caractrise par une alternance de priode de croissance et de priode de crise chapote par divers cataclysmes naturels (cyclone, scheresse, inondation, etc.) qui se solde par ltat actuel de 77% de taux de pauvret. Concernant les diffrents aspects de la pauvret et des conditions de vie des mnages, des amliorations sont visibles. Lesprance de vie des malgaches a considrablement augment passant de 41 ans en 1960 57 ans en 2007. En matire dducation, au cours des dix dernires annes, mme la couche de la population la plus dfavorise a pu augmenter le taux de scolarisation de leurs enfants denviron 23 points de pourcentage. Dans le domaine de la sant, le taux de couverture vaccinale des enfants de 12 23 mois sest amlior au cours des dix dernires annes. Toutefois, en gnral, lie la hausse actuelle de la pauvret, la situation des mnages est trs prcaire. Les ingalits restent leves. Le revenu des agriculteurs ne reprsente quenviron 50% du revenu moyen dun emploi salarial. La proprit des biens durables est trs limite surtout pour les plus pauvres. La qualit du cadre de vie de la population est fortement lie au manque daccs aux infrastructures essentielles (eau potable, lectricit, routes, etc.). Enfin, le manque daccs aux services de sant de base est lorigine du mauvais tat d sant de la population. En 2010, alors que le taux de pauvret est de 76,5% au cours de cette mme priode, plus de 81,2% des malgaches sont vulnrables la pauvret, cest dire ayant une probabilit de 50% ou plus de vivre en dessous de ce seuil de pauvret lanne suivante. Si lon tend notre champ danalyse au cours de deux annes successives, tout en supposant des caractristiques socio-conomiques individuelles et communautaires constantes, plus de 92,0% de la population risquent de tomber en dessous du seuil de pauvret au moins pour une anne. La faiblesse du niveau de consommation, plutt que sa volatilit constitue la principale cause de la vulnrabilit. La vulnrabilit la pauvret devient de plus en plus importante au fur et mesure quon sloigne des grandes villes. En effet, 88,3% de la population rurale risquent de devenir pauvres avec une probabilit plus de 50% au cours de lanne suivante, contre seulement 29,5% des habitants des Grands Centres Urbains et 61,4% de la population des Centres Urbains Secondaires. De plus, si la pauvret chronique est plus importante en milieu rural, la pauvret nest globalement quune situation conjoncturelle en milieu urbain.

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La composition du mnage, le capital humain, les caractristiques socio-conomique individuelles et les caractristiques communautaires influent sur la vulnrabilit la pauvret. Les principaux facteurs, qui diminuent le niveau de consommation future dun mnage sont la taille leve, le fait dtre dirig par une femme seule, lexistence denfants de moins de 5 ans, lexistence dun enfant non scolaris, le faible niveau dducation du chef de mnage, lexercice dun emploi agricole, la rsidence dans les zones cycloniques du cte-est ou dans les zones arides du Sud rendent. Par contre, le nombre demploys dans le secteur public, laccs leau potable, la possession dune unit de production de type familiale agissent positivement sur le niveau de consommation et rendent le mnage moins vulnrable la pauvret. Les mnages de Madagascar sont exposs un grand nombre de risques ou de chocs idiosyncratiques (touchant un seul mnage) ou covariants (touchant une communaut entire). Ces chocs sont de diffrents types : conomiques, environnementaux, sanitaires ou sociaux. Les impacts sur les conditions de vie des mnages sont des baisses de revenus, des pertes demploi ou dactifs de production. Dune part la malnutrition et la non-scolarisation peuvent handicaper les enfants dans leur vie future. Dautre part, les maladies affectent la productivit des adultes dans les activits quils exercent et diminuent le revenu des mnages. Le march du travail Madagascar est domin par les emplois du secteur informel. Les deux formes de sous-emploi : celui li la dure du travail dune part, et celui li un emploi inadquat sont rpandus, touchant respectivement 26% et 42% de la population active. Linsuffisance de la production en riz fait suite des dficits de pluviomtrie et ncessite le recours aux importations. Par ailleurs, la persistance de certaines maladies de btail se rpercute sur le revenu des mnages leveurs. Le systme public de protection sociale joue un rle prpondrant pour prvenir ou attnuer la vulnrabilit des mnages. Nanmoins, le contexte et la conjoncture dans lesquels vivent les mnages malgaches placent de facto les formes prives et individuelles des mthodes de prvention, d'attnuation et de rponses aux chocs au premier plan. Les mnages faible rapport de dpendance dmographique, ceux qui habitent dans des logements fabriqus avec des matriaux durables, ceux qui ont des activits conomiques diversifies ou meilleurs productivits et ceux qui ont plus de capitaux humains ont plus de potentialit pour surpasser ou amortir les chocs pernicieux. En cas de choc, la majorit relative des mnages a travaill plus. Cela se fait souvent par des autoemplois informels. La rduction de la consommation, qui est dj un niveau trs bas, vient en deuxime recours. Malgr la faiblesse du taux de possession de biens durables, un mnage sur dix, qui ont subi un choc, a eu recours l'option de vente de bien. Au vu des volutions des indicateurs de pauvret pendant les conjonctures nationales difficiles, les rponses aux chocs au niveau individuel montrent leurs limites. Cela est confirm part les rponses aux questions directes poses aux mnages sur la dure de rcupration aprs l'apparition d'un vnement prjudiciable.

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CHAPITRE 1 : PAUVRETE ET ACCES AUX SERVICES Section 1.1 : Aperu 1. Avec une population estime un peu plus de vingt millions et un PIB rel par habitant estim EU$240 en 2010, Madagascar reste parmi les pays les plus pauvres du monde et possde une conomie domine par lagriculture. Madagascar est dote dun large ventail de ressources naturelles. Lagriculture reprsente 80% des emplois, environ 35% du PIB et 67% des exportations de marchandises de Madagascar. Les quatre-cinquime de la population de Madagascar vivent dans des zones rurales, dans de petites exploitations agricoles, la plupart de subsistance, et seulement 4,6% de la main-duvre sont des salaris du secteur non-agricole. Les taux de fertilit plus levs des zones rurales tendent compenser lexode rural, la part de population nationale rsidant dans les zones rurales nayant augment que trs lgrement (seulement de 2 points de pourcentage) ces quinze dernires annes, de 78% en 1993 80% en 2010. 2. Atteindre les objectifs du millnaire pour le dveloppement dici 2015 constitue un dfi pour Madagascar (Tableau 1). Lextrme pauvret reste leve, touchant actuellement plus de la moiti de la population. Quoiquil en soit, lesprance de vie des Malgaches a considrablement augment, de 41 ans en 1960 57,2 ans en 2007, mais actuellement, selon les rsultats de l'EDSM 2008-2009, environ la moiti des enfants de moins de 5 ans souffre de malnutrition chronique. Les taux de mortalit infantile et maternelle sont encore levs et laccs aux services de base en eau et assainissement reste limit. Toutefois, les rsultats dans le domaine de lducation se sont considrablement amliors et il y a parit des sexes au niveau du primaire.

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Tableau 1 : Objectifs du millnaire pour le dveloppement Madagascar

1990 1995 2000 1. radiquer lextrme pauvret et la faim Taux de pauvret (Population en dessous du seuil de pauvret) (%) cart de pauvret 1 $EU par jour (%) Prvalence de la malnutrition 40,9 34,1 infantile (% des enfants <5) Population en dessous de la 35 40 consommation dnergie dittique minimale 2. Atteindre la scolarit primaire pour tous Taux net de scolarisation en 60,6 72,9 niveau primaire (% ge dterminant) Taux dachvement de la scolarit 35 30 primaire, total (% de la tranche dge) 3. Promouvoir lgalit des sexes Rapport de scolarit primaire 96,9 99,2 filles / garons Rapport entre lanalphabtisme 85,6 88,8 fminin et masculin (% de 15 24 ans) 4. Rduire la mortalit infantile de deux tiers 2001 69,6 18,3 33,1 36 42 50,1 2002 80,7 2003 2004 72,1 2005 68,7 2006 67,5 2008 2010 76,5 35,0

67

70

82

84

83,3

73,3

36

40

47

57,0

97,2 93,1 92,5 111,3

99,4

Taux de mortalit infanto- 168 156 137 juvnile Mortalit infantile (sur 1.000 103 95 86 naissances vivantes) Immunisation, rougeole (% 47 55 56 57 enfants de moins d1 an) Taux de mortalit infantile (sur 550 100.000 naissances denfants en vie) Naissances assistes par un 57 47 personnel mdical qualifi (% du total) 5. Combattre le VIH/SIDA, le paludisme et autres maladies Prvalence du VIH - total (% de 1,3 la pop. de 15 24 ans) Nombre denfants orphelins du 6.300 SIDA Taux de tuberculose (sur 191,8 200,8 210,2 212,2 100.000 personnes) 6. Assurer la durabilit environnementale Accs des meilleures sources 40 45 deau (% de la population) Accs de meilleures 36 42 installations sanitaires (% de la population)

123 84 58 59 421 59 353

109 67 62,1

46

51

43,9

1,7

214,1

216,1

39,6

44,9 39.8

Source : Selon les rapports tablis Madagascar : Development Policy Review, Banque mondiale 2005, mises jour partir des informations de lEPM 2010 et de lEDSM 2008-2009.

89

Section 1.2 : Tendances et caractristiques de la pauvret 3. Entre 1960 et 2001, le revenu par habitant des Malgaches a baiss de 409 EU$ 230. Dans les annes 60, Madagascar figurait parmi les pays africains les plus riches, avec une lite instruite, des institutions et une infrastructure relativement fortes et un revenu par habitant au-dessus de la moyenne des pays en voie de dveloppement. lpoque, le revenu par habitant Madagascar tait le double de celui de lIndonsie et suprieur dune centaine de EU$ de celui de la Thalande13. Quarante ans aprs, le revenu par habitant de Madagascar correspond un tiers de celui de lIndonsie et environ un dixime de celui de la Thalande. Ces pitres performances conomiques sont le rsultat, entre autres, de politiques peu judicieuses dans les annes 70 et 80 et dun environnement macroconomique international peu favorable. Dans les annes 70, le gouvernement a tent de contrler les prix du riz afin de protger les consommateurs urbains. Leurs efforts ntant pas suffisamment rcompenss, les petits exploitants agricoles ont cess de fournir les marchs en riz, ce qui s'est traduit par une baisse de la production et la ncessit de recourir aux importations pour nourrir la population. Le gouvernement a aussi voulu acclrer l'industrialisation du pays en mettant l'accent sur les activits de substitution aux importations et en empruntant sur les marchs de capitaux pour financer des entreprises publiques. Ces entreprises n'ont pas donn les rsultats escompts et le gouvernement s'est vite retrouv dans l'impossibilit de payer sa dette. En raison de la pnurie de ressources, il n'a plus t en mesure de faire face aux besoins essentiels tels que l'entretien des routes ou le dveloppement de lducation. Avec une croissance conomique de seulement 0,1% par an en moyenne pendant la priode de 1970 1984, la population malgache s'est davantage enfonce dans la misre. Estime environ 30% lpoque de lindpendance, la pauvret sest aggrave progressivement au cours de la priode de dclin, atteignant une moyenne de 70% pendant les annes 80 et 90. 4. Avec la reprise de la croissance conomique soutenue dans la priode de 1997 2001, la pauvret a recul, les bnfices se limitant toutefois aux zones urbaines. partir de 1997, la croissance s'est acclre et un nombre important d'emplois a t cr, grce essentiellement aux investissements dans les activits orientes vers l'exportation (industries dans les zones portuaires franches et production de crevettes). Cependant, cette croissance n'a eu que peu d'impact dans les zones rurales. Le revenu par habitant sest amlior dans les villes, mais pas dans les campagnes. Lvolution macroconomique tait intimement lie aux fluctuations de la pauvret urbaine. Aprs une hausse rapide de 13 points de pourcentage entre 1993 et 1997, le taux de pauvret urbain a ensuite chut brusquement de 11 points de pourcentage pour atteindre 52,1% en 1999. Grce un taux durbanisation encore relativement bas, ces fluctuations, aussi importantes soient-elles, nont pas eu dimpact prononc sur la pauvret gnrale dans le pays : seul un Malgache sur quatre vit aujourdhui en milieu urbain. En revanche, la pauvret rurale est reste trs profonde tout au long de la dcennie et a mme cr quelque peu pendant la priode de reprise conomique globale. Alors que les taux de pauvret nont pas beaucoup chang Madagascar au dbut et la fin de la dcennie, le nombre absolu de pauvres a fortement augment. Au dbut de la dcennie, 70% de la population malgache tait pauvre; la fin de celle-ci, ce taux a subi une lgre hausse, 71,3%. Mais vu la forte croissance de la population, le nombre absolu de pauvres a augment d1,8 million, de 8,6 millions en 1993 10,4 millions en 1999. 5. La crise de 2002 a provoqu une chute vertigineuse du PIB rel et une forte aggravation de la pauvret dans tout le pays. Au dbut de 2002, Madagascar a plong dans une crise politique suite la contestation du premier tour des lections le 16 dcembre 2002, lorsque les deux principaux candidats, le prsident de lpoque Didier Ratsiraka et le maire de la capitale (Antananarivo), Marc Ravalomanana, ont contest le rsultat des lections. Cette crise politique et socio conomique sest solde par un taux de croissance conomique de -12,7% pour lanne 2002. La victoire de Marc

13

EU$ constant de 2000 selon la Banque Mondiale cite dans le site officiel de lUniversit de Sherbrooke.

90

Ravalomanana aboutissant la rsolution de cette crise politique de 2002, le nouveau gouvernement a assum ses fonctions avec un engagement prononc en faveur de la croissance et de la rduction de la pauvret. Les impacts conomiques de la crise politique ont consist en une augmentation du taux de pauvret de lordre de dix points en pourcentage allant de 69,6% en 2001 80,7% en 2002. La crise de 2002 a frapp en particulier les mnages pauvres, notamment les exploitants agricoles, les nouveaux chmeurs du secteur formel et les groupes extrmement pauvres dans les zones urbaines14. 6. De 2003 2008, la croissance a repris. Aprs une baisse de 13% du PIB rel en 2002, la croissance a atteint 9,8% en 2003, 5,3% en 2004, 4,6% en 2005 avant datteindre mme 7,1% en 2008. La crise de 2002 a entran une augmentation du taux de pauvret (81%). Mais, la reprise conomique d partir de 2003 a permis une baisse du taux de pauvret (69% en 2005) et une nette amlioration de la situation dans les zones urbaines. A la suite de la dprciation de la monnaie locale entre 2003 et 2004, le pouvoir dachat des mnages a t min par une hausse de linflation surtout en 2004 et 2005. Mais, partir de 2006, on assiste une attnuation de linflation et celle-ci sest situe 8,9% en 2008. Ceci a fait que la croissance sest traduite par une amlioration du revenu rel par habitant. 7. Moins forte que celle de 2002, la crise de 2009 a cass la tendance la hausse de la croissance conomique. Au cours de lanne 2009, le pays a nouveau sombr dans une crise socio politique la suite des contestations et soulvement populaire dirigs par Monsieur Andry Rajoelina alors Maire de la capitale du pays cette poque. Ceci a entrain lachvement du rgime de Marc Ravalomanana la mme anne. Et ds lors, le pays est rentr dans une priode de transition qui est encore en cours en ce moment. Bien que moins forte que celle de 2002, il faut noter que la crise de 2009 sest solde par un taux de croissance du PIB rel de -3,7%. Ce qui montre quelle a interrompu la tendance la hausse de la croissance conomique de la priode 2003-2008. La crise sest fait plus sentir au niveau du march de travail surtout en milieu urbain. En fait, elle sest traduite par la hausse du chmage, du sous emploi et de linsertion dans le secteur informel. A titre dexemple, rien que dans la capitale, on dnombre plus de 20 000 chmeurs supplmentaires, plus de 16 000 pertes demplois du secteur moderne et 116 000 emplois supplmentaires du secteur informel. Mais, la crise a aussi entran la hausse de la pauvret aussi bien en milieu urbain quen milieu rural. En 2010, le taux de pauvret atteint 76,5% pour lensemble contre 68,7% en 2005. Le taux de pauvret en milieu urbain est mont 54% en 2010 contre 52% en 2005. Pour le milieu rural, le pourcentage pour lincidence de la pauvret est de 82% en 2010 contre 74% en 2005. Il est raliste d'affirmer que c'est d en grande partie la crise politique qui a dbut en 2009. 8. Actuellement, plus de trois-quarts de la population sont pauvres et selon les derniers chiffres disponibles, environ 60% sont en situation de pauvret extrme. En 2010, le seuil de pauvret tait estim 468 800 Ariary par habitant par anne soit environ 234 EU$. Le seuil dextrme pauvret correspond lquivalent montaire de 2 133 Kilocalories. En dessous de ce seuil, les mnages sont incapables dacqurir quoique ce soit, part de la nourriture.

14

FMI, 2003, Dissous et al. 2000, Programme BIT, 2002a g.

91

Tableau 2 : volution de la pauvret, 1997-2010

Indicateurs de pauvret Pauvret (pourcentage de la population) Nationale Urbaine Rurale Antananarivo Fianarantsoa Toamasina Mahajanga Toliara Antsiranana Extrme pauvret (pourcentage de la pop.) Nationale Urbaine Rurale 1997 73 63 76 66 75 80 74 82 62 63 54 66 1999 71 52 77 62 81 71 76 72 73 62 43 67 2001 70 44 77 48 83 82 72 76 69 59 32 67 2002 81 62 86 66 91 86 89 81 84 62 38 70 2003 74 52 80 56 86 79 84 75 79 2004 74 54 80 57 86 80 85 75 79 2005 69 52 74 58 78 72 70 75 64 2010 77 54 82 67 88 78 72 82 68 58 36 64

Source : Stratgie daide aux pays de la Banque mondiale et chiffres de la pauvret 2002-2004 du DSRP, EPM 2005, EPM 2010.

9. Comme indiqu dans le tableau 2 ci-dessus, la pauvret est beaucoup plus marque dans les zones rurales que dans les villes. Sur dix pauvres Madagascar, 8,5 vivent dans les campagnes, et plus de 64% de la population rurale vit dans une pauvret extrme. L'agriculture Madagascar stagne depuis des annes, entranant les populations rurales dans un cercle vicieux de pauvret. La population continue d'augmenter un taux rapide, et la fcondit reste un niveau lev, particulirement dans les zones rurales. Ces deux dernires dcennies, la distribution de terres cultivables est devenue plus ingale, en partie parce que les mnages les plus vulnrables sont parfois forcs vendre leurs terres en rponse des chocs. Les familles les plus pauvres et les plus vulnrables possdent peu de terres, particulirement des terres basses, ou cultivent la terre des autres selon un contrat de mtayage. Les femmes ont moins daccs la terre que les hommes. 10. A Madagascar la pauvret varie selon les provinces. Antananarivo a le taux de pauvret le plus bas du pays, 67% en 2010, et autant sa zone rurale que sa zone urbaine ont les taux les plus bas. La province de Fianarantsoa a toujours affich le taux de pauvret le plus lev. En 2010, pour cette province, le taux de pauvret atteint 88%, suivie par Toliara, qui affiche 82%. Au cours de ces dix dernires annes, la pauvret urbaine a cr dans toutes les provinces sauf Toamasina. Dans les zones rurales, au cours des dix dernires annes, la pauvret a diminu progressivement Antsiranana, Mahajanga et Toamasina, alors quelle est en hausse dans les trois provinces restantes (Toliara, Antananarivo et Fianarantsoa).

Section 1.3 : Bien-tre des mnages et accs aux services de base 11. La possession de biens durables et l'acquisition de biens de consommation courantes sont limites, particulirement parmi les mnages les plus pauvres. Les valeurs locatives des biens durables reprsentent 6% du panier de consommation des mnages. Le taux de possession de certains biens tels la maison, les lampes ptrole et les nattes dcrot avec le quintile de consommation. En ce qui concerne les moyens de transport, la proportion de mnages ayant une voiture est reste la mme par rapport en 2005, soit 0,9% des mnages malgaches ; la possession de bicyclette prsente un lger contraste selon le milieu de rsidence avec 24,2% en milieu urbain (contre 17,6% en 2005) et 19,4% en milieu rural (contre 8,2% en 2005) : des taux qui diminuent avec la pauvret. En outre, les biens de 92

transports et de communications permettent aux mnages daccder aux informations, leur permettant ainsi de prvenir et / ou de se prparer aux chocs. Ces informations couvrent notamment : les moyens de se prparer affronter les cyclones ou dobtenir de laide et dvacuer en cas de crises sanitaires ; les moyens de faire face leurs consquences ; laccs aux programmes publics de filets de scurit. Le taux de possession de poste TV est de 21,4 % chez les plus pauvres contre 45,3 % chez les plus riches. La proportion de mnages ayant un tlphone portable est plus importante chez les quintiles quatre et cinq (plus riches), soit six fois de la proportion de mnages du premier quintile pauvre. 12. Le dveloppement de Madagascar est caractris par un fort degr disolement gographique et sectoriel, avec une grande majorit de la population exclue de la production et des avantages de la croissance, ce qui a pour consquence un degr lev dingalit de revenus. Les revenus sont trs ingaux. En 2010, le revenu annuel moyen dans l'emploi salarial est de 1 388 000 Ariary o le montant le plus faible correspond aux agriculteurs, soit environ 674 000 Ariary. Les mnages des exploitants agricoles reprsentent 67,8% des mnages Madagascar et lautoconsommation agricole reprsente prs de 30% de la consommation totale des mnages. Laccs la proprit foncire est une contrainte considrable la production et la pnurie de terre sempire, en raison entre autres dune pression accrue de la population et de la dtrioration de lenvironnement. Les parcelles sont petites, plus de 70% des mnages agricoles (mnages dont le chef exerce comme activit principale lagriculture) se trouvent dans la catgorie des petits exploitants (ceux qui exploitent moins de 1,5ha) et prs du quart de ces mnages sont dans la catgorie des moyens exploitants (superficie conomique allant de 1,5 ha 4 ha). Llevage constitue galement une mesure dattnuation des risques loccasion dun choc. En effet, essentiellement destins la vente, lautoconsommation des produits de llevage reprsente 1,1% de consommation des mnages. Cependant, parmi ls mnages enquts sur les chocs en 2010, 9,6% ont rpondu tre victimes de maladie ou perte de btail. Les problmes lis au climat et lenvironnement (deux mnages sur trois), les difficults dordre conomiques (15% des mnages malgaches) sajoutent aux entraves au dveloppement de ce secteur. 13. La qualit du cadre de vie de la population est fortement lie au manque daccs aux infrastructures essentielles eau potable, lectricit, routes rend les mnages plus vulnrables la pauvret. Environ 86,5% de la population vit dans des maisons individuelles de type traditionnel o en terre battue ou en corce de vgtaux naturels constituent les matriaux de base pour les murs extrieurs ; le taux dutilisation de briques et de parpaings augmente avec le niveau dducation et le quintile de consommation. La superficie moyenne du logement occup par un mnage est de 26 mtres carr traduisant la tension entre la pression dmographique et la pauvret croissante de la population. Le poids du loyer est relativement lev atteignant prs de 17% de la valeur de la consommation des mnages urbains. Lapprovisionnent en eau auprs des robinets publics concerne seulement 11,5% de la population. Le taux daccs leau protge est de 44,9% contre 39,6% en 2005. Ces caractristiques prsentent des disparits selon le milieu de rsidence des mnages. En effet, si 38,5% ny a pas accs en milieu rural, le taux est pourtant de 99,7% dans la Capitale, 89,3% dans les autres grands centres urbains. En ce qui concerne lhygine et lassainissement, plus de la moiti des mnages, soit 52,8% contre 41,4% en 2005, ne possdent pas de toilette et dversent leurs dfcations dans la nature notamment en milieu rural, soit 58,5% contre 46,2% en 2005. Chez les mnages aiss, 71,1% utilisent des latrines contre 23,4% chez les mnages pauvres. Le bois ramass demeure le type de combustible le plus utilis par les mnages (77,7% contre 77,1% en 2005) suivi du charbon (17,1% contre 17,4% en 2005), du bois achet (4,5% contre 4,6% en 2005) et dans une moindre mesure par le gaz (0,2% contre 0,3% en 2005). Chez les mnages pauvres, 97,2% utilisent des bois ramasss alors que chez les plus riches, plus de la moiti utilisent du charbon (57,3%). Le combustible gaz est rserv aux mnages aiss cependant le taux dutilisation reste trs faible (1,3% des mnages du cinquime quintile de consommation). Laccs llectricit concerne seulement 13,3% des mnages (12,3% en 2005). Le ptrole lampant reste toujours la principale source dclairage des mnages : un peu plus de huit mnages sur dix lutilisent (81,2% contre 82,2% en 2005). Seuls 21% des 93

mnages sont satisfaits15 de loffre de services publics contre 22% qui sont non satisfaits. Un mnage sur deux dclare insatisfait de la disponibilit des services de sant et dducation. Les services les plus apprcis sont ltat civil et la scurit. Par contre, parmi les services les moins apprcis16 figurent lapprovisionnement en eau potable et lentretien routier. 14. Le mauvais tat de sant de la population reflte en partie un manque daccs aux services de sant de base, bien quil y ait eu quelques amliorations. Lincidence nationale des maladies est de 12,4% et elle diminue relativement avec lge et concerne lensemble des couches sociales : en effet, elle est de 22,0% chez les nouveau-ns et de 13,2 % chez les mnages pauvres. Le taux de couverture vaccinale des enfants de 12 23 mois sest lgrement amlior passant de 38,4% 36% entre 2001 et 2010. Toutefois, 13,3% des enfants nont jamais t vaccins selon les chiffres de 2008-2009. Environ 50,1% des enfants sont touchs par la malnutrition17 et 26,4% en sont svrement touchs18 par cette mme phnomne. Les enfants les plus exposs la malnutrition et linscurit alimentaire sont entre autres les enfants issus des familles pauvres, surtout ceux vivant en milieu rural, les groupes vulnrables faible revenu en milieu rural et urbain. Les principales causes de malnutrition restent linsuffisance de la quantit ou de la qualit de lalimentation et les mauvaises habitudes alimentaires lies, en partie, au faible pouvoir dachat et au manque de connaissances entranant des rgimes alimentaires dsquilibrs. La mortalit maternelle est estime 498 pour 10.000 naissances vivantes. Toutefois, prs dune femme sur dix (9 %) na reu aucun soin prnatal au cours de sa grossesse. En 2008, 86% des femmes enceintes ont reu des soins prnataux et la vaccination contre le ttanos nonatal couvre 70% (contre 36% en 2001) des nouveau-ns. Parmi les individus malades, 7% sont alls en consultation et 66 % des consultations se font dans les centres de sant de base. Les mnages les plus pauvres sont moins susceptibles de recourir aux hpitaux publics ou aux prestataires privs que les plus riches. Tableau 3: Scolarit par niveau de pauvret en 2010
Quintile de consommation Quintile le plus pauvre Quintile 2 Quintile 3 Quintile 4 Quintile le plus riche Madagascar Taux Brut de Scolarisation Secondaire Secondaire Primaire infrieur suprieur
96,6 117,0 124,4 126,5 137,3 118,0 16,6 27,1 39,5 56,4 89,0 43,7 2,2 2,5 8,3 14,7 47,6 15,8

Taux Net de Scolarisation Secondaire Secondaire Primaire infrieur suprieur

58,8 72,0 76,3 81,8 86,7 73,4 8,1 12,6 20,5 30,0 48,1 22,7 0,6 1,1 2,1 5,7 20,7 6,3

Source : INSTAT/DSM/EPM 2010

15. Limpact du niveau dducation intervient dans tous les domaines en liaison avec le dveloppement mais les indicateurs sont marqus par le niveau de pauvret. En tant que droit humain, lducation contribue lamlioration de la scurit, la sant et la prosprit de tout un chacun, tout en favorisant le progrs social, conomique et culturel. Par rapport lindicateur de 2005, les

Un mnage est satisfait dun service si son chef a dclar soit tre trs satisfait soit moyennement satisfait de ce service. Le service de scurit est class apprci car la proportion des mnages satisfaits (52%) est suprieure celle des non satisfaits. 17 Au moins un enfant du mnage g de moins de 5 ans se situe moins de 2 carts-type pour le retard de croissance (Taille-pourge). 6 Au moins un enfant du mnage g de moins de 5 ans se situe moins de 3 carts-type pour le retard de croissance (Taille-pourge)
15 16

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mnages moins aiss ont russi augmenter le taux de scolarit denviron 23,3 points en pourcentage, soit plus que le double de lcart ralis entre 1999 et 2001. Durant ces dix dernires annes, le taux net de scolarit est pass de 67% 73,3%. Selon les rapports mondiaux sur le dveloppement humain, entre 2001 et 2005, Madagascar a gagn trois positions dans le classement mondial selon lIndicateur de Dveloppement Humain qui est pass de 149me 143me sur un total de 177 pays. La progression de la scolarisation a nettement contribu cette amlioration du rang de classement. Bien que les rsultats soient impressionnants, deux crises ont perturb les annes scolaires de la priode mais le gouvernement a dcid en 2002 de subventionner la scolarit par le biais de distribution de kits scolaires et le financement de la scolarisation primaire. En 2007, prs de 3 enfants sur 10 gs de 5 17 ans sont conomiquement actifs et la majorit de ces enfants, soit 82%, effectuent des travaux dommageables qui sont abolir selon les textes en vigueur. De plus, si 33,3% de la population active sont sans instruction, un individu sur deux est analphabte chez les mnages les plus pauvres, soit 51% contre 52,7% en 2005, un mnage sur dix est concern chez les mnages riches, soit 12% contre 22,5% en 2005. Plus de la moiti (55%) des mnages malgaches sont satisfaits du service ducatif : une disparit se prsente en ville (66%) par rapport ce qui se passe en milieu rural, soit (52%). Le taux brut de scolarisation du primaire est de 118% contre 139,3% en 2005. Les taux de scolarisation sont suprieurs en milieu urbain compar au milieu rural.

Tableau 4 : Pourcentage des enfants conomiquement actifs de 5 17 ans engags dans des activits dommageables et dangereuses par sexe et groupe dge Enfants conomiquement actifs % par rapport au total des enfants Les deux sexes Total 5-9 ans 10-14 ans 15-17 ans Garons Total 5-9 ans 10-14 ans 15-17 ans Filles Total 5-9 ans 10-14 ans 15-17 ans Enfants astreints une activit dommageable % par rapport au total des enfants 23,0 13,5 32,0 27,0 24,8 15,0 33,7 28,6 21,2 11,9 30,1 25,4 % par rapport au total des enfants conomiquement actifs Enfants astreints une activit dangereuse % par rapport au total des enfants % par rapport au total des enfants conomiquement actifs

28,1 13,5 32,0 54,7 29,4 15,0 33,7 54,4 26,7 11,9 30,1 55,0

82,0 100,0 100,0 49,4 84,3 100,0 100,0 52,6 79,3 100,0 100,0 46,1

6,6 3,1 7,5 13,0 6,8 3,4 7,9 12,6 6,4 2,9 7,0 13,3

23,4 23,2 23,3 23,7 23,1 22,5 23,3 23,2 23,8 24,1 23,3 24,2

Source : INSTAT/DSM/ENTE07

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CHAPITRE 2 : VULNERABILITE, RISQUES ET CHOCS AU NIVEAU DES MENAGES ET DES COMMUNES

16. Ce chapitre dcrit la vulnrabilit. Dans cette analyse, la notion de vulnrabilit est analyse sous langle de la pauvret future anticipe mais non pas de lutilit espre. La dfinition de la vulnrabilit est fonction de la probabilit ex-ante pour un mnage dtre pauvre lanne suivante, compte tenu des ses caractristiques individuels et de la communaut o il se trouve. Faute de donnes de panel, les mthodologies appliques pour lestimation de la vulnrabilit sont spcifiques pour le traitement des donnes transversales (Gunther et Harrtgen, 2005). Elles reposent sur lhypothse fondamentale que les erreurs rsiduelles issues de lestimation de la consommation future sont fonctions des caractristiques individuelles et communautaires des mnages. 17. Les risques auxquels un individu est expos changent au cours du cycle de vie. Lapproche du cycle de vie identifie les risques affectant les diffrentes tranches dge, notamment la population pauvre (Encadr 4). Elle est souvent utilise pour laborer une cartographie des interventions potentielles.

Encadr 1 : Risques cls au cours du cycle de vie

Une approche de lvaluation de la vulnrabilit consiste considrer les risques par tranches dge. Lapproche du cycle de vie identifie les risques affectant les diffrentes tranches dge, notamment parmi les pauvres. Elle est frquemment utilise pour effectuer une cartographie minutieuse des interventions potentielles. Alors que certains chocs affectent toutes les tranches dge, comme le fait de contracter le paludisme, les petits enfants et les05 Enfants personnes ges courent des risques plus levs de mortalit. Le diagramme ci-dessous montre les risques prioritaires par tranche dge Madagascar. Enfants 05 *Malnutrition50%moinsde *Malnutrition50%moinsde 5ans 5ans Personnesges(plus Enfants 5 14 *Maladiesinfectieuseset Personnesges(plus Enfants 5 14 de60ans) *Maladiesinfectieuseset paludisme *Malnutrition/anmie de60ans) paludisme *Malnutrition/anmie *Pertedusoutiendela *Abandonscolaire *Pertedusoutiendela famille *Abandonscolaire famille Adultes2560 Adultes2560 *Sousemploi *Sousemploi *Maladiesexuellement *Maladiesexuellement transmissible transmissible * Maladie affectant le travail * Maladie affectant le travail Jeunes 14 24 Jeunes 14 24 *Sousemploi *Sousemploi *Maladiesexuellement *Maladiesexuellement transmissible transmissible

Source : EDSM-2008-2009

96

18.

Spcifiquement, le chapitre vise : Analyser le profil de la vulnrabilit la pauvret Madagascar ; Dcrire les diffrentes composantes de la vulnrabilit ; Identifier les dterminants de la vulnrabilit; Identifier les populations vulnrables; Analyser les risques (chocs idiosyncrasiques ou covariants) qui contribuent la vulnrabilit.

19. La crise politique de 2009 a affect de plein fouet lconomie de Madagascar. Son impact conomique et social, particulirement en termes de pauvret et vulnrabilit est important. Un mnage non pauvre pourrait le devenir cause des vnements prvisibles ou imprvisibles tels que la perte demplois, linflation, la variation des termes de lchange, les dpenses exceptionnelles, les maladies brusques et les catastrophes naturelles. Cette tude fait suite lanalyse de la vulnrabilit la pauvret ralise par la banque mondiale en 2008. Elle est base sur les donnes issues de lEnqute Priodique auprs des Mnages ralise en 2010 par la Direction des Statistiques des Mnages lInstitut National de la Statistique de Madagascar.

Section 2.1 : Estimation de la vulnrabilit la pauvret Dans cette section, on analyse limportance de vulnrabilit la pauvret Madagascar ainsi que ses dterminants. Pauvret temporaire et pauvret chronique 20. Pour estimer la vulnrabilit dun mnage, on retient le seuil de pauvret utilis pour lanalyse du profil de la pauvret Madagascar en 2010 qui est valu 468 800 Ariary par personne par an. Ainsi, est class comme vulnrable la pauvret tout individu ayant une probabilit de 50% ou plus de vivre en dessous de ce seuil de pauvret lanne suivante. En 2010, plus de 81,2% des malgaches sont vulnrables la pauvret, alors que le taux de pauvret est de 76,5% au cours de cette mme priode. Si lon tend notre champ danalyse au cours de deux annes successives, tout en supposant des caractristiques socio-conomiques individuelles et communautaires constantes, plus de 92,0% de la population risquent de tomber en dessous du seuil de pauvret au moins pour une anne. Selon ces chiffres, la principale cause de la vulnrabilit est la faiblesse du niveau de consommation (pauvret structurelle). En effet, pendant au moins une des deux annes suivantes, plus de 88,3% des individus auraient un niveau de consommation moyen infrieur au seuil de pauvret national. Nanmoins, limportance de volatilit de la consommation (pauvret conjoncturelle) est loin dtre ngligeable dans la vulnrabilit : plus de 11% des populations sont classs comme vulnrables dus des variances relativement leves de leur consommation mme si leur niveau moyen de consommation prdite est suprieur au seuil de pauvret. 21. La vulnrabilit touche principalement le milieu rural. En effet, 88,3% de la population rurale risquent de devenir pauvres avec une probabilit plus de 50% au cours de lanne suivante, contre seulement 29,5% des habitants des Grands Centres Urbains et 61,4% de la population des Centres Urbains Secondaires. La graphique 1 montre limportance de la pauvret chronique en milieu rural. Plus de 78% de la population sont classs pauvres et qui resteront probablement dans cette situation lanne suivante. Par contre, en milieu urbain, la pauvret est globalement une situation conjoncturelle. Dans les Grands Centres Urbains, la pauvret temporaire est plus importante. La grande majorit de la population (58%) y sont non-pauvres et non-vulnrables. De plus, parmi les urbains vulnrables, la situation nest que de 97

passage : pour plus de 55% dentre eux, la situation par rapport la pauvret change dune anne lautre : soit classs comme pauvres mais qui pourront sortir de cette situation lanne suivante, soit classs comme non pauvres mais qui risquent de ltre lanne suivante. 1,4% seulement des pauvres chroniques et 7,4% des pauvres temporaires de Madagascar rsident dans les zones urbaines. La Rgion dAnalamanga est la rgion la moins vulnrable, 63,9% de sa population tant compose de pauvres chroniques ou temporaires. Tandis que, dans les Rgions dAndroy, Atsimo Atsinanana, Ihorombe et Vatovavy Fitovinany, la situation est trs alarmante, puisque plus de 95% de la population y sont concerns. Graphique 1 : Distribution des pauvres chroniques, temporaires et des non-pauvres 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 13,1 16,1 58,3 22,1 70,8 78,0 23,1 18,6 National Pauvretchnronique GrandsCentres Urbains CentresUrbains Secondaires Rural 50,8 7,5 14,5

27,2

Pauvrestemporaires

Nonpauvresnonvulnrables

Source : INSTAT/DSM/EPM2010, nos propres calculs.

Indicateurs de la vulnrabilit des mnages 22. Pour analyser les dterminants du niveau de consommation future des individus, donc de la vulnrabilit Madagascar, les variables retenues ont t groupes dans les blocs suivants : composition du mnage, caractristiques dmographiques du chef de mnage, conditions sanitaires du mnage, capital humain, caractristiques conomiques individuelles et caractristiques communautaires. Plus prcisment, on a suppos que les variables suivantes vont agir ngativement la consommation future des individus : la taille du mnage, le nombre des enfants en bas ge, le fait dtre membre dun mnage monoparental dirig par une femme, lexistence des enfants de 6 15 ans non-scolariss, le faible niveau dinstruction du chef de mnage, le fait dtre membre dun mnage agricole, rsidant en milieu rural, dans les zones cycloniques de la cte-est, et les zones arides du sud. a) Capital humain : en 2010, les mnages dont au moins un enfant en ge dtre scolariss (6 15 ans) ne va pas lcole ont un taux de pauvret suprieur 91% contre seulement 70% pour les autres. De plus, pour ces mnages, dans un an, leur niveau de consommation est, en moyenne, 13% moins lev que celui des mnages dont tous les enfants son scolariss. Cette caractristique concerne plus dun tiers de la population. Le niveau dducation du chef de mnage influe positivement sur la situation du mnage vis--vis de la pauvret. Plus de 89% des mnages dirigs par un non instruit sont pauvres, alors que la proportion nest que de 70% pour le reste. Pour les mnages dont le chef a suivi un enseignement primaire, secondaire ou universitaire, les niveaux de consommation prvus des mnages

98

reprsentent respectivement 14%, 25% et 62% de plus que celui du niveau de consommation moyen des mnages dirigs par un non instruit. b) Emploi : Gnralement, un emploi supplmentaire exerc par un membre dun mnage amliore sa situation. Cependant, la contribution nest pas la mme selon le type demploi. En effet, si un emploi supplmentaire dans le secteur public ou dans le secteur formel augmente respectivement de 21% et 13% le niveau moyen de la consommation future par tte, lapport dun emploi dans le secteur informel nest que lordre de 1%. c) Activit agricole et Entreprise familiale non-agricole : Par rapport aux autres types de mnages, la situation des mnages agricoles comprenant plus de 80% des Malgaches est trs prcaire. En effet, prs de 82% des mnages dont le chef exerce principalement une activit agricole, vivent en dessous de la pauvret, alors que la proportion ne dpasse pas la moiti pour les autres catgories de mnages. La consommation moyenne espre par tte dun mnage agricole est 22% infrieure par rapport aux autres mnages. Le capital physique dans lagriculture tels que la superficie exploite et le nombre de btail possd ninflue que trs faiblement (moins de 0,1%) sur le niveau de consommation future. Par contre, la possession dune entreprise familiale non-agricole refltant la diversification des activits du mnage permet daccrotre la consommation future prdite de 12%. c) Taille et composition du mnage : Plus la taille du mnage est leve, plus le niveau moyen de la consommation future par tte est faible. Un membre de plus dans un mnage diminue de 11% de sa consommation par tte. Le taux de pauvret atteint plus de 90% chez les mnages de plus de 7 personnes, o se trouvent prs dun quart de la population Madagascar, contre seulement 70% pour les autres. Lexistence denfants en bas ge au sein dun mnage dgrade davantage sa situation. Compar aux mnages sans enfants de bas ge, le taux de pauvret chez les mnages avec enfants de moins de 5 ans est de 20 points de plus (84% contre 63%), et le niveau moyen de la consommation future par tte serait 8% moindre. d) Mnage monoparental fminin : Les mnages monoparentaux dirigs par une femme sont plus vulnrables. Mme si, en termes de taux de pauvret, aucune diffrence significative nest observe entre ce type de mnage et les autres catgories de mnages (80% contre 76%), lcart des niveaux de consommation future par tte atteindrait plus de 20% en dfaveur des mnages dirigs par une femme. Lge du chef de mnage a un effet statistiquement significatif sur la consommation future par tte du mnage. La situation des mnages dirigs par les jeunes et les personnes ges sont moins confortables. e) Accs leau potable : Laccs leau potable conditionne ltat de sant des individus notamment des enfants en bas ge et limite les chocs subis par les mnages. Plus de 55% des malgaches nont pas accs leau potable Madagascar. Prs de 87% dentre eux sont pauvres. Ceux qui en ont bnfici auraient un niveau de consommation future de 14% plus lev par rapport ceux qui en sont dpourvus.

99

Tableau 5 : Indicateurs de vulnrabilit des mnages

Taux de pauvret Avec Sans (%) (%) 90,8 91,0 84,2 80,1 89,1 81,8 86,7 82,2 82,2 86,1 71,9 69,1 63,1 76,0 70,5 49,0 64,0 54,2 73,7 75,2

Mnages (%) Plus de 7 personnes Existence dEnfant de 6 15 ans non scolaris Existence dEnfants de moins de 5 ans Monoparental fminin Chef de mnage non instruit Chef de mnage agriculteur Inaccessibilit leau potable Vivant en milieu rural Vivant dans les zones cycloniques du cte-est Vivant dans les zones arides du sud Source : INSTAT/DSM/EPM2010, nos propres calculs 12,8 26,2 53,9 15,6 32,1 80,6 52,9 78,0 34,2 11,4

Individus (%) 24,5 33,9 63,3 13,4 32,5 83,9 55,1 79,7 33,3 11,8

23. La relation entre vulnrabilit et pauvret est assez forte. Presque 94% des mnages, reprsentant 96% de la population, possdent au moins un indicateur de vulnrabilit. Ces mnages ont un taux de pauvret de 78%. Les mnages touchs par deux ou plusieurs indicateurs de vulnrabilit reprsentent 80% des mnages, et leur taux de pauvret est de 84%. Les mnages touchs par trois indicateurs de vulnrabilit ou plus reprsentent 57% des mnages, et leur taux de pauvret est de 89%. Leur consommation par habitant reprsente peine 60% du seuil de pauvret. Ces mnages sont les plus vulnrables. 24. Lanalyse sur les mnages affects par la vulnrabilit la pauvret extrme (par rapport au 20% du seuil de pauvret) montre quils sont caractriss par lexistence denfants en bas ge ou non scolariss. Si respectivement moins de 64% et 33% de lensemble des mnages malgaches ont un enfant de 5 ans ou moins ou un enfant de 6 15 ans non scolaris, ces mnages reprsentent plus de 95% des mnages vulnrables la pauvret extrme. La quasi-totalit de ces mnages se trouvent en milieu rural et sont dirigs par un agriculteur. 25. Les Rgions dAtsimo-Atsinanana, Androy et Anosy sont les plus touchs par la vulnrabilit la pauvret. Respectivement plus de 92%, 88% et 83% des mnages y possdent au moins trois critres de vulnrabilit. De lautre ct, la situation est largement meilleure dans les Rgions dAnalamanga et de Diana avec seulement 32% et 45% de mnages prsentant ces caractristiques. Indicateurs de vulnrabilit des communes 26. La situation gographique, les conditions climatiques, la disponibilit d'infrastructures et de services constituent des facteurs influant sur la vulnrabilit la pauvret. Les infrastructures sociales ou conomiques font dfaut dans un grand nombre de communes. Les taux de pauvret ont tendance tre plus levs dans les communes ayant moins dinfrastructures. Les lments cls de linfrastructure et des services sont les suivants a) Milieu rural : La situation est beaucoup plus prcaire en milieu rural o vit prs de 80% de la population malgache. Le taux de pauvret y atteint plus de 82% contre seulement 54% en milieu urbain. Un mnage rural aurait, en moyenne un niveau de consommation future par tte 15% infrieure celui dun mnage urbain. 100

b) Situation climatique : Les conditions climatiques influent beaucoup sur les conditions de vie des mnages. Dans la cte est de lle, le plus frapp par les cyclones, o rsident plus du tiers de la population Malgache, le taux de pauvret atteint plus de 82% de la population contre 73% pour le reste du territoire. Dans les zones arides du sud, la situation est plus pire avec un taux de pauvret de plus de 85%. Les esprances de la consommation future par tte moyenne dans les Rgions cycloniques de la cte-est et les zones arides du sud de Madagascar seraient respectivement 15% et 45% moins levs par rapport ce quon trouverait dans les autres Rgions. Les taux de pauvret y ont 10 points supplmentaires. c) Infrastructures : Lexistence des infrastructures socio-conomiques de base telles que marchs, routes bitumes, institutions de micro finance, postes de gendarmerie ou de la police, centres de sant, tablissements secondaires etc. amliore le niveau de consommation future estime des mnages. Mais limpact est relativement faible. Les infrastructures routires, financires et de scurit sont les plus discriminants. Les carts des taux de pauvret atteignent respectivement plus de 22 points, 16 points et 12 points entre les communes desservies ou non par une route bitume, possdant ou non une institution de micro finance ou une poste de la gendarmerie Tableau 6 : Taux de pauvret selon le milieu de rsidence, la rgion agro-climatique et lexistence des infrastructures
Taux de pauvret avec sans (%) (%) 79,7 79,7 77,4 78,4 77,1 78,3 81,5 72,7 72,8 74,7 66,5 71,8 61,1 58,1

Infrastructure conomique et sociale March alimentaire Centre de sant cole secondaire publique Poste de gendarmerie Services de vulgarisation agricole Institution de micro finance Route bitume

% personnes dans des communes sans 54,0 52,7 66,2 84,1 87,8 89,6 78,5

Source : INSTAT/DSM/EPM2010, nos propres calculs

Section 2.2 : Risques et chocs 27. Les mnages de Madagascar sont exposs un grand nombre de risques ou de chocs idiosyncratiques (touchant un seul mnage) ou covariants (touchant une communaut entire). Ces chocs sont de diffrents types : conomiques, environnementaux, sanitaires ou sociaux. Les impacts sur les conditions de vie des mnages sont des baisses de revenus, des pertes demploi ou dactifs de production. Tableau 7 : Proportion de mnages victimes de chocs en 2010
Climat et environnement Urbain Rural Ensemble 24,4 40,6 37,1 Scurit 5,2 6,1 5,9 Unit : %. Problmes de sant ou dcs Problmes conomiques 6,0 5,5 5,6 11,0 9,2 9,6

Source : INSTAT/DSM/EPM2010.

101

Instabilit politique 28. La crise politique actuelle a entrain la suspension dune bonne partie des ressources financires provenant des partenaires bilatraux et multilatraux traditionnels. La suspension de Madagascar des avantages lis lAGOA (Africa Growth Opportunity Act)19 par les EtatsUnis a conduit la fermeture de plusieurs entreprises exportatrices des zones franches. A la fin de 2009, le PIB a diminu de 3,7%, dont 7,4% pour le secteur secondaire et 7,1% pour le secteur tertiaire. Linflation a augment de 9%. Phnomnes lis aux difficults conomiques du pays, les vols de btail et vols de rcoltes sur pied touchent surtout les mnages ruraux. Chmage et sous-emploi 29. Le taux de chmage, au sens du BIT, est de 3,5% pour la tranche dges des 15 64 ans. Par contre, le sous-emploi est plus courant. Le taux de sous-emploi li la dure du travail (horaire hebdomadaire infrieur 35 heures) concerne 26% de la population active. Le taux de sous-emploi li un emploi inadquat (inadquation-formation emploi, faiblesse de la rmunration du travail, mauvaises conditions de travail, etc.) est de 42%. Inscurit alimentaire 30. Lalimentation de la majorit de la population est base sur le riz, un crale qui apporte, certes, des calories, mais manque de nutriments et de protines. Des fluctuations de prix importantes peuvent provoquer des chocs considrables. Chaque anne, Madagascar importe environ 200 000 tonnes de riz destines la consommation. Pour lanne 2008, le dficit a t estim 270 000 tonnes, alors que les prix mondiaux sont 70% plus cher que les prix locaux, dans un contexte de flambe des prix des produits alimentaires sur le march mondial. Les mnages, durement frapps par les cyclones qui avaient ont balay 80% de la rcolte antrieure, ont t rduits consommer les derniers stocks de semences. La gnralisation des cultures de contre-saison et lextension des surfaces cultives permettent daccroitre la production nationale. Cela ncessite daugmenter les primtres dirrigation, lutilisation de semences amliores et lutilisation dengrais. 31. Plus de 68% des mnages produisent du riz. 47% de ces mnages producteurs vendent tout ou partie de cette production, afin de satisfaire les besoins en dautres produits alimentaires ou manufacturs. La dure mdiane dautosuffisance en riz est de 7 mois. Cette production de riz reste largement infrieure la consommation, puisque moins du tiers de ces mnages producteurs nachtent pas du riz tout au long de lanne. 32. Dans le contexte de crise sociopolitique actuelle et de hausse des prix, la baisse de la consommation en riz induit une substitution par des produits tels que le manioc ou autres tubercules, ce qui peut constituer un mcanisme amortisseur. Dans la Rgion dAndroy, parmi les plus dfavorises de Madagascar, la proportion de pauvres est passe de 83% 94% entre 2005 et 2010, la consommation moyenne de riz par an par mnage est passe de 157 92 kilogrammes. Celle du manioc est passe de 186 230 kilogrammes. Bien que les prix moyens du riz, dune anne lautre, naient pas volu de manire significative, 1,3% entre 2008 et 2009, 1,4% entre 2009 et 2010, les fluctuations saisonnires sont plus dommageables pour les mnages bas revenus. La priode de soudure va de novembre mars, la hausse commence en septembre, pour atteindre son pic en fvrier.

19

Loi donnant des accs prfrentiels aux produits textiles de pays subsahariens.

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Graphique 2 : Evolution de lindice des prix du riz la consommation familiale.

Base 100=moyenne de lanne 2000.

350 300 250 200 150 100 50 0

Source : INSTAT/DSM

33. Plusieurs facteurs contribuent la hausse de ce produit: les cyclones, ou linsuffisance de pluie comme en 2010, la flambe des prix sur le march international suite la dcision des principaux pays producteurs dAsie et galement la dprciation de la monnaie nationale. De plus, la dgradation des infrastructures routires rend difficile lvacuation du produit partir des rgions excdentaires. Pour contrecarrer la rtention de stocks des fins de spculation, lEtat sest impliqu directement dans limportation de riz bas prix (vary mora). Catastrophes naturelles 34. Les Rgions de la cte est du pays sont les plus exposes aux cyclones, mais les plus violentes touchent galement les Rgions intrieures. Elles entrainent des destructions dinfrastructures publiques (routes, coles, ) et des biens des mnages (habitations, btail, ). La reconstitution de ces biens, publics et ceux des mnages, dtourne les ressources ncessaires pour amliorer les conditions de vie actuelles des populations. Les inondations provoquent des baisses des rcoltes. La scheresse et linsuffisance de pluviomtrie entrainent galement une baisse de la production agricole : riz et cultures dexportation notamment. Autre problme li lenvironnement, Madagascar est affect par deux espces acridiennes, le criquet migrateur malgache et le criquet nomade. Problmes de sant 35. La proportion denfants de moins de cinq ans accusant un retard de croissance selon les standards OMS est de 50%. (EDSM 2008-2009). Ceux accusant un retard de croissance svre constituent. 26% de cette mme population. La prvalence est plus leve en milieu rural et chez les mres les moins instruites. Cette situation constitue un handicap dans le dveloppement futur de lenfant. En 2010 (EPM), 12% de la population ont dclar avoir t malades durant les deux dernires semaines prcdant linterview. La fivre ou suspicion de paludisme, dune part, et les maladies diarrhiques dautre part, sont les premires maladies dclares. Le paludisme est principalement endmique et stable dans les zones ctires basse altitude, est instable dans les Hautes Terres Centrales et dans la zone semidsertique du sud du pays, prdisposs aux pidmies. Son incidence atteint son apoge aprs la saison

103

des pluies (dcembre avril). Les eaux stagnantes, qui constituent des lieux de reproduction des moustiques, le manque dhygine, des conditions dhabitation prcaires en sont les principales causes. Les difficults daccs aux soins : insuffisance dinfrastructures et de personnel, mais galement le prix des mdicaments prohibitif constituent les principaux motifs de non-consultation. Cette situation a des impacts certains sur la productivit et les revenus du mnage. Education 36. La proportion de non-alphabtiss reste leve, de lordre de 29%, chez les 15 ans et plus. La non-scolarisation constitue un risque pour lenfant, le handicapant ultrieurement dans sa vie active. En 2010, un enfant de 6 10 ans appartenant au quintile le plus pauvre a 28% moins de chance de frquenter l'cole primaire qu'un enfant du mme groupe d'ges du quintile le plus riche. La diffrence est de 40% pour les enfants de 11 14 ans au niveau collge. En termes de rendements scolaires, les enfants des mnages les plus pauvres sont plus enclins se retirer du systme scolaire, ou au mieux, redoubler leurs classes. Au niveau du cycle primaire, les taux de redoublement et dabandon sont respectivement de 15% et de 6%. Ceci est mettre au compte des difficults daccs aux coles et aux problmes financiers des mnages. Sant animale 37. Le cheptel de Madagascar a t affect par un pisode de fivre de la Valle du Rift (janvier 2008 - juin 2009). Par ailleurs, on a enregistr plusieurs dizaines de cas de dcs humains. La FAO a assist le gouvernement pour grer cette crise. Plusieurs autres maladies, notamment la fivre charbonneuse, la rage, la dermatose nodulaire contagieuse, la peste porcine africaine, la peste porcine classique et la maladie de Newcastle, svissent Madagascar.

Section 2.3 : Rapport entre niveau de dveloppement, les chocs, la vulnrabilit et la pauvret 38. Les populations exposes aux chocs sont plus pauvres. On estime que plus de 90% de la population ont souffert dun ou plusieurs chocs climatiques pendant la priode de 2009-2010 (Tableau 13). Leur taux de pauvret est de 78%, contre 59% pour le reste de la population qui dclare navoir t expose aucun choc. Selon le groupe de chocs, seul le groupe li aux problmes climatiques et catastrophes naturels (cyclone, inondation, scheresse, etc.) qui semble tre le plus prpondrant. Ce groupe touche un peu moins de 80% de la population malgache. Aprs le groupe des problmes climatiques, on recense les groupes des chocs sur linscurit et les problmes conomiques. Linscurit ne touche que 35% de la population. Les problmes conomiques quant eux, saffichent dans lensemble avec un pourcentage plus bas de la population denviron 28%. En matire de pauvret, seuls le groupe de chocs le plus prpondrant c'est--dire les problmes climatiques et alas naturels qui sassocient avec un taux de pauvret lev en comparant la situation des individus ayant subi ces chocs par rapport au reste de la population. Les populations ayant eu faire face des chocs climatiques et alas naturels affichent un taux de pauvret de 81% contre 62% pour le reste de la population. Pour les autres groupes de chocs, le taux de pauvret se situe mme un niveau plus bas pour les groupes de population ayant subi les chocs.

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Tableau 8 : Pourcentage de la population ayant subi des chocs et taux de pauvret selon les groupes de chocs
Pop. ayant subi des chocs, % Type de choc Urbain Climat ou environnement Inscurit Maladies, dcs Problmes conomiques Autres types de problmes Ensemble des chocs 62,6 33,5 3,6 31,5 17,1 84,2 Rural 82,7 36,9 5,4 27,6 11,9 95,8 Ens. 78,6 36,2 5,0 28,4 13,0 93,4 Taux de pauvret selon l'exposition aux chocs, % Urbain Pop. Pop. non expose au expose choc au choc 63,9 53,1 50,2 45,0 53,4 56,9 38,0 54,8 54,4 58,5 54,4 39,8 Rural Pop. Pop. non expose expose au choc au choc 83,9 81,3 75,8 77,2 81,7 82,4 74,1 82,7 82,5 84,1 82,2 77,1 Ensemble Pop. Pop. non expose expose au choc au choc 80,6 76,0 72,1 70,0 74,1 77,7 61,3 76,8 76,7 79,1 76,9 58,9

Source : INSTAT/DSM/EPM 2010, nos propres calculs

39. Les problmes lis au climat ou lenvironnement touchent davantage le milieu rural, avec des impacts immdiats sur lagriculture. Parmi les urbains, les mnages qui y sont exposs comptent plus de pauvres. Par ailleurs, les problmes conomiques, linflation en particulier, touchent un peu plus le milieu urbain, consquence de la hausse des prix des produits, surtout alimentaires. 40. Par contre, en ce qui concerne les chocs observs, les populations frappes par des cyclones, des inondations, des scheresses, des maladies des plantes et des vols de btail prsentent un taux plus lev de vulnrabilit et pauvret. Si on rentre dans le dtail des chocs observs, il faut constater que les chocs les plus frquents subis par la population malgache sont au nombre de six. Il sagit notamment des cyclones, des inondations, des scheresses, des maladies des plantes, des vols de btail et de linflation. De faon spare, chacun de ces chocs touche environ lun cinquime de la population malgache sauf pour linflation qui semble tre un phnomne beaucoup plus urbain avec un pourcentage de population touch de 13%. En termes de pauvret, il savre que les populations qui ont subi ces chocs affichent un niveau de pauvret largement lev sauf pour le cas de linflation ou la hausse gnrale des prix. Pour les populations victimes de ces chocs, le taux de pauvret se situe en moyenne plus de 7 points de pourcentage par rapport au reste de la population.

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Tableau 9 : Pourcentage de la population ayant subi les chocs et taux de pauvret pour quelques chocs prpondrants
Taux de pauvret de la population ayant subi des chocs 82,9 83,5 82,3 82,0 80,8 66,7 Taux de pauvret du reste de la population 75,0 74,8 75,0 75,0 75,5 78,0

Quelques chocs importants Cyclone Inondation Scheresse Maladies des plantes Vol de btail Hausse gnrale des prix

Pourcentage de la population ayant subi des chocs 18,7 20,0 21,2 20,8 18,6 13,2

Source : INSTAT/DSM/EPM 2010, nos propres calculs

41. Le taux de pauvret ne semble pas augmenter lorsque plusieurs chocs se produisent simultanment. Au cours de la priode 2009-2010, Plus de 55% de la population malgache a subi entre un et deux chocs. Les individus qui ont subi au moins un choc reprsentent plus de 93% de la population et ceux qui en ont subi au moins deux sont prs de 65% des malgaches. Toutefois, en termes de pauvret, le niveau de pauvret semble ne pas augmenter en fonction du nombre de chocs subis par une frange de la population. En effet, aucune tendance ne peut tre dgage partir du niveau de pauvret prsent selon le nombre des chocs subis par les individus. En fait, si le taux de pauvret moyen est de 78% pour lensemble des populations ayant subis au moins un choc, le taux de pauvret est tantt au dessus de ce seuil, tantt en de lorsque lon augmente le nombre des chocs que chaque groupe dindividus a effectivement subi.

Tableau 10 : Frquence des chocs subis et taux de pauvret de la population

Nombre de chocs subis 0 1 2 3 4 5 et plus Ensemble Source : INSTAT/DSM/EPM 2010, nos propres calculs Pourcentage de la population ayant subi les chocs 6,6 28,8 26,8 16,1 8,7 13,1 100,0 Taux de pauvret de la population 58,9 77,2 78,8 75,0 81,7 77,5 76,5

42. Au niveau des mnages, il y a une corrlation (0,49) entre les taux levs de pauvret et la vulnrabilit. Les indicateurs sont caractriss par un fort degr disolement gographique et infrastructurel des communes. Lurbanisation progressive travers la mise en place des services de bases notamment la scurit, le financement, linformation et lducation plus avance figurent sans doute parmi les solutions au niveau des communes. Le tableau suivant (Tableau 14) traduit non seulement le niveau de vie dans les communes, il met aussi en exergue lampleur de la lutte contre la 106

pauvret qui attendent les acteurs dans la lutte nationaux et internationaux dans lattnuation de la pauvret et les transferts pour les plus vulnrables.

Tableau 11: Pauvret et vulnrabilit selon quelques caractristiques des communes, 2010
Mnages pauvres au sens montaire 45,7 93,6 37,5 33,6 14,2 2,7 1,5 8,7 5,3 13,4 80,1 32,6 55,9 Mnages proie de la vulnrabilit dans un ou deux ans 48,2 91,2 42,0 34,4 16,0 4,2 2,5 10,6 7,5 19,4 81,0 38,9 61,1

Service et infrastructure dans les communes Centre de sant Ecole primaire publique Ecole primaire prive Ecole secondaire publique Gendarmerie Poste de police Banque Institution de microfinance Tlphone public Electricit Accs la Radio Nationale Malagasy Accs la Tlvision Malagasy Accs aux rseaux de tlphonies mobiles Source : INSTAT/DSM/EPM 2010, nos calculs.

43. Bien videment, les mnages ruraux sont les plus susceptibles de tomber dans le spiral et dtre en proie aux chocs climatiques et linscurit. Cependant, les mnages urbains nchappent ces problmes, en effet, 38,2% des mnages sont victimes dau moins un cataclysme naturel en 2010 contre 45% en milieu rural. De plus ces derniers sont les plus touchs par les chocs conomiques et sanitaires (Tableau 15). La scheresse, linondation, le cyclone, les maladies des plantes et la pluie tardive sont les pus frquents et ont t mentionns par plus de trois mnages sur quatre. En ville, la scheresse et les cyclones sont les plus cits alors quen milieu rural, aprs la scheresse, linondation vient en deuxime position. 44. Prs dun quart des mnages ont dclar avoir perdu des biens cause des chocs. La moiti de ces mnages a valu ces pertes plus de 100 mille Ariary. Par ailleurs, la perte de revenu a t voque par 83% des mnages ; la valeur mdiane de ces pertes est estime 112 mille Ariary. Le temps de rcupration savre difficile pour les mnages vulnrables : prs de trois mnages sur quatre nont pas encore rcupr du choc subi. En milieu rural, trois mnages sur quatre avouent ne pas sen tre remis. Parmi les mnages qui nont pas encore rcupr, presque trois mnages sur quatre pensent rcuprer dans plus dun an ou ne jamais rcuprer.

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Tableau 12: Proportion de mnages victimes de chocs en 2010

Unit : %. Urbain Problmes lis au climat ou l'environnement Inscurit Maladies, dcs Problmes conomiques Autres types de problmes Source : INSTAT/DSM/EPM 2010, nos propres calculs. 59,7 32,4 3,4 31,9 17,3 Rural 81,3 36,6 6,0 27,5 11,6 Ensemble 76,6 35,7 5,4 28,5 12,9

45. De nombreux chocs, tels que les inondations, les scheresses, les maladies du btail et les maladies humaines, prsentent dtroites corrlations spatiales ou temporelles. Cela peut avoir des implications importantes pour la capacit des mnages attnuer les chocs ngatifs, maintenir le niveau de consommation et rduire la vulnrabilit. Lanalyse pour Madagascar montre que les chocs suivent des modles spatio-temporels complexes (Mills, del Ninno et Rajemison 2004). A part les rgions de Bongolava et de Diana, o les chocs les plus frquents sont respectivement dordre conomique (36%) et sanitaire (30%), les problmes lis au climat sont les plus importants dans toutes les rgions de Madagascar. En particulier, la quasi-totalit des mnages rsidant dans la rgion dAtsimo Atsinanana ont voqu les chocs associs au climat et lenvironnement. La rgion dAnalanjirofo se dmarque des autres car plus de la moiti des mnages y rsidant ont avou avoir perdu des biens ; la valeur mdiane de ces pertes est estim 150 mille Ariary. En outre, cest dans les rgions de Matsiatra Ambony et dAtsimo Andrefana que la proportion des mnages subissant une diminution de revenu est la plus leve (97%). Dans ces rgions, les valeurs mdianes des pertes en termes de revenu sont respectivement values 120 et 252 mille Ariary.

Section 2.4 : Aperu des populations vulnrables Madagascar 46. Lobjet de cette section est didentifier et de localiser les couches vulnrables de la population Madagascar. Cela permettrait un meilleur ciblage des interventions sociales ou programmes daction en faveur de pauvres et une meilleure collaboration entre les organismes uvrant dans ce domaine, compte tenue de la diversit au niveau des objectifs, des produits et les champs dactions des diffrentes intervenants. De plus, estimer le nombre de groupes vulnrables donns permet dvaluer le niveau de couverture et les lacunes des programmes. Ciblage des populations vulnrables - priorits gographiques 47. Les populations vulnrables prioritaires par rgion sont concentres en milieu rural, et spcifiquement les communes faible infrastructure, les communes de la Zone rouge et les communes isoles. Deux rgions de Madagascar mritent une attention particulire savoir la rgion dAtsimo Atsinanana et dAndroy. Lidentification des priorits de vulnrabilit par rgion est normalement plus facile et plus simple vrifier. Toutefois, le nombre de vulnrables est lev reprsentant une proportion assez leve par rapport lensemble de la population de la zone considre. En outre, utiliser des critres gographiques tend rendre les pauvres urbains invisibles, bien quils reprsentent 13% de la population vulnrable la pauvret Madagascar. La possibilit de fuites est

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restreinte pour les mnages non-vulnrables dans les zones rurales, tant donn que 88% des mnages ruraux sont vulnrables la pauvret.

Tableau 13 : Populations vulnrables prioritaires Critres gographiques

Nombre de personnes touches par la vulnrabilit la pauvret 14 193 000 5 904 000 4 927 000 2 129 000 861 000 798 000 5 912 000 2 284 000 Taux de pauvret (%) 82,1 84,7 79,7 88,9 94,5 94,3 82,2 86,1

Indicateurs de vulnrabilit gographique Zones rurales (1) Communes faible infrastructure Zones rouges Communauts isoles (accs pied seulement) Rgions trs pauvres : Atsimo Atsinanana Androy Victimes de chocs climatiques : zones cycloniques de la cte-est (2) zones arides du sud (3)

Source : INSTAT/DSM/EPM2010, nos propres calculs

(1) o on ne trouve aucun march alimentaire ou de btail, centre de sant, tablissement secondaire public, tlphone public, institution de micro finance, route bitume, poste de gendarmerie ou de police. (2) comprennent les rgions de Vatovavy-Fitovinany, Analanjirofo, Atsinanana, Atsimo Atsinanana, Sava, Diana (3) comprennent les rgions dAndroy, Atsimo Andrefana, Ihorombe

Ciblage des populations vulnrables - priorits par caractristiques de mnages 48. Les indicateurs caractrisant le plus les mnages vulnrables sont la taille leve du mnage et lexistence dun enfant de 6 15 ans non scolaris. En nutilisant que lagriculture comme critre de vulnrabilit, on engloberait plus de 12 millions de Malgaches. Restreindre les critres de vulnrabilit aux mnages rvlant plus de trois indicateurs de pauvret rduirait la population cible de moiti et augmenterait les chances de toucher une part plus importante de mnages plus pauvres. Sur le plan oprationnel, il serait difficile, voire impossible dutiliser les critres montaires comme les revenus, le seuil de pauvret pour identifier les mnages vulnrables, compte tenu des difficults de mesure et la rticence des mnages. Lutilisation dindicateurs visibles des mnages tels que la taille de la famille ou le taux dachvement scolaire est plus approprie dans le contexte dun pays en voie de dveloppement comme Madagascar.

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Tableau 14 : Populations vulnrables prioritaires Critres de mnage

Nombre de personnes touches par la vulnrabilit la pauvret 16381 400 15 434 800 666.000 15 013 000 6 569 000 4 772 000 11 488 000 2 328 00 7 833 000 Taux de pauvret (%) ------81,7 91,0 90,8 84,2 80,1 93,9

Indicateur Vulnrable la pauvret Sous le seuil national de pauvret Pauvret extrme (.20) Chef de mnage agriculteur Existence dun enfant de 6 15 ans non scolaris Plus de 7 personnes Existence dEnfants de moins de 5 ans Monoparental fminin Mnages avec plus de 3 indicateurs de vulnrabilit Source : INSTAT/DSM/EPM2010, nos propres calculs

Ciblage des populations vulnrables - priorits caractristiques des individus 49. Dans lensemble, quelque 3.600.000 dindividus, soit 18% de la population, se trouvent dans des groupes particulirement vulnrables, prsentant cinq critres de vulnrabilit ou plus. Le Tableau 18 ci-dessous montre le nombre dindividus vulnrables par catgorie de population. Tableau 15: Populations vulnrables prioritaires Critres individuels
Groupe De 0 5 ans De 6 14 ans Indicateur Malnutrition modre Malnutrition svre Mortalit infantile Abandon scolaire Chmage Chmage urbain Main-duvre agricole Incapacit de travail Malnutrition chronique Secteur informel Nombre 1 593 364 837 177 48/1000 162 149 182 000 70 000 8 277 000 101 000 75 000 1 138 000 Pourcentage du groupe 48 25 -5 5 5 80 ----25 Pourcentage de la population totale 8 --1 1 0 41 1 --6

Handicaps Femmes

50. Un facteur supplmentaire qui devrait tre pris en considration lors de la conception dinterventions est laspect saisonnier de la vulnrabilit. Les tableaux ci-dessus donnent des indications sur le type, la localisation gographique et la taille de la population vulnrable de Madagascar. En sus de ces caractristiques, la vulnrabilit est dans lensemble bien suprieure pendant la soudure, lorsque plusieurs facteurs de risque concident.

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CHAPITRE 3 : METHODES
CHOCS

UTILISEES PAR LES MENAGES POUR FAIRE FACE AUX RISQUES ET AUX

51. La quasi-totalit des mnages ont au moins un membre d'ge majeur. Selon l'EPM 2010, 98% des mnages sont dirigs par des individus gs de 20 ans ou plus. Au vu du contexte gnral dans lequel vit le pays durant plusieurs dcennies, il est vident que ces chefs de mnages sont conscients des risques auxquels ils sont ou pourront tre exposs. Par ailleurs, tant donn la porte de la protection sociale publique, les formes prives et individuelles des mthodes de prvention, d'attnuation et de rponse aux chocs tiennent une place prpondrante. Nanmoins, les interventions publiques sont complmentaires ces composantes prives et ne devrait pas tre un facteur de dmotivation ou servir de prtexte aux attentismes.

Section 3.1 La prvention 52. Etant le premier secteur d'activit conomique en termes d'emplois et surtout en termes d'activit des pauvres Madagascar, une amlioration des conditions d'activits, des superficies et de la productivit diminuera la vulnrabilit de la population. Actuellement, une grande majorit des mnages exerce encore l'agriculture comme moyen de subsistance et non comme une activit conomique. Sur les 80,6% des mnages qui pratiquent l'agriculture, 58% exploitent un terrain dont la superficie conomique ne dpasse pas 1,5ha. Par ailleurs, en ce qui concerne le riz qui reste le principal produit agricole, le rendement moyen en paddy reste trs faible un niveau de 2,8 tonnes/ha. Plus de la moiti de la production est autoconsomme et il n'y a que 25,8% qui sont destines la vente. La possibilit d'utiliser des engrais, des semences amliores, des infrastructures et la transformation des produits pour un meilleur rendement, stockage et une meilleure valeur ajoute sont encore limites. Ce qui amenuise la chance de sortir de la pauvret. Ce constat a t toujours confirm par les enqutes statistiques des 2 dernires dcennies. Selon les rsultats de l'EPM 2010, le ratio de pauvret passe de 68,6% chez les mnages des grands exploitants agricoles 87,4% chez ceux des petits exploitants agricoles. 53. Une habitation construite avec des matriaux "durables" sert prvenir les risques immdiats et ceux de long terme. En effet, les caractristiques des matriaux ont des effets non seulement sur la sant des occupants de la maison, sur la rsistance aux intempries mais aussi sur la possibilit d'amortir les effets d'un choc conomique et social. Cela s'explique par la diffrentielle entre l'inflation des cots de construction d'une habitation "durable" et celle des autres biens et services. La construction est donc un investissement qui permet de scuriser les pargnes et rapporter des bnfices. Les mnages pourraient alors cder une partie ou la totalit de leur maison en cas de choc. A Madagascar, un mnage sur quatre habite dans une maison dont les murs sont "durables" et selon la dlimitation du PNUD pour les indicateurs de suivi des OMD, l'EPM 2010 classe 83% de la population urbaine vivant dans des taudis. Cette forme de prvention ne concerne donc qu'une frange minoritaire de la population. 54. D'une vision intergnrationnelle, l'ducation est le premier moyen de masse pour lutter contre la pauvret et la vulnrabilit. Quels que soit la situation du march de l'emploi, une population mieux duque est plus capable de discerner les bons choix politiques, sociaux et microconomiques. Le tableau qui suit montre une diffrence de 68 points de pourcentage entre le ratio de pauvret des mnages dirigs par des individus classs sans instruction et celui des mnages dont le chef possdent un niveau universitaire. Par ailleurs, ce sont les enfants des instruits qui frquentent plus l'cole. Ds le niveau secondaire deuxime cycle, le taux net de scolarisation des enfants des non instruits est quasiment nul contre 38% pour ceux des universitaires.

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Tableau 16 : Ratio de pauvret et taux de scolarisation selon le niveau d'instruction du chef de mnage (CM)
Unit: % Ratio de pauvret Primaire Taux net de scolarisation Secondaire premier cycle Secondaire second cycle Suprieur

Niveau d'instruction du CM Sans instruction Primaire Secondaire Suprieur 89.1 77.3 59.2 21.3 58.4 80.4 83.6 85.7 73.4 8.3 23.6 39.7 70.2 22.7 1.4 4.2 13.2 38.0 6.3 0.0 0.2 1.7 17.4 1.1

Ensemble 76.5 Source: INSTAT/DSM/EPM 2010 et propres calculs

55. Dans le domaine dmographique, on constate un fort lien entre le nombre d'enfants en bas ge et la vulnrabilit. En 2010, le ratio de pauvret passe de 63% chez le groupe des mnages ne possdant pas d'enfant g de moins de 5 ans 87% pour ceux qui en ont plus de 4. La pratique du planning familial est un moyen efficace pour espacer la naissance. Ce qui conduirait moins de contraintes budgtaires au niveau du mnage et permettrait aux femmes en ge de procrer d'tre conomiquement plus actives. Selon les rsultats de l'EDSM de 2008-2009, 94% des hommes et des femmes enquts connaissent au moins une mthode contraceptive. En ce qui concerne la pratique, il n'y a que la moiti des femmes ont dclare avoir utilis, au moins une fois au cours de sa vie, une mthode contraceptive. Nanmoins, ce taux a doubl entre 1992 et 2008-2009. Pour l'utilisation actuelle, au moment de l'enqute, le taux est de 32%. La prvalence des mthodes contraceptives modernes passe de 5% en 1992 29% en 2008-2009. La pratique tend augmenter au cours des annes mais reste trs en dessous du taux de connaissance. 56. Dans le domaine de la sant, afin d'viter les maladies, les pratiques adquates de l'allaitement, la vaccination, l'utilisation des moustiquaires, l'accs l'eau contrle, l'utilisation de latrine, les bons comportements vis--vis des IST/SIDA sont les mthodes les plus efficaces. La dernire EDSM de 20082009 et l'EPM 2010 montrent les constats suivants: a/ L'allaitement exclusif concernent plus de 63% des enfants gs de moins de 4 mois. Ce taux rgresse 30% pour ceux de 4 5 mois. La dure mdiane de l'allaitement exclusif est de 2,3 mois. Elle n'est que de 1 mois pour le quintile le plus pauvre en termes de bien tre conomique contre 3 mois pour les quatrime et cinquimes quintiles. La quasi-totalit, 98%, des enfants gs de moins de 5 ans ont t allaits. Selon les quintiles, ce taux reste plus ou moins le mme (entre 98,5% et 97,7%). En ce qui concerne le sevrage, 72% des enfants gs de 24 35 mois ne sont plus allaits. b/ Le taux de vaccination des enfants gs de 12 23 mois atteignait un taux maximal temporel de 61,6% en 2008-2009, (49,1% selon les vrifications sur carnet de vaccination) contre 43% en 1992. La vaccination prsente une disparit trs importante selon le niveau de bien tre conomique. En effet, il est de 41,2% chez les quintiles des plus pauvres, le taux atteint 82,4% chez les plus riches (soit le double).

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c/ En 2008-2009, le taux de possession de moustiquaire au niveau des mnages est de 61%. Selon le quintile de bien tre conomique, Ce taux est de 69% chez les plus pauvres contre 55% chez les mnages moyens et 63% les plus riches. Nanmoins, le taux de prvalence de la fivre au cours des 2 semaines qui prcdent l'enqute est encore de 9,3% chez les enfants de moins de 5 ans. d/ Selon les rsultats des EPM, Le taux daccs leau protge est pass de 39,6% en 2005 de 44,9% en 2010. Le taux est en relation positive avec les quintiles de consommation. Il varie de 31,8% pour le quintile des plus pauvres 49,8% pour le 4me quintile. Le quintile des plus riche se dtache du reste de la population avec un taux de 71,5%. Ce taux est de 38,5% en milieu rural contre 89,3% dans les grands centres urbains et 61,7% dans les centres urbains secondaires. e/ En 2010, Plus de la moiti des mnages (52,8%) ne possdent pas de toilette. Ce taux reste assez lev. En milieu urbain, plus de la moiti des mnages utilisent des toilettes classes "amliores" contre 30,8% en milieu rural. Selon les quintiles de consommation, Il n'y a qu'un individu sur cinq du quintile des plus pauvres qui bnficie de ce type d'installation. Pour le quintile des plus riches, le taux atteint 63,3%. f/ L`EDSMD 2008-2009 a dcrit que plus de 70 % des Malgaches (15 49 ans) ont pris connaissance des moyens de prvention du VIH/SIDA. Les hommes ont plus de connaissances complte sur les modes de transmission et de prvention de cette maladie par rapport aux femmes (25% contre 22%). Toutefois, 26% des femmes et 22% des hommes savent que la transmission de cette maladie par l`allaitement peut tre rduite par la prise de mdicaments spciaux par la mre durant sa grossesse. Pour ceux qui pratiquent le multi partenariat (hommes : 8%, femmes : 2%), 8% utilisent le condom chez les hommes et 7% chez les femmes). De plus, leffectif des hommes qui nont jamais effectu un test de dpistage du VIH est plus lev que celui des femmes, avec une proportion respective de 91% et de 86%. A noter que seulement 4% des hommes et des femmes qui ont effectu ce test ont reu leurs rsultats. 57. Les femmes sont les plus informes sur les IST en gnral par rapport aux hommes (38% contre 30%), tandis que les hommes connaissent mieux de ces symptmes puisque 36% des hommes ont en cit deux contre 26% des femmes. En effet, 5% des hommes ont dclar avoir eu une IST et/ou des symptmes associs aux IST. Ce taux de prvalence est plus faible chez les femmes avec un taux de 4%. A noter qu Madagascar, les IST restent encore un problme de sant publique puisquil existe 28% des femmes et 21% des hommes qui nont recherch de conseils ou de traitement de cette maladie.

Section 3.2 l'attnuation Diversification des activits 58. Afin de ne pas se restreindre une seule source de revenu et d'en subir toutes les consquences ngatives en cas de mauvais rendement ou d'arrt d'exploitation, les mnages diversifient leurs activits conomiques. Ainsi, en 2010, l'Enqute Emploi dans l'Agglomration d'Antananarivo a montr que le taux de pluriactivit est de 12,2%. Ce qui reprsente plus de 59 700 actifs occups qui ont exerc un autre travail, en dehors de leur emploi principal, et 3 000 personnes dclarent trois emplois. 59. Par ailleurs, selon les rsultats des EPM, en 2010, 35% des mnages possdent ou exploite une ou plusieurs units de production non agricoles contre 27% en 2005. De plus, 16% des mnages exploitent une unit de salariat agricole.

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La migration 60. Une des stratgies d'attnuation des chocs consiste aussi la migration d'une ou plusieurs membres conomiquement actifs du mnage. Cette migration peut se faire aussi bien au niveau national qu'au niveau international. Malgr l'attachement naturel des Malgaches la vie communautaire avec les membres de leur famille, les difficults conomique et financire, ajoutes aux disparits salariales entre exercer au pays et travailler l'tranger, "obligent" ou motivent ceux qui ont la possibilit s'expatrier. Cette dcision est souvent prise malgr les msaventures que certains ouvriers ont exprimentes. Cela veut dire que les candidats aux emplois d'ouvriers jugent que le risque encouru l'tranger est moins grave que celui de rester en chmage ou sous employs. L'assurance 61. Le partage des risques par la souscription une quelconque forme d'assurance permet d'tre indemnis en cas de ralisation des risques stipuls dans le contrat. Cette indemnisation est rendue possible par le paiement pralable d'une prime ou d'une cotisation. Vu la proportion trs faible des pargnes des mnages, C'est seulement lorsqu'un type d'assurance est rendu obligatoire par la lgislation ou par les employeurs que les travailleurs y souscrivent et en profitent en cas de choc. Le tableau ci bas dmontre ce fait. Deux tiers des employs du secteur public dclarent cotiser une caisse de retraite contre 35% de ceux dans le secteur priv formel. Ce taux est quasi nul chez le groupe des indpendants et ceux du secteur informel. Il en est de mme pour une quelconque forme de protection sociale. Un peu moins de la moiti des employs du secteur public en bnficie contre 0,5% chez les indpendants. Dans l'ensemble, 3% des travailleurs malgaches sont concerns par la protection sociale. Tableau 17 : Proportion des travailleurs concerns par la caisse de retraite et la protection sociale
Unit: % Secteur Institutionnel Publique Entreprise prive/Zone franche ONG Indpendant/Unit de production informelle Autres Ensemble Source: INSTAT/DSM/EPM 2010 et propres calculs Proportion des travailleurs qui cotisent une caisse de retraite 64,4 34,6 21,3 0,6 14,4 3,1 Proportion des travailleurs qui bnficient d'une protection sociale 48,7 40,6 31,4 0,5 16,2 2,9

Section 3.3 La rponse Le recours aux activits informelles 62. Entre 2006 et 2010, le secteur informel a cr plus de 116 000 emplois dans l'Agglomration d'Antananarivo. Il atteint actuellement une proportion maximale (de 1995 2010) de 65,1 % de la totalit des emplois. En 2002, pendant une autre crise politique, linformel reprsentait 59,8 % des emplois.

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Compar 2001, le secteur informel a vu sa part augmenter de 12 points de pourcentage. Il reprsente de loin le premier pourvoyeur d'emplois. Travail des enfants 63. L'Enqute Nationale sur le Travail des Enfants conduite en 2007 (ENTE2007) et l'EPM 2010 dcrivent que malgr les efforts de retraits des enfants dans le monde du travail, le taux d'activit des enfants gs de 5 17 ans reste aux alentours de 28%. Par ailleurs, en 2007, si prs de 1 900 000 enfants sont classs conomiquement actifs, plus de 1 500 000 d'entre eux exercent une activit dommageable du fait de leur bas ge et/ou du risque lev pour leur sant. Cette mme source a confirm le fait que labandon scolaire est cinq fois plus frquent chez les enfants assujettis un travail abolir (26%) comparativement ceux qui ne le sont pas (5%). Ce constat est plus marqu chez les enfants de 10 14 ans pour lesquels ces taux sont respectivement de 23% et 3%. Cette observation est valable aussi bien chez les garons que chez les filles. Le travail des enfants et l'abandon scolaire sont troitement lis.

Tableau 18: Nombre et proportion denfants de 5 17 ans astreints et non astreints un travail dommageable ayant abandonn lcole par sexe et par groupe dge
Enfants astreints un travail dommageable ayant abandonn lcole % par rapport au total des Nombre enfants en milliers astreints un travail dommageable Les deux sexes Total 396 5-9 ans 13 10-14 ans 190 15-17 ans 192 Garons Total 210 5-9 ans 9 10-14 ans 102 15-17 ans 100 Filles Total 186 5-9 ans 5 10-14 ans 89 15-17 ans 92 Source: INSTAT/DSM/ENTE 2007 Enfants non astreints un travail dommageable ayant abandonn lcole % par rapport au total des enfants non Nombre astreints un en milliers travail dommageable

25,8 3,3 23,4 58,6 24,8 3,9 22,5 57,1 27,1 2,7 24,5 60,3

281 10 49 222 139 7 21 111 142 4 28 110

5,5 0,4 2,8 25,0 5,4 0,5 2,3 25,5 5,5 0,3 3,3 24,5

*Non statistiquement significatif: nombre dobservations non pondres infrieur 30

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Transfert 64. Dans la srie dEPM, les transferts se dfinissent comme la mise disposition dune ressource dautres mnages sans aucune contrepartie directe. En 2010 Madagascar, dun ct 47,3% des mnages ont mis des transferts dautres mnages contre 29,8% en 2005. 65. Au vu du tableau ci-dessous, les mnages urbains concourent plus frquemment lmission des transferts avec un taux de 50,1% contre 46,5% en milieu rural. Ce sont toujours aussi les mnages les plus riches qui mettent plus gnralement des transferts. En effet, la proportion des mnages qui ont mis des transferts augmente avec les quintiles auxquels ces mnages appartiennent. Cependant, les proportions des destinataires restent plus ou moins croissantes selon les groupes de quintiles. On ne peut pas affirmer que le transfert est une aide qui va des plus riches aux plus pauvres. Par ailleurs, les membres de la famille 20 constituent la majorit des bnficiaires des transferts mis.

Tableau 19 : Proportion des mnages ayant mis ou reu des transferts selon le milieu et le quintile
Unit en% Quintile Urbain Plus pauvres 2me Quintile 3me Quintile 4me Quintile Plus riches Ensemble 32,4 42,8 44,2 48,2 56,4 50,1 Emis Rural 34,9 44,3 45,2 49,8 56,0 46,5 Ensemble 34,6 44,1 45,0 49,5 56,1 47,3 Urbain 39,8 37,6 36,6 38,3 44,9 41,5 Reu Rural 37,0 31,6 32,0 34,4 36,2 34,2 Ensemble 37,3 32,4 32,7 35,2 39,7 35,8

Source: INSTAT/DSM/EPM2010

66. La mme EPM 2010 contient des questions directes sur la rponse adopte par les mnages face aux chocs survenus. Un peu moins de la moiti des mnages ont dclar qu'ils ont travaill plus. Viennent ensuite ceux qui n'ont rien fait avec une proportion de 27% (32% en milieu urbain et 26% en milieu rural). Les informations recueillies n'ont pas permis de discerner si cette attitude est due l'inexistence d'opportunit d'activit ou s'il s'agit d'un choix volontaire. La rduction de la consommation a t l'option choisie par 11% des mnages qui ont subi un choc. La classification selon les quintiles de consommation permet de constater que la proportion de ceux qui ont travaill plus chez les pauvres est infrieure celles de tous les autres groupes. En revanche, c'est dans ce groupe que l'on observe les plus de mnages qui ont vendu des biens et qui ont diminu leur consommation.

20

Famille : toute personne ayant un lien de parent avec lmetteur.

116

Tableau 20: Rpartition des mnages selon le type de stratgie adopte face aux chocs par milieu
Quintile des plus quintile pauvres 2 43,0 50,1 3,1 3,5 15,5 9,8 14,8 11,2 23,6 100,0 27,5 102,0 quintile 3 48,2 3,0 10,0 11,3 27,6 100,0 quintile 4 46,8 3,8 9,3 9,8 30,3 100,0 Unit en % Quintile des plus riches Ensemble 46,6 48,2 3,6 3,5 7,5 10 11,6 11,4 30,7 100,0 26,9 100,0

Stratgie adopte face aux chocs A travaill plus A obtenu un emprunt A vendu des biens (y compris btails) A rduit les consommations N'a rien fait Total Source: INSTAT/DSM/EPM2010

Urbain 45,2 3,8 6,7 12,7 31,7 100,0

Rural 48,9 3,5 10,7 11,1 25,8 100,0

Section 3.4 L'efficacit des mthodes utilises 67. Durant les 20 dernires annes de suivi statistique des conditions de vie microconomiques des mnages, les EPM ont montr qu'une crise politique qui s'est prolonge en un ralentissement des activits conomiques a eu des impacts ngatifs presque immdiats sur les niveaux de consommation des mnages. Entre 2001 et 2002, le ratio de pauvret a enregistr une hausse de 11 points en passant de 69,7% 80,7%. Il en est de mme de la diffrence d'incidence de la pauvret entre 2005 et 2010. En prenant une hypothse de rduction du ratio de pauvret pendant la priode de croissance conomique de 2005 2008, on peut affirmer que la hausse du ratio de pauvret entre 2008 et 2010 dpasse les 10 points. Ce qui montre l'insuffisance des rponses aux chocs au niveau des mnages pour maintenir leur niveau de vie en cas de crise. 68. Par ailleurs, le recours aux activits informelles est un amortisseur des chocs pernicieux subis par les mnages, surtout en priode de crises. Il a permis, en partie, labsorption des surplus d'offre de travail. Nanmoins, la productivit de ce secteur reste faible. Au regard des revenus quils permettent dobtenir, les emplois, ont, particulirement dans ce secteur, connu une nette dgradation moyenne de leur qualit. De 2001 2010, la rmunration moyenne du secteur informel a connu une baisse relle de -4,1 % par an. 69. Les rponses aux questions directes adresses aux mnages confirment les constats prcdents. Trois mnages sur quatre qui ont subi un quelconque choc ont rpondu qu'ils n'ont pas encore pu rcuprer aprs une anne de l'apparition du problme. On constate qu'il n'y a pas de diffrence significative entre le temps de rcupration de ceux qui n'ont rien fait et ceux qui ont adopt une rponse plus "active". Il faut remarquer que ce constat ne diffrencie pas la gravit des chocs qui a une influence sur le choix des rponses. Par ailleurs, les dures de remboursement des emprunts peuvent influencer les rponses des mnages. Il se pourrait qu'il y ait une confusion chez les rpondants entre la perception d'un choc, ses impacts et les consquences des rponses adoptes. Il est aussi plausible d'affirmer que les conjonctures locales et nationales ont plus d'impacts sur la dure de rcupration aprs l'apparition d'un choc chez la majorit de la population que les propres rponses individuelles.

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Tableau 21 : Temps de rcupration suite au choc selon les rponses adoptes

Type d'action A travaill plus A obtenu un emprunt A vendu des actifs A rduit les N'a rien faiti Ensemble Moins d'un i 1,8 2,7 2,0 2,2 2,7 2,2 Entre 1 et 6 i 13,7 4,8 8,1 8,4 6,7 10,3 Entre 6 et 12 i 14,4 8,3 11,8 17,8 11,6 13,3 Pas encore 70,1 84,2 78,1 71,6 79,1 74,2 Unit en % Total 100, 100, 100, 100, 100, 100,

Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs

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Partie VULNERABILITE AU NIVEAU DES MENAGES du document "Evaluation de la vulnrabilit" du Groupe de travail inter agence de suivi de la vulnrabilit

Mise jour par lInstitut National de la Statistique de Madagascar (INSTAT) Juin 2011

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SOMMAIRE21 CHAPITRE 3 : VULNERABILITE AU NIVEAU DES MENAGES ......................................................................... 121 Section 1 : Caractrisation et facteurs de la vulnrabilit .................................................................. 121 Section 2 : Analyse de la pauvret extrme ........................................................................................ 129

LISTE DES TABLEAUX Tableau 1. Evolution de lIDH et de la pauvret ..................................................................................... 122 Tableau 2. Proportion de mnages victimes de chocs en 2010 .............................................................. 124 Tableau 3. Rpartition des mnages selon le temps de rcupration suite au choc par milieu ............ 124 Tableau 4. Proportion de la population vivant en-dessous du seuil de pauvret, selon le genre du chef de mnage et le nombre denfants gs de moins de 5 ans dans le mnage ............................................... 128 Tableau 5. Incidence de la pauvret selon lge du chef de mnage ...................................................... 128 Tableau 6. Pauvret et pauvret extrme selon le milieu de rsidence.................................................. 129 Tableau 7. Pauvret et pauvret extrme selon la province de rsidence .............................................. 130 Tableau 8. Pauvret et pauvret extrme selon le genre du chef de mnage ......................................... 131 Tableau 9. Pauvret et pauvret extrme selon le niveau d'instruction du chef de mnage ................. 132 Tableau 10. Pauvret et pauvret extrme selon le Groupe Socio Economique du chef de mnage ..... 133 Tableau 11. Corrlation des variables slectionns et la probabilit d'tre pauvre/extrmement pauvre dans un environnement urbain et rural .......................................................................................................... 136 Tableau 12. Importance des indicateurs dterminant la pauvret/pauvret extrme .......................... 138 Tableau 13. Le poids des indicateurs dans la rduction de la pauvret par rapport aux rfrences slectionnes ...........................................................................................................................................140

LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 1. Distribution des pauvres chroniques, temporaires et des non-pauvres........................... 122 Graphique 2. Proportion de mnages vivant en-dessous du seuil de pauvret, selon la taille des mnages ................................................................................................................................................................. 127

21

La prsente mise jour reprend les concepts, dfinitions, dlimitations et mthodes conomtriques utiliss dans le document original qui a servi de rfrence.

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CHAPITRE 3 : VULNERABILITE AU NIVEAU DES MENAGES Section 1 : Caractrisation et facteurs de la vulnrabilit 1. La pauvret et la vulnrabilit, tout en tant lies, ne sont pas deux notions absolument identiques. Dans la littrature courante, est class comme vulnrable la pauvret tout individu ayant une probabilit de 50% ou plus de vivre en dessous de ce seuil de pauvret lanne suivante. Selon les donnes de lEPM2010, la principale cause de la vulnrabilit est la faiblesse du niveau de consommation (pauvret structurelle). Nanmoins, limportance de volatilit de la consommation (pauvret conjoncturelle) est loin dtre ngligeable dans la vulnrabilit. Les pauvres sont plus vulnrables parce que leur faon de vivre les expose un degr beaucoup plus lev aux risques compar ceux qui sont riches et qui ont les moyens de se protger contre les risques. Les pauvres sont obligs de boire de sources d'eau non potable, nont pas de logement adquat, sont moins exposs aux informations sur les pratiques en matire d'hygine, travaillent dans des emplois haut risque etc. Il est peu probable quils puissent accder une assurance et naient peu ou pas de ressources sur lesquelles compter quand le besoin se fait sentir, laccs la justice leur est notoirement limit. 2. Faute de donnes de panel, les mthodologies appliques pour lestimation de la vulnrabilit sont spcifiques pour le traitement des donnes transversales. Elles reposent sur lhypothse fondamentale que les erreurs rsiduelles issues de lestimation de la consommation future sont fonctions des caractristiques individuelles et communautaires des mnages. A cette fin, nous utilisons la mthode Feasible Generalized Least Squares Estimator (FGLS) qui consiste dcomposer le terme derreurs dun modle de consommation en deux composantes, lune covariante et lautre idiosyncratique. En analysant la premire composante de cette variance, un mnage est vulnrable si cette part est leve, cest--dire si la probabilit pour que la consommation espre soit infrieure au seuil est suprieur 50%. 3. A Madagascar, un total de 76,5% de la population, soit 15,4 millions de personnes, vivent sous le seuil national de pauvret en 2010, condition dfinie par 2 133 kcal par habitant par jour, qui en termes montaires se traduit en 468 800 Ariary par tte par an. Plus de 81,2% des malgaches sont vulnrables la pauvret. 4. La vulnrabilit touche principalement le milieu rural. En effet, 92,5% de la population rurale risquent de devenir pauvres avec une probabilit de plus de 50% au cours de lanne suivante, contre seulement 41,7% des habitants des Grands Centres Urbains et72,94% de la population des Centres Urbains Secondaires. Le graphique 1 montre limportance de la pauvret chronique en milieu rural. Plus de 78% de la population sont classs comme pauvres et qui resteront probablement dans cette situation lanne suivante. Par contre, en milieu urbain, la pauvret est davantage une situation conjoncturelle. Dans les Grands Centres Urbains, la pauvret temporaire est mme plus importante que la pauvret chronique. La grande majorit de la population (58%) y est non-pauvre et non-vulnrable. De plus, pour une majorit durbains classs comme vulnrables, cette situation peut tre considre comme transitoire. En effet, une partie dentre eux sont pauvres actuellement et ont une probabilit de sen sortir lanne suivante, tandis que, loppos, une autre partie de ce mme groupe de vulnrables sont non pauvres actuellement. 1,4% seulement des pauvres chroniques et 7,4% des pauvres temporaires de Madagascar rsident dans les zones urbaines. La Rgion dAnalamanga est la rgion la moins vulnrable, 63,9% de sa population tant compose de pauvres chroniques ou temporaires, tandis que, dans les Rgions dAndroy, Atsimo Atsinanana, Ihorombe et Vatovavy Fitovinany, la situation est trs alarmante, puisque plus de 95% de la population sont concerns.

121

Graphique 7. Distribution des pauvres chroniques, temporaires et des non-pauvres

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 13,1 16,1 58,3 22,1 70,8 78,0 23,1 18,6 National Pauvretchnronique GrandsCentres Urbains CentresUrbains Secondaires Rural 50,8 27,2 7,5 14,5

Pauvrestemporaires

Nonpauvresnonvulnrables

Source : INSTAT/DSM/EPM2010, nos propres calculs.

5. Le taux dincidence de la pauvret a volu au rythme des crises sociopolitiques qui ont secou le pays. Si, en moyenne, la proportion de pauvres dans la population totale gravite autour des 70% depuis 1993, elle est monte 80,7% en 2002 et 76,5% en 2010. Certes, lon enregistre une amlioration de lesprance de vie et des taux de scolarisation et dalphabtisation, ce qui fait que lIDH est pass de 0,479 en 2002 0,571 en 2008, mais cela ne sest pas traduit par une rduction du taux de pauvret. Tableau 11. Evolution de lIDH et de la pauvret
IDH Esprance de vie, annes Taux de scolarisation, % Taux d'alphabtisation, % IDH 2002 53,4 48,3 68,7 0,479 2003 53,8 65,3 73,1 0,505 2004 54,2 64,7 73,1 0,514 2005 54,7 67 59,6 0,460 2006 55,2 69,9 74,1 0,535 2007 55,7 71,7 74,4 0,555 2008 56,2 74 74,8 0,571

Pauvret, % National Urbain Rural

2002 80,7 61,6 86,4

2004 72,1 53,7 77,3

2005 68,7 52 73,5

2010 76,5 54,2 82,2

Source : RNDH2009, PNUD. INSTAT/DSM.

122

6. Ceci voudrait dire que, tandis que les investissements dans les infrastructures de base ont t bnfiques, en particulier dans le secteur de l'ducation mais galement en termes d'accs aux soins mdicaux et l'immunisation, la grande majorit des mnages continue dans le mme temps tre emprisonne dans la pauvret. Il reste voir si toute transformation de certains des gains acquis dans le dveloppement humain : amlioration de ltat de sant de la population, meilleures qualifications de la population active pouvant les aider trouver un emploi dcent, accroitre leurs revenus et amliorer leurs conditions de vie. peut galement favoriser la rduction de pauvret. 7. A lheure actuelle, une grande partie de la population se trouve dans une situation telle quun mnage risque de perdre tout ce qui a t acquis chaque fois quil se trouve affect par un choc. En effet, il ne dispose pas de moyens ncessaires pour sen remettre, ou il lui faut disposer dune priode significative durant laquelle il puisse adopter des mcanismes dadaptation, qui eux-mmes pourraient avoir des effets ngatifs long terme sur les efforts de dveloppement. En priode de crise, si lon nglige la scolarisation des enfants au profit de la consommation immdiate, les enfants seront dsavantags dans leur emploi futur, faute de qualifications suffisantes. Les dpenses tournes en priorit vers la consommation immdiate, plutt que vers des investissements productifs peuvent nuire la capacit de production dans le long terme. Le repli du mnage sur lui-mme pour limiter les dpenses affaiblit les liens traditionnels et le capital social, rduisant les systmes dentraide au niveau des communauts. 8. L'exposition au risque et le manque de moyens pour attnuer son impact convenablement signifient non seulement que la vulnrabilit et la pauvret sont amplifies, mais que les pauvres dveloppent une aversion au risque et deviennent peu disposs (ou incapables) s'engager dans des activits hauts risques mais apportant des bnfices plus leves.22 Il est important de tenir compte de cet aspect quand on recommande certains mnages nayant aucun moyen d'attnuer des rsultats ngatifs dadopter des changements en termes de moyens dexistence exigeant une certaine quantit de prise de risques (comme un changement de culture de rcoltes pour passer dune culture de subsistance une culture permettant un plus grand bnfice par exemple). Il est essentiel de comprendre ces dynamiques lorsquon met en place des programmes conus pour apporter un changement dans les moyens dexistence afin de rduire la pauvret : sils ne sont pas accompagns dune protection sociale fiable ou de mesures de gestion de risques sociaux, il est peu probable quils soient reus favorablement par les communauts.

Vulnrabilit aux chocs 9. Les mnages de Madagascar sont exposs un grand nombre de risques ou de chocs idiosyncratiques (touchant un seul mnage) ou covariants (touchant une communaut entire). Ces chocs sont de diffrents types : conomiques, environnementaux, sanitaires ou sociaux. Les impacts sur les conditions de vie des mnages sont des baisses de revenus, des pertes demploi ou dactifs de production. Selon lEPM2010, les problmes lis au climat et lenvironnement, tels que cyclones, scheresse, touchent 37% des mnages, tandis que les pertes de biens durables ou dactifs de production, consquences de linscurit, concernent 6% des mnages. Par ailleurs, 6% des mnages dclarent tre affects par des problmes de sant ou de dcs dun membre, entrainant une baisse de revenus.

22

A Guide to the Analysis of Risk, Vulnerability and Vulnerable Groups. Hoogeveen, J. et.al., World Bank paper

123

Tableau 12. Proportion de mnages victimes de chocs en 2010

Climat et environnement Urbain Rural Ensemble 24,4 40,6 37,1 5,2 6,1 5,9 Scurit Problmes de sant ou dcs 6,0 5,5 5,6

Unit : % Problmes conomiques 11,0 9,2 9,6

Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs

Tableau 13. Rpartition des mnages selon le temps de rcupration suite au choc par milieu
Moins d'un mois 2,9 2,0 2,2 Entre 1 et 6 mois 13,3 9,4 10,1 Entre 6 et 12 mois 15,8 12,4 13,0 Pas encore rcupr 68,0 76,2 74,8

Unit : %

Milieu Urbain Rural Ensemble

Total 100,0 100,0 100,0

Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs

10. Toujours selon les donnes de lEPM2010, une grande majorit parmi les mnages affects par ces chocs (durant les 12 derniers mois, , priode servant de rfrence), autour des trois-quarts, ne pensent pas encore avoir rcupr de ces chocs. 12% ont mis six mois ou moins pour se rtablir. Ce temps est pass plus de six mois pour les 13% restants. Ceci montre dans le mme temps limportance des chocs rgulirement vcus et la capacit trs limite des mnages surmonter ces chocs et retourner leur situation de niveau de vie antrieure en un temps relativement court, dou un risque plus lev de devenir (ou de rester) pauvres.

Catastrophes naturelles 11. Les rgions de la cte Est du pays sont les plus exposes aux cyclones, mais les catastrophes naturelles les plus violentes touchent galement les rgions intrieures. Elles entrainent des destructions dinfrastructures publiques (routes, coles, ) et de biens des mnages (habitations, btail, ). La reconstitution de ces biens, publics et privs, monopolise les ressources qui devraient tre utilises pour amliorer les conditions de vie actuelles des populations. Les inondations provoquent des baisses des 124

rcoltes. De mme, la scheresse et linsuffisance de pluviomtrie entrainent une baisse de la production agricole, notamment du riz et des cultures dexportation. Autre problme li lenvironnement, Madagascar est affect par deux espces acridiennes, le criquet migrateur malgache et le criquet nomade. 12. Les problmes lis au climat ou lenvironnement touchent davantage le milieu rural, avec des impacts immdiats sur lagriculture. En milieu urbain, les mnages qui y sont exposs comptent plus de pauvres. Par ailleurs, les problmes conomiques, linflation en particulier, touchent un peu plus le milieu urbain, consquence de la hausse des prix des produits, surtout alimentaires. 13. Diverses stratgies peuvent tre adoptes par les mnages. Les actions entreprises au niveau des mnages, pour se remettre des chocs restent limites, surtout lorsque ceux-ci se rptent dune anne lautre. En effet, une persistance de ces cataclysmes dans le temps rduit au fur et mesure les actifs de production accumuls par le mnage. Ainsi, afin de maintenir un mme niveau de consommation, ou tout au moins de limiter la baisse, la principale stratgie adopte par les mnages pour se remettre dun choc est laugmentation du volume de travail, linsertion dautres membres du mnage sur le march du travail (notamment le travail des enfants). Ceci entraine une dscolarisation des jeunes.

Impact des crises conomiques et politiques 14. La crise politique actuelle a entrain la suspension dune bonne partie des ressources financires provenant des partenaires bilatraux et multilatraux traditionnels. Dj fragilis par le dmantlement des Accords Multifibres (OMC) et la suspension de Madagascar des avantages de la loi amricaine AGOA, le secteur textile a enregistr une fermeture de plusieurs entreprises exportatrices des zones franches et la perte de milliers demploi. A la fin de 2009, le PIB a diminu de 3,7%, par rapport 2008, dont 7,4% pour le secteur secondaire et 7,1% pour le secteur tertiaire. Linflation a augment de 9%. Phnomnes lis aux difficults conomiques du pays, les vols de btail et vols de rcoltes sur pied touchent surtout les mnages ruraux. 15. La comparaison des taux d'incidence de pauvret a montr que le pays a subi de plein fouet les consquences des deux crises politiques de 2002 et de 2009.. Entre 2005, anne la plus rcente des prcdentes EPM, et 2010, le ratio de pauvret a augment de 7,8 points, dont 2,2 points en milieu urbain, contre 8,7 points en milieu rural. Nanmoins, lincidence de la pauvret au niveau national est infrieure de 4,2 points celle de 2002. Ce constat reste valable aussi bien en milieu urbain quen milieu rural. En effet, si lon distingue les milieux de rsidence, ces deux priodes, le taux de pauvret est pass de 62% en 2002 54% en 2010 chez les urbains et de 86% 82% chez les ruraux.

Inscurit alimentaire 16. Linscurit alimentaire menace plusieurs rgions de lle, lexemple de la partie Sud o une pluviomtrie tardive a des consquences dramatiques pour les cultures vivrires. De manire gnrale, lalimentation de la majorit de la population de Madagascar est base sur le riz, (une crale qui apporte certes des calories, mais manque de nutriments et de protines). Des fluctuations de prix importantes sont donc susceptibles de provoquer des chocs considrables. Chaque anne, Madagascar importe environ 200 000 tonnes de riz destines la consommation. Pour lanne 2008, le dficit a t estim 270 000 tonnes, alors que les prix mondiaux sont 70% plus cher que les prix locaux, dans un contexte de flambe des prix des produits alimentaires sur le march mondial. Les mnages, durement frapps par les cyclones qui ont balay 80% de la rcolte antrieure, ont t rduits consommer les derniers stocks de semences. 125

La gnralisation des cultures de contre-saison et lextension des surfaces cultives permettent daccroitre la production nationale mais cela ncessite daugmenter les primtres dirrigation, lutilisation de semences amliores et lutilisation dengrais. 17. Plus de 68% des mnages produisent du riz. 47% de ces mnages producteurs vendent tout ou partie de cette production, afin de satisfaire leurs besoins en dautres produits alimentaires ou en produits manufacturs. La dure mdiane dautosuffisance en riz est de 7 mois. Cette production de riz reste largement infrieure la consommation, puisque seulement moins du tiers de ces mnages producteurs nachtent pas du riz tout au long de lanne. Dans le contexte de la crise sociopolitique actuelle et de la hausse des prix, la baisse de la consommation en riz induit une substitution par des produits tels que le manioc ou autres tubercules, ce qui peut constituer un mcanisme amortisseur. Dans la Rgion dAndroy, parmi les plus dfavorises de Madagascar, la proportion de pauvres est passe de 83% 94% entre 2005 et 2010, la consommation moyenne de riz par an par mnage est passe de 157 92 kilogrammes. Celle du manioc est passe de 186 230 kilogrammes. les prix moyens du riz nont pas volu de manire significative dune anne sur lautre (1,3% entre 2008 et 2009, 1,4% entre 2009 et 2010) ce sont les fluctuations saisonnires qui sont plus dommageables pour les mnages bas revenus. La priode de soudure va de novembre mars, la hausse commence en septembre, pour atteindre son pic en fvrier. 18. Plusieurs facteurs contribuent la hausse de ce produit: les cyclones, ou linsuffisance de pluie comme en 2010, la flambe des prix sur le march international suite la dcision des principaux pays producteurs dAsie de rduire leurs exportations et galement la dprciation de la monnaie nationale. De plus, la dgradation des infrastructures routires rend difficile lvacuation du produit partir des rgions excdentaires. Durant la priode de rcolte, les paysans vendent, souvent bas prix, une partie de leur production pour pouvoir acheter des biens de consommation manufacturs, alors que, quelques mois plus tard, ils achtent ce mme riz, une fois leurs rserves puises. Ceci donne lieu des rtentions de stocks par certains oprateurs. Afin de contrecarrer ces phnomnes de spculation, lEtat sest impliqu directement dans limportation de riz, pour pouvoir alimenter loffre et rpondre la demande afin de juguler la hausse des prix.

Tendances de consommation 19. Selon les donnes de la dernire EPM2010, la part de lalimentation dans la consommation totale des malgaches est de 66%. Si cette part est de 52% en milieu urbain, elle monte 72% en milieu rural, conformment au constat que le milieu rural compte relativement plus de pauvres. Cependant, les mnages urbains restent les plus vulnrables la variation des prix des produits alimentaires, surtout le riz. Quant la dpendance des mnages sur la production agricole de subsistance, reflte dans la proportion d'autoconsommation de produits agricoles, elle est leve, surtout en milieu rural. Si cette proportion ne reprsente que le quart de la consommation totale en milieu urbain, elle reprsente le tiers en milieu rural. En moyenne, la proportion d'autoconsommation de produits agricoles reprsente 30% de la consommation totale (alimentaire et non alimentaire) Madagascar. Cette proportion ne varie pas normment en fonction du niveau de pauvret du mnage.

Chmage et sous-emploi 20. Le taux de chmage, au sens du Bureau International du Travail, est de 3,5% dans la population active, constitue par les individus de la tranche dges des 15 64 ans. Par contre, le sous-emploi est plus courant. Le taux de sous-emploi li la dure du travail (horaire hebdomadaire infrieur 35 heures) 126

concerne 26% de cette population active. Le taux de sous-emploi li un emploi inadquat (inadquationformation emploi, faiblesse de la rmunration du travail, mauvaises conditions de travail, etc.) est de 42%. Gnralement, un emploi supplmentaire exerc par un membre dun mnage amliore sa situation. Cependant, la contribution nest pas la mme selon le type demploi. En effet, pris au niveau dun mnage, si un actif occup supplmentaire dans le secteur public ou dans le secteur formel augmente respectivement de 21% et 13% le niveau moyen de la consommation future par tte, lapport dun actif occup supplmentaire dans le secteur informel nest que lordre de 1%. Par ailleurs, si 39% des mnages dirigs par un ouvrier ou salari qualifi et 66% de ceux dirigs par un ouvrier ou salari non qualifi sont classs comme pauvres, cette proportion atteint 69% pour les grands exploitants agricoles, 81% pour les moyen exploitants agricoles et 87% pour les petits exploitants agricoles.

Taille et composition des mnages 21. Un mnage malgache compte en moyenne 4,8 personnes. Les mnages pauvres comptent davantage d'individus que les mnages non-pauvres. En effet, si le taux de pauvret est de 66% pour les mnages comptant 4 individus, il monte 83% pour ceux qui en comptent 6. De plus, le taux de pauvret augmente avec le nombre denfants en bas ge (moins de 5 ans). Chez ceux qui nont pas denfant, le taux est de 63,1% contre 87,0% pour ceux qui en ont plus de 5.

Graphique 8. Proportion de mnages vivant en-dessous du seuil de pauvret, selon la taille des mnages

20 100 80 60 10 40 5 20 0 1ou2 3 4 5 6 7 8 9ouplus Rpartitiondesmnages,% Proportiondemnagespauvres,%

15

127

Tableau 14. Proportion de la population vivant en-dessous du seuil de pauvret, selon le genre du chef de mnage et le nombre denfants gs de moins de 5 ans dans le mnage
Taux de pauvret (%) 63,1 82,4 96,8 87,0 76,5

Nombre d'enfants en bas ge Aucun enfant en bas-ge 1 ou 2 3 ou 4 5 enfants et plus Ensemble Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs

22. Lincidence de la pauvret est la plus importante parmi les mnages dont lge du chef se situe entre 30 39 ans dune part, et entre 40 49 ans dautre part. Dans ces deux groupes, plus de 70% des mnages sont classs comme pauvres. Il en est de mme en ce qui concerne la pauvret extrme (concept qui sera labor un peu plus loin), dont lincidence est maximale pour ces deux tranches dges qui, eux deux, regroupent 57% de la population extrmement pauvre.

Tableau 15. Incidence de la pauvret selon lge du chef de mnage

Pauvret extrme Effectif de la population, milliers d'individus Taux de pauvret extrme, % % des pauvres par rapport l'ensemble des pauvres extrmes 14,4 28,0 28,9 18,3 6,8 3,6 100,0 Pauvret Taux de pauvret, % % des pauvres par rapport l'ensemble des pauvres

Moins de 30 ans 30 39 ans 40 49 ans 50 59 ans 60 69 ans 70 ans ou plus Total

3 069 5 571 5 553 3 812 1 423 749 20 176

45,7 49,8 50,8 45,0 42,9 43,5 47,6

67,8 70,6 71,1 65,7 61,9 67,3 68,5

15,0 27,9 28,3 18,4 6,6 3,8 100,0

Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs

128

Possessions de biens durables 23. Les biens durables possds par les mnages constituent, la fois un indicateur de niveau de vie, un moyen dpargne et un systme de mcanisme amortisseur lorsque des chocs surviennent. Egalement, selon le type, ils peuvent tre des moyens de production et donc des sources de revenus pour le mnage. Ainsi, 85% des mnages possdent une maison. Ceci ne prend pas en compte le degr de confort, des matriaux utiliss, etc. La proportion est moins leve en milieu urbain, o, par contre, beaucoup de mnages sont locataires. Respectivement 52% et 58% possdent des chaises et des tables. La bicyclette, comme moyen de dplacement, principal ou auxiliaire, et les tlphones portables sont prsents respectivement dans 21% et 25% des mnages.

Section 2 : Analyse de la pauvret extrme Pauvret extrme 24. En 2010, 76,5% de la population sont classs pauvres tant donn leur niveau de consommations agrges infrieur au seuil de 468 800Ar par personne par an. Sous rserve de confirmation de l'effectif de la population par le prochain RGPH23, cela reprsente aux environs de 15 400 000 individus. Ce seuil de pauvret est la somme du seuil alimentaire, le montant qui permet d'acqurir l'quivalent de 2133 Kcal par personne par jour, et du seuil non alimentaire. Le seuil alimentaire est de 328 162Ar par personne par an. Les conditions de vie des pauvres ne sont pas toutes les mmes. Ne serait ce qu'en considrant les niveaux de consommation, il y a ceux qui sont plus loigns du seuil que d'autres. Nous caractrisons l'extrme pauvret comme une situation dans laquelle vit un individu qui possde un niveau de consommation agrg en dessous du seuil alimentaire. Cela veut dire que cet individu n'a mme pas la possibilit d'accder au panier alimentaire minimal de 2133Kcal/jour (soit 328 162 Ar/an). 25. Selon les donnes de l'EPM 2010, 56,5% de la population vivent dans la pauvret extrme. Cela reprsente 11 400 000 personnes. A l'instar de l'incidence de la pauvret, c'est en milieu rural que l'on observe un ratio de pauvret extrme plus lev avec un taux de 62,1% contre 34,6% en milieu urbain. Ainsi, un peu moins de dix millions d'individus vivant dans des localits rurales sont classs extrmement pauvres. Tableau 16. Pauvret et pauvret extrme selon le milieu de rsidence
Units: % pour les taux et millier pour les effectifs Extrme Pauvret Ensemble pauvret 34,6 1 417 12,4 62,1 9 981 87,6 56,5 11 397 100,0 54,2 2 222 14,4 82,2 13 212 85,6 76,5 15 434 100,0 4 098 20,3 16 077 79,7 20 176 100,0

MILIEU Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Rural Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Total Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs Urbain

23

Recensement Gnral de la Population et de l'Habitat

129

26. Le classement des mnages selon leurs provinces de rsidence montre que c'est dans la province de Fianarantsoa que l'on a le taux maximal de pauvret extrme, avec 72,7%. Par ailleurs, la diffrence entre incidence de la pauvret et incidence de la pauvret extrme n'est que de 15,5 points dans cette province (88,2% et 72,7%). De plus, Fianarantsoa reprsente 22% de la population nationale alors qu'un individu extrmement pauvre sur trois s'y trouve. Au vu de ces statistiques, c'est dans cette province que la rduction ou la lutte contre la pauvret est la plus difficile du fait du fort taux de pauvret et de l'loignement des niveaux de consommation des pauvres par rapport au seuil. Ce constat ne prend pas en compte les diffrences de potentialits entre les provinces. A Mahajanga et Antsiranana et Antananarivo, si deux individus sur trois sont classs comme pauvres, les ratios de pauvret extrme y sont infrieurs 50%. Un peu moins de la moiti de la population habite dans ces trois provinces alors qu'elles contiennent un tiers de l'ensemble de la population extrmement pauvre.

Tableau 17. Pauvret et pauvret extrme selon la province de rsidence

Province de rsidence du mnage Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Fianarantsoa Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Toamasina Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Mahajanga Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Toliara Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Antsiranana Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Total Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs Antananarivo Units: % pour les taux et millier pour les effectifs Extrme Pauvret Ensemble pauvret 41,7 2 155 18,9 72,7 3 213 28,2 59,4 1 818 16,0 46,4 1 142 10,0 66,7 2 251 19,8 48,5 818 7,2 56,5 11 397 100,0 66,9 3 457 22,4 88,2 3 896 25,2 78,3 2 400 15,5 71,7 1 765 11,4 82,1 2 770 17,9 68,1 1 148 7,4 76,5 15 434 100,0

5 171 25,6 4 417 21,9 3 064 15,2 2 463 12,2 3 375 16,7 1 686 8,4 20 176 100,0

27. Selon la coutume, dans la quasi-totalit des mnages, une femme n'est dclare chef de mnage que lorsqu'elle dirige un mnage sans un conjoint (famille monoparentale). Ceci implique qu'une grande majorit des mnages dirigs par les femmes dispose de moins d'offres de travail, potentielles ou relles, que les mnages dirigs par les hommes. Il est donc prvisible que les niveaux des indicateurs de pauvret soient plus levs dans ce groupe de mnages. Les indicateurs du tableau qui suit ne dmentissent pas cette hypothse. Par contre on ne peut pas affirmer que les diffrences entre les taux de pauvret (et celle des pauvrets extrmes) soit significative entre les deux groupes de mnages. Cette "similarit" est cause 130

par un effet de structure d aux femmes qui dirigent des mnages taille rduite (moins de 3 personnes, se confrer au tableau A 1 en annexe). En fait, les mnages taille rduite prsentent une incidence de la pauvret plus faible. Or une part importante des mnages dirigs par les femmes se trouvent dans cette catgorie de mnages. L'on peut aussi avancer lhypothse selon laquelle, niveaux de revenu gaux, une femme gre d'une faon plus efficace l'conomie familiale.

Tableau 18. Pauvret et pauvret extrme selon le genre du chef de mnage

Genre du Chef de Mnage Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Fminin Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Total Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs Masculin Units: % pour les taux et millier pour les effectifs Extrme Pauvret Ensemble pauvret 56,1 9 613 84,3 58,8 1 784 15,7 56,5 11 397 100,0 76,4 13 089 84,8 77,3 2 346 15,2 76,5 15 434 100,0

17 139 84,9 3 037 15,1 20 176 100,0

28. Les plus fortes disparits en termes d'incidence de la pauvret et d'incidence de la pauvret extrmes apparaissent en considrant le niveau d'instruction des chefs de mnage. Si 9 individus sur 10 sont pauvres dans le groupe des mnages dirigs par des individus sans instruction, ce taux diminue avec le niveau dinstruction pour atteindre un minimum de 21,3% chez les mnages dirigs par des individus ayant un niveau dinstruction suprieur (avec un diplme de baccalaurat ou plus). Il en est de mme pour le ratio de pauvret extrme. Nanmoins, mme pour les mnages dirigs par ceux qui ont un niveau universitaire, le taux de pauvret extrme est loin d'tre proche de zro. Ce qui confirme l'importance des contextes et conjonctures (locaux et nationaux) dans lesquels vit la population.

131

Tableau 19. Pauvret et pauvret extrme selon le niveau d'instruction du chef de mnage
Units: % pour les taux et millier pour les effectifs Extrme Pauvret Ensemble pauvret 73,4 4 807 42,2 53,9 5 398 47,4 38,8 1 114 9,8 10,7 79 0,7 56,5 11 397 100,0 89,1 5 835 37,8 77,3 7 743 50,2 59,2 1 700 11,0 21,3 156 1,0 76,5 15 434 100,0

Niveau d'instruction Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Primaire Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Secondaire Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Suprieur Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Total Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs du Chef de Mnage Sans Instruction

6 552 32,5 10 015 49,6 2 874 14,2 734 3,6 20 176 100,0

29. En ce qui concerne les groupes socio conomiques, les groupes de mnages dirigs par des petits et moyens exploitants agricoles, des pcheurs ou des stagiaires ont un ratio de pauvret extrme suprieur 50%. Chez les cadres et les ouvriers qualifis, ce taux est infrieur 25%. Le taux de pauvret (respectivement taux de pauvret extrme) des cadres suprieurs est suprieur de 12 points (respectivement 10 points) celui des cadres moyens. Cela est d une classification des travailleurs selon les types d'entreprises. Dans une unit de production effectif rduit et/ou faible niveau d'activit, un employ peut tre considr comme cadre suprieur alors qu'il aurait pu tre class un poste infrieur dans une plus grande entreprise ou dans un secteur plus structur. 30. Les taux de pauvret et de pauvret extrme des mnages des chmeurs et inactifs sont nettement infrieurs aux moyennes nationales. Cela peut s'expliquer par le fait qu'en absence d'un systme de protection sociale qui assure un "revenu minimal" tout citoyen ou tout habitant, un chmeur ou un inactif ne pourra survivre qu'avec des transferts reus ou des dividendes. En effet, lors dune enqute sur les activits ou lemploi, un individu est class comme chmeur s'il n'a pas exerc une activit conomique pendant plus d'une heure durant la semaine qui prcde l'interview, s'il est capable de travailler, s'il a recherch activement du travail et est prt travailler dans un court dlai en cas de recherche fructueuse. Un chef de mnage responsable ne peut donc tre chmeur ou inactif que s'il possde des sources de revenu plus ou moins suffisantes pour assurer les besoins du mnage. En fait, si lon fait une analyse dynamique, les chefs de mnage les plus pauvres, ncessits obligent, ne peuvent pas rester longtemps dans le statut de chmeur. A dfaut dun emploi dans le secteur formel, ces chefs de mnage doivent sinsrer soit dans le secteur agricole soit dans le secteur informel. Ainsi, gnralement, les chefs de mnage chmeurs qui sont capturs dans les enqutes sur les activits ou lemploi, sont des chmeurs de long dure et qui possdent des sources de revenu (transferts, dividendes, pargne, etc.) plus ou moins suffisantes pour assurer les besoins de leurs mnages.

132

Tableau 20. Pauvret et pauvret extrme selon le Groupe Socio Economique du chef de mnage
Units: % pour les taux et millier pour les effectifs Extrme Pauvret pauvret Ensemble Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Pourcentage des pauvres 23,5 29 0,3 13,5 52 0,5 19,5 174 1,5 39,1 238 2,1 46,4 176 1,5 52,1 12 0,1 37,6 945 8,3 44,4 108 0,9 42,1 161 1,4 69,5 6 606 58,0 58,3 2 224 19,5 44,5 386 3,4 66,5 249 2,2 65,9 38 0,3 56,5 35,8 44 0,3 23,8 92 0,6 39,4 353 2,3 66,1 403 2,6 75,9 287 1,9 73,1 17 0,1 60,0 1 509 9,8 65,1 158 1,0 60,9 233 1,5 87,4 8 303 53,8 80,5 3 070 19,9 68,7 595 3,9 86,7 325 2,1 75,9 44 0,3 76,5 123 0,6 387 1,9 896 4,4 610 3,0 379 1,9 23 0,1 2 515 12,5 243 1,2 382 1,9 9 504 47,1 3 812 18,9 867 4,3 375 1,9 58 0,3

Groupe Socio Economique du Chef de Mnage Cadre suprieur

Cadre moyen ou agent de matrise

Ouvrier ou Salarie qualifi

Ouvrier ou salarie non qualifi

Manoeuvre

Stagiaire rmunr

Indpendant

Chmeur

Inactif

petit exploitant agricole

Moyen exploitant agricole

Grand exploitant agricole

Pcheur

Autres

Total

133

Effectif en millier Part l'ensemble considr Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs

11 397 100,0

15 434 100,0

20 176 100,0

Analyse conomtrique pour dterminer les variables de la pauvret extrme 31. Lobjet de cette partie consiste identifier les facteurs dterminants de la pauvret et de la pauvret extrme laide de modlisations conomtriques. Plus prcisment, il sagit dvaluer les effets propres des facteurs sur la probabilit quun mnage se trouve dans la pauvret ou lextrme pauvret. Ces facteurs sont lis aux caractristiques socio-conomiques du mnage. Nous avons formul quatre modles de type probit selon le milieu de rsidence (Urbain - Rural) et le type de pauvret (pauvret montaire pauvret extrme). 32. Ces modles sont formuls comme suit :

Bi = + Xi + i pour un mnage i Avec comme variable dpendante Bi, Bi = 1 si le mnage vit en-dessous du seuil de pauvret, Bi = 0 si le mnage vit au-dessus du seuil de pauvret 33. Les variables explicatives Xi sont composes des variables caractristiques dmographiques du mnage ou du chef de mnage, ses dotations telles que le capital humain ou physique, les caractristiques conomiques telles que les types dactivits exerces et, enfin, lenvironnement socio-conomique comme les infrastructures de base et le milieu de rsidence. Les termes derreur i, reprsentant la part non explique par le modle est suppos suivre une loi normale rduite. 34. Les donnes utilises sont issues de lEnqute Permanente auprs des Mnages (EPM) ralise Madagascar en 2010. Lobjectif de cette srie denqute est de fournir des informations statistiques sur les conditions de vie des mnages malgaches en vue dune analyse de la situation de la pauvret Madagascar ainsi que son volution. Le choix de ces bases de donnes pour analyser la vulnrabilit des mnages pour les raisons suivantes. LEPM est la seule enqute pouvant fournir des donnes relatives la pauvret et la vulnrabilit ayant une reprsentativit statistique au niveau national et rgional sans restriction. Latout majeur de ces bases de donnes rside dans leur caractre multi-thmatique. Le fait avoir la disposition des donnes relativement compltes dans diffrentes domaines issues dune mme enqute permet dviter les problmes lies aux incompatibilits de donnes et amliore la qualit de lanalyse des facteurs pouvant influencer la vulnrabilit tels que la composition du mnage, les activits, le niveau et structure de la consommation, les avoirs, les transferts, etc.. La base de donnes EPM2010 concerne 12 460 mnages malgaches comprenant 59 374 individus rpartis dans 623 zones de toutes les 22 rgions de Madagascar, en milieu urbain et rural. Elle est reprsentative au niveau des 44 strates : 22 rgions et urbain - rural. 35. Au pralable, laide dune matrice de corrlation, une simple analyse des corrlations entre variables permet de slectionner les facteurs pouvant avoir des relations significatives avec la probabilit dtre pauvre ou extrmement pauvre. Les rsultats peuvent tre rsums comme suit :

134

36. La superficie totale de la terre cultive disponible au mnage est corrle ngativement avec la probabilit d'tre pauvre ou extrmement pauvre en milieu rural. Par contre, en milieu urbain, on observe la relation inverse. 37. Le fait que le chef de mnage a suivi lducation secondaire ou universitaire est corrl ngativement la probabilit d'tre pauvre ou extrmement pauvre aussi bien en milieu rural quen milieu urbain. Par contre, pour lducation primaire, ces mmes relations ne sont valables quen milieu rural. 38. La taille du mnage, le nombre denfants de 1 5 ans et le nombre de bb de moins dun an ont des corrlations positives avec la probabilit dtre pauvre ou extrmement pauvre aussi bien en milieu rural quen milieu urbain. 39. En milieu rural, le nombre de personnes gs dans le mnage a une corrlation ngative avec la probabilit dtre pauvre ou extrmement pauvre. Tandis quen milieu urbain, les relations entre les deux variables ne sont pas significatives. 40. Laccs leau potable et llectricit sont corrls ngativement la probabilit dtre pauvre ou extrmement pauvre pour les mnages urbains et ruraux. 41. rural La possession de radio a une corrlation ngative avec la pauvret en milieu urbain et en milieu

42. Diriger une entreprise familiale non agricole a une corrlation ngative avec la pauvret ou lextrme pauvret aussi bien en ville que dans les campagnes. 43. Lexistence dun actif exerant lactivit de pche au sein du mnage est corrle positivement avec la probabilit dtre pauvre ou extrmement pauvre en milieu rural. En milieu urbain, les relations sont non significatives. 44. La pratique de la culture de riz a une corrlation positive avec la pauvret ou la pauvret extrme surtout en milieu urbain. En milieu rural, cette variable na aucune relation significative quavec la pauvret montaire. 45. La possession de btail est corrle positivement avec la pauvret et lextrme pauvret en milieu urbain. Aucune relation significative nest observe en milieu rural. 46. Le fait que le chef du mnage est une femme a une relation positive avec la pauvret et lextrme pauvret aussi bien en milieu urbain quen milieu rural. 47. Le fait que le chef de mnage vit une relation monogame traditionnelle (pas lgalement mari) est corrl positivement avec la probabilit d'tre pauvre ou extrmement pauvre en milieu urbain et en milieu rural. 48. Le fait quun mnage est dirig par un clibataire a une corrlation ngative avec la pauvret et lextrme pauvret.

135

Tableau 21. Corrlation des variables slectionns et la probabilit d'tre pauvre/extrmement pauvre dans un environnement urbain et rural

Urbain pauvre Chef de mnage ducation primaire Chef de mnage ducation secondaire Chef de mnage ducation suprieure Radio Electricit Entreprise non agricole Eau potable Taille du mnage Enfant 1-5 ans Enfant < 1 an Superficie de la terre Actif dans la pche Nombre de personnes ges dans le mnage Culture de riz Propritaire de btail Chef de mnage femme Monogamie traditionnelle Polygamie traditionnelle Monogamie pas marie Veuf Clibataire Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs : Corrlation ngative 0 : Corrlation non significative + : Corrlation positive + + + + + 0 0 + + + + + 0 + extrme pauvre 0 + + + + 0 0 + + + + + + pauvre + + + + + 0 + + 0 0 0 Rural extrme pauvre + + + + 0 0 + + + 0 0 -

136

49. Le recours la modlisation tient compte les effets interactifs entre les diffrents facteurs et donnent des rsultats plus prcis sur le degr dimportance de linfluence de chaque variable sur la probabilit dtre pauvre ou extrmement pauvre. 50. La composition dun mnage influe beaucoup sur sa situation vis--vis de la pauvret. Laugmentation de 1% de la taille du mnage augmente de plus de 9% la probabilit dtre pauvre et 5% la probabilit dtre extrmement pauvre en milieu urbain. Tandis quen milieu rural, ces pourcentages sont respectivement de lordre de 4% et 6%. De plus, le nombre denfants de moins de 15 ans dans le mnage augmente significativement la probabilit dtre pauvre ou extrmement pauvre avec des pourcentages respectifs de 5% et de 4% en milieu urbain. En milieu rural, ils sont de lordre de 5%. 51. Le niveau dducation du chef de mnage agit fortement sur la situation du mnage vis--vis de la pauvret. En milieu urbain, par rapport un mnage dirig par un non instruit, un mnage, dont le chef a suivi un enseignement primaire, a une probabilit 15% de moins dtre pauvre et 10% de moins dtre extrmement pauvre. Si le chef du mnage a un niveau secondaire ou universitaire, la probabilit de sombrer dans la pauvret diminue encore beaucoup plus : respectivement de lordre de 22% de moins et de 38% de moins, toujours par rapport un mnage dirig par un non instruit. Si lon retient la probabilit dtre extrmement pauvre, les probabilits diminuent de 14% et 20%. On observe les mmes rsultats en milieu rural mais avec des effets moins accentus du niveau dinstruction. 52. Les rsultats montrent limportance de laspect genre. Ainsi, en milieu urbain, les probabilits pour quun mnage dirig par une femme se trouve dans la situation de pauvret ou de pauvret extrme sont respectivement 14% et 7% suprieures par rapport celles dun mnage dirig par un homme. En milieu rural, les carts de probabilits sont de lordre de lordre de 8% et 11%, toujours en faveur des mnages dirigs par une femme. Lge du chef du mnage a aussi des effets ngatifs sur la pauvret. Mais ces effets sont relativement faibles par rapport aux effets dautres variables. 53. La pratique de la culture de riz agit ngativement sur la pauvret en milieu urbain. Elle y diminue de 8% et de 5% les probabilits dtre pauvre ou dtre extrmement pauvre. En milieu rural, ses impacts sont faible sur la pauvret et non significatif sur lextrme pauvret. On observe les mmes phnomnes pour la culture de mas. Par contre, pour les autres cultures vivrires, leurs influences sur la pauvret des mnages sont faibles ou non significatives que ce soit en ville ou dans la campagne. Outre le type de culture, la possession de terre agricole, ainsi que la superficie amliore les conditions de vie des mnages. Mais, la possession importe beaucoup plus que la superficie. Ceci est valable aussi bien en milieu urbain quen milieu rural. 54. La possession dune entreprise familiale non agricole amliore la situation dun mnage vis--vis de la pauvret. Lexistence dune telle unit de production diminue la probabilit dtre pauvre de 8% en milieu urbain et de 6% en milieu rural (ces pourcentages sont de lordre de 6% et de 10% si lon considre la situation dextrme pauvre). 55. Limpact de laccs llectricit sur les conditions de vie des mnages est considrable. En milieu urbain, un mnage ayant accs llectricit a une probabilit dtre pauvre 42% infrieure par rapport un autre qui en est priv. En milieu rural, cette diminution est de lordre de 33%. Laccs leau potable diminue significativement la probabilit dtre pauvre ou extrmement pauvre aussi bien en milieu urbain quen milieu rural. 56. La possession dun poste radio rduit fortement la probabilit dtre pauvre : -16% en milieu urbain et -12% en milieu rural, et la probabilit dtre extrmement pauvre : 13% en milieu urbain et 20% en milieu rural.

137

Tableau 22. Importance des indicateurs dterminant la pauvret/pauvret extrme

Significativit des variables Urbain Variable pauvret 0,049*** Pauvret extrme -0,028*** Pauvret Rural pauvret extrme -0,024***

ge du chef de mnage

-0,026***

Carr de l'ge du chef de mnage

0,051***

0,024**

0,028***

0,024**

Chef de mnage femme

0,342***

0,264***

0,400***

0,295***

CM mari(e) coutumirement monogame CM mari(e) coutumirement polygame Union libre monogame Divorc Spar Veuf (ve) Clibataire Chef de mnage de niveau primaire

0,282*** 0,256

0,258*** -0,006 0,111 0,176 0,130 0,187* 0,099 -0,397***

0,129** 0,210 0,260*** -0,076 -0,004 -0,004 -0,252** -0,220***

0,163*** 0,356** 0,205** -0,369** 0,165 0,008 -0,047 -0,209***

0,283*** -0,205 0,219** -0,015 0,122 0,384*** 0,577*** -1,161***

Chef de mnage de niveau secondaire Chef de mnage de niveau universitaire Taille du mnage Ratio de dpendance (nb actifs/ nb inactifs) Problme de sant au cours des 2 dernires semaines Nombre d'enfants de moins de 1 an Nombre d'enfants de 1 5 ans Nombre d'enfants de 6 9 ans Nombre d'enfants de 10 14 ans

-0,621*** -1,259*** 0,201*** 0,036* 0,061 0,045 0,050 -0,056 -0,073

-0,377*** -1,033*** 0,164*** 0,068*** -0,078* 0,223** 0,108 0,002 -0,056

-0,315*** -0,716*** 0,159*** 0,085*** -0,024 0,170** 0,152** 0,033 0,017

0,231*** 0,053** 0,045 0,038 0,097 -0,084 -0,071

138

Nombre d'enfants dans le mnage Nombre de personnes ges plus de 66 ans Surfaces totales cultives (riz, mas, manioc, patate) Pratique de la riziculture Cultivateur de mas Cultivateur de manioc Cultivateur de patate Eleveurs de btail Possession de terre agricole ou non Pratique de la pche Chef de mnage chmeur ou inactif Possession de radio Accs l'lectricit Possession d'entreprise non agricole

0,176*** -0,105 0,001*** 0,204*** -0,131** 0,097* -0,046 -0,094*

0,164** 0,036 0,000**

0,199*** -0,052 -0,001***

0,129** -0,044 -0,002***

-0,214*** -0,215*** 0,038 -0,079 -0,153*** 0,447*** -0,020 -0,142 -0,457*** -1,191*** -0,230***

0,034 -0,076 0,085* 0,075 -0,178*** -0,012 0,325* -0,026 -0,462*** -0,974*** -0,245***

-0,197*** -0,070 0,087* 0,022 -0,187*** 0,254*** 0,211 -0,223* -0,524*** -1,093*** -0,252***

0,479*** -0,046 0,045 0,397*** -1,131*** 0,203*** 0,229*** 0,039 0,022***

Accs l'eau potable Membre d'une mutuelle de crdit Fianarantsoa

-0,263*** -0,221 0,143**

-0,265*** -0,919 0,130*

-0,250*** -0,037 0,198***

Toamasina

0,215*** 0,329*** -0,136* 0,343***

0,315***

0,048

0,137*

Mahajanga Toliara Antsiranana

-0,359*** 0,071 -0,211**

-0,239*** 0,055 -0,338***

-0,181** 0,148* -0,117

Constante Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs

0,555***

-0,316

0,739***

-0,173

139

Tableau 23. Le poids des indicateurs dans la rduction de la pauvret par rapport aux rfrences slectionnes

Variable Urbain pauvret ge du chef de mnage Carr de l'ge du chef de mnage Chef de mnage femme CM mari(e) coutumirement monogame CM mari(e) coutumirement polygame Union libre monogame Divorc Spar Veuf (ve) Clibataire Chef de mnage de niveau primaire Chef de mnage de niveau secondaire Chef de mnage de niveau universitaire Taille du mnage Ratio de dpendance (nb actifs/ nb inactifs) Problme de sant au cours des 2 dernires semaines Nombre d'enfants de moins de 1 an Nombre d'enfants de 1 5 ans Nombre d'enfants de 6 9 ans Nombre d'enfants de 10 14 ans Nombre d'enfants dans le mnage Nombre de personnes ges plus de 66 ans Surfaces totales cultives (riz, mas, manioc, patate) -0,019* 0,020* 0,136* 0,112* 0,102 0,112* -0,081 0,087* -0,006 0,049 -0,152* -0,221* -0,387* 0,092* 0,021* 0,018 0,015 0,038 -0,034 -0,028 0,070* -0,042 0,000* pauvret extrme -0,008* 0,006* 0,076* 0,071* -0,002 0,031 0,050 0,036 0,053* 0,027 -0,104* -0,139* -0,198* 0,054* 0,010* 0,016 0,012 0,013 -0,015 -0,019 0,044* 0,010 0,000* Effets marginaux Rural pauvret -0,007* 0,007* 0,087* 0,032* 0,047 0,058* -0,020 -0,001 -0,001 -0,070* -0,055* -0,107* -0,356* 0,041* 0,017* -0,020* 0,056* 0,027 0,001 -0,014 0,050* -0,013 0,000* pauvret extrme -0,009* 0,009* 0,114* 0,065* 0,135* 0,080* -0,146 0,065 0,003 -0,018 -0,083* -0,125* -0,273* 0,063* 0,034* -0,009 0,067* 0,060* 0,013 0,007 0,051* -0,017 -0,001* (Unit : annes) (Unit : annes) Chef Homme Mari(e) lgalement Mari(e) lgalement Mari (e) lgalement Mari(e) lgalement Mari(e) lgalement Mari(e) lgalement Mari(e) lgalement Chef non instruit Chef non instruit Chef non instruit (Unit : nombre) (Unit : %) Aucun problme sant (Unit : nombre) (Unit : nombre) (Unit : nombre) (Unit : nombre) (Unit : nombre) (Unit : nombre) (Unit : are) Rfrences

140

Pratique de la riziculture Cultivateur de mas

-0,081* -0,052*

-0,056* -0,053*

0,008 -0,019

-0,077* -0,028

Non cultivateur de riz Non cultivateur de mas Non cultivateur manioc Non cultivateur patate Aucun btail Aucune terre Aucun pcheur Chef actif occup Aucune radio Non accs lectricit Pas dENA Non accs eau potable Aucune mutuelle crdit Antananarivo Antananarivo Antananarivo Antananarivo Antananarivo

Cultivateur de manioc

0,039*

0,010

0,021

0,035

Cultivateur de patate Eleveurs de btail Possession de terre agricole ou non Pratique de la pche Chef de mnage chmeur ou inactif Possession de radio Accs l'lectricit Possession d'entreprise non agricole Accs l'eau potable Membre d'une mutuelle de crdit Fianarantsoa Toamasina Mahajanga Toliara Antsiranana

-0,018 -0,037* 0,189* -0,018 0,018 -0,157* -0,418* -0,081* -0,091* 0,016 -0,009* 0,086* -0,129* -0,054* -0,134*

-0,021 -0,039* 0,116* -0,005 -0,036 -0,127* -0,268* -0,060* -0,073* -0,053 0,040* 0,092* -0,085* 0,019 -0,052*

0,018 -0,045* -0,003 0,069* -0,007 -0,117* -0,330* -0,064* -0,068* -0,314 0,031* 0,012 -0,064* 0,013 -0,096*

0,009 -0,074* 0,101* 0,082 -0,089* -0,206* -0,389* -0,100* -0,099* -0,015 0,078* 0,054* -0,072* 0,058* -0,046

Qualits statistiques des modles Critre AIC Critre BIC Nombre d'observations Nombre de paramtres Pseudo-R2 Chi2 (Wald) 5271,12 5554,68 6320 41 0,29 1990,80 4840,50 5124,06 6320 41 0,38 2974,96 4956,61 5238,96 6140 41 0,29 1990,80 6302,64 6584,99 6140 41 0,26 2259,60

Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. Chiffres statistiquement significatifs marqus avec *

141

57. Les rsultats de ces analyses montrent quel point les diffrents facteurs jouent un rle dans lamlioration des conditions de vie des mnages et de la lutte contre la pauvret. La plupart des instruments sont valables aussi bien en milieu rural quen milieu urbain. Nanmoins, quelques facteurs spcifiques sont identifis selon le milieu de rsidence. 58. L'accs l'lectricit constitue le facteur le plus important pour la rduction de la pauvret Madagascar. Il agit positivement la fois sur la productivit des membres de la famille, sur la disponibilit en temps, sur la scurit. Il permet aussi la possibilit dutilisation de biens durables et la consommation dune gamme plus large de produits. 59. Lamlioration du capital humain apparait comme un instrument trs efficace pour amliorer les conditions de vie des mnages quel que soit le milieu considr. La valorisation du niveau dducation, notamment celui du chef de mnage conduit une meilleure gestion des ressources financires, humaines et physiques au sein de la famille. Le capital humain agit non seulement sur le court et moyen termes, mais aussi et surtout sur le long terme. Les efforts sur lducation ne doivent pas tre concentrs seulement lenseignement primaire, mais tre tendus au niveau de lenseignement secondaire et universitaire. 60. Selon les rsultats, la promotion des activits gnratrices de revenus non agricoles a un impact positif sur les conditions de vie des mnages. Elle doit faire partie des axes stratgiques des politiques de dveloppement. Elle agit directement sur les revenus des mnages et indirectement travers les ressources collectives et les processus de redistribution. Elle fait partie des moyens pour diversifier les activits des mnages et pour rduire les risques ds aux fluctuations des revenus. 61. Vu que lagriculture de subsistance domine actuellement Madagascar, la rforme foncire semble primordiale plutt que lextension des terres cultivables. La proprit foncire constitue un gage pour lexploitant et favorise linvestissement et lamlioration de la productivit. En ce qui concerne le choix de culture, les cultures vivrires, notamment le riz, devraient tre privilgies pour assurer la scurit alimentaire. Plus spcifiquement, les cultures forte rentabilit et substituts potentiels du riz comme le mas devraient tre encourages. 62. Spcifiquement en milieu rural, une attention particulire devrait tre accorde la sant infantile et la planification familiale. Ainsi, malgr lamlioration des conditions sanitaires Madagascar en gnral, et des enfants, en particulier, la prsence denfants au sein dun mnage augmente toujours les risques pour ce mnage lis la maladie et au dcs de ces enfants : source de faible productivit et de rduction du temps de travail, notamment pour les femmes membres du mnage.

142

ANNEXES

Tableau A 1 Pauvret et pauvret extrme selon la taille du mnage

Taille du mnage Units: % pour les taux et millier pour les effectifs Extrme Pauvret Ensemble pauvret

Singleton

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

10,4 21 0,2 29,9 878 7,7 46,3 2 972 26,1 67,9 5 924 52,0 84,2 1 602 14,1 56,5 11 397 100,0

21,2 43 0,3 53,3 1 562 10,1 70,8 4 540 29,4 86,2 7 522 48,7 92,9 1 769 11,5 76,5 15 434 100,0 20 176 100,0 1 904 9,4 8 724 43,2 6 415 31,8 2 932 14,5 201 1,0

23

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

45

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

69

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

10 et plus

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Total

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs

143

Tableau A 2 Pauvret et pauvret extrme selon l'ge du chef de mnage

Age du Chef de Mnage Units: % pour les taux et millier pour les effectifs Extrme Pauvret Ensemble pauvret

Moins de 20 ans

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

57,6 130 1,1 53,2 1 513 13,3 57,3 3 191 28,0 59,4 3 296 28,9 54,7 2 086 18,3 54,5 1 183 10,4 56,5 11 397 100,0

78,3 176 1,1 75,2 2 137 13,8 77,3 4 304 27,9 78,7 4 369 28,3 74,6 2 843 18,4 73,9 1 604 10,4 76,5 15 434 100,0 20 176 100,0 2 172 10,8 3 812 18,9 5 553 27,5 5 571 27,6 2 844 14,1 225 1,1

De 20 29 ans

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

De 30 39 ans

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

De 40 49 ans

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

De 50 59 ans

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Plus de 60 ans

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Total

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs

144

Tableau A 3 Pauvret et pauvret extrme selon la rgion de rsidence

REGION Units: % pour les taux et millier pour les effectifs Extrme Pauvret Ensemble pauvret

Analamanga

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

28,9 673 5,9 51,3 860 7,5 54,1 399 3,5 52,9 221 1,9 70,3 852 7,5 62,5 427 3,7 75,9 1 056 9,3 61,1 144 1,3 82,1

54,5 1 272 8,2 75,8 1 271 8,2 79,9 590 3,8 76,8 322 2,1 84,7 1 027 6,7 85,2 582 3,8 90,0 1 251 8,1 80,7 190 1,2 94,5 237 1,2 1 392 6,9 684 3,4 1 213 6,0 420 2,1 738 3,7 1 677 8,3 2 336 11,6

Vakinankaratra

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Itasy

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Bongolava

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Matsiatra Ambony

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Amoron'i Mania

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Vatovavy Fitovinany

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Ihorombe

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Atsimo Atsinanana

Pourcentage des pauvres

145

Effectif en millier Part l'ensemble considr Atsinanana Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Analanjirofo Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Alaotra Mangoro Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Boeny Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Sofia Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Betsiboka Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Melaky Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Atsimo Andrefana Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr Androy Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

732 6,4 65,5 792 6,9 68,8 639 5,6 41,8 386 3,4 38,8 264 2,3 42,4 479 4,2 62,0 234 2,1 59,8 163 1,4 65,0 867 7,6 84,9 688 6,0

843 5,5 82,1 993 6,4 83,5 776 5,0 68,2 630 4,1 62,6 425 2,8 71,5 808 5,2 82,2 310 2,0 80,2 219 1,4 82,1 1 096 7,1 94,4 765 5,0

892 4,4

1 211 6,0

930 4,6

924 4,6

681 3,4

1 130 5,6

378 1,9

274 1,4

1 335 6,6

812 4,0

146

Anosy

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

72,0 444 3,9 40,9 249 2,2 32,5 181 1,6 56,5 635 5,6 56,5 11 397 100,0

83,5 515 3,3 64,2 391 2,5 54,4 304 2,0 74,9 843 5,5 76,5 15 434 100,0 20 176 100,0 1 126 5,6 559 2,8 611 3,0 618 3,1

Menabe

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

DIANA

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

SAVA

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Total

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs

147

Tableau A 4 Pauvret et pauvret extrme selon la situation d'alphabtisation du chef de mnage

Units: % pour les taux et millier pour les effectifs Situation du chef de mnage par rapport l'alphabtisation Extrme pauvret Pauvret Ensemble

Analphabte

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

74,6 4 400 38,6 49,0 6 997 61,4 56,5 11 397 100,0

89,9 5 300 34,3 71,0 10 135 65,7 76,5 15 434 100,0 20 176 100,0 14 277 70,8 5 898 29,2

Alphabtis

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Total

Pourcentage des pauvres Effectif en millier Part l'ensemble considr

Source: INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs

Tableau A 5 Ratio de pauvret selon le genre du chef de mnage et la taille du mnage

Taille moyenne des mnages Singleton [2 ; 3] [4 ; 5] [6 ; 9] 10 individus et plus Masculin 14,4 50,2 68,4 86,0 92,8 Fminin 27,8 61,1 83,1 88,2 94,4 Unit: % Ensemble 21,2 53,3 70,8 86,2 92,9

Ensemble Source: INSTAT/DSM/EPM2010

76,4

77,3

76,5

148

REVUE DES PROGRAMMES DE PROTECTION SOCIALE A MADAGASCAR Julia Rachel RAVELOSOA Avril 2011

149

SOMMAIRE

LISTE DES TABLEAUX................................................................................................................................................ 151 LISTE DES GRAPHIQUES ........................................................................................................................................... 151 LISTE DES ENCADRES ............................................................................................................................................... 151 SIGLE ET ABBREVIATIONS ...................................................................................................................................... 152 RESUME ...................................................................................................................................................................... 154 CONTEXTE .................................................................................................................................................................. 156 CHAPITRE 1 : CONCEPT ET METHODOLOGIE .................................................................................................................. 158 CHAPITRE 2 : PROGRAMMES PUBLICS DE PROTECTION SOCIALE ..................................................................................... 161 Section 1: Les dpenses de protection sociale Madagascar ................................................................................ 161 Section 2: Analyse des principaux programmes de protection sociale ................................................................ 164 Section 3 : Analyse des lacunes des interventions publiques ............................................................................... 192 Section 4 : Rsum des problmes lis aux dpenses publiques de protection sociale ....................................... 194 CHAPITRE 3 : CADRE INSTITUTIONNEL EXISTANT POUR LA PROTECTION SOCIALE ............................................................ 197 Section 1: Acteurs cls ............................................................................................................................................ 197 Section 2 : Directives cls de la politique............................................................................................................... 199 Section 3 : Mcanismes de coordination .............................................................................................................. 200 SYNTHESE ET CONCLUSION .................................................................................................................................. 203 REFERENCES ............................................................................................................................................................ 205 ANNEXES ....................................................................................................................................................................207 LISTE DES PERSONNES CONTACTEES ................................................................................................................... 217

150

LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1 : Evolution des volumes de lAide Extrieure Madagascar entre 2008 et 2010. ................................... 156 Tableau 2 : Les dpenses de protection sociale avant et aprs la crise incluses dans le budget de lEtat. ............... 161 Tableau 3 : Les dpenses de protection sociale Madagascar (Ariary courant). ..................................................... 162 Tableau 4 : Evolution des dpenses de protection sociale Madagascar. ................................................................ 162 Tableau 5 : Evolution des dpenses de protection sociale Madagascar hors scurit sociale des agents de lEtat (en Ariary courant) ............................................................................................................................................................ 164 Tableau 6 : La rpartition des dpenses de protection sociale selon le secteur dintervention. .............................. 164 Tableau 7 : Les programmes de protection sociale examins dans ce rapport ......................................................... 165 Tableau 8 : Couverture des programmes de protection sociale dans le secteur ducation ...................................... 167 Tableau 9 : Cot des programmes de protection sociale dans le secteur ducation $US) ....................................... 168 Tableau 10 : Les programmes de protection sociale dans le secteur sant ............................................................... 173 Tableau 11 : Cot des programmes de protection sociale dans le secteur sant ....................................................... 174 Tableau 12 : Les bnficiaires des programmes nutritionnels................................................................................... 179 Tableau 13 : Cot des programmes nutritionnels ...................................................................................................... 180 Tableau 14 : Cration demplois dans le cadre des programmes de travaux HIMO (nb dindividus bnficiaires) 183 Tableau 15 : Cot des crations demplois dans le cadre des travaux HIMO ............................................................ 184 Tableau 16 : Les interventions dans le cadre des catastrophes naturelles : nombre de bnficiaires ..................... 186 Tableau 17 : Cot des programmes de filet de scurit suite aux catastrophes naturelles ($US) ............................ 187 Tableau 18 : Cot et couverture des programmes de filet de scurit pour les groupes vulnrables ...................... 190 Tableau 19 : Tableau rcapitulatif des cots et couverture des programmes par anne ......................................... 204

LISTE DES GRAPHIQUES

Graphique 1 : Evolution des dpenses relles de protection sociale Madagascar (base 100 :2007)............................................ 163 Graphique 2 : Evolution du taux brut de scolarisation et du taux de redoublement en primaire .................................................. 169 Graphique 3 : Evolution de lincidence des maladies et frquentation des centres de sant entre 2005 et 2010 ..........................172 Graphique 4 : Evolution du nombre denfants de moins de 5 ans atteint de malnutrition chronique entre 2005 et 2010 ........... 181

LISTE DES ENCADRES Encadr 1: Micro crdit et mutuelle de sant . ....................................................................................... 177 Encadr 2: La CPGU met en uvre divers projets de prvention et de mitigation. ............................. 202

151

SIGLE ET ABBREVIATIONS

ADRA AMP BIT BNGRC CAC CARE CEFOR CPGU CRENA CRENI CRS CSB DNPH DSRP EKA EPM FDL FELANA FID FRAM GAVI GRET HIMO INFP INSTAT IPEC LN2D MAP MDAT MENRS MPAS MPPLS ONEP ONG ONN PAM PANAGED PIB PN2D PNPF PSI PTF SALOHI

Adventist Development and Relief Agency (ADRA est une ONG internationale implante Madagascar) Aid Management Platform Bureau International du Travail Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes Centre dAppui aux Communes Cooperative for Assistance and Relief Everywhere, Inc. Crdit Epargne FORmation (CEFOR est une institution de micro crdit mutualiste) Cellule de prvention et de gestion des urgences Centre de Rcupration Nutritionnelle Ambulatoire Centre de Rcupration Nutritionnelle Intensive Catholic Relief Services (CRS est une ONG internationale implante Madagascar) Centre de Sant de Base Dcennie Nationale des Personnes Handicapes Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret Ezaka Kopia ho anny Ankizy Enqute Permanente auprs des Mnages Fond de Dveloppement Local Food Security to Enhance Livelihood through Agriculture and Nutrition Activities Fonds dIntervention pour le Dveloppement Fikambananny RAy aman-dreninny Mpianatra (association des parents dlves) Global Alliance for Vaccines and Immunization (Alliance mondiale pour les vaccins et limmunisation) Groupe de Recherches et dEchanges Technologiques (GRET est une ONG internationale implante Madagascar) Haute Intensit de Main duvre Institut National de Formation Pdagogique Institut National de la Statistique International Program for the Elimination of Child Labour Lettre Madagascar Action Plan Ministre de la Dcentralisation et de lAmnagement du Territoire Ministre de lEnseignement Nationale et de la Recherche Scientifique Ministre de la Population et des Actions Sociales Ministre de la Population, de la Protection Sociale et des Loisirs Office National de lEnseignement Priv Organisation Non Gouvernementale Office National de Nutrition Programme Alimentaire Mondial Plan dAction National Genre et dveloppement Production Intrieur Brut Politique Nationale de Politique Nationale de la Promotion de la Femme Population Services International Partenaires Techniques et Financiers Strengthening and Accessing Livelihoods Opportunities for Household Impact

152

UAT/EPT UE UGP UNICEF USAID USDA

Unit dAppui Technique / Education Pour Tous Union Europenne Unit de Gestion des Projets dappui au secteur sant Fonds des Nations Unies pour lEnfance United States Agency for International Development United States Departments of Agriculture

153

RESUME

1. La crise sociopolitique qui a dbut en 2009 Madagascar a entran un ralentissement des activits conomiques (recul de -3,7% du PIB en 2009 contre un taux de croissance annuel de 5,1% 7,1% entre 2005 et 2008) et une forte augmentation de la pauvret (69% en 2005 77% 2010 selon lEPM). La crise a conduit une hausse de la population particulirement vulnrable, allant de 2,7 millions en 2007 3,6 millions en 2010. On constate entre autres une hausse du nombre de chmeurs, du sous emploi et du secteur informel (sources : enqute emploi DIAL INSTAT 2010, EPM 2010). On assiste galement une baisse de la frquentation scolaire (le taux net de scolarisation dans le primaire est pass 83,3% en 2005 contre 73,4% en 2010 selon lEPM) et une hausse de linscurit alimentaire cause de la hausse de produits alimentaires de base comme le riz (hausse de 29% des prix du riz entre fvrier 2010 et fvrier 2011 selon les donnes de lIPC, INSTAT). En consquence, les interventions habituelles en matire de protection sociale demandent tre renforces et/ou largis pour couvrir les besoins actuels. 2. La crise a galement entran la suspension ou la rduction des interventions des certains partenaires techniques et financiers se soldant par une baisse du volume des aides octroys Madagascar en 2009 (-47% entre 2008 et 2009) mme dans le secteur social. 3. Face ces bouleversements concomitants la crise, ce rapport fait le point sur la protection sociale Madagascar en examinant lvolution rcente avant et depuis le dbut de la crise des principaux programmes de protection sociale Madagascar. Il fait partie dune srie de rflexion sur la protection sociale lance par la Banque Mondiale. Lensemble de ces rflexions permettront de remettre jour leurs interventions dans le domaine de la protection sociale dans le contexte actuel. 4. Les programmes analyss dans ce rapport sont les principaux filets sociaux de scurit des institutions publiques (ministres et organismes rattachs) et des partenaires techniques et financiers (PTF) de Madagascar. Ces programmes reprsentent 183 millions dAriary en 2007 et chute 136 millions en 2010. Le poids de la protection sociale atteint prs de 7,1% du budget de lEtat (Loi de finance initiale) avant la crise pour ne reprsenter que 4,4% du budget total en 2010. 5. En rajoutant les ONG, les dpenses totales de protection sociale monte 196,5 millions Ariary en 2007 et 146,8 millions Ariary en 2010. 6% des dpenses totales de protection sociale Madagascar proviennent donc des ONG. Malgr la crise, les dpenses totales de protection sociale ont rgress depuis 2009 (-16% en valeur et -29% en volume pour lanne 2009 et respectivement -38% et -53% en 2010). Ces chiffres rvlent la ncessit dune rorganisation de la protection sociale Madagascar, afin damliorer lefficience et lefficacit des interventions dans le contexte actuel, et probablement la ncessit dun appui supplmentaire dans ce domaine. 6. Le secteur ducation constitue le premier domaine dintervention de la protection sociale (40% des dpenses totales), suivi par le secteur sant nutrition (28%). Laide aux groupes vulnrables venait en troisime (12%) position. Les programmes demploi temporaire et les catastrophes naturelles constituent une moindre portion du portefeuille de protection sociale. 7. Les valuations des interventions dans le secteur ducation ont montr lefficacit de ces programmes qui sont dailleurs conus et mis en place bien avant la crise sauf la cantine scolaire de lUAT Antananarivo ville. Parmi ces programmes, le paiement des subventions des enseignants FRAM et les distributions de kits scolaires ont t perturbs par la crise.

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8. Les indicateurs du secteur sant semblent montrer une dgradation de ltat de sant de la population malgache en 2010 accompagne dune rduction du taux de frquentation des centres de sant, lis probablement la crise. Pourtant, en sus du programme fonds dquit qui a montr ses limites, les effets de la crise sur loffre ne sont pas des moindres dans ce secteur. A titre illustratif, le programme de vaccination risque dtre perturb cause de problme de financement et il en est de mme du traitement des complications de la lpre qui est pourtant une maladie contagieuse et handicapante. 9. Les programmes nutritionnels nexistaient pas tous avant la crise, comme le programme SALOHI de lUSAID qui na dbut quen 2009 et les cantines scolaires de lUAT/EPT. Le nombre des bnficiaires de ces interventions ont augment partir de 2009 grce entre autres la mise en uvre du nouveau programme SALOHI de lUSAID et la hausse des interventions de GRET (UE, France, etc.). Les individus les plus vulnrables la malnutrition, notamment les femmes enceintes et allaitantes ainsi que les enfants, sont les principaux bnficiaires des programmes de nutrition. En moyenne, prs de la moiti des bnficiaires des programmes analyss ici sont des enfants (moins de 18 ans). 10. Les programmes de travaux HIMO rpondent souvent des situations de court terme. En regard du nombre de bnficiaires, le programme FID (EFSRP) est le principal acteur dans ce domaine en 2010. Les programmes en cours ont cr des emplois pour plus de 250.000 personnes en 2010 et a profit, en consquence, environ 1.250.000 personnes, ce qui reprsente moins de 9% de la population pauvre. Le systme de travaux HIMO tant parmi les programmes meilleur cot efficacit, ce type de programmes doit tre largi en privilgiant les travaux dassainissement pour amliorer la fois les conditions de vie et dhygine de la population et atteindre le maximum de bnficiaires. 11. Les programmes destins aux groupes vulnrables spcifiques sont trs disperss et sont souvent couverture limite. La plupart de ces programmes sont encore de type pilote et/ou atteignent seulement une petite partie de la population cible et ne couvrent encore quune part ngligeable de ceux qui sont dans le besoin. Puisquil y a peu de preuves valuatives de limpact du programme, il serait important de raliser des valuations ex-post de ces programmes. 12. Labsence de coordination est une des caractristiques de protection sociale Madagascar alors quil existe une pluralit dintervenants dont beaucoup ne partagent pas la mme dfinition de la protection sociale ou ne sont pas au courant des programmes raliss par dautres. 13. Bien avant la crise de janvier 2009, aucune vision ni directive claire sur la protection sociale na t adopt en raison entre autres de labsence de document de rfrence en matire de politique nationale. La stratgie nationale de gestion des risques et de protection sociale labore en 2007 na jamais t applique. 14. Les structures de coordination de la protection sociale nexistent pas au niveau global mais seulement au niveau sectoriel. Pourtant, la nature multisectorielle de la Protection Sociale requiert un mcanisme de coordination efficace qui favorise les synergies et complmentarits entre les diffrents acteurs. 15. Labsence de systme dinformation physique et financire est un des points faibles de la protection sociale Madagascar. Les donnes font dfauts alors que lanalyse et la coordination des actions ncessitent la disponibilit dun systme dinformation rpondant aux besoins.

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CONTEXTE

16. La crise sociopolitique qui a dbut en 2009 Madagascar a entran un ralentissement des activits conomiques (recul de -3,7% du PIB en 2009 contre un taux de croissance annuel de 5,1% 7,1% entre 2005 et 2008) et une forte augmentation de la pauvret (69% en 2005 77% 2010 selon lEPM). Ainsi, la crise a conduit une hausse de la population particulirement vulnrable24, allant de 2,7 millions en 200725 3,6 millions en 201026. On constate entre autres une hausse du nombre de chmeurs (le taux de chmage au niveau national est pass de 2,8% 3,8%), une informatisation massive des activits conomiques et une hausse du sous emploi (source : enqute emploi DIAL INSTAT 2010), une baisse de la frquentation scolaire (le taux net de scolarisation dans le primaire est pass 83,3% en 2005 contre 73,4% en 2010 selon lEPM), une hausse de linscurit alimentaire (hausse de 29% des prix du riz entre fvrier 2010 et fvrier 2011 selon les donnes de lIPC, INSTAT). En consquence, les interventions habituelles en matire de protection sociale demandent tre renforces et/ou largis pour couvrir les besoins actuels. 17. Or, la crise a galement entran la suspension ou la rduction des interventions des certains partenaires techniques et financiers se soldant par une baisse du volume des aides octroys Madagascar en 2009 (-47% entre 2008 et 2009) mme dans le secteur social (voir tableau suivant) pour reprendre lgrement en 2010. Nanmoins, mme si les aides ont augment en 2010, les niveaux de 2009 et de 2010 restent largement en dessous du niveau des aides de la priode 2005-2008.27 Paralllement, du ct de lEtat Malagasy, selon la loi de finance, le budget dinvestissement vot financ par les ressources propres internes du pays accord au secteur social (ministres en charge de la sant, de lducation et de la population) a chut de -12% entre 2008 et 2010.
Tableau 22 : Evolution des volumes de lAide Extrieure Madagascar entre 2008 et 2010.
(USD) Secteur Secteur social Autres secteurs Total des aides 2008 229 225 262 400 943 562 626 344 351 2009 198 072 312 400 943 562 413 062 016 2010 267 608 916 189 601 251 457 165 462 2008 36,4% 63,6% 100,0% (en structure) 2009 47,7% 52,3% 100,0% 2010 58,5% 41,5% 100,0%

Source : Coordination des aides extrieures, Primature.

18. Si les aides ont repris en 2010, surtout ceux adresss au secteur social (+35%), en revanche les aides octroys la protection sociale (hors sant et ducation) ont diminu sur cette anne (-10%). Dailleurs, la protection sociale noccupe quune part limite des aides octroys au secteur social (en moyenne 15% sur la priode 2008-2010)28. Cette situation explique probablement la dgradation de certains indicateurs sociaux mentionns ci-dessus et mentionns galement par larticle de la Banque Mondiale (Banque mondiale, 2011). 19. Du ct institutionnel, le Ministre en charge de la protection sociale est rapparu en 2009 aprs sa dissolution en janvier 2007. Toutefois, la coordination et le suivi des programmes de protection sociale qui taient dj insuffisants (voir Ravelosoa, Key, 2004) se sont encore dgrads. Certains changements de responsables sont intervenus sans passation et ont conduit une perte de savoir faire et dinformations sur

Prsentant cinq critres de vulnrabilits ou plus Selon le projet de Stratgie Nationale de gestion des risques et de la protection sociale, 2007 26 Madagascar Vulnrabilit, INSTAT ( paratre), 2011 27 Voir Rapport sur la Coopration (Primature, 2010). 28 Voir tableau en annexe
24 25

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la protection sociale. En consquence, il savre difficile de reconstituer les historiques de certaines activits. 20. Face ces bouleversements concomitants la crise, il est ncessaire de faire le point sur la protection sociale Madagascar. Ainsi, ce rapport examine lvolution rcente avant et depuis le dbut de la crise des principaux programmes de protection sociale Madagascar. Il fournit un aperu sur les objectifs, la couverture, les bnficiaires et lefficacit des principaux programmes de protection sociale du gouvernement. Il analyse galement les dpenses affectes la gestion des risques, celles qui constituent spcifiquement des dpenses de protection sociale. Enfin, des observations sommaires sur la mise en uvre et laspect institutionnel des programmes de protection sociale concluent ce rapport. 21. Ce rapport fait partie dune srie de rflexion sur la protection sociale lance par la Banque Mondiale. On cite en particulier : - Lanalyse de la Banque Mondiale (2011) sur les aides extrieures dans le secteur social durant cette priode de crise Madagascar. Ce rapport souligne que malgr la baisse globale de laide totale reu par Madagascar sur la priode 2008-2010, on assiste une hausse de laide extrieure dans le secteur sociale et pourtant les indicateurs sociaux sont en rgression. - Une mise jour de lanalyse de la pauvret et de la vulnrabilit faite par lINSTAT (INSTAT, 2011). En utilisant lEDS 2008-2009 et lEPM 2010, le rapport donne une vue densemble de la dynamique de la pauvret Madagascar et des indicateurs de suivi des OMD, de lvolution de la vulnrabilit entre 2005 et 2010 ainsi que les chocs subis par les mnages et les stratgies adoptes par les mnages pour en faire face. 22. Le prsent rapport vient donc en complment de ces deux autres en analysant du ct de loffre des programmes de protection sociale. Lensemble de ces tudes permettra lEtat et aux PTF de remettre jour leurs interventions dans le domaine de la protection sociale dans le contexte actuel.

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CHAPITRE 1 : CONCEPT ET METHODOLOGIE Concept 23. Le terme protection sociale peut couvrir diffrents champs selon les pays ou selon les organismes de mise en uvre. De manire gnrale, la protection sociale sidentifie aux filets sociaux de scurit dans les pays en dveloppement mais concerne plutt les assurances et scurits sociales dans les pays dvelopps. 24. A titre dexemple, pour Sngal29, la Protection Sociale peut se dfinir comme lorganisation de solidarits professionnelles, communautaire ou nationales dont le but est de (i) garantir laccs aux biens et services essentiels ; (ii) de conduire une politique de protection et de prvention contre les risques sociaux et naturels ; (iii) de promouvoir les capacits et les potentiels de chaque individu. (iv) assurer la scurit des biens et des investissements condition ncessaire pour une croissance durable. 25. Pour les pays dvelopps comme la France, la protection sociale dsigne tous les mcanismes de prvoyance collective qui permettent aux individus de faire face aux "risques sociaux". Les principaux risques sociaux couverts par la protection sociale en France concernent : - la sant : maladie, invalidit, accidents du travail et maladies professionnelles - la famille : allocations familiales, aides pour la garde d'enfants, indemnits journalires et prestations lies au cong maternit - la vieillesse : minimum vieillesse, pension de retraite et pension de rversion - le logement : allocations de logement - l'emploi : indemnisation du chmage et dispositifs d'insertion ou de rinsertion professionnelle - la pauvret et l'exclusion sociale : prestations sociales en faveur des personnes dmunies. 26. Pour Madagascar, selon le projet de stratgie SNGRPS labore en 2007, on dfinit la protection sociale comme lensemble des interventions publiques ayant pour objet dassister les plus dmunis et les plus vulnrables de la socit et daider les individus, les mnages et les communauts mieux grer les risques de perte de revenus ou de capital. Elle cherche donc rduire la vulnrabilit des mnages bas revenus concernant leur consommation et leur accs aux services de base ; attnuer les fluctuations importantes de revenus des mnages tout au long du cycle de vie ; protger les maigres avoirs des groupes risque afin de les aider rsister aux chocs ; amliorer lquit en assurant laccs aux services de base et aux mesures dattnuation des risques parmi les groupes bas revenu ; et promouvoir la croissance conomique en vitant les ractions ngatives face aux chocs, et en protgeant et capitalisant les actifs des plus pauvres. 27. En somme, la protection sociale comprend les filets sociaux de scurit, les interventions communautaires par le biais de fonds sociaux, les interventions sur le march du travail et les assurances sociales contributifs tels que les pensions/retraites, lassurance chmage ou dautres politiques du march du travail. 28. Selon, Banque Mondiale (2008), le terme filet social de scurit ou assistance sociale fait rfrence des programmes de transfert non contributifs ciblant, dune manire ou dune autre les pauvres ou les personnes vulnrables, tels que :

29

Rpublique de Sngal, Ministre de lEconomie et des Finances, Stratgie Nationale de protection sociale (version provisoire).

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 Les transferts en espces ou les bons dalimentation catgoriels ou soumis des conditions de ressources, comme les allocations familiales ou les pensions sociales. Les transferts en nature, les programmes de repas scolaires ou de supplmentation destins aux mres et enfants tant les plus courants, mais galement les distributions de rations alimentaires emporter, de fournitures scolaires, duniformes, etc. La subvention des prix, souvent de la nourriture ou de lnergie, au profit des mnages. Lemploi dans le cadre de programmes de travaux publics forte intensit de main doeuvre, parfois dnomm allocations conditionnelles . Les transferts montaires ou en nature destins aux mnages pauvres et soumis au respect de conditions spcifiques imposes en matire dducation ou de sant. Lexemption de droits pour les services de base, les soins de sant, la scolarisation, les services publics ou les transports. Mthodologie et limites 29. Les programmes analyss dans ce rapport sont les principaux filets sociaux de scurit des institutions publiques (ministres et organismes rattachs) et des partenaires techniques et financiers (PTF)30 de Madagascar. En revanche, sont exclus les activits de protection sociale sur financement propres des Organisations Non Gouvernementales (ONG) et de celles des communes et des rgions. Toutefois, quelques ONG sont prises en compte ici pour reprsenter certains PTF.31. Il faut souligner que ltude ne couvre pas tous les programmes, entre autres, les filets sociaux de scurit suivants ne sont pas examins: subvention aux frais de transports par lintermdiaire des aides directs aux transporteurs (2008-2009), un programme du ministre des transports avec lagence de transport terrestre ; les subventions sur les prix des PPN, entre autre les Tsena Mora (2010-2011) ; la micro finance ; les programmes dappui aux mnages victimes des chocs conomiques comme les effets secondaires des rformes (exemple : dplacements ou expropriation des mnages ncessaires aux travaux dinfrastructures dans le cadre du projet Ples Intgrs de Croissance (PIC)). 30. Certains programmes prsents ici se situent la frontire des programmes sociaux et de la protection sociale. Ils sont toutefois analyss dans ce rapport compte tenu de leur importance et de leur influence sur la vulnrabilit des mnages. Cest le cas, par exemple, du programme de vaccination et des subventions aux enseignants FRAM. 31. Quelques programmes peuvent avoir divers objectifs et peuvent se trouver dans une zone ambigu entre deux secteurs. Cest le cas du programme de cantine scolaire qui a un double objectif. Ce programme est prsente la fois dans le secteur ducation et dans le secteur nutrition. Cest galement le cas des CRENI qui se situe entre la sant et la nutrition. Ce programme sera prsent dans le secteur nutrition. Donnes utilises 32. Les donnes sont collectes diffrents niveaux. Les informations sur les programmes (nombre de bnficiaires, zone dintervention, cot, etc.) ont t collectes directement auprs des intervenants

30 31

Bailleurs de Fonds Traditionnels (exemple Banque Mondiale), les Organismes des Nations Unies (UNICEF, OMS, FNUAP, PAM. Cest le cas, par exemple, de CARE et de GRET qui figurent ici en tant que principales agences dexcution de lUE puisque les dtails sur les programmes (bnficiaires, etc.) ne sont disponibles quauprs de ces agences.

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(Ministres, organismes rattachs, programmes, etc.). Plusieurs programmes peuvent coexister dans une seule institution. Cest par exemple le cas du ministre de la population et des actions sociales, du ministre de lducation et celui en charge de la sant. Dans ce cas, la collecte se fait auprs de tous les services concerns puisquil est rare que les informations soient centralises. 33. Lanalyse des dpenses de lensemble des programmes de protection sociale est base plus particulirement sur les tableaux fournis par le rapport de (Mamy Ralaivelo, 2011) sur ltude des budgets de la protection sociale Madagascar et celui de (Soleman Kone, 2011) sur ltude sur les dpenses des ONG. Ces deux rapports sont galement raliss dans le cadre de la rflexion sur la protection sociale Madagascar pour la Banque Mondiale. Problmes rencontrs 34. La multiplicit des intervenants est lun des facteurs qui compliquent la collecte dinformations fiables sur les programmes protection sociale, surtout les donnes financires. Certains sont dimportants contributeurs financiers, alors que dautres offrent des sommes de financement relativement faibles mais fournissent des contributions extrmement importantes du point de vue des connaissances et des comptences. 35. La collecte des donnes a t difficile, en raison pour certaines institutions de la situation sociopolitique qui prvaut. Obtenir un document de rfrence (rapport dactivit, valuation, etc.) nest pas vidente. Par ailleurs, certains changements de responsables sont intervenus sans passation et ont conduit une perte de savoir faire et dinformations sur la protection sociale. Il savre parfois difficile de reconstituer les historiques de certaines activits. Pour collecter lensemble des informations et/ou assurer la fiabilit des informations, il a fallu intensifier et multiplier les visites et les contacts. 36. La collecte et lexploitation des donnes sur les budgets de lEtat ont rencontr beaucoup de difficults : doublons, incompltudes, fiabilit, etc. (Mamy Ralaivelo, 2011). Les donnes de 2008 sont prendre avec circonspection tant donn les problmes voques. Les chiffres sur lengagement ne nous paraissent pas non plus fiables (voir tableau en annexe) entre autres cause de la hausse de 96% entre 2009 et 2010 et le faible taux de ralisation.

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CHAPITRE 2 : PROGRAMMES PUBLICS DE PROTECTION SOCIALE

Section 1: Les dpenses de protection sociale Madagascar

37. On rappelle que cette section est base sur les donnes collectes dune part dans le cadre de lanalyse sur les budgets de protection sociale ralise par Mamy Ralaivelo (2011) et dautre part sur les dpenses des ONG en matire de protection sociale par Soleman Kone (2011). Cette section examine lvolution totale des dpenses totales de protection sociale et les structures des dpenses par secteur dintervention. Afin dharmoniser les dfinitions, nous excluons de lanalyse le secteur eau et assainissement qui a t retenu par Mamy Ralaivelo et non pas par Soleman Kone pour les ONG.

Les dpenses globales de protection sociale

38. La nomenclature nationale du budget (Loi des finances) identifie la protection sociale comme tant lie la scurit sociale, aux retraites et aux autres prestations sociales des fonctionnaires, aux appuis aux personnes ges, les handicaps, les femmes et les enfants, lassistance sociale aux groupes vulnrables particuliers, etc.32 Il sagit l dun groupe plus rduit, qui exclut les domaines traditionnels de la protection sociale tels que les interventions sur le march du travail, laide en cas de catastrophes et les programmes visant les groupes vulnrables cls tels que les personnes souffrant de malnutrition. Les points inclus dans la protection sociale telle que classifie par la Loi des finances ne couvrent quune partie des programmes de protection sociale, prs de 10% du total des dpenses de protection sociale bases sur les mthodes et dfinitions adoptes par la Stratgie de Gestion de Risques et de Protection Sociale en 2007. 39. Selon la dfinition de protection sociale adopte ici, les programmes de protection sociale reprsente 183 millions dAriary en 2007 et chute 136 millions en 2010. Autrement dit, le poids de la protection sociale atteint prs de 7,1% du budget de lEtat (Loi de finance initiale) avant la crise pour ne reprsenter que 4,4% du budget total en 2010.
Tableau 23 : Les dpenses de protection sociale avant et aprs la crise incluses dans le budget de lEtat.
Montant EXERCICE (Ariary courant) Budget de lEtat Montant33 (Ariary courant)
(Loi de finance initiale)

Poids des dpenses de protection sociale % budget de lEtat (a/b) 7,1% 8,8% 6,1% 4,4%

(a) 2007 2008 2009 2010 183 228 704 749 268 592 739 685 223 205 987 487 136 021 895 796

(b) 2 579 162 705 000 3 053 863 082 000 3 630 263 000 000 3 096 422 788 000

Sources : Etude sur les budgets de la protection sociale Madagascar. Mamy Ralaivelo (2011), Loi de finance 2007, 2008, 2009, 2010, nos propres calculs. Le rapport de Mamy Ralaivelo (2011) calcule la part de la protection sociale par rapport aux engagements . Or, ces engagements ne nous parait pas fiables car le taux dexcution qui sen dduit est trop faible (exemple 65%

32 33

La plupart de ceux-ci taient grs par le Ministre de la population et des actions sociales. Montant hors intrts de la dette.

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pour lanne 2007) cest la raison pour laquelle nous prenons la Loi de finance initiale ici.

40. Ces dpenses reprsentent les interventions de lEtat ainsi que des bailleurs (multilatraux et bilatraux) inscrits dans le budget de lEtat. Certains ONG uvrent galement dans le domaine de la protection sociale avec des financements propres. Lensemble de ces dpenses fait monter les dpenses totales 196,5 millions dAriary en 2007 et 146,8 millions en 2010. Les interventions des ONG partir de leur financement propre semblent limites puisque leurs dpenses sont estimes seulement prs de 6% des dpenses totales de protection sociale Madagascar.
Tableau 24 : Les dpenses de protection sociale Madagascar (Ariary courant).
Dpenses incluses dans le budget de EXERCICE lEtat (financement interne et externe) (a) 2007 2008 2009 2010 183 228 704 749 268 592 739 685 223 205 987 487 136 021 895 796 (b) 13 285 425 567 13 651 409 313 14 007 712 128 10 760 919 739 (a+b) 196 514 130 316 282 244 148 998 237 213 699 615 146 782 815 535 (b)/(a+b) 6,8% 4,8% 5,9% 7,3% Dpenses de protection sociale des ONG Montant total Poids des ONG

Sources : Rapport Mamy Ralaivelo (2011), Rapport Kone (2011), nos propres calculs.

41. Malgr laccroissement des besoins cause de la crise (cf. contexte), les dpenses totales de protection sociale ont rgress depuis 2009. La baisse est de lordre de -16% en valeur et -23% en volume pour lanne 2009 et atteint respectivement -38% et -43% en 2010. La rgression des interventions concernent la fois les ONG que les programmes inscrits dans le budget de lEtat, mais celles des ONG est de moindre mesure. Ces chiffres rvlent la ncessit dune rorganisation de la protection sociale Madagascar, afin damliorer lefficience et lefficacit des interventions dans le contexte actuel, et probablement la ncessit dun appui supplmentaire dans ce domaine.
Tableau 25 : Evolution des dpenses de protection sociale Madagascar.
Dpenses totale de EXERCICE protection sociale Madagascar (Ariary courant) 2007 2008 2009 2010 196 514 130 316 282 244 148 998 237 213 699 615 146 782 815 535 Dpenses totale de protection sociale Madagascar (Ariary constant 2007) 196 514 130 316 258 465 337 910 199 339 243 374 112 909 858 104 100 109,2 119,0 130,0 Indice des prix la consommation Indice des dpenses relles de protection sociale (base 100=2007) 100,0 131,5 101,4 57,7

Sources : Rapport Mamy Ralaivelo (2011), Rapport Kone (2011), Instat, nos propres calculs.

42. Etant donn le poids important de la scurit sociale des agents de lEtat (52% en 2007), il serait plus intressant de les retirer des dpenses de protection sociale afin de cerner lvolution des dpenses de filets de scurit. Le budget de la protection sociale tombe 101 millions dAriary en 2007 et 46,5 millions en 2010. On confirme ici la baisse des dpenses totales de protection sociale adresses surtout aux filets de scurit. Les baisses sont mmes plus importantes puisquelles atteignent -40% en volume pour lanne 2009 et de -62% en 2010 (voir graphique).

162

Graphique 3 : Evolution des dpenses relles de protection sociale Madagascar (base 100 :2007)

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2007 2008 Dpenses totales PS sans scurit sociale 2009 Budget de l'Etat ONG 2010

Source : Rapport Mamy Ralaivelo (2011), Rapport Kone (2011), Instat, nos propres calculs.

Aperu des dpenses de protection sociale (hors scurit sociale des agents de lEtat) par secteur dintervention 43. Compte tenu du profil de vulnrabilit de Madagascar, cette valuation des dpenses de protection sociale rpartit les dpenses en six catgories: a) dpenses spcifiques en ducation ciblant les groupes vulnrables ; b) dpenses spcifiques en sant et nutrition, y compris les fonds ciblant les groupes pauvres et vulnrables pour leur permettre daccder aux services de sant et de nutrition; c) programmes de travaux publics pour gnrer de lemploi temporaire grce lapproche HIMO; d) dpenses lies aux catastrophes naturelles; et e) assistance sociale des individus et groupes vulnrables particuliers (ou risques) tels que les handicaps et les enfants exploits, dscolariss entre autres. 44. La protection sociale est multisectorielle par nature et les dpenses sont donc rparties sur un grand nombre de ministres et dagences. De nombreux ministres effectuent des dpenses forte composante de protection sociale. Ceci se vrifie dans des domaines comme celui de la sant, o les dpenses essentielles au maintien de la sant, telles que lappui nutritionnel, peuvent tre effectues en dehors du ministre de tutelle.

163

Tableau 26 : Evolution des dpenses de protection sociale Madagascar hors scurit sociale des agents de lEtat (en Ariary courant)
Domaine dintervention Sant et nutrition Education HIMO Catastrophes naturelles Groupes TOTAL vulnrables 19 292 285 242 101 236 276 067 17 399 902 314 172 589 434 022 13 629 221 789 113 182 123 913 3 333 958 697 46 498 348 875 53 655 368 042 433 506 182 877 spcifique et autres 2007 22 898 284 451 41 796 555 326 8 893 174 603 8 355 976 445 2008 20 341 097 609 92 180 448 441 21 041 524 297 21 626 461 361 2009 58 015 256 562 25 766 886 652 6 525 821 530 9 244 937 380 2010 18 601 246 387 12 325 717 799 8 489 547 175 3 747 878 817 2007-2010 119 855 885 009 172 069 608 218 44 950 067 605 42 975 254 003

Source : Rapport Mamy Ralaivelo, Rapport Kone, nos propres calculs.

45. Les dpenses destines lducation constituaient le plus grand domaine programmatique de dpenses de protection sociale en 2007-2010. Les programmes dans le secteur ducation reprsentaient environ 40% de celles-ci. Les dpenses lies au secteur sant nutrition venaient en seconde position (28%). Laide aux groupes vulnrables venait en troisime (12%) position. Les programmes demploi temporaire et les catastrophes naturelles constituent une moindre portion du portefeuille de protection sociale (de lordre de 10% chacun).

Tableau 27 : La rpartition des dpenses de protection sociale selon le secteur dintervention.

Domaine dintervention Sant et nutrition Education HIMO Catastrophes naturelles Groupes TOTAL vulnrables 19,1% 100,0% 10,1% 100,0% 12,0% 100,0% 7,2% 100,0% 12,4% 100,0% spcifique et autres 2007 22,6% 41,3% 8,8% 8,3% 2008 11,8% 53,4% 12,2% 12,5% 2009 51,3% 22,8% 5,8% 8,2% 2010 40,0% 26,5% 18,3% 8,1% 2007-2010 27,6% 39,7% 10,4% 9,9%

Source : Rapport Mamy Ralaivelo, Rapport Kone, nos prores calculs.

Section 2: Analyse des principaux programmes de protection sociale Slection des programmes examins 46. Pour valuer la contribution des programmes de protection sociale et obtenir un meilleur aperu des problmes auxquels ils sont confronts, une slection de programmes de protection sociale est examine de plus prs dans cette section. Les informations sur la couverture, lefficience, le ciblage et lefficacit sont prsentes lorsquelles sont disponibles. tant donn la porte des mesures de protection sociale et la disponibilit des informations, tous les programmes nont pas pu tre analyss en dtail. Sont prsents ici dans le tableau 2 les programmes dducation, de sant, de travaux haute intensit de main-duvre (HIMO), de nutrition et de rponse urgente aux catastrophes naturelles. Ces programmes ont t slectionns parce quils constituent une part relativement importante des dpenses totales de protection sociale, quivalant environ 43% en 2000-03, et quils reprsentent des programmes phares. En outre, une brve description de la gamme trs varie de programmes pour groupes vulnrables est galement 164

inclue, comprenant laide aux handicaps, aux personnes ges, aux sans-abri et aux jeunes et enfants risque.
Tableau 28 : Les programmes de protection sociale examins dans ce rapport
Dpenses Programme DUCATION ED-1 : Dotation de Kits scolaires aux nouveaux entrants Distribution gratuite de Kits scolaires aux nouveaux entrants. En 2007 un kit comprend 01 Sac dos scolaire contenant 01 trousse, 03 Stylo, 01 Crayon de bois, 01 Gomme, 1 Taille crayon, 01 Bote de 6 crayons de couleur, 01 Compas, 01 Equerre, 01 Cahier 2 lignes, 01 Cahier de dessin, 01 Ardoise ED-2 : Appuyer les coles prives : allgement des charges des parents Pour les coles prives ligibles, lappui se fait sous forme de subvention aux enseignants afin dallger indirectement les charges des parents. ED-3 : Doter les coles primaires de caisse-coles Fonds permettant damliorer la situation des tablissements et daugmenter la capacit dinitiative des communauts scolaires locales ED-4 : Subventions des enseignants FRAM Allgement des charges des parents car les enseignants FRAM sont des enseignants recruts et pays par les associations des parents dlves (FRAM) ED-5 : Dotations de Manuels scolaires et outils APC pour les lves ED-6 : Fournitures scolaires pour les zones dfavorises ED-7 : Cantine scolaire UAT/ EPT ED-8 : Cantine scolaire PAM ED-9 : Cantine scolaire USDA (United States Department of Agriculture) Allgement de charges des parents et amlioration de la qualit de lenseignement Allgement des charges parentales par la dotation de Fournitures scolaires aux lves pauvres de certaines zones Cantines scolaires dans toutes les EPP de Tana ville Cantines scolaires appui alimentaire dans les coles primaires publiques et prives dans le Sud dans 11 CISCO Cantines scolaires touchant 3 Cisco de la rgion Atsinanana : Vatomandry, Mahanoro, Antanambao- Manampotsy. Objectifs : Rduire lincidence de la faim et amliorer lalphabtisation el lducation primaire SANTE SA-1 : FANOME Fonds dquit dans les CSB SA-2 : FANOME Fonds dquit dans les hpitaux SA-3 : UNICEF SA-4 : Vaccination SA-5 : Lutte contre le paludisme SA-6 : Lutte contre la tuberculose SA-7 : Lutte contre la lpre EMPLOI H1 :BIT Communal H2 : FID EFSRP HIMO construction et rhabilitation de linfrastructure HIMO construction et rhabilitation de linfrastructure 0 6,61 Exonration des frais des centres de sant pour services de base Exonration des frais des centres de sant pour les hospitalisations Sant maternelle et infantile Vaccination gratuite des mres et des enfants Distribution de moustiquaires, campagne daspersion, mdicament antipaluden prix subventionn Prise en charge gratuit des patients Prise en charge gratuit des patients 3,0 0,08 0,97 8,62 5,11 Nd 0,50 0,63 0,7 2,2 0,5 0 8,8 2,4 0,7 Description 2010 Millions $ 5,2

165

H3 : ONN PNS H4 : PAM VCT H5 : USAID SALOHI NUTRITION NU-1 : USAID SALOHI NU-2 : USAID FELANA NU-3 : GRET (France, UE) NU-4 : GRET UE NU-5: CRENA UNICEF NU-6: CRENI ONN NU-7: PAM cantine scolaire NU-8: PAM (femmes enceintes, enfants malnutris, enfants orphelins et enfants vulnrables, patients TB et HIV individus et familles) NU-9: USDA: cantine scolaire NU-10: UAT: cantine scolaire CATASTROPHES NATURELLES CN-1 : PAM-NCT CN-2 : CARE CN-3 CRS CN-4 FID CN-5 : CAN CN-6 CNS/BNGRC CN-7 : UNICEF CN-8 : USAID SALOHI Programmes pour groupes vulnrables spcifiques

HIMO construction et rhabilitation de linfrastructure HIMO construction et rhabilitation de linfrastructure HIMO construction et rhabilitation de linfrastructure Nutrition communautaire Nutrition communautaire Nutrition communautaire t scurit alimentaire Nutrition communautaire t scurit alimentaire Centre de rtablissement nutritionnel Centre de rtablissement nutritionnel Cantines scolaire Cantines scolaires et nutrition pour les orphelins et enfants vulnrables, tuberculeux et portant VIH SIDA Cantines scolaires Cantines scolaires Antananarivo ville Nourriture contre travail dans les zones risque de catastrophes naturelles Travaux HIMO pour personnes exposes un grand choc Interventions de soutien post-cyclone Interventions de soutien post-cyclone Surveillance et contrle criquets Interventions de soutien post-cyclone Intervention de soutien post cyclonique dans le cadre de la sant, ducation, eau, assainissement Interventions de soutien post-cyclone Personnes ges, analphabtes, handicapes, enfants, enfants travailleurs, sans-abri, etc.

1,70 0,9 1,65 10,8 0 0,8 0,3 1,7 0,27 2,2 0,8

0,63 0,76 3,89 1,01 0 0 1,53 0,20 Nd 1,7 Pas de rponse

Sources : BIT, BNGRC, CARE, CNA, CRS, Croix Rouge Malagasy, FID, GRET, ONN, PAM, SALOHI USAID, UNICEF, UAT/EPT, Programme National de Lutte contre le Paludisme, Programme National de Lutte contre la tuberculose, Programme National de Lutte contre la lpre, Instat, Ministre de la Population et des Actions Sociales, Ministre de lEducation Nationale, Ministre de lIntrieur, Ministre de la sant, nos propres calculs. Nd : informations non disponibles.

Programmes dducation Description 47. Les programmes dans le domaine de lducation conus comme filets de scurit pour aider les lves dcoles primaires et leurs familles comprennent : (i) la dotation de caisses-coles des coles; (ii) la subvention pour les kits scolaires (cartables et fournitures scolaires standard) pour les nouveaux entrants; (iii) la subvention de certains tablissements privs. Les critres de slection de ces tablissements (effectif faible et colage mensuel infrieur 1000 Ariary) font quil sagit dtablissement privs moyens limits34, (iv) la subvention des enseignants non fonctionnaires (ENF), (v) la dotation de fournitures pour les enfants dfavoriss, (vi) la dotation de manuels pdagogiques et outils APC et (vii) les programmes de nutrition scolaire (cantines scolaires).

34

Les lves de ces coles sont donc en gnral issus de famille dfavorise.

166

48. Afin daugmenter laccs aux coles et la rtention des lves, le gouvernement a mis en place des stratgies axes sur lallgement des charges parentales et la rduction des disparits et du taux dabandon dans les zones dfavorises. Ces diffrentes mesures visent surtout rduire la contribution des parents dans les cots de fonctionnement des coles et amliorer les conditions dapprentissage de llve. En effet, la cration des caisses-coles facilite le transfert de fonds aux coles. Ce fond est destin amliorer la situation des tablissements et augmenter la capacit dinitiative des communauts scolaires locales (cantine scolaire, etc.). La subvention pour les kits scolaires ainsi que la subvention de certains tablissements privs font partie des mesures dincitation la scolarisation en diminuant les charges parentales. Il en est de mme pour la subvention des enseignants FRAM, la dotation de fournitures pour les enfants dfavoriss et les cantines scolaires. Pour le cas des enseignants FRAM, les donnes de lenqute scolaire mene par le MENRS en 2006 montrent une baisse du nombre des enseignants affects lenseignement primaire confirmant la tendance la baisse constate en 2004-05. En dpit de cette volution, le taux dencadrement sest sensiblement amlior en passant de 60 lves par enseignant en 2004-05 52 en 2005-2006, grce limportant recours au recrutement des enseignants FRAM dont le nombre dpassa pour la premire fois en 2005-06 celui des fonctionnaires (28 654 contre 28 080). La prise en charge par ltat, avec lappui de ses partenaires, de la subvention des enseignants FRAM a permis de stabiliser ce corps enseignant et daugmenter sensiblement ses effectifs.
Tableau 29 : Couverture des programmes de protection sociale dans le secteur ducation
Description ED-1 : Dotation de Kits scolaires aux nouveaux entrants : ED-2 : Appuyer les coles prives : allgement des charges des parents : ED-3 : Doter les coles primaires de caissecoles : ED-4 : Subventions des enseignants FRAM : ED-5 : Dotations de Manuels scolaires et outils APC pour les lves : ED-6 : Fournitures scolaires pour les zones dfavorises : ED-7 : Cantine scolaire UAT/ EPT : 0 0 0 0
2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011

950 000 kits 1 782 coles nd 30 415 ENF 3 705 000 manuels 12 865 lves dots

940 000 kits 1 936 coles nd 30 570 ENF nd nd

0 2 021 coles 22 000 coles 35 886 ENF 13 114 000 manuels nd

nd 2 108 coles 26 409 coles 38 583 ENF 0 nd

0 nd nd Nd Nd Nd 92 EPP Tana ville, cd 59 000 lves

ED-8 : Cantine scolaire PAM ED-9 : Cantine scolaire USDA :

68.387 individus 0

154.041 individus 82 coles, 26 000 lves

165.816 individus 82 coles, 26 000 lves

217.853 individus 82 coles, 26 000 lves

nd nd

Sources : Ministre de lEducation Nationale, UAT, CARE, PAM. Nd : informations non disponibles.

167

Cots 49. Le cot total de ces subventions tait de 30 millions $EU environ pendant lanne scolaire 2007/08. Ce dernier montant reprsente environ 11% du budget du Ministre de lducation et de la formation de base. La subvention pour les kits scolaires a t introduite au cours de lanne scolaire 2003/04. Le Programme alimentaire mondial (PAM) a financ les cantines scolaires. Le cot unitaire minimum de ces initiatives tait de 5 $EU par tudiant pour les kits de matriel scolaires, 367 $EU par an par enseignant pour les subventions des enseignants FRAM, et au minimum 0,2 $EU par jour par lve pour les programmes nutritionnels scolaires.

Tableau 30 : Cot des programmes de protection sociale dans le secteur ducation $US)
Description ED-1 : Dotation de Kits scolaires aux nouveaux entrants : ED-2 : Appuyer les coles prives : allgement des charges des parents : ED-3 : Doter les coles primaires de caissecoles : ED-4 : Subventions des enseignants FRAM : ED-5 : Dotations de Manuels scolaires et outils APC pour les lves : ED-6 : Fournitures scolaires pour les zones dfavorises : ED-7 : Cantine scolaire UAT/ EPT : 60 100 j ouvrables pour les EPP de Tana ville ED-8 : Cantine scolaire PAM appui alimentaire dans les coles primaires publiques et prives dans le Sud dans 11 CISCO 175 jours / an ED-9 : Cantine scolaire USDA : 3 Cisco : Vatomandry, Mahanoro, AntanambaoManampotsy Sources : Ministre de lEducation Nationale, UAT, CARE, PAM. Nd : informations non disponibles. 0 0,63 millions $ 0,63 millions $ 0,63 millions $ 0,63 millions $
2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011

4 400 000 586 000 4 350 000 8 525 000 3 849 000 2 350 000 0

4 750 000 659 000 5 027 500 11 221 000 4 500 000 1 037 000 0

0 692 500 6 853 500 12 071 500 n.d. 1 326 000 0

5 200 000 742 500 2 371 500 8 853 000 0

0 Nd Nd Nd nd nd 761500

500 000 0

1 060 457$

936 222$

1 345 772$

2 230 417$

nd

Groupe cible et couverture

50. Etant donn que les provinces plus riches, comme Antananarivo, ont plus denfants scolariss, proportionnellement les ressources sont affectes de faon rgressive au niveau gographique. Les affectations diminuent aussi de faon significative avec le nombre de personnes vivant dans des communes faible infrastructure dans le district et le nombre de mnages agricoles. Les enfants de Toliara bnficient toutefois du programme du PAM pour les cantines scolaires, ce qui contribue rduire lgrement le dsquilibre de la distribution de fonds entre les provinces. En ce qui concerne la distribution de kits et dautres matriels, en gnral, la distribution de kits est proportionnelle aux inscriptions. 168

51. Comme le ciblage de ces programmes repose sur la scolarisation, les ressources sont involontairement dvies au dtriment des mnages et des communauts les plus pauvres. Les plus pauvres ne vont pas lcole et ne profitent donc pas de la plupart des programmes examins cidessus. Ceci signifie galement que les rgions aux taux de scolarisation les plus bas reoivent moins de subventions.

Efficacit 52. Leffet de ces mesures a t significatif. Une analyse dimpact des mesures prises par le gouvernement concernant les taux dinscription scolaire35 a estim que le nombre dtudiants dans les coles primaires au dbut de lanne scolaire 2004/05 tait de 35% suprieur au nombre enregistr quatre ans plus tt. La plus grande augmentation a t observe dans la province de Toliara (79%). Les coles situes dans des rgions recules, qui sont aussi les plus pauvres, ont vu leurs inscriptions augmenter plus rapidement que la moyenne. La distribution de kits scolaires semble avoir t un facteur important de ce changement. Ltude note galement que les redoublements ont considrablement diminu en 2004 en comparaison avec 2001. La progression du taux brut de scolarisation en primaire continue au-del de 2005 mais de faon moins spectaculaire. Quant au taux de redoublement en primaire, il a quasiment stagn autour de 19% depuis 2005, aprs une baisse significative entre 2003 et 2004 (voir graphique). Un autre avantage du programme consiste allger les cots financiers de lducation pour les parents, ce qui est important puisque les difficults financires sont cites par ceux-ci comme tant une contrainte significative pour envoyer les enfants lcole. Les cots dducation ainsi vits procurent dimportants bnfices conomiques, spcialement pour les mnages les plus pauvres. Graphique 4 : Evolution du taux brut de scolarisation et du taux de redoublement en primaire
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 140 120 100 80 60 40 20 0

T a u x d e re d o u b le m e n t e n p rim a ire

T a u x b ru t d e s c o la ris a t io n (% )

Source : Ministre de lEducation. Taux brut de scolarisation : axe secondaire.

53. Les programmes nutritionnels scolaires peuvent contribuer rduire labandon scolaire et fournir de lassistance aux familles en matire de scurit alimentaire. Le programme a mis principalement laccent sur la priode de soudure, lorsque les enfants sont le plus

35

N. Franken and B. Minten, Dynamics in Primary Education, fvrier 2005.

169

vulnrables. Le choix gographique de Toliara est appropri, et cela quand bien mme lchelle limite du programme signifie quil natteint pas une proportion importante des populations pauvres. Dautre part, lexclusion de certaines des plus petites coles pour des raisons defficacit oprationnelle signifie que les villages les plus loigns sont moins susceptibles den bnficier. Problmes 54. La crise a eu des impacts significatifs sur le paiement des subventions FRAM et sur lachat (et non le financement) des kits scolaires en 2009. Les subventions FRAM sont supportes la fois par lEtat et sur Fonds de linitiative Fast Track ou FTI (voir rapport EPT MENRS, 2008). La perturbation des ressources propres internes de lEtat ainsi que de lappui extrieure a entran des perturbations dans le paiement des subventions FRAM. Or, en 2008-2009, on compte 39211 enseignants FRAM pour 23481 enseignants fonctionnaires dans les coles primaires publiques et communautaires Madagascar (source : Annuaire de lducation 2008-2009). Autrement dit, les enseignants FRAM reprsentent plus de la moiti des enseignants des coles primaires publiques et communautaires. Ainsi, cette situation a galement perturb le cours de lenseignement primaire Madagascar. 55. Lallgement des charges des parents dans les coles prives sont indirectement destins aux couches dfavorises puisquil cible les coles dont les moyens sont limits. Pourtant, lEtat gagnerait largir ce programme vu limpact de la crise sur la pauvret. Selon, lenqute McRAM 2010 Toliara (Unicef, juillet 2010), malgr la crise, les mnages font un effort pour scolariser leurs enfants mais certains mnages dfavoriss se trouvent obligs de ne plus envoyer leurs enfants lcole. 56. Les enfants dans les zones enclaves ne sont pas spcifiquement cibls car par dfinition, les subventions dpendent du nombre dtudiants dans une cole. Or, selon lanalyse de la vulnrabilit effectue par lINSTAT, les indicateurs de pauvret et de vulnrabilit sont caractriss par un fort degr disolement gographique et infrastructurel des communes (Instat, 2011). 57. tant donn que 25% des enfants gs de 6 14 ans ne vont toujours pas lcole et que ceux-ci vivent gnralement dans les rgions les plus pauvres et les plus vulnrables de Madagascar, des stratgies complmentaires vont tre ncessaires en sus de la dispensation des frais de scolarit. Afin dencourager les familles les plus pauvres envoyer leurs enfants lcole on devra runir (a) dune part loffre de services scolaires rentables pour les communauts isoles, y compris si besoin est des classes tous ges mlangs pour les populations disperses, et (b) dautre part des incitations du ct de la demande.

Programmes de sant Description 58. Il existe plusieurs programmes qui visent soit (i) lamlioration de laccs financier des pauvres aux services de sant en gnral, soit (ii) lorientation des services vers des groupes vulnrables particuliers tels que les femmes enceintes, les personnes rsidant dans des zones endmiques du paludisme, etc. Les interventions au niveau de la malnutrition sont discutes sparment dans une section suivante. Les programmes dignes dtre mentionns dans le secteur de la sant sont les suivants : Exemptions de recouvrement des cots. Le systme de recouvrement de cot a t rinstaur a) en 2004 concernant les mdicaments et les consommables mdicaux et portant le nom de 170

b)

c)

d)

e)

FANOME (Financement pour lapprovisionnement non-stop en mdicaments ou FandraisanAnjara No mba OMEko), avec un systme dexemptions au bnfice des segments les plus dmunis de la population, conu comme fonds dquit social oprant au niveau du Centre de Sant de Base (CSB) pour fournir des mdicaments gratuits aux segments les plus pauvres de la population. Ce fonds dquit est galement cens prendre en charge les premiers soins durgence. Le fonds dquit est financ un taux de 3.5/135 prlev sur les entres de ventes des PHAGECOM (Pharmacies gestion communautaire) soit 2,6% du chiffres daffaire ralis sur les mdicaments. Le fonds est cogr par des reprsentants de la communaut et des services de sant locaux. La liste de bnficiaires, limite en grande partie aux plus pauvres (prs d1% de la population totale), est dresse par les communauts. Afin de faciliter la distribution gratuite de mdicaments du pharmacien aux patients identifis comme pauvres, chaque commune tait cense distribuer des cartes de sant au groupe le plus vulnrable partir de juin 2005. Les patients pouvaient prsenter leur carte leur mdecin ou auxiliaire mdical au dbut de la consultation et recevoir un bon spcial pour toutes prescriptions mdicales. Sur prsentation du bon au pharmacien, les mdicaments indiqus sur le reu doivent tre fournis gratuitement ; Le fonds dquit au niveau hospitalier a t mis en place depuis 2007. Le systme prend en charge les dpenses pharmaceutiques, les frais lis aux actes mdicaux et lhbergement. Il est aliment en partie par lEtat auquel sajoutent 1,6% des recettes des mdicaments et 5% des recettes des consultations de lhpital. En gnral, lidentification des bnficiaires est faite passivement au niveau de lhpital par le mdecin traitant. Nanmoins, prs de 10% des bnficiaires disposent de carte de dmunis dlivre par la communaut. Traitement gratuit ou subventionn de certaines maladies. Le traitement de la tuberculose, de la lpre, de la peste et de la bilharziose a t fourni gratuitement pendant de nombreuses annes. Les antipaludens sont fournis gratuitement dans les CSB ou ils sont vendus un prix subventionn pour le traitement ambulatoire de la fivre surtout dans les zones endmiques de paludisme. Malgr une prvalence relativement basse du VIH, le gouvernement sattaque nergiquement lpidmie afin dchapper sa tendance exponentielle dans beaucoup de pays proches. Les kits de traitement dinfections sexuellement transmissibles sont disponibles dans les centres de sant de base (CSB) gratuitement car subventionns par le Projet Multisectoriel pour la Prvention du Sida (PMPS) et le Fonds Mondial. Dans les officines prives (Top rseau) ces derniers sont vendus des prix subventionnes. Les prservatifs sont distribus gratuitement mais son vendus des prix subventionns lorsquil sagit des prservatifs du PSI. La prvention de la transmission du VIH de la mre lenfant est fournie gratuitement dans 1,642 centres. Une politique nationale daide aux personnes vivant avec le VIH / SIDA est mise en place, comprenant une thrapie antirtrovirale gratuite pour les patients sidens. Dans le cadre de la politique de prise en charge des sidens, il est aussi prvu la gratuite des traitements de certaines maladies opportunistes. Programme dimmunisation. Dans le cadre de son approche prventive, le gouvernement fournit gratuitement huit vaccinations et de la vitamine A par voie orale aux enfants en bas ge ainsi que les vaccins pour les femmes enceintes, ceci dans les formations sanitaires ou lors des campagnes de vaccination. Subvention de moustiquaires et campagne daspersion. Le paludisme tant la cause principale de morbidit et de mortalit Madagascar, le Projet de sant soutenu par le Fonds Mondial en partenariat avec entre autres le PSI et lUNICEF vend des moustiquaires de longue dure traites linsecticide un prix largement subventionn. Cette stratgie utilise la plupart des fonds encaisss pour couvrir les frais logistiques lis la distribution des moustiquaires dans tous le pays par le biais du secteur commercial, y compris dans les rgions les plus recules. Mais des moustiquaires sont aussi distribues gratuitement dans les formations sanitaires pour les femmes enceintes et les enfants de moins de 5 ans. 171

59. Ces programmes sont dj mis en uvre avant la crise et continue jusqu maintenant. Ils sont tous mis en uvre au niveau national. Cependant, les donnes disponibles ne sont pas compltes et ne permettent pas dapprcier lvolution du nombre des bnficiaires avant et aprs la crise pour chacun de ces programmes. On note toutefois une baisse importante des bnficiaires des interventions dans les programmes de sant maternelle et infantile et de la couverture vaccinale en 2010. En revanche, les actions de lutte contre le paludisme ne semblent pas avoir t perturbes par la crise puisque le nombre de bnficiaires a mme augment en 2010. 60. Il semble que la crise a eu des impacts sur la sant de la population. Les rsultats de lenqute permanente auprs des mnages montrent que le taux dincidence des maladies a augment en passant de 7,2% en 2005 (source EPM 2005) 12,4% en 2010 (EPM 2010). Le cas de la tuberculose en est une illustration. La hausse brutale en 2010 de plus de 8% de nombre de nouveaux cas de tuberculose pulmonaire microscopie positive est un impact certain de la crise selon le Programme national de la lutte contre la tuberculose, tant donn que cette maladie est trs dpendante de ltat nutritionnel des patients et de la pauvret36. Malheureusement, en dpit de la hausse de lincidence des maladies, la frquentation des centres de soins a rgress puisquelle a baiss de 7 points de pourcentage sur la mme priode (40,2% en 2005 (EPM 2005) et 32,7% en 2010 (EPM 2010). Graphique 5 : Evolution de lincidence des maladies et frquentation des centres de sant entre 2005 et 2010
Evolution de l'incidence des maladies et frquentation des centres de sant entre 2005 et 2010 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Taux d'incidence des maladies 2005 2010 Taux de consultation

Sources : Instat, EPM 2005, EPM 2010.

36

Cest une des raisons pour lesquelles les rgions dAnosy, Androy, Atsimo Atsinanana, Vatovavy Fitovinany et Atsimo Andrefana figurent parmi les zones prioritaires pour la lutte contre la tuberculose.

172

Tableau 31 : Les programmes de protection sociale dans le secteur sant

2007 SA_1 : Fonds dquit FANOME au niveau des CSB : Nombre de personnes disposant de carte % de ces personnes ayant utilis le service SA2 : Fonds dquit FANOME au niveau des hpitaux SA3 : Sant maternelle et infantile UNICEF : Nb de bnficiaires SA4 : Vaccinations denfants et des femmes enceintes : couverture vaccinale DTCHepB3 SA5 : Lutte contre le paludisme SA51 : Nb de moustiquaires traits aux insecticides distribus gratuitement ou prix subventionn SA52 : Antipaludens subventionns SA53 :Campagne daspersion SA6 : Lutte contre la tuberculose : Nombre de nouveaux cas positifs de TPM+37 SA7 : Lutte contre la lpre : Nombre de nouveaux cas Nd 1 250 000 15274 1616 Nd 1 250 000 15564 1779 Nd 6 909 916 15472 1580 Nd 6 909 916 16794 1521 nd Nd nd Nd 2 716 356 901 052 1 744 000 5 600 000 Nd Nd Nd 94,9% 96000 96000 48% Nd 9 690 969 87,9% Nd 12 134 893 88,7% Nd 4 529 600 73%(Nov) nd Nd Nd Nd Nd 2008 2009 2010 2011

nd

Sources : Ministre de la Sant, UNICEF, Programme National de Lutte contre le Paludisme, Programme National de Lutte contre la Tuberculose, Programme national de Lutte contre la lpre. Nd : informations non disponibles.

Cot 61. Les informations sur le cot des programmes de sant sont disperses (Tableau 11). Le fonds dquit est un programme dcentralis dont le financement est en grande partie gnr par la vente locale de produits pharmaceutiques non recense au niveau central. On peut estimer 172.000 $ le fonds dquit en 2005 et 500.000 $ en 2010, dont seulement une petite partie a t dpens compte tenu du nombre de bnficiaires et de leur taux de consultation. Les autres interventions par le biais du Ministre de la sant ne sont peut-tre pas identifies spcifiquement dans le budget, mais font partie du mme paquet de services de sant financs par le gouvernement. Le soutien de lUNICEF pour la sant maternelle et pdiatrique, slevait prs de 1 $EU millions en 2010. Enfin, les quelques donnes disponibles sur le cot permettent davancer que la majorit de cot des programmes de protection sociale dans le secteur sant provient dun financement extrieur.

37

TPM+ : Tuberculose pulmonaire microscopie positive.

173

Tableau 32 : Cot des programmes de protection sociale dans le secteur sant

2007 SA_1 : Fonds dquit FANOME au niveau des CSB : Fond disponible du FANOME SA2 : Fonds dquit FANOME au niveau des hpitaux SA3 : Sant maternelle et infantile UNICEF : SA4 : Vaccinations denfants et des femmes enceintes : SA5 : Lutte contre le paludisme SA51 : Cot de moustiquaires traites aux insecticides SA52 : Cot des antipaludens subventionns SA53 :Cot de la campagne daspersion SA6 : Lutte contre la tuberculose : Fond Mondial SA7 : Lutte contre la lpre : Contribution OMS (hors mdicaments) et Raoul Follereau 21 730 848 $ 1050000$ Nd 1359514$ 119635027 Ariary 7 208 416$ 1050000$ Nd 1359514$ 156860792 Ariary 13 952 000$ 725000$ Nd 1359514$ 176350811 Ariary 44 800 000$ 516000$ 5819167$ 3026585$ 135616748 Ariary Nd Nd Nd 5001496$ nd ? Nd nd Nd $11 411 766 nd $ 1 879 999 $9 768 285 nd $ 972 719 $ 8 615 797 Nd Nd Nd nd nd nd 500000$ Nd 2008 2009 2010 2011

Nd

Sources : Ministre de la Sant, Unicef, Programme National de Lutte contre le Paludisme, Programme National de Lutte contre la tuberculose, Programme National de Lutte contre la lpre. Nd : informations non disponibles.

Groupe cible et couverture 62. Les bnficiaires des fonds dquit sont limites. Aprs la sortie du dcret dapplication et de larrt ministriel du systme FANOME et en particulier des Fonds dquit, ceux ci sont en vigueur dans toutes les formations sanitaires. Ils sont utiliss pour la prise en charge des plus dmunis et/ou pour la prise en charge des premiers soins durgence. Leur mise en uvre dpend de lexistence de la liste des dmunis tablie au niveau des communauts. Mais la honte dtre affich comme pauvres (en raison de la carte des bnficiaires) fait que la communaut na pu dresser quune liste de 96.000 individus comme bnficiaires du fonds dquit en 2008, soit prs de 50% du groupe cible. Cependant, lutilisation de ces fonds dquit a progress puisque le taux de consultation de ces bnficiaires est pass de 13% en 2005 48% en 2008 dans les CSB. Ainsi, le taux de consultation des plus dmunis y est plus lev que celui de la population en gnral (prs de 30% en 2008). 63. Les statistiques sur les bnficiaires des fonds dquit au niveau hospitalier ne sont pas centralises. Nanmoins le suivi de quelques hpitaux montre une utilisation limite des fonds dquit hospitalier, en raison entre autres de la procdure et malgr limportance de la demande. Le cot unitaire dun dmuni peut tre valu 30$38, soit 30 fois plus lev que les cots dans les CSB. 64. Les programmes de sant gratuits ou fortement subventionns varient par leur couverture. Les rsultats de lEDS 2008-2009 montrent que 55% des enfants de moins de 12 mois ont t compltement vaccins mais avec une forte variation entre le milieu rural et le milieu urbain (60% contre 81%). Malgr le

38 Estimation partir des rsultats de Xavier Poncin, Rozen le Mentec, Politiques dexemption pour les soins de sant Madagascar : le cas des fonds dquit , AEDS, 2009.

174

prix subventionn, lenqute dmographique et de sant (EDS 2003-04 et EDS 2008-09) montre que quarante pour cent des mnages ne possdent pas toujours de moustiquaire. De mme, malgr les efforts rcemment intensifis pour tendre les tests VIH / SIDA et le traitement de la population, ainsi que la distribution de condom gratuit ou prix subventionn, la couverture est encore trs limite. Dans lensemble, les plus pauvres restent les moins susceptibles dutiliser ces services gratuits ou subventionns, soit en raison des cots y affrents (dplacements, temps dabsence au travail), soit cause de lisolement soit cause du manque dinformation. Efficacit 65. Les donnes disponibles suggrent une amlioration de lutilisation des fonds dquit bien quils ne soient pas forcment mis en uvre partout, d surtout la difficult dtablissement de la liste des plus pauvres. Jusqu prsent, les fonds disponibles au niveau des CSB restent suffisants malgr la progression de lutilisation et sont mme en nette augmentation. Il serait judicieux dessayer dlargir le nombre de bnficiaires et rentabiliser au maximum les fonds disponibles. Il semble que les bnficiaires des fonds dquit CSB sont plus importants dans les localits o la campagne de sensibilisation a t plus pousse. Il en est de mme pour les fonds dquit hospitaliers. 66. Les donnes disponibles ne sont pas suffisantes pour procder une analyse de cots / rendement des programmes de sant viss. Les taux de vaccination ont augment, et la mortalit infantile et juvnile totale continue reculer, bien que ce ne soit pas un taux susceptible de permettre au pays datteindre les OMD dici 2015. Le programme VIH / SIDA sest rapidement dvelopp, mais les mesures lefficacit du programme na pas encore t mesure. Problmes 67. Le pourcentage choisi (3/135) pour financer le fonds dquit des CSB est suffisant pour le moment. Le fonds dquit est mme sous-utilis et pourra supporter lensemble des plus dmunis (1% de la population) considr comme cibles. Pour le moment, il ne sagit pas de relever le niveau du fond mais de relever le nombre de bnficiaires afin datteindre lobjectif de 1% de la population. A moyen terme, il faudra lever le niveau de fonds retenus sur les fonds recouvrs au moyen dune modeste augmentation de la marge sur les ventes de mdicaments pour amliorer la couverture des besoins sanitaires des plus pauvres au niveau du CSB. 68. Le ciblage des exemptions de frais requiert un suivi troit et une diffrentiation selon le niveau de service. Le ciblage des bnficiaires se fait au niveau des communauts pendant les assembles des fokonolona.39 Dans la pratique, ceci tend exclure ceux qui ne se sont pas inscrits auprs des fokontany, tels que les sans-abri et autres groupes marginaliss. De plus, les pauvres sont normalement mal informs sur le systme des exemptions (et autres avantages potentiels), et peuvent aussi choisir dautres raisons de ne pas recourir aux soins ou de pratiquer lautomdication. Par consquent, le ciblage communautaire doit tre complt par des activits dinformations publiques au niveau des fokonolona en direction des patients potentiels, quant leurs droits aux exemptions et aux programmes y affrents. Dailleurs, il savre que le taux dutilisation des fonds dquit est plus important dans les zones o la campagne de sensibilisation a t plus prononce.

39

Selon le manuel de mise en uvre du FANOME, les assembles gnrales des fokonolona, constitues des reprsentants locaux des glises, dterminent qui sont les rsidents les plus pauvres sur la base du contexte et des ralits locaux. Le Ministre de la sant a prpar des directives pour dterminer lligibilit. Pour tre ligible, une personne devrait remplir 4 des 6 critres suivants: tre sans abri, sans revenu, sans activit professionnelle, tre handicap ou souffrir dune maladie invalidante, g de plus de 60 ans, famille de plus de sept membres.

175

69. Compte tenu de la grande diffrence de tarifs entre les CSB et les hpitaux, la question de lidentification des pauvres chaque niveau diffrent de prestation de soins mdicaux est trs importante. Les cots des soins au niveau des CSB tant bas, la proportion de la population qui nest pas en mesure de les payer est relativement faible et le seuil pour considrer quil y a ncessit dexemption pourrait tre fix assez fermement. Les montants exigs pour permettre aux groupes les plus pauvres de la population davoir accs aux soins mdicaux sont beaucoup plus importants au niveau des hpitaux de districts et surtout des centres hospitaliers universitaires en raison des prestations fournies. Dans ce cas, le seuil dexemption devrait tre fix de faon inclure le troisime, voire le quatrime quintile de revenu, en tenant compte ventuellement du fait que la personne est frappe de pauvret temporaire (transitoire) ou dune indigence plus permanente. 70. Les sommes requises pour permettre aux groupes les plus pauvres de la population davoir accs aux soins mdicaux sont beaucoup plus importantes au niveau des hpitaux quau niveau des centres de sant de base. La mise en uvre dun fonds dquit au niveau des hpitaux ncessitera un important financement supplmentaire de la part du gouvernement et / ou des donateurs. Lune des difficults observe est le financement des dpenses de nourriture pendant les sjours hospitaliers et les subventions pour les frais de transport, sans lesquels les populations les plus isoles auront des difficults pour accder aux fonds dquit.40 Une estimation value la part de ces cots indirects 30% de la facture totale des soins mdicaux des mnages. Dailleurs, lexprience montre que 85% de ces patients viennent dun rayon de 30 kilomtres, ce qui indique que laccs est une contrainte pour ceux qui vivent plus loin. 71. La crise a galement eu des impacts sur le budget de lEtat ayant des consquences dans le domaine de la sant. Le non acquittement ou le retard du Cofinancement de lEtat Malagasy dans lachat de vaccins risque pour lanne 2011 risque de faire suspendre le financement de GAVI Alliance jusquen 2015 et entranerait une rapparition de beaucoup de maladies. Le traitement de la lpre nen est pas non plus pargn puisque lEtat na pas pu assurer sa participation depuis 2010. Or, ce financement de lEtat est destin au traitement des complications qui ncessitent pourtant le plus dattention41, surtout que la lpre est une maladie transmissible, invalidante et handicapante. 72. Afin dassurer une meilleure stabilit des ressources financires, lapproche consistant promouvoir les mutuelles de sant est prometteuse.42 Celles-ci offrent un potentiel de mise en commun des risques, un meilleur accs financier aux soins mdicaux et la protection des mnages contre les cots de la maladie court terme. Lexprience internationale dans le domaine des assurances maladie communautaires montre que les plus pauvres peuvent avoir des difficults payer mme les petits montants. Cependant les besoins des gens temporairement pauvres peuvent tre combls par un systme de ce type qui librerait des ressources pour tendre la couverture des programmes dexemption de frais aux populations les plus pauvres. La mutuelle de sant mise en place dans la Rgion de Haute Matsiatra par le projet Santenet confirme lintrt que porte la population sur un tel systme43. Lexemple de CEFOR mrite galement dtre tudi de prs surtout pour son extension (voir encadr).

M. Rajoelison-Rakotomalala, Analyse des cots au sein des CHD 2, Projet de renforcement du service de sant dans la province de Mahajanga, GTZ, 2003. 41 Les mdicaments pour le traitement des cas simples est assur par lOMS (Organisation Mondiale de la Sant). 42 Rapport de la mission de faisabilit : Projet de programme de dveloppement de la Mutualit sant Madagascar Mission of March 28-April 10, 2004 par Brouillet, P. Programme OIT - STEP, Genve. 43 Voir par exemple, USAID 2010, Rapport final de lvaluation des mutuelles de sant dans la Rgion de Haute Matsiatra.
40

176

Encadr n1: Micro crdit et mutuelle de sant.

CEFOR est un Programme de dveloppement conomique au service des dmunis Antananarivo. CEFOR uvre dans les bas quartiers, les zones inondables dAntananarivo o habitent les populations les plus vulnrables. Les cibles sont les populations pauvres mais qui montrent une volont de sen sortir. Leur objectif est de permettre aux dmunis de soit dvelopper une activit productive soit doccuper un emploi salari. CEFOR accorde des crdits volutifs et productifs ses membres. En mme temps, les membres bnficient dune formation, dun suivi-conseil et dune mutuelle de sant pour eux-mmes et pour toute leur famille.

Pour un droit dadhsion de 0,5$ et dune modeste cotisation mensuelle (fonction du montant de prt et de la dure de remboursement : exemple 1$ par mois pour un prt de 250$), les membres de la famille de ladhrent bnficie du service de sant (dispensaire) de CEFOR, dun bon de rduction sur les mdicaments, dune prise en charge hospitalire pour certaines maladies pendant la dure du prt. La mutuelle de sant est galement valable pour les membres pour le scanner, le cancer, laccouchement, lopration chirurgicale programme. CEFOR met galement la disposition de ses membres des produits prix subventionns comme le prservatif, le sur eau, lalimentation nutritionnelle pour les bbs (koba aina), etc. (respectivement pour une rduction allant de 30% 75%).

Programmes nutritionnels Description 73. Madagascar a construit un vaste rseau dinterventions nutritionnelles, laccent tant mis sur la prvention mais galement sur le recours au traitement rparateur des personnes souffrant de malnutrition. L'inscurit alimentaire, quelle soit chronique ou saisonnire, a t pendant longtemps une proccupation des autorits malagasy, ce qui explique limportance des programmes nutritionnels en place. Un inventaire de ces programmes de nutrition a t ralis en 2004 et a identifi 84 projets, qui sont excuts ou financs par 54 organisations (dont un grand nombre sont des groupes religieux). Pour servir de cadre ces programmes, le gouvernement a adopt une Politique nationale de nutrition en avril 2004, et un Plan national daction pour la nutrition (PNAN) correspondant. Cette politique nationale mise sur la prvention, une meilleure coordination entre les diffrents partenaires publics et privs et la dcentralisation des interventions, tout en prenant en considration les zones risque. Les stratgies oprationnelles incluent lencouragement lallaitement maternel et complmentaire, les activits de nutrition communautaires, la mise disposition de micronutriments, lintgration dinterventions nutritionnelles dans les soins mdicaux primaires, les soins aux enfants souffrant de malnutrition grave, lamlioration de la scurit alimentaire des mnages, les efforts de nutrition scolaire, les communications et la prparation aux cas durgences. 74. Suite cela, une consolidation programmatique et stratgique a t entame dans le secteur de la nutrition. En 2005 lOffice national de la nutrition (ONN) a t tabli cet effet sous lautorit de la Primature ; lONN est responsable de la mise en place du PNAN. Une partie de cette intgration consiste construire une approche programmatique intitule Programme national communautaire de nutrition afin dharmoniser les diffrentes interventions. LONN met galement en 177

place un Systme de surveillance de la nutrition afin dalerter les communauts et rgions dventuels chocs au niveau de la scurit alimentaire et de la nutrition. 75. Sont examins ici quelques programmes : un programme ONN, le programme nutritionnel de lUNICEF, le programme de nutrition de lUSAID, un programme de lUE mis en uvre par le GRET, les programmes de cantine scolaire qui sont dj examins dans le secteur ducation mais repris ici tant donn leur double objectif: a) Les Centres de rcupration nutritionnelle intensive (CRENI) du Ministre de la Sant avec divers partenaires visent traiter les cas de malnutrition aigue avec complication chez les enfants gs de 6 mois 5 ans. Le programme couvre les frais dhospitalisation et autres pour les enfants souffrant de malnutrition grave. Ce programme finance les mdicaments ainsi que le cot de la nourriture y compris celle de la mre qui garde lenfant lhpital pendant son hospitalisation. b) Le Programme de nutrition et de scurit alimentaire de lUE et du GRET. Le volet nutrition vise amliorer de faon durable les conditions de vie dans le Sud-Est de Madagascar en vue de rduire la malnutrition au sein des populations les plus vulnrables. Ce programme vise les femmes enceintes et allaitantes, les enfants de moins de trois ans ainsi que les enfants de 6 14 ans. Quant au volet, scurit alimentaire, le programme participe l'amlioration de la scurit alimentaire dans la rgion du grand Sud de Madagascar par lappui aux filires. c) Le Programme de nutrition communautaire et daide alimentaire du GRET (avec la participation de plusieurs partenaires, France, UE, etc.). Le premier volet contribue la rduction durable de la malnutrition chez les jeunes enfants des zones rurales de Madagascar par la mise en uvre du Programme National de Nutrition Communautaire et la diffusion daliments de complments. Le second volet porte sur lamlioration de ltat nutritionnel des enfants malgaches, par la mise disposition sur le march daliments adapts et accessibles tous, et lducation nutritionnelle des populations et sadresse des mnages des zones urbaines. Les deux volets visent les enfants de moins de 14 ans, les femmes enceintes et les femmes allaitantes. d) Le Programme nutritionnel de lUNICEF vise les enfants de moins de 5 ans et les femmes enceintes ou allaitantes. Ce programme opre dans 30 districts avec focus dans le sud de Madagascar et dans 5 villes (Antananarivo, Toamasina, Fianarantsoa, Mahajanga et Toliara). Les activits nutritionnelles incluent la surveillance nutritionnelle, le suivi de la croissance et la communication pour changement de comportement au nivaux communautaires et dans les centres de sant. La mise en uvre est effectue par les ministres de la sant et loffice national de la nutrition. Le programme traite au niveau communautaire les cas de malnutrition aigue chez les enfants gs de 6 mois 5 ans. Le programme couvre les frais dhospitalisation et autres pour les enfants souffrant de malnutrition aigue avec complication. Ce programme finance les mdicaments, mais galement le cot de la nourriture et les frais de fonctionnement des centres de prises en charge. e) La nutrition et scurit alimentaire de lUSAID travers le programme SALOHI (Strengthening and Accessing Livelihoods Opportunities for Household Impact). Cest un programme intgr visant rduire linscurit alimentaire dans 7 rgions de Madagascar, 21 districts, 120 communes et 544 communauts. Pour une dure de 5 ans (mai 2009-juin 2014), les activits du programme sarticulent autour de 3 objectifs : lamlioration de ltat nutritionnel et tat sanitaire des enfants de moins de cinq, le renforcement de la capacit de survie des mnages en situation dinscurit alimentaire et laugmentation de la rsilience communautaire pour faire face incluant la distribution de nourriture, les supplments alimentaires et la vitamine A, ainsi que le traitement des maladies lies la malnutrition. Les bnficiaires sont principalement les enfants de moins de 3 ans et les femmes enceintes et allaitantes. Les activits sont mises en uvre par CRS, CARE, ADRA et LAND O LAKES. 178

La nutrition et scurit alimentaire de lUSAID travers le programme FELANA (Food Security to Enhance Livelihood through Agriculture and Nutrition Activities), mis en uvre par CRS (2003-2008). Cest un programme intgr visant amliorer de manire durable la scurit alimentaire des familles rurales vulnrables. Il consiste renforcer la rsistance des revenus des mnages, amliorer les conditions sanitaires des membres des familles cibles, promouvoir et maintenir la dignit humaine des personnes vulnrables et grer les risques et les catastrophes (GRC). g) Le programme nutritionnel scolaire du PAM, discut ci-dessus dans la section consacre lducation, a un double objectif : soutenir la scurit alimentaire et amliorer les rsultats scolaires. Les villages participent en vertu de contrats du programme. Le programme fournit dune part de la nourriture, et dautre part finance les dpenses non alimentaires (ustensiles de cuisine, etc.). Les tudiants reoivent une ration journalire pour une centaine de jours de lanne scolaire. Les activits sont concentres dans la rgion sud et couvrent 873 coles en 2010. h) Le volet lutte contre la malnutrition pour les enfants malnutris, les femmes enceintes et allaitantes, les orphelins et enfants vulnrables, lappui aux tuberculeux et les porteurs du VIH/SIDA et leurs familles du programme nutritionnel du PAM. Il sagit essentiellement dappui en apport nutritionnelle, vitamine A et en fer et sur les pratiques sanitaires et les soins prodiguer aux nouveaux ns et aux enfants. i) Le programme de cantine scolaire de lUSDA mis en uvre par CARE dans 3 CISCO : Vatomandry, Mahanoro et Antanambao Manampotsy qui sont situs dans des zones cycloniques. j) Le programme de cantine scolaire de lUAT pour les coles primaires de la capitale. 76. Les programmes examins nexistaient pas tous avant la crise, comme le programme SALOHI de lUSAID qui na dbut quen 2009 et les cantines scolaires de lUAE EPT. Malgr quelques incompltudes dans les donnes, on peut voir une hausse du nombre des bnficiaires de ces interventions partir de 2009 grce entre autres la mise en uvre du programme SALOHI et la hausse des interventions de GRET (UE, France, etc).
Tableau 33 : Les bnficiaires des programmes nutritionnels
Programme Nu-1 : USAID SALOHI : (individus) Nu-2 : USAID FELANA : (individus) Nu-3 : GRET (France, UE, etc.) (individus) Nu-4 : GRET UE (individus) Nu-5 :CRENA Unicef (enfants) Nu-6 : CRENI ONN (enfants) Nu-7 : PAM (cantines scolaires) individus Nu-8 : PAM (femmes enceintes, enfants malnutris, enfants orphelins et enfants vulnrables, patients TB et HIV individus et familles) 18615 18626 108567 111490 Nd 2007 0 nd 257 784 406 168 ? 11096 68.387 2008 0 nd 306 105 406 168 ? 5899 154.041 2009 492500 0 1 325 536 406 168 15000 5042 165.816 2010 492500 0 1 067 752 148364 16800 3857 217.853 2011 492500 0 876 358 Nd Nd Nd Nd

f)

179

Nu-9: Cantine scolaire USDA (enfants) Nu-10: Cantine scolaire UAT (enfants)

26000 0

26000 0

26000 0

26000 59000

? ?

Sources : Ministre de lducation, CARE, CRS, GRET, ONN, PAM, UNICEF, SALOHI USAID. Nd : informations non disponibles.

Cot 77. Les programmes spcifiques examins dans la prsente section slevaient quelque 19 millions $ US en 2010 (Tableau 12). Le calcul des diffrents cots unitaires des programmes nutritionnels montrent la rentabilit des interventions prventives pour viter les frais de traitement levs lis la malnutrition. Le cot des interventions prventives se situe entre moins de 1 $EU par bnficiaire et environ 20 $EU selon lchelle du programme et la gamme de services inclus. En revanche, les cots des rponses la malnutrition (CRENI) sont plus levs, allant de 30$ de 200$.
Tableau 34 : Cot des programmes nutritionnels
Programme Nu-1 : USAID SALOHI Nu-2 : USAID FELANA Nu-3 : GRET (France, UE, etc.) Nu-4 : GRET UE Nu-5 : CRENA Unicef Nu-6 : CRENI ONN Nu-7 : PAM (cantines scolaires) Nu-8 : PAM (femmes enceintes, enfants malnutris, enfants orphelins et enfants vulnrables, patients TB et HIV individus et familles) Nu-9:Cantine scolaire USDA Nu-10:Cantine scolaire UAT 0,63m$ 0 0,63m$ 0 0,63m$ 0 0,63m$ 761500$ nd 344 373 $ 925 218$ 1 254 482$ 799 211$ nd 2007 0 1 522 635$ 307 692$ 554 447$ nd 484 353$ 1 060 457$ 2008 0 1 522 635$ 387 692$ 554 447$ nd 372 755$ 936 222$ 2009 5 397 512$ 0 837 692$ 554 447$ 1,7m$ 308 740$ 1 345 772$ 2010 10 761 980$ 0 837 692$ 277 747$ 1,7m$ 269 993$ 2 230 417$ 2011 8 779 580$ 0 280 000 0 nd nd nd

Sources : Ministre de lducation, CARE, CRS, GRET, ONN, PAM, UNICEF, SALOHI USAID. Nd : informations non disponibles.

Groupe cible et couverture 78. Les individus les plus vulnrables la malnutrition, notamment les femmes enceintes et allaitantes ainsi que les enfants, sont les principaux bnficiaires des programmes de nutrition. En moyenne, prs de la moiti des bnficiaires des programmes ici sont des enfants (moins de 18 ans). 79. Un point fort de tous les programmes nutritionnels examins est leur concentration sur les personnes risque dans lun des aspects les plus essentiels la vie. Le choix de zones dintervention des programmes reflte limportance des risques et le niveau de vulnrabilit de la population locale, et la carte de la pauvret montre une forte concentration dans les parties sud du pays. Une part plus que ngligeable du pays nest cependant pas couverte; elle comprend des rgions haute vulnrabilit nutritionnelle, comme deux tiers de la province de Mahajanga et la moiti des provinces dAntsiranana et de Fianarantsoa, la rgion de Vakinankaratra, etc.

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Efficacit 80. Les interventions nutritionnelles semblent avoir un impact mitig sur les indicateurs de malnutrition. Certes, selon les annuaires statistiques du Ministre de la Sant, la proportion denfants souffrant de malnutrition dpists dans les CSB a diminu de 2 points de pourcentage entre 2006 et 2009. Pourtant, lEDS a montr une augmentation des taux de malnutrition chronique et svre entre 2003-2004 et 2008-2009 (resp. de 47,7% 50,1% et de 23,4% 26,4%). Dautres chiffres confirment cette situation. Selon le rapport de lINSTAT (INSTAT, 2011), le nombre denfants de moins de 5 ans atteint de malnutrition chronique est pass de 1,35 millions en 2005 1,59 millions en 2010, soit une hausse de 18%. Paralllement, la mortalit infantile a fortement rgress puisquelle est estime 48 en 2008-2009 contre 94 Ces rsultats doivent tre pris en compte dans la rvision de la Politique nationale de nutrition.

Graphique 6 : Evolution du nombre denfants de moins de 5 ans atteint de malnutrition chronique entre 2005 et 2010
E v o l u t i o n d u n o m b r e d 'e n f a n t s d e m o i n s d e 5 a n s a t t e i n t s d e m a l n u t r i t i o n ch r o n i q u e (e n m i l l i o n s )

2 ,0 1 ,8 1 ,6 1 ,4 1 ,2 1 ,0 0 ,8 0 ,6 0 ,4 0 ,2 0 ,0 2 0 0 5 M a ln u t r it io n c h r o n iq u e 2 0 1 0

Source : Stratgie Nationale de gestion des risques et de la protection sociale, 2007. , Madagascar Instat (2011)

81. Nanmoins, les centres de traitement CRENI ont t efficaces. Depuis ses dbuts en 2002, le CRENI a tripl le nombre denfants en tat de malnutrition grave admis dans ses hpitaux, tout en rduisant de moiti le taux de mortalit. Le taux de rcuprations russies en 2010 tait de 52%. Problmes 82. La crise a fait monter le taux de malnutrition44 et dinscurit alimentaire surtout dans les zones risque comme le Sud de Madagascar. Pourtant, cause de la crise politique, certains partenaires techniques et financier ont du suspendre leur aide alors que de leur ct les ressources propres internes du pays ont t galement rduites. La participation de lEtat dans certains programmes de nutrition et scurit alimentaire (comme le CRENI) ou les cantines scolaires (PAM) ont accus une baisse importante qui fort heureusement a pu tre combl par dautres sources de financement afin de maintenir au moins le niveau des interventions. Concernant les cantines scolaires du PAM, le programme a mme pu augmenter de 30% ces bnficiaires en 2010. 83. Il est ncessaire damliorer la qualit de la gestion et des informations financires. Le calcul du cot unitaire est difficile en raison de faiblesses au niveau des informations et de la disponibilit

44

Voir par exemple lanalyse de la vulnrabilit, INSTAT 2011 ( paraitre)

181

des donnes. Les donnes sur les cots et les bnficiaires souffrent de systmes faibles dinformation et de rapports ainsi que de la multiplicit des mthodes de comptabilit des donateurs, spcialement pour les subventions qui ne transitent pas par le budget national. Les estimations du nombre de bnficiaires sont tout aussi difficiles tablir. Les programmes se chevauchent, comme par exemple lorsquune ONG met simultanment en uvre une activit avec ses propres ressources, et une activit lie en tant quagence excutrice pour une autre institution. Certaines interventions ne se prtent pas une quantification prcise, par exemple lorsquune intervention profite une partie seulement dune communaut. Mme dans les cas o les donnes sont disponibles, estimer la valeur des transferts aux bnficiaires peut tre problmatique. 84. Pour renforcer les programmes de scurit alimentaire et de nutrition, il faut alors affecter plus de ressources de faon durable, soit des budgets gouvernementaux, soit des programmes de donateurs. Une Stratgie nationale de gestion des risques et de protection sociale devrait estimer les cots dune telle expansion, puis chercher tablir des flux stables de ressources. Bien que les besoins de ressources court termes soient importants, au fur et mesure que la pauvret diminue, la conscience nutritionnelle augmente et les pratiques alimentaires changent, on peut sattendre ce que les investissements diminuent au cours des ans.

Travaux publics haute intensit de main-duvre (HIMO) Description 85. Madagascar a une longue tradition de travaux publics haute intensit de main-duvre (HIMO). Les donateurs ont soutenu activement les programmes de travail haute intensit de main-duvre tout au long de la priode de rformes. Dans le prsent rapport, cinq programmes de travaux publics haute intensit de main-duvre sont examins : le projet urbain HIMO soutenu par le BIT, le programme de nourriture contre travail de lONN et le projet HIMO du programme FID, qui reprsentent au total prs de 55% des dpenses de protection sociale lies lemploi : a) Le programme HIMO de lUnit Prvention et scurisation nutritionnelle (PSN) de lONN participe la mise en uvre de la Politique Nationale de Nutrition (PNN) par lamlioration des mcanismes de survie des populations des communauts vulnrables qui sont les plus exposs linscurit alimentaire et la malnutrition et par la prparation de la survenue de la crise nutritionnelle et lattnuation des consquences engendres par les alas des risques et catastrophes naturelles. De faon concrte, le programme contribue lamlioration de la qualit de vie des mnages les plus dmunis (hygine, alimentation, sant) par la cration demplois temporaires Haute Intensit de Main duvre (HIMO) rmunrs par : Argent et/ou Vivres et/ou Semences Contre Travail AVS/CT. Il sagit dune part damliorer la production de la communaut par la cration et/ou la rhabilitation des infrastructures hydro-agricoles et leur environnement par la ralisation de petites infrastructures dintrt communautaire (eau, assainissement) et dautre part dattnuer les effets des alas de catastrophes sur la nutrition par des interventions durgence de scurisation nutritionnelle. LUnit PSN intervient dans les 22 Rgions, dans les zones o il y a des sites de nutrition communautaire, dans les communes o le taux de malnutrition global des enfants moins de cinq ans est lev, dans les communes vulnrables aux alas des risques et catastrophes (priode de soudure, cyclone, inondation, scheresse), et les communes victimes de difficult nutritionnelle engendre par des alas de catastrophes. b) Le programme HIMO du FID, composante scurit alimentaire et reconstruction. Le FID est une association dutilit publique cre en 1993, avec pour mission initiale la ralisation de 182

petits projets communautaires et communaux en milieu rural. Depuis 2002, toutefois, le FID met aussi en uvre un programme de protection sociale en vue dattnuer limpact des chocs de diffrentes natures sur les populations les plus pauvres, travers des travaux HIMO. Cette activit a t particulirement utilise aprs la crise socio-politique de 2002, puis en 2004 en rponse aux cyclones Gafilo et Elita et laugmentation phnomnale du prix du riz. Enfin, en 2004 et en 2007, le FID a t charg par le gouvernement de la reconstruction et rhabilitation grande chelle des infrastructures dtruites par les cyclones, retrouvant le rle quil avait dj eu en 2000. Dans sa version actuelle, le programme HIMO du FID, composante scurit alimentaire et reconstruction, a pour objectif dapporter une rponse rapide aux effets nfastes de laugmentation des prix vivriers et aux dommages causs par les catastrophes naturelles travers une augmentation de laccs lemploi temporaire des personnes vulnrables et les plus dmunies dans les zones dinscurit alimentaire. Les sousprojets de Scurit Alimentaire seront raliss sous forme Argent- Contre- Travail (Cash for Work) utilisant le systme Haute Intensit de Main-duvre (HIMO). c) Le programme HIMO VCT du PAM est un volet de son programme de nutrition et scurit alimentaire. Il vise remdier aux problmes dinfrastructures et amliorer la capacit des communes attnuer les effets des catastrophes naturelles. Ce programme est mis en place dans les zones forte inscurit alimentaire et/ou vulnrabilit alimentaire. d) Le programme BIT HIMO Communal vise entre autres renforcer les capacits dintervention des acteurs locaux par la formation et lexcution dinfrastructures sociales et conomiques, selon lapproche Haute Intensit de Main duvre (HIMO) afin de crer des emplois locaux. Le projet (2006-2009) intervient dans la rgion dAnosy pour rpondre galement au problme dinscurit alimentaire. En effet, la majorit des communes de la rgion de lAnosy sont caractrises par un tat alarmant de pauvret et daccs limit aux infrastructures conomiques et sociales de base. e) Le programme VCT de lUSAID SALOHI est un volet du programme de nutrition et scurit alimentaire de SALOHI. Ainsi, il vise dune part, lamlioration de ltat nutritionnel et tat sanitaire des enfants de moins de cinq et dautre part le renforcement de la capacit de survie des mnages en situation dinscurit alimentaire travers la rhabilitation ou construction dinfrastructure sanitaire (eau et assainissement). 86. Le programme FID (EFSRP) est le principal intervenant dans le systme HIMO voir les chiffres sur la cration demplois puisque ce programme couvre lui seul 88% des bnficiaires en 2010. Il a pu combler la baisse des bnficiaires causes entre autres par la forte contraction des interventions de lONN en 2010.
Tableau 35 : Cration demplois dans le cadre des programmes de travaux HIMO (nb dindividus bnficiaires)
2007 H1 : BIT HIMO Communal H2 : FID EFSRP H3 : ONN PNS H4 : PAM VCT H5 : USAID SALOHI 1134 0 40 020 9646 0 2008 1134 0 47 468 6630 0 2009 1134 0 62 733 14685 16400 2010 0 222 995 2 354 12005 16400 2011 0 Nd Nd Nd 16400

Sources BIT, CARE, FID, ONN, PAM, SALOHI USAID. Nd : informations non disponibles.

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Cots 87. Prs de 12 $EU millions ont t dpenss sur les programmes HIMO en 2010. Le Tableau 15 ci-dessous prsente les cots de ces projets et les emplois crs en 2010. Les salaires pays dans chacun de ces projets correspondent une journe de 5 heures (1$ 1,3$) et sont tablis en fonction du salaire minimum (SMIG). Le cot de la cration dune journe de travail dune personne tait beaucoup plus lev dans le programme BIT HIMO en raison de la moindre intensit de main-duvre des travaux publics concerns.
Tableau 36 : Cot des crations demplois dans le cadre des travaux HIMO
HIMO H1 : BIT HIMO H2 : ONN H3 : FID H4 : PAM H5 : USAID SALOHI 2 007 866 667 2 250 000 0 1 007 006 0 2 008 866 667 1 586 194 0 1 857 918 0 2 009 866 667 2 054 724 0 1 349 576 874 969 2 010 0 1 694 955 6 613 167 937 273 2 277 031

Sources BIT, CARE, FID, ONN, PAM, SALOHI USAID.

Groupe cible et couverture 88. Les programmes en cours ont cr des emplois pour plus de 250.000 personnes en 2010 et a profit, en consquence, environ 1.250.000 personnes, ce qui reprsente moins de 9% de la population pauvre. La dure moyenne d'emploi est de 70 jours dans le projet BIT et de 20 jours dans le projet ONN. Alors que les projets HIMO procurent des avantages importants certains mnages, ils ne semblent pas atteindre la majorit des adultes dans les mnages sous-employs ou les pauvres de faon plus gnrale. Efficacit 89. Selon le programme et la dure pendant laquelle le travailleur a t employ lors de la mise en uvre du projet, celui-ci devrait recevoir entre 18 $EU et 70 $EU. En comparaison avec le seuil de pauvret de 161$EU, ces transferts sont insuffisants pour sortir un mnage de la pauvret, nanmoins ils peuvent jouer un rle important de tampon contre les mcanismes de rponse ngative. Il existe peu dinformations sur le timing de la cration demplois, mais plus les travaux publics sont programms dans la priode de soudure, plus les effets sur la rduction de la vulnrabilit seront accrus. Problmes 90. tant donn le besoin damliorer les infrastructures et la proportion importante de sous-emploi parmi les pauvres, le champ des programmes HIMO est vaste. Les programmes peuvent stendre au-del des infrastructures traditionnelles de routes et de ponts pour toucher aux infrastructures sociales - et lont dailleurs fait -, ceci quand bien mme, comme not plus haut, celles-ci ne seraient pas comprises dans une dfinition stricte de lHIMO. Les travaux HIMO peuvent tre conus de faon rpondre des situations spcifiques telles que la priode de soudure ou la rcupration aprs les catastrophes. 91. Les programmes en cours doivent aborder un certain nombre de points faibles si lon veut raliser leur potentiel. Ils sont parfois situs dans des rgions qui ne sont ni les plus pauvres ni 184

les plus touches par les catastrophes naturelles. Lauto-slection par les groupes est sape par le paiement de salaires suprieurs la valeur du march (pay approximativement le SMIG pour 5 heures de travail)45. Si les projets HIMO sont censs procurer du travail aux pauvres et ceux qui en ont le plus besoin, leur niveau de rmunration doit tre trs bas pour viter dentrer en comptition avec dautres segments du march du travail. Lexprience internationale suggre que le niveau des salaires dans les projets HIMO devrait tre plus bas que dans le segment de march correspondant. En outre, les niveaux de rmunration doivent tre harmoniss. Mais force est de reconnaitre que les intervenants nont pas les mmes objectifs. Cette suggestion savre indiscutable lorsque lobjectif principal est la cration demploi temporaire en rponse une vulnrabilit (alimentaire) extrme. Pour certains intervenants, outre la cration demploi temporaire, il sagit en mme temps de permettre aux mnages de redmarrer leur activit.

Filets de scurit sociale pour rpondre aux catastrophes naturelles Description 92. Dans un environnement aussi sujet aux catastrophes naturelles que celui de Madagascar, il est crucial de disposer de mcanismes de rponse efficaces pour attnuer les chocs naturels et y ragir. Les oprations de secours et durgence pour protger la population touche par la catastrophe sont coordonnes par le Bureau national de gestion des risques et des catastrophes (BNGRC, qui a rcemment succd au Conseil national de gestion des catastrophes). En sus des rponses urgentes, certains programmes de filet de scurit spcifiques sont activs. Lobjectif de cette phase est galement daider les mnages reconstituer graduellement leur capital initial. Les actions de moyen long terme pour rparer et reconstruire les infrastructures endommages sont alors ralises par diverses agences nationales et locales du gouvernement. 93. Quelques programmes de filet de scurit sont examins dans la prsente section : a) Le Bureau national de gestion des risques et des catastrophes (BNGRC) sert de point de convergence pour laide en cas durgence et son rle consiste veiller ce que cette aide arrive en temps opportun. Lobjectif est de rtablir aussi rapidement que possible les conditions existant avant la catastrophe. Le BNGRC met contribution les ressources des partenaires externes. b) Les programmes Vivre contre travail et Aide alimentaire directe organiss par le PAM dans les rgions o la scurit alimentaire a t mise risque par la scheresse ou par les dgts causs aux cultures par des cyclones. Le but du programme est de fournir de la nourriture aussi rapidement que possible aux groupes les plus gravement touchs, tout en remettant sur pied les infrastructures. Dans certaines rgions o le transport de nourriture est difficile, on remplace ce systme par un transfert despces contre travail. c) Les programmes Vivre contre travail, Aide alimentaire directe et Distribution de semence organiss par CARE dans les rgions o la scurit alimentaire a t mise risque par la scheresse ou par les dgts causs aux cultures par des cyclones. Le but du programme est de fournir de la nourriture aussi rapidement que possible aux groupes les plus gravement touchs, tout en remettant sur pied les infrastructures. d) Avec lappui dautres partenaires, CRS a apport galement des aides d'urgence aux victimes des catastrophes naturelles en 2008.

45

le FID a calcul le salaire initial partir du salaire minimum correspondant au classement officiel de la MO (Main duvre) Agricole. Ce salaire se situe autour de 1800-1900 Ar et cest la raison pour laquelle le salaire du FID avant Janvier 2009 tait de 1.500 Ar/ 5 heures. Le salaire de 5 heures est pass 2000 Ar partir de Janvier 2009.

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e) Un systme de surveillance des criquets par le Centre national anti-acridien (CNA). Le CNA est charg de la lutte anti-criquets. Il lui incombe de faire le point sur la situation, de traiter les zones infectes et de former dans ces rgions des responsables dont le rle consiste informer les rsidents et identifier les dommages avec prcision. f) Le programme FID IV, volet protection sociale, quil convient de mentionn mme sil nest plus en cours. g) Les interventions de lUNICEF qui couvrent plusieurs domaines : ducation (exemples : 104 salles de classe provisoires de 19 EPP pour le retour rapide de 5,200 lves lcole en 2009), sant (distribution de moustiquaires, suivi mdical, etc.), nutrition (surveillance nutritionnelle dans les communes des districts affects par les cyclones et inondations), assainissement (traitement de leau, fourniture de pompes), etc. h) Les interventions de lUSAID travers le programme SALOHI :
Tableau 37 : Les interventions dans le cadre des catastrophes naturelles : nombre de bnficiaires
2007 CN-1 : PAM CN-2 :CARE avec divers partenaires UE, etc. CN-3 :CRS CN-4 :Combat contre les criquets CN-5:BNGRC Cyclones, incendies, grles, etc.(premire urgence) CN-6: FID (IV) HIMO protection sociale CN-7:UNICEF CN-8: USAID SALOHI 65 533 nd nd 14 550 nd nd 0 nd nd 0 Nd Nd 0 Nd Nd nd 356338 125119 204780 Nd 422631 147 097 Nd nd 2008 248808 357981 278459 nd 2009 730248 275030 nd nd 2010 398270 185 375 nd nd 2011 Nd Nd nd Nd

Sources : BNGRC, CARE, CNA, CRS, FID, PAM. Nd : informations non disponibles.

Cots 94. Ragir aux catastrophes naturelles cote cher. Pour les efforts de rponse et de rcupration immdiates aux cyclones, le cot en 2010 tait de plus de 6,6 millions $EU (Tableau 7). Les dpenses immdiates du CNS (antcdent du BNGRC), estims 639.000 $EU en 2008 en 200.000 $EU en 2010, consistaient principalement en nourriture, tentes, ustensiles de cuisine, produits de traitement de leau, couvertures et vtements, hors fonctionnement et frais de transport pour les livrer aux sites sinistrs. Ces activits atteignent un grand nombre de bnficiaires dans les rgions touches, bien quelles naient pas ncessairement un ciblage trs prcis, tant donnes les contraintes de rapidit dintervention. Les programmes plus cibls du PAM de protection sociale ont t budgtiss 6,1 $EU millions en 2007 et 5 $EU millions en 2009. Les programmes HIMO de PAM et de CARE ont rpondu aux besoins lis la scurit alimentaire et lappui temporaire au revenu, ainsi quaux rparations des routes, ponts et infrastructures sociales et agricoles. Les cots estims pour la reconstruction de moyen long terme la suite dun cyclone savre trs cher : 22,8 $EU millions pour Manou en 2003 et 71,4 $EU millions pour les cyclones Elita et Gafilo en 2004.

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95. Le cot par bnficiaire de la rponse aux catastrophes est lev en comparaison avec les autres dpenses de protection sociale. Les cots court terme des catastrophes se situaient entre 1 $EU et 15 $EU par personne touche entre 2007 et 2010. Ceux-ci passent 226 $EU 416 $EU lorsque les cots de reconstruction sont pris en considration.
Tableau 38 : Cot des programmes de filet de scurit suite aux catastrophes naturelles ($US)
Intervenant CN-1 : PAM CN-2 : CARE CN-3 : CRS CN-4 : FID CN-5 : CAN combat contre les criquets CN-6 :BNGRC CN-7 :UNICEF CN-8 :USAID SALOHI disponibles. 2 007 6 120 601 2000251 nd 1290626 1 984 377 Nd 3730662 0 2 008 2 615 071 1723470 278 459 242104 1 662 707 639000 5402053 0 2 009 4 965 870 1580518 0 0 1 069 452 236000 5503139 606 778 2 010 3 893 104* 1 011 709 0 0 1 534 691 200 000 nd 1 657 121

Sources : BNGRC, CARE, CNA, CRS, FID, PAM. * : estimation partir des chiffres sur les 3 dernires annes. Nd : informations non

96. tant donn le cot lev des dommages dus aux cyclones et des rponses durgence, le gouvernement dpend de lassistance de partenaires externes. Laccs laide de tiers en temps opportun est crucial pour ragir aux catastrophes naturelles. Le BNGRC a un budget dintervention denviron 350.000$ en 2007 et ne dispose pas de fonds permanents pour ragir. Une fois que les besoins sont estims, le BNGRC a recours lappui dagences internationales et dONGs. Groupe cible et couverture 97. Lors de la rponse aux catastrophes naturelles, les groupes cibles prioritaires sont ceux qui souffrent de pertes catastrophiques menaant leur vie et pouvant causer lindigence. Les communauts dont les infrastructures de base sont dtruites sont galement une priorit pour rtablir les services. Immdiatement aprs un cyclone, il incombe au BNGRC de procder une rapide valuation des pertes, lidentification des zones touches et lestimation des personnes sinistres. 98. Pour les chocs climatiques moins dramatiques telle que la scheresse, les bnficiaires sont cibls pendant la priode de soudure, lorsque les risques sont les plus levs. Le fait dtablir les salaires pour les travaux HIMO prs de 1 $EU par jour ne permet pas de bien cibler les pauvres. Le PAM intervient dans le sud o linscurit alimentaire est grande et dans les zones de lest et du sud-est, sujettes aux cyclones. 99. Enfin, du point de vue de la couverture gographique, la distribution des dpenses du programme entre les provinces correspond grosso modo celle des chocs climatiques. Efficacit 100. Il y a peu dvaluations ex post de la rponse de lex CNS et du BNGRC aux catastrophes naturelles. Lefficacit du BNGRC pour gnrer des fonds externes en situation de crise a t un point fort. Toutefois, il serait utile de faire raliser des enqutes sur les familles et communauts qui ont reu de laide afin de confirmer le ciblage et dvaluer limpact sur le rtablissement des services de base et la capacit des mnages de survivre face ces catastrophes naturelles. 187

101. Une valuation du FID IV est parvenue la conclusion que lobjectif primaire du FID consistant procurer des revenus et des moyens de subsistance en change de travail fourni par les victimes les plus pauvres de catastrophes naturelles ou dautres chocs avait bien t atteint.46 Les projets mis en uvre par les agences excutrices en coopration avec les communes sont gnralement conformes aux critres dligibilit stipuls dans le manuel de procdures, qui requiert en particulier de courtes dures et une intensit de travail de 80% au minimum. Toutefois, les salaires tant fixs en relation avec le SMIG, comme dans les autres programmes HIMO de conception similaire, lauto-slection des mnages uniquement les plus pauvres nest pas garantie. 102. Le principal avantage du programme PAM est son intervention pendant la priode de soudure, tout en amliorant les infrastructures de base dans les communauts pauvres bien cibles. Lintensit de la main-duvre dans les interventions PAM NCT doit tre dau moins 80%, gnrant une grande quantit d'emplois pour la somme dpense. Toutefois, leffet du programme sur la scurit alimentaire est temporaire, avec peu dimpact long terme. Les mnages comprenant des membres physiquement incapables de travailler profitent des programmes de distribution gratuite de nourriture (p. ex. PAM, FID pendant la crise des cyclones de 2004). 103. Il nexiste pas dvaluations de limpact socioconomique des efforts de la lutte anti criquets. Un point faible du programme est quil noffre pas de soutien spcifique aux agriculteurs dont les cultures ont subi des dgts. Par exemple, une plantation de mas dans le sud peut tre totalement dvaste par les criquets, ce qui entrane une perte la source de 22% des calories des mnages, et pourtant il ny a pas de soutien direct aux mnages sous forme de nourriture ou de revenus. Problmes 104. Malgr le large ventail de chocs environnementaux, les programmes daide en cas de catastrophes semblent plus concentrs sur la rponse aux cyclones. Cet accent mis sur les cyclones est particulirement problmatique parce que les donnes de lenqute EPM ntablissent pas de relation entre le fait dhabiter dans des communes frappes par des cyclones et un bas niveau de bien-tre conomique. Les autres chocs environnementaux, tels que les inondations, la scheresse et les flaux et maladies vgtales et animales, prsentent une relation ngative avec les niveaux de bien-tre conomique. Cela tant, les dpenses ne ciblent gnralement pas les rgions exposes ces chocs. la lumire de ce paradoxe, il existe un besoin crucial de mieux comprendre les impacts des cyclones et autres chocs sur chaque mnage au sein dune commune avant de pouvoir tirer des conclusions plus fermes en ce qui concerne lefficacit du ciblage de laide en cas de catastrophes. 105. Le dfi de la stratgie de filets de scurit du gouvernement pour laide en cas durgences consiste remonter en amont autant que possible. Dans les cas durgences, le besoin dinterventions immdiates est important, mais dans une perspective plus long terme, la prvention et les actions visant attnuer limpact des catastrophes mritent une plus grande priorit. Lorsque les risques sont connus et rcurrents, comme cest le cas par exemple lors de scheresses, les plans de dveloppement devraient anticiper ces risques et agir pour attnuer les dgts probables. Il peut mme tre possible de prvenir loccurrence de certaines catastrophes (p. ex. au moyen de mesures de contrle des inondations et de planification de lespace). Il y a aussi le risque quune aide rpte en cas durgences mine les mcanismes traditionnels de rponse, mettant le groupe cible en tat de dpendance.

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Une valuation de la composante de protection sociale du FID a t effectue en dcembre 2004 (cf. Annexe 6).

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Programmes de rintgration socioconomique pour groupes vulnrables Description 106. Il existe un certain nombre dinterventions petite chelle pour des groupes vulnrables spcifiques, dont la plupart taient ralises sous la houlette du Ministre de la population et des Actions Sociales (MPAS). tant donn le grand nombre dinterventions, il na pas t possible de les examiner toutes. Les programmes pris en compte ici sont : a) Les droits et protection des enfants. (i) Avec laide des partenaires techniques et financiers, le programme gouvernance et protection des enfants actuellement mis en uvre vise tous les enfants (moins de 18 ans). Il sagit d'tablir une base lgale, institutionnelle, sociale et culturelle conforme la Convention sur les droits de lenfant. Des rseaux de protection des enfants ont t monts pour crer une protection contre la maltraitance, la violence, lexploitation et les pires formes de travail des enfants. Le programme effectue des actions de prvention en agissant sur les causes ou les vulnrabilits des enfants mais effectuent galement des actions pour les enfants vulnrables ou victimes. (ii) le Programme national pour lenregistrement des naissances (EKA), ralis avec le Ministre de lintrieur, afin de fournir aux enfants des actes de naissance leur permettant de garantir leurs droits et daccder aux services de base comme lducation; (iii) le Programme IPEC BIT uvre dans la prvention de linsertion des enfants sur le march du travail avant lge lgal dentrer sur le march du travail et le retrait des enfants qui sont dj sur le march du travail, surtout dans les pires formes. Le programme aide ces enfants rintgrer ou rester dans le systme scolaire travers diverses activits notamment lappui des parents dans des activits gnratrices de revenus et (iv) la promotion de lducation prscolaire qui touche les enfants de 0 6 ans ( ex Dveloppement intgral du jeune enfant (DIJE)), qui mobilise les acteurs sociaux au sein des communauts pour promouvoir une meilleure coordination de lapprentissage ds la prime enfance, de la nutrition, de la sant et de lducation et pour prvenir lexclusion sociale et lchec scolaire ; b) LAlphabtisation des adultes et des jeunes en dperdition scolaire du Ministre de lEducation: dans le cadre du programme ducation pour tous, la composante alphabtisation a travaill en mobilisant les communauts locales et les ONGs sur la base du programme dAlphabtisation fonctionnelle intensive pour le dveloppement (AFID) ; le programme Action scolaire dAppoint pour Malgaches Adolescents (ASAMA), consistant en une anne de cours de rattrapage destin aux adolescents non scolariss ou dscolariss de 11 17 ans. c) Les programmes pour les handicaps. Le Ministre soutient lintgration socioconomique des handicaps au moyen daides financires et du renforcement de capacits des groupements et de centres pour handicaps ou de rhabilitation. d) Aide aux personnes ges. Les programmes cherchent rduire la dpendance conomique des personnes ges, et promouvoir leur inclusion sociale au sein de leurs familles biologiques, de familles daccueil et de la communaut au sens large ; ils cherchent galement faciliter laccs aux services en leur fournissant une carte verte leur qui leur donne des rductions sur les soins mdicaux, les achats de mdicaments, les transports publics et quelques produits de premire ncessit disponibles dans certains tablissements commerciaux ; afin de prenniser le systme, une loi sur la carte verte a t propose, ainsi cette carte verte est actuellement suspendue en attendant la promulgation de cette loi. e) Le programme de rinsertion sociale et professionnelle de la population vulnrable mis en uvre en partenariat avec des ONG et les directions techniques du Ministre de la Population. Ce programme vise en particulier les familles vulnrables ou marginaliss (sans-abri, chmeurs, migrants, etc. ), les jeunes dscolariss et/ou en qute demploi, etc ainsi que les 189

travailleurs du secteur informel. Scurit alimentaire et renforcement de laccompagnement social des groupes vulnrables notamment dans les rgions du Sud de Madagascar : plusieurs mnages vulnrables des communes du Sud, regroups en association communautaire, bnficient de lappui du Ministre en charge de la protection sociale, travers la fourniture de semences, de matriels agricoles, doutillages et dinsecticide pour la cration dune exploitation agricole sur des terrains de plusieurs centaines dhectares. g) Le Programme Cash transfert de lUNICEF. Le premier Cash transfert fait partie dun programme de recherche de lUNICEF. Il sadresse quelques mnages vulnrables dans des zones bien cibles. Le second cash transfert touche les familles dont les enfants sont dscolariss. Les parents reoivent les aides financires directes condition dinscrire et de scolariser ou de rinscrire et de rinsrer leurs enfants dans des tablissements scolaire. h) Le programme Resto du Cur de la Croix Rouge Malagasy. Le programme cible la population trs vulnrable de la capitale et uvre ainsi dans les bas quartiers en faisant du dparasitage, du IEC nutritionnelle, hyginique et sur le planning familial. Le programme propose dans plusieurs sites de la capitale des repas bon prix rduits (0,05$ 0,15$). Chaque site est implant prs dune cole primaire pour permettre aux enfants dfavoriss de manger avant daller lcole. i) Tsena Mora : Cest un programme initi depuis 2010 par la Transition qui consiste fournir des prix subventionns des produits de premire ncessit aux mnages les plus dmunis (2kg de riz, 1l dhuile, 1 kg de sucre, 1 bote de lait, 2 4 morceaux de savon, 1 bouteille de vinaigre, 1 sachet de caf, des cahiers moiti prix). Les mnages ncessiteux peuvent sinscrire auprs de leur fokontany et se procurer de ce panier une fois par mois. f) Cots 107. Les dpenses totales des programmes pour les groupes vulnrables spcifiques se sont leves moins de 5% des dpenses de protection sociale dans la priode de 2010. Ainsi, bien que chaque programme individuel puisse tre rduit, le seul nombre des interventions dans un large ventail de rgions rsulte en des sommes importantes. Les cots des services par bnficiaire varient normment. Les programmes vont des interventions les plus coteuses lorsquil sagit de soutenir les activits lucratives aux interventions faible cot unitaire en faveur des droits des enfants (Tableau 8).
Tableau 39 : Cot et couverture des programmes de filet de scurit pour les groupes vulnrables
Programmes Droits et protection des enfants Programme Ezaka Kopia ho an,ny Ankizy (EKA ) IPEC BIT Ministre de lEducation : Promotion de lducation prscolaire (ex dveloppement intgral du jeune enfant) Alphabtisation Ministre de lEducation : Appui lalphabtisation des adultes et 2007 :nd 2008 : 91000 2007 : 631 717 $ 2008 : 683 948 $ 0,8$ 1,5$ Nb de bnficiaires Cot du programme 160 486$ Cot / Bnficiaire Nd 1,33$ Nd Nd

Enfants vulnrables 2010 : 5,624 enfants 2008 2009 : 459 300 jugements transcrits 2010 : 310 074 2010 :2649 enfants Nd

2008 : 366 069 US$ 2009 : 371 015 US$ 2010 : 258390US$ 2010 : 350000$ 2009 : 195193$ 2010 : 195193$

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des jeunes en dperdition scolaire Soutien aux fdrations, centres et groupes de handicaps

2009 : 100000 2010 : 100000 Handicaps 2010 : nd

2009 : 778 516 $ 2010 : 1 038 500 $ 2010 : 56000$ Nd

Secteur informel et sans abris Programme de rinsertion sociale et professionnelle Rinsertion sociale des familles vulnrables et marginaliss (sans abris, etc.) 2010 : 3378 individus Appui aux personnes ges dont distribution de cartes vertes (suspendu depuis 2007 2010 :nd 2007 : 23000$ 2008 : 2009 : 2010 : 2007 : 32400$ 2008 :78600$ 2009 :11105$ 2010 : Autres groupes vulnrables Scurit alimentaire pour les mnages les plus vulnrables Activits lucratives (cration dassociations dintrt conomique) UNICEF : cash transfert 2009 :499 mnages 2010 : 70 mnages Croix Rouge 2009 : 1078 enfants 2009 : 918 750 repas 2009 : 1078 enfants 2010 : 656 250repas Tsena Mora : subvention sur des produits de premire ncessit Sources : BIT, Croix Rouge Malagasy, Ministre de la Population et des Actions Sociales, Ministre de lEducation Nationale, Ministre de lIntrieur, UNICEF. Nd : informations non disponibles. Nd Nd Nd $150,872 $20,093 2009 :250000 302$ par famille Transfert : 20$/mois 287$ par famille Transfert : 240$/an 0,3 2009 : 3100 mnages 2010 : 11584 mnages nd 6,58 $EU 582 $EU Nd Personnes ges Nd 2010 : 42443 individus Nd Nd

Groupe cible et couverture 108. Alors que les groupes cibles sont bien dfinis, le processus de slection des bnficiaires peut involontairement exclure les plus pauvres de certains de ces programmes. Les services fonctionnant par le biais de groupes tablis ou souvent concentrs dans les zones urbaines peuvent tre utiliss par des personnes peu dfavorises ou moins ncessiteuses, mme si celles-ci font partie d'un groupe vulnrable, et particulirement lorsque la couverture est faible. 109. La couverture de ces programmes reste limite. Lorsquelles taient appliques, les cartes vertes pour les personnes ges natteignaient quun dixime de la population de plus de 65 ans tant

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rparties dans 64 districts de 21 rgions. Il y a plus de 58.000 adultes estims inaptes au travail, dont les programmes pour handicaps natteignent que moins de 3%. Efficacit 110. Lefficacit de ces programmes devrait tre value avant de juger lopportunit den tendre la porte. Dans lensemble, il existe peu dinformations concernant limpact de ces programmes sur lamlioration du bien-tre des groupes vulnrables. 111. Dans le cadre du processus de formulation de la Stratgie de gestion des risques et de protection sociale, une valuation des interventions en faveur des sans-abri a t effectue.47 Des enqutes ont t menes auprs de personnes participant aux programmes pour les sans-abri, de sans-abri eux-mmes et de responsables de programmes pour les sans-abri. Au total 22 agences, autant publiques (niveau central et communal) quONGs exercent des activits en faveur des sans-abris, y compris la construction de logements sociaux, la construction par le biais de nourriture contre travail, ainsi que des activits de rinsertion conomique (formation, microcrdit, soutien organisationnel) et daccs aux services sociaux de base (ducation, sant, nutrition). Chacune delles a tendance travailler de faon isole ; il y a peu de coordination ou dchanges dexpriences. La plupart des programmes nont pas de ciblage clair ou de critres dligibilit. Environ la moiti des bnficiaires interrogs ont exprim leur insatisfaction par rapport aux efforts faits en leur nom, leur satisfaction tant plus grande en ce qui concerne lappui matriel au logement, que le soutien aux activits lucratives. Problmes

112. Les ONGs jouent un rle important dans la mise en uvre de plusieurs des programmes pour groupes vulnrables. Elles fournissent une interface entre les groupes les plus marginaux et les programmes publics censs rpondre leurs besoins. Plusieurs programmes ont t capables de crer des liens forts avec les ONGs.

Section 3 : Analyse des lacunes des interventions publiques 113. Pour valuer ladquation des dpenses actuelles en protection sociale, les programmes doivent tre analyss en relation avec le profil gnral des risques et de la vulnrabilit Madagascar. Ceci inclut : (a) une valuation des rgions exposes des risques et vulnrabilits auxquels nont encore rpondu ni les moyens du secteur public ni les moyens efficaces du secteur priv, et (b) une apprciation de la porte des programmes existants sur la diminution de la vulnrabilit. Programmes forte couverture 114. Les domaines dintervention programmatique dont la couverture est la plus tendue sont (a) le soutien conomique et matriel aux enfants des coles primaires, (b) les programmes de sant prioritaires comme les vaccinations et la lutte contre le paludisme (c) les interventions cibles pour amliorer ltat nutritionnel de la population. Les programmes

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CAPDAM. Rinsertion des sans-abri , cole de service social, 2004.

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sattaquant au problme de la malnutrition font tat dune couverture largie. La plupart des lves reoivent un appui. Les taux de vaccination ont augment ces dernires annes (selon lEDS, 53% en 2003-2004 et 62% en 2008-2009). Toutefois, la population qui na pas encore t atteinte par les kits scolaires et les programmes prioritaires de sant a tendance tre compose de petites communauts rurales isoles et de pauvres urbains. Par exemple, le taux de vaccination est de 81% dans les zones urbaines, mais seulement de 59% dans les zones rurales. Une rgion en particulier, Atsimo Atsinanana, avec une couverture de vaccination de 31%, constitue un dfi important. Programmes couverture naissante ou faible 115. Malgr un niveau considrable de dpenses, les impacts globaux sur lemploi des programmes de travaux publics HIMO demeurent limits. Ceci est d en partie au grand nombre de personnes sous-employes / de chmeurs Madagascar. Cest d galement la double nature de beaucoup des objectifs du programme, qui se concentrent sur la cration dinfrastructures et par consquent, dans la pratique, nont pas une intensit de main-duvre trs leve. Les impacts pourraient tre augments en amliorant le timing de la cration demplois temporaires en conformit avec la priode de soudure et une meilleure concentration gographique des travaux publics dans les communauts faible infrastructure et plus isoles. 116. Bien que les catastrophes naturelles donnent lieu des rponses trs visibles de la part du gouvernement et de ses partenaires, les mnages qui reoivent une assistance reprsentent seulement un petit pourcentage des mnages victimes de ces catastrophes.48 Cela est en partie d au fait que, pour de nombreuses familles, limpact de ces chocs est souvent minime. Les programmes publics de rponse aux catastrophes ont tendance mettre laccent sur laspect immdiat et visible, cherchant prvenir la perte immdiate de vies et venir en aide aux familles se retrouvant sans abri. Toutefois, beaucoup de mnages subissent des pertes de revenus parce quils perdent tout ou partie de leurs cultures, ou voient leur actifs rduits par la perte de btail ou dautres biens. Puisque le gouvernement ne sera jamais capable de compenser entirement toutes les pertes lies au climat, il est important de promouvoir les instruments du secteur priv pour la gestion des risques, tels que laccs la microfinance et les mcanismes dassurance permettant un certain niveau de pooling des risques et dauto-assurance. 117. La plupart des programmes destins aux groupes vulnrables spcifiques sont encore de type pilote et/ou atteignent seulement une petite partie de la population cible. Les programmes pour les handicaps, travailleurs des secteurs informels, enfants dscolariss, illettrs ou autres groupes vulnrables ne couvrent encore quune part ngligeable de ceux qui sont dans le besoin. Puisquil y a peu de preuves valuatives de limpact du programme, il serait important de raliser des valuations ex-post avant de procder une augmentation. Lacunes des programmes49

48 49

Par exemple, en 2004, 44% des mnages Madagascar ont dclar avoir subi des chocs climatiques ou environnementaux au cours des douze derniers mois (EPM). Lexamen des actions abordant le vol de btail et les autres problmes de scurit na pas t couvert dans la prsente tude, mais devrait tre incorpor dans les actions de surveillance en cours pour rduire les risques. Ltude du CNRE / IRD sur le vol de btail (2003) a constat quhistoriquement, les efforts de ltat avaient donn peu de rsultats en ce qui concerne la rduction des vols de btail et du banditisme rural de faon plus gnrale. Les interventions ont souvent rencontrs des rsistances locales, tant considres comme des interfrence dans les affaires locales, distordues par la collusion ou dilues par des faiblesses du systme judiciaire. Ltude envisage des solutions locales sur mesure, conues et mises en uvre de faon dcentralise.

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118. Lune des populations les plus vulnrables restant hors datteinte des interventions publiques sont les enfants non scolariss/dscolariss de 6 14 ans. Les mnages avec des enfants non scolariss en ge de scolarit primaire sont parmi les plus vulnrables. Toutefois, la plupart des avantages des programmes pour les enfants en ge de scolarit tels que les kits scolaires et les programmes nutritionnels sont concentrs sur et fournis par les coles. Pour les enfants se retrouvant dans des situations extrmes, des interventions publiques pour combattre lexploitation et la dlinquance ont t cres. Les mesures pour maintenir les enfants lcole seraient une stratgie moindre cot qui pourrait empcher le recours des situations dangereuses ou dexploitation. 119. Il y a galement peu de programmes spcifiquement conus pour les mnages tenus par des femmes, en particulier ceux situs dans les zones rurales o le niveau de pauvret de ces mnages est plus lev. Il existe peu de donnes dsagrges par genre sur les performances des programmes. Toutefois, les programmes de travaux publics haute intensit de main-duvre sont normalement meilleurs lorsquil sagit de crer des emplois temporaires pour les hommes, tant donn leur importance dans lindustrie du btiment. Les programmes de microfinance ont t reconnus internationalement comme tant efficaces dans la gnration de revenus pour les femmes, notamment dans le petit commerce et la production domicile. Toutefois, ils ont tendance tre plus appropris pour les mnages urbains. 120. En ce qui a trait aux indicateurs gographiques de vulnrabilit, les besoins non satisfaits par les programmes sont les plus prononcs dans les communauts isoles infrastructures faibles. Ces communauts sont plus petites, beaucoup plus difficiles atteindre et constituent un dfi pour les programmes dinfrastructure et de travaux publics. Certaines critres de programmes tels que la taille minimale dune cole pour recevoir des cantines scolaires, peuvent accrotre lefficacit du programme, mais excluent involontairement les communauts les plus vulnrables. La conception de stratgies rentables pour atteindre ces communauts plus difficiles sera en grande partie dterminante pour savoir si Madagascar a atteint les OMD

Section 4 : Rsum des problmes lis aux dpenses publiques de protection sociale 121. La prsente section se penche sur des problmes communs au portefeuille de protection sociale et sur des thmes que le dveloppement de la SGRPS devra aborder. Ces thmes comprennent le ciblage efficace, le suivi valuation, la mise en place de priorits, la mise chelle ainsi que l'tablissement de liens avec les programmes sectoriels. Ciblage 122. Lexamen des programmes de protection sociale illustre que de nombreuses approches du ciblage sont pratiques Madagascar, chacune comportant des avantages et des inconvnients. Au niveau gographique, lapproche de ciblage des dpenses ne correspond pas la ralit de la pauvret dans les districts (Ravelosoa et Key 2004). Les dpenses des programmes compares au niveau de pauvret des districts montrent quen gnral les districts les plus pauvres ne profitent pas de dpenses plus leves. Au niveau des mnages et des individus, le ciblage des travaux publics haute intensit de main-duvre peut tre affaibli lorsque les salaires sont fixs assez hauts pour attirer les travailleurs plus aiss. Et mme dans le cadre de programmes pour groupes vulnrables spcifiques tels que les handicaps ou les femmes, il est ncessaire dtablir des critres de pauvret pour garantir un impact sur les plus vulnrables. Des politiques sur lallocation de ressources, la dtermination du niveau des bnfices et les critres pour la participation aux programmes sont ncessaires pour garantir que la priorit est vritablement donne aux plus vulnrables. 194

Suivi et valuation 123. Lanalyse des interventions de protection sociale est souvent entrave par des contraintes significatives en ce qui concerne ltendue des donnes qui doivent tre considres comme faisant partie des efforts pour renforcer le systme de protection sociale. Les affectations dsagrges sont seulement disponibles pour une petite partie des programmes. Il est ncessaire de crer un meilleur systme de comptabilit pour dterminer exactement o les dpenses sont faites et quelle est leur relation avec la distribution de groupes ncessiteux. En outre, aucune donne sur le niveau des mnages nest actuellement disponible quant la couverture des programmes de protection sociale. Finalement, il existe peu dvaluations systmatiques des rsultats, bien que certains programmes aient ralis des valuations dimpact, normalement avec le soutien des donateurs. Les valuations ex-post devraient tre tendues tous les principaux programmes de protection sociale. Efficacit 124. Le cot administratif dun programme de filet de scurit, mme limit, peut tre lev. Les cots dun ciblage dtaill sont levs, comme peuvent ltre ceux de procdures administratives pesantes. Le gouvernement devrait maintenir ces cots aussi bas que possible afin doptimiser la couverture et limpact du programme. Le changement vers une approche plus programmatique qui met en commun les ressources sous des programmes plus larges peut aider maintenir les cots administratifs bas.

tablissement des priorits et expansion des programmes 125. tant donn les contraintes en terme de ressources et dinstitutions, la priorit devrait tre : (a) dune part de renforcer les programmes prventifs qui rduisent lexposition et la vulnrabilit aux risques connus et, (b) dautre part, de mettre laccent uniquement sur les piges pauvret - zones de vulnrabilit entranant des pertes permanentes et chroniques de moyens de subsistance. Les exemples de piges pauvret comprennent la malnutrition parmi les jeunes enfants et linscurit alimentaire, lanalphabtisme, labandon scolaire, lisolation gographique, le fait de vivre dans des quartiers insalubres et dangereux, etc. Les priorits pour la mise a chelle devraient reposer sur des stratgies et critres qui permettent de diriger plus de ressources vers les communauts les plus pauvres, prenant en considration les besoins identifis par lanalyse de risque et de vulnrabilit, lanalyse des lacunes de la protection sociale et le feedback participatif. Lune de ces priorits serait une expansion rapide des programmes couronns de succs dans les districts les plus pauvres. 126. Lexpansion des activits ncessitera un financement durable. Le financement des donateurs reprsente un pourcentage trs lev de la plupart des programmes de filet de scurit. La premire tape vers un financement plus durable de la protection sociale consiste dvelopper dans le budget national une structure de dpenses moyen terme qui pose les bases dune enveloppe de ressources et de la dfinition claire des rsultats attendus. Dans une deuxime tape, le gouvernement peut chercher du financement pour la protection sociale indpendamment dun projet, par exemple sous la forme dun soutien budgtaire dans le contexte de la lutte contre la pauvret. Ceci requerra une amlioration de la gestion du systme de protection sociale, des accords fiduciaires, des acquisitions et des audits, ainsi que du suivi-valuation des rsultats. Enfin, la charge totale pour le gouvernement peut tre rduite long terme travers la promotion des mcanismes de gestion des risques privs parmi la population qui peut se les offrir.

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Coordination et liens avec les programmes sectoriels 127. Une forte coordination entre les interventions des diffrents programmes est ncessaire afin de minimiser les redondances de dpenses et de ciblage et dassurer des liens avec les stratgies et les programmes sectoriels. La protection sociale est une question multisectorielle et requiert ds lors une coordination efficace prenant en compte les liens avec les gouvernements locaux et les ONG. De plus, la protection sociale joue le rle essentiel de garantir que les programmes sectoriels rpondent efficacement aux besoins des groupes les plus vulnrables et leur en permettent laccs. Il existe une sousreprsentation systmatique des mnages et communauts vulnrables parmi les bnficiaires des programmes nationaux sectoriels. La coordination suppose limplication des acteurs sectoriels afin dassurer que les investissements ciblent mieux les besoins des populations vulnrables.

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CHAPITRE 3 : CADRE INSTITUTIONNEL EXISTANT POUR LA PROTECTION SOCIALE Section 1: Acteurs cls 128. Il existe une pluralit dinstitutions et dacteurs participant aux interventions de protection sociale. Ceux-ci incluent les ministres et les agences autonomes au niveau central (ainsi que leurs divisions dconcentres), les gouvernements communaux et la socit civile. Cette multiplicit dacteurs, dont beaucoup ne partagent pas la mme dfinition de la protection sociale ou ne sont pas au courant des programmes raliss par dautres, fait de la structure institutionnelle de protection sociale une question centrale. Agences centrales 129. Le Ministre de la Population et des Actions Sociales (MPAS) est charge de lexcution de la politique du gouvernement dans le domaine de la protection sociale. Ce ministre a t recre en 2009 aprs sa dissolution en janvier 2007 o il a t insr au sein du Ministre en charge de la Sant et du Planning Familial. Selon le dcret 2009-530, confirm par le dcret 2010-0815, le Ministre de la Population et des Affaires Sociales (MPAS) est charg de lexcution de la politique du Gouvernement en matire de population et des affaires sociales ainsi que de laction humanitaire afin dassurer la protection sociale et lintgration de la population, en particulier les groupes vulnrables et marginaliss dans le processus de dveloppement conomique et social. Cette mission comprend : (i) la mise en place dun cadre dapplication des orientations gnrales en matire de politique de population dans les domaines de la protection, de dveloppement et des affaires sociales touchant les groupes marginaliss et vulnrables ; (2) la coordination de toutes les actions contribuant au dveloppement conomique et social avec tous les partenaires nationaux et internationaux travers la promotion de la culture de la prise en compte des dimensions genre population dveloppement droit et environnement dans tous les plans, programmes et projets de dveloppement dune part, la conception, la mise en uvre, le suivi et lvaluation dautre part, ainsi que le plaidoyer et la mobilisation sociale ; (3) la conception, la mise en uvre et le suivi des stratgies de protection et dveloppement social de la population, en particulier des groupes marginaliss et vulnrables ; (4) le dveloppement dun partenariat associatif et intersectoriel ; (5) la promotion de la participation de la socit civile et de la communaut de base dans tous projets sociaux ; et (6) lexcution, le suivi et lvaluation de la mise en uvre des instruments nationaux et internationaux en matire de population auxquels Madagascar a adhrs. 130. Durant la priode janvier 2007- mars 2009, le ministre tait rduit une direction gnrale. La dissolution du Ministre de la Population a entran une rallocation des interventions de protection sociale entre diffrents Ministres. Depuis janvier 2007 jusqu aujourdhui, le Programme EKA denregistrement des naissances a t affect au Ministre de lIntrieur et lalphabtisation et les activits lies la petite enfance ont t places sous la responsabilit du Ministre de lEducation Nationale et de la Recherche (MENRS). Quant au dossier Protection Sociale, en 2007, il se trouvait sous la responsabilit du MSPF, une direction ayant t spcialement cre cet effet. 131. Toutefois, avant ou aprs sa dissolution, le rle du Ministre dans le soutien de la protection sociale nest pas entirement dfini. Le Ministre se consacrait des interventions ponctuelles petite chelle en faveur des groupes vulnrables hrites des attributions traditionnelles du Dpartement en charge de la Population plutt que de dvelopper ou de faire le suivi dobjectifs plus largis de la politique de rduction des risques Madagascar. 197

132. En 2002, le gouvernement a cr un groupe technique national, formalis en 2003 en un Noyau Technique et un Groupe Thmatique de travail largi au niveau du Secrtariat technique lajustement (STA), puis transfr auprs du MPPSL en janvier 2004. Le mandat du Noyau Technique multisectoriel sur la Protection Sociale (NTPS) a consist guider le dveloppement dune Stratgie de Gestion des Risques et de Protection Sociale (SGRPS) et dune Politique Nationale de Protection Sociale. Le NTPS tait compos de reprsentants du gouvernement, des donateurs et de la socit civile et prsid par le Directeur gnral du MPPSL. En fin 2006 lorsque ce dernier a t dissout, et que la protection sociale est passe sous la responsabilit du Ministre de la Sant aucune organisation na encore t constitue pour succder au Noyau. 133. La mise en uvre des interventions de protection sociale est ralise par un large ventail dagences centrales. Les ministres sectoriels lis lducation, la sant et lagriculture comprennent tous certains groupes vulnrables parmi leurs populations cibles. Les agences autonomes comme le FID et lOffice National de la Nutrition (ONN), constitu en 2005 et plac sous lautorit du Premier Ministre, ainsi que les agences de nature transversale tels que les ministres impliqus dans le budget et la planification, la dcentralisation et la scurit interne sont des acteurs cls. Quant au MPAS, il a mis en uvre des programmes dinsertion/rinsertion socio-conomiques des groupes spcifiquement vulnrables. Dcentralisation 134. Aprs dix ans dexprience avec le processus de dcentralisation, Madagascar reste un pays hautement centralis. Toutefois, le processus de dcentralisation semble connatre un nouveau souffle, depuis 2004, avec la cration des 22 rgions. Rgions et communes sont aujourdhui au centre de la stratgie de dcentralisation de Madagascar. On compte prs de 1.549 communes. Toutefois, moins de 5% des dpenses sont effectues en dehors du niveau central et peu de prrogatives sont dcentralises au niveau local. Les communes ont peu de ressources propres. Toutefois, pour palier ces lacunes, le Ministre de la dcentralisation et de lamnagement du territoire (MDAT) a dvelopp un plan de travail ambitieux : dfinition des rles et responsabilits aux diffrents niveaux ; transferts de comptences ; ressources ; mise en place des Centres dappui aux communes (CAC) et du FDL ; relance de la fiscalit locale (validation de la LN2D/PN2D). 135. Le transfert des responsabilits aux gouvernements locaux nest pas compltement achev, les acteurs du niveau central continuant exercer nombre des fonctions prvues pour les agences au niveau rgional et communal. Les comptences des communes sont encore limites quelques fonctions principales (administration, ramassage des ordures) et, dans une certaine mesure, au cofinancement des services sociaux au moyen de subventions conditionnelles. Dans la pratique, les agents dconcentrs continuent co-administrer les fonctions du gouvernement local. Le MDAT supervise le processus de dcentralisation partir du niveau central. Toutefois, des centres dappui aux communes (CAC) sont mis sur pied afin daider les communes exercer leurs fonctions administratives, damnagement et de prestation de services. 136. La dconcentration de services est lgrement plus avance. La dconcentration partielle des secteurs sociaux a amlior la porte des services de sant et dducation, mais la plupart des dcisions concernant le personnel et les ressources sont encore prises Antananarivo. Dans lensemble, les services dconcentrs ne reprsentent que 10% des dpenses publiques.

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137. Au-del du niveau des communes, renforcer les structures sub-communales sera important pour tendre les services administratifs et les principaux programmes sociaux aux rgions les plus pauvres. Les fokontany (approximativement 17.500) sont importants pour tablir les priorits des besoins et organiser les fonctions communales. Ce niveau du gouvernement est responsable du maintien de la scurit publique, du soutien aux campagnes de sant et dducation et des services denregistrement de ltat civil (actes de naissance, de dcs et de mariage) qui aident protger les droits des pauvres. Socit civile 138. Les acteurs de la socit civile, comprenant les ONG et les groupes et associations communautaires locaux, sont des acteurs cls lorsquil sagit daborder la vulnrabilit Madagascar. Outre le fait dapporter de nouvelles comptences, lintervention des ONGs permet souvent daccrotre la couverture de programmes : cest le cas lorsquelles agissent comme prestataires de services, ou encore lorsquelles appuient la mise en uvre de projets sociaux, comme celui de lONN ou du programme FID / HIMO. Celles-ci jouent aussi un rle important dans laide aux groupes vulnrables incapables de sorganiser seuls, tels que les enfants marginaliss ou les sans-abri. Les ONG et les groupes communautaires peuvent exercer une influence sur les ressources communautaires et externes afin de complter les fonds du gouvernement. Ils expriment les besoins et intrts de leurs membres, reprsentant les lments principaux de la protection sociale. Ils entrent galement en collaboration avec ltat pour tablir les priorits parmi les interventions et exercer un contrle social pour amliorer lefficacit du programme. Enfin notons que les ONG/Associations locales sont particulirement actives dans le cadre de laide fournie en rponse aux catastrophes. Section 2 : Directives cls de la politique 139. La stratgie nationale de gestion des risques et de protection sociale labore en 2007 na jamais t applique. Depuis la crise de janvier 2009, aucune vision ni directive claire sur la protection sociale na t adopt en raison entre autres de labsence de document de rfrence en matire de politique nationale. Nanmoins, la question de la protection sociale a t prsente dans le DSRP, dans la Politique gnrale de ltat et dans le Madagascar Action Plan, explicitement ou travers la vision nationale de la rduction de la pauvret et du dveloppement conomique o lquit sociale et lamlioration durable du bien-tre des groupes vulnrables sont cits comme des lments centraux de succs des politiques nationales. 140. Dans le cadre de cette structure globale et de ce mandat de protection sociale, la SGRPS doit harmoniser et renforcer une srie de directives et politiques sectorielles, parmi lesquelles : a) le plan ducation pour tous (EPT) labore une stratgie moyen terme dans le but datteindre une scolarisation totale dici 2015. Pour atteindre ces objectifs, lEPT met laccent sur la cration des conditions du ct de loffre. La protection sociale compltera ceci en mettant laccent sur les contraintes du ct de la demande : sur les mnages qui envoient leurs enfants lcole dune part, et sur la formation informelle de ceux qui nont pas eu accs lducation formelle dautre part ; b) le Plan national de dveloppement rural (PNDR) de dcembre 2005 qui appelle des investissements pour amliorer la productivit agricole et les revenus ruraux, lexpansion des services de microfinance, et lamlioration des infrastructures, notamment les routes, les ressources en eau et llectricit. Il cherche galement consolider et dvelopper des systmes dalarme anticip et de surveillance de catastrophes (y compris soudure, scheresse, inondations, cyclones et criquets) ; 199

c) la Stratgie nationale de microfinance (2008-2012) vise amliorer le cadre lgal et rglementaire, dvelopper les services de microfinance et tendre les rseaux aux zones actuellement non couvertes, ainsi qu organiser la structure institutionnelle. En tant que vhicule permettant des niveaux plus levs dauto-assurance parmi les populations vulnrables, laccs la microfinance est un facteur cl dans la gestion des risques ; la Lettre de politique pour la dcentralisation et la dconcentration (LP2D) de 2005, stimule d) la dmocratisation participative et la dcentralisation diffrents niveaux. Elle cherche plus de cohrence entre la dcentralisation et la dconcentration. La Stratgie de gestion des risques et de protection sociale devra rester flexible dans le cadre de cette structure en volution ; e) les stratgies de sant et de nutrition nationales, y compris les politiques gnrales du secteur de la sant et la Politique nutritionnelle nationale. f) Dautres instruments nationaux comme, entres autres, la Politique Nationale de la Promotion de la Femme (PNPF) concrtise par le Plan dAction National Genre et dveloppement (PANAGED), le Programme National dEnregistrement des Naissances (Programme EKA), la Dcennie Nationale des Personnes Handicapes (DNPH) couvrant la priode 2003-2013 dfinissent les cadres lgaux des interventions et visent particulirement linclusion sociale et la capacitation des groupes spcifiquement vulnrables. Section 3 : Mcanismes de coordination 141. La nature multisectorielle de la Protection Sociale requiert un mcanisme de coordination efficace qui favorise les synergies et complmentarits entre les diffrents acteurs. Le mcanisme institutionnel actuellement en place pour grer les risques et fournir une couverture de protection sociale aux populations les plus vulnrables a t dvelopp en rponse aux besoins immdiats. La structure globale manque de cohrence, et elle va devoir tre rorganise et simplifie. Les structures de coordination de la protection sociale nexistent pas au niveau global mais seulement au niveau sectoriel : (i) les diffrentes structures responsable de la coordination des rponses aux catastrophes naturelles, y compris le BNGRC et la CPGU fonde rcemment ; (ii) dans la structure de dveloppement rural, la Commission interministrielle dorientation et de validation, soutenue par des groupes thmatiques centraux et rgionaux ; et (iii) lOffice national de la nutrition, fond en 2005 sous lgide du Premier Ministre comme organe de coordination, avec deux units de mise en uvre attaches (nutrition communautaire et rponse en cas durgences). 142. Enfin, il faut souligner le cadre institutionnel de la rponse aux catastrophes naturelles qui a fortement volu ces dernires annes. Jusqu 2005, le Conseil National de Secours (CNS), sous la supervision du Ministre de lintrieur, tait charg de grer laide et la rhabilitation en cas durgences. La Politique gnrale de ltat de 2005 a mandat le Bureau du Premier Ministre pour la prvention et la gestion des catastrophes. Le dcret 2005-866 a cr le Conseil National de Gestion des Risques et des Catastrophes (CNGRC), organe stratgique de conception et de supervision comprenant le 1er ministre, le Prsident, le Vice prsident, le Ministre de lIntrieur, et les autres membres du gouvernement concerns par les risques spcifiques. Sous sa direction, le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC), rattach la primature, assure la gestion, la coordination et le suivi. Le BNGRC est le point focal permanent pour la coordination des programmes et activits touchant la prparation, la prvention, la raction et la reconstruction et dont la fonction principale 200

est dappuyer le CNGRC. En particulier, le BNGRC gre un systme dinformation sur les catastrophes naturelles qui stend aux rgions et aux communes. Cest le principal point de liaison avec les donateurs et les ONGs en ce qui concerne laide durgence en cas de catastrophe naturelle. Pour soutenir le BNGRC dans son action, la Cellule de prvention et de gestion des urgences (CPGU) a t cre au dbut 2005 pour faciliter la coordination des actions en cas durgences dorigine naturelle ou autre. Elle inclut une commission de coordination prside par le Premier Ministre et un secrtariat excutif permanent. La composition de la commission de coordination varie selon quil sagit de la prparation aux urgences ou de la gestion des urgences. La CPGU a des responsabilits trs amples. 143. Dautres agences impliques dans la gestion des risques et catastrophes existent comme : Le Centre national anti-acridien (CNA) dont le mandat consiste raliser des interventions pour radiquer les criquets et rhabiliter les rgions infestes ; La Commission gnrale pour le dveloppement intgr du sud (CGDIS), cre en 1996 sous lgide du Bureau du Premier Ministre, est mandate pour conduire des actions de dveloppement dans les rgions du sud du pays, y compris en cas de une catastrophe urgente ; Le Secrtariat de dfense dont parmi ses responsabilits le mandat de protger la population contre les risques la stabilit du pays et la scurit externe ; Le Fonds dinterventions pour le dveloppement (FID) conu initialement comme une agence de construction, et de renforcement de capacits en faveur des communauts locales, mais qui a jou un rle de plus en plus important dans la raction aux chocs, autant naturels que socioconomiques.

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Encadr 2: La CPGU met en uvre divers projets de prvention et de mitigation. Prvention des catastrophes et rduction des risques. Les catastrophes naturelles handicapent les efforts de dveloppement, il savre capital de diminuer autant que possible les ampleurs des dgts et pertes causs par les phnomnes naturels. La CPGU met en uvre un ensemble dactivits axes sur la prvention et la reconstruction dans lobjectif de rduire les risques des catastrophes :

Renforcement de lvaluation des risques au niveau national et rgional dans linterprtation des donnes satellite dans llaboration dun Atlas des risques ou dans la matrise de lvaluation des cots de dgts et pertes conomiques lis aux catastrophes (DaLa). Madagascar aura alors toutes les donnes indispensables pour mener bien les diffrentes actions de rduction des risques.

Mitigation des risques par ladoption effective des normes anticycloniques des infrastructures pour les diffrentes constructions. Ceci permettra dviter les rhabilitations perptuelles des infrastructures publiques et les manques gagner des habitants pour les reconstructions devenues chroniques de leurs habitations aprs chaque ala.50

Mise en place dun fonds de contingence et dun mcanisme y affrent. Les fonds de contingence sont mis en place pour disposer rapidement de ressources pour financer les gaps de financement dans les projets de reconstruction suite aux cataclysmes naturels. Essentiellement, ce fonds permet de stabiliser les investissements publics et leurs rallocations dans la reconstruction ne sont plus ncessaires.

Dveloppement dun systme dinformation rapide et dun plan national de Gestion des risques ainsi que ltablissement dun tableau de bord touchant tous les types de catastrophes.

Renforcement de capacit des entits nationales et intgration de la rduction des risques de catastrophes dans les programmes sectoriels. La CPGU assure la coordination de la mise en uvre dun projet qui vise au Renforcement de Capacit sur le systme dalerte prcoce et rponse au Tsunami. Lobjectif tant de renforcer les capacits oprationnelles des entits intervenantes :

Il est prvu ainsi de renforcer la capacit de dissmination dinformation et dalerte de la Mtorologie par la construction de stations margraphiques pour veiller en permanence sur lventuelle survenance de Tsunami. Dans le mme objectif, deux stations sismiques dobservation seront mises en place Sambava et Ihosy pour lInstitut dObservation Godsique. Par ailleurs, la capacit de communication et de transmission des informations du Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes sera renforce par la dotation et la formation dans lutilisation de matriels de tlcommunication, Radios manivelle et mgaphones dans les diffrentes localits risque. Enfin, les responsables de lenseignement secondaire bnficieront dune formation sur la rduction des risques et des catastrophes dans le but de sensibiliser les lves en matire de gestion de risques et de catastrophe et aux alertes au Tsunami.

50 Dans cette optique, la Cellule de prvention et gestion des urgences (CPGU) la Primature a sign des conventions de partenariat
en vue de renforcer les actions de prvention des risques et catastrophes Madagascar : - convention entre la CPGU et le Centre dtude et de recherche conomique pour le dveloppement (CERED) pour lvaluation des risques et analyse des vulnrabilits Madagascar. - convention entre la CPGU et le FID qui consiste une coopration pour la vulgarisation des rgles de construction paracyclonique qui sont dsormais en vigueur Madagascar. Ces rgles ont t labores grce lappui du projet dassistance technique pour lintgration des risques climatiques et les catastrophes dans le dveloppement et elles sont actuellement en phase de vulgarisation. Le FID a des comptences reconnues en matire de construction, avec plus de 7000 infrastructures tous types confondus son actif, construites aux normes internationales, va dsormais intgrer les rgles de construction paracyclonique dans leurs futures ralisations. Elle sengage par ailleurs participer la vulgarisation de ces rgles. Enfin, une srie de formations des responsables des ministres, des communes et des entreprises sur les rgles de construction paracyclonique a t officiellement lance le 19 octobre 2010 Antananarivo. Ces formations entrent dans le cadre de la vulgarisation de ces rgles de construction para-cyclonique, qui ont t labores afin de limiter les dgts causs par les cyclones sur les btiments et ainsi rduire les pertes humaines et matrielles causes par l'avarie de ces btiments.

202

SYNTHESE ET CONCLUSION 144. Aucune institution ne dispose elle seule des ressources et de la capacit ncessaires pour couvrir toutes les risques et toutes les personnes vulnrables. D'o l'importance de la collaboration entre toutes les institutions et de la coordination des actions. 145. Selon les chiffres du budget de lEtat, le financement des programmes de protection sociale a rgress ces dernires annes alors que la crise a eu des impacts significatifs sur la population vulnrable. En passant de 2,7 3,6 millions, on estime 30% la hausse de la population particulirement vulnrable entre 2005 et 2010 (Instat, 2011). 146. Bien avant la crise de janvier 2009, aucune vision ni directive claire sur la protection sociale na t adopt en raison entre autres de labsence de document de rfrence en matire de politique nationale. La stratgie nationale de gestion des risques et de protection sociale labore en 2007 na jamais t applique. 147. Les structures de coordination de la protection sociale nexistent pas au niveau global mais seulement au niveau sectoriel. Pourtant, la nature multisectorielle de la Protection Sociale requiert un mcanisme de coordination efficace qui favorise les synergies et complmentarits entre les diffrents acteurs. Le systme gagnerait tre coordonn compte tenu des contraintes budgtaires et compte tenu du fait quil existe une pluralit dintervenants dont beaucoup ne partagent pas la mme dfinition de la protection sociale ou ne sont pas au courant des programmes raliss par dautres. 148. Labsence de systme dinformation physique et financire est un des points faibles de la protection sociale Madagascar. Les donnes font dfauts alors que lanalyse et la coordination des actions ncessitent la disponibilit dun systme dinformation rpondant aux besoins. Le dispositif doit commencer entre autres par la mise jour des cartes de vulnrabilit et de pauvret ou la mise en place dun observatoire de vulnrabilit afin damliorer le ciblage. 149. La crise na pas pargn les offres de programmes de protection sociale. Lachat de kits scolaires et le paiement des subventions des enseignants non fonctionnaires FRAM sont parmi les effets de la crise dans le secteur ducation. Le financement de certains programmes du secteur sant a t galement perturb (vaccination, lpre). Certains programmes de travaux HMO ont vu baisser leurs interventions, fort heureusement, combles par dautres intervenants.

203

Tableau 40 : Tableau rcapitulatif des cots et couverture des programmes par anne
Cots issus des programmes analyss (millions us$) Education Sant Nutrition HIMO Catastrophes Autres Total des cots des programmes analyss Pour mmoire : Dpenses des programmes de protection sociale inscrits dans le budget de l'Etat Bnficiaires des programmes Education 2007 1031252* lves 1 782* coles 3 705 000 manuels 30 415 ENF Sant (individus) Nutrition (individus) HIMO (individus) Catastrophes (individus) Autres 3 983 246 788050* 50 800 569728* Nd Nd Nd Nd 2008 1120041* lves 1 936* coles nd 30 570 ENF 1 014 395 931 839 55 232 1241586* Nd 91000 individus nd 2009 191816* lves 24021 coles 13 114 000 manuels 35 886 ENF 8 543 898 2 546 429 94 952 1130397* 1078 enfants 1018750 individus 2009 : 3100 mnages 2010 243853* lves 28517 coles 0 38 583 ENF 10 147 915 2 143 616 253 754 788425* 9351 enfants 802071 individus 2010 : 11584 mnages 310 074 jugements 101,8 149,2 124,0 75,6 2007 24,1 24,2 4,9 4,1 15,1 0,7* 73,1 2008 27,8 21,1 7,0 4,3 12,6 1,1* 74,0 2009 21,6 27,8 12,0 5,1 14,0 1,8* 82,3 2010 13,1 64,3 18,3 11,5 8,3 2,1* 117,6

459 300 jugements transcrits

Pour mmoire 2007 Aide extrieur total inscrit dans AMP (en millions us$) Loi de finance initiale (hors intrt de la dette) (en millions $us) Nd 1 433 2008 626 1 697 2009 413 2 017 2010 457 1 720

Sources : BIT, BNGRC, CARE, CNA, CRS, Coordination des Aides Extrieurs (Primature), Croix Rouge Malagasy, FID, GRET, ONN, PAM, SALOHI USAID, UNICEF, UAT/EPT, Programme National de Lutte contre le Paludisme, Programme National de Lutte contre la tuberculose, Programme National de Lutte contre la lpre, Rapport Mamy Ralaivelo (2011), Rapport Kone (2011), Instat, Loi de finance 2007, 2008, 2009, 2010, Ministre de la Population et des Actions Sociales, Ministre de lEducation Nationale, Ministre de lIntrieur, Ministre de la sant, nos propres calculs. *: valeur minimum car donnes non compltes

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REFERENCES
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. Banque Mondiale, Madagascar Economic Update : Aid Effectiveness during political instability. A look at social sector. March 2011. Banque Mondiale, Madagascar : Vers un agenda de relance conomique. Juin 2010. Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC), Synthse des interventions effectues par le BNGRC 2007 -2008, 2008. Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC), Rapport dactivits 2009. 2010 Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC), Rapport dactivits 2010. 2011 Fond dIntervention pour le dveloppement, Manuel de procdures, composante scurit alimentaire. Avril 2010. Institut National de la Statistique, DIAL, Limpact conomique de la crise politique sur les mnages urbains Madagascar. Madagascar. 2011. Institut National de la Statistique, Enqute Dmographique et de la Sant 2008-2009, Avril 2010, Madagascar. Institut National de la Statistique, Enqute Dmographique et de la Sant 2003-2004. Fvrier 2005, Madagascar. Institut National de la Statistique, Enqute Priodique auprs des Mnages 2010, Policy Brief. Madagascar. Janvier 2011. Institut National de la Statistique, Enqute Priodique auprs des Mnages 2005, Rapport principal. Madagascar. Juin 2006. Key Roger, Ravelosoa Rachel, Safety net programs in Madagascar: strategic issue and options. Banque Mondiale, 2004. Margaret Grosh, Carlo Del Ninno, Emile Tesliuc, Azedine Ouerghii, Conception et mise en oeuvre des filets sociaux de scurit efficaces. Pour la protection et la promotion (Rsum). Banque Mondiale, 2008. Ministre de lEducation Nationale et de la Recherche Scientifique, Elments de diagnostics du Systme Educatif Malagasy. Le besoin dune politique ducative nouvelle pour latteinte des objectifs du millnaire et la rduction de la pauvret, Aot 2008. Ministre de lEducation Nationale et de la Recherche Scientifique, Mise en uvre du Plan Education pour Tous. Rapport de suivi. Dcembre 2008. Ministre de la Sant Publique, Service de la vaccination, Le programme largi de vaccination Madagascar. Prsentation lors de lAtelier sur le financement durable des activits de vaccinations, motel Anosy, Antananarivo 26 janvier 2011, Madagascar. Ministre de la Sant, du Planning Familial et de la Protection Sociale. Du contrle vers llimination du paludisme Madagascar. Extension et consolidation des zones indemnes du paludisme 2007-2012. Madagascar, 2007. Primature, Ministre de lEconomie et de lIndustrie, Rapport sur la Coopration au dveloppement 2009-2010 Madagascar. Situation gnrale de lAide Extrieure et Coordination de lAide dans le secteur Dveloppement Rural. Septembre 2010. Programme Alimentaire Mondial, Standard Project Report 20010, Madagascar, Response to Recurrent Natural Disasters and Seasonnal Food Insecurity in Madagascar (Rapport provisoire). Programme Alimentaire Mondial, Standard Project Report 2007, Madagascar, Response to Recurrent Natural Disasters and Seasonnal Food Insecurity in Madagascar. Programme Alimentaire Mondial, Standard Project Report 2007, Madagascar, Country Program Madagascar. 2005-2009. Programme Alimentaire Mondial, Standard Project Report 2008, Madagascar, Response to Recurrent Natural Disasters and Seasonnal Food Insecurity in Madagascar. Programme Alimentaire Mondial, Standard Project Report 2008, Madagascar, Country Program Madagascar.

14.

15. 16.

17.

18.

19. 20. 21. 22. 23.

205

24. Programme Alimentaire Mondial, Standard Project Report 2009, Madagascar, Response to Recurrent Natural Disasters and Seasonnal Food Insecurity in Madagascar. 25. Programme Alimentaire Mondial, Standard Project Report 2009, Madagascar, Country Program Madagascar. 26. Programme Alimentaire Mondial, Standard Project Report 2010, Madagascar, Country Program Madagascar (Rapport provisoire). 27. Programme Alimentaire Mondial, Systme dAlerte prcoce, Bulletin n 142, pronostic Dfinitif 2010. 28. Rakotondramaka Nicolas, Rapport final de lvaluation des mutuelles de sant dans la Rgion de Haute Matsiatra, USAID, 2010. 29. Ralaivelo Mamy, Etude sur les dpenses publiques de protection sociale Madagascar, Banque Mondiale 2011. 30. Ravelosoa Rachel, Key Rogers, Safety Net Programs in Madagascar: Strategic Issues and Options. Banque Mondiale. Madagascar. 2004 31. Soleman Kone Francis Hary, Etude sur les dpenses des ONG en matire de protection sociale Madagascar. Banque Mondiale. 2011. 32. Systme des Nations Unies, Situation des mnages de la ville dAntananarivo dans le contexte de la crise socio-politique Madagascar. Juin 2009. 33. Unicef, Runion de plaidoyer auprs des parlementaires : achat et gestion des vaccins. Prsentation lors de lAtelier sur le financement durable des activits de vaccinations, motel Anosy, Antananarivo 26 janvier 2011, Madagascar. 34. Unicef, Situation socioconomique des mnages de la commune urbaine de Toliara. McRAM Mai 2010. Madagascar, juillet 2010.

206

ANNEXES

Tableau A-1: Evolution des volumes des aides sociaux Madagascar entre 2008 et 2010
(USD) 2008 Education Sant Protection sociale (hors sant, ducation) Autre social Total des aides octroys au secteur social 61 751 361 93 136 231 25 989 415 48 348 255 229 225 262 2009 51 082 874 92 425 529 40 722 120 13 841 790 198 072 312 2010 57 814 824 162 615 939 36 791 784 10 386 370 267 608 916 2008 26,9% 40,6% 11,3% 21,1% 100,0% (en structure) 2009 25,8% 46,7% 20,6% 7,0% 100,0% 2010 21,6% 60,8% 13,8% 3,9% 100,0%

Source : Coordination des aides extrieures, Primature.

Tableau A-2: Comparaison des engagements de lEtat et des chiffres de la Loi de finance initiale (Ariary).
2007 Engagement LFI 2010. 1 686 466 754 213 2 579 162 705 000 2008 1 850 693 876 000 3 053 863 082 000 2009 2 035 192 651 000 3 630 263 000 000 2010 3 981 686 000 000 3 096 422 788 000

Sources : Etude sur les budgets de la protection sociale Madagascar. Mamy Ralaivelo (2011), Loi de finance 2007, 2008, 2009,

Tableau A-2 : Budget dinvestissement (financement extrieur) par bailleur et par programme, utilisation 2007 et engagement fin juin 2008 (en millions dAriary)
Bailleur LFI Enseignement fondamental 1er Cycle Education de Base Madagascar Projet de Construction dcoles primaires Madagascar Construction dcoles primaires Madagascar Projet Education Projet Ny Voaary Vintsy Projet Education III Appui aux coles endommages par les cyclones Madagascar cole de la Russite (MADERE) Appui au Bilinguisme Madagascar Appui au Programme Education Pour Tous Programme Education Pour Tous Appui au Programme Education Pour Tous Appui lenseignement primaire en matire de nutrition Education Primaire et Secondaire du premier cycle Redynamisation de lEnseignement Primaire Education Primaire et Secondaire du premier cycle Appui lEnseignement Gnral Amlioration de lEducation AFD Japon Norvge Unicef WWF/KFW BAD BADEA AFD FSP AFD FTI Norvge PAM OPEP UE OPEP BADEA OPEP 4 125,2 10 360,0 0,0 4 879,2 838,0 23 003,0 2 000,0 1 000,0 1 297,0 9 125,0 12 845,0 7 000,0 5 007,0 7 222,0 368,5 2 152,9 8 720,8 2 035,4 10 445,4 1 125,1 6 373,6 161,8 1 177,9 975,1 1 945,8 16 119,1 14 890,0 745,0 928,0 0,0 214,1% 134,3% 27,7% 8,1% 117,8% 75,2% 21,3% 125,5% 212,7% 14,9% 12,8% 0,0% 52,2% 84,2% 1 502,4 14 777,3 0,0 6 800,0 838,0 18 409,7 1 500,0 277,8 913,7 9 771,2 32 090,0 6 712,8 3 527,0 2 500,0 6 475,6 2 071,2 1 061,9 4 545,2 638,9 0,0 0,0 5 445,0 0,0 2 998,8 180,3 129,6 209,5 1 873,5 8 432,6 8 467,2 0,0 1 245,5 0,0 434,6 318,8 1 200,5 26,4% 80,1% 0,0% 16,3% 12,0% 46,6% 22,9% 19,2% 26,3% 126,1% 0,0% 49,8% 0,0% 21,0% 42,5% 0,0% 2007 Ralisation Taux LFI 2008 Ralisation Taux

207

Sous-total Enseignement fondamental 1er Cycle Enseignement fondamental 2me Cycle Education Primaire et Secondaire du premier cycle Amlioration de lEducation Appui lEnseignement Gnral Sous-total Enseignement fondamental 2me Cycle Enseignement secondaire Appui lEnseignement Gnral Amlioration de lEducation Sous-total Enseignement secondaire Formation professionnelle et technique Sous-total Formation professionnelle Enseignement suprieur MADSUP Appui lEnseignement Suprieur Sous-total Enseignement suprieur Recherche scientifique CNRE: Programme Nationale de Nutrition Recherche du projet de soutien pour un dv. rural Appui au renforcement de la couverture vaccinale Conservation in situ despces sauvages apparentes Prog Rgional dAppropriation des TIC Sous-total Recherche scientifique Alphabtisation Education pour Tous (Non formelle) Sous-total Alphabtisation PNUD UNICEF IDA IRD PNUE AUF/FFI FAC FSP BADEA OPEP OPEP OPEP BADEA

89 069,9 5 970,1

67 795,8 130,7

76,12% 2,2%

113 773,8 428,8 954,8 842,8

31 574,8 90,0 252,2 253,0 595,2 991,8 0,0 991,8

27,75% 21,0% 26,4% 30,0% 26,73% 30,0% 0,0% 30,02%

5 970,1 5 000,0 7 059,0 12 059,0

130,7 3 379,8 374,4 3 754,2

2,19% 67,6% 5,3% 31,13%

2 226,4 3 303,7 0,0 3 303,7

1 000,0 1 000,0 1 000,0 522,3 0,0 200,0 0,0 1 722,3 1 030,0 1 030,0

196,5 196,5 3 144,0 776,6 0,0 292,7 4 213,2 1 725,6 1 725,6

19,7% 19,65% 314,4% 148,7% 146,3% 244,63% 167,5% 167,53%

791,7 791,7 272,5 382,0 0,0 250,0 0,0 904,5 1 000,0 1 000,0

0,0 0,0 3 093,4 0,0 0,0 3 093,4 0,0 0,0 36 255,2

0,0% 0,00% 1135,2% 0,0% 0,0% 342,00% 0,0% 0,00% 29,72%

TOTAL GENERAL 110 851,3 77 816,0 70,20% 122 000,0 Source : Mise en uvre du plan Education Pour Tous. Rapport de suivi. Version finale. Dcembre 2008

208

Tableau A-3 : Rapport de ralisation physique et financire du Fonds Catalytique de janvier juillet 2008
Ralisation mois de juillet 08 Observations sur la ralisation (ventuelles contraintes, problmes rencontres, respect dlai, dcisions prendre) Fonds - Les 8 M USD ne suffisent pas pour la construction de 680 salles prvues. Contrats - Nombre de salles : les 680 salles prvues pour la rforme seront portes 756 salles en priorisant les salles rformes au dtriment des salles pour Fokontany sans cole et cycle incomplet - Le cot unitaire moyen rsultant des dpouillements des offres (17 860 $) dpasse le cot unitaire prvisionnel (16 510 $). - Ncessit de fixer le cot unitaire allouer aux Communauts titre de subvention. Manuel de procdures Attente observations MEN sur le 1er draft livr. Audits technique et financier - Calendrier fixer avec lUGPM pour le lancement de la consultation. A raliser mois dAot 08 Cots prvisionnel

du premier semestre 2008 DE SALLE DE CLASSE

pour construction scolaire acquis

tractualisation avec BIT pour la 4 salles. Contrat tabli et sign par nature MEN urs avec UNICEF pour 148 salles FID en tant quAgence Fiduciaire n de 250 salles. Contrat sign et paye s nuel dexcution et de procdures scolaire recrute en octobre 07 ures pour construction scolaires pay 70%. Paiement de la e 30% en cours. sumer non encore lanc CI t agence, correction des manuels blissement des scnarii pour la la construction scolaire, tude sur ques et cots bleau de bord stable en cours nficiaires ts et enqutes bnficiaires ultation des auditeurs en attente du des travaux ON DE DEGATS CYCLONIQUES t programme de reconstructions mise jour mais en attente de

Contrats - 324 salles avec BIT : contrat sign par les deux parties MEN-BIT - 148 salles avec UNICEF : ngociation termin, contrat MEN- UNICEF en cours dlaboration, analyse des offres des travaux en cours - 250 salles avec FID : Partenaires relais recruts, attente dmarrage de formation des Communes et Communauts. - 34 salles rformes identifies mais non contractualises Manuel de procdures - Manuel dexcution et de procdures de la construction scolaire en version franaise valid. - Consultant en Manuel pay 100% - 1er draft des booklets synthse en malgache du manuel disponible ; Appui technique au SCI - Appel Ingnieur pour SCI lanc - Analyse des offres 308 salles et 148 salles en cours. - conception dun tableau de bord stable en cours Audits technique et financier - TDR, grille dvaluation, liste prestataire transmis lUGPM pour les audits technique et financier

Contrats - Dpouillement des offres BIT pour le 14/08/06 - Analyse des offres UNICEF - Dtermination montant subvention FID agence fiduciaire Manuel de procdures - Validation des 5 booklets. - Vulgarisation du manuel. Appui RH - Elaboration TDR, recrutement et appui lorganisation Audits : - Lancement de la consultation Appui au suivi technique : - Analyse rsultats AO des MOD, conception et mise jour des tableaux de bord

19 970

- Reprogrammation des salles pour reconstruction financer par Fonds catalytiques compte tenu de la priorit du MEN

122 salles seront finances sur FC au lieu de 198 prvues suite la priorisation MEN

Recrutement des agences fiduciaires

3 223

nt des agences fiduciaires labor

ES ENF 07-2008 :Part FC 3-4 bimestre

assurer en autonomie le paiement s ENF rt-list disponibles, projets de tation en cours dlaboration pour

5193 mandats pour le 3me bimestre 20072008 mis Subvention 4 bimestre des FRAM retardataires pays Subvention 5e bimestre pour CISCO Antalaha Vohmar et Sambava paye

Excution paiement ENF 6 bimestre Tableau de rpartition sur lutilisation de quota Mise jour Manuel de procdures sur paiement

7 020

du premier semestre 2008 -

Ralisation mois de juillet 08 Tableau de rpartition sur lutilisation de quota spcifiquement pour les Ciscos rformes Proposition Plan dactions dtailles Proposition critres dannotation des DREN sur paiement des ENF FRAM Suivi DREN SAVA

Observations sur la ralisation (ventuelles contraintes, problmes rencontres, respect dlai, dcisions prendre)

A raliser mois dAot 08 ENF FRAM aprs offre prestataires Prparation paiement 20082009 Formalisation contrat ENF Communication des mesures Identification et propositions des mesures spcifiques pour quelques CISCO

Cots prvisionnel

ls de procdures en attente ataires de paiement ailles en cours tion quota pour identification rs

ELEVES ET AUX ECOLES a dernire tranche de la caisse

REN sur la distribution de la 7 et 07-08 exploits. Synthse de ble priodique par DREN labors ation pour DEFP labors s stratgies de recouvrement et eliquats labors et transmis rponse DEFP) tion des caisses-coles 2008-2009 tente de validation structions et manuel de gestion urs. Prvu pour validation et n juiilet 08 ge au niveau CISCO, ZAP, e sur la rpartition de fonds caisse s coles bnficiaires et effectif ant (bas sur le Fer 07_08) pour validation outils de gestion REN labors ngociation et de proposition sur le s au niveau MEFB labor et P et DGEFA la mise en uvre de la caisselabor et valid par la DEFP EUR PRIVE DE LEDUCATION sitions de lONEP pour appui priv programmes et budget

- Rgularisation de la dernire tranche de la caisse comptitive locale des 2 CISCO : Antsirabe II et Mahanoro. - Tableau de rpartition des caisses-coles 20082009 labor et valid par le Comit de pilotage - Instructions et manuel de gestion caisse cole finaliss et valids par le comit de pilotage. - Canevas daffichage valid ; - Ngociation sur le dblocage de fonds au niveau MEFB effectue et favorable au MEN

Environs 800 coles omises sur la base de donnes utilises sur la rpartition de la Caisse Ecole 20082009

- Information et diffusion des instructions et manuel de gestion Caisse Ecole ; - Elaboration de laffiche sur la Caisse Ecole - Virement de fonds Caisse Ecole aux 22 DREN pour distribution aux coles ; - Appui aux 22 DREN et suivi de la distribution de la Caisse Ecole ; - Proposition de modalits pour collecte des reliquats - Finalisation tableau de rpartition de la caisse-cole (et selon, avec FCL) - Finalisation des affichages caisse-cole et FCL : DREN, CISCO, ZAP, Ecoles - Prparation contrat DEFP pour distribution et information DREN, CISCO - Prparation et distribution pour affichage au niveau commune

- Elaboration TDR assistance technique nationale - Lancement recrutement - Elaboration TDR assistance technique internationale

50

ENTATION SCOLAIRE

du premier semestre 2008

Ralisation mois de juillet 08

tion 2007 PAM-MEN Finalisation et de reporting des activits Finalisation et de la validation des t pour la mise en place de base colaire ment de lAO pour le recrutement

ogramme dappui pour lanne 9

Prparation de la demande dintrt au PAM pour une collaboration dans la mise en uvre du Programme dappui alimentaire pour lanne scolaire 2008/2009 Prparation de lAppel manifestation dintrt pour la ralisation denqutes coles et denqutes sur les acquis des lves dans le cadre de la mise en place du base line alimentation scolaire.

Observations sur la ralisation (ventuelles contraintes, problmes rencontres, respect dlai, dcisions prendre) Leons tires sur le retard pris dans la mise en uvre du Contrat PAM/MEN 2007 : renforcer la prparation aux niveaux des communauts pour que les infrastructures et lorganisation daccueil soient prts la rentre. Acclrer la signature des conventions PAM/MEN (le reliquat de financement sur 2007/2008 et les stocks de denres non consommes au niveaux des magasins permettent de faire fonctionner 572 coles sur 611 sur 45 jours partir de la rentre scolaire 2008/2009. Ncessit de combiner les attentes techniques en matire de mise en place de base line dune part et de faisabilit logistique des appuis alimentaires sur les 2 CISCO cibles base line : Garder la CISCO dAmboasary et prendre la CISCO de Betioky au lieu de la CISCO de Betroka. Appel manifestation dintrt de consultant pour enqutes coles/acquis des lves dune part et enqutes mnages dautre part, rendu ncessaire pour manque de soumissionnaires lors de lAO pour le recrutement de consultant base line Alimentation scolaire.

A raliser mois dAot 08 - Suivi et tude propositions PAM pour 2008-2009 - Prparation finalisation convention PAM/MEN pour 208/2009 - Prparation finalisation TDR consultant enqutes coles/acquis des lves - Recrutement consultant enqutes coles/acquis des lves - Prparation finalisation TDR consultant enqutes mnages - Prparation recrutement Consultant Enqutes Mnages

Cots prvisionnel 5 339

T DES CAPACITES DACCUEIL ET DE FORMATION DES CRINFP es : consultation catalogue hoix vhicules ralis. Attente devis S pour lancement commande

- Commande 19 vhicules - Lancement acquisition matriel CRINFP - TDR audit organisationnel INFP/CRINFP - Finalisation TDR pour CIEP - Finalisation TDR pour malagasy - Recueil/identification des besoins renforcement technique et scientifique Les modalits de distribution effective vers les ne sont pas encore dfinies Stratgie de distribution clarifie et calendrier arrt

760

NT DOUTILS DAPPRENTISSAGE on srie vola sign aires des manuels Srie vola

2 737 500 exemplaires Srie vola livrs, rceptionns et pays 100%

2 540

AIRE AUX ELEVES a ralisation dune mission de s et catastrophes dans la rgion DES ENSEIGNANTS POUR LES 6EMES ET 7EMES ANNEES DU PRIMAIRE

- Aucun. Cette activit est supporte par fonds propres de lEtat.

du premier semestre 2008

Ralisation mois de juillet 08

- Acquisition des fournitures relatives au recrutement des 2800 enseignants semi-spcialiss et impression de 2800 contrats de travail modle A - Paiement prestation des huissiers sur le PV de Constat daffichage des listes des agents non activit : PV de 02 CISCO disponibles et transmis la DRH pour comptence, factures y affrentes payes, - 10 dossiers parus OUVEAUX MANUELS NECESSAIRES - Edition et impression de 50 000 Programme ntrat de lUQAM pour llaboration nuel, laboration curriculum et dtudes T1 et de T6 de chaque, + 30 000 brochures pour la rforme en malagasy + 5 000 en anglais et 5 000 en franais ralises Singapour on et de distribution des nouveaux 0 exemplaires) lancer - Lancement dappel doffre pour limpression des 2 226 440 exemplaires short list et voie daffichage ustrateurs de manuels recruts - Illustration des 8 manuels de la T1et T6 effectue 80% T PILOTAGE - FC 2007 1re tranche acquis - Rapport dutilisation des fonds fin juillet disponible - Finalisation du rajustement PTA EPT 2008 - Prparation du lancement de la commande des vhicules pour les directions et services cls du MEN - Voyage dtudes Paris pour la prparation de micro-planification

hage des listes des agents non r disponibles et transmis DRH factures y affrentes payes tion opration retraite massive : oys la FOP ; 1307 dossiers rs en cours de signature

Observations sur la ralisation (ventuelles contraintes, problmes rencontres, respect dlai, dcisions prendre) - Facture non certifie pour 02 DREN et 06 CISCO - Facture non parvenus pour les 13 CISCO

A raliser mois dAot 08 - Traitement et paiement des huissiers pour le PV de 02 DREN, 19 CISCO et le central - 57 dossiers pour demande de numro de dcision la primature, 31 dossiers pour ampliation la FOP

Cots prvisionnel 20

- Transport de ces ouvrages en deux vagues dont les 40 000 brochures + 10 000 PE T1 et 10 000 PE T6 en avion et le reste des PE par bateau - Capacits dexcution des imprimeurs nationaux - Validation des illustrations par UQAM acclrer

- Organisation et ralisation de la distribution de ces ouvrages - Examen technique des offres reues, adjudication du march et contractualisation - Finalisation des 8 fascicules des manuels T1 et T6

5 486

che acquis ocage FC 2007 1re tranche en on Guidelines en cours n des fonds disponible e revue envoye aux bailleurs en

it de pilotage ralises. 2 PV

ennal EPT 2009-2010 disponible alis et en cours de validation par age alis en juin et transmis la ation

- Lancement commande et paiement vhicules pour les directions et services cls du MEN - Rajustement PTA EPT et PTA UAT 2008 - Requte dernire tranche NOK - Participation lactualisation du PTT - Prparation rapport UAT pour la revue - Identification besoins en matriels DEFP et FCL et prparation de lacquisition

1 389

ervice audit interne labor ogue UNOPS ralis, choix Attente devis dfinitif de lUNOPS mmande ferme. ateliers plan EPT

du premier semestre 2008

Ralisation mois de juillet 08

Observations sur la ralisation (ventuelles contraintes, problmes rencontres, respect dlai, dcisions prendre)

A raliser mois dAot 08

Cots prvisionnel

e 3 cadres du MEN sur lvaluation ale N DU SYSTEME ET SYSTEME DINFORMATION STATISTIQUE DU MEN Activits en attente plan daction formulation des besoins de la direction de planification Paiement des DREN autonomes lors de la revue trimestrielle en attente validation MEN de la note technique envoye - Prparation rapport UAT pour le rapport revue 300

NT DU SYSTEME DE SUIVI ET DE REPORTING e mi-parcours du plan EPT avec naires financiers ralise ielle au niveau des 16 DREN sation de revue trimestrielle au N autonomes appuye

350

TS, EVALUATION ET ENQUETES BENEFICIAIRES DIVERSES r manuels scolaire labor, - Contrat de ltude sur manuels scolaire sign. , Contractualisation en cours Prestation en cours mation et management des r et transmis la DGEFA pour

905

DS CATALYTIQUES LOCAUX aboration et de la validation de la CL Prparation du Manuel de

- Visite des CISCO cibls par le FCL dans la rgion Atsinanana ralise Divers ateliers raliss : - validation FCL DREN/CISCO - de prparation de mise en uvre FCL DREN/CISCO - Prparation pour validation Plan de financement FCL 2008 pour Comit de Pilotage restreint - Financement de la mise en oeuvre des plans de performances et plans dactions pour 10 DREN sur 10, 16 CISCO sur 30, 223 ZAP sur 390 et 4561 coles sur 5310

tion Outils de mise en uvre et de aration /organisation de deux on/valuation/validation des Plans e 10 DREN et 30 CISCO cibles

Organisation de la cellule FCL et dotation en matriels et quipements - Vhicules : devis dfinitif de lUNOPS attendu pour lancement commande ferme, livraison prvue Novembre 2008 Moto ZAP : Ncessit de dcision sur la base des spcifications techniques disponibles, du nombre de ZAP doter et du budget disponible sur 2008

Prparation des outils de reporting (canevas et valuation des rapports) Prparation/organisation des missions de suivis de la mise en uvre sur terrain du FCL Prparation des ateliers de prparation du programme 2009 Finalisation des TDR et Prparation de lAudit dexcution et de gestion du FCL 2008 Prparation plan de renforcement autres comptences des DREN/CISCO

6 350

Prparation / Organisation et participation s missions de coaching 6 DREN et 19 CISCO (dont 9 CISCO rforme) pour : - suivi de la prparation FCL - suivi de lancement de la mise en uvre FCL NT DES CAPACITES DES DREN ET CISCO istribution des manuels srie lUNICEF

295

du premier semestre 2008

Ralisation mois de juillet 08

Observations sur la ralisation (ventuelles contraintes, problmes rencontres, respect dlai, dcisions prendre)

A raliser mois dAot 08

Cots prvisionnel 75

NT DE LACCOUNTAIBILITY DES STRUCTURES DECENTRALISEES ment des DREN lanc en avril. Retrait dfinitif et irrvocable de lavis dappel N prslectionns ralise en mai manifestation dintrts relatif aux nominations des 22 suite. Contrat consultant pay. DREN communiqus dans les journaux

ON DE LA GRH ET DE LA DRH mlioration.

TDR AMELIORE MARCHE LANCE NT DE LA COMMUNICATION INTERNE ET EXTERNE les consultants nationaux et - Draft TDR consultant National labor cond contrat consultant - Draft TDR consultant charg de la campagne urs de finalisation, agence de labor crute - Plan de campagne de dmarrage de la rforme ultant national disponible labor ns FAQ labor rponses - Guide et FAQ distribus aux 15 DREN et 20 bles CISCO rforme stitutionnelle lance, outils de suivi - 1400 dpliants rforme imprims et dont 700 n cours distribus Tamatave organisation 2 phase labors - Journe porte ouverte sur la communication sur la rforme au niveau des 20 CISCO appuye et ralise. - Communication de la rforme aux autorits, responsables de lducation publique et prive de la DREN Atsinanana ralise - Descentes de sensibilisation de la rforme aux responsables de lducation et parents effectues Majunga avec couverture mdiatique - Point de presse avec les mdia NT DE LA GESTION FINANCIERE procdures labors et en attente pour amlioration NT DE LAUDIT INTERNE ble

811

- Descentes de sensibilisation de la rforme aux responsables de lducation et parents Maroantsetra, Fianarantsoa, Digo, Tular - Mise en uvre plan de campagne de dmarrage - Lancement/publicit du numro vert et du site web - Prparation communication rforme avec le prsident (PRM) - Contractualisation du Consultant National - Validation de la stratgie de communication MEN - Ralisation march acquisition matriels et installation mise en rseau MEN central et DREN - Draft labor toujours en attente des commentaires pour amlioration Organisation pour la mise en place audit interne du MEN labore et propose au MEN mais toujours sans rponse. Activit sans suite jusqu ce jour

1 000

133

100

REFORME DU COLLEGE Antsirabe ralise

900

59 235

ce : Mise en uvre du plan Education Pour Tous. Rapport de suivi. Version finale. Dcembre 2008

Graphique A-1: Evolution du dpistage de nouveaux cas de tuberculose pulmonaire microscopie positive Madagascar entre 1997 et 2010.
NouveauxcasdeTuberculosePulmonaireMicroscopiePositive(TPM+)

18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Source : Programme National de Lutte contre la Tuberculose. T1 : trimestre 1, T2 : trimestre 2, T3 : trimestre 3, T4 : trimestre 4.

T4 T3 T2 T1

215

Indicateurs et seuil de dclenchement dune intervention globale Pour le cas de cyclone, le nombre de personnes sans abris a t choisi comme indicateur dintervention globale. Le seuil de 10.000 personnes sans abris a t fix, et au dessus duquel une intervention globale devrait tre lance. Par ailleurs, chaque groupe sectoriel/cluster a fait le mme exercice pour identifier les indicateurs sectoriels pertinents ainsi que les seuils respectifs correspondants. Quand ces seuils sectoriels sont atteints, une intervention globale lintrieur du secteur sera active pour apporter les rponses humanitaires. Clusters Eau et assainissement Education Habitat Logistique Nutrition Protection Cyclone, inondation o Nombre de personnes qui nont plus accs leau potable dans les jours qui suivent la catastrophe, dans une mme rgion > 5,000 o Nombre de salles de classe non oprationnelles cause de la vitesse du vent ou de la monte de leau >10 National : o Nombre de sans abris > 2.000 familles (environ 10.000 personnes), y compris le cas de la plaine dAntananarivo o Absence daccs 10.000 personnes suite au cyclone/inondation ou dautres crises MAG >10% o Plus de 20 disparus dans une ville et/ou 200 dans un district aux premires heures dun dsastre naturel o Plus de 30 enfants non-accompagns o Plus de 5 cas de violences sexuelles rapportes dans une ville / 10 dans un district o Plus 5.000 personnes hberges dans des sites des zones affectes durant plus de 72h qui suivent lalea o Cas de plusieurs pillages rapports dans une ville ou un district o XX cas de violences / actions de bandes criminelles observes o Dnonciation de dtournement de laide humanitaire rapporte et documente par des acteurs crdibles o Pratique discriminatoire pour laccs lassistance durgence et/ou humanitaire et/ou de reconstruction documente par des acteurs crdibles o Destruction (ou coupure des accs ) d1 CSB desservant au moins 10,000 habitants ou dpourvu de personnels suite au sinistre o Flambe pidmique dune maladie grave : o TBM20 suprieur 1/10000 hab/j ; o TMM5 suprieur 2/10000 enfants de moins de 5a /j Agriculture et Scurit alimentaire o 5000 personnes sans abris dans la mme zone dans les 48h qui suivent lalea o Personnes menaces dinscurit alimentaire sur zone dimpact du passage >10.000 o 30% de cultures vivrires dtruites

Sant

216

LISTE DES PERSONNES CONTACTEES

Nom BOTOMAZAVA Michel RATSIMANDRESY Naivonirina Aristide SABAS RAKOTOVAO Jules RALISIARISOA Jacqueline RAZAFIARISON Jean Paul MARO RAKOTONDRABARY Mamy RAKOTONDRAMANANA Lanto Tiana RAFARALAHY Randimby ROBINSON Hajanirina RAKOTONDRAZAFY Sylvia RABEZANDRINY Joseph RASOAHOBY Dody Andr RAKOTONAIVONJAOMIRANA Jos TSIAZETRY Lonard RASOARIMALALA Soloniaina RALISON Raymond DANIEL RAMAHAVITA Marcel RAKOTONDRABE Ange RASOLOFONJATOVO Auguste RAMINOTOLOJANAHARY Lucie Zo RAZAFINDRAKOTO Nestor RAVELOSAONA Bernard JHONSON Rolland RAHADIMANANA Eugne RAVELOSON Mose RAFANOMEZANTSOA Lanto RAKOTONIRAINY Louis de Gonzague Colonel MIHA Institution, titre Ministre de lEducation, Secrtaire Gnral Ministre de lEducation, Directeur Gnral Ministre de lEducation Ministre de lEducation, Personne Responsable des Marchs Publics Ministre de lEducation, Service statistique Ministre de lEducation, Directeur des Curricula et des Intrants Ministre de lEducation, DEF, Chef de Service des Affaires Gnrales, Ministre de lEducation, DEPA, comptable. Ministre de lEducation, UAT EPT, Assistant de gestion Ministre de lEducation, UAT EPT, Responsable Auxiliaire pdagogique Ministre de lEducation, UAT EPT, Assistant de gestion Ministre de lEducation, UAT EPT, Responsable FRAM Ministre de lEducation, UAT EPT, Assistant de gestion Ministre de lEducation, Coordonateur National du projet PAM Ministre de lEducation, ONEP, Chef Service Administratif et financier Ministre de lEducation, Directeur INFP Ministre de lEducation, Secrtaire comptable INFP Ministre de lEducation, Directeur EPP Ankadifotsy Ministre de lEducation, Ministre de la Population et des Actions Sociales, Directeur de la Protection Sociale Ministre de la Population et des Actions Sociales, Assistant technique Ministre de la Population et des Actions Sociales, Chef de service de la protection de lenfant Ministre de la Population et des Actions Sociales, Chef de service de la valorisation de la famille Ministre de la Population et des Actions Sociales, Collaborateur technique Ministre de la Population et des Actions Sociales, Directeur de la Rinsertion Sociale et Professionnelle Ministre de la Population et des Actions Sociales, Assistant technique Ministre de la Population et des Actions Sociales, Chef de service de la promotion des personnes handicapes Ministre de lIntrieur, Coordonateur National du projet EKA CRS, Livelihood Team Leader BNGRC, Secrtaire Excutif BNGRC, Directeur de la Protection Civile

Don

217

Nom Mr Anja RAVELONARIVO Harijaona Mr Lala Dr RAHERIMANDIMBY Maroson Adoniss RAHERIMANANTSOA Voahangy YOUNG Didier MIHA HAINGONDRAINY Justin ANDRIANOME Samoela RAZAFINDRAKOTO Jocelyn ANDRIANAREVA Hardman Dr RAOBIMANDIMBY Dr RAKOTOMALALA Rmi Dr RAKOTOMANGA Louis Marius Dr RAMAROSANDRATANA Benjamin Dr Sahondra Dr RASOLOMPIAKARANA Dolors Dr Davida Dr RASOLOFONDRAIBE Sylvain Dr RANJALAHY Gabriel Dr RAKOTONJANAHARY Martin Dr RAJAONARISON Henri Dr Mbolatiana Dr RALAIVAO Henri Dr ANDRIAMIRA Randrianantoandro RATREMA RAKOTOARINIA Mme RAZAFINISOA Nombana RAKOTONDRAINIBE Fanja RAKOTOMANDIMBY Fanja Sylvia UWAMWIZA Jacqueline OLOGOUDOU Karen BABU Nicolas ROBSON Andriameniasy Davy PAOLA Valenti KLAUSS Dorothee RAMAROMANANA Olga RAPANOELINA Mamisoa RAZAKANTOANINA Achille

Institution, titre BNGRC, Adjoint ONN, Responsable Technique et Suivi ONN, Responsable Suivi Evaluation ONN, Responsable Prise en charge de la Malnutrition CARE, Coordinateur National en Suivi Evaluation CARE Emergency & DRR Coordinator CNA, Chef Section Suivi-Evaluation du CNA CEFOR, Directeur Croix Rouge, Chef de dpartement gestion des risques et catastrophes Prsident Fokontany Andavamamba Anatihazo I Ministre de la sant Ministre de la sant, UGP, Coordonnateur National Ministre de la sant Chef de service de la vaccination Ministre de la sant, Programme National de Lutte contre le Paludisme, Directeur Ministre de la sant Direction des districts sanitaires Ministre de la sant, Direction des services hospitaliers Ministre de la sant, Direction des services hospitaliers Ministre de la sant, Direction des services hospitaliers Ministre de la Sant, Programme National de Lutte contre la Tuberculose, Directeur Ministre de la Sant, Programme National de Lutte contre la Tuberculose, Adjoint technique Ministre de la Sant, Chef de Division Technique Lpre Ministre de la Sant, Division Technique Lpre Ministre de la Sant, Division Technique Lpre, Responsable du Suivi Financier Ministre de la Sant, Programme National de Lutte contre la lpre BIT BIT, Directeur des programmes, Responsable Protection Sociale IPEC BIT, Coordonnateur National de Projet BIT Administrateur de Programme UE Charg daide et de cooprations internationales PAM Nutrition Officer PAM Charg de Programme PSI Directeur de programme UNICEF, Nutrition Manager UNICEF Chef de la Politique Sociale UNICEF Spcialiste en Politique Sociale FID Directeur des oprations FID Conseiller en Projets Protection Sociale

218

ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES EN PROTECTION SOCIALE A MADAGASCAR Maminirinarivo RALAIVELO Juin 2011

219

ACRONYMES

BNGRC CNAPS CNRE CPGU CPR CRCM DGT FAD FNUAP HIMO IDA LFI LFR MFB MINESEB OMS OPEP PCOP PS SNGRPS UE UNICEF

Bureau National de Gestion des Risques Naturels Caisse Nationale de Prvoyance Sociale Centre National de Recherche Environnementale Cellule de Prvention et Gestion des Urgences Caisse de Prvoyance la Retraite Caisse de Retraite Civile et Militaire Direction Gnrale du Trsor Fonds Africains pour le Dveloppement Fonds des Nations Unies pour l'Alimentation et la Population Haute Intensit de Main d'uvre International Dveloppement Association Loi des Finances initiales Loi des Finances rectificatives Ministre des Finances et du Budget Ministre de l'Enseignement Suprieur et de l'Education de Base Organisation Mondiale de la Sant Organisation des Pays Exportateurs de Ptrole Plan Comptable des Oprations Publiques Protection Sociale Stratgie Nationale de Gestion des Risques et de Protection Sociale Union Europenne United Nations Childrens Fund

220

TABLE DES MATIERES

CHAPITRE 1 : INTRODUCTION.........................................................................................................................223 Section 1 : Contexte......................................................................................................................................223 Section 2 : Concepts et dfinitions ............................................................................................................224 . Dfinition de la Protection sociale........................................................................................................224 Concepts budgtaires..............................................................................................................................224 La nomenclature budgtaire.................................................................................................................227 Mthodologie adopte pour lanalyse des dpenses publiques en protection sociale....................228 CHAPITRE 2 : LES
DEPENSES PUBLIQUES EN PROTECTION SOCIALE .............................................................231 .

Section 1 : Objectifs stratgiques des dpenses publiques en protection sociale...............................231 Section 2 : Montant des dpenses publiques en protection sociale par domaine dintervention.....232 Section 3 : Part des dpenses en Protection sociale dans les dpenses de l'Etat 2007-2010 (en Ariary / en pourcentage)............................................................................................................................................234 Section 4 : Dpenses en protection sociale par sous-composante pour chaque domaine dintervention ........................................................................................................................................................................236 Les dpenses en Protection sociale dans le domaine de la SANTE ET NUTRITION.....................236 Dpenses de Protection sociale dans le domaine de lEDUCATION................................................237 Dpenses en HIMO.................................................................................................................................238 Dpenses relatives aux CATASTROPHES NATURELLES ................................................................239 . Dpenses relatives aux GROUPES VULNERABLES SPECIFIQUES...............................................240 Dpenses de scurit sociale en faveur des agents de lEtat..............................................................243 CHAPITRE 3 : MECANISME DE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE.................................................245 Section 1 : Sources de financement des dpenses de Protection Sociale..............................................245 Section 2 : Les catgories de dpenses de protection sociale.................................................................247 CONCLUSION..................................................................................................................................................248 ANNEXES.........................................................................................................................................................249

221

LISTE DES TABLEAUX Tableau 1: Montant des dpenses en Protection sociale par domaine d'intervention entre 2007-2010 (en milliard dAriary) .................................................................................................................................... 232 Tableau 2: Part des dpenses de Protection sociale par rapport aux dpenses de lEtat 2007-2010 (en Ariary)..................................................................................................................................................... 234 Tableau 3: Dpenses de Protection sociale dans le domaine de la sant et nutrition (en Ariary) ....... 236 Tableau 4: Dpenses en Protection sociale dans le domaine de l'Education (en Ariary) ......................237 Tableau 5: Dpenses en HIMO 2007-2010 (en Ariary) ........................................................................ 238 Tableau 6: Dpenses relatives aux catastrophes naturelles (en Ariary) ............................................... 239 Tableau 7: Dpenses relatives aux groupes vulnrables spcifiques (en Ariary).................................. 240 Tableau 8: Scurit sociale en faveur des Agents de l'Etat (en Ariary) ................................................. 243 Tableau 9 : Liste des donateurs rpertoris........................................................................................... 246 Tableau 10 : Liste des bailleurs rpertoris ............................................................................................247

LISTE DES FIGURES Figure 1 : Variation annuelle des dpenses publiques en protection sociale Figure 2 : Dpenses publiques en protection sociale sur les quatre annes de rfrence

LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 1 : Sources de financement des dpenses de protection sociale ......................................... 246 Graphique 2 : Rpartition des dpenses en Protection sociale selon la catgorie des dpenses publiques 2007-2010 (en Ariary) ............................................................................................................................247

222

CHAPITRE 1 : INTRODUCTION

Section 1 : Contexte Madagascar est rest au rang des pays niveau de dveloppement humain faible, malgr les efforts engags par les Gouvernements successifs pour relever la situation. Cest dans ce cadre que llaboration dune stratgie et dune politique nationale relle de protection sociale a figur dans lagenda du pays en 2007, mais celle-ci na pas t mene terme en raison de contraintes de diffrents ordres. Seules les stratgies sont labores mais la politique et le programme nont pas t finaliss. Dautre part, le projet a t en butte un problme de leadership institutionnel entre les diffrentes institutions. La crise politique de 2009, et le ralentissement des activits conomiques qui a suivi ont accru la vulnrabilit de la majorit de la population et engendr lapparition de nouveaux risques sociaux. Selon les donnes rcentes, le taux de pauvret au niveau national est de 76,5 %51 en 2010. Le taux de croissance conomique a t estim 3, 7% en 200952. Les pertes massives demplois, et laugmentation du taux de sous-emploi comptent parmi les principaux facteurs de vulnrabilit, provoquant le basculement dune large frange de la population dans la pauvret. Cest dans ce contexte que sont apparues des initiatives de reconsidration de la protection sociale dans le pays, dont le bien-fond est indniable compte tenu de la ncessit de rponses appropries face une telle situation. Dans cette perspective, une analyse des dpenses publiques en matire de protection sociale semble ncessaire afin dvaluer lengagement financier de lEtat dans le dveloppement de la protection sociale dans le pays, et ce au cours des quatre dernires annes.

Le prsent rapport comporte 3 parties principales : la premire partie concerne la dfinition des concepts utiliss et la mthodologie. La deuxime partie analyse la structure des dpenses en protection sociale, et la troisime partie se rapporte au financement des dpenses de protection sociale. La partie relative la dfinition des concepts et mthodologie inclut la dfinition de la protection sociale et des concepts budgtaires, ainsi que la dmarche adopte pour la ralisation de ltude. La partie concernant lanalyse de la structure des dpenses publiques a trait ltude des dpenses selon les principaux domaines dintervention, lvaluation des dpenses par sous-composantes de chaque domaine dintervention, en loccurrence lducation, la sant et la nutrition, les travaux HIMO, les dpenses en faveur des groupes vulnrables spcifiques, les catastrophes naturelles, et les dpenses de protection sociale par rapport aux dpenses globales de lEtat. Enfin, la partie affrente au financement des dpenses en protection sociale dcrit les diffrentes sources de financement et la nature des dpenses associes, ainsi que la rpartition des dpenses publiques en protection sociale par catgorie de dpenses (fonctionnement ou investissement).

51 52

Enqute Priodique auprs des Mnages (EPM) 2010 Rapport de mise en uvre de programme MEI/SG/DGE - 2009

223

Section 2 : Concepts et dfinitions

Les dfinitions et concepts prsents ci-aprs se rapportent la protection sociale et aux concepts budgtaires.

Dfinition de la Protection sociale La dfinition de la protection sociale retenue est celle adopte dans le document de la Stratgie nationale de gestion des risques et de protection sociale (SNGRPS), et reprise dans ltude sur les Programmes Publics de Protection Sociale (2011)53. Cette dfinition sert de cadre de rfrence pour lidentification des principales dpenses publiques. Pour Madagascar, selon le projet de stratgie SNGRPS labor en 2007, la protection sociale est dfinie comme lensemble des interventions publiques ayant pour objet dassister les plus dmunis et les plus vulnrables de la socit et daider les individus, les mnages et les communauts mieux grer les risques de perte de revenus ou de capital. Daprs cette dfinition, la protection sociale comprend les filets sociaux de scurit, les interventions communautaires par le biais de fonds sociaux, les interventions sur le march du travail et les assurances sociales contributives tels que les pensions/retraitesLidentification des programmes de protection sociale analyss dans le cadre de cette tude dcoule de cette dfinition. Les programmes qui contribuent faciliter laccs des personnes extrmement pauvres aux biens et aux services, et qui sont troitement lis aux vocations de protection sociale, en dautres termes qui les aident attnuer les risques dexclusion sociale et les impacts des chocs ont t retenus.

Concepts budgtaires Il savre utile de procder un rappel sur le processus budgtaire et son volution, tant donn que ce processus joue un rle dans la prparation, lexcution et le suivi des dpenses publiques en protection sociale. Dfinition du processus budgtaire Le processus budgtaire se rfre lensemble des tapes suivies relatives la prparation (cadrage Macroconomique et laboration du projet de Loi des Finances), au Vote du Budget, au suivi et lexcution. Le processus budgtaire est parachev par la phase de contrle des rsultats (Loi de rglement).

53

Raveloarisoa Rachel- Revue de programmes de protection sociale Madagascar Avril 2011

224

Evolution du processus budgtaire Le processus budgtaire malgache a rcemment connu des changements significatifs. Jusquen 2005, conformment la Loi N63-015, la gestion budgtaire tait rgie suivant lapproche du budget des moyens : selon cette approche, il tait allou chaque Ministre et Institution (dont principalement la Prsidence, la Primature, lAssemble Nationale, le Snat et la Haute Cour Constitutionnelle) enveloppe tait rajuste annuellement en appliquant un taux prdtermin. Depuis lanne 2005, une nouvelle approche base sur la Loi organique N2004-007 du 26 Juillet 2004 sur les Lois des Finances a t adopte. Ce changement a marqu la fin de lapproche Budget des moyens et le passage vers lapproche Budget de programmes , caractrise par : Une liaison troite entre les objectifs atteindre et les crdits allous Une meilleure responsabilisation des gestionnaires de crdit Une meilleure lisibilit du document budgtaire une enveloppe, et il leur appartenait de financer leurs activits dans la limite de cette enveloppe. Cette

Dans cette perspective, lEtat fixe ses priorits stratgiques. Il appartient aux diffrents Ministres et Institutions concerns de dfinir les missions, les programmes et les objectifs sectoriels qui concourent la ralisation des priorits stratgiques, et de proposer les moyens financiers permettant de les raliser. Il revient au Ministre des Finances dtudier les propositions et de les rajuster en fonction des priorits nationales et des dpenses globales ralisables conformment au cadre macro-conomique. Une fois le projet de budget quilibr, le Gouvernement initie les procdures en vue de son adoption par le Parlement, pralablement son excution. Pour assurer la bonne excution du budget, le Ministre des Finances et du Budget (MFB) dfinit le taux de rgulation qui fixe la proportion maximale des dpenses de chaque Ministre ou Institution pour une priode donne que chaque ordonnateur (personne qui prescrit lexcution des recettes et des dpenses publiques) peut engager pour une priode donne. La fixation du taux de rgulation limite le rythme dengagement des dpenses publiques en tenant compte de la prvision de recouvrement des recettes, et ce dans lobjectif dquilibrer les recettes et les dpenses et dviter des problmes de trsorerie.

225

Encadr 1 : Les tapes des dpenses publiques Dans les systmes de finances publiques qui sinspirent du systme franais, on distingue pour chaque dpense publique quatre tapes, rparties en deux phases : 1. La phase administrative comprend : Lengagement. Un administrateur autoris pose un acte qui aura une implication financire pour lEtat et value le montant de cette implication. Le contrleur financier vrifie quil reste des crdits sur la ligne budgtaire correspondante. Il bloque le montant correspondant. La liquidation. Ladministrateur indique lordonnateur (celui qui gre les crdits) que le service prvu a t fait, et arrte le montant de la dpense (qui peut diffrer du montant prcdent, mais ne peut dpasser le montant restant de la ligne de crdit). Lordonnancement (ou mandatement). Lordonnateur donne lordre au comptable de payer.

2. La phase comptable Le paiement. Le comptable (payeur) vrifie le bon droulement de la phase administrative et paie le crancier de lEtat.

Dfinitions des missions, programmes et des indicateurs dobjectifs. Une Mission est un ensemble de programmes concourant une politique publique dfinie, et dont la mise en uvre est confie un Ministre. Un programme, dfini par un Ministre regroupe un ensemble dactions conformes la Mission, pour latteinte dobjectifs prcis. Des crdits sont associs la mise en uvre dun programme. Un indicateur dobjectif est la variable (qualitative ou quantitative) qui sert mesurer les changements intervenus la suite de la mise en uvre dun programme. Dpenses de fonctionnement et dInvestissement Sont classes dans les dpenses de fonctionnements : les intrts sur la dette publique, les dpenses pour salaires et traitements, les dpenses destines aux achats de matriels courants et de fournitures et les dpenses de transfert (ces dpenses comprennent les transferts aux mnages, les bourses scolaires ou universitaires). Les dpenses dInvestissements correspondent lachat de biens qui vont demeurer plus dun an dans le patrimoine de lEtat.

226

La nomenclature budgtaire La circulaire 2008 au titre de lexcution du budget en 2008 dfinit la nomenclature budgtaire conformment aux principes du budget de programme. La nomenclature budgtaire est ainsi dfinie comme tant le mode de classement des dpenses par destination (mission, programme, objectif assorti dindicateurs dobjectifs), par ordonnateur (gestionnaire de crdits), par imputation budgtaire comprenant le mode de financement, limputation administrative, la commune bnficiaire, la catgorie dopration, les comptes Publiques). En ce qui concerne le budget 2007 et 2008, la fixation des crdits se faisait trois niveaux, savoir Missions-Programme et Objectifs Dans ce cadre, les crdits sont aligns aux objectifs54. Afin de simplifier le document budgtaire et dassouplir lexcution des dpenses, le Gouvernement a apport une modification de la nomenclature budgtaire partir de lanne 2009. La nouvelle structure du budget est caractrise principalement par la sparation du document qui dtermine les crdits Ministriels (document de crdit) de celui contenant les informations relatives la performance (document de performance), comme la description de la mission, des programmes, des objectifs, des indicateurs et des activits mettre en uvre. Le deuxime changement porte sur la dfinition des Programmes Ministriels qui prendra dsormais les fonctions de l'Etat et de l'administration comme point de rfrence55. En 2009, seulement les deux premiers niveaux sont gards pour lalignement des crdits : les niveaux "Mission" et "Programme" et cela malgr le fait qu lintrieur dun programme, il peut exister plusieurs indicateurs. Il en rsulte que le suivi de la performance se fera au niveau des programmes. En effet, les Ministres sectoriels disposent dune plus grande libert dans lallocation des crdits chaque objectif lintrieur dun programme. Incidences sur la protection sociale En matire de programmation rejoignant la nomenclature comptable (Plan Comptable des Oprations

Cette situation jouera positivement en faveur de la protection sociale si celle-ci a t dfinie par lEtat comme tant une priorit nationale. Par contre, lenveloppe qui sera alloue la protection sociale sera rvise la baisse si, suite des situations conjoncturelles, dautres priorits, telles que le Dveloppement Rural, le soutien aux entreprise mergentes ou la subvention de la socit de lElectricit, surgissent.

54 55

Pour chaque ministre ou institution, la fixation des crdits se fait en fonction de limportance des objectifs atteindre. Cf Annexe : Exemple de nomenclature budgtaire

227

A titre indicatif, la liste des Institutions et Ministres dots dun volet protection sociale est prsente ci-aprs. (Outre les dpenses en scurit sociale en faveur des travailleurs). Liste des Institutions et Ministres disposant dun volet protection sociale pendant la priode de rfrence Ministre de la Fonction publique Ministre de la PRIMATURE Jeunesse et des Sports

Ministre de lAgriculture

Ministre de la Dcentralisation et de lamnagement du territoire Ministre de lEducation nationale

Ministre de lEconomie, du Ministre Ministre Plan, du des dveloppement de lIntrieur Travaux du secteur Publics priv et du commerce Ministre des Finances et du Budget Ministre Prsidence de la de la Sant Rpublique

Ministre de la Population

En matire dexcution budgtaire

Les risques de manque de matrise de la nouvelle nomenclature et des procdures ne sont pas carter. Ladoption rcente de la nouvelle nomenclature occasionne, dans certains cas, des risques dinsuffisance de matrise du processus, notamment au niveau de la fixation des objectifs et des valeurs cibles. Egalement, les changements frquents de structures ministrielles et de responsables ne facilitent pas la matrise des rgles et des procdures entrave la bonne excution des dpenses. Il est noter quen ce qui concerne particulirement la protection sociale, la nomenclature adopte par les Nations Unies nest pas applique par lAdministration Malgache. En effet, la classification fonctionnelle des dpenses en Protection Sociale rvle des diffrences par rapport celle en vigueur dans le pays, ce qui rend difficile la comparaison avec dautre pays.

Mthodologie adopte pour lanalyse des dpenses publiques en protection sociale Collecte de donnes Une demande officielle a t adresse au Ministre des Finances et du Budget pour pouvoir accder aux donnes relatives la protection sociale. Suite cette dmarche, huit bases de donnes ont t mises la disposition : Une base relative aux crdits 2007 ;

228

Une base relative aux libells des variables56 2007 ; Une base relative aux crdits 2008 ; Une base relative aux libells des variables 2008 ; Une base relative aux crdits 2009 ; Une base relative aux libells des variables 2009 ; Une base relative aux crdits 2010; Une base relative aux libells des variables 2010;

Ces huit bases ont t traites pour pouvoir rpondre aux besoins de ltude. Aprs la collecte, il a t procd lidentification des dpenses en protection sociale selon le schma suivant :

Slection

MINISTERE (i)

OUI

Identification desMissions
OUI NON

Slection
Identification des programmes

Slection
NON OUI

Identification desobjectifs

NON

REJET

Pour un Ministre, il a t procd lidentification de toutes les missions. Si une mission se rapporte la protection sociale, toutes les lignes lintrieur de cette mission seront codes par 1 (Oui), et pour les Missions qui ne se rapportent pas la protection sociale, toute les lignes seront codes 0 (Non). Pour les Missions dont les lignes sont Codes 0 , les programmes relatifs cette mission sont analyss. Si un programme est identifi comme tant un programme se rapportant la protection sociale, toutes les lignes qui se trouvent lintrieur sont recodes 1 ; sinon les lignes restent codes 0 . Pour les programmes cods 0 , les objectifs qui y figurent sont tudis. Si un objectif se rapporte la protection sociale, toutes les lignes lintrieur de cet objectif sont t recodes 1 et les autres gardent le code 0 . La base de donnes en protection sociale est lagrgation de toutes les ligns codes 1 de tous les Ministres pour la priode dtude. Il est noter que les dpenses considres dans le cadre de cette tude sont mesures au niveau de lengagement. Pour une anne fiscale, les dpenses engages peuvent ne pas tre payes la mme anne, souvent en raison des dlais de procdure. Dans certains cas, il apparait galement que les paiements des dpenses engages ne sont pas effectus cause de leur non conformit aux rgles de lorthodoxie financire.

56

Un libell de variable est lexplication dune valeur prise par cette variable et qui renvoie des Institutions, Ministres, Missions, Programmes, Objectifs, Indicateurs dObjectifs et des activits. Exemple = 01 Prsidence.

229

En outre, les dpenses de scurit sociale en faveur des agents de lEtat ont t slectionnes par lintermdiaire des comptes PCOP suivants : 6061 : Cotisation la Caisse Nationale de Prvoyance Sociale ; 6062 : Cotisation la Caisse de Retraite Civile et Militaire ; 6063 : Cotisation la Caisse de Prvoyance et de Retraite ; 6561 : Versement de frais dhospitalisation, traitement et soins.

Difficults rencontres Plusieurs contraintes lies au changement de la nomenclature du budget ( partir de 2009), la gestion de la base des donnes, au changement des structures des Ministres au cours du temps nont pas rendu lanalyse du budget aise. Concernant la nomenclature du budget, les changements des structures du budget ont occasionn des difficults dans lexploitation. En 2008, les crdits allous taient lis aux objectifs. Depuis lanne budgtaire 2009, lallocation de crdits est lie aux programmes, ce qui rend ardue lidentification des dpenses relatives la protection sociale, car un programme peut comporter plusieurs objectifs de nature diffrente. Dans ce cas de figure, si lobjet principal des dpenses concerne la protection sociale, alors les dpenses sont considres comme telles. En outre, il a t procd lidentification du compte dimputation des dpenses (Plan Comptable des Oprations Publiques). Limputation des dpenses dans le PCOP (Exemple : Intervention sociale ou Fournitures scolaires ) et les informations relatives au Dpartement ministriel en charge de lexcution des dpenses permettent dapprcier dans quelle mesure elles contribuent la protection sociale. Dans certains cas, la connexion et lintgration des donnes dans le Systme Intgr de Gestion des Finances Publiques (SIGFP) rvle encore des imperfections. A ce propos, certains rgions peuvent rester deux ou trois jours sans connexion au systme, ce qui entrave la bonne marche de lexcution et du suivi budgtaires.

230

CHAPITRE 2 : LES

DEPENSES PUBLIQUES EN PROTECTION SOCIALE

Lanalyse des dpenses publiques en protection sociale comporte trois tapes : la prsentation des objectifs stratgiques de la protection sociale, lanalyse de la structure des dpenses publiques par domaines principaux dintervention, et lanalyse des dpenses publiques de protection sociale par sous-composantes pour chaque domaine dintervention.

Section 1 : Objectifs stratgiques des dpenses publiques en protection sociale Les objectifs stratgiques des dpenses en protection sociale qui sont perceptibles travers lanalyse des

missions et programmes des diffrents dpartements ministriels et agences sont prsents ci-aprs : Cration demplois temporaires pour viter le basculement des couches vulnrables en dessous du seuil de pauvret. En effet, une partie de la population tombe en dessous du seuil de pauvret pendant la priode de soudure, ou pendant la priode de crise. Ainsi, pour attnuer cette situation, lEtat cre temporairement des emplois haute intensit de main duvre (HIMO) pour gnrer des revenus pour cette partie de la population. Limitation de lintensit des impacts des chocs lis aux catastrophes naturelles travers les actions de prvention. Madagascar est un pays qui est non seulement victime des dgts cycloniques rcurrents, mais qui connait galement des priodes de scheresse ou dinvasions acridiennes, spcifiquement dans la partie Sud de lle. Les actions du Bureau National de Gestion des Risques Naturels (BNGRC) et du Programme National de Lutte Anti Acridienne (PNLAA) sont censes prvenir et attnuer les impacts de ces catastrophes. Actions humanitaires et Assistance sociale en faveur des groupes vulnrables spcifiques. Il est constat dans la socit malgache un poids grandissant de groupes sociaux qui vivent dans une situation dexclusion sociale et conomique. Les groupes vulnrables spcifiques englobent les individus qui sont victimes de lextrme prcarit en raison de leur statut social, ainsi que de leur situation socioprofessionnelle. Dans la plupart des cas, les membres de ces groupes sont confronts la non jouissance de leurs droits conomiques et sociaux fondamentaux, et une marginalisation continue. Les personnes ges, les personnes vivant en situation de handicap, les femmes, notamment les femmes chefs de mnage, les enfants en situation de prcarit et les enfants travailleurs entrent dans cette catgorie. En outre, les chocs conomiques rcurrents amplifis par la crise politique ont engendr laugmentation en nombre dindividus qui vivent dans lextrme pauvret. Lon peut citer, cet gard, les travailleurs du secteur informel, les mnages ruraux trs

exposs en permanence des risques de sant. De multiples activits relatives aux programmes de nutrition et de scurit alimentaire contribuent lamlioration de ltat sanitaire des groupes vulnrables, ou prvenir linscurit alimentaire et lexposition aux maladies qui en sont les corollaires. Amlioration de laccs des groupes vulnrables lducation : les enfants issus des familles pauvres et des groupes vulnrables ont des possibilits rduites daccs lducation, ce qui compromet le dveloppement de leur capital humain. Lon peut citer, en rponses ces problmes, lappui lenseignement primaire en matire de nutrition, et les dotations en kits scolaires qui ont aid amliorer les offres dducation des couches vulnrables.

Section 2 : Montant des dpenses publiques en protection sociale par domaine dintervention Les dpenses publiques en protection sociale, vues sous langle des grands domaines dinterventions sont principalement composes des dpenses relatives la Sant et la nutrition, lEducation, la cration demplois HIMO, aux Catastrophes naturelles, aux dpenses dassistance sociale en faveur des Groupes spcifiquement vulnrables, et de celles relatives la Scurit sociale des agents de l'Etat,

ableau 41: Montant des dpenses en Protection sociale par domaine d'intervention entre 2007-2010 (en milliard dAriar 2007 LFI (Loi des Finances initiales) 26,75 10,02% 71,52 26,79% HIMO 1,66 0,62% 27,04 10,13% 26,18 9,81% 113,80 42,63% 266,95 Crdit engag 17,42 10,19% 36,63 21,42% 7,06 4,13% 6,80 3,98% 7,81 4,57% 95,28 55,72% 171,01 2008 LFR ( Loi des Finances Crdit engag rectificatives) 22,87 5,65% 235,95 58,28% 0,30 0,07% 24,01 5,93% 6,21 1,53% 115,50 28,53% 404,84 13,95 5,63% 78,72 31,79% 19,45 7,85% 20,83 8,41% 5,05 2,04% 109,65 44,28% 247,65 2009 LFR 32,40 10,24% 117,61 37,16% 7,85 2,48% 13,08 4,13% 9,82 3,10% 135,73 42,89% 316,48 Crdit engag 20,93 11,04% 21,97 11,59% 4,85 2,56% 10,48 5,53% 7,29 3,85% 124,03 65,43% 189,56 10,85 5,49% 59,20 29,98% 6,71 3,40% 6,86 3,47% 0,11 0,06% 113,75 57,60% 197,48

20

Sant et nutrition

ducation

tastrophes aturelles

Groupes lnrables pcifiques

Scurit ociale en aveur des gents de l'Etat

TOTAL

s lensemble, les crdits engags sont de loin infrieurs aux crdits initialement prvus dans les Lois des Finances initiales et rectificatives. C

mputable plusieurs raisons, dont la rallocation des crdits dans certains contextes. Les dpenses concernant la scurit sociale des agent

at contredisent cette tendance, les dpenses engages tant suprieures aux prvisions pour toutes les annes de rfrence.

Section 3 : Part des dpenses en Protection sociale dans les dpenses de l'Etat 2007-2010 (en Ariary / en pourcentage) Pour les quatre annes de rfrence, on peut observer que les dpenses en protection sociale ont un poids variable et relativement faible dans le budget de lEtat. On peut affirmer que les dpenses de protection sociale sont relgues larrire plan, vues sous langle de leur importance nominale.

Tableau 42: Part des dpenses de Protection sociale par rapport aux dpenses de lEtat 2007-2010 (en Ariary) TYPES DE DEPENSES AUTRES DEPENSES 2007 89,64% 2008 86,59% 2009 90,84% 2010 97,10%

PROTECTION SOCIALE

10,36%

13,41%

9,16%

2,90%

Dont agents de l'Etat

5,65%

5,93%

6,09%

2,52%

TOTAL DES DEPENSES PUBLIQUES

1 686 466 754 213

1 850 693 876 000

2 035 192 651 000

3 981 686 000 000

Source : Budget de lEtat / MFB ; Nos Calculs sous SPSS.

En termes de ralisation annuelle, les dpenses en protection sociale de lanne 2008 se singularisent par une hausse remarquable par rapport lanne 2007. Cela pourrait tre expliqu par lenvironnement conomique favorable, notamment un taux de croissance rel de lordre de 7,1% et un taux de pression fiscale de lordre de 12%. Spcifiquement en matire dducation, cette anne est marque par lintensification des efforts pour la mise en uvre du programme Education pour tous. Paradoxalement cette situation, le graphique ci-aprs met en vidence les effets nfastes de la crise sur les dpenses de protection sociale partir de 2009. Cependant, les documents disponibles57 font ressortir que des efforts de maintien des niveaux des dpenses ont t entrepris dans le domaine de la protection sociale.

57

Rapport sur le suivi de lexcution budgtaire- MFB-2009

234

Figure 1 : Variation annuelle des dpenses publiques en protection sociales

2008; 42,13%

2007; 0,00%

2009; -24,93% 2010; -37,99%

Source : Budget de lEtat / MFB ; Nos Calculs sous SPSS.

Analys en termes de taux de croissance annuel, la graphique ci-dessus nous rvle que seul entre 2007 et 2008 que les dpenses publiques en protection social ont connu une croissance positive (42,13%). Elles ont connu une diminution considrable partir de 2009 (-24%). La tendance vers la diminution sest poursuivie jusquen 2010. Cependant, il est constat une relative attnuation de cette diminution. Figure 2 : Dpenses publiques en protection sociale sur les quatre annes de rfrence Series1; Scurit sociale aux agents de l'Etat; 429,25

Series1; Education; 141,99 Series1; Sant et nutrition; 53,60 Series1; Groupes Series1; vulnrables Series1; HIMO; Catastrophes spcifiques ; naturelles; 41,36 38,07 25,89

235

Les donnes agrges par domaine dintervention mettent en vidence, lexception des dpenses de scurits sociales en faveur agents de lEtat, limportance relative des dpenses en protection sociale dans les domaines de lducation et de la Sant et nutrition. Il ressort galement des donnes disponibles que les dpenses pour les groupes vulnrables spcifiques sont infimes.

Section 4 : Dpenses en protection sociale par sous-composante pour chaque domaine dintervention Les dpenses en protection sociale par sous-composante se rfrent aux dpenses engages, dsagrges par sous-programmes dans les domaines de la sant et nutrition, de lducation, en HIMO, en matire de catastrophes naturelles, en faveur des groupes vulnrables spcifiques et les dpenses de scurit sociale des agents de lEtat. Les dpenses en Protection sociale dans le domaine de la SANTE ET NUTRITION Les dpenses en Protection sociale dans le domaine de la sant et nutrition sont rcapitules dans le tableau ci-aprs : Tableau 43: Dpenses de Protection sociale dans le domaine de la sant et nutrition (en Ariary)
2007 Programme d'aide alimentaire et humanitaire Nutrition et Scurit Alimentaire Office national de nutritionprogramme national de nutrition communautaire (ex. SEECALINE) Programme spcial scurit alimentaire CNRE: programme national de nutrition Nutrition assise communautaire (volet agri.) Programme spcial scurit alimentaire TOTAL Part dans les dpenses totales en protection sociale 0 0,00% 0 0,00% 17 208 278 356 2008 0 0,00% 0 0,00% 13 485 668 283 2009 727 654 008 3,48% 10 505 000 000 50,18% 9 039 250 000 2010 410 713 416 31,84% 670 660 180 51,99% 185 541 731

98,78% 137 325 675 0,79% 51 895 637 0,30% 23 713 308 0,14% 0 0,00% 17 421 212 976 10,19%

96,66% 179 936 850 1,29% 19 447 512 0,14% 265 991 608 1,91% 0 0,00% 13 951 044 253 5,63%

43,18% 612 240 735 2,92% 0 0,00% 49 567 500 0,24% 0 0,00% 20 933 712 243 11,04%

14,38% 22 941 785 1,78% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 1 289 857 112 1,11%

Source : Budget de lEtat / MFB ; Nos Calculs sous SPSS. 236

Les composantes des programmes de Nutrition et de Sant identifies dans le budget incluent ceux mis en uvre par lONN (sous la tutelle de la Primature), le Ministre de lAgriculture. Ces programmes visent essentiellement la rduction du taux de malnutrition des enfants de moins de 5 ans, la rduction du taux de la population victime de linscurit alimentaire. Malgr la nette tendance la baisse des dpenses globales de protection sociale, les donnes font apparaitre des efforts de maintien des dpenses, de nutrition, spcifiquement en 2009. Une telle situation est imputable la focalisation des efforts sur les rponses en vue de lattnuation des impacts de la crise.

Dpenses de Protection sociale dans le domaine de lEDUCATION Tableau 44: Dpenses en Protection sociale dans le domaine de l'Education (en Ariary) 2007 Tackling child labour through education (TACKLE) Appui l'enseignement primaire en matire de nutrition Education pour tous (volet MINESEB) TOTAL Part dans les dpenses totales en protection sociale 0 0,00% 273 714 984 0,75% 36 360 803 759 99,25% 36 634 518 743 21,42% 2008 0 0,00% 721 296 511 0,92% 77 999 456 306 99,08% 78 720 752 817 31,79% 0,00% 21 965 443 919 99,97% 21 972 760 895 11,59% 2009 7 316 976 0,03% 2010 85 685 640 1,84% 62 620 000 1,34% 4 515 833 269 96,82% 4 664 138 909 4,00%

Source : Budget de lEtat / MFB ; Nos Calculs sous SPSS. Les composantes les plus significatives en matire de protection sociale au niveau de lducation se focalisent sur les programmes appui lenseignement primaire en matire de nutrition et ducation pour tous , qui ont fortement contribu lamlioration de laccs des couches vulnrables lducation. Il est observ une rduction notoire des dpenses partir de 2009. Malgr les efforts consentis par lEtat pour maintenir le niveau des dpenses, le programme ducation pour tous qui inclut les dpenses en fournitures scolaires a connu une baisse.

237

Dpenses en HIMO Tableau 45: Dpenses en HIMO 2007-2010 (en Ariary) 2007 Extension Projet HIMO Pistes rurales 23 907 375 0,34% 7 035 200 000 99,66% TOTAL Part dans les dpenses totales en protection sociale 7 059 107 375 4,13% 2008 69 938 797 0,36% 19 380 888 000 99,64% 19 450 826 797 7,85% 2009 49 553 530 1,02% 4 800 000 000 98,98% 4 849 553 530 2,56% 0,00% 6 712 000 000 100,00% 6 712 000 000 5,76% 2010

Filet de scurit HIMO

Source : Budget de lEtat / MFB ; Nos Calculs sous SPSS La composantes HIMO voient lintervention de multiples acteurs, qui englobent principalement le FID, le Ministre des Travaux Publics, le Ministre des Finances et du Budget, la Primature. Parmi les objectifs affichs figurent la cration demplois temporaires, lintensification des actions de dsenclavement, la facilitation des mouvements des biens et des personnes. Quoique la part des composantes HIMO dans lensemble des dpenses de protection sociale demeure faible, les chiffres traduisent un dploiement defforts pour soutenir les activits dans ce domaine. Cela est attest par les dpenses engages particulirement en 2010 qui illustrent les initiatives dveloppes pour juguler la crise. Le secteur HIMO inclut de nombreux programmes tels que : les drainages, la construction de digues, et de ruelles, ladduction deau gravitaire, qui offrent des possibilits dobtention de revenus pour les couches les plus vulnrables.

238

Dpenses relatives aux CATASTROPHES NATURELLES

Tableau 46: Dpenses relatives aux catastrophes naturelles (en Ariary) 2007 Rponse aux catastrophes naturelles rcurrentes et l'inscurit alimentaire Madagascar Gestion des Risques et Catastrophes naturelles Prparation/attnuation effets des catastrophes naturelles 0,00% 0 0 0,00% 600 000 000 8,82% 2008 1 302 999 384 6,26% 3 853 570 141 18,50% 6 539 720 661 2009 1 827 703 584 17,43% 4 105 638 406 39,16% 979 990 242 2010 297 492 840 9,18% 2 625 319 064 81,00% 199 542 740

Cellule de Prvention et Gestion des Urgences (CPGU)

31,40% 0

9,35% 0

6,16% 118 904 275

Lutte antiacridienne

0,00% 3 754 339 042

0,00% 0

0,00% 3 569 820 090

3,67% 0

Appui aux coles endommages par le cyclone

55,17% 314 379 527

0,00% 0

34,05% 0

0,00% 0

Dgts cycloniques et programme de rhabilitation des infrastructures

4,62% 2 123 707 757

0,00% 0

0,00% 0

0,00% 0

Systme dalerte prcoce dans le sud

31,21% 12 000 000

0,00% 0

0,00% 0

0,00% 0

Appui aux coles endommages par les cyclones

0,18% 0

0,00% 476 949 513

0,00% 0

0,00% 0

Dgts cycloniques-programme de rhabilitation des infrastructures routiers et d'entretien routier TOTAL Part dans les dpenses totales en protection sociale

0,00% 0

2,29% 8 652 981 838

0,00% 0

0,00% 0

0,00% 6 804 426 326

41,55% 20 826 221 537 8,41%

0,00% 10 483 152 322

0,00% 3 241 258 919

3,97%

5,53%

2,78%

Source : Budget de lEtat / MFB ; Nos Calculs sous SPSS. 239

Les composantes de la Gestion des Risques et Catastrophes naturelles impliquent plusieurs acteurs, dont le Ministre de lIntrieur, la Primature, le Ministre de lAgriculture de lElevage et de la Pche, le Ministre de lEducation Nationale et le Ministre des Travaux Publics. Ces composantes concernent une gamme largie dactivits qui touchent la prparation et lattnuation des effets des catastrophes naturelles, la lutte antiacridienne, la lutte contre la scheresse, la rhabilitation dinfrastructures publiques De manire globale, les informations financires disponibles confirment lamenuisement des dpenses consacres la prparation et lattnuation des effets des catastrophes naturelles Les dpenses encourues par le BNGRC ont t considrablement rduites, et les moyens financiers consacrs aux mesures de prvention et de prparation aux catastrophes naturelles sont drisoires pour lanne 2010, de lavis des responsables du BNGRC.

Dpenses relatives aux GROUPES VULNERABLES SPECIFIQUES Tableau 47: Dpenses relatives aux groupes vulnrables spcifiques (en Ariary) 2007 Programme d'Appui la Mise en uvre de la Dclaration (Lettre d'accord en date du 31 octobre 2008) Assistance humanitaire en faveur des populations vulnrables au sud de Madagascar souffrant des effets de Droit et protection des enfants (ex-services urbains de base) YS2 Projets 1 et 2 Fournitures d'intrants aux populations vulnrables dans le cadre de l'initiative aux flambes des prix de denres alimentaires Distribution de riz et de bean semence pour les famille rurales les plus vulnrables affectes par 0 0,00% 0 0,00% 2008 0 0,00% 0 0,00% 2009 8 857 392 0,12% 270 535 560 3,71% 2010 18 099 888 4,83% 0 0,00%

0 0,00% 0

0 0,00% 0

353 910 576 4,86% 14 056 296

255 901 608 68,24% 0

0,00%

0,00%

0,19%

0,00%

7 702 080

240

2007 l'augmentation des prix des denrs alimentaires. 0,00% 109 529 691 1,40% 112 704 164 1,44% 1 758 800 000 Appui aux couches vulnrables 22,52% 1 045 397 433 Appui aux mnages en difficult 13,38% Programme dappui la lutte contre la pauvret Appui la politique de survie de la mre et de lenfant Appui la rinsertion conomique des enfants 4mi sans abri Promotion de lintgration socioconomique des personnes handicapes Dotation aux collectivits dcentralises (Accrotre la protection et l'inclusion sociale des personnes trs pauvres et spcifiquement vulnrable) Appui au dveloppement des zones enclaves (Accrotre la protection et l'inclusion sociale des personnes trs pauvres et spcifiquement vulnrables) Contribution a la lutte contre les trafics des personnes chez les jeunes Droits et protection des enfants ( ex : services urbains de base..) 489 001 757 6,26% 0 0,00% 125 207 639 1,60% 0 0,00% 2 993 419 209 38,32% 420 375 250 5,38% 43 763 861 0,56% 400 882 167 5,13%

2008 0,00% 102 629 818 2,03% 108 845 129 2,16% 3 672 386 000 72,75% 0 0,00% 316 943 642 6,28% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00%

2009 0,11% 105 920 516 1,45% 85 054 468 1,17% 2 880 000 000 39,51% 3 076 052 697 42,20% 487 034 148 6,68% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00%

2010 0,00% 0 0,00% 66 965 229 17,86%

Amlioration des conditions de vie des personnes ges Amlioration de la situation des enfants travailleurs

0,00%

0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00%

241

2007 Programme d'appui a la rduction de la pauvret(DGT) Promotion de dveloppement socio-conomique des femmes Promotion de l'intgration socioconomique des personnes handicapes Recasement et insertion des mnages sans abris et des mnages ruraux en difficult TSENA MORA 155 548 279 1,99% 33 946 990 0,43% 122 742 611 1,57% 0 0,00%

2008 63 119 151 1,25% 0 0,00% 110 099 019 2,18% 674 096 197 13,35%

2009 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00%

2010 34 011 600 9,07% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00%

TOTAL Part dans les dpenses totales en protection sociale

7 811 319 051 4,57%

5 048 118 956 2,04%

7 289 123 733 3,85%

374 978 325 0,32%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Source : Budget de lEtat / MFB ; Nos Calculs sous SPSS.

Les composantes relatives aux couches vulnrables spcifiques font intervenir principalement le Ministre de la Population, le Ministre de la Fonction Publique, le Ministre des Finances et du Budget, la Prsidence. Ces composantes sont caractrises par la diversit et la multiplicit des groupes cibles viss. Parmi ces groupes figurent les personnes ges, les enfants travailleurs, les personnes handicapes, les femmes, les mnages sans abris et les mnages ruraux en difficult. Cependant, il faut reconnaitre que les dpenses dun mme programme ne sont pas rgulires. Dautre part, les montants allous sont dans lensemble modiques. Il est observ quavant 2010, des efforts remarquables ont t consentis pour lassistance aux groupes vulnrables, ce qui est perceptible travers la focalisation des activits et des financements sur la lutte contre la pauvret, lappui aux mnages en difficult, lamlioration de la situation des enfants travailleurs et lappui aux personnes ges. La situation budgtaire en 2010 a t marque par labandon de nombreux programmes qui ont bnfici de financements relativement consquents jusquen 2009.

242

Dpenses de scurit sociale en faveur des agents de lEtat

Il est mis en vidence que les dpenses de scurit sociale en faveur des agents de lEtat restent constantes de 2007 2010, dont les valeurs annuelles slvent autour de 100 Milliards dariary. Cette tendance pourrait tre explique par une relative stabilit de leffectif des individus qui louent leurs services titre temporaire ou non ladministration58. Les dpenses de scurit sociale en faveur des agents de lEtat accaparent la plus grande partie des dpenses de scurit sociale. Les cotisations la Caisse de retraite civile et militaire et les dpenses pour les soins mdicaux mobilisent la plus grande part des dpenses.

Il est noter que les dpenses salariales ne sont pas imputes dans les dpenses de protection sociale, et ne sont donc pas supportes par ces programmes. Elles sont regroupes aux programmes Administration et Coordination tablis au niveau de chaque Ministre.

Tableau 48: Scurit sociale en faveur des Agents de l'Etat (en Ariary) 2007 Cotisation la Caisse Nationale de Prvoyance Sociale (CNAPS) Cotisation Caisse de Prvoyance de Retraite (CPR) Cotisations Caisse de Retraites civiles et militaires (CRCM) 393 192 269 0,41% 1 803 943 174 1,89% 83 193 295 312 2008 431 454 473 0,39% 2 423 721 859 2,21% 95 529 270 090 2009 469 716 677 0,38% 3 043 500 544 2,45% 107 865 244 868 86,97% 12 653 113 613 10,20% 124 031 575 702 65,43% 2010 631 273 265 0,63% 4 154 378 647 4,14% 80 550 273 618

87,32% Hospitalisation, traitement et soins TOTAL Part dans les dpenses totales en protection sociale 9 887 423 494 10,38% 95 277 854 249 55,72%

87,12% 11 270 268 554 10,28% 109 654 714 976 44,28%

80,32% 14 948 541 130 14,91% 100 284 466 660 86,03%

Source : Budget de lEtat / MFB ; Nos Calculs sous SPSS.

58

Selon les informations provenant du Ministre des Finances et du Budget, les effectifs des fonctionnaires en 2008, 2009 2010 et 2011 sont respectivement de 161.811, 158.459, 158. 570 et 159. 990.

243

Sont affilis la Caisse nationale de Prvoyance sociale, les agents non fonctionnaires qui effectuent des prestations de services de faon temporaire (ex : 6 mois) ladministration. Sont inscrits la Caisse de Prvoyance et de retraite, les agents de lEtat non fonctionnaires mais qui bnficient des contrats de longue dure. Les fonctionnaires sont inscrits la Caisse de Retraite civile et militaire, qui reprsente la plus grande part des fonds de pension. En ce qui concerne la prise en charge des dpenses de sant, elle permet aux agents de lEtat daccder aux services de sant et dassurer la prise en charge des risques de maladie.

244

CHAPITRE 3 : MECANISME DE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE

Section 1 : Sources de financement des dpenses de Protection Sociale Daprs le graphique 1, pour les quatre annes de rfrence, on observe que les dpenses en protection sociale financs par les aides ou les emprunts contenues dans le budget de lEtat ne dpassent pas le quart des dpenses de protection prises en charge par le financement intrieur. A ce titre, il faut mentionner que cette statistique pourrait tre rvise significativement la hausse du fait de lexistence de nombreuses aides non dclares par les ministres techniques auprs du Ministre des Finances (en particulier les aides extrieures gres par les bailleurs). Cette rticence procder la dclaration proviendrait du souci de voir le financement par les Ressources Propres Internes, diminu si les aides sont dclares.

Cet tat des choses est confirm par le rapport de la Primature sur la Coopration au dveloppement59 qui fait remarquer que la base de donnes du Ministre des Finances et du budget ne contient pas la totalit des informations sur les projets financs par lAide publique au dveloppement. Le document prcise quau moins 40 % des projets (dans tous les secteurs) ne sont pas inscrits dans le Budget de lEtat.

Les donnes financires transmises au Ministre des Finances et du Budget concernant les subventions procures par les donateurs, ainsi que les programmes quils mettent en uvre directement ne refltent pas le niveau rel de financement. Cela est d au fait que les changes dinformations financires entre les MFB, les Bailleurs et les Dpartements Ministriels ne se font pas systmatiquement, et que le systme de tracking des aides financires alloues par les bailleurs est en cours de finalisation au niveau du Ministre des Finances et du Budget. Paralllement, le Gouvernement a mis en place et consolide la base de donnes nationale pour faciliter le suivi de lAide publique au dveloppement. LAid Management Platform a t mis en place, et le Secrtariat technique permanent pour la Coordination de lAide a t officiellement mis en place en 2009. Le Secrtariat est charg de lexcution et du suivi des orientations stratgiques et politiques dans le domaine de la coordination et de lefficacit de laide.

59

Rapport sur la Coopration au Dveloppement 2009-2010- Primature

245

Graphique 7 : Sources de financement des dpenses de protection sociale

Financement intrieur des dpenses de protection sociale en faveur des groupes vulnrables Securit Sociale

Subvention

Emprunt

Source : Budget de lEtat / MFB ; Nos Calculs sous SPSS. Le financement interne est constitu par les ressources propres internes qui comprennent les recettes fiscales, les recettes non fiscales et les emprunts au niveau des systmes bancaires et non bancaires locaux. Les principaux donateurs rpertoris dans le SIGFP durant la priode de rfrence, en matire de protection sociale, sont prsents dans le tableau ci-aprs. Tableau 49 : Liste des donateurs rpertoris
Donateurs Agence de dexcution FNUAP FTI NORVEGE OIT Coopration Franaise Domaine dintervention

FNUAP FTI NORVEGE OIT Coopration Franaise

Promotion sociale et familiale Enseignement ducation pour tous Protection des droits des travailleurs Aide alimentaire et humanitaire

246

Au niveau des emprunts externes dont la liste est prsente ci-aprs, ltat apporte sa contribution en contrepartie sous forme de Taxes sur les Valeurs ajoutes, Droits et Taxes lImportation et des Fonds de Contrevaleur. Source de financement des emprunts en matire de protection sociale Tableau 50 : Liste des bailleurs rpertoris
Bailleurs Agence dexcution OPEP ETAT Enseignement Domaine dintervention

Section 2 : Les catgories de dpenses de protection sociale

Graphique 8 : Rpartition des dpenses en Protection sociale selon la catgorie des dpenses publiques 2007-2010 (en Ariary)

Fonctionnement Investissement

Le graphique ci-dessus fait ressortir une relative stabilit des dpenses de fonctionnement. Le tableau reflte aussi limportance des dpenses de fonctionnement 2007, 2009 et 2010, lexception de 2008. Les dpenses de fonctionnement sont en grande partie destines aux fonctionnaires et aux retraits, tandis que les dpenses dinvestissement bnficient aux diffrentes catgories de groupes vulnrables. Vu le nombre important des populations vulnrables, cette structure des dpenses pourrait reprsenter une rpartition ingalitaire. Toutefois, on peut envisager de lamliorer en faveur des groupes vulnrables. Dans cette perspective, lalignement de la protection sociale parmi les programmes prioritaires du Gouvernement en matire de financement pourrait tre considr. Sur un autre plan, la synergie et lamlioration des mcanismes de financement peut tre tudi de concert avec les clusters de protection sociale existants au niveau des organismes onusiens. 247

CONCLUSION

Malgr les efforts dploys par les responsables pour allouer les moyens financiers requis pour la couverture dune gamme largie de populations vulnrables en matire de protection sociale, il est indniable que les moyens financiers allous couvrent insuffisamment les besoins et que, les statistiques montrent que la protection sociale nest pas encore considre parmi les priorits des Gouvernements malgache. Il est de ce fait ncessaire de reconsidrer la politique de financement au niveau des dcideurs en matire de politique conomique et sociale, et des responsables rgionaux. Dautre part, il est constat que les dpenses publiques de la protection sociale sont concentres dans quelques domaines dintervention, tels que les risques et les catastrophes naturelles, les programmes HIMO et la nutrition et prennent en compte de manire marginale les intrts des groupes les plus vulnrables, ce qui appelle une rforme en profondeur de lallocation des dpenses publiques. Face cette situation, il savre important dallouer des moyens financiers substantiels la mesure des besoins aux Dpartements Ministriels auxquels la mise en uvre des programmes de protection sociale est dvolue. Sur un autre plan, linsuffisance des changes dinformations financires entre lEtat et les donateurs compromet le suivi de lefficacit des financements de la protection sociale. Pour y pallier, les efforts dj engags pour consolider la base de donnes mise en place au niveau de la Primature dans le cadre de lAid Management Platform mritent dtre soutenus. En dernier ressort, il serait judicieux denvisager ladoption de la nomenclature budgtaire des Nations Unies en matire de protection sociale pour faciliter la comparaison avec les autres pays, et aussi pour amliorer la visibilit des dpenses de protection sociale

248

ANNEXES

I. Bibliographie et documents utiliss Rapports de suivi de lexcution budgtaire 2007 2010. Documents de performance budgtaire 2009. La nomenclature budgtaire 2008 2009. Lois des Finances 2007 2010. Rapport de Mise en uvre des Programmes ; MEI/SG/DGE 2009. Rapport sur la coopration au dveloppement 2009- 2010 Madagascar.

II.

Tableaux mis en Annexe

249

Exemple de nomenclature budgtaire Code 220 Mission Ministre de Finances et du Budget Ministre de Finances et du Budget Ministre de Finances et du Budget Ministre de Finances et du Budget Ministre de Finances et du Budget Ministre de Finances et du Budget Code 803 Programme Action Sociale et dveloppement Action Sociale et dveloppement Action Sociale et dveloppement Action Sociale et dveloppement Action Sociale et dveloppement Action Sociale et dveloppement Code 8031 8031 8031 8031 8032 8032 Objectifs Amliorer les infrastructures locales et la concertation au niveau des Communes Amliorer les infrastructures locales et la concertation au niveau des Communes Amliorer les infrastructures locales et la concertation au niveau des Communes Amliorer les infrastructures locales et la concertation au niveau des Communes Initier des projets Haute Intensit de Main duvre Initier des projets Haute Intensit de Main duvre Code 803-1-1 Indicateurs Dobjectifs

nstitution u Ministre rsidence

Nombre de commande de fina reu des communes

rsidence

220

803

803-1-2

Proportion des dossiers soum conformes lensemble

rsidence

220

803

803-1-3

Proportion des dossiers confo accepts par les bailleurs de fo

rsidence

220

803

803-1-4

Proportion de dossiers accept raliss avec succs

rsidence

220

803

803-2-1

Nombre dhomme jours rmu trimestre

rsidence

220

803

803-2-2

Proportion des projets prvus

rsidence

220

803

PROGRAMME TSENA MORA Maminirinarivo RALAIVELO Juin 2011

251

INTRODUCTION Le programme Tsena Mora est une des rponses denvergure fournies par le Gouvernement de Madagascar pour rpondre la crise alimentaire cause par la spirale inflationniste et qui touche principalement les mnages vulnrables en milieu urbain. Ce type de mcanisme vise essentiellement stimuler la consommation et amliorer la scurit alimentaire des groupes vulnrables soit de manire conjoncturelle, pour faire face la flambe des prix des produits de premire ncessit ou une crise financire ou conomique, soit de manire permanente pour les groupes vulnrables qui narrivent pas subvenir convenablement leurs besoins alimentaires. Le prsent document sattache prsenter le programme Tsena Mora, et aborde les aspects relatifs ses caractristiques gnrales, son mode de financement, la population cible et la couverture gographique, son mode de fonctionnement, et dcrit galement certaines des faiblesses et forces du programme. Le document a t labor sur la base dinterviews ralises auprs des premiers responsables du projet, des dirigeants des fokontany, et dun chantillon limit de bnficiaires. Il est spcifier que les fokontany constituent la cellule administrative de base et de proximit, places en dessous des communes. Les fokontany qui regroupent plusieurs hameaux ou villages sont placs sous la tutelle des reprsentants territoriaux du Ministre de lIntrieur, et grent les affaires locales (Scurit locale- Assainissement- affaires administratives locales etc). Les fokontany qui sont dirigs par un Chef de fokontany et un comit sont actuellement au nombre de 18.23160 dans toute lle.

1. DESCRIPTION DU PROGRAMME 1.1 Contexte et objectifs Le programme Tsena Mora a t initi en Octobre 2010 par la Prsidence (Haute Autorit de la

Transition) pour compenser les difficults alimentaires des mnages urbains qui ont vu leur pouvoir dachat seffriter suite la crise politique de 2009. Le projet, qui est assimilable aux filets de scurit, organise la vente de produits de premire ncessit des prix subventionns. Les principaux produits vendus sont prsents dans le tableau ci-aprs

60

Ministre de lintrieur

252

Tableau N1 : Produits proposs dans les points de vente de Tsena Mora

Type de produits Riz

Prix de vente Ariary 500 / kilogramme (0,25 $)

Observations

La quantit disponible au niveau Huile Ariary 2500 /litre (1,28 $) des points de vente est limite par rapport aux besoins en huile dont le prix sur le march est lev Sucre Ariary 1000/ kilogramme (0,51 $)

Les prix annuels moyens la consommation de ces produits de premire ncessit au cours des quatre dernires annes sont donns dans le tableau ci-aprs : Tableau N2 : prix annuels moyens la consommation des produits de premire ncessit
Prix moyen 2008 Produits Riz Huile Sucre Ariary 1105 (0,56 $) Ariary 3996 (2,05 $) Ariary 1583 (0,81 $) Ariary 1121 (0,57 $) Ariary 4511 (2,31 $) Ariary 1717 (0,88 $) Ariary 1151 (0,59 $) Ariary 4432 (2,27 $) Ariary 2322 (1,19 $) Ariary 1406 (0,72 $) Ariary 4517 (2,31 $) Ariary 2751 (1,41 $) 2009 2010 2011

1.2 Ancrage institutionnel Le projet est plac sous la tutelle de la Prsidence de la Haute Autorit de Transition, et sa gestion est confie un administrateur dlgu. Le programme fonctionne sous le rgime dune cooprative et de ce fait rgi par la Loi N99-004 du 21 avril 1999. Cette loi statue quune cooprative est une socit civile particulire capital et personnel variable rassemblant des personnes qui se sont volontairement groupes pour atteindre un but commun par la constitution dune entreprise gre collgialement, en fournissant une quote-part quitable et en acceptant une juste participation aux risques et aux fruits de cette entreprise . Il est spcifier que le commerce, et plus spcifiquement la centrale dachat, la collecte et la distribution qui sont les domaines de prdilection du Tsena Mora font partie des branches dactivits des coopratives.

253

Le programme compte 172 employs oprations de vente.

permanents et 600 employs temporaires sur lensemble du pratique des

territoire. Les responsables des fokontany sont troitement associs lorganisation

2. FINANCEMENT Selon laffirmation des responsables, le programme a bnfici des subventions de lEtat, hauteur de 25.000.000.000 Ariary, soit lquivalent de 12.840.267 US$. Cette subvention nest pas explicitement inscrite dans la Loi des Finances et on ne peut identifier dans cette loi limputation prcise de cette subvention. De faon gnrale, peu dinformations sont disponibles quant aux sources de financement. Il est complt par des apports en fonds propres dont ni le montant, ni les sources ne sont prcises.

3. METHODE DE CIBLAGE DES BENEFICIAIRES Le programme a procd la ralisation denqutes au niveau des mnages confiesaux chefs de points de vente, en collaboration avec les responsables des fokontany. Lenqute qui a t effectue uniquement avant le lancement du projet et qui a t pilot par les employs du projet a touch un chantillon de 8000 personnes dans toute lle. Ont galement particip ces enqutes des ONG humanitaires ayant un partenariat avec le programme Tsena Mora, et intervenant dans les quartiers dfavoriss. Parmi ces associations, lon peut relever lassociation Akamasoa qui concentre ses interventions dans les fokontany de la priphrie Est de la ville, lONG ENDA qui couvre le 1er et le 4 Arrondissement et lassociation SOS villages denfants dans les quartiers priphriques du 6 arrondissement. Lobjectif de ces enqutes a t didentifier les mnages les plus vulnrables selon leurs typologies. Complmentairement ces enqutes, les responsables des fokontany, spcifiquement les chefs des fokontany et les membres des comits du fokontany, sont troitement associs au ciblage des bnficiaires, en proposant les listes des mnages vulnrables. Les mnages cibls en priorit sont: Les mnages avec 3 personnes et plus charge, en plus des adultes membres des mnages Les mnages revenus instables et dont les membres travaillent dans le secteur informel, ou qui font des travaux temporaires Les chmeurs Les femmes travailleurs dans le secteur informel ( lavandires- femmes pratiquant le petit commerce, particulirement les femmes chefs de mnages Les personnes ges

254

4. COUVERTURE GEOGRAPHIQUE Tsena Mora couvre actuellement les six chefs lieux de province du pays. Au niveau dAntananarivo, tous les 192 fokontany sont couverts par le programme. Plusieurs fokontany (en moyenne 4) sont regroups autour de 40 points de vente. Le nombre de bnficiaires par fokontany est estim 500-600 par les responsables. Au niveau des provinces, 6 points de vente par province ont t mis en place. Le nombre de familles bnficiaires sur toute lle est valu 300.000. Il est noter que le nombre de mnages dans toute lle est estim 4.000.000.

5. MODE DE FONCTIONNEMENT DES POINTS DE VENTE Les ventes sont opres tous lesquinze jours. Les bnficiaires qui possdent des cartes bleues format identique des cartes bancaires (mais qui ne sont pas des cartes puces) sont servis en priorit. En cas daffluence des demandes, les ventes au niveau des fokontany se font par rotation. En dautres termes, des dispositions pratiques sont prises pour que les ventes ne soient pas effectues dans un seul fokontany, de manire ce que plusieurs localits puissent en bnficier. Chaque famille peut acheter jusqu 2 5 kg de riz, 1kg de sucre et 1 litre dhuile sous rserve de disponibilit; il est noter que lachat de cahiers pour les enfants scolariss est impos aux bnficiaires. En ralit, la demande nafflue que lors de la priode des rentres scolaires. La vente des produits est prsente dans le tableau ci-aprs : Tableau N 3 : Vente de produits au niveau des points de vente
Quantit maximale Type de produits vendue chaque bnficiaire 2 5kg de riz par Riz bnficiaire par session de vente Sucre Huile 1kg par bnficiaire par session de vente 1 litre par bnficiaire par session de vente 40 tonnes 15g/jour 25 ml /jour Quantit moyenne vendue par session de vente pout tous les points de vente 150 Tonnes Consommation moyenne dun individu par jour

200 grammes/jour

Concernant lorganisation des ventes, des contrleurs de vente sont mobiliss pour la sortie des marchandises des lieux de stockage, et pour le contrle du droulement des oprations de vente dans les diffrents fokontany. Un chef de point de vente et un caissier sont affects chaque point de vente. Les chefs des points de vente sont chargs de la passation des commandes, du dchargement des marchandises, de ltablissement des procs-verbaux des ventes et du versement des recettes. Des 255

employs de Tsena Mora qui travaillent avec les responsables des fokontany sont aussi mobiliss pour les menus services de vente (tenue des registres de vente, accueil des clients manutention des produits).

6. EFFICACITE DU PROGRAMME Les responsables sont actuellement en cours de ralisation dune tude dvaluation dimpacts du programme. Malgr le manque de donnes provenant denqutes globales, les bnficiaires reconnaissent que la mise en place de Tsena Mora a eu des incidences positives sur la consommation et le budget des mnages. Cela est justifi par : Laccessibilit des prix des produits Les possibilits dpargne qui permettent de la consacrer dautres postes de dpenses du mnage : en effet les mnages dpensent moins pour lachat des produits de premire ncessit aprs la mise en place des Tsena Mora, et peuvent ainsi pargner une somme value 20.000 Ariary par mois. Lamlioration de la consommation alimentaire; certains bnficiaires interviews affirment que les achats auprs des points de vente de Tsena Mora couvrent le tiers de leur consommation mensuelle en riz. Il faut cependant souligner que le systme peut tre prjudiciable lachat des produits locaux, en loccurrence le riz local mis en vente sur le march Pour les cas des couches les plus vulnrables, par exemple les lavandires, presque la moiti des revenus obtenus est consacre lachat de produits de premire ncessit, en loccurrence le riz, auprs des points de vente de Tsena Mora.

7. FAIBLESSES ET LIMITES DU SYSTEME - Malgr les efforts organisationnels dploys par les responsables, le systme suscite des suspicions relatives au manque de transparence, notamment au risque de dtournement des denres, ce qui exclurait les bnficiaires cibles au niveau des fokontany. De telles situations risquent dloigner le programme des bnficiaires cibles, et dalimenter le circuit informel; ceci pourrait provoquer des dysfonctionnements de lconomie locale, dautant plus que les Tsena Mora provoquent une polarisation des activits dans les zones dintervention durant les journes de vente. - Le programme a mis en place un dispositif institutionnel relativement lourd pour les besoins de sa gestion. Lon peut sinterroger sur lefficacit/cot du programme, mme sil manque encore des donnes sur cet aspect. - Les membres des mnages bnficiaires estiment que dans certains cas, les produits vendus ne couvrent pas leurs besoins de manire adquate. Tel est le cas de linsuffisance de la quantit dhuile vendue, un produit qui est trs demand dans la priode actuelle o le prix du riz connait une baisse. Les personnes 256

interviewes font remarquer que les offres de produits ne couvrent pas souvent pas les besoins des clients potentiels - Les catgories les plus vulnrables ne peuvent pas toujours procder lachat des produits proposs; il arrive quils soient mobiliss par les autres clients plus aiss pour acheter les produits leur profit, moyennant rmunrations. De telles pratiques sont souvent adoptes par les commerants au niveau des fokontany, et risquent de dnaturer le systme.

8. FORCES DU SYSTEME : LES PERSPECTIVES DE PERENNISATION EVOQUEES - Le programme semble avoir dvelopp un systme de ciblage adquat bas sur des enqutes auprs des mnages, en mobilisant les responsables locaux. Cela est une garantie datteinte effective des groupescibles qui reconnaissent lutilit du programme et les impacts tangibles sur leurs conditions de vie. Ce niveau de satisfaction lev est surtout observ au niveau des mnages vulnrables - Malgr les faiblesses prcdemment voques, le programme nenvisage pas la multiplication des points de vente, mais souhaite orienter ses activits dans le sens la rinsertion socio-professionnelle des populations vulnrables en milieu urbain. Cela se traduirait par le dveloppement de partenariats avec les ONG vocation humanitaire, pour la ralisation dactivits gnratrices de revenus, ou la formation professionnelle. Cette option constitue un atout potentiel du programme. Si elle se concrtise, cela pourrait faciliter la consolidation de systmes transitoires en attendant lamlioration de la situation.

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ETUDE SUR LES DEPENSES DES ONG EN MATIERE DE PROTECTION SOCIALE MADAGASCAR

Francis Hary SOLEMAN KONE Juin 2011

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SOMMAIRE LISTE DES TABLEAUX ...............................................................................................................................262 LISTE DES GRAPHIQUES ..........................................................................................................................263 RESUME ......................................................................................................................................................264 METHODOLOGIE DE LETUDE ................................................................................................................266 A- Le droulement de ltude ..................................................................................................................266 B- Problmes rencontrs et limites de lenqute ..................................................................................... 267 INTRODUCTION .........................................................................................................................................269 CHAPITRE 1 : LES ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES UVRANT DANS LA PROTECTION SOCIALE A MADAGASCAR .................................................................................................................................................270 Section 1-1 : Dfinition de la protection sociale .......................................................................................270 Section 1-2 : Dfinition et porte des dpenses de protection sociale ....................................................270 Section 1-3 : Dfinition et typologie des ONG ......................................................................................... 271 CHAPITRE 2 : ANALYSE GLOBALE DES DEPENSES DES ONG EN MATIERE DE PROTECTION SOCIALE ................. 272 Section 2-1 : Dlimitation de ltude ........................................................................................................ 272 Section 2-2: Analyse des ONG tudies selon le type.............................................................................. 272 Section 2-3 : La structure des dpenses totales des ONG en matire de protection sociale .................. 275 Section 2-4 : Rpartition des ONG selon limportance de leurs dpenses .............................................. 277 Section 2-5 : Analyse des ONG tudies selon le type ............................................................................. 277 Section 2-6 : Rpartition des dpenses par secteurs ............................................................................... 278 CHAPITRE 3 : ANALYSE DES DEPENSES DES ONG PAR SECTEUR ................................................................... 280 Section 3-1 : Education ........................................................................................................................... 280 Section 3-2 : Sant ...................................................................................................................................293 Section 3-3 : Travaux publics HIMO ...................................................................................................... 301 Section 3-4 : Catastrophes naturelles ..................................................................................................... 306 Section 3-5 : Emploi................................................................................................................................. 310 Section 3-6: Assistance aux groupes vulnrables.................................................................................... 315 CONCLUSION .............................................................................................................................................. 321 REFERENCES .............................................................................................................................................. 322 LISTE DES INSTITUTIONS CONTACTEES .............................................................................................. 323 ANNEXES.....................................................................................................................................................324

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SIGLE ET ABBREVIATIONS

ADRA AGR AKAMA BCM CARE CARE CDA CEFOR CRS DEF DEPA DIDEC DINEC FID FOFAJA FOFAMA FRF GRET HIMO INSTAT MPAS ONG ONN PACA PAM PH PNUD SAF FJKM SALFA UAT/EPT USAID

Adventist Development and Relief Agency (ADRA est une ONG internationale implante Madagascar) Activites Gnratrices de Revenu Akaninny Marenina Banque Centrale de Madagascar Cooperative for Assistance and Relief Everywhere, Inc. Cooperative for Assistance and Relief Everywhere, Inc. Conseil de Dveloppement d'Andohatapenaka Crdit Epargne Formation (CEFOR est une institution de micro crdit mutualiste) Catholic Relief Services (CRS est une ONG internationale implante Madagascar) Direction de lEducation Fondamentale Direction de lAlphabtisation Direction Diocsaine de lEducation Catholique Direction Nationale de lEducation Catholique Fonds dIntervention pour le Dveloppement Foibe Fanofanana ny Jamba (Centre dEducation spcialise pour les Aveugles) Foibe Fanofanana ny Marenina (Centre dEducation spcialise pour les Sourds) Fondation Raoul Follereau Groupe de Recherches et dEchanges Technologiques (GRET est une ONG internationale implante Madagascar) Haute Intensit de Main duvre Institut National de la Statistique Ministre de la Population et des Actions Sociales Organisation Non Gouvernementale Office National de Nutrition Plateforme des Acteurs de lAlphabtisation Programme Alimentaire Mondial Personnes Handicapes Programme des Nations Unies pour le Dveloppement Sampan Asa Fampandrosoana / Fiangonanny Jesoa Kristy eto Madagasikara SampanAsa Loterana ho anny Fahasalamana Unit dAppui Technique / Education Pour Tous United States Agency for International Development

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LISTE DES TABLEAUX Tableau n 1 : Rpartition des ONG selon le type........................................................................................ 272 Tableau n 2 : Nombre dONG intervenant par secteur dactivits ............................................................. 273 Tableau n 3 : Tableau montrant limportance des dpenses des ONG...................................................... 277 Tableau n 4 : Rpartition des dpenses selon le type dONG .................................................................... 277 Tableau n 5 : Evolution des dpenses des ONG par secteur (2006-2010) (x 1000 Ar) ............................ 278 Tableau n 6 : Liste des ONG ayant effectue des dpenses dans ce secteur............................................. 280 Tableau n 7 : Description et nombre dONG uvrant dans ces activits ................................................. 282 Tableau n 8 : Tableau dvolution du nombre des bnficiaires des activits des ONG ...........................283 Tableau n 9 : Lvolution des cots des activits du secteur ducation de 2006 2010 ........................ 286 Tableau n 10 : Tableau dvolution des cots par activit par an de 2006 2010 ................................... 287 Tableau n 11 : Rcapitulatif des cots de chaque activit .......................................................................... 287 Tableau n 12 : Tableau danalyse du cot/bnficiaire ............................................................................. 289 Tableau n 13 : Liste des ONG en protection sociale intervenant dans le secteur Sant ............................294 Tableau n 14 : Description des activits et nombre dONG uvrant dans ces activits ........................... 295 Tableau n 15 : Nombre dONG intervenant dans le secteur sant .............................................................296 Tableau n 16 : Tableau dvolution des dpenses des ONG (de 2006 2010) .........................................296 Tableau n 17 : Dpenses effectues par activits (de 2006 2010) .......................................................... 297 Tableau n 18 : Tableau dvolution des dpenses par activit par an (de 2006 2010) ......................... 298 Tableau n 19 : Tableau danalyse du cot/bnficiaire ..............................................................................299 Tableau n 20 : Description et nombre dONG par activits...................................................................... 302 Tableau n 21 : Evolution et structure des dpenses des ONG en travaux HIMO (en milliers dAriary).. 303 Tableau n 22 : Cots et couverture des crations demplois dans le cadre des programmes de travaux HIMO ..................................................................................................................................................................... 304 Tableau n 23: Evolution du nombre de travailleurs (de 2006 2010) .....................................................305 Tableau n 24 : Evolution du nombre dHomme-jour de travail (de 2006 2010) ..................................305 Tableau n 25 : Description des activits des ONG uvrant dans ces activits ......................................... 307 Tableau n 26 : Evolution du nombre de bnficiaires des activits pour catastrophe naturelle ............. 308 Tableau n 27 : Evolution des dpenses de protection sociale pour le secteur catastrophe naturelle par activit (de 2007 2010) en milliers dAriary ........................................................................................................ 309 Tableau n 28 : Nombre des ONG intervenant dans le secteur Emploi......................................................311 Tableau n 29 : Nombre de bnficiaires des activits des ONG en matire demploi ............................... 312 Tableau n 30 : Tableau dvolution des dpenses des ONG (de 2006 2010 ) ...................................... 313 Tableau n 31 : Dpenses effectues par activit en matire demploi (de 2006 2010) ......................... 313 Tableau n 32 : Tableau dvolution des dpenses par activit par an (de 2006 2010).......................... 314 Tableau n 33 : Tableau danalyse du cot/bnficiaire en matire demploi ............................................ 314 Tableau n 34 : Description et nombre dONG uvrant dans ces activits ................................................ 317 Tableau n 35 : Nombre de bnficiaires de Groupes vulnrables ............................................................. 318 Tableau n 36 : Evolution des dpenses des ONG pour les groupes vulnrables ....................................... 319 Tableau n 37 : Evolution du nombre de bnficiaires en matire dappui aux groupes vulnrables ...... 320

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LISTE DES GRAPHIQUES Graphique n 01 : Rpartition des ONG selon le type................................................................................. 273 Graphique n 02 : Nombre dONG intervenant par secteur dactivits ...................................................... 274 Graphique n03 : Rpartition des ONG selon leurs Rgions dIntervention (de 2006- 2010).................. 274 Graphique n04 : volution de la structure des dpenses des ONG de 2004 2008 ............................... 276 Graphique n05 : Rpartition des dpenses selon le type dONG .............................................................. 278 Graphique n 06 : Evolution des dpenses des ONG par secteur (de 2006 2010) ................................. 279 Graphique n 07 : Evolution du nombre des bnficiaires par activit ..................................................... 284 Graphique n 08 : Couverture gographique des dpenses en ducation ..................................................285 Graphique n 09 : Evolution des dpenses en ducation .......................................................................... 286 Graphique n 10 : Evolution des dpenses et du nombre des bnficiaires de kits scolaires ................... 290 Graphique n 11 : Evolution des dpenses et du nombre des bnficiaires de lactivit dalphabtisation291 Graphique n 12 : Evolution des dpenses et du nombre des bnficiaires de linsertion /rinsertion scolaire ......................................................................................................................................................................292 Graphique n 13 : Evolution des dpenses et du nombre des bnficiaires de la cantine scolaire ............292 Graphique n 14 Evolution des dpenses des ONG dans le secteur Sant .............................................. 297 Graphique n 15 : Figure rsumant lvolution des dpenses en sant par activit ................................. 298 Graphique n 16 : Evolution du nombre des bnficiaires ........................................................................ 300 Graphique n 17 : Couverture gographique des dpenses ........................................................................ 300 Graphique n 18 : volution de structure de dpenses de travaux HIMO................................................. 304 Graphique n 19 : volution du nombre des travailleurs HIMO ( 2006 2010 ) .....................................305 Graphique 20 : volution du nombre dHomme-jour de travail ( de 2006 2010 ) ................................ 306 Graphique n 21 : Evolution du nombre de bnficiaires des dpenses des ONG suite aux catastrophes naturelles ..................................................................................................................................................... 308 Graphique n 22 : Evolution des dpenses des ONG suite aux catastrophes naturelles ........................... 309 Graphique n 23 : volution des dpenses au secteur Emploi ................................................................... 312 Graphique n 24: volution des bnficiaires au secteur Emploi .............................................................. 315 Graphique n 25 : Evolution des dpenses des ONG destines aux groupes vulnrables .......................... 319

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RESUME

1- Madagascar est un pays qui se trouve rgulirement expos diffrents risques relatifs surtout lconomie, la sant, le social et lenvironnement, qui contribuent maintenir ou menacent de faire basculer les mnages dans une situation de pauvret. Les principaux risques identifis sont les catastrophes naturelles, linstabilit des prix des produits de premire ncessit, linstabilit politique, les crises sanitaires et linscurit. 2- La crise politique et conomique a entran une augmentation incontestable dans la dtresse sociale Madagascar. Cette dtrioration, il faut s'attendre au cours d'un ralentissement conomique, lorsque les gens perdent leur emploi et les revenus. Plus rcemment, la flambe des prix internationaux des produits alimentaires et du ptrole brut a galement aggrav la situation de nombreux mnages vulnrables. L'enqute rcente confirme que la pauvret est de 9 points de pourcentage plus lev en 2010 qu'en 2005 (atteignant 77% des mnages) et que de nombreux indicateurs sociaux se sont dtriors, y compris le ratio des naissances assistes par du personnel de sant qualifi (contre 51% en 2006 44% en 2009), les consultations externes aux services de sant (en baisse de 8 points de pourcentage entre 2005 et 2010), et le taux net de scolarisation dans les coles primaires (en baisse de 83% en 2005 73% en 2010)61 3- Dune part, la ncessit d'une protection sociale en vue d'attnuer les impacts des risques existants devient plus importante dans le domaine de l'emploi, de la sant, de l'eau et de l'assainissement, de la nutrition, de l'ducation et du soutien aux familles, qui ont pour but de protger et de responsabiliser les plus dfavoriss pour qu'ils sortent de la pauvret. 4- Dautre part, l'offre d'activits de protection sociale a diminu cette poque o la crise conomique mondiale a eu des rpercussions ngatives sur les investissements publics et privs, les envois de fonds et de financement des ONG. La communaut internationale a suspendu le financement sauf pour certains transferts d'urgence (nourriture-contre-travail, argent-contre-travail et des cantines scolaires dans les zones vulnrables dans le Sud) et l'aide humanitaire. Simultanment, le gouvernement a rduit les dpenses publiques, y compris les dpenses dans les secteurs sociaux afin de maintenir la stabilit macro-conomique : diminution de la prestation de services de sant, baisse du budget de fonctionnement et mdical, fermeture des centres de sant dans les zones rurales, suspension de la reforme du secteur de l'ducation. 5- Le processus de la mise en uvre dune Stratgie de gestion des risques et de protection sociale a t dclench en 2007. La rdaction de cette stratgie a t pilote par le gouvernement, travers le Noyau

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Daprs MADAGASCAR ECONOMIC UPDATE: AID EFFECTIVENESS DURING POLITICAL INSTABILITY A LOOK AT SOCIAL SECTORS World Bank septembre 27, 2011

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technique multisectoriel sur la protection sociale (NTPS). La Banque mondiale a apport son appui technique et financier tout au long du processus de dveloppement de la Stratgie nationale de gestion des risques et de protection sociale (SGRPS). 6- Lobjectif principal de la SGRPS est de mieux orienter les politiques et les dpenses publiques afin de rduire les risques auxquels sont exposs les mnages malgaches et dassister le gouvernement dans la rduction de la pauvret extrme. 7- Une pluralit dinstitutions et dacteurs participent aux interventions de protection sociale. Ceux-ci incluent les ministres et les agences autonomes au niveau central (ainsi que leurs divisions dconcentres), les gouvernements communaux et la socit civile. 8- Les Organisations Non Gouvernementales (ONG) peuvent exercer une influence sur les ressources afin de complter les fonds du gouvernement et des bailleurs de fonds. 9- Dans un souci dharmonisation moyen terme des interventions en matire de protection sociale Madagascar, la connaissance des offres dactivits de protection sociale des ONG savre ncessaire afin daffermir les effets au niveau des couches sociales dfavorises, exclues, marginalises. 10- La prsente tude a pour objet, la collecte dinformations et de donnes concernant les dpenses des Organisations Non Gouvernementales (ONG) en protection sociale Madagascar. Certes, lquipe danalystes de lINSTAT dlivre chaque anne une tude sur les Organisations Non Gouvernementales (ONG) Madagascar permettant dvaluer le niveau des financements drains. Nonobstant, cette tude en sera un complment vu quelle met jour et fournit de faon plus prcise la description et lanalyse volutive des activits de protection sociale finances par les ONG Madagascar par secteur dintervention. 11- Cette tude a comme principaux objectifs damliorer le partage des connaissances entre les intervenants dans le domaine de la protection sociale ; et de fournir, travers les informations collectes, des options pour les interventions qui pourraient tre adoptes ds que la situation politique se sera normalise. 12- Cette tude est base sur des donnes collectes avant la date du 12 Avril 2011. Normalement, les rsultats de lenqute devraient tre applicables lensemble des ONG vises par lenqute, mais aucune extrapolation na t faite jusquici. On se limite seulement lchantillon des ONG/associations enqutes.

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METHODOLOGIE DE LETUDE Afin que les conclusions tires en termes de tendances soient gnralement significatives, nous avons recens et selectionn les ONG travaillant dans la protection sociale sur la base des listes des Associations et des ONG fournies par diverses sources. Des enqutes ont t ensuite effectues par le biais des fiches denqutes. Les ONG les plus importantes pour chaque secteur, qui ont repondu favorablement lenqute, dont les financements ne sont ni de sources tatiques, ni de sources bilatrales ou multilatrales, ont fait lobjet dtude approfondie par des interview et lexploitation des rapports dactivits. Les activits de protection sociale par secteur dintervention sont analysees en terme de description, de cout, defficacit.

A- Le droulement de ltude Pour bien rpondre aux objectifs, la dmarche applique se prsente en 5 parties distinctes : 1- La phase de la revue documentaire La revue documentaire relative aux secteurs tudis comporte diffrents niveaux : - les documents nationaux, les Programmes Nationaux - les documents provenant de diffrentes Bailleurs de fonds Une synthse par secteur a t effectue pour enrichir les donnes danalyse : ducation, sant, nutrition, travaux publics, catastrophes naturelles, programmes destins aux groupes vulnrables. 2- La phase Inventaire des ONG Cette phase consiste faire linventaire exhaustive des ONG oprant dans la protection sociale au niveau des secteurs Education, Sant, Nutrition, Travaux publics, Catastrophes naturelles, Programmes destins aux groupes vulnrables (handicaps, personnes ges, enfants risque etc.) De toutes les listes dONG recueillies qui en totalisent plus de 600, nous avons fait un tri pour nen retenir que 156, celles qui interviennent dans le domaine de la protection sociale. Au final, 156 ONG ayant des coordonnes (numro de tlphone, adresse e-mail) ractualises ont t contactes. En Annexe 1, nous pouvons lire les dtails des dmarches entreprises durant cette phase dinventaire. 3- La phase de collecte des donnes La collecte des donnes sest faite diffrents niveaux : Envoi de fiche denqute, remplir par les 156 ONG, accompagne dune lettre expliquant le but de la collecte des donnes. Ralisation dinterviews des responsables des ONG pour les convaincre de fournir un feed-back et senqurir des avis des diffrents responsables dONG. Relance et rappel au niveau des ces responsables pour retourner la fiche avant la date fixe 266 sources : Ministres techniques, Programmes des

Rsultats : Sur les 156 ONG/associations, ont t identifies comme intervenant dans la protection sociale : o 41 ONG/associations ont rpondu et prsent des questionnaires dment remplis et exploitables la date du 12 Avril 2011 dfinie comme date-limite pour des raisons pratiques. o 34 ONG/associations ne se sont pas rvles accessibles durant lenqute (existent-elles encore ? ou sont-elles encore fonctionnelles?). 4- La phase Exploitation des donnes collectes Lexploitation des donnees collectes comporte diffrents niveaux : Saisie et exploitation des fiches collectes ; Lecture des rapports des ONG et slection des lments pertinents de ces rapports ; Compilation des donnes collectes pour chaque ONG dans un tableau prsentant les activits de protection sociale finances par lONG frais de fonctionnement ) 5- La phase de rdaction du rapport. Date prvue pour la remise du Rapport provisoire : 30 Mars 2011, dlai de ltude : 20 jours Date effective de la remise de rapport provisoire : 25 Avril 2011, dlai rel de ltude: 35 jours (Description des activits, des ressources financires, des budgets, des bnficiaires (nombre et critres de ciblage ), du cout des activits sur terrain et des

B- Problmes rencontrs et limites de lenqute La collecte et lexploitation des donnes taient confrontes divers problmes. En gnral, on sest but contre la mfiance des ONG fournir des donnes financires relatives leurs activits qui ont videmment un caractre confidentiel. La plupart des ONG internationales voulaient encore demander laccord de leur sige pour pouvoir fournir les informations que nous voulions. Nombreuses ONG montrent leurs dsintrts rpondre aux questionnaires dans le dlai accord. Trs peu dONG rpondent dans le dlai imparti. Parfois, on obtenait les donnes quaprs 3 relances auprs du responsable. La collecte des donnes auprs des ONG dont le sige se trouve hors de la Capitale tait ardue. Dautant plus que lenqute na aucun caractre obligatoire pour eux. Les ONG confessionnelles conditionnent la collaboration fournir les donnes aux approbations des Hautes instances de lEglise, alors que la demande de rendez-vous nest accorde par les Hauts responsables quune semaine avant la fin de la date butoir de la remise du rapport provisoire. Notre planning gnral est ainsi perturb. Lors de lexploitation des donnes collectes, des problmes de classification des activits se posaient. Certaines ONG regroupent en effet plusieurs activits la fois dans la mme ligne budgtaire. Ainsi, il est pratiquement impossible de distinguer les dpenses relles pour chacune de ces activits groupes. Pour essayer de surmonter de tels cas, nous avons demand ces ONG de nous dfinir une cl de rpartition afin daffecter les dpenses approximatives chacune des activits 267

considres. Rares sont celles qui ont nous ont rpondu positivement pour des raisons doccupation et dindisponibilit avancent-elles. Si lenjeu tait trop grand (plusieurs milliards dariary), nous nous tions dplac sur site pour inciter les responsables faire lopration. Des donnes manquantes, rendant les existantes collectes inexploitables, ncessitaient encore des informations complmentaires au niveau de la source. Except le secteur HIMO-travaux public, la collecte des dpenses lies au fonctionnement des ONG tait quasi-impossible du fait de la mfiance des ONG et du caractre non obligatoire de lenqute. Le dlai imparti de 20 jours pour la ralisation de cette tude tait trop court, et mme si la date limite est actuellement dpasse de 15 jours, des amas de donnes sont encore collecter au niveau des ONG. Certaines dfaillances de cette tude peuvent y trouver de justification, malgr nous.

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INTRODUCTION 13- La prsente tude a pour objet, la collecte dinformation et de donnes concernant les dpenses des Organisations Non Gouvernementales (ONG) en protection sociale Madagascar par secteur dintervention. 14- Ltude sintresse surtout aux ONG /associations qui effectuent des dpenses de protection sociale dans les cinq catgories suivantes : f) g) h) i) j) k) dpenses relatives lducation ciblant les groupes vulnrables ; dpenses relatives la sant et la nutrition, y compris les fonds ciblant les groupes pauvres et vulnrables pour leur permettre daccder aux services de sant et de nutrition; programmes de travaux publics pour gnrer de lemploi temporaire grce lapproche HIMO; dpenses lies aux catastrophes naturelles; dpenses lis lemploi assistance sociale des individus et groupes vulnrables particuliers tels que les handicaps et les enfants exploits, entre autres. 15- Le rapport dtudes comporte trois parties principales: Les Organisations Non Gouvernementales uvrant dans la Protection Sociale Madagascar Analyse globale des dpenses des ONG Analyse par secteur des ONG Madagascar. Elle fournit plus prcisment la description et lanalyse volutive des activits de protection sociale finances par les ONG

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CHAPITRE 1 : LES ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES UVRANT DANS LA PROTECTION SOCIALE

A MADAGASCAR

Section 1-1 : Dfinition de la protection sociale 16- La protection sociale62 comprend toutes les interventions publiques ayant pour objet dassister les plus dmunis et les plus vulnrables de la socit et daider les individus, les mnages et les communauts mieux grer les risques de perte de revenus ou de capital. Elle cherche a) rduire la vulnrabilit des mnages bas revenus concernant leur consommation et leur accs aux services de base ; b) attnuer les fluctuations importantes de revenus des mnages tout au long du cycle de vie ; c) protger les maigres avoirs des groupes risque afin de les aider rsister aux chocs ; d) amliorer lquit en assurant laccs aux services de base et aux mesures dattnuation des risques parmi les groupes bas revenu ; et e) promouvoir la croissance conomique en vitant les ractions ngatives face aux chocs, et en protgeant et capitalisant les actifs des plus pauvres. La protection sociale comprend des politiques de filets de scurit sociaux, des interventions communautaires par le biais de fonds sociaux, des interventions sur le march du travail et des assurances sociales (y compris retraites).

Section 1-2 : Dfinition et porte des dpenses de protection sociale 17- On appelle Dpenses de protection sociale63, les interventions visant rduire la vulnrabilit cherchant (a) changer les caractristiques des mnages qui contribuent le plus un niveau lev de vulnrabilit (prvention) ; (b) identifier les caractristiques des plus vulnrables et fournir ces groupes des mcanismes permettant dassurer un niveau minimum de consommation aprs un choc, tels que les transferts ou mcanismes dassurance (attnuation et rponse). 18- Cette dfinition inclut un plus large ventail dinterventions lies la gestion des risques sociaux, y compris les investissements qui ne sont pas typiquement considrs comme relevant de la protection sociale, tels que : lirrigation visant rduire la vulnrabilit aux pluies, lexpansion des rseaux de microfinance visant accrotre laccs de meilleurs mcanismes dauto-assurance par le biais de moyens dpargne modernes, la vaccination denfants faisant partie de stratgies sanitaires nationales, etc.

62 Dfinition telle que rapporte dans le Rapport principal Stratgie de Gestion de Risques et de protection sociale (2007) , Page 16 17, Paragraphe 18 63 Dfinition telle que rapporte dans le Rapport principal Stratgie de Gestion de Risques et de protection sociale (2007) , Page 61, Paragraphe 95

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19- Les dpenses de protection sociale effectues par les ONG font partie de la totalit des dpenses totales de la protection sociale Madagascar.

Section 1-3 : Dfinition et typologie des ONG a- Dfinition64 20- Le terme Organisation Non Gouvernementale regroupe gnralement un large panel dOrganisations, mais requiert de particulariser les structures issues de la socit civile par opposition lEtat. En effet, il n'y a pas de norme universelle tablie pour spcifier qu'une association est ou non une ONG. On entend ici par Organisation Non Gouvernementale , toute personne morale juridiquement constitue (i) entirement ou largement indpendante du gouvernement; (ii) but non lucratif; et (iii) existant des fins humanitaires, sociales ou culturelles, dans le cadre dune communaut ou de la socit toute entire. Les ONG regroupent donc une multitude d'Organisations trs diverses, qui sont indpendantes de l'Etat et poursuivent un but humanitaire ou de coopration plutt que des objectifs commerciaux. Comme le mouvement des ONG inclut un mlange dassociations caritatives, le financement provient de toutes parts et est revers dans toutes les directions possibles. Cette dfinition comprend galement la plupart des glises. 21- Puisquon veut valuer les dpenses en protection sociale, on retient la dfinition suivante: Une organisation non gouvernementale ou ONG est une organisation d'intrt public qui ne relve ni de l'tat ni d'une institution internationale . b-Typologie des ONG 22- Il existe deux types distincts dONG : ONG nationales et internationales. 23- Les Organisations Non Gouvernementales se caractrisent par leur but non lucratif, par leur champ dactivit couvrant plusieurs pays dans lesquels sont installes des filiales. Leurs centres de dcision et de contrle sont situs toutefois dans un seul pays. Leur rseau dactivit stend au monde entier et couvre les domaines les plus divers . Elles sintressent des thmatiques touchant des enjeux globaux tels que lenvironnement et sa sauvegarde, la pauvret, les Droits de lHomme, ou encore laide humanitaire.

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Dfinition donne par lINSTAT dans le document Etude sur les ONG Madagascar Juillet 2009

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CHAPITRE 2 : ANALYSE GLOBALE DES DEPENSES DES ONG EN MATIERE DE PROTECTION SOCIALE Section 2-1 : Dlimitation de ltude 24-Pour viter le double comptage au niveau de loffre de protection sociale, ltude sest limite aux dpenses des ONG dont les financements ne sont ni de sources tatiques, ni de sources bilatrales ou multilatrales. Les dpenses retenues ici sont des ressources prives ou des ressources propres, dorigine nationale et/ou internationale. En dautre terme, les donnes collectes comportent les financements des dpenses ONG provenant des nonrsidents et des rsidents, les fonds fournis par les ONG mres et ONG internationales non rsidentes, ainsi que ceux octroys par les autres non rsidents ou rsidents. Les sources de financement et le secteur dintervention des ONG en protection sociale, inaccessibles.65 qui nont pas rpondu lenqute, sont en gnral

Section 2-2: Analyse des ONG tudies selon le type a- Classification des ONG selon le type Tableau n 24 : Rpartition des ONG66 selon le type
ONG Nationale Internationale TOTAL ONG Confessionnelle 12 0 12 ONG non Confessionnelle 21 8 29 TOTAL 33 8 41 % 80,48% 19,51 % 100 %

65

Daprs ltude sur les ONG effectus par lINSTAT en 2010, les axes dintervention des ONG et associations uvrant Madagascar se situent essentiellement dans quinze secteurs suivants: Artisanat, Droit de l'Homme, Justice, Eau et assainissement, Education, Elevage et pche, Environnement, Etudes, Formation conseil, Genre, Promotion de l'Agriculture, Protection sociale, Religion, Sant, uvres socio conomiques, autres. Toutefois, les donnes disponibles auprs de lINSTAT et les rsultats de lenqute ne nous ont pas permis de dgager les secteurs dintervention des ONG dans la protection sociale, de surcroit pour les ONG dont les financements ne sont ni de sources tatiques, ni de sources bilatrales ou multilatrales ONG ayant rpondu lenqute

66

272

Graphique n 09 : Rpartition des ONG selon le type

35

30 25

20 Internationale 15 Nationale

10 5

0 ONG Confes s ionnelle ONG non Confes s ionnelle

25- Une prsence massive des ONG nationales est observe, estime plus de 80% des ONG. 63,63% des ONG nationales sont non confessionnelles, tandis que 36,36 % sont des ONG confessionnelles ayant leur ancrage dans les Eglises. Les ONG internationales reprsentent 19,51% et sont trs prsentes dans plusieurs domaines. b- Rpartition des ONG selon le secteur dactivits67 26- Le tableau ci-dessous prsente le nombre dONG intervenant par secteur dactivits68. La priorisation des secteurs dintervention en matire de protection sociale par lensemble des ONG Madagascar rpond aux besoins ressentis et exprims localement, et sappuie en priorit sur les groupes cibles. Tableau n 25 : Nombre dONG intervenant par secteur dactivits69
Secteur d'activits Education Sante Nutrition Catastrophes Naturelles HIMO Travaux Publics Programmes destines pour les Groupes vulnrables Emploi Source : Rsultat de l enqute aupres des ONG Mars -Avril 2011 Nombre 21 11 1 4 3 17 5

Rpartition base sur les ONG ayant rpondu lenqute A rappeler quici, les dpenses des ONG sont hors financement de lEtat et des Bailleurs de fonds 69 Plusieurs ONG interviennent dans 2 ou trois secteurs
67 68

273

Graphique n 010 : Nombre dONG intervenant par secteur dactivits

NOMBRE D'ONG INTERVENANT PAR SECTEUR D'ACTIVITES

25 20 Nombre 15 10 5 0 Education Sante Catastrophes Naturelles HIMO Travaux Publics Programmes destines pour les Groupes vulnerables Emploi

27- Prs de 37% des ONG interviennent dans le secteur Education, et 29,82% uvrent dans les Programmes destins pour les Groupes vulnrables (les handicaps, les enfants risque, les personnes ges) ; tandis que seulement 1,75 % des ONG effectuent des dpenses dans le secteur Nutrition. Ceci pourrait tre une consquence du fait que le Programme Alimentaire Mondial des Nations Unies est trs assidu dans ce secteur. Graphique n011 : Rpartition des ONG selon leurs Rgions dIntervention (de 2006- 2010)70

Nombre d'ONG intervenant dans chaque Region

35 30 25 20 15 10 5 0
at si ala A t a t ra m a n s im A g o A mb a o V V a a k nd r ny t o in a ef a v A t a vy nk a na s im F ra o A it ov t ra t si in a na ny n M an a A n ena ala be n ji ro A n fo At s in os an y an Bo a en y Sa va So a A n f ia dr o Di y an Al ao a t ra I ta Am M sy o r an g on o 'I ro B e M an t s ia B o i bo k ng a o I h lav or a om M be ela ky

Nom bre

Srie1

An

Region

70

Ce qui montre la limite de ltude base seulement sur les 41 ONG ayant rpondu lenqute

274

28- Le tableau ci-aprs montre la rpartition (en nombre et en pourcentage) des ONG travaillant dans chaque Rgion de Madagascar
Nombre ONG intervenant dans la Rgion 31 12 10 10 9 8 7 6 6 6 6 6 6 5 5 5 4 4 4 4 4 4

Rgion 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 Analamanga Matsiatra Ambony Atsimo Andrefana Vakinankaratra Vatovavy Fitovinany Atsimo Atsinanana Menabe Analanjirofo Anosy Atsinanana Boeny Sava Soafia Androy Diana Itasy Alaotra Mangoro Amoron'I Mania Betsiboka Bongolava Ihorombe Melaky

% 75,61% 29,27% 24,39% 24,39% 21,95% 19,51% 17,07% 14,63% 14,63% 14,63% 14,63% 14,63% 14,63% 12,20% 12,20% 12,20% 9,76% 9,76% 9,76% 9,76% 9,76% 9,76%

29- Plus de 75,61 % des ONG interviennent dans la Rgion Analamanga, tandis que 4% uvrent respectivement dans les 6 Rgions de Alaotra Mangoro, Amoroni Mania, Betsiboka, Bongolava, Ihorombe, Melaky.71

Section 2-3 : La structure des dpenses totales des ONG en matire de protection sociale 30- Les dpenses des ONG refltent lutilisation de leurs ressources travers les diffrentes activits relatives leurs divers domaines dintervention. Sur le plan fonctionnel, les dpenses des ONG se prsentent sous deux grandes subdivisions : les dpenses de fonctionnement et les dpenses lies aux activits. 31- La difficult daccs aux informations concernant les dpenses de fonctionnement dans presque la majorit des ONG, sauf pour certaines ONG intervenant dans les secteurs HIMO-Travaux et AppuiAssistance aux groupes vulnrables, ne nous permet pas de voir la structure des dpenses des ONG en matire de protection sociale. Cependant la figure suivante prsente la proportion des deux grandes subdivisions de dpenses de 2004 2008.

71

Ce qui montre la limite de ltude base seulement sur les 41 ONG ayant rpondu lenqute

275

Graphique n012 : volution de la structure des dpenses des ONG de 2004 2008

100% 90% 80% 70% Rpartition en % 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2004 2005 2006 2007 2008

250

200 Valeur en milliards d'ariary

150

100

50

Dpenses de fonctionnement Dpenses totales

Source : Enqute ONG-2009 /BCM-INSTAT

Dpenses lies aux activits

32- Les Dpenses de fonctionnement sont en gnral entre 30 et 40 % des dpenses totales. Mais cet intervalle peut varier selon le secteur dactivits.72

72

Secteur HIMO: 10 % des dpenses totales, Education notamment alphabtisation : 20%

276

Section 2-4 : Rpartition des ONG selon limportance de leurs dpenses Tableau n 26 : Tableau montrant limportance des dpenses des ONG
Dpenses des ONG Plus de 10 Milliards d'Ariary Entre 5 a 10 Milliards d'Ariary Entre 999 000 000 Ariary et 5 milliards Ar Entre 500 000 000 et 990 000 000 Ariary Entre 99 900 000 et 500 000 000 Ar Entre 50 000 000 et 99 900 000 Ariary Entre 2 000 000 et 50 000 000 Ar Total Nombre d'ONG 2 2 4 5 16 5 7 41 Montant en Ariary En % du total 5,00% 5,00% 10,00% 10,00% 40,00% 12,50% 17,50% 100% Cumul (%)

28 978 583 785 15 748 456 595 7 885 778 630 3 160 248 794 4 272 744 622 328 474 112 152 360 462 60 526 647 000

28 978 583 785 44 727 040 380 52 612 819 010 55 773 067 804 60 045 812 426 60 374 286 538 60 526 647 000

33- Plus de 10% des ONG recenses financent hauteur de 44 Milliards dariary , soit 73,96 % du montant des dpenses de protection sociale, tandis que la moiti des ONG napporte que 12,28 % des dpenses.

Section 2-5 : Analyse des ONG tudies selon le type

Tableau n 27 : Rpartition des dpenses selon le type dONG

ONG ONG Confessionnelle (Montant en Ariary) Nationale Internationale TOTAL 18 344 443 817 0 18 344 443 817 ONG non Confessionnelle (Montant en Ariary) 14 178 429 726 28 003 773 458 42 182 203 184 32 522 873 543 28 003 773 458 60 526 647 000 TOTAL

277

Graphique n013 : Rpartition des dpenses selon le type dONG

REPARTITION DES DEPENSES DES ONG PAR TYPE

45 000 000 40 000 000 35 000 000 30 000 000 25 000 000 20 000 000 15 000 000 10 000 000 5 000 000 0 ONG Confessionnelle ONG non Confessionnelle

Internationale Nationale

34- Les ONG non confessionnelles, nationales et internationales dpensent prs de 70 % des dpenses totales de protection sociale. Mais cette proportion changera quand nous aurons reu les donnes des ONG affilies aux Eglises Catholique et Anglicane.

Section 2-6 : Rpartition des dpenses par secteurs Tableau n 28 : Evolution des dpenses des ONG par secteur (2006-2010) (x 1000 Ar)
SECTEUR D'ACTIVITES Education Sante HIMO Travaux Publics Catastrophes Naturelles Programmes destines pour les Groupes Vulnrables Emploi TOTAL 2006 1 578 654 1 533 120 1 445 502 0 4 039 857 228 587 8 825 720 2007 1 755 451 2 100 924 1 834 067 1 551 550 5 535 264 508 170 13 285 426 2008 2 138 759 3 219 327 1 590 698 2 103 239 3 943 608 655 779 13 651 409 2009 2 732 566 3 968 405 1 676 268 589 489 4 162 948 878 036 14 007 712 2010 3 252 703 2 421 740 1 777 547 804 113 1 415 479 1 084 798 10 756 380 TOTAL 11 458 133 13 243 516 8 324 082 5 048 391 19 097 156 3 355 369 60 526 647

278

Graphique n 014 : Evolution des dpenses des ONG par secteur (de 2006 2010)

Evolution globale des Depenses des ONG par secteur d'intervention

Education 6 000 000 5 000 000 4 000 000 x 1000 Ariary 3 000 000 2 000 000 1 000 000 0 2006 2007 2008 ANNEE 2009 2010 HIMO Travaux Publics Catastrophes Naturelles Programmes destines pour les Groupes Vulnrables Emploi Sante

35- Entre 2006 et 2009, les dpenses des ONG ont enregistr une hausse gnrale de 18,63%, tandis que depuis la crise une baisse gnrale de 23,18 % des dpenses de protection sociale a t note. Entre 2009 et 2010, on note une baisse de 38,97 % des dpenses dans le secteur Sante, et 66 % pour les appuis aux groupes vulnrables.

279

CHAPITRE 3 : ANALYSE DES DEPENSES DES ONG PAR SECTEUR 36- Ce chapitre analyse les dpenses effectues par les ONG au niveau des secteurs Education, Sant, Nutrition, Programmes de travaux publics (HIMO), Catastrophes Naturelles, assistance sociale individus et groupes vulnrables particuliers tels que les handicaps et les enfants exploits. Section 3-1 : Education a- Description des Activits 37Les principales activits dans le secteur Education sont la scolarisation formelle et non formelle73, des

lalphabtisation, linsertion/rinsertion scolaire, la cantine scolaire, la distribution de kits scolaires. Lducation inclusive, qui vise garantir lgalit des droits et des chances pour les enfants handicaps et vulnrables, y prend place bien quelle soit encore marginale. De mme que la formation et /ou linsertion professionnelle. Certaines ONG pratiquent plusieurs de ces activits la fois. Ce qui nest pas sans poser de problme pendant lexploitation des donnes, car on est dans lincapacit de distinguer quel pourcentage est affect une activit prcise et quel autre pourcentage une autre activit. 38 - Le tableau n6 prsente les ONG ayant effectue des dpenses dans ce secteur et leurs sources de financement respectives 39 - Le tableau suivant prsente le contenu de ces diffrentes activits et le nombre dONG uvrant dans chaque activit 40- Il ressort de ce tableau que les activits qui attirent le plus dintervenants sont la scolarisation, lalphabtisation et linsertion/la rinsertion scolaire (avec 5 intervenants chacune). Et, si lon considre les blocs dactivits 12 et 13 ( cf Tableau n*07) , cette place importante de la scolarisation, de lalphabtisation mais aussi de la cantine scolaire sera encore mise en relief.

Tableau n 29 : Liste des ONG ayant effectue des dpenses dans ce secteur
Activits de protection sociale (touchant les groupes vulnrables) District d'interventi on Sources de financement

N*

Dnomination ONG

1 2

AIC /IRAK'I MASINDAHY VINCENT DE Cantine scolaire PAUL ONG MONDOBIMBI TAFITA Internat, scolarisation, cantine scolaire

AIC STRASBOURG; Fianarantsoa I Enfance et Partage France Toliara , Associazione Morondava, Mondobimbi Onlus Belamoty Italie

73 Une scolarisation formelle, cest lenseignement des enfants dans le cadre des institutions scolaires formalises. Tandis que la scolarisation non formelle seffectue hors de ces institutions et dont le programme nest pas dfini par lEtat.

280

ENFANTS DU SOLEIL MADAGASCAR

Insertion, rinsertion familiale, sociale, professionnelle Scolarisation des enfants des familles ncessiteuses

Antananarivo

LES ENFANTS DU SOLEIL Association franaise Association gardoise Terre des enfants Enfance et Partage France Saint Gabriel Y GLOBAL Association Europe Madagascar Afrique (E.M.A.) Montrouge France

TERRE DES ENFANTS

Toamasina

5 6 7

CONSEIL DE DEVELOPPEMENT Aides la scolarisation D'ANDOHATAPENAKA ( CDA ) ENFANTS SAUVES YMCA ANKAZOMANGA Alphabtisation

Antananarivo Toamasina

Appui l'ducation des enfants Antananarivo orphelins et vulnrables I jeunes Aides la scolarisation alphabtisation des enfants de 08 11 ans Antananarivo Avaradrano

EUROPE MADAGASCAR AFRIQUE ( EMA )

SAHAFA

Fianarantsoa I Fonds propre Antananarivo, Ankazobe, Fianarantsoa Vangaindrano Fianarantsoa II APPO de France, Monaco, la Slovnie, l'Argentine, la Runion, et de contribuable prive Association Zaza Madagascar Et quelques amis suisses Fond propre

10

AKAMASOA

scolarisations des 9842 enfants, assurer la formation professionnelle

11 12

ADAMIPA CARITAS FARAFANGANA

*Cantine scolaire *Scolarisation des enfants issus Antananarivo des familles en difficult Alphabtisation Vangaindrano Tous district des Regions Soafia, Analamanga, SAVA, Androy, Sud Est Antananarivo Taolagnaro Antananarivo Tous district des Rgions Analamanga, Androy, Atsimo Atsinanana Antsirabe Fianarantsoa Antananarivo Sambava Mandritsara Toamasina Morondava Toliary Farafangana

13

Direction nationale des Ecoles Luthriennes

Cantine scolaire

Socit des Missions Norvgiennes

14 15 16

ASEFEMA CIELO TERRA FONDATION RAOUL FOLLEREAU

Rinsertion scolaire Rinsertion scolaire scolarisation des enfants

ASEFEMA, Rotary Mahamasina , QMM Fondation Raoul Follereau Association TASKVARKKI Finlande

17

FFF MALAGASY MAHOMBY

Education de base pour enfants dscolariss et non scolariss

18

Christoffel Blinding Mission ( CBM )

Aide a la Scolarisation des enfants

Christoffel Blinding Mission ( CBM )

281

19 20

Centre Notre Dame de Clairvaux Enfants du Soleil Tana

Scolarisation des enfants orphelins Scolarisation des enfants de rue

Antananarivo Antananarivo

Salsiens Don Bosco Enfants du Soleil (Association Francaise)

Tableau n 30 : Description et nombre dONG uvrant dans ces activits

DESIGNATION DES ACTIVITES 1-Scolarisation 2- Alphabtisation 3-Cantine scolaire 4- Kits scolaires 5- Construction DESCRIPTION DES ACTIVITES Faire entrer les enfants dge scolaire en classe (6-10 ans) Apprendre lire, crire et calculer aux adultes Donner manger aux lves en classe Distribution gratuites de fournitures scolaires Construction et/ou rhabilitation de btiments scolaires ou de logements pour lves Formation 6- Formation professionnelle professionnelle, de lutte life contre skills, le camps des jeunes, radio, 1 empowerment, sports, art et culture, confrences, campagne de sensibilisation SIDA, mission accompagnement spirituel 7-Education inclusive 8- Prscolaire 9- Orientation/insertion professionnelle 10 Insertion/rinsertion scolaire 11- Scolarisation + Cantine 12- Scolarisation+ alphabtisation+ orientation/formation professionnelle 13- Scolarisation+cantine +construction+ internat Faire entrer des enfants sourds-muets en classe Prparation la vie scolaire des enfants de bas-ge Encadrement des jeunes adultes issus des familles vulnrables pour une formation en informatique, la recherche de stage et de travail Intgration /rintgration des non-scolariss et des dscolariss (1117 ans) en milieu scolaire LONG fait la fois les deux activits de scolarisation et de distribution de nourriture LONG fait la fois les trois activits de scolarisation, 1 1 1 5 3 Nombre dONG 5 5 2 2 1

dalphabtisation et dorientation professionnelle ensemble LONG fait la fois les quatre activits la fois

41- Ces diffrentes activits entrent dans la mise en uvre de la politique globale de lEducation Pour Tous et de la Politique Nationale de lAlphabtisation qui nous a t prsente encore sous sa forme non valide, lesquelles contribuent la rduction de la pauvret, la satisfaction des besoins fondamentaux en ducation. Ces ONG ont t fidles la ralisation de leurs activits dans le temps et dans lespace. Autrement dit, les activits nont jamais t interrompues mme pendant la priode de crise. Une observation des cots des activits suggre en effet une certaine constance des moyens dploys en dpit de la crise, comme le montrent les tableaux suivants. 282

b- Couverture 42 - Le tableau suivant prsente le nombre de bnficiaires des Activits des ONG

Tableau n 31 : Tableau dvolution du nombre des bnficiaires des activits des ONG
DESIGNATION DES TYPES DACTIVITES 123456789Scolarisation Alphabtisation Cantine scolaire Kits scolaires Construction Orientation /formation professionnelle Education inclusive Prscolaire Accompagnement des jeunes NOMBRE DES BENEFICIAIRES 6105 1523 21780 595529 87 500 120 60 60 1919 89639 orientation 1243 1529

10- Insertion/Rinsertion 11Scolarisation + cantine Alphabtisation+

12- Scolarisation+ professionnelle

13- Scolarisation+Cantine+Construction+ Internat

283

Graphique n 015 : Evolution du nombre des bnficiaires par activit 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 2009 2008 2007 2006 EVOLUTIONNOMBREDES BENEFICIAIRESPARACTIVITES 2010

43- Vu sous langle de nombre de bnficiaires touchs par lactivit, cest lactivit Distribution de Kits scolaires qui se hisse au premier rang avec 594.900 bnficiaires des kits scolaires (activit 4). Les activits combines de scolarisation/cantine scolaire (activits 3, 13) la suivent avec 105.500 bnficiaires. 44- Aucune de ces activits nest exerce sur tout le territoire national, car aucune des ONG nexerce au niveau de toute ltendue du pays, except les Ecoles luthriennes qui sont prsentes dans 19 Rgions sur 22. Trois ONG seulement travaillent dans 5 Districts et plus ; 3 autres dans 3 Districts. Le reste travaille dans un seul District ; lcrasante majorit Antananarivo.

284

Graphique n 016 : Couverture gographique74 des dpenses en ducation

COUVERTUREGEOGRAPHIQUEDES DEPENSESENEDUCATION(x1000)
3500000 3000000 2500000 2000000 1500000 1000000 500000 Antanananarivo,Ambohimahasoa, AntanananarivoI AntananarivoAvaradrano AntannarivoIManjakandriana Antananarivo,Ankazobe,Vangaindrano, Antananarivo,Antsirabe,FianarantsoaII, Farafangana,Manakara FianarantsoaI FianarantsoaII FortDauphin Toamasina Toliara,Morondava,Belamonty Madagascar Vangaindrano COUVERTURE GEOGRAPHIQUEDES DEPENSESENEDUCATION (x1000)

c Cot 45- Lvolution globale des dpenses en protection sociale dans le secteur Education durant la priode 20062010 se prsente comme suit.

74 Les villes cites en abscisse sont les celles o interviennent les ONG. Certaines villes reviennent plusieurs fois (comme Antananarivo) parce quelles sont cites plusieurs fois, et chaque fois avec dautres villes quil nous a t impossible de les isoler pour une analyse statistique. Voir le tableau 7 supra colonne Districts dintervention , p.25.

285

Tableau n 32 : Lvolution des cots des activits du secteur ducation de 2006 2010
Anne Montant ( x 1000 Ar) 2006 1 581 154 2007 1 765 546 2008 2 468 547 2009 2 742 559 2010 3 263 799

Graphique n 017 : Evolution des dpenses en ducation

Evolution globage des depenses des ONG dans le secteur education
3500000 3000000 2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0 2006 2007 2008 ANNEE 2009 2010 Montant en Ar ( x 1000 Ar)

46. La reprsentation graphique de lvolution de ce cot global75 est loquente quant faire constater que celui-ci a toujours connu une croissance positive continue avant et pendant la crise. Ici, la nonreconnaissance de lEtat malgache par la Communaut Internationale, situation qui rduit les aides manant des partenaires techniques et financiers bilatraux et multilatraux, na pas affect, cela saute aux yeux, la venue des aides provenant des bailleurs de fonds privs des ONG, quils soient trangers ou nationaux. 47. La crise a plutt dploy encore plus llan humanitaire. A tel point que les deux annes de crise sont les plus fructueuses en matire de financement des ONG : celles-ci ont acquis pendant les annes 2009 et 2010 la somme de 6 milliards contre 4 milliards pendant les deux annes qui ont prcd la crise (2007 et 2008). 48- Eclats au niveau des activits, ces cots sont prsents au tableau suivant.

Pour voir lvolution de la part des dpenses en ducation dans les dpenses en protection sociale, voir le graphique n6, la page 21. Sur la base des donnes prsentes au tableau n 5 de la page 20, les dpenses en ducation reprsentent 19% des dpenses en protection sociale. 286
75

Tableau n 33 : Tableau dvolution des cots par activit par an de 2006 2010
2006 1 SCOLARISATION 2 ALAPHABETISATION 3 CANTINE SCOLAIRE 4 KITS SCOLAIRES 10 INSERTION/REINSERTION 11 SCOLARISATION + CANTINE 12 EDUCATION+ALAPHABETISATION+ ORIENTA TION PROFESSIONNELLE 13 INTERNAT+ALPHA+SCOLA+CANTINE 232 832 538 4 000 000 16 701 770 342 377 862 39 075 100 471 504 780 192 000 000 280 162 190 2007 356 404 780 17 700 000 16 901 640 347 858 584 37 732 942 505 863 851 216 000 000 267 084 960 2008 345 453 711 3 000 000 16 880 410 350 382 646 38 028 492 2009 312 165 138 12 889 800 16 678 780 314 020 500 61 884 276 2010 232 610 000 213 717 750 18 172 635 350 576 625 277 733 766 1 164 281 335 240 000 000 565 539 910

728 116 975 1 246 080 765 216 000 000 406 468 825 240 000 000 381 280 284

Source : Enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

49- Au final, pendant les cinq ans qui nous intressent, les cots de chaque activit ont t les suivants Tableau n 34 : Rcapitulatif des cots de chaque activit
Dsignation des activits 1 Scolarisation 2 Alphabtisation 3 Cantine scolaire 4 Kits scolaires 5 Construction 6 Orientation /formation professionnelle 7 Education inclusive 8 Prscolaire 9 Accompagnement des jeunes 10 Insertion/Rinsertion 11 Scolarisation + cantine 12 Scolarisation+ Alphabtisation+ orientation professionnelle 13 Scolarisation+Cantine+Construction+ Internat Montant ( x 1000 Ar ) 1 479 466 251 307 85 335 1 705 216 41 833 320 000 21 960 4 000 12 767 457 011 4 115 847 1 104 000 1 519 255

287

Source : Enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

50- Pour mieux apprcier la place des ONG dans le domaine de la protection sociale, il importe de comparer des lments qui peuvent ltre. 51- Pour les Kits scolaires, lapport des ONG pour les 5 ans est de 1 705 216 217 Fmg. Tandis que lEtat a fourni pour 2010 5,2 millions de dollars US (Voir Rapport de Rachel) 52- 595529 enfants dots de fournitures scolaires par les ONG pendant 5 ans. Soit 119 105 enfants par an. Alors quen 2006-2007, 12 865 lves ont t dots par lEtat76. Les Cantines scolaires finances par PAM et CARE ont reu de cet organisme international 2,52 millions de dollars pour 2010. Les ONG ont offert 85 335 235 Ar pendant 5 ans, auquel montant il faut ajouter les budgets indissociables des blocs dactivits (activit 13). 53- En 5 ans, les ONG ont donn manger 85 335 235 lves, soit 17 067 047 lves par an. Les cantines scolaires UAT/EPT pour 2010-2011 prvoient 59.000 lves dans 92 EPP dAntananarivo Ville 54- Les cantines PAM, luvre dans le Sud du pays, ont touch : o o o 75.000 lves de 2005 2009 31.000 lves de 2008 2009 30. 000 lves de 2009 2011

55- Les cantines CARE qui travaillent dans la partie Sud de la Rgion Antsinanana ont touch 26.000 lves de 2007 2010.

76

Voir Rapport de Rachel Raveloarisoa

288

Tableau n 35 : Tableau danalyse du cot/bnficiaire

DESIGNATION DES TYPES DACTIVITES 1 Scolarisation 2 Alphabtisation 3 Cantine scolaire 4 Kits scolaires 5 Construction 6 Orientation /formation professionnelle 7 Education inclusive 8 Prscolaire 9 Accompagnement des jeunes 10 Insertion/Rinsertion 11 Scolarisation + cantine 12 Scolarisation+ Alphabtisation+ orientation professionnelle 13 Scolarisation+Cantine+ Construction+ Internat Source : Enqutes menes auprs des ONG Mars 2011 Nbre de bnficiaires 6105 1523 21780 595529 87 500 120 60 60 1919 89639 1243 1529 COUT (2006-2010) ( ariary ) 1479466167 251307550 85335235 1705216217 41833920 320000000 21960000 4000000 12767200 457011576 4115847706 1104000000 1519255885 238150 640000 183000 66666 Cout/benef ( Ariary ) 242297 165008 3918 6499

56- De ce tableau, nous pouvons avoir un ordre dide des cots unitaires de certaines activits comme lalphabtisation, la scolarisation, linsertion/rinsertion. Mais faute dlments, nous ne pouvons les comparer avec dautres donnes. Le cot unitaire des kits scolaires slve Ar 3918, soit lquivalent de 2,15 dollars par lve (USD), contre 5 dollars par lve pour le cas des programmes publics de protection sociale77. d- Efficacit 57- Au total les ONG, toutes activits confondues ont atteint 720 568 bnficiaires. Les bnficiaires des kits scolaires sont dcupls pendant la priode de crise (112 000 et plus sous la crise contre 12 000 avant la crise).

77 Voir Revue des programmes de protection sociale Madagascar , par Julia Rachel RAVELOSOA, Avril 2011. Page 15, Paragraphe 26

289

Graphique n 18 : Evolution des dpenses et du nombre des bnficiaires de kits scolaires Lvolution des dpenses en kits scolaires Lvolution du nombre des bnficiaires de kits scolaires

EVOLUTIONDES EVOLUTIONDES DEPENSESENKITSET DEPENSESENKITS FOURNITURES SCOLAIRES SCOLAIRES(en 360000000

350000000 360000 340000000 350000 330000000 340000 330000 320000000 320000 310000000 310000 300000000 300000 290000000 290000 EVOLUTION EVOLUTION DESDEPENSES DESDEPENSES ENKITSET ENKITS FOURNITURES SCOLAIRES SCOLAIRES(en milliers d'ariary)

EVOLUTIONNOMBRE DESBENEFICIAIRES KITSET FOURNITURES

150000 100000 50000 0 2006 2007 2008 2009 2010 EVOLUTION NOMBREDES BENEFICIAIRE SKITSET FOURNITURE SSCOLAIRES

Lcart de financement entre 2009 et 2010 est de lordre de 36 millions dariary et le nombre de bnficiaires nest que de moins dune centaine. La variation des prix des fournitures scolaires entre ces deux annes explique-t-elle ce fait ? Les ONG intervenant dans lactivit sont YMCA Ankazomanga (finance elle-mme par les ONG internationales Y Global/RTM) et Christoffel Blinding Mission (CBM). 58- Lalphabtisation sest carrment estompe en 2009 puis a redmarr en trombe en 2010 (1000 alphabtiss), dpassant alors leffectif des annes davant la crise (effectif de 280 atteint en 2008).

290

Graphique n 19 : Evolution des dpenses et du nombre des bnficiaires de lactivit dalphabtisation78

EVOLUTIONDES DEPENSESEN ALPHABETISATION

250000000 200000000 150000000 100000000 50000000 2006 2007 2008 2009 2010 EVOLUTIONDES DEPENSESEN ALPHABETISATI ON 1500 1000 500 0

EVOLUTIONDU NOMBREDES BENEFICIAIRESDE L'ACTIVITE

2006

2007

2008

2009

2010

59- En ce qui concerne lactivit dalphabtisation, lon peut douter de lefficacit des interventions des ONG, toujours cause du fait que leurs zones dintervention se concentrent dans le District dAntananarivo. Cest ainsi que les Rgions dfinies par la Stratgie Nationale dAlphabtisation comme prioritaires sont presque abandonnes ; en loccurrence, les Rgions Anosy, Atsimo Atsinanana, Androy, Atsimo Andrefana, Melaky, Ihorombe et Vatovavy Fitovinany. 60- De ces 7 Rgions juges prioritaires par la conscience nationale, seules les Rgions Anosy et Atsimo Atsinanana jouissent de la prsence dONG qui interviennent dans lactivit : Cielo Terra pour Anosy et Caritas Farafangana pour le Sud-Est. Si Anosy, par lappui du gant QMM, jouit de 45 000 000 dariary, le Sud-Est se contente de 5 000 000 dariary provenant de lapport personnel de lONG Catholique Caritas. 61- La rinsertion scolaire, qua pas pu passer le seuil de 200 bnficiaires avant la crise a dpass le cap de 1000 bnficiaires en 2010.

78

Il serait vritablement intressant de commenter ces rsultats la lumire de lvolution du taux dalphabtisation dans le pays ces 5 dernires annes mais le pays nen dispose pas, selon un responsable du Ministre de lEducation Nationale que nous avons contact au moment de lenqute. Il se plaint du fait que les ONG, sous tutelle du Ministre de la Population, ne rendent pas compte des rsultats de leurs activits au Ministre de lEducation Nationale. Mais, mme le Ministre de la Population na pas de donnes sur lalphabtisation sur les 5 dernires annes. La crise politique, avec linstabilit des responsables cause des remaniements incessants, aidant ! (la remarque est aussi valable pour les relations des ONG qui interviennent dans le domaine de la Sant avec le Ministre de la Sant.)

291

Graphique n 20 : Evolution des dpenses et du nombre des bnficiaires de linsertion /rinsertion scolaire Evolution des cots de lactivit insertion/rinsertion Evolution du nombre des bnficiaires de linsertion/rinsertion scolaire

12 INSERTION/REINSERTIO N
300000000 250000000 200000000 150000000 100000000 50000000 123456789 12 INSERTION/REI NSERTION

1200 1000 800 600 400 200 0 1 2 3 4 5

Series1

62- Mais cest surtout les activits combines avec la cantine scolaire qui ont beaucoup de succs. Au total, on compte 113.500 bnficiaires pour ces activits (avec prs de 3000 repas servis de plus quavant la crise). Graphique n 21 : Evolution des dpenses et du nombre des bnficiaires de la cantine scolaire Evolution des cots affects aux cantines scolaires Evolution du nombre des bnficiaires

11EVOLUTIONDES DEPENSESEN SCOLARISATION+ CANTINE(x1000)

1500000 1000000 500000 0 2006 2007 2008 2009 2010 11EVOLUTION DESDEPENSES EN SCOLARISATIO N+CANTINE (x1000)

11EVOLUTIONDES BENEFICIAIRESEN SCOLARISATION+CA NTINE

18500 18000 17500 17000 16500 2006 2007 2008 2009 2010 11 EVOLUTION DES BENEFICIAIR ESEN SCOLARISATI ON+CANTI

63- Les activits des ONG intervenant dans le Secteur Education se limitent cependant trs peu de Districts et Rgions. Tout se concentre Antananarivo, dans la Rgion dAnalamanga.

292

64- Des 13 activits identifies partir des donnes sur les ONG dans le Secteur Education, les ONG ont beaucoup investis sur les Kits scolaires. Elles ont aussi apport une trs grande contribution par le soutien des lves accabls par la crise travers lactivit cantines scolaires . Aucune de ces diffrentes activits nont connu cependant un dinterruption. 65- Si lalphabtisation a connu un arrt momentan en 2009, par suite du retrait des Institutions internationales qui y sont impliques (le PNUD notamment), elle a repris bel et bien en 2010 pour avoir joui dun financement priv dont la gestion a t confie lONG Nationale Malagasy Mahomby. 66- Dans sa globalit, lefficacit des interventions des ONG dans le Secteur Education est tributaire de leur concentration gographique dans la seule Rgion dAnalamanga.

Section 3-2 : Sant a- Description des activits 67Les principales activits de protection sociale en faveur des groupes vulnrables dans le secteur Sant quon a pu dgager des donnes sur les ONG sont la Mdecine Prventive, la Mdecine curative, la Mdecine durgence, lAppui en mdicaments, la Construction de centre de soins, lAccueil Soins. Ici aussi, certaines ONG pratiquent plusieurs de ces activits la fois et comptabilisent toutes ces activits dans une mme ligne budgtaire. A tel point quon ne peut pas distinguer la valeur de chacune de ces activits qui constituent alors un bloc de dpenses79. 68 - Le tableau n 11 financement 69 - Le tableau n 12 prsente le contenu de ces diffrentes activits et le nombre dONG uvrant dans chaque activit 70- Il ressort de ce tableau que les activits de protection sociale qui attirent le plus les ONG intervenant dans ce secteur sont la mdecine prventive, la mdecine curative et lactivit dappuis. 71- Ces diffrentes activits entrent dans la mise en uvre de la politique globale de la Sant Pour Tous qui vise la rduction de la pauvret, la satisfaction des besoins fondamentaux en sant. Et ces ONG contribuent latteinte des Objectifs daccs aux services de sant pour les plus pauvres. prsente les ONG ayant effectue des dpenses dans ce secteur et leurs sources de

79 Comme il a t impossible de sparer les composantes des blocs de dpenses, nous les avons gards tels quels. Nous avons recouru, en vain, aux ONG concernes pour nous dfinir une cl de rpartition.

293

Tableau n 36 : Liste des ONG en protection sociale intervenant dans le secteur Sant
N* 1 2 Dnomination ONG Activits de protection sociale District d'intervention Fianarantsoa Antananarivo Renivohitra Melaky, Menabe,Atsimo Andrefana, Androy, Anosy, Ihorombe, Atsimo Atsinanana Antananarivo Ville Sources de financement ASMAE FRANCE Antenne ANYMA MADA en France Croix-Rouge Canadienne Secours Catholique France et participation des bnficiaires Alliance International Association Europe Madagascar Afrique (E.M.A.) Montrouge France FRF APPO de France, Monaco, la Slovnie, l'Argentine, la Runion, et de contribuable prive qui tait sduit par le travail d'Akamasoa, QMM NMS (Norvegian Missionary Society) Christoffel Blinding Mission ( CBM )

AIC /IRAK'I MASINDAHY VINCENT Dispensaire DE PAUL ANYMA ( Arovy ny Marary ) Aide aux malades hospitaliss

CROIX ROUGE MALAGASY

lutte contre le paludisme

CONSEIL DE DEVELOPPEMENT Centre Social et de Sant : D'ANDOHATAPENAKA (CDA) Mdecine prventive

ENFANTS SAUVES

Changement de comportement des jeunes Commune urbaine de non scolaris et lutte contre le Toamasina SIDA

EUROPE MADAGASCAR AFRIQUE ( Dispensaire EMA )

Antananarivo Avaradrano

FONDATION RAOUL FOLLEREAU

Accueil , soins des Lpreux, constructions de centre de sante

Madagascar

AKAMASOA

Antananarivo, AntolojanaharyAnkazobe, Accueil des sans abris, soins Fianarantsoa des malades, constructions de Vangaindrano, centre de sante Ranomena - Ampitafa, Fianarantsoa II Safata sant maternelle et infantile et ducation nutritionnelle Appui l'Hpital de Morondava

CIELO TERRA

Fort-Dauphin

10

FOAT

Morondava

11

Christoffel Blinding Mission ( CBM )

Antsirabe Lutte contre la Ccit et la Fianarantsoa surdit chez les enfants et les Antananarivo adultes et les personnes ges Sambava Protection des enfants Mandritsara

294

Tableau n 37 : Description des activits et nombre dONG uvrant dans ces activits
DESIGNATION DES ACTIVITES DESCRIPTION DES ACTIVITES Sensibilisation, animation, vaccination, distribution de 1-Mdecine prventive vitamines, consultations prnatales, distribution de moustiquaires, dparasitage Population-cible : les couches dfavorises. Soins mdicaux et bucco-dentaires gratuits pour les 2- Mdecine curative populations vulnrables, consultations mdicales gratuites, traitement, extraction et dtartrage, Distribution gratuite de mdicaments, accompagnement de 3- Appui financier en mdicament et appui malades en cas dhospitalisation, subventions en 4 mdicaments, appui nutritionnel visant amliorer lefficacit du traitement mdical. Appui financier aux activits mdicales Construction et/ou rhabilitation de btiments sanitaires 4- Construction de btiments 5- Centre daccueil, soins secondaires, construction de logements Promotion de la sant 6-Prvention de la sant, Soins Soins secondaires oculaires et auditifs communautaire Prvention de la sant Fourniture d'aides Mobilisation 1 ND ou de logements pour malades, construction de point deau et de latrines Accueil des sans abris et soins des malades 1 2 3 Nombre dONG 4

mdicaux, appui en matriels

72- Il ressort de ce tableau que les activits de protection sociale qui attirent le plus les ONG intervenant dans ce secteur sont la mdecine prventive, la mdecine curative et lactivit dappuis. 73- Ces diffrentes activits entrent dans la mise en uvre de la politique globale de la Sant Pour Tous qui vise la rduction de la pauvret, la satisfaction des besoins fondamentaux en sant. Et ces ONG contribuent latteinte des Objectifs daccs aux services de sant pour les plus pauvres

295

b-

Couverture

74 - Le tableau suivant prsente le nombre de bnficiaires des Activits des ONG

Tableau n 38 : Nombre dONG intervenant dans le secteur sant

DESIGNATION DES TYPES DACTIVITES 1-Mdecine prventive 2-Mdecine curative 3-Appui en mdicaments 4-Construction de points deau, de latrines 5-Centre daccueil, soins secondaires, construction de logements 6-Prvention sanitaire, soins secondaires, appui en matriels ND NOMBRE DE BENEFICIAIRES 1 810 037 44 817 8543 5817 individus soigns bnficiaires bnficiaires Units

8500 familles

75- Vu sous langle de nombre dindividus bnficiaires touchs par lactivit, cest lactivit Mdecine prventive (activit 1) qui est la plus importante. De par sa dfinition, lactivit sadresse le plus des communauts ncessiteuses dans les actions de sensibilisation et danimation, mais aussi dans les actions de vaccination, de la lutte contre le paludisme, de la lutte contre le VIH/SIDA, la distributions de vitamines, de complment nutritionnel, des consultations prnatales, etc. Bref, cest lactivit qui soccupe de la Sant publique. Lactivit Centre daccueil, Soins secondaires, Construction de logements (activit 6) vient en second lieu dans la prise en charge des bnficiaires. Il sagit de lONG Akamasoa du clbre Pre Pedro.

c-

Cot

76- Pour la ralisation de lensemble de ces activits de protection sociale, les ONG ont mobilis les montants annuels suivants durant ces cinq dernires annes.

Tableau n 39 : Tableau dvolution des dpenses des ONG (de 2006 2010)
Annes Cots 2006 549 415 189 2007 2 100 923 524 2008 3 219 326 865 2009 2 625 138 491 2010 2 421 740 322

Source : Enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

296

Graphique n 22 Evolution des dpenses des ONG dans le secteur Sant 3500000 3000000 2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0 2006 2007 2008 2009 2010 EVOLUTIONDES DEPENSESENSANTE

77- A la lecture du tableau, lon peut conclure que lallure gnrale des dpenses des ONG prsente une hausse moyenne de 168 % entre 2006 et 2008 et une diminution progressive de 500 millions dariary en 2009, et en 2010, elle a t de lordre de 200 millions dariary. 78- Eclates au niveau des activits, ces dpenses sont prsentes au tableau suivant : -18,46% entre 2008 et 2009, et 7,75% entre 2009 et 2010. En termes montaires, cette diminution des dpenses tait de lordre de

Tableau n 40 : Dpenses effectues par activits (de 2006 2010)

1 Mdecine prventive 2 Mdecine curative 3 Mdecine durgence 4 Appui matriel 5 Construction 6 Accueil, Soins, Construction 7 Prvention, soins, appui Source : Enqutes menes auprs des ONG Mars 2011 2 110 406 408 543 000 561 79 163 750 1 314 901 625 1 088 719 219 2 326 653 339 5 220 151 859

79- Au final, pendant les cinq ans qui nous intressent, les dpenses de chaque activit sont les suivants

297

Tableau n 41 : Tableau dvolution des dpenses par activit par an (de 2006 2010)
EVOLUTION DES COUTS PAR ACTIVITE 1 MEDECINE PREVENTIVE 2 MEDECINE CURATIVE 3 APPUI EN MEDICAMENTS 4 CONSTRUCTION 5 ACCUEIL, SOINS, CONSTRUCTION 6 PREVENTION, SOINS, APPUI 2006 60 096 818 166 145 216 19 366 050 303 807 105 983 704 965 2007 251 374 080 47083249 330 284 593 112 712 472 315 326 664 1 044 142 466 SANTE 2008 803 333 411 128521830 153 211 503 116 902 275 421 270 470 1 592 669 627 2009 774 180 079 252550213 409 657 281 520 889 518 667 661 400 1 343 266 682 2010 281 518 838 54748451 255 603 032 318 848 904 618 587 700 256 368 119

Source : Enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

80- Mesure travers les dpenses qui lui ont t affectes, lactivit Mdecine Prventive a connu un essor apprciable en 2008 pour connatre un dbut de flchissement en 2009 lequel sera trs accentu en 2010. 81- Une observation minutieuse des composantes de la Mdecine Prventive nous suggre que la chute des dpenses en 2010 concide avec larrt du financement des projets de distribution et de suivi de lutilisation des moustiquaires dans la lutte contre le paludisme. Les dpenses en vaccination dun montant de prs de 200.000.000 dAriary en 2010 na pas pu renverser la tendance. 82- En annexe 2, nous pouvons voir lvolution des dpenses des sous-activits. Le graphique ci-aprs rsume lvolution des dpenses en sante par activit

Graphique n 23 : Figure rsumant lvolution des dpenses en sant par activit 1800000 1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 2006 2007 2008 2009 2010 4 CONSTRUCTIONDEPOINTS D'EAU 3APPUIENMEDICAMENTS 2 MEDECINECURATIVE 1 MEDECINEPREVENTIVE

298

83- Le tableau ci-aprs donne un ordre dide des cots unitaires de certaines activits Mais faute dlments, nous ne pouvons les comparer avec dautres donnes. Tableau n 42 : Tableau danalyse du cot/bnficiaire
DESIGNATION DES TYPES DACTIVITES 1 Mdecine prventive 2 Mdecine curative 3 Appui matriel 4 Construction 5 Accueil, Soins, Construction 6 Prvention, soins, appui Source : Enqutes menes auprs des ONG Mars 2011 Nbre de bnficiaires 1804220 41886 8543 5817 85000 ND COUT (2006-2010) ( ariary ) 2 110 406 408 543 000 561 1 314 901 625 1 088 719 219 2 326 653 339 5 220 151 859 Cout/bnef ( Ariary ) 1 169 12 963 153 915 187 161 27 372

dde critres : -

Efficacit

84-Nous valuerons lefficacit des interventions des ONG dans le Secteur Sant partir dun certain nombre La cible atteinte La non-interruption des activits dans la priode de crise La couverture gographique

85- Pour ce qui est de la cible, lon constate les faits ci-aprs. Le nombre des bnficiaires na cess daugmenter depuis 2007, pour atteindre en 2009 un plafond raisonnable, comme le montre ce graphique ciaprs. Ce sont surtout les nombreux bnficiaires de la lutte contre le paludisme qui sont lorigine de ce succs relatif. Sur la base des donnes collectes au niveau des ONG que nous avons pu atteindre, nous avons leu lamer constat que la lutte contre le SIDA a nettement recul, sinon estomp en termes de montant de dpenses. Aucune des ONG qui nous ont rpondu na eu de financement pour la lutte contre ce flau. 86- Quant ltendue de la couverture gographique des activits des ONG, lon constate la concentration des interventions dans certaines Rgions seulement. Des disparits rgionales criantes sobservent alors quant aux zones bnficiant des financements des ONG. Le tableau ci-aprs tente de prsenter les rgions o sont affectes les dpenses des ONG durant les cinq dernires annes.

299

Graphique n 24 : Evolution du nombre des bnficiaires 900000 800000 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 2006 2007 2008 2009 2010 EVOLUTIONDUNOMBREDES BENEFICIAIRES SANTE

Graphique n 25 : Couverture gographique des dpenses 7000000 6000000 5000000 4000000 3000000 2000000 1000000 0 montant COUVERTUREGEOGRAPHIQUE DESDEPENSESSANTE(x1000)

300

Section 3-3 : Travaux publics HIMO

a-

Description des activits

87- Les objectifs des programmes HIMO-Travaux Publics sont de crer des emplois permettant des centaines de milliers de personnes sinistres aprs les catastrophes naturelles et des couches vulnrables des rgions affectes par la scheresse davoir accs un revenu minimum ou de la nourriture. 88- En gnral, les diffrentes activits dans ce secteur dintervention sont groupes en Vivre Contre Travail (VCT), Argent Contre Travail (ACT) et Vivre Contre Travail associ lArgent contre Travail (VCT-ACT) 89- Pour le cas des VCT, les activits consistent distribuer des vivres et/ou des semences en contrepartie de travaux effectus aprs le passage dun cyclone. 90 Le tableau ci-aprs prsente les ONG ayant effectu des dpenses dans ce secteur

N* 1

Dnomination ONG SAF FJKM

Activits de protection sociale VCT scurit alimentaire

District d'intervention Antananarivo Atsimondrano

Sources de financement SCAC/

AKAMASOA ( du PEDRO OPEKA )

Manutention des produits et confection des matriaux de Pre construction dans les carrires, constructions de logements, construction des coles

APPO de France, Monaco, la Antananarivo, Slovnie, Ankazobe, Fianarantsoa l'Argentine, la Vangaindrano, Runion, et de Fianarantsoa II contribuable prive Farafangana Caritas Farafangana

Caritas Farafangana

VCT

91- Largent contre Travail permet de recrer des moyens de subsistance par la cration d'emplois, la rparation des infrastructures communautaires de base et la rhabilitation des infrastructures publiques ou communales pour que les services publics puissent redmarrer. La grande partie des travaux concerne la rhabilitation des coles, des hpitaux, des pistes, des primtres irrigus, des bornes fontaines, canaux, sportives, ). Dans les grandes villes, on pratique surtout lassainissement et le nettoyage des quartiers et villages, et autres services communautaires. 92- LONG CARITAS intervient en travaux HIMO surtout dans les zones cycloniques sous forme de Vivre Contre Travail. La dure des travaux est estime 30 jours, et 77 000 travailleurs ont t bnficiaires durant lanne 2010.

301

93- Largent contre travail de lONG AKAMASOA consiste en manutention des matriaux de constructions et des produits la carrire des granites. Il dure douze mois, et fait bnficier environs 3000 travailleurs par jour issues des mnages les plus dmunis de la Capitale. 94- Le SAF FJKM associe la mise en uvre sous forme de Vivre Contre Travail et Argent Contre Travail dans les zones vulnrabilises par le passage du cyclone. La Rhabilitation des infrastructures publiques (pistes et canaux ) a fait bnficier plus de 234 048 sinistrs. Les travaux durent en moyenne 30 jours. 95- Pour le CARITAS et le SAF FJKM, la slection des travailleurs se fait partir dune liste tablie par le Chef de Fokontany (en collaboration avec lagent de lONG). La priorit est donne allaitantes. Tableau n 43 : Description et nombre dONG par activits
Dsignation des activits 1- Vivre Contre Travail DESCRIPTION DES ACTIVITES Rhabilitation des infrastructures sociales, et de logement, manutention des matriaux de constructions produits la carrire des granites, assainissements et nettoyage des villages, et services communautaires Nombre dONG 1

aux mnages

monoparentaux dirigs par des femmes et aux familles nombreuses (plus de 6 personnes) , aux femmes

2-Argent Contre Travail

Rhabilitation des infrastructures publiques et communales (coles, hpitaux, pistes, canaux et primtres,)

3- Vivre contre Travail associ lArgent Contre Travail

Rhabilitation des infrastructures publiques (pistes, canaux)

b-

Couverture

96-Les dpenses des ONG durant la priode de 2006 2010 ont cr des emplois temporaires en systme HIMO pour 325 398 personnes avec 12 775 440 H/J. 97- En 2010 seulement, les trois ONG savoir AKAMASOA, CARITAS, SAF FJKM ont cr des emplois temporaires pour les 165,707 personnes ou 5 601 210 H/J, soit la moiti des personnes bnficiaires des trois programmes FID EFSRP, CARE SALOHI, ONN PNS en 2010.

302

98- On doit remarquer ici lapport de lONG AKAMASOA qui nintervient pas seulement dans la capitale mais aussi dans dautres rgions comme la Haute Matsiatra, et Atsimo Atsinanana. Elle a fourni plus de 3.444.000 Hommes jours durant la priode 2006-2010. En 2010, lONG AKAMASOA a fourni 720,000 hommes jour. 99- Le SAF FJKM et le Caritas de Farafangana sont deux autres ONG, tous deux confessionnels, qui ont intervenu en systme HIMO. 100- Quant la reconstruction aprs choc, le SAF FJKM quant lui seul, a cr 146 sous projets dans 6 rgions, notamment dans les Rgions ANALAMANGA, DIANA, SAVA, SOFIA, ANALANJIROFO et Vatovavy Fitovinany. cCot

101- Le tableau ci-dessous montre lvolution et les structures de dpenses des ONG pendant la priode 20062010. Tableau n 44 : Evolution et structure des dpenses des ONG en travaux HIMO (en milliers dAriary)
Anne Dpenses de fonctionnement Dpenses lies aux activits Autres dpenses Total des dpenses 2006 132 900 1 272 000 40 602 1 445 502 2007 170 457 1 622 071 41 540 1 834 067 2008 159 900 1 392 000 38 798 1 590 698 2009 203 400 1 440 000 32 868 1 676 268 2010 235 497 1 547 113 8 237 1 790 847

Source : AKAMASOA, CARITAS, SAF FJKM Mars 2011

303

Graphique n 26 : volution de structure de dpenses de travaux HIMO

Structure des depenses des ONG en Travaux HIMO ( 20062010 ) en milliers d'Ariary
2 000 000 ( x 1000 Ariary ) 1 500 000 Dpenses de fonctionnement 1 000 000 500 000 0 2006 2007 2008 ANNEE 2009 2010 Dpenses lies aux activits Total des dpenses

102- 90 % du total des financements des ONG ont t affect directement aux activits et aux bnficiaires, avec une lgre hausse de 1 % de fonctionnement chaque anne. Tableau n 45 : Cots et couverture des crations demplois dans le cadre des programmes de travaux HIMO
Cot (Ar) affect aux Personne / bnficiaires jours 1 272 000 000 1 344 000 000 1 392 000 000 1 440 000 000 1 440 000 000 11 970 000 278 070 793 Nb participants Salaire journalier (Ar) Dure de l'intervention

2006 2007 AKAMASOA 2008 2009 2 010 CARITAS 2 010 2006 2007 SAF FJKM 2008 2009 2 010

636 000 672 000 696 000 720 000 720 000 2 310 000 2 410 230

2650 2800 2900 3000 3000 77 000 80 341 2000 85 707 257 398 30j 2000 30j 2000 240 j

274 205 857 2571210 7 452 246 650 10 735 440 Source : AKAMASOA, CARITAS, SAF FJKM Mars 2011 Total

103- Le cot total des travaux HIMO de ces ONG durant la priode 2006-2010 tait 7 452 246 650 MGA, ce qui reprsente 30 % du montant de financement allou par les 3 programmes HIMO FID EFSRP, CARE SALOHI, ONN PNS en 2010.

304

104- Le financement des travaux HIMO par les trois ONG a toujours continu malgr la crise politique depuis 2009 Madagascar. Le niveau de financement en 2007 a t de nouveau atteint en 2010, aprs avoir eu une lgre diminution en 2008. La figure ci-dessous montre cette volution du financement des travaux HIMO des ONG AKAMASOA, SAF FJKM et Caritas Farafangana de 2006 2010.

d- Efficacit 105- Le tableau et le graphique ci-aprs montrent lvolution du nombre des travailleurs durant la priode 2006-2010 Tableau n 46: Evolution du nombre de travailleurs (de 2006 2010)
Anne Nombre de travailleurs 2 006 2 650 2 007 83 141 2 008 2 900 2 009 3 000 2 010 165 707

Source : Enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

Graphique n 27 : volution du nombre des travailleurs HIMO ( 2006 2010 )

Evolution du nombre de travailleurs ( 2006 - 2010 )

180 000 160 000 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 2 006 2 007 2 008 ANNEE 2 009 2 010

Nombre de travailleurs

Srie1

106- Le tableau et le graphique ci-aprs montrent lvolution du nombre dHomme Jour de travail durant la priode 2006-2010

Tableau n 47 : Evolution du nombre dHomme-jour de travail (de 2006 2010)

Anne Nombre d'Homme jour 2006 636 000 2007 3 082 230 2008 696 000 2009 720 000 2010 5 601 210

Source : Rsultat des enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

305

Graphique 28 : volution du nombre dHomme-jour de travail ( de 2006 2010 )

Evolution du nombre d'Homme jour de travail ( 2006 - 2010 )

6 000 000 5 000 000 4 000 000 3 000 000 2 000 000 1 000 000 0 2006 2007 2008 ANNEE 2009 2010 Srie1

Section 3-4 : Catastrophes naturelles 107- Les catastrophes naturelles aggravent la vulnrabilit de milliers de personnes par an Madagascar. Quelques ONG recenses simpliquent dans ce secteur et prennent linitiative en mettant en uvre des projets
N* Dnomination ONG Activits de protection sociale District d'intervention Sources de financement Fdration Internationale des Socits de CroixRouge et Croissant Rouge ACT ALLIANCE GENEVE Raoul Follereau NMS (Norvegian Missionary Society

CROIX ROUGE MALAGASY

Distribution de vivres

Mampikony, Ambanja, Antsohihy, Port Berg Ikongo, Mananjary, Vohipeno, Manakara, Ifanadiana Maroantsetra, Mandritsara Tous les Districts

2 3 4

SAF FJKM FONDATION FOLLEREAU SALFA RAOUL

Rponse d'urgence au passage du cyclone Hubert Aide sociale d'urgence Rponses d'Urgence aux chocs

a- Description des activits 108- Lintervention des ONG dans ce secteur peut tre groupe comme suit : les rponses durgence suite aux catastrophes naturelles : la distribution de vivres (riz, Non Food Items, kit hygine) les reconstructions aprs le choc : construction de logements, coles, hpitaux, autres infrastructures

306

109- LObjectif de ces activits est d'aider les populations vulnrables par un appui au renforcement de leurs capacits et la fourniture de services sociaux au niveau local en priode difficile et dans limmdiat pour revenir leur vie normale. 110- Pour amorcer le relvement, les ONG soutiennent la remise en tat des infrastructures communautaires, la restauration des moyens de subsistance qui permettent de rpondre aux besoins des communauts. 111-Le tableau suivant prsente le contenu de ces diffrentes activits et le nombre dONG uvrant dans chaque activit Tableau n 48 : Description des activits des ONG uvrant dans ces activits
Dsignation des activits 1- Rponse durgence suite aux catastrophes naturelles Description des activits -Distribution de vivres, de riz, de kit Wash, Assainissements et nettoyage des villages, les services communautaires - Rhabilitations et scurisation en dsinfectant les puits communautaires en appui la sensibilisation lhygine - Hbergement de sinistrs est une activit durgence 2- Reconstruction aprs le choc Rhabilitation des infrastructures publiques et communales (coles, hpitaux, pistes, canaux et primtres, 1 Nombre dONG 4

112- Ces activits ont comme cible les populations vulnrabilises par le passage de cyclones, incendie et autres cataclysmes naturels. Les enfants moins de 5 ans ainsi que les femmes enceintes et personnes ges ou handicapes sont prioritaires. 113- Les ONG intervenant dans la Rponse durgence suite aux catastrophes naturelles sont : CROIX ROUGE MALAGASY, SAF FJKM, RAOUL FOLLEREAU, FLM ( Sampana Vonjy Taitra). Les principaux bnficiaires de leur intervention taient les sinistrs suite au passage du Cyclone Hubert en mars 2010. 114- Quant lactivit reconstruction aprs le choc , le SAF FJKM sy implique par la rhabilitation des infrastructures publiques et communales (coles, hpitaux, pistes, canaux et primtres)

b-

Couverture

115- Le tableau ci-aprs montre lvolution du nombre de bnficiaires des activits lies aux catastrophes naturelles.

307

Tableau n 49 : Evolution du nombre de bnficiaires des activits pour catastrophe naturelle

Anne 1- Rponses durgence suite aux catastrophes naturelles 2- Reconstruction aprs le choc 2 650 2006 2007 69 440 2 800 2008 37 900 2 900 2009 30 400 3 000 2010 44 740 3 000

Source : Rsultat des enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

Graphique n 29 : Evolution du nombre de bnficiaires des dpenses des ONG suite aux catastrophes naturelles

Evolution du nombre de beneficiaires des depenses des ONG suite aux catastrophes naturelles
Nombre de beneficiaires 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 2006 2007 2008 ANNEE 2009 2010

1- Rponses durgence suite aux catastrophes naturelles 2- Reconstruction aprs le choc Total des Beneficiaires

116- Le nombre de bnficiaires des activits de rponses aux catastrophes naturelles diminue depuis 2007 jusquen 2009, passant de 69,440 au 30,400 respectivement, en dessous de la moiti. On a senti les impacts de la crise quand les aides de ltranger ont t diminues. Mais la tendance a dj commenc ds 2008, suivi de 2009 o on a eu une baisse de 45 % et 56 % respectif. En 2010, le nombre de bnficiaires a lgrement augment par rapport au nombre en 2009, mais na pas encore atteint le niveau de 2007. 117-En ce qui concerne la couverture spatiale de lintervention, ces ONG ont intervenu dans 13 sur les 22 rgions de Madagascar. 118- Dans les rgions nord (DIANA, SAVA, SOAFIA), les interventions de rponses durgence ont eu lieu dans les districts dAmbanja, Antsohihy, Mampikony, Port Berg tandis que tous les districts des rgions BOENY et BETSIBOKA ont pu avoir des interventions durgence suite au cyclone IVAN. Tous les districts des rgions de Vatovavy Fitovinany, de DIANA, de SAVA et dAnalanjirofo ont bnfici des aides durgence suite au passage

308

des cyclones de la part du SAF FJKM. Notons que historiquement la partie nord de Madagascar est le fief de lglise FJKM. . 119- Les rgions Vatovavy Fitovinany, Analanjirofo et Soafia ont obtenu des aides pour la reconstruction de maisons aprs les chocs. cCot

120- Les dpenses des ONG dans le secteur dintervention Catastrophe Naturelle durant la priode 20062010 se prsente comme suit.

Tableau n 50 : Evolution des dpenses de protection sociale pour le secteur catastrophe naturelle par activit (de 2007 2010) en milliers dAriary
Anne 1- Rponses durgence suite aux catastrophes naturelles 2007 1 551 550 2008 2 103 239 2009 554 993 2010 804 113

2- Reconstruction aprs le choc

ND

ND

34 495

274 206

TOTAL Source : Rsultat des enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

1 551 550

2 103 239

554 993

804 113

Graphique n 30 : Evolution des dpenses des ONG suite aux catastrophes naturelles

Evolution des depenses des ONG suite aux catastrophes naturelles

2 500 000 2 000 000 En Milliers 1 500 000 d'Ariary 1 000 000 500 000 0 2007 2008 2009 2010 ANNEE 2- Reconstruction aprs le choc TOTAL 1- Rponses durgence suite aux catastrophes naturelles

309

121- Le financement de protection sociale pour rpondre aux catastrophes naturelles a atteint le pic en 2008 avec une lgre croissance de 45 % avant la chute de (-0.74 %) en 2009. Cette chute tait le rsultat de suspension des aides internationales causes par la crise sociopolitique. En 2010, le financement a repris la tendance de saccroitre, mais natteint pas encore le niveau de 2007. d- Efficacit 122-. La Croix Rouge Malagasy, par le biais de son rseau aux niveaux de 119 districts, plus de 1.500 communes et 17000 fokontany, amliore sa stratgie de rduction des risques de catastrophes en renforant la capacit de rsistance, notamment l'chelle des communauts afin que les interventions d'urgence soient menes en temps voulu et fiables. 123- Elle participe activement au processus d'valuation des besoins immdiatement aprs les catastrophes naturelles (rapide valuation des pertes, lidentification des zones touches et lestimation des personnes sinistres). Sur le terrain, les bnvoles de la Croix Rouge Malagasy collaborent troitement avec les dmembrements du BNGRC80.

Section 3-5 : Emploi 124- Des ONGs mettent en uvre en faveur des groupes les plus pauvres des programmes de renforcement des capacits en matire demploi en tenant compte des spcificits rgionales, culturelles et conomiques.

N*

Dnomination ONG

Activits de protection sociale

District d'interventi on Antananarivo Ville Antananarivo Ville Farafangana, Mananjary, Fianarantsoa I, Ambositra Tous les Districts

Sources de financement

Rinsertion et CONSEIL DE DEVELOPPEMENT Formation D'ANDOHATAPENAKA (CDA ) Professionnelle CEFOR Microcrdit

Secours Catholique France AFTOBA, FSD, CGAP, IFS/CLUSTER/ENDA OI/GRANDE BRETAGNE,INTERAIDE

FONDATION RAOUL FOLLEREAU

Formation professionnelle Cration d'emploi pour les jeunes et femmes vulnrables

Fondation Raoul Follereau

FANILO

NMS (Norvegian Missionary Society)

80 Le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC), rattach la primature, assure la gestion, la coordination et le suivi. Le BNGRC est le point focal permanent pour la coordination des programmes et activits touchant la prparation, la prvention, la raction et la reconstruction et dont la fonction principale est dappuyer le CNGRC. En particulier, le BNGRC gre un systme dinformation sur les catastrophes naturelles qui stend aux rgions et aux communes.

310

5 6

Centre Notre Dame de Clairvaux Enfants du Soleil Tana

Appui aa l'insertion professionnelle Rinsertion professionnelle

Antananarivo Ville Antananarivo Ville

Salsiens Don Bosco Enfants du Soleil ( Association Francaise )

Christoffel Blinding Mission ( CBM )

Antsirabe Fianarantsoa Antananarivo, Sambava Appui a l'insertion Mandritsara professionnelle Toamasina Morondava, Toliary Farafangana

Christoffel Blinding Mission ( CBM )

asuivantes :

Description des activits

125- Les activits du Secteur Emploi dfinies suivant les donnes collectes auprs des ONG sont les - Formation professionnelle / Appui Rinsertion Professionnelle - Appui la cration dActivits Gnratrices de Revenus - Microcrdit Tableau n 51 : Nombre des ONG intervenant dans le secteur Emploi
Dsignation des activits Formation professionnelle/appui la rinsertion professionnelle Description des activits Prise en charge des personnes issues des familles vulnrables dans leur recherche d'emploi Formation professionnelle des familles pauvres vivant dans les bas quartiers d'Antananarivo ayant 18 ans et plus Formation professionnelle: ouvrage bois, fer, btiment, agri-levage, mcanique auto. Formation et orientation professionnelle Formation continue Formation professionnelle Dveloppement de capacit Favorisation de l'auto-emploi Appui la cration dActivits Appui aux Petits Mtiers par l'octroi de microcrdit Appui la cration dAGR (formation et octroi de crdit ) Octroi de crdit des familles pauvres vivant dans les bas quartiers d'Antananarivo 1 1 Gnratrices de Revenu Microcrdit Nombre dONG 5

126- Cinq ONG sattellent lactivit Formation professionnelle/appui la rinsertion professionnelle, si les deux activits nattirent chacune quune seule. 127- Ces ONG qui interviennent dans le Secteur Emploi sont : CEFOR, Conseil de Dveloppement

dAndohatapenaka (CDA), Enfants du Soleil Antananarivo, Christofel Blinding Mission, et secondairement

311

Fondation Raoul Follereau travers la formation des cordonniers pour la confection des chaussures des lpreux. 128- Ces ONG ninterviennent dans leur large majorit que dans la Capitale, sauf exception. Ce qui limitera la porte des activits au niveau de la couverture spatiale. 129- Ces diffrentes activits entrent dans la mise en uvre de la politique globale du Plein Emploi qui vise la rduction de la pauvret, la satisfaction des besoins fondamentaux humains, visant faire vivre les citoyens dans la dignit. Et ces ONG contribuent latteinte des ces objectifs de laccs au plein emploi en faveur des plus pauvres. Graphique n 31 : volution des dpenses au secteur Emploi Evolution des dpenses Emploi 2006-2010 1000000000 900000000 800000000 700000000 600000000 500000000 400000000 300000000 200000000 100000000 1 2 3 4 5 Series1 Structure et volution des dpenses par activit 900000000 800000000 700000000 600000000 500000000 400000000 300000000 200000000 100000000 2CREDITAGR 3MICRO CREDIT

b-

Couverture

130 - Le tableau suivant prsente le nombre de bnficiaires des Activits des ONG Tableau n 52 : Nombre de bnficiaires des activits des ONG en matire demploi
DESIGNATION DES TYPESDACTIVITES Formation professionnelle/appui la rinsertion professionnelle Crdit AGR Microcrdit Source : Rsultat des enqutes menes auprs des ONG Mars 2011 NOMBRE DE BENEFICIAIRES 72858 1561 31559 Units

forms bnficiaires bnficiaires

312

131- Lapprciation du nombre des bnficiaires par activit oblige reconnatre le poids crasant de lactivit de formation/insertion avec les 72858 forms par rapports aux deux autres activits. Mais ce rsultat fait-il, son tour, le poids par rapport la masse des sans emploi au niveau national ? 132- Lactivit de microcrdit tient la seconde place quant lexpansion des interventions des ONG dans ce Secteur Emploi, bien que les 31 559 bnficiaires ne reprsentent, nous en sommes convaincu, quune infime partie des prtendants. cCot

133- Pour la ralisation de lensemble de ces activits de protection sociale, les ONG ont mobilis les montants annuels suivants durant ces cinq dernires annes. Tableau n 53 : Tableau dvolution des dpenses des ONG (de 2006 2010 )
Annes Cots 2006 216 277 107 2007 498 269 541 2008 547 779 291 2009 595 035 852 2010 87 2297 584

Source : Rsultat des enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

134- Eclates au niveau des activits, ces dpenses sont prsentes au tableau suivant. Tableau n 54 : Dpenses effectues par activit en matire demploi (de 2006 2010)
Formation Crdit AGR Microcrdit Source : Rsultat des enqutes menes auprs des ONG Mars 2011 professionnelle/appui la 2 182 605 027 268 552 328 326 390 000

rinsertion professionnelle

135- Au final, pendant les cinq ans qui nous intressent, les dpenses de chaque activit sont les suivants :

313

Tableau n 55 : Tableau dvolution des dpenses par activit par an (de 2006 2010)
EMPLOI 2006 1 FORMATION PROF/APPUI REINSERTION PRO 2 CREDIT AGR 3 MICRO CREDIT TOTAL 2007 2008 2009 2010

206 587 107

472 769 541

517 709 291

258 252 852

727 286 236

9 690 000 9 690 000

255 000 000 255 000 000

200 000 000 9 700 000 9 700 000

25 352 328 7 000 000 7 000 000

43 200 000 45 000 000 45 000 000

Source : Rsultat des enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

Tableau n 56 : Tableau danalyse du cot/bnficiaire en matire demploi

DESIGNATION DES TYPES DACTIVITES Formation professionnelle/appui la rinsertion professionnelle Crdit AGR Microcrdit TOTAL NOMBRE DE BENEFICIAIRES 72858 1561 31559 COUT (2006-2010) ( ariary ) 2 182 605 027 268 552 328 326 390 000 Cout/bnef ( Ariary ) 29 957 172 038 10 329

105 978

2 777 547 355

212 324

Source : Rsultat des enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

136- Notons titre de commentaire de ce tableau le bas niveau du microcrdit81 accord ces bnficiaires trs pauvres. Et lon peut se demander quel niveau de financement peut-on penser pouvoir les sortir du cercle infernal de la pauvret. 137- Le crdit accord aux activits gnratrices de revenu slve un niveau acceptable de prs de 200 000 Ariary. Tandis que les dpenses pour la formation/rinsertion est de 30 000 Ariary. La dure des sessions varie de 3 6 mois.

d-

Efficacit

138- Nous valuerons lefficacit des interventions des ONG dans le Secteur Sant partir dun certain nombre de critres :

81

Il est vident que nous parlons ici des ONG, de qui nous avons eu des donnes, qui interviennent dans le secteur Emploi

314

La cible atteinte La non-interruption des activits dans la priode de crise La couverture gographique

139- Pour ce qui est de la cible, les ONG visent et atteignent les populations les plus pauvres, souvent par des enqutes de cas sociaux.

Graphique n 32: volution des bnficiaires au secteur Emploi 25000

20000

3MICROCREDIT

15000 2CREDITAGR 10000 1FORMATION PROF/APPUI REINSERTIONPRO

5000

0 2006 2007 2008 2009 2010

140- Les ONG ont toujours t au rendez-vous et ont apport leur contribution depuis 2006 et un regain de dynamisme a mme t constat sous la crise. Le blocage caus par la non-reconnaissance du Gouvernement malgache a t surmont grce au fait que les bailleurs sont galement privs. Et mme les aides bilatrales et multilatrales ont transit par des ONG. Et les dpenses des ONG dans le secteur Emploi na pas tellement souffert de la crise politique.

Section3-6: Assistance aux groupes vulnrables 141- Le tableau ci-aprs prsente les ONG intervenants dans lassistance aux groupes vulnrables avec leurs sources de financement. N* 1 2 Dnomination ONG HENINTSOA AIDE ET ACTION Activits de protection District sociale d'intervention CENTRE D'ACCUEIL ET Antananarivo D'EDUCATION Mise en place dune classe Antananarivo intgre Ville Sources de financement Particuliers, apiculteurs franais Fonds propre de l'Aide et Action

315

AKANIN'NY MARENINA Centre d'ducation des (AKAMA) Centre de sourds sourds

Antananarivo Ville

Conseil Diocsain Dveloppement (CDD) TULEAR

CENTRE FITIAVANA

de Activits Gnratrices de - revenu pour les familles ncessiteuses /- Intgration socioducative des enfants qui ont des dficiences mentales et dfavorises dans les quartiers environs. - Protection de droit des personnes handicapes surtout les enfants qui a des dficiences mentales Projets de vie des enfants en situation difficile dAntanarivo (Madagascar) Formations Professionnelles Accueil dans les Centres daccueil

5 districts de TOLIARA

- Fonds Propre AKAMA Christoffel Blinden Mission (CBM) Internationale - Norvegian Mission Society (NMS) Norvge SECOURS CATHOLIQUE FRANCE

MAHAJANGA VILLE

Eglise Baptiste Church USA (CBI); Association Bridge of Roses Boston USA

Graines de Bitume

Antananarivo Ville

7 8

GRANDIR DIGNEMENT TERRE DES ENFANTS

Antananarivo Ville Toamasina Antananarivo Ville Antananarivo, Digo, Mahajanga, Toamasina, Toliara Antananarivo Antananarivo Ville

Fondation Orange, FCIL, Coopration Monaco, Little Troll Fondation, Commune de Muensingen, dons privs Aide et Partage, Scout de France, Association Gardoise Terre Des Enfants Dveloppement et Paix Canada

CONSEIL DE Projet dAppui aux initiatives DEVELOPPEMENT D'ANDOHATAPENAKA (CDA Communautaires en faveur des pauvres ) Handicap International Soutien et assistance aux handicapes Centre mdico-ducatif de jour pour les handicapes mentaux, ducation des enfants a risque et en situation difficile

10

HANDICAP INTERNATIONAL

11

Orchides Blanches

Fonds propre CCFD, Fondation d'Auteuil, ASMAE, RTM Fondation Raoul Follereau

12

HARDI

13

FONDATION FOLLEREAU

Rinsertion RAOUL socioprofessionnelles des Tous les lpreux et des tuberculeux Districts ainsi que leurs familles

316

14

FOFAJA

15

FOFAMA

16

SPAM

Antsirabe, Farafangana, Education spcialise des Toliara, enfants et jeunes aveugles Fianarantsoa, Toamasina Education spcialise des Antsirabe, enfants et jeunes Mahajanga SOURDS Akany Zaza Kamboty, Toby Boka Mangarano, Antsirabe Fanomezantsoa, STL

NMS (Norvegian Missionary Society) NMS (Norvegian Missionary Society) NMS (Norvegian Missionary Society)

a- Description des activits 142-Lintervention des ONG dans ce secteur peut tre groupe en deux n 11 activits principales : Accueil pour lducation fondamentale et/ou spcialise; Aides sociales et cration de projets divers pour les mnages trs vulnrables.

143- Lobjectif est de rintgrer sur le plan socioconomique les groupes vulnrables spcifiques. Le tableau suivant prsente le contenu de ces diffrentes activits et le nombre dONG uvrant dans chaque activit. Tableau n 57 : Description et nombre dONG uvrant dans ces activits
Dsignation des activits 1-Soutien et assistance aux Description des activits Education fondamentale pour les enfants ncessiteux des familles risque les plus dmunies, en situation difficile les enfants en Nombre dONG 11

personnes vulnrables

- Soutien et Education spcialise pour dficience physique ou mentale 2- Aides sociales et cration de projets divers pour les mnages trs vulnrables -

Aide sociale aux ncessiteux : Consultation, soins et mdicaments gratuits ou prix rduits - Amlioration du cadre de vie des familles dfavorises Projets de vie pour les enfants risque ou/et en situation difficile Rinsertion sociale et socioprofessionnelle et diffrents projets

144- Le ciblage des bnficiaires varie selon les ONG. Mais gnralement, les bnficiaires sont des personnes et groupes de personnes dfavorises de leur zone dintervention. En principe, trois mthodes de slection sont pratiques : - la personne vient directement auprs de lONG, une tude de cas est faite par un travailleur social qui propose des actions adquates ;

317

- la slection par le biais dun comit au niveau du Centre compos des techniciens des projets, et des reprsentants locaux (Fokontany, Associations, leaders locaux) - lintroduction des bnficiaires par une Association qui a dj tabli une tude approfondie des cas.

b- Couverture 145- Dans lassistance aux groupes vulnrables, les dpenses des ONG ont t effectues en faveur des 760 919 personnes vulnrables, et 2120 familles. 146- Le tableau suivant prsente le nombre de bnficiaires des activits. Tableau n 58 : Nombre de bnficiaires de Groupes vulnrables
Dsignation des activits 1-Soutien et assistance aux personnes vulnrables Nombre de bnficiaires 1069 enfants risque 759 850 Handicaps82

2- Aides sociales et cration de projets divers pour les familles trs vulnrables 758 familles

147- En ce qui concerne la couverture spatiale de lintervention des ONG, la plupart de ces ONG travaille dans les grande, surtout dans la capitale. Ces ONG ont intervenu dans les 6 chefs lieu de Province, 10 chefs lieu de rgion de Madagascar. 148- Plus de 70 % des centres daccueil pour les groupes et personnes vulnrables se trouvent Antananarivo, les 20 % dans les chefs lieu de province et seulement le reste 10 % pour les autres districts. 149- Le Conseil de Dveloppement d'Andohatapenaka uvrent en faveur des familles et groupes de personnes dfavorises des bas quartiers de la Ville dAntananarivo. 36 familles sinistres ont t hberges depuis 2008. 150- 759 850 handicaps (environs 42 % des handicaps Madagascar) ont bnfici des interventions des ONG durant la priode 2006-2007. 151- Le Handicap International intervient en faveur des 750 000 handicaps au niveau des 5 Rgions telles quAnalamanga, DIANA, Boeny, Atsinanana et Atsimo Andrefana travers : - des projets dactivits gnratrices afin de faciliter linsertion socioconomique des handicaps - un programme de sensibilisation, dInsertion ayant pour objectif un meilleur accs des handicaps aux infrastructures sociales.

82

Total cumul des PH ayant bnfici de soutien et de faciliter daccs aux services

318

152- Lducation spcialise des personnes en dficience physique (sourds et muets, aveugles) est principalement prise en charge par les ONG confessionnelles issues de lEglise luthrienne telles que lAKAMA, le FOFAJA, le FOFAMA. Au total, 4632 enfants et adolescents en sont bnficiaires depuis lanne 2007. 153- Quant aux 340 familles des handicaps de la lpre, la Fondation RAOUL FOLLEREAU a fourni une aide sociale pour leur rinsertion socioprofessionnelle. cCot

154- Lvolution des dpenses en appui-assistance des Groupes Vulnrables durant la priode 2006-2010 se prsente comme suit. Tableau n 59 : Evolution des dpenses des ONG pour les groupes vulnrables
Anne Soutien et assistance aux personnes vulnrables Aides sociales et cration de projets divers pour les familles trs vulnrables Total des dpenses 2006 2007 2008 2009 2010

3 973 237

5 281 500

6 665 972

3 793 459

930 008

66 619

253 765

329 363

293 987

454 496

4 039 857

5 535 264

6 995 335

4 087 446

1 384 504

Source : Rsultat des enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

Graphique n 33 : Evolution des dpenses des ONG destines aux groupes vulnrables

Evolution des depenses des ONG destinees aux groupes vulnerables ( 2006 - 2010 )
Anne

7000000 6000000 5000000 En milliers 4000000 d'Ariary 3000000 2000000 1000000 0 2006 2007 2008 ANNEE 2009 2010

Soutien et assistance aux personnes vulnrables Aides sociales et cration de projets divers pour les familles trs vulnrables Total des depenses

319

155-Les dpenses effectues par les ONG ont connu une hausse de 26 % 37 % entre 2006 et 2008, et a atteint un niveau maximum de 6 995 335 000 Ariary en 2008. En 2009, une rgression des dpenses de lordre de 41 % a t enregistre, et finalement le montant des dpenses a chut 1384 504 000 Ariary en 2010. La qualit du soutien et lassistance aux personnes vulnrables notamment les enfants risque et les personnes handicapes. dEfficacit sont touchs par cette baisse,

Tableau n 60 : Evolution du nombre de bnficiaires en matire dappui aux groupes vulnrables

Anne 2006 2007 2008 2009 88 enfants 603839 PH 2010 120 enfants 3833 PH 8 familles 90 adolescents 240- enfants

Soutien et assistance 60 enfants 105 enfants 296 enfants aux personnes 300 240 PH83 400 250 PH 500 271 PH vulnrables Aides sociales et cration de projets 18 familles 71 familles 380 familles divers pour les familles trs vulnrables Source : Rsultat des enqutes menes auprs des ONG Mars 2011

281 familles

156-Le nombre de bnficiaires des activits de secteur Groupe Vulnrable ne cesse daugmenter et en 2009, au dbut de la crise, ce nombre a augment de 3 fois plus par rapport au 2008. 157- Lvolution des dpenses des ONG nest pas proportionnelle la variation des bnficiaires, et du la baisse des dpenses en 2010, les ONG sefforaient de faire bnficier le maximum de personnes vulnrables mais la qualit du soutien et de lassistance a beaucoup souffert.

83

PH : Personnes Handicapes

320

CONCLUSION 158- En guise de raction face diffrents risques directement encourus, des initiatives de protection sociale destines aux diffrentes catgories de population vulnrable ont t mises en uvre et finances par les Organisations Non Gouvernementales. Durant la priode 2006-2010, 41 ONG atteintes par notre enqute ont pu raliser plus de 60 milliards dAriary. 159- Les interventions des ONG sont complmentaires aux programmes publics tant donn que le travail des ONG bnficie dun capital confiance du public. Les activits des ONG semblent certains moins bureaucratique et plus efficace dans les activits de protection sociale que laide bilatrale des gouvernements et laide des grandes institutions multilatrales. Les bulletins dinformation des nombreuses ONG parlent surtout de succs, cependant il manque pour linstant des analyses srieuses pour valuer limpact rel du travail des ONG. 160- Lindpendance des ONG, reposant de prime abord sur leur autonomie financire, est lun des obstacles la bonne marche de notre enqute. Le manque de transparence des activits de certaines ONG ne permettait pas dapprcier lapport total statistique des ONG existant Madagascar. 161- Au cours de lenqute, on a pu recenser plusieurs ONG qui sont pionnires dans certains domaines de la protection sociale tels que la sant et lappui aux groupes vulnrables, et prennent des initiatives louables pour dynamiser tous les acteurs travaillant dans un secteur donn de la protection sociale. Ceci dans le souci de coordination des actions et defficience bien que la collaboration commence peine exister et se dvelopper. Ces ONG affirment tre prtes raffermir la collaboration avec les autres entits intervenant dans la protection sociale si une plateforme dchange et de collaboration existe . Une plateforme oprationnelle coordonnera les actions pour une grande couverture nationale et accroitra leur efficacit. 162- En gnral, les ONG connaissent aussi la diminution de financement reu pour pouvoir travailler sur terrain, et sont galement conscientes de leffet nfaste sur la population vulnrable. Bien videmment, si une autre source de financement leur tait offerte, leur dficit actuel en termes dactivits pourrait tre combl. La mise en place dun nouveau mcanisme de financement des activits de protection sociale serait alors la bienvenue avec ladhsion des ONG. des ONG aussi bien en termes de dpenses quen termes de couverture et efficacit. Toutefois, lextrapolation pourrait tre ralisable sur la base de la population

321

REFERENCES 35. Risk Management and Social Protection Strategy (Report No 39513-MA) August. 2007 36. Lannuaire des ONG Madagascar. Ministre de la Population et des Affaires Sociales 37. Vulnrabilit et Stratgies durables de gestion des risques : Une tude applique aux mnages ruraux de Madagascar . Rseau des observatoires ruraux (ROR) . 2003 38. Institut National de la Statistique, Enqute Priodique auprs des Mnages 2010, Policy Brief. Madagascar. Janvier 2011. 39. Stratgie Nationale dAlphabtisation Ministre de lEducation 2008 40. Rapport dactivits de la Fondation Raoul Follereau Fvrier 2011 41. Banque Mondiale, Madagascar : Vers un agenda de relance conomique. Juin 2010. 42. Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC), Synthse des interventions effectues par le BNGRC 2007 -2008, 2008, 2009. 2010 43. Institut National de la Statistique, Enqute Dmographique et de la Sant 2008-2009, Avril 2010, Madagascar. 44. Institut National de la Statistique, Enqute Dmographique et de la Sant 2003-2004. Fvrier 2005, Madagascar. 45. Elder, Auffret, Sherburne-Benz.- Protection sociale : aider les mnages vulnrables grer les risques et protger leurs biens 46. Ramanantoanina Patrick.- Secteur de lducation : un effort concert pour maintenir les acquis et rattraper les retards, 2010 47. LIZARZABURU ALFONSO.- Politique post-alphabtisation Madagascar, UNESCO, Paris, 1987 48. La politique Nationale de lemploi . Ministre de la Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales. 2007

322

LISTE DES INSTITUTIONS CONTACTEES

Ministre de lEducation, Directeur Gnral de lEducation Fondamentale Ministre de lEducation, Directeur de lEducation Fondamentale Ministre de lEducation, Directeur de lAlphabtisation Ministre de la Population et des Actions Sociales, Directeur de la Protection Sociale Ministre de la Population et des Actions Sociales, Chef de Service des ONG Ministre de la Population et des Actions Sociales, Chef de service de la promotion des personnes handicapes CRS, Livelihood Team Leader Ministre de la sant, Secrtaire General de la Santee Ministre de la sant, Directeur des Hpitaux Privs Ministre de la sant, Directeur du Dveloppement Sanitaire Ministre de la sant, Directeur de la Sant de la Mre et de lEnfant Ministre de la sant, Direction du Suivi-Evaluation Secrtaire Excutif du BNGRC CROIX ROUGE MALAGASY, Prsident National Education Specialist REGGIO TERSO MONDO, Coordinatrice Projet Nutrition ONN, Coordonnateur Technique CEFOR, Directeur UNICEF Spcialiste en Politique Sociale FID Directeur des oprations FID Conseiller en Projets Protection Sociale Eglise Catholique Eglise Anglicane DIDEC, Directeur Diocsain CPGU, Secrtaire Excutif CDA, Directeur Excutif Fondation Raoul Follereau Madagascar, Reprsentant Madagascar PSI Madagascar, Responsable du Suivi-Evaluation, Caritas Antananarivo, Directeur

323

ANNEXES 1ENCADRE 1 : Droulement de linventaire des ONG en protection sociale

600000 Muni dune lettre introductive dlivre par Monsieur Le Directeur Gnral du Fonds dIntervention pour le Dveloppement (FID), nous avons procd aux traditionnelles visites de courtoisie auprs des hauts 500000 responsables des diffrents Ministres concerns par les domaines de ltude. Le Secrtaire Gnral du Ministre de la Sant nous a alors orient vers toutes les Directions techniques oprationnelles de son dpartement, savoir la Direction des Partenariats qui a des relations fonctionnelles troites avec les ONG 400000 qui interviennent dans le Secteur de la Sant et de la Nutrition ; la Direction des Hpitaux Privs, la Distributionde Direction du Dveloppement Sanitaire, la Direction de la Sant de la Mre et de lEnfant, la Direction du moustiquaires 300000 Suivi-Evaluation. Le Directeur Gnral du Ministre de lEducation Nationale, dans le domaine qui le concerne, nous a accueilli et orient vers la Direction de lEducation Fondamentale (DEF), la Direction de 200000 lAlphabtisation (DEPA) mais aussi de celle qui soccupe de la gestion des cantines scolaires Madagascar. Le but ultime de cette dmarche auprs des Ministres a t daccder par leurs intermdiaires la liste des ONG qui collaborent avec les Directions techniques des diffrents dpartements. Loccasion a t aussi mise 100000 profit pour avoir dj les donnes et les informations qui concernent ces ONG en cas de disponibilit de celles-ci. 0 2006 007 008 009 010 2 2 2 2 De la Direction des Partenariats du Ministre de la Sant, nous avons eu un recueil de liste dONG surtout internationales provenant du Ministre des Affaires Etrangres, la port dentre, qui ces ONG adressent Graphique n 14 Evolution des dpenses des ONG en Distribution de moustiquaire leur Accord de Sige. de la Direction des Hpitaux Privs, nous avons eu accs a aux diffrentes missions humanitaires effectues par des particuliers, associations humanitaires venant de ltranger (Association des Mdecins de lOcan indien, Association des Mdecins de Importance des sous activits en mdecine Evolution des dpenses en mdecine prventive lle de la Runion, Mdecins italiens, franais, etc.). prventive Des recueils de listes dONG ont t aussi rendus accessibles grce la collaboration avec lINSTAT, aux plateformes dONG intervenant dans le domaine de lEducation en gnral (prside par Aide et Action), dans le domaine de lalphabtisation (PACA), dans le domaine des groupes vulnrables. Nous avons recueilli auprs du Ministre de la Population et des Affaires Sociales un document sur les ONG uvrant Madagascar appel Annuaire des ONG nationales et internationales . Cet Annuaire, mis jour en Mars 2010, est dune certaine fiabilit et se complte avec les autres listes recueillies ici et l. Nous avons aussi pris contact avec les diffrentes institutions internationales comme lUNICEF, le PAM, lUSAID, CARE International, etc. pour avoir les coordonnes des ONG qui travaillent avec elles afin de pouvoir les contacter directement et leur demander si elles ont dautres sources de financement strictement prives . Enfin, sachant de facto la place des Eglises Confessionnelles dans leurs interventions en faveur des couches dfavorises, et pour savoir les actions que mnent leurs ONG respectives dans les secteurs qui nous concernent, nous avons eu des entrevues avec les Chefs des Eglises Catholique et Anglicane (respectivement, Son Excellence lArchevque Odon Marie RAZANAKOLONA et Son Excellence lArchevque Mgr Samoela Jaona RANARIVELO). Le Chef de lEglise Luthrienne, parti ltranger (en Afrique du Sud), na pas t accessible mais il a t bien reprsent par ses collaborateurs. De mme, au niveau de lEglise FJKM, les Directions techniques qui prennent en charge lducation, la sant et la nutrition, les catastrophes naturelles, etc. nous ont largement suffi pour la collecte des donnes, pargnant ainsi les hauts responsables de lEglise dj trs chargs bien de dtails. ANNEXE 2 - Secteur dintervention des ONG Sur orientation de lArchevque catholique qui a attendu une imminente runion de tous les vques de Madagascar pour agir, nous avons dj contact les Directeurs Diocsains des Ecoles Catholiques (Directeur 324 National et Directeur de la Rgion Analamanga). Le DIDEC Analamanga a compt prendre un chantillon dune vingtaine dcoles de sa circonscription afin de voir la situation de vulnrabilit et de pauvret dans

2Les axes dintervention des ONG et associations uvrant Madagascar se situent essentiellement dans quinze secteurs, ventils suivant le tableau ci-aprs : Pourcentage dONG oprant dans chaque secteur (Principal secteur dintervention) en 2008, 2009 et 1er semestre 2010
% dONG y oprant 1er Secteur dactivits Artisanat Droit de l'Homme Justice Eau et assainissement Education Elevage et pche Environnement Etudes Formation conseil 2008 0,4 0,2 2,4 2,8 5,5 2,6 7,8 3,2 22,9 2009 1,1 1,2 1,1 3,0 9,3 1,6 9,3 1,9 15,6 sem. Secteur dactivits Genre Promotion de l'Agriculture Protection sociale Religion Sant uvres socio conomiques Autres 2008 0,2 6,8 11,0 1,2 21,6 6,0 6,1 2009 0,4 4,1 20,0 1,5 18,6 6,0 5,4 1,1 1,5 0,9 3,4 8,5 1,6 9,5 1,5 16,2 Ensemble 100 100 100 2010 % dONG y oprant 1er sem. 2010 0,6 4,8 19,8 2,0 16,7 7,7 4,0

Source : Enqute ONG-2010 /BCM-INSTAT

3Graphiques des volutions des sous activits sant (2006 -2010) : Graphique n 26 Evolution des dpenses des ONG en Mdecine Prventive 900000 800000 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 2006 2007 2008 2009 2010 1 MEDECINE PREVENTIVE 1,2E+09 1E+09 800000000 600000000 400000000 200000000 0

2010 2009 2008 2007 2006

325

Graphique n 27 Evolution des dpenses des ONG en Mdecine Curative Evolution des dpenses en mdecine curative 300000 250000 200000 150000 100000 50000 2 MEDECINE CURATIVE Importance des sous activits en mdecine curative 300000000 250000000 200000000 150000000 100000000 50000000 Soinsmdicauxaux Traitementdela 0 Aidesocialed'urgence Dtartrage Soinsmdicaux 2009 EVOLUTIONDES DEPENSESEN MEDECINE CURATIVE 2010

2008

Graphique n 28 Evolution des dpenses des ONG en appui en mdicaments Evolution des dpenses en appui en mdicaments 450000 400000 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 2008 3APPUIEN MEDICAMENT S Importance des sous activits appui en mdicaments 1,2E+09 1E+09 800000000 600000000 400000000 200000000 0 2009 EVOLUTION DESDEPENSES AUXAPPUIS 2010

326

Graphique n29 Evolution des dpenses des ONG en Construction dInfrastructure communautaire Evolution des dpenses en construction dinfrastructure Importance des types dinfrastructures communautaires

4 CONSTRUCTION D'INFRASTRUCTURES COMMUNAUTAIRES

600000000 400000000 200000000 2006 2007 2008 2009 2010

2,5E+09 2E+09 1,5E+09 1E+09 500000000 0

EVOLUTION DESDEPENSES CONSTRUCTIO NS 2010

2009

Graphique n 30 Evolution des dpenses des ONG en accueil, soins, construction de centre de sante 800000000 700000000 600000000 500000000 400000000 300000000 200000000 100000000 2006 2007 2008 2009 2010 5 ACCUEIL, SOINS, CONSTRUCTI ON

Accueildessansabris, Accueildessansabris, soinsdes soinsdes malades,constructionde malades,construction centresdesant decentresdesant

800000000 1E+09 600000000 500000000 400000000 200000000 0 0 Accueildes Accueildessa sansabris, abris,soinsde soinsdes malades,const malades,const tiondecentre ructionde desant centresde

2006 2007 2008 2009 2010

327

Graphique n 31 1800000 1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 6 PREVENTION, SOINS,APPUI ENMATERIELS

Graphique n 32

Luttecontrelaccit etlasurdit. Fournitured'aides oculairesetauditives

2E+09 1,5E+09 1E+09 500000000 0 2006 2007 2008 2009 2010 Luttecontrela ccitetla surdit. Fourniture d'aides oculaireset auditives

328

PARTAGE DEXPERIENCES SUR LA PROTECTION SOCIALE : TRANSFERT DESPECES ET AUTRES FORMES DE SOUTIEN SCOLAIRE EN FAVEUR DENFANTS ET JEUNES SCOLARISES ISSUS DE FAMILLES PAUVRES CAS DE LASSOCIATION JEUNESSE DU TROISIEME AGE Brigitte Lalasoa RANDRIANASOLO Juin 2011

329

SOMMAIRE

RESUME ...................................................................................................................................................... 331 INTRODUCTION ......................................................................................................................................... 332 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. APERCU DU PROGRAMME DAPPUI A LACTION SCOLAIRE....................................................... 332 EVOLUTION DU PROGRAMME ........................................................................................................334 GROUPES CIBLES............................................................................................................................... 335 COUTS .................................................................................................................................................. 336 PROBLEMES RENCONTRES ............................................................................................................. 337 INCONVENIENTS ET OBSTACLES MAJEURS ................................................................................. 339 BREVE ANALYSE DES AVANTAGES ET EFFETS DU PROGRAMME............................................ 340

CONCLUSION ............................................................................................................................................. 340 ANNEXES..................................................................................................................................................... 342

330

RESUME Cette note permet de dcrire les six annes de fraches expriences de lAssociation Jeunesse du Troisime Age (J.T.A) base Antananarivo, Madagascar, dans le domaine de la protection sociale. Le programme intitul Programme dAppui lAction Scolaire ou PAAS vise attnuer les effets de la pauvret et des chocs conomiques et sociaux menaant constamment la scolarit et la survie dlves vulnrables suivis depuis la classe de fin du premier cycle primaire jusquen secondaire. Le programme sappuie sur des contributions volontaires tant financires, matrielles que de prestations gratuites des membres de la J.T.A. Le PAAS revt un caractre de parrainage scolaire conduit sous forme de transfert despces frais dinscription scolaire, bourse, subvention au matre, cours de soutien), dappui alimentaire et nutritionnel et de soutien matriel. Il comporte galement un volet culture et loisirs. Eu gard aux contextes nationaux et de terrain, le programme volue tout en gardant comme principe de base le parrainage scolaire conditionn par/ et motivant la performance et la russite scolaire. A cet effet, il agit trois niveaux, savoir : niveau primaire, classe de prparation de lexamen de fin de cycle de deux coles publique et prive partenaires, dune part ; niveau secondaire premier et second cycles, suivi des anciens laurats de lcole publique cible pour prserver au mieux un cursus russi. A la demande de la Banque Mondiale, ce travail a le mrite de mettre en lumire les efforts louables dploys, mme trs petite chelle, par lassociation Jeunesse du Troisime Age qui, na encore eu jusquici, loccasion de vulgariser ses actions. La J.T.A voudrait adresser ses vifs remerciements lendroit de la Banque et, exprimer son ternel souhait de capitaliser des comptences et expriences dans un but de partage au service des plus vulnrables.

331

INTRODUCTION Lassociation Jeunesse du Troisime Age, abrge J.T.A, a mis en uvre depuis 2005, un programme de protection sociale dnomm Programme dAppui lAction Scolaire ou P.A.A.S. La J.T.A emploie des seniors bnvoles anims par le sens de partage et, voulant mettre profit, au service notamment des plus vulnrables, leurs savoir, comptences et expriences de divers horizons. Le PAAS vise attnuer les effets de la pauvret sur la condition de survie et la scolarit des lves vulnrables, tout comme combattre lchec et labandon scolaire prcoce. Le but du PAAS est de promouvoir chez les lves suivis, la capacit daccumuler au mieux de lducation, de faon assurer leur avenir qui soit le meilleur et durable possible. En raison de ses ressources limites, provenant essentiellement de cotisation et dapports des membres, la J.T.A a toujours t contrainte dtre trs slective quant aux types daction mener, ainsi quau choix de sites dintervention. Deux sites ont t retenus et qui ont fait lobjet dune petite enqute monographique : deux coles primaires accueillant des lves issus de milieu pauvre dont : lune, publique (Ecole Primaire Publique EPP-) situe dans une commune urbaine priphrique dAntananarivo lautre, prive localise dans une commune rurale aux alentours de la capitale.

1. APERCU DU PROGRAMME DAPPUI A LACTION SCOLAIRE Le Programme dAppui lAction Scolaire (PAAS) est un programme de protection sociale qui adresse les problmes de vulnrabilit d lites primaires dcoles accueillant des enfants issus de familles pauvres, et qui sont suivis en secondaire (2ndaire) par la J.T.A. Le PAAS a pour objectifs court terme de : allger les charges scolaires, qui sont source de frustration et de dcouragement des familles bas revenus; 2. soutenir les efforts des lves, afin quils puissent achever avec succs le cycle primaire ; 3. prserver la survie scolaire des lves admis en secondaire, pour quils progressent sans -coup ni chec. Le programme est conduit aux fins daccompagner les lves dfavoriss pour un cursus scolaire russi. Le PAAS qui favorise le parrainage et le soutien scolaires comporte diffrents modes dintervention : subvention scolaire ou transfert despces, destin couvrir : - soit une dpense spcifique convenue lavance avec lintress (droits dinscription scolaire, colage, cours de soutien), soit dautres dpenses de consommation laisses la libre dcision du bnficiaire (bourse, subvention au matre) ; soutien scolaire traduit en termes dappui alimentaire et nutritionnel, dappui matriel et socioculturel. 1.

Le PAAS sopre trois niveaux : Niveau primaire : en gnral, au niveau de la classe de CM2. Toutefois, le PAAS a d galement largir ses interventions des classes infrieures (primaires et prscolaires) en rponse des 332

demandes exceptionnelles exprimes par des partenaires (fixe lcole prive et, - occasionnel cas dun centre daccueil denfants abandonns et vulnrables -) - Niveau secondaire premier cycle : suivi des laurats admis en secondaire (depuis ladmission au concours dentre en classe de 6 jusquen fin premier cycle, classe de 3) - Niveau secondaire second cycle : suivi des cibles du secondaire premier cycle admis en second cycle Au dpart, lintervention de la J.T.A a t rduite lchelle de la classe de CM2, classe qui termine la fin du cycle primaire et prpare le concours dentre en secondaire. Cependant, la 2me anne de mise en uvre du PAAS, lassociation a pris conscience des problmes ayant affect 2 des meilleurs lves suivis en CM2 de lEPP, savoir chec au concours dentre en classe de 6 de lun, abandon scolaire de lautre malgr sa russite au concours (problmes familiaux). A cet effet, elle a pris la rsolution dlargir son champ daction au niveau secondaire. La stratgie est double : Au niveau primaire : stimuler lmulation entre lves de mme classe, en rcompensant les meilleurs lves. Limpact souhait est leffet boule de neige au sein de la classe, voire dans les autres classes de la mme cole ; Au niveau secondaire : promouvoir le maintien lcole des lves suivis et encourager leur meilleure performance.

Intervention auprs de la CM2 de lEPP partenaire Pour avoir de meilleurs adhsion des cibles et cho du programme auprs des familles et de lcole, la J.T.A a dmarr avec des actions de type socioculturel : sortie/journe rcrative la fin du second trimestre pour mieux entamer la dernire ligne droite de lanne scolaire ; distribution de produits de premire ncessit (sucre, riz, huile alimentaire, savon, bougie) la fin du dernier trimestre, concidant avec la priode de prparation des examens officiels et, dotation de fournitures scolaires ainsi quoctroi dune semaine de colonie de vacances aux laurats, ds obtention des rsultats officiels du concours dentre en classe de 6me.

Intervention auprs de la CM2 de lcole prive partenaire Compte tenu du fait que lcole se trouve en milieu rural, lengagement de la communaut scolaire (responsables dcole, particulirement de classe, parents dlves et lves) a t plus stimulant : en change de la mise disposition par les responsables locaux dun lopin de terre la classe de CM2, la J.T.A a dot celle-ci de petits matriels dentretien et dintrants (semences, jeunes plants) pour la pratique de jardin potager ; remboursement des frais dcolage des 3 premiers lves de la CM2 la fin de chaque trimestre durant les 6 derniers mois de lanne scolaire ; dotation de fournitures scolaires et octroi dune semaine de colonie de vacances aux laurats au concours dentre en 6 de CEG, dotation de matriels scolaires la classe de CM2 en vue de la rentre suivante.

Intervention au niveau secondaire Comme la JT.A est limite en moyen, elle concentre exclusivement son intervention au profit des anciens laurats de lEcole primaire partenaire. Une fois chaque promotion admise en classe de 6, elle en assure graduellement le suivi tout au long du parcours secondaire (depuis le collge puis tendu au fur et mesure jusquau lyce publics), aux fins de les encourager continuer bien travailler et tre performant. Par consquent, le PAAS prvoit le paquet de mesures suivant : 333

prise en charge de frais dinscription scolaire mais galement, le cas chant, dautres dpenses pour la rentre scolaire ; prise en charge dcolage. En 2005-2006, la JTA a fait une exception pour le cas de Stphane, un brillant lve de mme classe de CM2 que les 4 heureux admis au concours dentre en 6 au terme de lanne scolaire 2004-2005. Lintress a chou par accident audit concours. Pour viter le risque dabandon ou de dperdition scolaire, lassociation la soutenu pendant une anne, travers la prise en charge de sa scolarit auprs dune cole prive secondaire. Cette prise en charge comprend : dune part, un transfert despces pour couvrir les frais gnraux dinscription et lcolage mensuel ; dautre part, la dotation de kit scolaire et de blouse (tenue dcole) ; dotation de fournitures scolaires chaque nouvelle anne au bnfice de tous les lves suivis au niveau secondaire ; prise en charge des frais de cours de soutien ; prise en charge de la participation des lves les plus performants annuellement la colonie de vacances ; dotation de petit dictionnaire (franais/anglais anglais/franais) pour les admis au concours dentre en classe de 2nde de lyce.

Clbration des rsultats A la fin de chaque anne scolaire, la J.T.A clbre avec les lves mritants, assists par les autorits des coles partenaires, quelques parents et le prsident du Fokontany, les rsultats scolaires marqus par des russites : en fin de cycle primaire pour tous les admis en classe de 6 ; au passage en classes suprieures des lves suivis en secondaire du 1er cycle ; en fin du 1er cycle du secondaire pour les admis en second cycle ; au passage en classes suprieures des lves suivi en secondaire du 2nd cycle.

A cet effet, lassociation organise une petite fte, ponctue par un goter offert lassistance, pour la distribution des prix et de fournitures scolaires ; fte, suivie dune courte sance dvaluation et dchanges avec les diffrents responsables prsents.

2. EVOLUTION DU PROGRAMME Comme le PAAS est un programme souple et modulable en fonction des rsultats dvaluation interne annuelle, des modifications ont t apportes progressivement au programme, dans le but de rationaliser les dpenses, mieux rentabiliser les investissements et, chercher davantage dimpact. Le tableau1 montre les diffrents modes dintervention employs par la J.T.A. Le calendrier programme figurant en annexe, dcrit le planning dactivits rgulires ralises au cours des deux dernires annes concidant avec les annes scolaires. Concernant le programme au niveau de lEPP partenaire, les actions socio-culturelles entreprises miparcours de lanne scolaire (trimestrielles) ont t remplaces par une action continue dappui alimentaire et nutritionnel. Un casse-crote est offert dans la semaine au bnfice dun effectif plus largi dlves. Plus de 65% de ces lves affirment avoir peine de quoi manger le matin avant de partir lcole. Le manque de concentration, la somnolence et la fatigue en classe en sont les consquences. Sagissant de lcole prive partenaire, le remboursement dcolage a cd le pas la subvention attribue linstituteur, stimulant ainsi une meilleure performance et un meilleur rendement de la classe CM2. Cette subvention symbolique reprsente un mois dcolage dun peu moins du quart des lves de la classe runis. Mais ce qui est surtout important, cest lavantage quoffre cette opportunit tous les lves de la classe qui dsormais peuvent bnficier dun encadrement renforc et troit de la part de linstituteur motiv. 334

Le jardin potager a t abandonn d un conflit local, lorigine du sabotage de laction par un groupe dindividus dont lidentit na pas t rvle lassociation. Jusquen fin danne scolaire 2009-2010, la colonie de vacances a t maintenue, avec toutefois rduction progressive des cots en fonction des destinations de plus en plus raccourcies. En tant que rcompense du 1er diplme dans la vie des intresss, et comme leurs parents nont pas les moyens de la leur offrir, la colonie de vacances est pour eux, source de grande motivation, loccasion dapprentissage de savoir vivre et de dcouverte socioculturelle. Quoique que concluante, lexprience de prise en charge de la scolarit dlve dans une cole prive na plus t poursuivie aprs lanne scolaire 2005-2006 ; cela, pour deux raisons : - restriction budgtaire oblige ; - le PAAS ne devrait plus en aucun cas privilgier lappui dlve qui droge aux critres et conditions de ciblage. Depuis 2007, des actions de soutien continu ont t dployes par la J.T.A dans le cadre du suivi et/ en faveur des anciens laurats de lEPP partenaire admis en secondaire de CEG et voluant annuellement et progressivement vers le second cycle du lyce : la J.T.A soutient les lves de toute classe, tout niveau, au moyen de la prise en charge des frais de cours dispenss par leurs professeurs eux-mmes, raison de deux matires par lve. Le choix des lves ont jusquici port sur les matires mathmatiques et physique chimie ; lassociation prime galement les plus performants de ces lves, classs parmi les 5 premiers au rang gnral, lors du passage en classe suprieure, travers surtout la prise en charge des frais dinscription pour lanne scolaire suivante. Par ailleurs, les lves classs parmi les 3 premiers au rang gnral de lanne, jouissent dune semaine de vacances, en mme temps que les nouveaux laurats au concours dentre en 6me ; les lves admis au concours dentre en classe de seconde bnficient dune bourse et sont dots de dictionnaire, dans le but de les encourager poursuivre leurs tudes.

Outre les activits de suivi de routine (contrle hebdomadaire des cours de soutien de chaque lve concern et suivi individuel des performances trimestrielles, semestrielles et la fin de lanne scolaire), de plus en plus, la J.T.A essaie dorganiser au moins une fois par an, une activit de suivi global dans un cadre convivial (sortie, goter ou djeuner dchanges). Lors des sances dvaluation annuelle, les lves expriment leur satisfaction, mais timidement leur joie, en tout cas leur volont de continuer bien travailler.

3. GROUPES CIBLES Les cibles du PAAS sont donc les meilleurs lves de la classe de CM2 des deux coles partenaires, les laurats au concours dentre en classe de 6me de CEG et, les mmes laurats issus de lEPP partenaire, et qui sont suivis progressivement en secondaire de premier et second cycle. Leffectif des groupes cibles saccrot par anne pour les secondaires (Tableau2). Les critres de ciblage reposent sur : dabord, la situation socio-conomique de lcole partenaire accueillant principalement des enfants de familles pauvres et dfavorises (Cf. Encadr) ; puis, les performances scolaires. La russite scolaire est une condition ncessaire qui suscite lappui de la J.T.A dont les ressources sont considrablement restreintes, limitant ainsi sa marge de 335

manuvre et ses capacits de couverture des besoins immenses de lcole. Une fois llve redouble, il ne pourra plus bnficier dappui. Pour le programme dappui alimentaire et nutritionnel dploy au niveau de lEPP partenaire, leffectif est relativement en rgression partir de 2009 d la crise. En effet, pass de 20 par classe ( les 20 premiers sur une soixantaine dlves pour chacune des 2 classes parallles), leffectif touch a t rduit aux 10 premiers sur une soixantaine dlves pour chacune des 3 classes parallles en 2010. Lanne scolaire 2010-2011 na runi que 2 classes parallles. De ce fait, la J.T.A a jug judicieux daugmenter leffectif cibl par classe pour mieux venir en aide ces enfants vulnrables ; autrement dit, toucher les 15 meilleurs lves par classe. La liste est renouvele par trimestre en fonction des rsultats dexamen.

4. COUTS Les cots des interventions varient dune anne lautre, en fonction du cot de la vie, obligeant ainsi la J.T.A rectifier le tir. Le tableau 3 donne un aperu global des ralisations du PAAS depuis sa premire anne de mise en uvre. Au fur et mesure des expriences et contextes vcus, certains modes dintervention ont t abandonns, tandis que dautres ont pris dautres formes. Les prvisions pour lanne scolaire 2010-2011, dont une partie est en cours de ralisation depuis la rentre, y sont galement relates. Programme dappui alimentaire et nutritionnel Le casse-crote offert avant 2009 tait plus consistante tant en terme de qualit, de frquence (2 fois par semaine) que de quantit (pain beurr, boisson de soja chaude et sucre, banane). En 2009, la J.T.A a d jongler sur le cot et trouver plus conomique de servir, une fois par semaine, de soupe de riz aux brdes au got relev par de la sauce en cube. Mais les tches lies la prparation et au service se sont avres longues, exigeant presque une demi-journe de travail que, partir de 2011, le casse-crote est remplac par la distribution mensuelle de poudre de soja sucre. Le soja est rput tre nergtique. La ration par lve est calcule sur base de consommation hebdomadaire qui sera gre au sein mme de la famille. Linconvnient est que son cot revient largement plus cher. Mais son impact, sil est rellement consacr llve, devrait suffisamment amliorer la nutrition de celui-ci. Le taux de la bourse reste inchang, calcul sur la base des frais de dplacement en autobus par jour de llve pour le mois. Les lves du secondaire 2nd cycle frquentent maintenant des lyces qui se trouvent une certaine distance de leurs lieux de rsidence principale. Par ailleurs, le montant de la subvention au matre a connu une lgre hausse aligne au prix du riz, soit lquivalent de la quantit de riz ncessaire la prparation de soupe de riz le soir. Contrairement aux annes prcdentes, 2011 est lanne de lexprimentation dun nouveau rgime lendroit des cours de soutien. La J.T.A a opr un amnagement du budget du PAAS, rvisant ainsi la baisse leffectif des bnficiaires, en focalisant les efforts sur les cibles prioritaires qui sont : - les nouveaux admis en classe de 6me, afin quils puissent acqurir une bonne base ; - les lves de la classe de 3me, prparant, la fois lexamen de fin du 1er cycle secondaire et le concours dentre en second cycle. Sagissant de la colonie de vacances proprement dite, les cots sont devenus insupportables pour lassociation (Tableau.5). Elle sera donc abandonne lissue de lanne scolaire 2010-2011. La J.T.A estime pertinent de substituer la colonie de vacances par la prise en charge, ds la rentre 2011-2012, des frais de scolarit des laurats au concours dentre en classe de 6 de CEG des 2 coles partenaires. Non 336

seulement, linvestissement reviendrait moins onreux, mais il est plus durable en terme dimpact. Les frais comprennent les droits dinscription et les frais gnraux. Cette nouvelle initiative rpond la ncessit de prvenir le risque dabandon scolaire prcoce de ces laurats, surtout avant leur premire anne secondaire. Certains parents pauvres, lorsquils narrivent pas joindre les deux bouts, pensent, quavec le CEPE (premier diplme de fin du cycle primaire), les enfants peuvent dj accder des emplois dune certaine stabilit de rmunration. La prise en charge des frais dinscription des meilleurs lves admis en classe suprieure est maintenue pour la prochaine rentre scolaire 2011-2012. Le cot de cette action dont le tarif est rvis annuellement par le CEG, dpend du nombre dlve(s) les plus mritant(s), donc des rsultats de fin danne scolaire. La J.T.A continuera de doter de fournitures scolaires les laurats de lEPP et de lcole prive partenaires lors de leur admission en classe de 6, ainsi que les anciens laurats de lEPP suivis en secondaire, chaque fois quils passent en classe suprieure. Cette intervention permet dallger les charges des parents la rentre scolaire. Continuit galement dans la dotation de petits dictionnaires aux lves admis en classe de seconde. Les langues, y compris la langue maternelle, sont les points faibles de la quasi-totalit des lves qui ne disposent daucun livre ni de dictionnaire la maison. Dans un contexte de globalisation, ces lves risqueraient de rater des opportunits si les langues, surtout trangres, ne sont pas matrises. La J.T.A constate regrettablement un manque, voire absence dencadrement des lves par leurs parents respectifs. Cela sexplique par le fait que ceux-ci sont plongs quotidiennement dans des stratgies de survie, et que leur niveau dinstruction est tout aussi bas. Il importe de soulever galement la qualit de lenseignement, tout comme du systme ducatif en gnral qui, nest pas non plus sans reproche. Cest un facteur dfavorisant pour un apprentissage ais et approfondi. Enfin, la J.T.A compte encore poursuivre la dotation de matriels scolaires la CM2 de lcole prive partenaire, tant donn ltat de dnuement de la classe dune part, les conditions dans lesquelles les lves sont accueillies et font leur apprentissage, dautre part.

5. PROBLEMES RENCONTRES Pour viter la lenteur administrative, la J.T.A a toujours travaill de manire rapproche avec les responsables des coles partenaires, voulant de ce fait rduire au mieux les intermdiaires. Toutefois, cela na pas empch certains cueils, failles, voire drapage dans le mcanisme. En effet, il nest pas rare que les donnes produites par les coles ne concident pas avec les informations obtenues des lves eux-mmes. A titre dexemple, certains lves ne font pas partie des laurats classs par ordre de mrite admis au concours dentre en 6me, tandis que dautres sont oublis. Il est clair que les rcompenses offertes par la J.T.A font lobjet de convoitise de la part de ceux qui ont moins bien travaill. Cas du casse-crote remplac par la suite par la distribution de poudre de soja sucr Compte tenu du fait que cest lcole qui convoque les lves, il est impossible pour la J.T.A de lviter. Les scnarii possibles qui expliquent les failles sont : soit que la liste des meilleurs lves ait t modifie au niveau des instituteurs, soit quelle lait t au niveau de la direction. De telle question parat trs dlicate pour lassociation qui na pas un droit de regard sur les affaires de lcole.

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Toutefois, la solution qui est dsormais adopte, est que les lves cibles seront invits montrer leurs bulletins de notes respectifs chaque trimestre. Par ailleurs, il importe de soulever la situation assez exceptionnelle que les rsultats du premier trimestre 2010-2011 ont rvl : seuls 3 lves sur les 15 premiers de lune des classes de CM2 ont eu la moyenne. Du coup, les 12 lves sur les 15 nont donc pas t ligibles pour bnficier de poudre de soja durant la priode du second trimestre Cas de la colonie de vacances et des prix attribus simultanment lissue des rsultats officiels du concours dentre en classe de 6 La J.T.A ne sest plus contente de recevoir les listes remises par les coles respectives ; lesquelles ne sont pas labri des risques dinterversion de rangs, doubli ou de rajout de noms. Lassociation a pris la peine de se dplacer pour consulter directement les tableaux daffichage des rsultats officiels des admis par ordre de mrite. Ces rsultats concernent la premire liste officielle sortie, et non la liste additive qui vient quelques semaines aprs. De surcrot, afin de mieux rcompenser les lves constamment performants durant lanne scolaire, la J.T.A tablit : Dabord, la moyenne gnrale des examens trimestriels et des examens blancs obtenus par chaque lve durant lanne scolaire ; Ensuite, lalignement de cette moyenne avec le rang au concours dentre en 6 ; pour alors parvenir un classement objectif des laurats.

De cette faon, les lves suivis depuis la liste des inscrits au dbut de lanne et trimestriellement, aient rellement la chance quils mritent dtre pris en considration, lorsque bien entendu, ils ont russi. Mais un cas particulier sest produit aux toutes premires expriences de la J.T.A. Un lve qui a brill toute lanne en CM2 de lEPP, a chou au concours dentre en 6, cependant, a obtenu son brevet (BEPC). Pour le soutenir, la J.T.A la inscrit dans une cole prive dassez bon niveau dans la commune. Elle a assum toutes les charges y affrant durant sa premire anne en secondaire : droits dinscription et frais gnraux, uniforme scolaire, kit scolaire, colage mensuel. Cette dcision a t prise dans le but dencourager llve poursuivre ses tudes, mais surtout, de lui permettre davoir une bonne base secondaire. Les parents ont pris la relve partir de la classe de 5.

Cas des cours de soutien pour les secondaires Au dpart, les frais de cours taient pays tous les mois directement auprs des professeurs concerns. Malheureusement, la J.T.A a constat quelle sest vue abuser : - Exigence de paiement intgral dun mois de cours, alors que des absences ont t enregistres, tantt chez les lves, tantt chez les professeurs empchs ; - Tarif gonfl par rapport celui pratiqu normalement avec les autres lves non parrains par la J.T.A ; Un autre aspect de problme rencontr galement au dbut, a t que quelques lves nassistent pas des cours, pour une raison ou une autre. Pour pouvoir rclamer par la suite la somme correspondant, ils copient sur les cahiers de leurs camarades. La question qui se pose est que : Empochent-ils ou remettent-ils largent aux professeurs ? Pour rsoudre ces problmes, la J.T.A a charg un des lves dassurer la fois le pointage aux cours de soutien de chaque lve et la distribution de la subvention correspondante accorde tous les lves pour le mois. Malheureusement, ce dernier a dtourn la totalit de lenveloppe pour soit disant pouvoir sacquitter de tous ses arrirs rclams par son professeur. Compte tenu de ses prvisions budgtaires, et quoique le total du montant impay nait pas t lev, la J.T.A na pas voulu effectuer de nouveau paiement. Lensemble des lves se sont ainsi vus sanctionns par la faute du responsable. 338

En tout cas, la J.T.A a dcid de payer hebdomadairement les frais de cours. Pour ce faire, elle charge un lve de classe suprieure dassurer le ramassage des cahiers en fin de semaine, juste aprs les cours du samedi. Les cahiers ainsi collects sont alors transmis la J.T.A pour vrification et rglement, cas par cas. Tout retard dans la remise de cahier nest plus accept, autrement dit, pas de report pour le rglement des frais de la semaine. Depuis lanne 2011, lappui financier de la J.T.A saccompagne de dotation de cahiers de cours. Certains lves nassistent pas au cours particuliers pour des raisons dapparence banale, toutefois, en ralit les affectant : ils ne peuvent pas soffrir de cahiers supplmentaires pour crire ; sinon, ils utilisent carrment les cahiers ainsi distribus pour les besoins denseignement en classe formelle.

En rsum, et compte tenu des enseignements tirs, tout ce qui est transfert despces seffectue actuellement en direct auprs des bnficiaires. Cela est encore possible, tant donn le nombre limit des cibles. Les intresss doivent, en contrepartie, montrer la J.T.A les pices permettant de vrifier que les conditions dfinies pralablement sont runies : pour la subvention au matre : listes compltes des lves selon leurs performances trimestrielles et tous les examens durant et/ la fin de lanne scolaire pour la bourse : admission en classe de seconde et, par la suite, bulletins de notes priodiques en classe de seconde pour les frais dinscription : reu de paiement dment cachet pour le cours de soutien : cahier de cours des sances hebdomadaire.

6. INCONVENIENTS ET OBSTACLES MAJEURS Il importe de soulever que, en dpit des efforts et la bonne volont de la J.T.A, le niveau de performance des secondaires accuse une tendance relative la baisse. Dautant plus que 4 lves sur les 23 laurats de lEPP partenaire suivis successivement par anne depuis 2005, ont abandonn le CEG (Tableau 2). Ce pourcentage, quoique relativement faible suscite tout de mme une inquitude. Une bonne partie des cibles parat tre fragilis au fur et mesure quils montent respectivement en classe suprieure. Le risque dune certaine dperdition scolaire nest pas carter ; risque assurment due au fait que, plus llve monte en classe suprieur, moins il a la chance dtre encadr par ses parents. En fait, plusieurs facteurs dordre gnral contribuent cette dcadence : difficults financires et problmes familiaux, sans compter les effets de la crise de 2009 qui perdure, affectant sans mnagement les conditions de survie et dapprentissage des lves. Ds lors, leur scolarisation se trouverait-elle de plus en plus menace, faute de revenus stables et suffisants du mnage. En ce qui concerne les primaires, les rsultats successifs de lanne scolaire en cours (2010-2011) sont catastrophiques et risqueraient de compromettre latteinte des objectifs de lintervention en matire dappui nutritionnel, voire au-del. En effet, si au premier trimestre les rsultats de lune des deux classe parallles de CM2 ont t trs insatisfaisant (3 lves sur 59 dont 1 fille, seulement ont eu la moyenne), la situation sest trs peu amliore au second trimestre,(7 ont eu la moyenne) A linverse, 2 lves de sexe fminin sur un effectif total de 56 de lautre classe, ont tout juste eu la moyenne de 10/20. Les responsables dducation avancent que le niveau des lves a dgringol depuis ces quelques dernires annes. Selon eux, les parents, submergs par leurs problmes, narrivent pas contrler leurs enfants ; lesquels sont dautant plus menacs par, entres autres, la prolifration des salles de jeux lectroniques et de karaoke qui les attirent davantage.

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Cela rappelle le problme des fameux Jiro mena ( feu rouge qui, contrairement aux boites de nuit, fonctionnaient aussi le jour. Les lves adolescents et mineurs, feignant daller lcole, y taient attirs et se livraient en grande partie la prostitution dguise.

7. BREVE ANALYSE DES AVANTAGES ET EFFETS DU PROGRAMME Il est vident que chaque mode dintervention prsente pour la J.T.A des avantages que dinconvnients. Pour lassociation, il y a avantage lorsquil y a conomie et rationalisation de moyens propres, tant humains que matriels et financiers ; lorsque les rsultats sont immdiatement satisfaisants ; enfin, lorsquil y a effets immdiats, moyen et long termes. (Tableau 6) Les modes dintervention, davantage taills au profil tudi des lves vulnrables, et qui sont fonction des moyens disponibles et mobilisables, tiennent compte de la rduction maximale des cots dadministration de la J.T.A. Ceci permettrait doptimiser lemploi des ressources limites, au bnfice direct des cibles. Le transfert despces et les autres modes de soutien scolaire revtent un caractre conditionnel : les paiements et actions seffectuent en change de : - au niveau primaire, la performance optimale des lves ainsi que la russite aux examens de fin du cycle ainsi quau concours dentre en secondaire ; - au niveau secondaire, passage en classe suprieure, la russite aux examens et concours de fin de cycle. Autrement dit, ces modes dintervention suscitent des post-paiements et des actions postriori , moyennant alors russite scolaire. Il est clair que le nombre de bnficiaires est limit. Mais la stratgie consiste crer autour de cette cible restreinte, un climat de comptition collective, effet spiral sur le reste des lves. Hormis le problme inattendu et jamais encore survenu depuis la mise en uvre du PAAS, et qui est abord dans la partie prcdente, cela a t maintes fois vrifi par les tendances, par exemple, des rsultats trimestriels au primaire. Il arrive que seulement 30% des meilleurs lves au trimestre prcdent maintiennent leurs rangs, ou bien rapparaissent sur la liste des bnficiaires du soutien alimentaire au trimestre suivant. Du coup, le programme a pour effet immdiat : - lmulation entre les lves qui, esprant rentrer dans les rangs des bnficiaires, cherchent davantage surpasser leurs paires ; - la frquentation scolaire et lassiduit assures. Les lves se concentrent mieux sur leurs tudes. De surcrot, il y moins de risque que les parents les fassent travailler pendant des heures de cours. Le cas de la bourse et la subvention au matre, directement gres par les cibles eux-mmes, leur procurent de ressource additionnelle destine renforcer le revenu du mnage, et partant, relever le niveau de sa consommation. Enfin, et non des moindres, il y a de plus en plus une nette amlioration des relations de collaboration aussi bien avec les responsables dducation, quavec les bnficiaires, particulirement au niveau secondaire. Cela reprsente un avantage indniable pour la J.T.A qui voit ses charges et tches allges travers limplication bnvole des cibles dans le partage et lappropriation des responsabilits.

CONCLUSION 340

Quoique la couverture du programme de protection sociale de la J.T.A soit encore faible, le Programme dAppui lAction Scolaire a suscit jusquici la motivation des lves et la satisfaction de leurs parents. Certes, ces derniers taient quelque peu rticents au dpart, en raison de leur mfiance vis--vis dune ONG locale ayant eu des antcdents peu recommandables. Mais avec sa tnacit, et avec mme le peu de ressources dont elle dispose, la J.T.A a su mener bien la mission quelle sest assigne. Cette mission consiste aider les familles bas revenus ; maintenir leurs enfants lcole ainsi qu terminer le cycle entam, dune part, stimuler le got de la russite et la comptition scolaires chez les lves, dautre part.

Progressivement, le programme cherche gagner la confiance des parents en lducation de leurs enfants qui reprsente un investissement sr pour leur futur : dveloppement du capital humain pour mieux combattre la pauvret. Mais au final, la J.T.A aurait-elle prfr aller plus loin, en cherchant booster et prserver un cercle litaire de jeunes qui mergeront de leur milieu ? Seulement, combien seraient-ils alors les rescaps qui survivront aux piges de la pauvret ? Sauraient-ils se dfaire du pnible hritage que, qui sait, combien de gnration avant eux, avaient d endosser ? En dernire analyse, la scolarisation des enfants vulnrables ne dpend pas dun simple coup de pouce, qui nest quun palliatif ne pouvant rsoudre quen partie, sinon momentanment le problme. Le problme de pauvret est beaucoup plus global et exige de ce fait des interventions systmiques et durables, voulant sattaquer la racine des maux. Limmensit et la complexit de la pauvret au niveau du mnage, lchelle de lcole et par extension, de la nation sont telles que laction dun seul acteur moins bien loti, mme de bonne volont quil soit, ne saurait suffire. Bien dautres efforts complmentaires sont ncessaires pour ne pas perdre llan obtenu et, pour insuffler plus de dynamisme aussi bien chez les bnficiaires directs, que dans leur entourage immdiat et lointain. Ds lors, la responsabilit partage devrait incomber lcole, la communaut, lEtat, et dans une certaine mesure, aux parents eux-mmes. En attendant, lassociation Jeunesse du Troisime Age continue de chercher les voies et moyens pour pouvoir accompagner progressivement ses jeunes enfants mritants vulnrables, afin de prvenir les pires risques de leur vie. Mais dores et dj, elle voudrait bien partager ses expriences, pour que les bonnes pratiques puissent servir et faire tche dhuile dans le pays, voire ailleurs, de manire attnuer les risques quendurent les enfants dge scolaire, et surtout, ceux scolariss de milieu dfavoris, et partant, faire rgresser la pauvret.

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ANNEXES

Tableau 1. Aperu du Programme de Protection Sociale de la J.T.A en faveur dlves performants Tableau2. Suivi des anciens laurats de lEPP partenaires admis en CEG depuis 2005 Tableau3. Aperu des ralisations globales du Programme dAppui lAction Scolaire (PAAS) de la J.T.A Tableau 4. Transfert despces dans le cadre du PAAS Tableau 5. Evolution des cots de la colonie de vacances Tableau 6. Avantages et inconvnients des modes dintervention du PAAS Encadr Calendrier annuel de mise en uvre du PAAS

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Tableau 1 Aperu du Programme de Protection Sociale de la J.T.A en faveur dlves performants

Cibles Objectifs Mcanisme de transfert Paiement direct auprs des parents/lves Paiement direct auprs du directeur de lcole contre margement Moyens de vrification/suivi Transfert despces *Bulletin de notes trimestriel et de fin danne *Reu *Bulletin de notes trimestriel et de fin danne *Reu Moyen de paiement En espces Frquence /Dure Anne/annuel C.U/an (en Ariary) 27.000

Ob

on *lves suivis en 2ndaire, classs parmi les 3 premiers au rang gnral *les 3 premiers de la CM2 de lcole prive *1brillant lve qui a chou au concours dentre en 6 *direct : le matre *indirect : tous les lves de la CM2 de lcole prive partenaire Rduire le risque dabandon scolaire prcoce *rduire le risque de redoublement et dabandon scolaire prcoce *assurer au mieux lassiduit des cibles par lallgement des charges scolaires des parents *susciter une meilleure performance de linstituteur, pour un encadrement plus rapproch des lves *rduire les risques dchec scolaire et dabandon prcoce *rduire le risque de redoublement *rduire le risque dchec des candidats aux examens de fin du premier cycle secondaire

Vale rent 201

En espces

Mois/annuel

*18.000

*rg trim

*90.000 Paiement direct auprs du matre contre margement *Etat de performance des lves classs par ordre de mrite par trimestre et la fin danne *taux de russite aux examens officiels des lves de la CM2 *cahier de cours *Bulletin de notes trimestriel et de fin danne En espces Mois/janvier juillet 84.000

*pay men Tau dep 201

en

*jusqu lanne scolaire 20092010 : tous les laurats de lEPP partenaire suivis en 2ndaire, de la 6 la 3 *depuis lanne scolaire 2010-2011 : - les laurats de lEPP admis en 6 de CEG et - les anciens laurats suivis en 2ndaire qui sont en classe de 3

Versement de la somme due auprs de llve qui son tour, effectue le rglement auprs des professeurs concerns

En espces

Semaine/janvi er juin

*12.000

*po la cl

*21.600

*po la cl

Les lves suivis en 2ndaire admis au concours dentre en classe de 2nde de lyce

*allger les charges scolaires des parents *rduire le risque dabandon scolaire prcoce

Paiement direct auprs de llve contre margement

*liste des admis au concours dentre en 2nde daprs rsultats officiels *Bulletin de notes trimestriel en classe de 2nde

En espces

Mois/annuel

96.000

se

*bou pou scol 2nde *ll que coup la m trim *Le info san dist prix scol prc de l rsu du c

les 10 premiers des classes parallles de CM2 de lEPP partenaire

Contribuer rduire la sous alimentation et la malnutrition des lves, afin de prvenir les maladies et fatigue

e a

les 10 premiers des classes parallles de CM2 de lEPP partenaire

Contribuer rduire la sous alimentation et la malnutrition des lves, afin de prvenir les maladies et fatigue

*Elves de lEPP admis et suivis en 2ndaires ds la classe de 6 *les lves suivis en 2ndaire admis au concours dentre en 2nde

Allger les charges scolaires des parents la rentre scolaire

Autres formes de soutien scolaire Service assur par la *Etat trimestriel des En nature J.T.A pour tout le performances des groupe, un jour lves classs par fixe de la semaine ordre de mrite * partir de 2011, bulletin de notes trimestriel de chaque intress Distribution assure *Etat trimestriel des En nature par la J.T.A la fin performances des du mois chaque lves classs par lve ordre de mrite * partir de 2011, bulletin de notes trimestriel de chaque intress En nature Bulletin de notes Distribution trimestriel et de fin effectue par la danne Rsultats J.T.A auprs des des examens de lves concerns, passage la fin de lanne scolaire en vue de la rentre suivante

Semaine/fvri er juin

4.000

Ava 20 p clas de l lco

Mois/fvrier juillet

48.000

App 201

Anne/annuel

*6.400

*13.500

*po en 6 tout part conf

*3.500

*po en 2 (mo com du p dict

Classe de CM2 de lcole prive partenaire

Contribuer lamlioration de la condition dapprentissage et de la qualit de lenseignement Aider les familles dmunies rcompenser les efforts de leurs enfants et surtout, croire lutilit et au bienfait de lducation de leurs enfants Contribuer rduire la sous alimentation et la malnutrition des lves

*laurats des CM2 des coles partenaires *les meilleurs lves suivis en 2ndaires qui sont classs parmi les 3 premiers en rang gnral de lanne Elve de la CM2 de lcole prive partenaire

Livraison effectue par la J.T.A au matre devant la direction de lcole et des lves ; la fin de lanne scolaire Voyage encadr par la J.T.A au profit direct des cibles

*Taux de russite trimestriel et en fin danne *Etat des admis au concours dentre en 6 de CEG *liste officielle des admis en 6 de CEG pour chaque cole partenaire *bulletin de note trimestriel et de fin danne des lves suivis Rapport bimestriel

En nature

Anne/annuel

20.000

*po des 4 p clas Les tab et la tud de s

Prestation de services et en nature

Semaine/annu el

70.192

Co calc des rpa ann dex rel

Les 5 premiers lves de la CM2 de lEPP partenaire

Allger le poids de la pauvret et des frustrations, par une meilleure socialisation des lves

*Remise de matriels dentretien et des intrants aux instituteur et lves de la CM2 devant la direction et le FRAM *prparation de terrain par la communaut locale *journe de semence et de plantation ralise conjointement par la J.T.A et la communaut locale *entretien par la CM2 Journe rcrative organise et encadre par la J.T.A au bnfice direct des cibles

Prestation de services et en nature

Anne/annuel

4.700

Y co adm

Bulletin de notes du 1er et 2nd trimestres

Prestation de services et en nature

Journe/2nd trimestre de lanne scolaire

12.000

*Co le d rest cult cot adm incl

Tableau 2 Suivi des anciens laurats de lEPP partenaire admis en CEG depuis 2005-2006
Effectif Promotion Total Fille russite Performance des lves redoublement 01(*) 2004-2005 04 01 01(*) abandon 01 01 Observations Non inscrit en 6 de lanne scolaire 2005-2006 pour des problmes de sparation des parents Non inscrit en 4 de lanne scolaire 2007-2008 pour des difficults financires de la famille (*) ayant chou 2 fois le concours dentre en seconde depuis lanne scolaire 2009-2010 en raison des difficults financires de la famille, lissue dune longue priode de maladie du pre

2005-2006 2006-2007 2007-2008

02 02 05

01 03

02 02 05

Non inscrite en 5, mme aprs avoir t prise en charge en totalit lors de la 1re anne en secondaire (frais dinscription, tenues scolaires, dmarche administrative, fournitures scolaires). Causes : difficults financires de la mre clibataire sans aucune qualification et sans emploi fixe, avec 4 enfants charge

2008-2009

05

03

04

01

2009-2010 TOTAL

05 23

03 10

05 19

04

346

Tableau 3 Aperu des ralisations globales du Programme dAppui lAction Scolaire (PAAS) de la J.T.A
PREVISION EN COURS DE REALISATION 2010-2011 Cot Cibles

REALISATIONS DEPUIS LANNEE DE MISE EN UVRE 2005-2006 Cot Cible s 2006-2007 Cot Cibles 2007-2008 Cot Cibles 2008-2009 Cot Cibles 2009-2010 Cot Cibles

004-2005 t Cible s

AU NIVEAU PRIMAIRE 54.000 03 54.000 03 54.000 03

56.000

01

56.000

01

84.000

01

18

19

18

000

05

65.800

14

265.000

40

68.900

30

68.910

30

135.000

30

60.000 18.000

18 04

42.000

08

138.600

154(1

184.640

21

65.025

19

20.000

19

56.590

12

500

05

194.300

50

188.800

34

174.800

69

197.000

37

210.100

52

199.100

20

.776

04

261.520

04

282.016

04

879.520

10

546.680

10

596.464

11

.276

14

653.620

93

566.816

49

1.511.920

276

1.053.220

111

996.499

113

438.100

70

AU NIVEAU PREMIER CYCLE DU SECONDAIRE 12.000 01(2) 51.000 03 51.000 02 46.000 02 27000 01

7.500

01(2)

17.880

03

37.450

01

90.000

01(2)

79.600

06

70.000

11

91.100

14

103.200

07

17.500

05

17.500

05

21.000

06

42.000

12

49.000

14

56.000

16

12.000

04

33.000 70504

05 01

30.000 176.904

06 02

22540 164004

11 03

48.600 54.224

15 02

80.000

19

139.000

12

121.004

11

358.504

23

367.424

43

326.374

47

266.200

40

AU NIVEAU SECOND CYCLE DU SECONDAIRE 13.500 01 27.000 02

96.000

01

192.000

02

01

15.000

03

109.500

02

234.000

nt en Ariary prsentent le nombre de bnficiaires

Tableau 4 Transfert despces dans le cadre du PAAS de la J.T.A

COUT UNITAIRE DES TRANSFERTS DESPECES DURANT LES CINQ DERNIERES ANNEES 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 COUT UNITAIRE (PREVISION EN COURS DE REALISATION) 2010-2011

P T

18.000

03

18.000

03

AU NIVEAU PRIMAIRE 18.000 03

56.000

01

56.000

01

84.000

01

3.111

18

2.947

19

4.667

18

AU NIVEAU PREMIER CYCLE DU SECONDAIRE 12.000 90.000 01 01 13.267 (3) 06 6.364 (4) 10 6.507 (5) 15 14.743 (6) 07 17.000 03 17.000 03 23.000 02 27.000 01

AU NIVEAU SECOND CYCLE DU SECONDAIRE 96.000 01 96.000 02

: cot annuel par bnficiaire (en ariary) unitaire : moyenne des cots unitaires annuels (en ariary) nt, le matre est le bnficiaire direct de la subvention ent subvention au matre , profitant linstituteur lui-mme, a t adopt partir de 2008-2009 au dtriment de linstrument colage en faveur des ment ; Toutefois, cet avantage matriel acquis par le matre a des rpercussions non matriel sur lensemble des lves de la classe dont dures respectives des cours de soutien : 19, 29, 19 et 21 semaines 5dernires annes

Tableau 5. Evolution des cots de la colonie de vacances

Promotion 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 Nombre de bnficiaires 04 04 05 12 13 Destination Mahajanga Antsirabe Ampefy Foulpointe Miarinarivo Distance par rapport Antananarivo (km) 600 130 120 350 160 Cot unitaire (Ariary) 119.694 65.380 70.504 Observations Laurats de lEPP partenaire Laurats des 2 coles partenaires Laurats des 2 coles partenaires et un laurat secondaire 10 laurats des 2 coles partenaires et 3 laurats en secondaire 10 laurats des 2 coles partenaires et 3 laurats en secondaire 11 laurats des 2 coles partenaires et 1 ancien laurat de lcole prive suivi en secondaire Les cots incluent les cots administratifs. Ils comportent les frais de transport et dplacement, dhbergement, de restauration ainsi que de loisirs

87.952 54.668

2009-2010

12

Mantasoa

56

54.224

70.192 Cot moyen par lve

351

Tableau 6 Avantages et inconvnients des modes dintervention (*) du PAAS

Avantages Pour la J.T.A *Moindre cot dadministration *Pas besoin de dploiement de moyens humains *Dblocage de fonds 1fois par an *Largent est directement affect linscription de llve *Cot peu onreux par lve Pour les bnficiaires *Obligation de frquentation scolaire de llve indirectement impose aux parents : Les parents acceptent dinscrire et denvoyer lcole llve *Les parents nont pas se soucier pour faire face linscription scolaire de leur enfant *Scurit de la scolarisation de llve au moins pendant lanne scolaire : frquentation et assiduit de llve garanties Inconvnients

ion

e des tion

*Cot onreux pour la J.T.A lorsque plus bnficient la fois de cet appui en une m *Validit seulement pour 1 an la suite d performance scolaire de llve lanne *Si lappui est coup ( lissue de rsultat performants la fin de lanne scolaire), dinterruption de la scolarisation de llv suivante en cas dincapacit des parents frais dinscription et les autres dpenses de Francine, promotion 2009-2010, alor an a d galement quitt lcole pour fa boulots aprs son admission au concours lanne prcdant lentre de sa sur en

*Cot abordable *Pas ncessaire de dployer des moyens humains

ention

*Cot drisoire pour un lve *Pratiquement pas de cot dadministration jusquici

e des s de

*Profite non seulement quelques lves (les plus mritants), mais toute la classe *Le matre se sent plus responsable dans la performance et la russite de ses lves *Amlioration de la qualit de lenseignement et de lencadrement de tous les lves de la classe *Amlioration de la frquentation de cours par les lves *Nette amlioration des rsultats trimestriels et de fin danne scolaire : nette augmentation du taux de russite au CEPE et au concours dentre en 6 (entre 70 et 90% depuis lapplication du rgime de subvention) *Engagement plus responsable et assiduit assure de llve *Les charges des parents sont allges *Meilleure comprhension des matires par llve *Obligation de frquentation scolaire de llve indirectement impose aux parents

*Ncessit de frais administratifs (notamment carburant pour le dplacem au moins tous les bimestres ; problme d rsolu, car depuis le mois de fvrier 2011 vient priodiquement prlever le montan subvention auprs du bureau de la J.T.A

urse

*Pratiquement pas de cot administratif *Rentable et garant du maintien des performance et russite scolaires

*Obligation de frquentation scolaire de llve indirectement impose aux parents *Engagement plus pouss et assiduit assure de llve *Les charges des parents sont allges durant lanne scolaire *Au moins, llve reoit les bases de la premire anne

*Les tarifs de cours ont t ajusts la ha professeurs *Plus leffectif dlves est grand, plus le pour la J.T.A *Risque pour les autres lves cibles ne b momentanment, davoir de problmes d Les cours particuliers auprs des profess indirectement obligatoires. Daprs les l derniers nexpliquent pratiquement pas l classe ; ils demandent tout juste aux lv charge pour ceux-ci de se dbrouiller. Le sont plutt donnes lors des sances de c soutien. *Le cot est relativement le plus cher par des autres modes dintervention *Une partie non ngligeable des ressour la J.T.A pourrait tre mobilise pendant scolaire ce seul mode dintervention, si bnficiaires viendrait augmenter (cas

de sucre

*Cot administratif abordable (un dplacement toutes les quinzaines au lieu de mensuel comme prvu au dpart est ncessaire) *Thoriquement, amliorer lalimentation et la nutrition de llve qui a pour effet de rduire les malaises en classe La J.T.A aurait pu assurer une distribution hebdomadaire ; toutefois cela lui cotera plus cher (dplacements frquents) *Cot abordable *Ncessit de cot administratif seulement une fois /anne scolaire *Cot largement abordable puisquil sagit dune petite dotation annuelle *Ncessit de cot administratif une fois /anne scolaire

du 2nd cycle *Allgement des dpenses des parents pour le petit djeuner de llve *Obligation de frquentation scolaire de llve indirectement impose aux parents *Ce mode de soutien, sattaque la faim/malnutrition de llve, seulement court terme *Llve est plus concentr pendant les heures de cours *Amlioration attendue des rsultats scolaires

des 3 dernires annes) *Cot du transfert revenant trs cher pou comparer avec le cot du casse-croute *Risque que la ration soit distribue to de la famille, par consquent, ne rduira malnutrition/sous alimentation de llv

e: es re

e: aires

*Allgement des dpenses scolaires des parents *Meilleurs condition de scolarit et dapprentissage de llve *Obligation de frquentation scolaire de llve indirectement impose aux parents *Le matre se sent plus responsable dans la performance et la russite de ses lves *Amlioration de la qualit de lenseignement et de lencadrement de tous les lves de la classe *Obligation de frquentation scolaire de llve indirectement impose aux parents *Profite toute la classe *Amlioration de la frquentation de cours par les lves *Nette amlioration des rsultats trimestriels et de fin danne scolaire : nette augmentation du taux de russite au CEPE et au concours dentre en 6 (de 70 90%)

*La J.T.A ne peut pas procurer toutes les scolaires de tous les lves cibles pour un scolaire. La dotation sest progressiveme quantit, en raison de laugmentation de bnficiaires par anne *Risque dusure rapide des matriels, ta de dnuement de lcole : les matriels r galement utiliss par les autres classes i

ntervention retenus partir de lanne scolaire 2010-2011

Encadr Profil des mnages touchs par le PAAS La J.T.A dresse rgulirement une biographie simplifie des laurats au concours dentre en 6, dont voici un bref aperu de leurs conditions de survie respectives : La majorit des parents de ces lves, sils travaillent, exercent des petits mtiers, sinon ont un emploi prcaire trs modestement, voire faiblement rmunr. Emploi des parents des lves Catgorie pre Ouvrier indpendant 04 Ouvrier salari 12 Autre employ salari 08 Petit commerce 03 Agriculture 05 Autre petit mtier Sans profession 02 Non class 01 Effectif mre 08 04 02 03 05 05 11 01

ensemble 12 16 10 06 10 05 13 02

Prs de 60% des parents sont dans le secteur informel. 51% exercent en tant quindpendants (ouvrier artisan, petit commerant, agriculteur) dont 57% sont des femmes (couture, petit commerce, agriculture). 38% du travail des parents reprsentent un travail salari, pratiqu essentiellement par les pres de famille, soit 77% (ouvrier, chauffeur). Sur les 17% des sans emploi, 85% sont des mres. La moiti des mnages touchs ont entre 5 et 6 enfants en charge. 37% de lensemble les mnages cibls comptent 7 individus et plus, dont 7 avec 8 et plus de personnes. 8 mnages sont monoparentaux dont 5 dirigs par des femmes spares, veuve ou mres clibataires. Suivi des perspectives des lves Au moment de la petite enqute biographique, les lves sont interrogs sur leurs rve et perspectives davenir. La majorit voudrait devenir mdecin plus tard. Certains garons rvent de devenir pilotes. Au pire, quelques uns voudraient tre instituteurs. Des cas particuliers veulent suivre le pas de leur pre (mcanicien, chauffeur). Au bout de 2 ou 3 ans dtudes secondaires, la mme question leur est repose : Pour une bonne partie, leurs aspirations se sont effrites. Il est vident que cette perception diffrente de leur projection future rsulte du fait que, la pauvret vcue au quotidien, mousse leur enthousiasme et, les font prouver le besoin pressant de gagner plus vite leur vie. Ds lors, les filires qui rapportent et les rendent rapidement oprationnels sont devenues plus prises et, dicte leurs choix ainsi que le chemin quils ont suivre (mcanique, commercial). La majeure partie hsite de poursuivre des tudes universitaires ultrieurement.

354

Association Jeunesse du Troisime Age 355

356

PROTECTION SOCIALE ET FILETS DE SECURITE ETUDE DE MECANISMES DE PAIEMENT POUR LA MISE EN APPLICATION DUN TRANSFERT MONETAIRE EN ESPECES AUX PAUVRES A MADAGASCAR

Josiane ROBIARIVONY RAKOTOMANGA Juin 2011

357

SOMMAIRE RESUME............................................................................................................................................................359 INTRODUCTION.............................................................................................................................................361 CHAPITRE 1.....................................................................................................................................................362 Section 1 : Dfinition et concepts..............................................................................................................362 Section 2 : Objectif et mthodologie..........................................................................................................366 CHAPITRE 2 : Contexte..................................................................................................................................368 Section 1 : Contexte conomique et social................................................................................................368 CHAPITRE 3 : Transfert Cash et Mcanisme de paiement Madagascar...............................................372 Section 1 : Les Cash Transfert Madagascar..........................................................................................372 Section 2 : Description et analyse du systme de transfert dargent Madagascar............................377 Section 3 : Leons tirer.............................................................................................................................388 CHAPITRE 4 : Expriences des autres pays.................................................................................................392 Section 1 : Exemples de programmes de cash transfert : la Bolsa Familia en Brsil et le Janani Swaksha Yojan (JSY) en Inde.................................................................................................................392 Section 2 : Revue des mcanismes et moyens utiliss par diffrents programmes...........................394 Section 3 : Leons tires..............................................................................................................................399 ANNEXE : Cartographies de couverture gographique des diverses institutions..................................405 BIBLIOGRAPHIE.............................................................................................................................................413

358

RESUME

1. Compte tenu du contexte dextrme pauvret, notamment en milieu pri urbain et rural qui prvaut et du risque lev dun basculement des personnes en situation de vulnrabilit modr svre, la Banque Mondiale a lanc la prsente tude en vue de mettre en place un programme de transfert montaire (cash transfert en anglais) qui visera 5000 bnficiaires pauvres et vulnrables. Ce programme de cash transfert en espces aux pauvres est initi pour faire face la dgradation de la situation socio-conomique devenue trs critique pour 76,5% de la population malgache qui vivent en dessous du seuil de pauvret c'est--dire moins de un dollar par jour, selon lenqute auprs des mnages 2010. Ce programme de cash transfert en espces est considr comme mcanisme dattnuation des risques auxquels les groupes vulnrables (mnages monoparentaux, veuves, retraits, les handicaps, les personnes qui ont perdu leur emploi depuis le dbut de la crise en 2009) sont confronts. Il vise galement assurer aux groupes vulnrables laccs aux biens et services et la jouissance totale de leurs droits. 2. Ce programme de recherche sinscrit dans une perspective de mise en place dun mcanisme amortisseur de chocs pour la priode de laprs crise. Les mesures politiques dinterventionnisme sur les prix des produits de premire ncessit adoptes par le gouvernement en 2011 sous la forme du programme Tsena Mora, pour protger les populations pauvres et vulnrables des effets nfastes induits par le prix lev des produits de premire ncessit, ne sont pas suffisantes et savrent inefficace tant quil natteint pas toute la population pauvre travers le pays et tant que la prennit de laction nest pas assure. Par exprience, les subventions crent des distorsions conomiques qui minent les perspectives de croissance conomique inclusive. Il apparat donc essentiel de tester lintroduction dun systme de transferts montaires comme option avantageuse pour combattre les risques la fois structurels et cycliques menaant le bien tre des mnages pauvres et vulnrables, et rduire la pauvret dans le temps. 3. Lefficacit dun mcanisme de cash transfert pour rpondre aux effets nfaste induits par la hausse des prix sur les produits alimentaires parait bien relle si lon se rfre aux expriences effectues par plusieurs pays dont les plus importants sont le Brsil, lInde, le Sngal, le Malawi, South Africa etc.). documentent Plusieurs tudes dont celle effectue par ODI (Oversease Developement Institute), galement comment les cash transfert peuvent avoir un impact significatif sur la rduction de la pauvret et de la vulnrabilit partir des exemples de divers pays. Elles montrent aussi que la marge de manuvre budgtaire pour un programme de transferts cash peut tre cre, principalement par le biais de rallocations des priorits moindres vers les plus grandes, et des programmes les moins efficaces vers les plus efficaces (par exemple, des subventions alimentaires au cash transfert) sans rduire le financement pour les services sociaux fondamentaux (ducation, sant, etc.). 4. La prsente tude a examin les mcanismes de paiement existant Madagascar et les expriences des autres pays concernant les programmes de cash transfert en espces aux pauvres, notamment dans les pays en voie de dveloppement dans le but dtablir des recommandations sur le mcanisme de paiement le plus appropri pour transfrer des fonds environ 5000 bnficiaires Madagascar. 5. Ltude a rvl quil existe, Madagascar, diverses possibilits et options en termes de mcanisme de paiement aux pauvres bien que le march de transfert montaire aux pauvres ne soient pas encore exploit dune manire optimale. Mais, il y a aussi les limites objectives lies aux difficults daccessibilit, de scurit, de rapidit, de capacit de crer tout seul un organe financier, dautant plus que ces difficults varient selon le type de mcanisme de paiement existant. 6. La revue des expriences des autres pays en matire de transfert montaire aux pauvres a mis en lumire quil nexiste pas de solution unique, le choix dun mcanisme de transfert de fonds dpend de plusieurs facteurs sociaux et conomiques indispensables tels que lidentification des groupes de 359

vulnrables les plus touchs, le volume de la somme transfrer, laccessibilit car les zones dintervention se trouvent en milieu rural et priurbain, le contexte local, la capacit technique et financire des prestataires de services de distribution des fonds, du type de transfert montaire effectuer (direct conditionnel ou non conditionnel). De plus, il ne faut pas ignorer les nouvelles technologies comme les cartes puce, la technologie biomtrique qui peuvent constituer un moyen complmentaire pour amliorer lefficacit du programme mettre en place. 7. Ltude recommande un mcanisme de transfert reposant en priorit sur lutilisation de la technologie existante tout en ayant un esprit novateur : les banques, le rseau de la Poste, les services de transfert montaire de la tlphonie mobile, les institutions de micro finance tant que celle-ci est prsente et a la capacit de jouer le rle de mcanisme de transfert de fonds aux pauvres et dans les zones rurales et priurbaines. Le choix du mcanisme de paiement appropri va reposer sur les facteurs cls cits cidessus. 8. ltude recommande le dveloppement des complmentarits des prestataires lorsque la ncessit se prsente. Il sagit surtout de question dalliance comme il existe, aujourdhui entre les banques mobiles par tlphonie mobile et les banques ; ainsi que les banques mobiles par tlphonie mobile et les institutions de micro finance pour la proximit. 9. Ltude recommande l'utilisation des nouvelles technologies comme la technologie biomtrique pour viter les risques de fraude et/ou de vol et sassurer que largent arrive chez les vrais bnficiaires, ou la vulgarisation des cartes puce dans les subventions cibles qui pourraient rduire la corruption lors de la distribution de lassistance. Lutilisation de ces types dintervention est justifie par la recherche dun renforcement de la scurit et de lefficacit de laction mettre en place. Leur cot dinstallation serait lev, cest pourquoi on les dveloppe titre exprimental au cours dune phase pilote afin dvaluer leur pertinence avant de les reproduire grande chelle. 10. En termes de ciblage, il est recommand de prendre en considration les rsultats de ltude sur Evaluation de Protection Sociale et Dfis Oprationnels de lINSTAT dvelopp dans le point II de la partie II de la prsente tude. Toutefois, une tude de faisabilit rapide pour chaque zone dintervention choisie devrait tre mene pour bien affiner le ciblage.

360

INTRODUCTION 1. Cette tude entre dans le cadre dune perspective de mise en place dun programme de Transfert Montaire ou Cash Transfert 84 aux pauvres Madagascar. Les programmes de transfert montaire versent des subventions aux mnages pauvres avec ou sans condition deffectuer certains types dinvestissements prdtermin dans le domaine de lducation, de la sant ou de la nutrition. Les succs de ce programme ont t enregistrs dans plusieurs pays notamment en Amrique latine et dans certains pays dAfrique (ex. Malawi, Maroc, Afrique du Sud, Sngal), entre autres exemples. Ces programmes sont reconnus comme moyen daider les mnages briser le cercle vicieux de la pauvret qui se transmet dune gnration la suivante, de promouvoir la sant, la nutrition et la scolarisation des enfants, et daider les pays raliser les objectifs de dveloppement pour le millnaire. En plus, au Brsil et au Mexique o il existe de fortes ingalits, ils ont permis de rduire les ingalits et ils sont devenus le principal programme daide sociale, avec des millions de participants85. 2. Lobjet de cette tude consiste en linventaire et lanalyse des systmes de paiement existant Madagascar a lheure actuelle et des expriences des pays en voie de dveloppement ayant dj prouv un ou plusieurs systmes de transfert montaire aux pauvres, dans le but dmettre des recommandations sur le mcanisme de paiement appropri adopter qui seront destines aux diffrentes parties prenantes appeles prparer ce programme. Ce mcanisme devrait remplir les critres suivants : - la scurit lie au risque de perte constitue un facteur trs important. Celle-ci est bien prise en compte par les circuits bancaires formels. - la souplesse du systme afin quil puisse tre adopt par diverses catgories de personnes allant de la source de fonds transfrer, en passant par loprateur de transfert jusquau bnficiaire cibl recevant effectivement le transfert. - la rapidit, fonction du temps de transfert et du dlai de mise disposition de largent au bnficiaire. - laccessibilit qui dpend de la distance entre le lieu dencaissement et la rsidence du bnficiaire, distance qui demeure une proccupation majeure dans les oprations de transfert de fonds vers les zones rurales. - La possibilit de contrle tous les niveaux (local, territorial et national) du processus de transfert permettant dune part un rajustement du mcanisme de suivit selon les situations et dautre part lintgration du processus dans systme de suivi valuation priori et postriori. 3. Le document est articul de faon aborder toutes ces questions. La premire partie prsente les concepts et dfinitions pour mieux apprhender la pertinence et la ncessit de ltude ; ainsi que lobjectif et la mthodologie ; la deuxime partie expose le contexte de ltude ; la troisime partie dcrit linventaire des mcanismes de paiement Madagascar ; la quatrime partie se penche sur les expriences des autres pays en matire de systme de transfert montaire aux pauvres ; la cinquime partie analyse et exploite les donnes existantes ; enfin la dernire partie dgage les conclusions et recommandations.

84 Il y a pratiquement deux types de Transfert Montaire ou cash transfert : le transfert libre ou CT et le Cash Transfert Conditionn ou CTC 85 Ariel, Fiszbein et Norbert Schady, Vue densemble Transferts montaires conditionnels, Banque Mondiale

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CHAPITRE 1 Section 1 : Dfinition et concepts A- Le concept de la pauvret 1. De par son caractre multidimensionnel, la pauvret reste difficile dfinir. En termes simples, la pauvret peut tre dfinie comme une privation, tant physiologique que sociale, du bien-tre humain. Cette dfinition porte sur les deux dimensions de la pauvret : la dimension physiologique (la pauvret conomique) et la dimension sociale (pauvret humaine). 2. La pauvret conomique. La dimension conomique de la pauvret comprend trois formes86 : la pauvret montaire, la pauvret des conditions de vie ou dexistence et la pauvret de potentialit ou de capacits . La pauvret montaire exprime un aspect de niveau de vie et rsulte dune insuffisance de ressources engendrant une consommation insuffisante (expression dun niveau de bien-tre trop faible). Sa mesure sappuie soit sur le revenu, soit sur la consommation qui est constitue par des dpenses alimentaires, des Dpenses alimentaires quotidiennes, des Dpenses non alimentaires, des cadeaux et dons alimentaires, des cadeaux et dons non alimentaires, des autoconsommations agricoles, des produits de l'levage autoconsomms, des autoconsommations issues des entreprises non agricoles, des Dpenses lies l'ducation, des Dpenses lies la sant, des payements reus en nature alimentaire, des payements reus en nature non alimentaire, des loyers imputs et des Valeurs locatives des biens durables, traduite en valeur montaire, traduite en valeur montaire. La pauvret des conditions de vie ou d existence . La pauvret est dans ce cas perue dans sa dimension dexclusion par rapport un certain mode de vie matriel et culturel, rsultant de limpossibilit de satisfaire aux besoins essentiels. Cette pauvret des conditions de vie ou d existence , vision plus qualitative de la pauvret, traduit une situation de manque dans les domaines relatifs lalimentation (dsquilibre nutritionnel), la sant (non-accs aux soins primaires), lducation (non-scolarisation), au logement, etc. La pauvret de potentialits ou de capacits traduit le fait que lon nait pas pu disposer des moyens ( diffrentes formes de capital ) qui auraient permis de soustraire de la pauvret, de vivre correctement et de mettre en valeur ses capacits individuelles.

3. La pauvret humaine. Dans ce cadre, la pauvret est dabord perue comme une dtrioration des liens qui attachent lindividu une communaut de vie. Cette pauvret rsulte de labsence denfants ou de parents, de la prsence de conflits et des risques dexclusion du village ou de la communaut dappartenance. Lexclusion lie labsence de droits sociaux est perue dans certains pays, comme la forme de pauvret la plus dure. 4. Le rapport mondial sur le dveloppement humain en 1997 a introduit le concept et lindice de pauvret humaine (Humain Poverty Index HPI) pour runir sous un seul indicateur les diffrentes dimensions de la privation dans lexistence. HPI donne une vue densemble de la pauvret dans une communaut dtermine, de lampleur des carences et du pourcentage de membres de cette communaut qui ne participent pas au progrs. 5. Par souci de comparaison internationale, la dfinition de pauvret retenue correspond celle o tout individu dont les ressources sont insuffisantes pour consommer, en plus des produits non alimentaires indispensables, une ration alimentaire de 2 133 calories par jour, le minimum ncessaire pour entretenir une vie normale et active .

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Jean-Luc Dubois, Prsentation des diffrentes formes de la pauvret, 1998, texte introductif la journe des conomistes de lIRD 1998. On a galement utilis pour ces diffrentes dfinitions, la note sur les diffrentes approches de la pauvret de Sarah Marniesse (1999).

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B- Le concept de vulnrabilit 6. Le terme de vulnrabilit peut avoir de nombreux sens i) Dans le domaine des risques naturels, il signifie : le degr auquel une unit risque est susceptible de ptir de lexposition une perturbation ou une contrainte, et la capacit (ou limpossibilit) de lunit risque de faire face, de sen sortir ou de sadapter de manire fondamentale (en devenant un nouveau systme ou en disparaissant) (Kasperson et al., 2000) ii) La littrature technique sur les catastrophes utilise le terme dans le sens de degr de perte (0 100) rsultant dun phnomne potentiellement nfaste (glossaire UNOCHACoordination des affaires humanitaires des Nations Unies). iii) En revanche, la littrature sur la pauvret et le dveloppement mettent laccent sur les conditions sociales, conomiques et politiques actuelles : mesure globale du bien tre humain qui intgre lexposition dordre environnemental, socio, conomique et politique un ventail de phnomnes nfastes (Bohle et al., 1994) ;

7. La vulnrabilit peut donc tre dfinie comme la probabilit actuelle de pnurie dans le futur. Un individu, un mnage ou une communaut est vulnrable lorsquil est prdispos certains inconvnients, expos des chocs, des pertes, des checs, des risques. Le risque dsignant des vnements incertains qui peuvent affecter le niveau de vie, comme la maladie, la vieillesse, les pertes de rcolte, le chmage, la scheresse ou les risques lis aux actions dautres personnes ou aux dcisions politiques. 8. Dans le document, la vulnrabilit dun mnage, dun individu ou dune communaut, quel que soit son niveau de richesse, est dfini comme tant la probabilit que celui-ci trouve sa situation ou ses conditions de vie se dgrader dans le futur face aux fluctuations de la vie (risques et chocs). Pour estimer la vulnrabilit dun mnage, on retient le seuil de pauvret utilis pour lanalyse du profil de la pauvret Madagascar en 2010 qui est valu 468 800 Ariary par personne par an. Ainsi, est class comme vulnrable la pauvret tout individu ayant une probabilit de 50% ou plus de vivre en dessous de ce seuil de pauvret lanne suivante. En 2010, plus de 81,2% des malgaches sont vulnrables la pauvret, alors que le taux de pauvret est de 76,5% au cours de cette mme priode87. C- Les groupes vulnrables 9. Un groupe vulnrable est dfini comme une partie de la population ayant une forte probabilit de devenir pauvre ou de tomber dans une extrme pauvret. Pour analyser les dterminants du niveau de consommation future des individus, donc de la vulnrabilit Madagascar, les variables retenues sont groupes dans les blocs suivants : composition du mnage, caractristiques dmographiques du chef de mnage, conditions sanitaires du mnage, capital humain, caractristiques conomiques individuelles et caractristiques communautaires88. Les groupes vulnrables incluent les veuves, les handicaps mentaux ou physiques, les enfants et les jeunes exposs aux risques, les retraits, les orphelins, les rfugis, les personnes affectes ou infectes par le VIH et le sida, les minorits religieuses et ethniques, les femmes. Ces risques sont de diffrents types : conomiques, naturels, sanitaires, social ou lis au cycle de la vie. En plus des vulnrabilits lies aux conditions sociales, il y a aussi des vulnrabilits lies aux chocs conomiques et aux catastrophes naturelles qui touchent les groupes vulnrables directement ou indirectement par le biais de limpact quont ces catastrophes sur les stratgies de survie des mnages.

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INSTAT, Evaluation de la Protection Sociale et Dfis Oprationnels, avril 2011 INSTAT, Evaluation de la Protection Sociale et Dfis Oprationnels, avril 2011

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D- La protection sociale 10. Il nexiste pas de dfinition universelle cohrente de la protection sociale. Cependant, il existe un accord gnralis sur un ensemble de caractristiques communes la protection sociale. Elles sont axes autour des concepts de politiques publiques visant aider les plus vulnrables et rduire la pauvret. Quelques dfinitions de la protection sociale 11. Politiques publiques visant :(i) aider les individus, les mnages et les collectivits mieux grer le risque, et (ii) fournir un appui aux personnes extrmement pauvres. Banque mondiale, 2000 12. Des politiques et des programmes conus pour rduire la pauvret et la vulnrabilit par la promotion de marchs du travail efficaces, la diminution de l'exposition des peuples aux risques et le renforcement de leurs capacits se protger eux-mmes des dangers et des interruptions ou pertes de revenus. Les politiques et les actions de la protection sociale portent sur cinq types majeurs d'activits : les programmes et les politiques du march du travail, les programmes d'assurance sociale, l'assistance sociale, les micro-modles et les modles chelle locale, et la protection des enfants. ADB - Banque africaine de dveloppement, 2001 13. Actions publiques adoptes en rponse aux niveaux de vulnrabilit, de risque et de privation estims socialement inacceptables dans une socit dtermine. ODI - Institut de dveloppement d'outremer, 2001 14. La protection sociale vise rduire les vulnrabilits et grer les risques conomiques des individus, des mnages et des collectivits. La protection sociale inclut des actions et des initiatives visant aider les individus, les mnages et les collectivits dans leurs efforts pour prvenir, attnuer et surmonter les risques et les vulnrabilits, et renforcer le statut social et les droits des marginaliss. Banque mondiale, 2009 15. Le terme de socle de protection sociale exprime l'ide d'une politique sociale globale et cohrente qui promeut des stratgies dfinies au niveau national visant garantir tous un niveau minimum d'accs aux services essentiels et de scurit du revenu pour tous dans la crise conomique et financire actuelle et audel. Un socle de protection sociale national est un ensemble fondamental de droits et de transferts qui garantit tous les membres d'une socit l'accs un niveau minimum de biens et de services. Toute socit dcente, quelle qu'elle soit, se doit de dfendre ce concept en toutes circonstances. OIT, 2009 16. En gnral, les dfinitions diffrent sur l'ampleur et la porte des instruments de la protection sociale. Cependant, une dfinition minimaliste devrait inclure les deux mesures suivantes : Mesures d'assurance sociale ou de scurit sociale, modles contributifs, comme les fonds de pension de retraite, et modles d'assistance mdicale, essentiellement pour les personnes ayant un emploi formel, qui y ont accs et peuvent se les permettre. Mesures d'assistance sociale ou de bien-tre social - modles non contributifs, destins ceux qui ne sont pas couverts par la scurit/l'assurance sociale, se composant d'une srie de transferts sociaux connus sous diffrents autres termes, comme allocations sociales et filets de scurit sociale.

E- Les transferts sociaux 17. Dans cette tude, l'analyse de l'agenda de protection sociale sera focalise sur les transferts sociaux compte tenu du niveau lev de pauvret extrme : 76% des individus vivent sous le seuil de pauvret moins de un dollar par jour et lemploi formel est une exception. 18. La dfinition adopte est celle de la Commission Europenne 364

 Les transferts sociaux sont des transferts de ressources non-contributifs, financs par des fonds publics, directs, rguliers et planifis (en espces ou en nature) destins aux individus ou aux mnages pauvres ou vulnrables, visant rduire leurs carences de consommation alimentaire, les protger des chocs (conomiques et climatiques) et, dans certains cas, renforcer leur capacit de production. 19. Les cinq principales caractristiques des transferts sociaux qui permettent de les diffrencier des autres instruments politiques et qui peuvent servir mesurer ou tester leur conformit sont : Non contributifs Les bnficiaires n'ont pas raliser de contributions financires pralables pour avoir droit l'aide. Pro pauvres Les transferts sociaux sont avant tout des instruments de bien-tre, conus pour venir en aide ceux qui en ont besoin et exclure ceux qui n'en ont pas besoin. Planifis Les transferts sociaux sont planifis et rguliers, permettant aux bnficiaires de prvoir au mieux leur utilisation. Cette caractristique des transferts sociaux favorise l'adoption d'amliorations durables des moyens d'existence et permet aux mnages d'chapper la pauvret. Les programmes de transferts de revenus sont conus de manire permettre aux familles pauvres daccder aux ressources (telles que lducation, la sant, les ressources et rseaux financiers) leur permettant daccrotre leur mobilit sociale. Les familles pauvres reoivent des transferts de revenu condition de remplir certaines obligations telles que la scolarisation des enfants, la participation des programmes nutritionnels et de vaccination, effectuer un suivi prnatal et postnatal. Ainsi, il y a un investissement dans le capital humain de la gnration suivante permettant de mettre fin aux cycles de privation et de pauvret intergnrationnels. Budgtiss Pour pouvoir tre planifis, les transferts sociaux doivent dpendre d'une source de financement. Les financements de l'tat sont le meilleur moyen d'y parvenir. Les financements de l'tat permettent aussi de garantir que les transferts sociaux sont grs et dtenus au niveau national, tant intgrs et optimiss au sein d'autres instruments. grande chelle Pour exercer un effet significatif, les transferts sociaux doivent avoir une couverture nationale plutt que d'tre spcifiques une collectivit ou rgion. Cependant, pour des raisons pratiques, comme des contraintes de capacit et/ou de ressources, ils doivent tre dploys progressivement. Un pilote est souvent ralis lorsque de nouveaux instruments sont mis en place, afin de tester et d'amliorer le dispositif avant son dploiement plus large. Toutefois, un vritable mcanisme de test pilote doit s'engager clairement dans une perspective de dploiement postrieur ou de mise l'chelle. En ralit, bon nombre de pilotes ne satisfont pas ces normes.

F- Les transferts montaires 20. Les transferts montaires peuvent tre directs ou indirects. Les transferts montaires directs comportent un mcanisme de transfert du gouvernement au consommateur : comptes bancaires cres pour les bnficiaires, carte magntique puce avec fonds pouvant tre obtenues priodiquement, guichet de remise de transfert tenu par la poste ou le reprsentant de ladministration. 21. Dans le cas dun transfert montaire direct, la famille ligible reoit une somme forfaitaire quelle est libre dutiliser. Par contre, le transfert montaire indirect correspond un bien subventionn comme des bons pour accder des soins de sant ou pour acheter du carburant bas prix. 22. Les transferts montaires peuvent tre conditionnels ou non conditionnels. Les transferts montaires conditionnels sont des programmes daide sociale non contributifs qui consistent fournir rgulirement des fonds aux familles pauvres la condition que les bnficiaires rpondent certaines obligations visant le dveloppement humain et la rduction de la pauvret, comme lenvoi des enfants lcole ou la participation des programmes de sant. Par opposition aux transferts montaires non conditionnels o la famille ligible est plus libre dutiliser largent peru au sens ou elle na pas de telle contrainte remplir.

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Section 2 : Objectif et mthodologie 23. Lobjectif global de cette tude est de proposer un modle de mcanisme de paiement appropri dans le contexte actuel de Madagascar adopter dans le cadre dun programme de transfert montaire ( cash transfert , en anglais) environ 5000 familles vulnrables. 24. La consultation sest droule Madagascar du 01 mars au 30 avril 2010, conformment aux termes de rfrence. Elle a eu pour objectif de (i) dcrire les mcanismes de paiement existant ayant pour but didentifier et de transfrer des fonds des bnficiaires (retraits, bnficiaires du systme de la sant, etc.) ; (ii) Analyser les mcanismes de paiement qui sont utiliss actuellement ou pourraient tre utiliss pour acheminer des fonds vers les bnficiaires (crdit microscopique, bureau de poste, cartes du "crdit", "carte puce" de Tsena Mora ou autres, banques commerciales, tlphone mobile, les cartes biomtriques , etc.). ; (iii) A partir de cette analyse examiner comment les bnficiaires sont identifis. Cette analyse montrera les avantages et inconvnients de chaque mcanisme. L'analyse sinspirera aussi des expriences d'autres pays pour pouvoir faire des recommandations diffrentes selon les rgions priurbaines ou rurales ; (iv) Faire des recommandations dtailles concernant le mcanisme du paiement le plus appropri pour transfrer des fonds approximativement 5,000 bnficiaires Madagascar aujourd'hui. La mthodologie 25. Un travail bibliographique a t effectu pour rcuprer les tudes et recherches dj entreprises sur les expriences conduites ailleurs en matire de systme de transfert montaire en espces aux pauvres. Par la suite, une srie dentretiens a t conduite auprs des acteurs cls (i) des prestataires de services financiers formels et informels (les banques classiques, les institutions de micro finance, la poste, les prestataires de service non bancaire : les services financiers des tlphonies mobiles _ Orange Money, Airtel Money, M_Vola, Colis Express, Coopratives de transport subrgional et rgional) ; (ii) des acteurs travaillant dans la protection sociale : responsables de Tsena Mora, responsables de fokontany qui est une subdivision administrative de Base au niveau de la Commune (voir encadr), responsables dONG: SAF/FJKM, Ekar dImernaafovoany; (iii) des partenaires techniques et financiers : UNICEF. En plus, quatre focus group ont t mens auprs dun groupe dtudiants 89de lUniversit Catholique dAntsirabe, de deux groupes de femmes vulnrables composs respectivement de femmes de mnage90 dune Agence Gnrale de nettoyage Antananarivo, de balayeuses de rue de la Commune Rurale de Talatamaty et dun groupe de personnes ges issues dune association de personnes retraites du Fokontany dAmbohitravao. Le consultant a galement eu loccasion de participer lvaluation finale du projet FACOPA intervenant dans la Rgion Vatovavy Fitovinay Manajary o tous les acteurs de dveloppement dans cette rgion taient prsents (PAM, ICCO, SAF/FJKM, Fiantso, le Projet PATSA, lalliance LIFE, la Cooprative CODIS, le rseau des greniers communs villageois appel SIIV, les services dconcentr : agriculture, fort, levage et pche, scurisation foncire etc.) et des reprsentants des bnficiaires directs de tous ces projets. Lanalyse des tudes bibliographiques, des entretiens, des focus group et de cette rencontre avec les acteurs de dveloppement de la Rgion Vatovavy Fitovinany en face face ont permis de mettre en relation les diverses informations et de formuler les conclusions et recommandations sur le modle de mcanisme de paiement appropri pour un programme de cash transfert en espces environ 5000 pauvres Madagascar.

Etudiants en Economie et Commerce, degr masters 2 lUniversit Catholique dAthne St Joseph dAntsirabe. Il convient de mentionner quune partie de ces tudiants sont issus de familles vivant dans les zones rurales de la Rgion dAntsirabe, le Fianarantsoa, de Toliary etc. Donc le choix du groupe tait bas sur lapproche intergnrationnelle, la comprhension de ces jeunes de la difficult des familles en zones rurales et leur perception dune assistance montaire. 90 Ces femmes travaillant dans cette Agence Gnrale de nettoyage sont issues en grande majorit des zones rurales. Elles sont arrives Antananarivo pour tre employs de maison ou employs dans les zones franches avant leur emploi actuel. Elles sont aujourdhui le soutien de leurs familles restes la campagne et font des transferts de fonds dont les montants varient entre 2000 et 5000 Ariary en moyenne par trimestre pour subvenir leur besoins alimentaires.
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Encadr 1. Dfinitions, Dlimitation et Attributions dun Fokontany Dfinition. Le Fokontany est une subdivision administrative de Base au niveau de la Commune. Le Fokontany selon limportance des agglomrations comprend les hameaux, villages, secteurs ou quartiers. Dlimitation. La dlimitation gographique des Fokontany ainsi que des hameaux, villages composants sont fixs en considration du nombre de la population et de ltendue gographique par arrt du Reprsentant de lEtat territorialement comptent sur proposition du Maire aprs dlibration du Conseil Municipal ou Communal selon le cas. Attributions. Le Comit du Fokontany participe et contribue de manire permanente et effective sous lautorit du Chef Fokontany : - aux activits de dveloppement - aux activits socio-conomiques - aux activits ducatives, sportives, culturelles - aux activits de mobilisation sociale ou communautaire et du dveloppement en matire sanitaire - aux activits de prservation de lenvironnement et de ses composantes - la gestion courante et la sauvegarde des infrastructures et ouvrages publics - la mise en uvre du plan durbanisation de la localit. Source : Dcret n 2007-151 fixant lorganisation, le fonctionnement, et les attributions du Fokontany

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CHAPITRE 2 : Contexte

Section 1 : Contexte conomique et social 26. Madagascar est class parmi les pays les plus pauvres du monde, faible revenu et dficit vivrier. La proportion de personnes vivant avec moins de dun dollar ppa par jour en 2010 est de 58,3% et celles avec moins de deux dollars par jour 88,4%91 (voir tableau). Pour une population estime un peu plus de 20 millions dont 20% vivent en milieu urbain et 80% en milieu rural, le ratio de pauvret se chiffre 76,5%92. Par ailleurs, lincidence de la pauvret est de 54,2% en milieu urbain contre 82,2% en milieu rural. Selon les Rgions, ce taux varie de 54,5% (Rgions de DIANA et Analamanga) plus de 90% (Rgions Atsimo Atsinanana et Vatovavy Fitovinany).

Source : INSTAT, EPM 2010 27. La dgradation de la situation a pour consquence le dveloppement du secteur informel et laggravation de la situation des plus dmunis. En fait, les effets cumuls de la crise politique se traduit par un mouvement du formel vers linformel, notamment en raison des licenciements du personnel ou des chmages techniques du secteur textile. Au-del de crise, il y a galement le phnomne de cration des emplois dans les activits informelles, plus particulirement dans le commerce et le transport qui sont des

91 INSTAT, Enqute priodique auprs des mnages 2010 92 INSTAT, Enqute priodique auprs des mnages 2010

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activits principales du secteur priv. Il semble que cette situation sest encore accentue depuis la crise politique de 2009, puisque la couche la plus pauvre a encore vu sa situation se dgrader tant du point de vue quantitatif que qualitatif. 28. En comparaison avec la situation de lanne 2005, lingalit mesure par le coefficient de Gini a augment en passant de 0,365 en 2005 0,403 en 2010. Ce constat est valable aussi bien en milieu urbain (de 0,405 en 2005 0,418 en 2010) quen milieu rural (de 0,335 en 2005 0,370 en 2010). 29. Lindicateur de dveloppement humain (IDH) ne sest gure amlior, il est pass de 0,533 en 2005 0,435 en 2010, et classe Madagascar parmi les pays faible dveloppement humain, au 135me rang sur 169 pays. En effet, le Produit Intrieur Brut par habitant en PPA93 $ 2008 est de 958 $ US94 en 2010, le taux brut de scolarisation tous niveaux confondus (primaire, secondaire, suprieur) se situe 47, 3%, le taux dalphabtisation des 15 ans et plus est de 71,4%. Il convient de mentionner que la situation est alarmante Androy et Anosy car le taux des non alphabtiss est de 60% et le taux net de scolarisation est le plus bas 55%. Cest une population jeune puisque, 49% a 15 ans ou moins. Un cinquime des mnages est dirig par des femmes, (23%) en milieu urbain et (19%) en milieu rural. En ce qui concerne l'ducation Tableau 1. Pourcentage de pauvres dans la population pour diffrentes valeurs seuil (exprimes en dollar PPA) Pauvret selon le seuil en Dollar PPA Pour le taux de change PPA de 925,387 Ar/US$
Seuil 1,25$PPA/jour Milieu 1$PPA/jour Urbain 35,9 Rural 64,0 Ensemble 58,3 Source : INSTAT, EPM 2010 48,3 77,5 71,6 1,5$PPA/jour 57,6 85,4 79,8 2$PPA/jour 71,6 92,7 88,4

30. Plus de 80,5% de la population active occupe travaillent dans lagriculture. Le commerce fournit prs de 7% des emplois non agricoles. Les emplois publics occupent prs de 3% de la main-duvre. En 2010, prs de 44% des emplois crs sont des emplois indpendants et la proportion des emplois salaris ne dpasse mme pas 10%. 31. Durant le premier semestre 2010, on assiste un fort taux de reconversion des personnels du secteur manufacturier en travailleurs autonomes dans lagriculture, le commerce et les transports, lexploitation artisanale et le trafic illicite des espces menaces dont le bois de rose95. 32. Il est galement important de mentionner que laccs aux services de sant reste limit dans le pays car 65% de la population rurale vivent plus de 10 km dune formation sanitaire, c'est--dire les Centres de Sant de Base. Et ce faible taux daccs est souvent aggrav par certaines barrires lies la tradition96, par exemple . En outre, on souligne la situation de prcarit des conditions de vie de la famille qui se manifeste au niveau des caractristiques physique de lhabitat (les surfaces occups, la qualit de lhabitat, le faible accs leau potable, linsuffisance de la disponibilit dinfrastructures et de services dhygine et dassainissement) et de lenvironnement conomique des mnages.

Parit de pouvoir dachat (PPA) Taux de change destin neutraliser les diffrences de prix entre pays, afin de permettre les comparaisons internationales de la production du revenu en termes rels. Un dollar exprim en PPA dans un pays donn permet de se procurer la mme quantit de biens et services que sil sagissait dun dollar aux USA dans le cadre de lconomie de ce pays. 94 UNDP, Indicateurs Internationaux de Dveloppent Humain 95 Banque Mondiale, report 10 july 96 UNFPA, Report
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33. Plus de la moiti des mnages (54%) sapprovisionnent en eau dans les rivires et les sources non protges pour la cuisson. Quatre mnages sur dix disposent de toilette amliore tandis que cinq mnages sur dix dfquent dans la nature faute dinfrastructures dassainissement au sein des mnages97. 34. En ce qui concerne la possession des biens durables, cest la possession de tlphone portable qui a connu une nette augmentation car 50% des mnages urbain possdent au moins un tlphone portable en 2010, et ce taux est de 17% en milieu rural. Ce qui donne une proportion au niveau national de 25% contre 4% en 205. En outre, il y a galement la nette amlioration de la possession dun poste de tlvision avec un taux passant de 11,3% en 2005 38,7% en 201098 35. Cette situation de prcarit de la population est aggrave par divers chocs : Madagascar est rgulirement expos des catastrophes naturelles, notamment les cyclones, les inondations et la scheresse, ainsi qu les crises politiques cycliques (1971, 1991, 2002 et 2009) lorigine de crises sociales et conomiques qui rendent plus vulnrables une grande partie de la population.

Section 2 : Vulnrabilit et pauvret Madagascar 36. Les rsultats de ltude sur lEvaluation de la Protection Sociale et Dfis Oprationnels a Madagascar (section 2.4, Aperu des populations vulnrables Madagascar), rvlent que 18% de la population malgache, soit 3 600 000 individus se trouvent dans les groupes particulirement vulnrables. Ces groupes vulnrables sont constitus par les mnages ayant une taille de mnage leve avec un enfant de 6 15 ans non scolaris et vivant dans les communes des zones rurales infrastructure est faible, ou dans les Zones rouge, ce sont les zones haut risque compte tenu de linscurit qui y prvaut, ou dans les communes isoles. Il existe deux rgions critiques : la rgion dAtsimo Atsinanana et celle dAndroy qui sont classes comme les rgions trs pauvres , le taux de pauvret est respectivement de 94,5% et 94,3%. 37. Lanalyse a t faite trois niveaux, 1er niveau : ciblage gographique, au second niveau : faute de disposer dinformations permettant de faire un ciblage par un test revenu qui aurait t la meilleure technique dapproche pour le ciblage des populations ligibles un programme de transfert social, un ciblage bas sur les caractristiques du mnage a t ralis ; enfin au troisime niveau un ciblage sur la base des caractristiques individus a t effectu. Les rsultats dtaills sont prsents dans les tableaux suivants. Tableau 2. Populations vulnrables prioritaires selon un ciblage gographique
Indicateurs de vulnrabilit gographique Zones rurales (1) Communes faible infrastructure Zones rouges Communauts isoles (accs pied seulement) Rgions trs pauvres : Atsimo Atsinanana Androy Victimes de chocs climatiques : zones cycloniques de la cte-est (2) zones arides du sud (3) Nombre de personnes touches par la vulnrabilit la pauvret 14 193 000 5 904 000 4 927 000 2 129 000 861 000 798 000 5 912 000 2 284 000 Taux de pauvret (%) 82,1 84,7 79,7 88,9 94,5 94,3 82,2 86,1

97 INSTAT, Enqute priodique auprs des mnages 2010 98 INSTAT, Policy Brief, Enqute priodique auprs des mnages 2010

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Source : Etude sur Madagascar Vulnrability et INSTAT/DSM/EPM2010

(1) o on ne trouve aucun march alimentaire ou de btail, centre de sant, tablissement secondaire public, tlphone public, institution de micro finance, route bitume, poste de gendarmerie ou de police. (2) comprennent les rgions de Vatovavy-Fitovinany, Analanjirofo, Atsinanana, Atsimo Atsinanana, Sava, Diana (3) comprennent les rgions dAndroy, Atsimo Andrefana, Ihorombe

Tableau 3. Populations vulnrables prioritaires selon un ciblage selon les caractristiques du mnage
Indicateur Vulnrable la pauvret Sous le seuil national de pauvret Pauvret extrme (.20) Chef de mnage agriculteur Existence dun enfant de 6 15 ans non scolaris Plus de 7 personnes Existence dEnfants de moins de 5 ans Monoparental fminin Mnages avec plus de 3 indicateurs de vulnrabilit Nombre de personnes touches par la vulnrabilit la pauvret 16381 400 15 434 800 666.000 15 013 000 6 569 000 4 772 000 11 488 000 2 328 00 7 833 000 Taux de pauvret (%) ------81,7 91,0 90,8 84,2 80,1 93,9

Source : Etude sur Madagascar Vulnrability et INSTAT/DSM/EPM2010

Tableau 4. Populations vulnrables selon le ciblage bas sur les caractristiques individus
Groupe Indicateur Nombre Pourcentage du groupe 48 25 -5 4,9 4,9 80,4 --42 25 Pourcenta ge de la population totale 8 -1 0.9 0.3 41% 0,5 0.5 5,7%

De 0 5 ans De 6 14 ans

Handicaps Femmes

Malnutrition modre Malnutrition svre Mortalit infantile Abandon scolaire Chmage Chmage urbain Main-duvre agricole Incapacit de travail Malnutrition chronique Secteur informel

1 593 364 837 177 48/1000 162 149 182 000 70 000 8 277 000 101 000 75 000 1 138 000

371

CHAPITRE 3 : Transfert Cash et Mcanisme de paiement Madagascar

Section 1 : Les Cash Transfert Madagascar 38. Expriences limites. Madagascar dispose de peu dexpriences sur les transferts cash en espces aux pauvres. Ceux-ci nont pas t suffisamment tests et documents pour permettre une tude de faisabilit solide. Les principaux programmes de transfert cash sur lesquels on peut sappuyer sont ceux effectus par lUNICEF en 2009-2010 travers ses projets : Cash transfert pour les mnages vulnrables touchant 90 mnages de la zone Morondava (dcharge de lIkopa) dAntananarivo Renivohitra effectu dans le cadre dun programme de recherche ; et Cash transfert conditionnel pour laide scolarisation des enfants rinsrs en milieu scolaire urbain destin 499 familles et touchant 655 enfants dscolariss dans 25 coles publiques de la Rgion Analamanga. 39. A court terme et petite chelle. Les programmes mis en uvre sont des projets pilotes, donc ils sont mens petite chelle et court terme. Par consquent, il ny a pas dexprience suffisante pour la rplication de ces expriences plus grande chelle, notamment lorsque le pays dispose de capacits limites. Il est donc important de bien analyser le contexte du pays pour tirer les enseignements correspondants. 40. Capacits limites. Aujourdhui, Madagascar na pas les capacits ncessaires pour mettre en uvre un programme efficient et efficace, particulirement au niveau de lanalyse de march, des mcanismes de prestation financire et des systmes de suivi-valuation. Seuls un petit nombre demploys de lUNICEF et des ONGs partenaires associes aux projets ont une exprience des transferts cash. 41. Transfert Montaire sous forme de subvention insuffisant. La Haute Autorit de la Transition, les ministres et les partenaires techniques et financiers sont conscients des consquences nfastes de la situation de pauvret extrme et de vulnrabilit dans laquelle se trouvent deux tiers de la population : hausse du taux de malnutrition, inscurit alimentaire, faible taux de scolarisation etc. Cest ainsi, titre dexemple, que des mesures politiques de subvention des prix des produits de premires ncessits destine aux pauvres (Tsena Mora) et les projets de cash transferts effectus par lUNICEF et le Ministre de lEducation ont t mis en uvre. Cependant, la capacit de Tsena Mora a satisfaire les besoins de toute la population pauvre Madagascar reste limite en raison de sa dpendance au budget de lEtat et de la pauvret chronique qui prvaut Madagascar. Tsena Mora dispose, aujourdhui, de 70 points de vente localiss au niveau des 6 chefs lieux de province. 42. Crises cycliques politico-conomiques et sociales, chocs naturels aggravant la vulnrabilit de la population. Les crises cycliques (1972, 1991, 2002, 2009) traverses par le pays aggravent la situation de pauvret et de vulnrabilit de la population affaiblie au fil des temps. Cette situation est accentue par les chocs naturels chroniques : cyclones, scheresse, criquet, changement climatique 43. Limites. Les conclusions du processus prparatoire (septembre novembre 2008) du projet pilote de cash transfert initi par l'UNICEF rvlent que les ONGs et les organisations de la socit civiles hsitent effectuer des transferts dargent aux familles vivant dans pauvret, par crainte qu'ils ne dpensent cet argent en alcool ou en dautres types de consommation ngative . Ceci a t confirm par les interviews et les focus group mens lors de llaboration de ce document. La plupart des interviews ont mme soulign lexistence dun risque de drapage (dtournement de lutilisation des fonds obtenus par exemple dans les jeux tels que la loterie, les pmu qui prennent de plus en plus dimportance) dans lutilisation dun cash transfert direct non conditionnel. Ils ont voqu la situation difficile laquelle les mnages sont confronts aujourdhui et qui impose de bien dfinir et dlimiter un tel systme pour que ses impacts soient effectifs. Aussi, il est ncessaire danalyser les comportements des familles malgaches pauvres sur ce point et de se documenter sur les expriences ralises pour pouvoir affiner ltude de faisabilit dun cash transfert dans le contexte malgache. 372

Exemples de cash transfert Cas n 1 : Cash transfert conditionnel pour laide scolarisation des enfants rinsrs en milieu scolaire urbain UNICEF 44. A titre dillustration dun type de mcanisme de cash transferts, lexemple du cash transfert conditionnel pour laide scolarisation des enfants rinsrs en milieu scolaire urbain les enfants, initi par lUNICEF en collaboration avec le Ministre de lEducation est dvelopp ci-aprs. 45. Description du projet. Le projet Cash transfert : Aide la scolarisation des enfants rinsrs en milieu scolaire urbain pouvant limiter les impacts dune ventuelle crise alimentaire financ par lUNICEF, vise allouer une subvention en espces aux familles des enfants rinsrs lcole. Les deux zones dintervention du projet sont Antananarivo Renivohitra et Antananarivo Atsimondrano. Son objectif est le suivant : subventionner 500 familles vulnrables do sont issus les enfants rinsrs afin quils restent scolariss durant la priode de difficult, faire bnficier plusieurs membres de ces familles des subventions, en particulier tendre le filet de scurit aux autres enfants des familles bnficiaires au mme titre que les enfants rinsrs, identifier les priorits des familles une fois quelles ont ralis les priorits conditionnant les subventions (alimentation et ducation) 46. Il sagit doctroyer un transfert cash conditionnel de 40 000 Ariary par mois (43,22$ppa/mois) pendant neuf mois chaque famille slectionne dont lutilisation doit se rpartir comme suit : 40% pour les dpenses de nourritures ; 40% pour les dpenses lies lducation ; et 20% laiss la volont des bnficiaires. Toutefois, il est fortement recommand aux bnficiaires de constituer de lpargne. Ce transfert cash est conditionn par la scolarisation des enfants. 47. Critres dligibilit. Les principaux critres dligibilit dfinis par le projet sont : le niveau de revenu individuel dans chaque famille : nombre de personnes ayant un revenu infrieur 500 Ariary par jour (0,540$ppa/jour) statut matrimonial : famille monoparentale tat de la personne responsable : handicap ou malade chronique Mais, ceux-ci ont t rajusts par les ONG prestataires lors de la mise en uvre comme le montre le tableau (5) ci-aprs : Tableau 5. Tableau comparatif des critres retenus dans le projet

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Source : UNICEF, Rapport final du Projet Cash transfert : Aide la scolarisation des enfants rinsrs en milieu scolaire urbain pouvant limiter les impacts dune ventuelle crise alimentaire , janvier 2010.

Figure 1. Les tapes pour bnficier du Cash Transfert Conditionnel

Etape1 B E N E F I C I A I R E S ECOLE Etape2 Etape3 Etape4

ONGAGENCE DIMPLANTATION Administration Recensement Slection Enregistrement

UNICEF

Formation Et Sensibilisation

Etape5 ServicedePaiement Banque

Etape6 Monitoring

Processus 48. Les familles sont recenses partir du reprage des enfants dans les tablissements scolaires par des intervenants sociaux de lONG, agence dimplantation, sur la base dune liste tablie par le projet Rinsertion scolaire . Suite cela, lONG responsable de limplantation effectue la slection des familles pour leur enregistrement. Ltape suivante est la prparation des familles pour la rception de la subvention par le biais dune formation se rapportant lamlioration de la situation familiale, lducation parentale ainsi que des sances de sensibilisation. Aprs ces deux sessions, les familles bnficiaires reprsentes par le Chef de famille reoivent les convocations lors des visites domicile faites par les intervenants sociaux et les superviseurs. 49. Au moment de la distribution, le responsable de famille doit prsenter sa convocation sa Carte dIdentit Nationale (CIN), ou son carnet Fokontany ou encore dautres pices justifiant laffiliation de lenfant avec le responsable de famille. La prsentation de ces pices est obligatoire. En cas dabsence du responsable de famille lors du paiement, il peut se faire reprsenter par une autre personne en lui donnant une lettre de procuration vise par le Fokontany et valable pour une unique utilisation. En cas de non perception dune mensualit de subvention, celle-ci est garde par le projet titre dpargne. Et, cette allocation est restitue au bnficiaire la fin du projet.

374

Figure 2. Ex. carte de paiement

Suite cela, largent est remis au responsable et il appose sa signature ou ses empreintes digitales sur la carte de paiement qui est cosigne par le responsable de lONG (voir carte de paiement ci-contre). Largent peru doit tre rparti comme suit : 40% sont destins la couverture des dpenses dducation 40% sont destins aux dpenses de nourritures lutilisation des 20% restants est choisie librement par la famille. Toutefois, il est recommand aux familles de faire une pargne auprs dinstitution financire.

Source : rapport final du Projet Cash transfert : Aide la scolarisation des enfants rinsrs en milieu scolaire urbain pouvant limiter les impacts dune ventuelle crise alimentaire , Annexe 15

50. Gestion administrative du mcanisme. Deux ONGs partenaires ayant une exprience prouve dans les relations avec les communauts pauvres et vulnrables ainsi quen matire de cash transfert ont t recrutes pour grer le programme. LONG reoit une commission de 7 10% qui est calcule sur la base du montant global transfrer selon la taille de lONG et la couverture gographique de sa zone dintervention. 51. Lallocation est verse directement tous les mois au rcipiendaire durant neuf mois au guichet de lONG et sur prsentation obligatoire de la convocation et dune carte didentit nationale ou dautres pices justificatives en remplacement de la Carte dIdentit Nationale dans le cas chant comme dcrites plus haut. Suivi et Monitoring du mcanisme. Le tableau (6) suivant indique les dtails des modalits de suivi

375

Tableau 6. Dtails des modalits de suivi

Source : rapport final du Projet Cash transfert : Aide la scolarisation des enfants rinsrs en milieu scolaire urbain pouvant limiter les impacts dune ventuelle crise alimentaire , Annexe 15

52. Les suivis des familles sont effectus mensuellement par le personnel des ONG et les modalits peuvent varier selon celles-ci. Ils sont effectus par le biais dentretiens individuels et de visites domicile (VAD) et par le biais de suivis auprs des coles (EPP). Les principaux outils de travail rpertoris sont : des cahiers de suivi, des carnets de dpenses des familles, de fiches de prsence scolaire et des bulletins de note, les livrets dpargne, les reus et registres de paiement des frais de scolarisation auprs des coles. Les ONGs envoient mensuellement des rapports technique et financier au niveau de lunit Education de lUNICEF. Leons tires en termes de mcanisme 53. Le caractre conditionnel du cash transfert peut tre un facteur de blocage pour certaines familles car il y a eu des rejets de parents prslectionnes en raison de la non comprhension des objectifs du projet, lindisponibilit des responsables de famille, le dmnagement de certaines familles (rapport final du projet). Lorsque le systme de reprage, didentification des familles et les procdures sont trop complexes, des falsifications peuvent intervenir au niveau de la liste des bnficiaires comme linscription de 2 3 enfants dune mme famille sur la liste. Aussi, la dfinition de critres simples et prcis pour le ciblage est trs importante. Les exigences imposes quant lutilisation de la subvention sont une bonne chose dans la mesure o elles permettent datteindre certains objectifs prcis, mais cela exige des mesures de suivi trs contraignantes pour lagence dimplantation et risque de ce fait de constituer un facteur limitant pour lextension ventuelle du projet une autre chelle. Cas N 2 : Transfert social sous la forme de subvention : TSENA MORA 54. TSENA MORA constitue une des mesures politiques adoptes par le rgime de la Haute Autorit de Transition pour attnuer la hausse des prix des produits de premires ncessits lgard des pauvres. . Cest un modle de transfert social bas sur la subvention des produits de premires ncessits pour les populations vulnrables. 55. Objectif. Le programme vise amliorer les conditions de vie de la population pauvre et vulnrable. 56. Critres dligibilit. Le programme a pour bnficiaires les populations vulnrables et pauvres des diffrents Fokontany (quartiers) de Madagascar. Le programme se concentre sur lunit familiale. Ainsi, les principaux critres dligibilit sont : tre un mnage ayant un revenu infrieur au salaire minimum dembauche (SMIE) c'est--dire 90 235,60 MGA (97,51$ppa) pour le secteur non agricole et 91 520 MGA (98,90$ppa) pour le secteur agricole99, nayant pas la possibilit de prendre 3 repas par jour. Les mnages ayant pour femme comme chef de mnage et les veuves sont prioritaires.

99

Source : dcret 2011-130 fixant

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57. Processus. Les mnages pauvres viennent sinscrire auprs du bureau du Fokontany dappartenance munis dun carnet. Le Responsable du bureau de Fokontany vrifie si le mnage rpond aux critres dligibilit sur la vulnrabilit et la pauvret status par le bureau central de Tsena Mora. Ensuite, le responsable procde son enregistrement dans la liste et inscrit son numro et la date dinscription dans son carnet tout en apposant sa signature et le cachet du Fokontany. En principe, le Fokontany dispose alors dune liste des individus indigents de son quartier. 58. Cette liste est envoye au bureau central de Tsena Mora qui effectue une vrification base sur un sondage alatoire de la vracit des informations travers des visites domicile des postulants avant dtablir une carte bleue pour chaque mnage slectionn. Les cartes bleues sont, par la suite, envoye au bureau du fokontany qui va assurer la distribution. Les rles et responsabilits du fokontany sarrtent l. 59. Une fois en possession de sa carte bleue, le mnage peut se rendre au niveau du point de distribution Tsena Mora spcifi sur sa carte pour sy approvisionner100. 60. Gestion administrative du mcanisme. La carte bleue est une carte didentification en carton bleu utilise pour identifier le chef de mnage. Au recto de la carte sont ports les identifications du titulaire : nom, prnoms, adresse complte, situation familiale, numro didentifiant etc. ; au verso, le logo de Tsena Mora. Les points de distribution sont tenus par des employs du bureau central Tsena Mora 61. Suivi du mcanisme. Les comits de mise en uvre au niveau national surveillent de trs prs le mcanisme de mise en place. Chaque rgion a un responsable dimplantation qui assure en mme temps le suivi et le contrle. 62. Limites du mcanisme. Le systme comporte des risques : Linexistence doutils de reprage tel quune fiche didentification des familles au niveau des fokontany pour le ciblage ne facilite pas lidentification de toutes les familles ncessiteuses dans leur zone ; les critres dligibilit diffrent selon les fokontany, les cartes ne sont pas scurises, elles sont confectionnes dans du carton et sont de ce fait falsifiables ; la situation de prcarit o se trouve certaines familles vulnrables peut encourager des spculateurs se servir delles pour quelles sapprovisionnent pour eux en leur revendant les produits achets aux points de vente. Dautres sans ressources ne seront jamais atteint ; le calendrier dapprovisionnement peut galement constituer un blocage compte tenu des longues files dattente.

Section 2 : Description et analyse du systme de transfert dargent Madagascar 63. Cette section dcrit et analyse le systme de transfert dargent Madagascar partir de trois lments : i) les institutions prestataires du service de transfert ; ii) le mcanisme qui permet de faire le transfert dun point A un point B ; iii) linterface client par laquelle largent est collect et/ou distribu (mthode de remise de Fonds) afin de faire une valuation des institutions officielles et non officielles qui pourraient potentiellement tre impliques dans les systmes des transferts montaires et dans le processus de ciblage

100

Les offres de service de Tsena Mora sont compos de : un paquet de service minimum de produits de premire ncessit compos de 5kg de riz, 1 kg de sucre, 1 litre dhuile alimentaire, 3 morceaux de savon et des cahiers, cest le maximum que peut se procurer un mnage avec une somme modique de 4500 Ariary. De la vente au dtail des produits ci-dessus qui sont offerts selon les besoins et possibilits financires des mnages. La distribution se fait, de faon hebdomadaire, au niveau des points de distribution Tsena Mora rigs gnralement au niveau des communes ou des fokontany.

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64. Cette analyse cherche mettre en vidence, partir des lments de base dun systme de transfert montaire, les caractristiques ncessaires pour avoir un systme efficace et efficient dans le cadre de la ralisation dun programme de cash transfert aux pauvres. La russite dune telle dmarche exige de comprendre certains lments et dtablir certaines dfinitions. 65. Les systmes de transfert dargent peuvent tre dcomposs en trois lments principaux : i) les institutions prestataires du service de transfert ; ii) le mcanisme qui permet deffectuer le transfert dun point A un point B ; iii) linterface client par laquelle largent est collect et/ou dcaiss. A- Description 66. La diversit des solutions pour chacun des trois lments permet une grande varit de combinaisons, dautant plus que le secteur est en constante volution et que de nouvelles combinaisons sont rgulirement cres. Cependant, ces combinaisons peuvent ncessiter des partenariats entre prestataires, car certains types de prestataires de services financiers sont limits par la loi lutilisation de mcanismes de transfert spcifiques. A1. Les institutions prestataires de service de transfert. 67. Ce sont les institutions qui assurent le transfert. A Madagascar, on distingue 5 catgories de prestataires de service de transfert dargent : les banques, le service financier de la poste Paositra Malagasy , les Institutions de micro finance, les services de transfert dargent et les services de transfert dargent non bancaire. Tableau 7. Rcapitulatif des systmes de transfert dargent Madagascar
Prestataires de services de transfert I. Banques classiques : BNI/CL ; BOA ; BFV/SG ; BMOI ; SBM ; II. Institutions de Micro finance : Rseaux OTIV, TIAVO, CECAM, Vola Mahasoa, Accs Bank ; III. Rseau de la Paositra Malagasy (poste) IV. Services de transfert dargent Airtel money, Orange Money, M_Vola, Speed Vola Tlphones mobiles et Guichets/agences des Services de Tlphonie Agences de la Paositra Malagasy Points de ventes privs Stations services Agences dcentralis de Colis Express Leurs antennes Les bureaux des Coopratives de transport subrgional et rgional. Mcanisme de Transfert Chques Virement de compte compte Mise Disposition Carnet de membre Compte compte Mandat poste ordinaire Mandat express intrieur Virement de compte compte postal Mthode de remise de fonds Guichets au niveau des agences Guichets automatiques

Guichets au niveau des agences

Guichets des bureaux de postes locaux

Rseaux spcialiss

V- Services de transfert dargent non bancaire Colis Express Organisations prives financires (ONGs, Assciations) : SAF/FJKM, CARITAS, CDA Coopratives de transport, Mise disposition Mise disposition Mise disposition

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A2. Mcanisme de transmission. 68. Cest le mcanisme qui permet deffectuer le transfert dun point A un point B. Il existe deux grandes catgories de mcanismes de transfert dargent en usage actuellement sur le march financier de Madagascar. Les systmes utilisant un support papier (chques bancaires et mandats et chques postaux), et les systmes lectroniques qui tendent remplacer le premier. Une fois cette distinction faite, il est ncessaire de procder une autre selon que les clients doivent ou non possder un compte dans une institution financire pour pouvoir envoyer ou recevoir de largent. Cette condition est une considration importante pour les pauvres, qui nont souvent pas de compte bancaire. Tableau 8. Les principaux mcanismes de transfert dargent prsents par catgorie
Sur support papier Condition exige du client expditeur En espces Compte bancaire Mandats Chques bancaires Par voie lectronique Rseaux spcialiss de transfert dargent Chques postaux SWIFT, CCA

69. Sur le march formel malgache, on retrouve les cinq instruments principaux de transfert dargent utiliss aujourdhui savoir i) les chques et les traites bancaires, (ii) les mandats, (iii) les transferts lectroniques, (iv) le systme Giro, (v) les rseaux propritaires de transfert. Dans le cadre de ltude, comme il sagit dun transfert montaire domestique, le quatrime instrument, c'est--dire le systme Giro qui sert plutt aux transferts internationaux ne sera pas exploit. A3. Interfaces clients. 70. Les oprations de transfert se faisaient habituellement base dargent liquide au guichet dune banque ou dune socit spcialise. Plus rcemment, la diffusion de nouvelles technologies a cr la possibilit pour les clients denvoyer et de recevoir de largent sous diverses formes et dans diffrents lieux. La tlphonie mobile, les kiosques internet, les cartes magntiques ou cartes puce sont autant de technologies exploites par les services de transfert. A Madagascar, ces nouvelles technologies tendent remplacer les formes de transfert habituelles. En particulier, la tlphonie mobile commence prendre une place importante sur le march des transferts dargent. 71. Ainsi, les trois organismes de tlphonie mobile prsents sur le march malgache sont tous en train de dvelopper des systmes de transfert dargent Banque Mobile (Orange Money, M_Vola et Airtel Money,)pour rpondre aux besoins dune clientle en qute dun systme flexible et rapide. Les rsultats des sondages mens auprs des utilisateurs du systme de transfert dargent sur les raisons de leur prfrence pour ce systme rvlent que 8 personnes enqutes sur 10 utilisent le systme en raison de la simplicit des formalits demandes, des frais de transfert moins coteux que ceux pratiqus par les banques, de la possibilit de transfrer de petits montants, et de labsence de ncessit de possder un compte bancaire tant pour lexpditeur que pour le bnficiaire.

A4. Partenariats des prestataires de services financiers et autres mcanismes institutionnels. 72. Emergence de partenariats entre Banques et Prestataires de service financier par tlphonie mobile. Aujourdhui, les trois prestataires de service financier par tlphonie mobile Orange Money, Airtel Money et M_Vola ont nou des alliances avec les banques classiques (respectivement avec BMOI, BOA et BFV/SG), pour garantir la scurit de leurs transactions financires. Ainsi, les services financiers qui sont offerts sont parfaitement scurises et conforme la rglementation bancaire en vigueur.

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73. Dveloppement dalliances entre les Prestataires de service financier par tlphonie mobile et les institutions de micro finance pour tre plus proche des clients en zones rurales . Pour assurer sa prsence sur le march des transferts montaires, le rseau dinstitutions de micro finance TIAVO a tabli une convention de partenariat avec Orange Money. Il en est de mme pour le plus grand rseau de micro finance OTIV qui a investi le march de transfert de fonds travers la remise des pensions aux retraits de la CNAPS (Caisse Nationale de Prvoyance Sociale). Il est clair que les institutions de micro finance exploitent leur point fort de proximit et dimage de service de qualit dans cette alliance. De lautre ct, les banques mobiles par tlphonie misent sur leur rapidit et la scurit des fonds transfrs pour marquer leur prsence sur le march de transfert montaire.

B- Analyse Etant donns les lments dvelopps ci-dessus, une analyse succincte des capacits de chaque prestataire de service existant Madagascar est expose ci-aprs. B1- Les banques 74. Descriptif. Madagascar compte sept banques territoriales, non compris la Banque Centrale et la Commission de Supervision Bancaire. Aprs un premier tri des banques reposant sur leur capacit tre impliques dans le mcanisme de transfert dargent vis101, seules trois banques ont merg : BFV-SG, BOA, BNI. Les critres retenus pour cette premire slection sont les zones dintervention (tre prsente en milieu urbain et milieu rural), la couverture gographique (tre prsente sur tout le territoire), et enfin le nombre de points de services. Le tableau (9)ci-aprs dcrit leurs zones de couvertures respectives. Tableau 9 : Les zones de couverture de chaque banque
Noms de lInstitution BOA BFV-SG BNI-CL Zones dintervention Rural Urbain X X X X X X Couverture gographique Tout le territoire Tout le territoire Tout le territoire Nombre de points de services 62 agences 40 agences dont 18 Antananarivo 28 agences dont 13 agences Antanarivo et 15 agences en Province

75. Mcanisme de transmission. Les principaux instruments de transfert utiliss par les banques sont les chques, le virement de compte compte et la mise disposition.

101 Les critres de triage ont port sur leur prsence ou non dans les zones rurales ; et de leur couverture gographique

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Tableau 10. Descriptif des instruments de transfert et de linterface client

Instruments Descriptif Ne requiert pas systmatiquement la possession dun compte bancaire pour le bnficiaire. Il sagit pour le donneur dordre de remettre le chque au bnficiaire. Ce dernier doit se rendre dans un des guichets de la banque du donneur dordre avec une pice didentit officielle pour percevoir directement en espces la somme. Les cots sont transparents dans l a mesure o tous les cots sont prlevs lors de lmission du chque. Requiert que les deux parties aient ouvert un compte (2 comptes). Il peut sagir de la mme banque ou de deux banques diffrentes selon les prfrences des deux parties. Il sagit dun transfert interbancaire excut par des messageries scurises. Les dlais et cots (perus par la banque rcipiendaire) sont parfois mal connus Ne requiert pas la possession dun compte bancaire pour le bnficiaire. La mise disposition en espces au bnficiaire est immdiate. La dtention dune pice didentit officielle est obligatoire. Les cots sont transparents dans l a mesure o tous les cots sont prlevs lmission Remise de fonds (interface clients)

Chques

Nimporte quel guichet de la banque du donneur dordre

Compte compte (virement bancaire)

Nimporte quel guichet de la banque du bnficiaire. GAB de la banque du bnficiaire (ncessite la possession dune carte puce)

Compte cash (mis disposition)

Nimporte quel guichet de la banque du donneur dordre

76. Avantages. Les trois banques disposent de 130 points de services au moins tablis sur tout le territoire et sont prsentes tant en milieu rural quen milieu urbain. Loption banque peut tre retenue pour les bnficiaires vulnrables habitant en milieu priurbain c'est--dire ceux qui ont t marginaliss par la crise actuelle. Elles constituent le meilleur moyen pour les transferts (scurit) ; le dlai de transfert varie selon le choix du mcanisme de transfert : mise disposition qui peut se faire en moins de 24 heures, virement de compte compte qui est effectu en temps rel et le chque demande un dlai plus long, plus de 72 heures. 77. Limites. La cartographie dimplantation des banques montrent quelles sont plutt installes dans les zones daccs faciles, les chefs lieux des districts et peuvent donc difficilement atteindre les populations pauvres dans les zones recules ou difficiles daccs. En plus, les populations rurales prouvent une certaine rticence de frquenter les banques pour diverses raisons suivantes : taux dinstruction bas, analphabtisme, trop de formalits, peur de frquentation des bureaux etc. Enfin, elles exigent le dplacement jusquau guichet de la banque pour les deux parties (lexpditeur et le destinataire). B2. Le service financier de la Paositra Malagasy 78. Descriptif. La Paositra Malagasy dispose dun vaste rseau dagence lintrieur du pays compos de 121 bureaux de poste localiss dans toutes les communes de Madagascar et mme dans certains quartiers (Fokontany) lorsque ceux-ci constituent ou ont constitu un ple de dveloppement conomique et commercial, plus particulirement dans les villages dots dune gare ferroviaire ou situs en bordure du trafic ferroviaire. Cette prsence dans les villes secondaires et bourgs constitue un atout indniable. 79. Mcanisme de transmission. Les principaux instruments de transfert utiliss par la poste est compos de plusieurs types de mandats.

381

Tableau 11. Description des instruments utiliss par la poste malgache

Instruments Descriptif Par dpt despces dans une poste et renseignement du bnficiaire, le mandataire met de largent disposition du bnficiaire. L'acheminement du mandat au bnficiaire est laiss au soin de l'expditeur. En gnral, lexpditeur envoie le mandat par courrier par voie postale avec un accus de rception. Les mandats ordinaires ne ncessitent pas de comptes bancaires. Ils peuvent se perdre/tre vols. Le rle de la poste se limite faire la transaction entre le poste A au poste B. et au paiement de largent son bnficiaire (le destinataire final) Le fonds est dpos dans un bureau de poste ouvert au service fax postalis et sera pay au bnficiaire en quelques heures. En dautres termes, chaque bureau de poste dispose dun fonds de roulement. Pour ce type de transfert, la poste A dans lequel lexpditeur fait sa transaction, le responsable de la poste envoie un fax comportant toutes les informations (noms et prnoms, adresse, montant de la somme transfrer) sur le bnficiaire son correspondant la poste B qui est le bureau de poste se trouvant dans la zone du bnficiaire. Le responsable de la poste B peut excuter le paiement ds rception du fax.. Il ny a donc pas de transfert de fonds proprement dit entre les deux postes. La prsentation dune pice didentit officielle est obligatoire Le fonds dpos au guichet de la PAOSITRA MALAGASY sera vers au compte courant postal du bnficiaire Requiert louverture dun compte postal pour le bnficiaire Un titulaire de compte courant postal peut demander le paiement d'une partie de son avoir soit son profit (chque de retrait), soit au profit d'une personne expressment nomm (chque d'assignation nominatif). La demande de retrait et le paiement peuvent tre effectus par voie tlgraphique, par express, par Fax. Ne requiert pas louverture dun compte postal pour le bnficiaire. Le fonds dpos au guichet de la PAOSITRA MALAGASY et sera pay au bureau de poste desservant le domicile du bnficiaire. L'acheminement du mandat et la distribution de l'avis de paiement au bnficiaire sont pris en charge par la PAOSITRA MALAGASY Requiert la possession dune pice didentit nationale pour le bnficiaire. Les mandats de virements postaux sont utiliss pour des transferts de fonds effectus dun compte courant postal vers un autre compte courant postal ou un compte bancaire (virement compte compte) Remise de fonds (interface clients)

Mandats postes ordinaires

Guichets des bureaux de postes locaux

Le Mandat express intrieur.

Guichet du bureau de poste de la rsidence du bnficiaire

Le Mandat de versement.

Guichet du bureau de poste de la rsidence du bnficiaire

Le mandat chque postal.

Guichet du bureau de poste de la rsidence du bnficiaire

Le Mandat carte.

Guichet du bureau de poste de la rsidence du bnficiaire

Mandats de virement postaux

Guichet du bureau de poste de la rsidence du bnficiaire Guichet de la banque du

382

Requiert louverture de deux comptes pour les deux parties

bnficiaire

80. Cot. Le tarif varie entre 1950 et 3400 Ariary pour la taxe fixe plus 200/2000 pour la taxe proportionnelle selon la tranche du montant transfr pour les mandats postes ordinaires. Pour le Mandat Express Intrieur (MEI) le Montant maximum est de Ar 1.000.000 Tableau 12. Tarifs des services financiers de la Poste Mandat (Ariary) De 0 400.000 De 400.000 1.000.000 Taxe fixe 6 000 30 000 Taxe proportionnelle 200 / 2 000 100 / 2 000

Les tarifs de service sont en principe pris en charge par le donateur/lexpditeur.

Si la notification du bnficiaire est la charge de la Tlcommunication Malagasy Telma , il y a des cots supplmentaires qui sont les suivants : Dsignation Notification au bnficiaire par TELMA Notification au bnficiaire par tl. mobile Notification au bnficiaire par fax Notification au bnficiaire par facteur ou au gichet Avis de paiement (CN 07) Ariary 1.000 2.000 1.500 300 1.120

81. Avantages. La poste malgache dispose dun rseau de 120 bureaux qui constituent des atouts inconstatables pour le dveloppement dun systme de transferts montaires pour les pauvres. Il permet datteindre toutes les couches sociales, mme les pauvres dans les zones recules et enclaves. Dans la pratique, comme les bureaux de poste sont localiss au niveau de la commune pour distribuer les courriers, ils tablissent une convention de partenariat avec les chefs fokontany pour assurer leur distribution au moins une fois par semaine. En outre, il est important de signaler que le march hebdomadaire dans chaque commune est devenu un rituel pour les habitants en milieu rural car cest un lieu de rencontre et de partage dinformations, mme si la commune se trouve dans un rayon de 1m 15km des fokontany la commune. Cest dans ce sens que lon peut affirmer que la poste peut jouer un rle important dans les zones recules et enclaves. De plus, la diversit des services offerts permet de faire un choix judicieux si cela savre ncessaire. Enfin, toutes les postes sont quipes dun BLU pour assurer la communication entre elles et lagence centrale de la pose. Il ny adonc pas de problme de couverture gographique par les rseaux tlphoniques. La poste peut donc devenir un acteur de rfrence sur le march de transfert non urgent. 82. Limites. Lloignement de certains bureaux de poste qui se trouve plus de 10km au moins de la plupart des villages pose un problme pour les bnficiaires tant dans la distribution des titres de 383

paiement, les mandants, tant dans le transport de largent aprs lencaissement. Donc il y a un problme de scurit dmontrer et un problme de rapidit en termes dloignement qui pose les risques de pertes des titres de paiement (mandats) et de vols, surtout dans une priode critique daprs crise. .

B3. Les institutions de micro finance 83. Descriptif. On compte 49 Institutions de micro finance (IMF) dont 9 IMF mutualistes, 5 IMF non mutualistes, 3 IMF statuts de banque et 32 Organisations financires de proximit (OPF) composes de petites structures dassociations ou ONG ou projets qui essaient de faire de la micro finance sans entrer directement dans le cadre de la loi en vigueur. Grand nombre dentre elles sont plus prsent en milieu rural quen milieu urbain et la clientle est par dfinition les pauvres qui nont pas accs aux services financiers des banques classiques. 84. Canaux de transmission. Les rsultats danalyse rvlent que le service de transfert dargent vers les bnficiaires nest pas encore dvelopp sauf pour les trois IMF statut de banque : Microcred, Accs Bank et Premire Banque de Micro finance (PAMEF). 85. Aujourdhui, les seules expriences en cours sont les alliances faites par les rseaux OTIV , CECAM , TIAVO et lIMF Vola Mahasoa avec dautres prestataires de services comme avec la Caisse Nationale de Prvoyance Sociale CNAPS) pour assurer le paiement de pension des retraits et La sous-traitance du rseau TIAVO avec le tlphonie mobile ORANGE MONEY o les guichets sont uniquement les interfaces clients. 86. Par ailleurs, ce sont ces alliances qui leur permettent de combler leurs carences (expertise limite en matire de transfert par exemple) et de mettre profit leur point fort en matire de proximit avec les clients et qualit de service atteste. En conclusion, on peut avancer quil existe une forte potentialit pour devenir des prestataires de service de transferts montaires. Concrtement, les institutions de micro finance peuvent tre utilises directement comme une agence de paiement en collaboration avec lagence dimplantation ; elles peuvent aussi tre considres comme des sous-traitants avec les autres mcanismes de paiement comme cits ci-dessus. 87. Cot. Les lments de cots disponibles concernent les frais de gestion dOTIV dans son protocole daccord avec la CNAPS qui slve 3% du montant global de la somme transfrer. Les frais de gestion sont pris en charge entirement par la CNAPS. 88. Avantages. La proximit est le premier atout de ces institutions de micro finance. Leurs points de service sont en majorit tablis en zone rurale. Elles constituent le maillage le plus dense des points de services financiers sur le territoire. Si le service de transfert est dvelopp, les IMF permettront aux pauvres davoir accs aux services financiers (pargne, crdit) Un des plus grands rseaux IMF mutualiste dispose aujourdhui de banques mobiles pour desservir les zones recules. Elles prsentent un potentiel important pour organiser et proposer un service de remise de fonds au dernier kilomtre . Face lvolution rapide du march de transfert dargent du fait des volutions technologiques de lapparition de nouveaux acteurs sur le march et de la concurrence croissante, les institutions de le micro finance jouant actuellement le rle de sous-traitant pour ce march est en train de rflchir sur une nouvelle axe dorientation de dveloppement et de lancement dun nouveau produits de transfert dargent pour dvelopper des systmes financiers vritablement au service des populations pauvres. 89. Limites. Le march de transfert demeure presque vierge pour le secteur de la micro finance.

384

B4. Les services de transfert dargent (STA) 90. Dans cette catgorie, il est question des prestataires de services de transfert dargent appels Banque Mobile , tels quOrange Money, M_Vola et Airtel Money. Ces institutions utilisent comme nouvelle technologie les tlphones mobiles. Tableau 13. Rcapitulatif de la cartographie des banques mobiles mises en place par les oprateurs de tlphonie mobile et de leurs partenaires (banques primaires)
Prestataire de Services Orange Money Partenaires Couverture Couverture nationale Points de paiement 700 points de vente composs de : Boutiques Orange, Rseau Paositra Malagasy, Distributeurs agrs (piceries etc.) Agences AGATE, les caisses du rseau TIAVO et les stations services du rseau JOVENA Autres Marchands M_Vola : piceries, magasins. Shop Airtel 62 Agences BOA

Partenaire bancaire : BMOI Partenaires rseau : Rseau Paositra Malagasy, Distributeurs agrs (piceries etc.) M_Vola Partenaire bancaire : BFVSG ; Partenaires rseau M_Vola : TIAVO (IMF); JOVENNA (station service) Air-Tel Partenaire bancaire : BOA Money Partenaires rseau : rseau Paositra Malagasy Sources : Auteur

Couverture nationale

Couverture nationale

91. Cots. En gnral, les tarifs appliqus par ces banques mobiles par tlphone sont comptitifs par rapport ceux des banques et de la poste. Il varie entre 0 % et 5% pour les expditeurs et 0% et 4% pour les rcipiendaires. Cet cart entre les tarifs rvle lexistence dune concurrence rude entre les oprateurs. En termes de cot, ils constituent des concurrents potentiels des autres systmes dans la mesure o ils pourraient tre moins couteux. 92. Le cout dun transfert de 50 000Ariary vers le bnficiaire est prsent dans les tableaux ci-aprs Tableau 14. Rcapitulatif des frais de transaction par oprateurs de tlphonie mobile
Expditeur Rcipiendaire Orange Money 0Ar 0% 2000Ar 4% Airtel Money 250Ar 1600Ar 0,5% 3.2% M_Vola 1000Ar 2500Ar 1100Ar 0Ar 2% 5% 2.2% 0%

Tableau 15. Cot de transaction pay par lexpditeur par oprateurs

Envoi vers abonn Envoi vers un non abonn Orange Money 0Ar 0% 0Ar 0% Airtel Money 250Ar 0,5% 250Ar 0,5% M_vola 250-3000Ar 750 -11000Ar 0,5% - 6% 1,5% -22%

Tableau 16. Frais de retrait par le rcipiendaire selon les oprateurs

Abonn Non abonn Orange Money 4%* Airtel Money 0 0% M_vola 350-6000 Ar 0 1%-12% 0%

93. Canaux de transmission. Les banques mobiles utilisent leurs rseaux respectifs pour lacheminement des ordres de paiement. 385

94. Avantages. La couverture du rseau ne cesse de stendre sur tout le territoire, plus particulirement en milieu rural. La rapidit, la proximit, la facilit et la scurit sont parmi les principales caractristiques de ce systme. De plus, les cots sont les moins onreux selon les rponses obtenues des utilisateurs de transfert, lors de lenqute mene au cours de ltude.102 Elles prsentent un potentiel important pour atteindre les bnficiaires non bancariss et dtenteurs de tlphones portables en zones rurales pour les raisons cites ci-dessus. Par ailleurs, ces oprateurs en banque mobile par tlphonie mobile ont tous des partenaires bancaires. Cette stratgie dalliance entre les deux parties suppose que les banques se servent de ces oprateurs en banque mobile pour dvelopper leur service de proximit. , 95. Limites. Le taux de pntration est encore faible, selon lenqute priodique des mnages effectus par lINSTAT en 2010, 17%103 seulement des mnages disposent au moins un tlphone portable au sein de la famille. La couverture des rseaux est encore, faible plus particulirement en milieu rural. B5. Les prestataires de services non bancaires 96. Descriptif. Les prestataires de services non bancaires sont des organismes privs qui dveloppent ou peuvent dvelopper des services de transferts montaires en plus de leurs activits principales. 97. A titre dexemple, Colis Express , qui est spcialis dans les services courriers et colis postaux, vient de dvelopper le service transfert dargent. Il est prsent dans les six Provinces (Faritany) de Madagascar et peut desservir tous les villages reliant les six Faritany la Capitale Antananarivo et certaines communes. 98. Dautres prestataires sont les ONGs, associations qui travaillent avec les bases communautaires et ayant une forte ramification dans les zones rurales et les zones les plus recules dont les plus importants sont CDA, SAF/FJKM, CARITAS etc. Ces deux organisations ont dj dvelopp des services financiers de proximit avec du micro crdit, mais petite chelle. Leurs populations cibles sont les individus pauvres et trs pauvres. 99. Canaux de transmission. Elles nont pas de canal de transmission spcifique. Quand la situation se prsente, lors des cyclones, des scheresses, elles mettent en place des caisses dans la zone et distribuent directement de largent aux populations slectionnes. En principe, ces institutions travaillent avec les banques sur place. 100. Tarifs. Pour Colis Express, les cots de transaction sont moyens par rapport aux autres oprateurs, notamment les banques. Les tarifs denvoi varient entre 10 et 12% du montant global envoyer. En ce qui concerne les ONGs, associations, les informations sur les tarifs quelles pratiquent font dfaut. 101. Avantages. Elles peuvent devenir des prestataires de service dun programme de cash transfert aux pauvres. La proximit est un atout considrable. Compte tenu de lexistence de plusieurs mcanismes de paiement professionnels sur tout le territoire, ces institutions ou organisations peuvent tre les agences dimplantation dans un programme de cash transfert.

Une enqute par sondage a t mene auprs des utilisateurs de M_Vola au bureau de lAgate Telama sis Behoririka, Antananarivo. 103 EPM, Enqutes priodiques auprs des Mnages, 2010, INSTAT
102

386

Exemple de services de transfert dargent informel : Transfert dargent par les transporteurs de taxi brousses. Descriptif. Dans cette catgorie, les prestataires de service sont les chauffeurs des autocars. Lmetteur remet largent au chauffeur, ensuite, il envoie un SMS ou appelle directement le bnficiaire pour lui indiquer que le numro du vhicule, le nom du chauffeur avec ou sans le numro de tlphone de ce dernier, la date et lheure de dpart et lheure darrive la destination finale. Canaux de transmission. Le transfert seffectue par le biais des chauffeurs dautocars. Avantages. La proximit constitue un avantage dcisif pour linformel que ne peut apporter en aucun cas dautre canal informel pour atteindre les zones les plus recules. Ce canal est trs utilis par les populations migres en ville pour envoyer de largent leur famille reste au village. Limites. Les cots ne sont pas transparents. Ils se ngocient au cas par cas. Le mcanisme ne peut pas tre retenu dans le cadre dun cash transfert en terme de scurit.

B6. Les partenariats Paiement des pensions des retraits de la Caisse Nationale de la Prvention Sociale via les institutions de micro finance. 102. Objectif. Le projet vise amliorer les services de paiements des pensions des personnes la retraite issues du secteur priv et affilies la CNAPS en utilisant les rseaux dinstitutions de micro finance (OTIV, CECAM, TIAVO, VOLA MAHASOA) en raison de leur proximit. 103. Alliance. Un partenariat est tabli entre la CNAPS et les institutions de micro finance concernes. Actuellement, les institutions de micro finance mutualistes sont les plus utilises par la CNAPS car leur couverture gographique stend jusque dans les zones rurales. 104. Tarifs. Les cots de transaction reprsentent en moyenne 3% de la valeur globale du montant total transfrer et distribuer et sont inclus directement dans les protocoles daccord sans incidence sur les allocations reverser aux pensionnaires. 105. Ciblage. La CNAPS a tabli des listes des pensionnaires en les rpartissant gographiquement en fonction de leur lieu de rsidence. Ainsi, le choix de lagence et du lieu de paiement dpend de la prsence dun point de service ou agence du rseau de micro finance concern proximit du lieu de rsidence du bnficiaire. 106. Processus. Le bnficiaire se rend auprs de linstitution de micro finance indique par la CNAPS, gnralement la plus proche de son lieu de rsidence, muni dun certificat de rsidence, de sa carte didentit nationale, de sa carte de pension et dun certificat de vie justifiant que le bnficiaire est toujouts vivant. Lagent de linstitution de micro finance vrifie sil est inscrit sur la liste remise par la CNAPS. Ensuite, il fait la vrification des documents et procde louverture du compte du pensionnaire gratuitement. Une fois inscrit, le bnficiaire devient membre ou client de linstitution et peut bnficier de toutes ses offres de services. Le bnficiaire peut mandater une personne pour le reprsenter. A cet effet, il tablit une procuration lgalise au nom de son mandant. La frquence de paiement de la pension est mensuelle et la CNAPS fait une annonce dans les journaux quotidiens en prcisant la date et les agences de micro finance concernes pour chaque rgion.

387

Avantage du systme. 107. Proximit. La dure du dplacement jusquau lieu de paiement et pour les longues files dattente auprs des caisses est rduit. Le transport de son allocation du lieu de paiement son domicile est donc plus scuris. Flexibilit. Les bnficiaires sont libres de leur temps pour aller percevoir leur pension en raison de leur qualit de membres/bnficiaire aurps de la caisse de microfinance,. Leurs allocations de pension sont gardes dans leur compte respectif. 108. Accs au systme financier. Ce systme permet aux pensionnaires davoir un compte bancaire, ce qui leur permet de scuriser leur argent et de faire de lpargne. 109. Corruption. Les pensionnaires sont labri du phnomne de corruption qui apparait en prsence de longues files dattente, o certains se font payer pour garder les places des gens dans ces files.

Section 3 : Leons tirer 110. Diversit de possibilits et doptions. Les diffrents systmes de transfert observs rvlent quil y a une diversit de possibilits en termes de systmes de transfert montaires pour les pauvres Madagascar. 111. Canal bancaire limit par son manque de proximit avec une meilleure continuit financire. Le canal bancaire est celui qui offre les meilleures options en termes de continuit financire. Mais les frais de transaction sont chers pour les petites sommes. En plus, son manque de proximit constitue un obstacle compte tenu du fait que le cash transfert a pour objectif de toucher les populations rurales et priurbaines. 112. Emergence sur le march de transfert des banques mobiles par tlphonie mobile. Le canal des services de transfert dargent (Orange Money, M_Vola et Airtel Money) ont un potentiel important et introduisent une nouvelle proximit en crant des alliances avec les autres institutions financires, des nouveaux modes de transaction, de nouvelles opportunits dalliance au sein des autres prestataires de services et la poste. Il apparat galement que leurs cots sont comptitifs par rapport ceux des banques. 113. Proximit, densit du rseau et cots trs avantageux. Le canal postal possde une grande opportunit compte tenu de sa proximit, de la densit de son rseau de bureaux postaux et son tarif est trs comptitif par rapport aux autres prestataires de service. 114. Proximit, scurit et accompagnement des clients sont des forces, mais faible capacit dexercer sur le march de transfert. Les institutions de micro finance prsentent un potentiel important en termes de continuit financire et de proximit. Mais, elles sont encore tributaires dalliances multiples dvelopper pour se positionner sur le transfert montaire aux pauvres. 115. Canal informel trs pris par les habitants des zones rurales recules et des personnes peu instruites. Linformel est le canal exclusif en milieu rural enclav. Il dispose davantages dcisifs en termes de proximit mais labsence darticulations avec les options bancaires constituent un inconvnient majeur, surtout en termes de scurit.

388

Tableau 16. Rcapitulatif des options de transfert sous langle des cots et des modalits de tarification
Type de prestataire Banques Exemple Ariary % Tarification et Utilisation

BOA

9600

19.2%

Tarif unique pour toute mise disposition en espces. Cher pour des petites sommes. Les transferts compte compte sont gratuits. Mais les dlais de remise sont longs (72H)

BFV/SG BNI/CL Poste Paositra Malagasy

10 800 9600 1950

21,6% 19,2% 3.9%

idem idem Cot strictement proportionnel, comptitif. la proximit pour le rcipiendaire en fait un concurrent potentiel. Tarif unique. Cot moyen our les petites sommes. Les frais peuvent tre pris en charge par lexpditeur. Transfert SMS uniquement entre Orange Cot strictement proportionnel, trs comptitif pour les microtransactions. Transfert sms uniquement entre Airtel Cot strictement proportionnel, cot moyen f pour les micro-transactions. Concurrent de la banque pour le paiement de salaires des petits employs. Avantage : le transfert de message peut se faire travers les autres oprateurs

STA

Orange Money Expditeur Rcipiendaire 0 2000 0% 4%

Airtel Money Expditeur Rcipiendaire 250 1600 -1% 3.2%

M_Vola Expditeur 1000 2%

Envoi un abonn M_Vola Envoi un non abonn M_Vola Rcipiendaire

2500

5%

Abonn M_Vola Non abonn M_Vola Autres Colis Express

1100 0 5000

2.2% 0% 10% Tarif entre 10 et 12% . Coteux pour les petites transactions.

389

Tableau : Tableau comparatif et rcapitulatif sur les diffrents prestataires de service de transfert
BANQUES BNI/CL BOA BFV/S G Institutions de Micro finance OTIV TIAVO CECAM Vola Mahasoa Autres : PAMEF, ACCES BANK + + + + + + BANQUES MOBILES Orange Money AirTel Money P M_Vola

rture gographique + + + + e dintervention + + n + + + + de services 28 62 Agence Agence

+ + + + 40 Agence

+ + + + + + 700

+ + + + + +

+ + + + + +

+ + + + + +

+ + + + + + 700 Agence /boutique Orange Guichet des Bureaux de Poste Distributeurs agres (piceries)

+ + + + + + Non disponible Shop Air tel Guichets des Bureau x de Poste Agences BOA

+ + + + + + Non disponible Agence Agate/TELMA Caisses de TIAVO Station Service : JOVENA Distributeurs agres (picerie, magasins)

+ + +

+ + +

Sont considrs comme points de services les units de proximit tels que : agence, caisse, guichet, bureau de quartier des IMF.

R 12 de G de bu po

ibilit me dloignement points de service sont localiss en moyenne dans un rayon de 5km du lieu de rsidence des bnficiaires points de service sont localiss en moyenne dans un rayon de 15km du lieu de rsidence des bnficiaires es points de services sont localis plus de 15km du lieu de rsidence des bnficiaires + + + + + + + + + + + me dutilisation Dpend du choix de Formalits adaptes aux bnficiaires pauvres par Formalits faciles. bnficiaire pour les essence. mcanismes de transfert our 50 000 Ariary transfrer s Tarif unique denvoi = entre En moyenne 3% de la valeur globale du montant total Tarif proportionnel par rapport au montant total

Id le

BANQUES BNI/CL BOA

BFV/S G

Institutions de Micro finance OTIV TIAVO CECAM

Vola Mahasoa

Autres : PAMEF, ACCES BANK

BANQUES MOBILES Orange Money AirTel Money

P M_Vola

19% 21, 6% selon les banques Aucun

transfrer Aucun

transfrer = entre 0% et 5% selon les oprateurs et les types dabonnement d e lexpditeur. Frais de retrait entre 2,2% et 4% selon les oprateurs. Ces frais peuvent tre pris en charge directement par les expditeurs + + +

3, m tr A

de fournitures de service (rapidit) ne Dpend du choix de bnficiaire pour les mcanismes de transfert

Id le

et

CHAPITRE 4 : Expriences des autres pays Ce chapitre prsente deux exemples de programmes de cash transfert et expose les principaux mcanismes et moyens requis pour mettre en uvre les transferts montaires partir de lexprience de divers pays.

Section 1 : Exemples de programmes de cash transfert : la Bolsa Familia en Brsil et le Janani Swaksha Yojan (JSY) en Inde. 116. Pour bien comprendre comment un programme est mis en uvre, deux exemples prcis sont pris en compte, la Bolsa Familia en Brsil et le Janani Swaksha Yojan (JSY) en Inde. Plusieurs programmes ont t tudis, mais les deux programmes prsents ici ont t slectionns pour leur performance et la diffrence des mcanismes utiliss. Tableau 17. Tableau comparatif du mcanisme de transfert de deux programmes de Cash Transfert
Bolsa Familia Janani Swaksha Yojan (JSY) Mcanisme de scurit pour les femmes Augmenter le nombre daccouchement institutionnels et rduire le taux de mortalits maternelles et nonatales Gouvernement national : Ministre de la sant et de la famille Tout le territoire Transfert direct conditionnel Femmes enceintes pauvres

Objectif global

Agence Centrale Couverture Type de Transfert Population cible

Faire sortir les bnficiaires de la pauvret le plus rapidement possible et encourager le dveloppement sur le long terme du capital humain Ministre du Dveloppement social et de lutte contre la faim (MDS) Tout le territoire Transfert indirect et conditionnel Familles pauvres et extrmement pauvres vivant avec un revenu mensuel par tte de moins de 52 dollars Scolarisation des enfants Suivi prnatal et postnatal Participation des programmes nutritionnels et de vaccination

Critres dligibilit

Processus

Vrification par les familles elles mme des critres dligibilit la famille se prsente au niveau au niveau des autorits locales accrdites et formes par le MDS avec lauto dclaration des revenus Interview par les fonctionnaires locaux Visite domicile des postulants dune manire alatoire pour vrification de lauto dclaration de par lautorit locale (chantillon de 10%) Enregistrement dans la base de donnes centrales appele Cadastro Unico (Registre Unique) avec vrification des niveaux de revenu

Femmes enceintes vivant en dessous du seuil de pauvret, ges de 19 ans ou plus avec 2 enfants ou plus Femmes ayant plus de 3 enfants dcide ligaturer les trompes aprs laccouchement104 Inscription au niveau dune infirmire dEtat au centre de sant Effectuer 3 consultations prnatales auprs de linfirmire Accoucher dans la formation sanitaire la plus proche (centre de sant primaire) Produire un certificat prouvant son statut de vulnrabilit aprs laccouchement Vrification du document et du bulletin de sortie de ltablissement de sant par lofficier mdical Autorisation du versement de fonds donn par ce dernier Remise de largent par linfirmire

104

Cest le critre retenu et utilis dans le cadre de ce programme.

392

Bolsa Familia

Janani Swaksha Yojan (JSY) Mcanisme de scurit pour les femmes laccouche Si la femme est enregistre et conduite lhpital par un agent de sant du village, celui-ci reoit une rcompense en liquide Carte didentification : Carte attestant de la situation au regard du seuil de pauvret (carte EDSP) ou Attestation similaire dlivre par lu (e) si la carte EDSP nest pas disponible linfirmire locale reoit une avance de 10 000 roupies destines payer les indemnits des femmes qui est dpose dans une banque sur un compte conjoint au nom de linfirmire et de llu local concerne. Lavance est renouvelable chaque fois que linfirmire remet une attestation dutilisation aux autorits du district. Indemnit verse en un seul acompte rapidement aprs laccouchement sur remise dau moins deux documents : lattestation daccouchement et la carte EDSP Comits de mise en uvre au niveau national, des tats et des districts = comit de suivi Rapports mensuels partir des registres des infirmires Cot administratif = 7% du total des fonds allous Inscription sur un tableau public des noms des bnficiaires et des montants allous Nomination dun agent en charge de rclamations

des familles. Cest la municipalit qui est lautorit comptente.

Gestion administrative du mcanisme

Registre unique pour lidentification des bnficiaires Versement de largent via le systme bancaire par la banque publique Les prestations sont verses mensuellement directement aux familles sans intermdiaire, via un systme de transaction lectronique Retrait de largent dans un des points de retrait dun rseau comprenant les rseaux de la banque, celles de la loterie et dautres agences ayant un contrat de dlgation avec laide dune carte de bnficiaire qui peut tre utilise comme carte de paiement.

Suivi du mcanisme

Avantages Limites

Organisme de suivi = 3 Ministre du Dveloppement Social et Ministre de lEducation et de la Sant en coordination avec les autorits locales. Mesures correctives : En cas de non respect prouv = arrt des prestations avec un dlai 180 jours 1er constat : avertissement sans aucune sanction et continue de recevoir les prestations 2me constat : avertissement avec gel de 30jours des prestations et possibilit de dblocage si la situation redevient normale 3me et 4me constats : avertissement avec gel de 60 jours des prestations 5me constat : avertissement et suspension des prestations Rduction de la corruption Combinaison dun processus daffiliation trs dcentralis doubl dun test sur les revenus difficilement vrifiable Systme de registre unique facilement manipulable des fins politiques. Lacune dans la mthode de ciblage du fait de la non bancarisation des vrais bnficiaires et de , manques

Dfaillance du mcanisme dans le systme de ciblage : il y a des femmes qui ne connaissent pas lexistence du programme ; les bnficiaires ne peroivent pas la totalit de leurs prestations, et il y a des retards dans les paiements des prestations.

393

Bolsa Familia

Janani Swaksha Yojan (JSY) Mcanisme de scurit pour les femmes

de prcision dans le processus de slection do exclusion des vrais bnficiaires : sur 100 bnficiaires 75 seulement sont les pauvres cibls.

117. Les deux exemples montrent que les mthodes de ciblage, ainsi que le choix des mcanismes de transmission et des points de distribution revtent une importance capitale pour lefficacit dun programme de transfert montaire. Lexamen des mcanismes de paiement de chaque programme montre lefficacit de lutilisation du systme institutionnel (ici le systme bancaire), par rapport au systme de transfert utilisant un organisme non financier. Il y a plus de scurit, largent est vers directement dans le compte du bnficiaire qui dispose dune carte de bnficiaire qui peut tre utilise comme carte de paiement. Les recherches bibliographiques effectues nont pas permis de trouver la nature des cartes utilises. La connaissance de ceci aurait permis de confirmer ou infirmer lefficacit potentielle de lutilisation dune carte lectronique en milieu rural.

Section 2 : Revue des mcanismes et moyens utiliss par diffrents programmes. 118. Les proccupations ayant trait la scurit et la corruption sont des raisons importantes qui incitent la prudence lors de la mise en place dun systme de transfert d'argent. Les risques lis la scurit incluent la fois les dangers que reprsentent le transport et la distribution de fonds pour le personnel de l'organisme d'aide, et la possibilit que les bnficiaires se voient voler l'argent une fois qu'il leur a t distribu. Les proccupations lies la corruption tiennent essentiellement au fait que l'argent risque d'tre utilis dautres fins que lachat de produits alimentaires, ainsi qu la prsence dintrts puissants dans les zones cibles (Harvey, Slater et Farrington, 2005). 119. Beaucoup de mcanismes et de moyens de transferts montaires aux pauvres ont t initis et tests par plusieurs pays si lon se rfre aux nombreuses tudes et recherches effectues comme le montre le tableau cidessous. Cela conforte la pertinence de la recherche de la mise en place dun systme de transfert montaire efficace dans un contexte de grande pauvret. Tableau 18. Exemples rcents de programme de transferts montaire

Source : Ugo Gentilini, PAM, Transfert Montaire et Aide Alimentaire _ premier inventaire p.15

394

120. Les rsultats de ces tudes et recherches rvlent quil nexiste pas de solution tout faite pour la mise en uvre dun programme de systme montaire. Le choix dun mcanisme dpend entirement du contexte local quil faut bien matriser. Toutefois, certaines pratiques se sont rvles plus fructueuses que dautres parmi les expriences menes. Elles peuvent servir de base de rflexion et fournir des pistes pour llaboration dun projet montaire, tout en tenant compte de la ralit locale. Le tableau ci-aprs prsente les divers moyens mis en uvre dans le cadre de projets montaires dans divers pays. Tableau 19. Tableau rcapitulatif des systmes de transferts utilis par pays et selon les organismes ou agences centrales.
Pays Balkans, en Europe orientale et dans la rgion du Caucase Afghanistan et en Somalie Institutions Socit suisse de dveloppement (SDC) Moyens appliqus Utilisation des mcanismes financiers existant dune manire crative pour scuriser le paiement systme local du hawala (transfert montaire) dont se servent les travailleurs expatris pour leurs envois de fonds contract une assurance contre le risque de perte pour le transport d'argent vers les projets mis en uvre dans des zones dpourvues de banques Ouverture de compte pour tous les bnficiaires pour y transfrer de largent directement Ouverture de compte en banque pour ceux qui vivent proximit de la ville locale et mise en place de points de paiement dans les coles et les centres de sant pour ceux qui vivent plus de 15 km Utilisation du circuit bancaire de la poste Utilisation des banques rurales existantes et des bureaux de poste pour payer les pensions. agents de la loterie qui distribuent les versements de la Bolsa Familia. convois de vhicules quips de distributeurs d'argent et protgs par des agents de scurit arms (compte tenu de la faible densit de population en milieu rural) nouveaux Rfrences (Rauch et Scheuer, 2003).

(Ali, Toure et Kiewied, 2005).

thiopie

Save the Children

(Jaspars, 2006).

BAM, Iran

Gouvernement

(IFRC/RCS, 2006) (Schubert, 2005).

district de Kalomo en Zambie

lAgence allemande de coopration technique (GT

Rpublique dIngouchie En Inde

l'Agence suisse pour le dveloppement et la coopration

Farrington et al. (2003

Au Brsil,

Bolsa Familia.

Namibie

(Harvey, 2005).

Bangladesh et en

Ahmed, 2005; Lafaurie et

395

Pays Colombie

Institutions

Somaliland

Hati

Oxfam-GrandeBretagne Mercy Corps

Afghanistan,

Moyens appliqus systmes de distribution utilisant les technologies de pointe socits locales de transfert de fonds, celles dont se servent gnralement les travailleurs expatris pour envoyer de l'argent chez eux, qui ont prlev une commission de 5 pour cent et accept la responsabilit de toute perte ventuelle boutiques locales pour verser tous les 15 jours des dons en espces et des salaires. systme "bancaire" local (hawala)

Rfrences Velasquez Leiva, 2004

(Jaspars, 2006).

121. Lenseignement le plus marquant de ces expriences est la ncessit dutiliser dune manire innovatrice les mcanismes existants pour pouvoir livrer largent en toute scurit. La banque et la poste apparaissent les moyens de distribution les plus srs pour acheminer largent aux bnficiaires avec le versement direct sur les comptes bancaires ou lenvoi des mandats postaux classiques aux bnficiaires. 122. Dans le cas o il ny a pas de banques ou de rseaux de bureaux de poste, les systmes locaux traditionnels sont utiliss, exemple le hawala qui est un canal informel utilis par les travailleurs migrs pour transfrer de largent vers leur famille. Si les canaux cits ci-dessus ne sont pas disponibles, ou si ces moyens ne semble pas la formule la plus adapte, dautres moyens de transfert direct dargent sont adopts tels que lutilisation des centres de sant, des coles, des cars mobiles ou des nouvelles technologies pour le paiement. Il sagit des zones recules ou enclaves o aucune infrastructure nexiste par exemple la grande majorit des communes dans le district de Marolambo dans la Rgion Atsinana.

396

Autres moyens de transmission a) Les cartes puces105 123. Une carte puce est une carte en matire plastique, voire en papier ou en carton, de quelques centimtres de ct et moins d'un millimtre d'paisseur[1], portant au moins un circuit intgr capable de contenir de l'information. Le circuit intgr (la puce) peut contenir un microprocesseur capable de traiter cette information, ou tre limit des circuits de mmoire non volatile et, ventuellement, un composant de scurit (carte mmoire). Les cartes puce sont principalement utilises comme moyens d'identification personnelle (carte d'identit, badge d'accs aux btiments, carte d'assurance maladie, carte SIM) ou de paiement (carte bancaire, porte-monnaie lectronique) ou preuve d'abonnement des services prpays (carte de tlphone, titre de transport). La carte peut comporter un hologramme de scurit pour viter la contrefaon. La lecture, par des quipements spcialiss, peut se faire avec ou sans contact avec la puce106.

105 Pierre Audinet (Banque mondiale) et Connie Smyser (consultante). Rformer les subventions au prix de lnergie et renforcer la protection sociale, juillet 2008 106 Dfinition Wikipdia

397

124. Les cartes puces peuvent tre considres comme un moyen dexercer un contrle accru sur les subventions cibles. Elles peuvent tre utilises pour les transferts montaires directs ou indirects. Elles peuvent tre prpayes, ou les comptes peuvent tre solds priodiquement la fin de chaque mois par exemple. 125. Chaque carte peut contenir des informations sur lidentit du bnficiaires, ou limmatriculation du vhicule qui peut avoir accs au bien subventionn par ex. contenir les informations sur le quota allou et quelle quantit du quota a t achet. 126. Bien que jusquici lexprience reste limite, les cartes puces pourraient offrir une possibilit de rduction des fuites et permettre que lassistance du gouvernement atteigne les bnficiaires prvus . Malaisie, Indonsie et Chine ont fait lexprience des cartes puce. Au cours de ltude, il na pas t possibile davoir des informations sur les risques dutilisation des cartes voles ou sur les moyens de contrle de tels risques. Cependant, ces points mriteraient dtre approfondis lors du montage du document technique du programme de cash transfert. Encadr : Lexprience des cartes puces en Malaisie Lexprience de la Malaisie dans lusage de ces cartes puces pour acqurir, entre autres produits, du diesel et des carburants destins aux vhicules de transport public et aux bateaux de pche, a t cite dans le rapport ESMAP de 2006. Cette carte est appele en Malaisie MyKad. MyKad consolide les permis de conduire et la carte didentit pour le paiement des factures (porte monnaie lectronique), les pages, le parking/transport public, les transactions bancaires par le biais des distributeurs de billets et les soins de sant. Le projet, dnomm la Carte gouvernementale usage multiple, fait partie de linitiative du Super Corridor MultiMedia conue pour attirer le dveloppement de la technologie de pointe en Malaisie. Le dploiement de MyKad a commenc en 1999, lorsque le gouvernement avait attribu ce projet un groupe de cinq fournisseurs de technologie de renomme internationale. De nombreuses agences gouvernementales en Malaisie ont galement eu travailler en collaboration sur ce projet, avec la Direction nationale des inscriptions comme chef de projet. Les deux dfis relevs taient dordre technologique et comportemental. Le projet a utilis la toute dernire technologie de puce biomtrique, afin dassurer la prcision et la scurit des donnes qui se trouvent sur la carte, y compris lempreinte digitale, la photo, permettant la vrification de lidentit du titulaire de la carte l'aide d'un dispositif de reconnaissance de la carte plutt qu' l'il nu. Le gouvernement a commenc dlivrer les MyKad tous les citoyens ayant atteint lge de 12 ans et toute personne ayant perdu son ancienne carte nationale didentit. Les mdia ont t appels contribution pour sensibiliser les populations aux avantages de la carte usages multiples. Les avantages sont les suivants : - Le remplacement de plusieurs autres cartes, telles que la carte nationale didentit et le permis de conduire. - La disponibilit des donnes requises sur le passeport permettant de traverser aisment les postes de contrle des services d'immigration vers lextrieur ou vers lintrieur de la Malaisie. - Lusage de la carte pour mmoriser les dossiers mdicaux individuels (traitements, antcdents mdicaux, etc. assurance de soins mdicaux immdiats en cas durgence). - Le paiement des postes de page routiers, le parking et le transport public, les transactions par les distributeurs de billets avec la carte puce et le porte-monnaie lectronique pour tout achat moins important des produits d'usage quotidien, les prpaiements de sommes quivalentes a un maximum de 500 $US. La premire tape a permis 19 millions de personnes dobtenir leur carte. Le dmarrage a t lent. En mai 2006, le Gouvernement malaysien a attribu un contrat de 5 millions $US un consortium de compagnies pour lancer une nouvelle tape de ce projet et permettre aux 25 millions d'habitants de la Malaisie de bnficier des cartes puces.

398

b) Le systme biomtrique 127. Ces dernires annes, une nouvelle technologie appele technologique biomtrique a fait son apparition sur le march afin dviter ou de rduire les problmes de vols ou de fraudes en matire didentit. 128. Par dfinition, un attribut biomtrique est la mesure dune caractristique physique ou comportementale, utilise pour vrifier ou analyser lidentit. Les attributs biomtriques habituels dune personne incluent ses empreintes digitales, les traits de son visage, le modle diris ou de rtine, la voix, ou la signature manuscrite. Ces lments sont des identifiants personnels efficaces, car ils sont uniques et intrinsques, de telle sorte que, contrairement aux mthodes didentification conventionnelles (telles que les numros de passeport ou les cartes didentit nationales), ils ne peuvent tre ni oublis, ni perdus ou vols. 129. Cette technologie biomtrique constitue une possibilit damlioration de la distribution de transferts montaires au bnficiaire direct, dans la mesure o il nexiste pas encore de systme didentification unique et o la fraude lidentit utilisation de lidentit de quelquun dautre ou dune fausse identit est assez couramment employe pour pouvoir accder des services auxquels une personne naurait normalement pas accs. 130. Cependant, le cot du prlvement des donnes biomtriques peut tre lev. Les estimations sont rares et des analyses de rentabilit dtailles nont pas t menes de manire systmatique. Toutefois, les cots dutilisation des diffrents types de technologie biomtrique depuis les techniques lmentaires de prise dempreintes digitales jusquaux logiciels de reconnaissance vocale et diris peuvent tre prohibitifs. En Inde, les cots du dploiement de la technologie biomtrique soulvent des proccupations lgitimes, ils pourraient en effet reprsenter un cot dopportunit norme pour plus de 700 millions dIndiens vivant dans la pauvret et bnficiant davantages sociaux 107

Section 3 : Leons tires 131. Importance du ciblage. Le ciblage est trs important dans la conception des programmes de transferts sociaux, plus particulirement pour les transferts montaires. Thoriquement, la mthode la plus avantageuse pour identifier le potentiel de bnficiaires dun programme de transfert montaire est le ciblage par test de revenus, si les donnes en question existent. Un programme mal cibl peut entraner une augmentation de cots qui affecterait le plus et donc exclurait les vrais pauvres et les individus vulnrables (cas JSY en Inde). 132. Les femmes semblent plus responsables que les hommes dans la gestion des subventions. Par exprience, les transferts destins davantage aux femmes quaux hommes ont plus dimpact sur les conditions de vie de la famille dans son ensemble, particulirement pour leur fille (Baarientos et Dejong en 2006). Cest peut tre la raison pour laquelle les populations cibles choisies dans les deux programmes pris en exemple sont les femmes. 133. Priorisation des mcanismes de paiement existants avec un esprit novateur. Lutilisation lapproche du mcanisme stock c'est--dire que les bnficiaires doivent se dplacer un lieur pour percevoir leur allocation un moment dtermin ne doit pas tre carter, surtout dans un pays en voie de dveloppement car lapproche mcanisme flux utilisant les nouvelles technologie peuvent savrer coteux. Aujourdhui, il existe deux classes dapproche pour les systmes de paiement. Les mcanismes de stock ( pull mechnanisms en anglais) ncessitent que les bnficiaires/rcipiendaires se dplacent vers un point de paiement un moment prdtermin pour recevoir leurs transferts sociaux. Cette approche est encore la plus usuelle dans les pays en voie de dveloppement. Par opposition, les mcanismes de flux ( push mechanisms en anglais) transfrent le paiement dans un support qui reste disponible aux bnficiaires/rcipiendaires en permanence, et ce type de mcanisme se dveloppe de plus en plus Madagascar. Par exemple, la matrialisation dun transfert social sur une carte puce ou un tlphone mobile que le bnficiaires/rcipiendaires peut utiliser tout moment est un mcanisme de flux.

107

FOCUS n 18

399

134. Ncessit davoir un bon systme de suivi du mcanisme. La mise en place dun programme de transfert montaire doit toujours tre accompagne dun systme de suivi et dvaluation performant. Encadr : Mthodes de ciblage

400

CHAPITRE 5 : Conclusion et Recommandations 135. La principale difficult qui apparait lorsque lon cherche dvelopper un programme de cash transfert efficace et efficient est la faible capacit quont les prestataires financiers potentiels assurer seuls le fonctionnement dun tel march de transfert, plus particulirement pour ce qui est datteindre les pauvres. Malgr lexistence dune diversit de possibilits et doptions en termes de mcanisme de paiement, chacune delles prsente des limites. 136. lextrme pauvret des plus de deux tiers de la population dans son ensemble dont 18% sont plus vulnrables pose des questions sur le ciblage des potentiels bnficiaires. 137. Ltude recommande un mcanisme de transfert utilisant en priorit la technologie existante tout en ayant un esprit novateur : les banques, le rseau de la Poste, les services de transfert montaire de la tlphonie mobile, les institutions de micro finance, pourvu que celle-ci soit prsente et ait la capacit de jouer le rle de mcanisme de transfert de fonds aux pauvres dans les zones rurales et priurbaine. 138. ltude recommande le dveloppement des complmentarits des prestataires lorsque la ncessit se prsente. A titre dexemple, si le programme de cash transfert envisage datteindre les pauvres dans une zone o les infrastructures administrative, conomique et financire font trs souvent dfaut, la cration dalliance entre une institution de micro finance qui peut faire le paiement avec un service mobile (OTIV dveloppe ce produit) et un oprateur de banque mobile par tlphonie mobile pourrait tre dvelopp. Il sagit surtout de question dalliance, comme il existe aujourdhui entre les banques mobiles par tlphonie mobile et les banques ou entre les banques mobiles par tlphonie mobile et les institutions de micro finance dont latout est la proximit avec les bnficiaires. 139. Le choix dun mcanisme de flux sera justifi par les avantages comparatifs moyen et long terme que ce systme aura sur le dveloppement des services financiers _ pargne, le crdit, investissement _, en plus de la distribution dargent. 140. Les mcanismes de flux permettront aux bnficiaires davoir accs librement leur argent tout moment soit en faisant un retrait direct, soit en utilisant la carte de paiement ou le tlphone portable comme porte monnaie lectronique pour les achats dans les boutiques, stations dessence, centres de sant etc. sans avoir manipuler de liquidits. Les bnficiaires nont pas besoin de se dplacer vers des points de paiement, de faire la queue, ou de risquer de se faire voler leur argent pendant le transport. 141. Toutefois, il ne faut pas ignorer que ces mcanismes de flux prsentent encore des limites, plus particulirement en termes de cots lors des investissements initiaux. De plus, lutilisation de ce systme ncessite une utilisation grande chelle pour tre rentable, compte tenu des frais de structures levs que sa mise en uvre entrane. Dans le cadre dun projet pilote cens tre mis en application immdiatement, le long dlai long ncessaire la mise en place de linfrastructure et des systmes impliqus reprsente un handicap majeur pour lutilisation dun mcanisme de flux . Par ailleurs, ce systme requiert aussi lutilisation de moyens sophistiqus tels que la gestion dun compte bancaire lectronique ou dun systme de transactions par tlphone mobile. Ceci implique la ncessit de former les bnficiaires. 142. Par consquent, le choix dun mcanisme de paiement doit prendre en compte : le cot du transfert, la commodit pour les bnficiaires, la scurit pour le fournisseur et les bnficiaires, et limpact de dveloppement du mcanisme de distribution dargent. Dans le cas prsent, plusieurs options peuvent tre dveloppes soit individuellement, soit en complmentarit selon les besoins. Des tudes supplmentaires doivent tre menes avant le lancement du programme une fois que les zones dintervention et la population cible ont t identifies. 14 3. En termes de ciblage, il est recommand de prendre en considration les rsultats de ltude sur Evaluation de Protection Sociale et Dfis Oprationnels de lINSTAT dvelopp dans le point II de la partie II de la prsente tude. Toutefois, une tude de faisabilit rapide pour chaque zone dintervention choisie devrait tre mene pour bien affiner le ciblage. 401

Points de paiement 144. Ltude recommande l'utilisation des nouvelles technologies comme la technologie biomtrique pour viter les risques de fraude et/ou de vol pour identifier et sassurer que largent arrive chez les vrais bnficiaires ; La vulgarisation des cartes puce dans les subventions cibles pourrait rduire la corruption lors de la distribution de lassistance. Lutilisation de ces types dintervention est motive par des soucis de renforcement de la scurit et defficacit de laction mettre en place. Leur cot dinstallation serait lev, cest ainsi quon les dveloppe titre exprimental au cours dune phase pilote pour valuer leur pertinence avant de les reproduire grande chelle. 145. Option A- Paiements par le rseau Postal Lenvoi des mandats ordinaires par la Poste constitue jusqu aujourdhui le moyen par excellence de transfert la population rurale, particulirement dans les zones enclaves ou recules ne disposant daucune institution financire de Madagascar. Cest le plus comptitif en termes de tarifs et de proximit. La Paositra Malagasy dispose dun rseau de 120 bureaux tablis pour une partie en zone rurale, semi-urbain et dans les chefs lieux de district. Ce service garanti un transfert entre les rgions de Madagascar reposant sur le principe de mise disposition en espces payables en temps rel ds que le mandat est entre les mains du bnficiaire. Il appartient lexpditeur dinformer le bnficiaire. Dans le cas contraire, la poste dispose de services sociaux payant. Le tarif mandat ordinaire varie entre 1950 Ariary 3400 Ariary. Pour le mandat express, le cot de transfert est de 10% du montant total transfrer. Les frais denvoi sont la charge de lexpditeur. La poste pourrait apporter une alternative crdible de transfert montaire aux pauvres pour la population rsidant dans les zones recules ou enclaves. 146. Option B- Paiement par les Institutions de Micro finance Loption du transfert montaire par les institutions de micro finance prsente un avantage comparatif ingalable par rapport aux autres institutions financires dans la mesure o les bnficiaires du cash transfert disposeront dun fonds ncessaire pour amliorer leur condition de vie. En plus du service de retrait de fonds, ils bnficieront de tous les services : pargne, crdit et accompagnement. Cest un meilleur moyen de sortir les pauvres du cercle de la pauvret. 147. Le secteur de la Micro finance est en pleine croissance aujourdhui Madagascar. Promu partir des annes 1990, avec des initiatives de finances rurales dans les rgions de la Province de Toamasina, de Fianarantsoa, de Vakinankaratra, de Mahajanga, le secteur sest depuis progressivement dvelopp pour pouvoir rpondre aux besoins des populations exclues du systme financier traditionnel tant en milieu urbain quen milieu rural. En termes de porte, le secteur enregistre environ 640 000108 membres dont 40% sont des femmes, quivalent un taux de pntration de 16% des mnages malgaches, avec 50% dentre eux situs en zones semi-urbain et rurales. 148. On compte environ 110 institutions qui exploitent 700 points de service dont 71% appartiennent des institutions financire mutualistes prsents sur tout le territoire malgache tablis plus en milieux semi-urbain et rural. 149. Lagence dimplantation du programme cash tablit une convention de partenariat avec les institutions de micro finance slectionnes pour la dure du programme et mettra sa disposition le montant total du transfert sur un compte spcial. Les conditions de mise disposition du fonds sont discuter entre les deux parties lors du lancement du projet. Linstitution de micro finance slectionne est tenue douvrir un compte pour chaque membre bnficiaire. En principe, il ny a pas de cots pour les retraits de fonds au niveau de ces institutions. Dans ce cas, on peut tester les cartes biomtriques. Option C Paiements par tlphone mobile 150. Les transferts montaires par tlphone mobile commencent merger sur le march de transfert Madagascar. La concurrence est forte car les trois principaux organismes de tlphonie mobile, Orange,

108

Statistiques du Suivi Evaluation de la Coordination Nationale de la Micro finance Madagascar, en juin 2010

402

Telma et Airtel dveloppent, aujourdhui, un service de paiement par tlphone mobile appel respectivement Orange Money, M_Vola et Airtel Money. Ces banques mobiles permettent leurs clients respectifs (avec carte prpay ou forfait) et en achetant la puce spciale Orange Money ou M_Vola ou Airtel Money, dutiliser leur tlphone mobile pour de transactions financires telles que le dpt, le retrait ou le transfert dargent, le chargement et le transfert de communication. En plus de ces produits, Orange Money offre la possibilit ces clients de faire des achats dans les points de vente affilis. Ils sont tous en train de rflchir sur le dveloppement dautres produits tels que le paiement des factures de llectricit et de leau (JIRAMA). Le cot de la puce spciale est de 500 Ariary pour les trois oprateurs. Il nest pas ncessaire davoir un compte en banque, les documents ncessaires pour louverture de compte la carte didentit nationale est ncessaire. Mais, selon les oprateurs, dautres documents sont demands tel que le certificat de rsidence et photo didentit. Louverture dun compte est gratuit et sans dpt minimum. Les versements sur le compte sont gratuits pour le bnficiaire. Les clients sont identifis par leur numro de tlphone et toutes les transactions doivent tre valides par un code PIN personnel. Largent peut tre retir chez nimporte quel agent agr de loprateur avec ou sans frais. Des cots indicatifs sont prsents dans le tableau. Un tel systme de paiement mobile peut en thorie saccommoder des transferts mensuels, voire bihebdomadaires. Lexpditeur et le rcepteur doivent utiliser le mme rseau pour Orange_Money109 et Airtel Money110. Ce qui nest pas le cas pour M_Vola o lexpditeur seul est oblig dutiliser le rseau TELMA et il peut faire son transfert sur un autre rseau, Orange ou possession dun tlphone portable pour la bnficiaire. 151. Pour les petits montants, les cots de transfert et de retrait (tels quils se prsentent actuellement Madagascar) reprsenteraient 3,6-5,3% du transfert selon les oprateurs. 152. Ce systme apporte aux pauvres non seulement de largent, mais galement un accs linformation et la communication. En fait, les tlphones portables peuvent tre utiliss comme canal de transmission dinformation sur les prix du march local pour les agriculteurs, sur les programmes de vaccination des enfants etc comme les expriences faites dans les autres pays. Option D Cartes puce 153. Au cas o les services des banques mobiles avec Orange Money, Airtel Money et M_Vola ne soient pas disponibles, au moins pour des essais, lorsque le projet pilote doit tre lanc, une option alternative explorer est lutilisation de cartes puce. Une carte magntique et/ou puce pourrait stocker les informations clefs du bnficiaire : nom, photo, numro de carte didentit, droits, etc. Les bnficiaires recevraient un code PIN. Les bnficiaires pourraient alors retirer leur allocation soit dans les distributeurs automatiques soit dans des Terminaux de Paiement Electronique (TPE) localiss des endroits stratgiques (bureaux de poste, commerants, centres de sant, etc.). 154. Dans le cas prsent, le systme ne ncessiterait pas que les bnficiaires ouvrent un compte en banque. Une telle carte peut facilement se transformer en un bon alimentaire lectronique, mais prsente toujours un moindre potentiel de dveloppement que lutilisation de tlphones mobiles. 155. A Madagascar, lutilisation de la carte puce nest pas encore dveloppe pour le transfert dargent. Aujourdhui, ce sont les stations services et les grandes surfaces (Gant Score, Shoprite, Leader Price) qui sont quips des terminaux de paiement lectronique. Option E Points de paiement (mobiles) 156. Loption des points de paiements ne devrait tre considre que pour la phase pilote, au cas o les autres technologies ne seraient pas disponibles. Cette option pourrait se rvler plus rentable pendant la phase pilote, car le nombre de bnficiaires reste limit, mais ne devrait pas tre considr pour llargissement au niveau national. 157. Si cette option est retenue pour la phase pilote, il sera peut-tre prfrable de lancer un appel doffre pour comparer les offres de la banque postale, des institutions de micro finance, des compagnies prives, des

109 110

Transfert dun poste Orange vers un poste Orange Transfert dun poste Airtel vers un poste Airtel

403

ONG, en considrant les cots proposs, la frquence de paiement, les mcanismes assurant que la bonne personne reoit largent, etc. Mme les structures les plus dcentralises comme les institutions de micro finance peuvent se trouver loin des bnficiaires, et loption des points de paiements mobiles devrait tre prfre dans la rgion rurales daccs limit. 158. Ce systme serait souhaitable pour les familles/enfants vulnrables cause de la pauvret et cherchant fournir aux femmes les moyens de prvenir et combattre la malnutrition - on privilgierait une distribution locale, au niveau des communauts elles-mmes. L o elle existe, une quelconque structure inter-villageoise (regroupant les bnficiaires de plusieurs villages - chef-lieu, march, centre de sant, etc.- pourrait tre retenue pour les distributions.

404

ANNEXE : Cartographies de couverture gographique des diverses institutions a) Le rseau des agences la BFV_SG Madagascar

405

b) Rseau des agences de la BOA/Madagascar

406

c) Rpartition des points de services par Rgion des Institutions de la Micro finance (Situation au 31 dcembre 2010)

Rgion

IMF ou autre tablissement de crdit concern AccsBanque Madagascar, ACEP, CDA, APEM PAIQ, CECAM, CEFOR, MICROCRED, OTIV Antananarivo, PAMF, SIPEM, MECI, MADA CREDITO, TITEM AccsBanque Madagascar, ACEP, CECAM, FANAMPIANA IVOARANA, VAHATRA, MICROCRED, OTIV Antananarivo, SIPEM, VATSY, TITEM AccsBanque Madagascar, CECAM, SOAHITA, TITEM, PAMF, OTIV Antananarivo

Nombre de points de services

ANALAMANGA

148

VAKINANKARATRA

82

ITASY BONGOLAVA AMORON'I MANIA ATSIMO ATSINANANA IHOROMBE VATOVAVY FITOVINAY ANOSY ANDROY ATSIMO ANDREFANA MENABE ALAOTRA MANGORO

33 16 25 10 4 38 100 4 6 12 42 29 0

CECAM
ACEP, CECAM, OTIV Antananarivo

TIAVO
CECAM, TIAVO TIAVO, EAM FINANCES FIVOY, ORDIMIC FIVOY VOLA MAHASOA SA CECAM, SOAHITA CECAM, EAM FINANCES, MICROCRED, OTIV Alaotra Mangoro, SIPEM

BOENY MELAKY SOFIA DIANA SAVA HAUTE MATSIATRA TOTAL

OTIV Antananarivo, OTIV Boeny, EAM FINANCES, MICROCRED, ACEP, SIPEM, MUTUA FIDE, PAMF CECAM, PAMF OTIV Diana, MICROCRED, PAMF, SIPEM OTIV Sava ACEP, CECAM, EAM FINANCES, TIAVO

16 16 20 50 700

Sources : CNMF/Division Etudes et Statistiques

407

d) Liste des bureaux de poste actif pour les services financiers

Nom des bureaux Alakamisy Itenina Alarobia Vohiposa Ambadiangezoka Ambalavao Ambanja Ambato-boeni Ambatofinandrahana Ambatolahy Ambatolampy Ambatomaintsy Ambatomanga Ambatondrazaka Ambatosoratra Ambila Lemaitso Ambilobe Ambinanindrano Centre Ambinanindrano Est Amboasary Mla Amboasary sud Amboavory Ambohibary Sambaina Ambohidratrimo Ambohijanahary Ambohimahasoa Ambohimanga sud Ambohimiadana Amborompotsy Ambositra Ambovombe Ambovombe Centre Ampanefena Ampanihy Ouest Amparafaravola Ampasimanjeva Ampefy Anahidrano Analalava Analavory Andaingo Andapa Andilamena Andilanatoby Andoharanofotsy Andramasina Andranonahoatra Andriamena Code Postal 301 305 205 303 203 403 304 617 104 404 116 503 503 508 204 306 510 514 603 503 110 105 504 305 312 106 304 306 604 323 209 605 504 316 118 407 405 117 514 205 505 503 102 106 102 421

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Andriba Anivorano Est Anivorano Nord Anjiro Anjozorobe Ankaramena Ankarinoro Ankavandra Ankazoabo sud Ankazobe Centre Ankazomiriotra Ankilizato Anosibe an'Ala Antalaha Antanambo Antanetibe Antanifotsy Antanimora Antonibe Antsakabary Antsalova Antsenavolo Antsirabe Asabotsy Antsirabe RP Antsiranana Chques Antsiranana RP Antsohihy Arivonimamo Babetville Sakay Bealanana Befandriana Nord Befandriana sud Befotaka sud Behenjy Bekily Bekitro Belo Tsiribihina Beloha Benenitra Beraketa Berevo Beroroha Besalampy Betafo Betioky Sud Betroka Bezaha Boanamary

412 508 201 514 107 303 308 617 606 108 113 615 506 206 507 107 109 604 405 409 406 317 110 110 201 201 407 112 119 408 409 618 318 104 607 607 608 604 610 620 608 611 410 113 612 613 612 402

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Boutique Digue Brickaville Dzamandzar Ejeda Espace Paositra Fandriana Farafangana Faratsiho Fenerive Est Fenoarivo Centre Fiadanana Centre Fianarantsoa RP Fianarantsoa Tsianolondro Fihaonana Fort Carnot Foulpointe Iakora Ifanadiana Ihosy Ikalamavony Ilaka Centre Ilaka Est Imerimandroso Imerintsiatosika Isoanala Ivato Aroport Ivohibe Jofreville Kandreho Kianjavato Madirovalo Maevatanana Mahabo Mahajanga Mahabibo Mahajanga Maritime Mahajanga RP Mahanoro Mahasoabe Mahatsinjo Mahazoarivo Mahazoma Mahitsy Maintirano Malaimbandy Mampikomy Manakambahiny Manakara Sud Manambaro

101 508 207 605 101 308 309 114 509 115 308 301 301 108 310 502 311 312 313 314 306 517 503 112 613 105 315 202 412 317 403 412 615 401 401 401 510 302 412 308 412 105 413 615 414 503 316 614

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Manampatrana Mananara Nord Mananjary Mandabe Mandoto Mandritsara Manja Manjakandriana Manombo sud Mantasoa Maroantsetra Marolambo Maromandia Marovoay Masomeloka Miandrivazo Miarinarivo Midongy sud Mitsinjo Morafenobe Moramanga Morarano Chrome Morombe Morondava Namakia Nossi-Be Nosy Varika Perinet Port Berg Ranohira Ranomafana Centre Ranomafana Est Ranomena Sahamadio Fisakana Sahasinaka Sainte Marie Sakaraha Sambava Sandrandahy Sitampiky Soalala Soanierana Ivongo Soavinandriana Station Alaotra Talata Volonondry Tambohorano Tana Ambanidia Tana Ambohimanarina

310 511 317 615 113 415 616 116 602 116 512 513 405 416 510 617 117 318 417 418 514 503 618 619 417 207 319 514 419 313 312 508 320 308 316 515 620 208 308 403 420 516 118 503 103 413 101 101

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Tana Analakely Tana Andafiavaratra Tana Andravoahangy Tana Antanimena Tana Chques Tana Fiadanana Tana RP Tana Tsaralalna Tanambao Mananjary Tanambe Tanandava Toamasina Ambolomadini Toamasina Anjoma Toamasina Maritime Toamasina RP Tolagnaro Toliara RP Toliary Sanfily Tsaramandroso Tsaratanna Tsihombe Tsiroanomandidy Tsivory Vangaindrano Vatomandry Vavatenina Vohmar Vohilava Vohipeno Vondrozo

101 101 101 101 101 101 101 101 317 504 618 501 501 501 501 614 601 601 403 421 621 119 603 320 517 518 209 317 321 322

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