Les rapports entre les personnes publiques.

Section I : Centralisation et dcentralisation.

Ide gnrale : la centralisation consiste confier lEtat lexcution de toutes les taches qui se posent sur le territoire national. Toutes les activits administratives sont exerces exclusivement par des organes de lEtat, les services administratifs ntant que des manations de lEtat. La dcentralisation consiste confier aux autorits locales la satisfaction des besoins qui leur sont propres, les activits administratives tant exerces par des organes locaux bnficiant dune certaine autonomie. I La centralisation. Cest le systme dorganisation qui rattache les services publics un mme centre, un centre unique, lEtat. A. Consquences. Envers lEtat, il assure son omnipotence, concentre sous une mme direction tous les moyens daction et dexcution. Les collectivits territoriales nont pas dexistence juridique reconnue et constituent tout au plus de simples dcoupages administratifs. B. Modalits. La centralisation sous cette forme la plus absolue nexiste gure, car un Etat mme autoritaire ne peut supprimer les collectivits locales traditionnelles. En ralit, on laissera toujours survivre les collectivits locales mais les organes dirigeants seront dans la main de lEtat (Consulat et Empire). De plus, mme dans un systme trs centralis, on ne peut pas tout dcider de la capitale. Il est ncessaire davoir des agents sur place ayant un pouvoir propre de dcision et permettant de mieux tenir compte des ncessits locales. Cest le systme de la dconcentration. Mais ces agents restent soumis lautorit des organes centraux dont ils sont les reprsentants (p.e. le prfet). C. Valeur. Les partisans de la centralisation estiment quelle assure la cohsion de lEtat, limine les particularismes dangereux, renforce lgalit des individus, permet de faire fonctionner les services de faon rationnelle. Ses adversaires estiment que la centralisation est trop rigide, les organes centraux trop encombrs ne peuvent statuer rapidement, il est impossible dadapter les dcisions aux circonstances locales, ce qui les rend souvent inopportunes. Elle ne favorise pas la participation dmocratique des citoyens. II La dcentralisation. Cest le systme dorganisation par lequel lEtat permet dautres personnes morales que lui dassurer la gestion de certains services publics.

A. Types. On distingue la dcentralisation territoriale, reconnaissance de la personnalit juridique des collectivits gographiquement dlimites, de la dcentralisation par service, attribution de la personnalit morale certains services, nettement individualiss. B. Elments. 1. Existence daffaires propres la collectivit (p.e. besoins en eau de la commune). Il ne faut pas que les services locaux concurrencent les services tatiques : aussi cest lEtat, seul souverain, qui dtermine quelles sont les affaires locales : principe de la spcialit des collectivits locales. Pour les tablissements publics, leur spcialit est incluse dans leur dfinition (Universit : enseignement de recherche). 2. Existence dautorits propres, manation directe de la collectivit, souvent lues par elle (conseil municipal et maire, prsident du conseil gnral, conseil gnral) mais pas toujours (prfet, agent du dpartement avant la loi du 2 mars 1982). 3. Existence dun contrle, car dcentralisation ne signifie pas souverainet et indpendance, mais simplement une certaine autonomie qui appelle un certain contrle (la tutelle). C. Modalits. Entre la centralisation absolue et lindpendance, il existe une gamme infinie dautonomies locales : il y a dj un dbut de dcentralisation lorsque la dcision est prise pour le compte dune collectivit locale, mme si cette dcentralisation garde un caractre autoritaire. Inversement, le fdralisme constitue laboutissement dune dcentralisation trs pousse. D. Valeur. 1. Les partisans de la dcentralisation font valoir son aspect libral et dmocratique, la participation des citoyens la gestion de leurs affaires, la meilleure connaissance et dfense des intrts locaux. 2. Les adversaires de la dcentralisation font valoir quelle porte atteinte la cohsion de lEtat, quelle fait prvaloir les intrts locaux sur les intrts gnraux.

Section II : Les contrles administratifs.

I : Le contrle hirarchique. Dfinition : la hirarchie est une organisation du personnel dans laquelle chaque agent se trouve subordonn un autre agent, lexception de lun dentre eux qui exerce son autorit sur tous les autres, soit directement, soit en passant par les agents intermdiaires. Le contrle hirarchique est le corollaire de la centralisation. A. Contrle sur les personnes. Le suprieur hirarchique affecte les agents leur poste, rpartit les taches, leur indique par des circulaires, des instructions, des ordres de service, la conduite tenir, exerce le pouvoir disciplinaire en infligeant des sanctions.

B. Contrle sur les actes. Le suprieur hirarchique peut approuver lacte, lannuler, le suspendre, le rformer. Ce contrle porte aussi bien sur les lments de rgularit juridique de lacte que sur son opportunit, il sexerce doffice, en absence de tout texte linstituant. Il peut tre mis en uvre spontanment ou sur demande des particuliers (recours hirarchique). Toutefois lapplication stricte des rgles de comptence et la thorie des droits acquis limitent parfois les possibilits de contrle hirarchique. II : Le contrle de tutelle. Dfinition : Lensemble des pouvoirs de contrle accords par la loi une autorit suprieure sur les agents des collectivits dcentralises et sur leurs actes dans un but de protection de lintrt gnral (Masptiol et Laroque). A. Caractres gnraux. 1. Pouvoir de contrle comme le contrle hirarchique mais se distingue de celui-ci. Le contrle de tutelle : - porte sur les organes ou les actes dune autre personne morale, - nexiste que si un texte ltablit, - ne comporte en principe pas le pouvoir de donner des directives ou des instructions, - implique, en faveur des organes qui y sont soumis, la possibilit dun recours par le moyen du REP (CE 1902 Maire de Nris les bains). 2. Dans lintrt gnral Si la tutelle du droit civil vise protger les intrts de la personne sous tutelle, la tutelle administrative tend surtout protger les intrts gnraux et accessoirement seulement ceux de la personne morale contrle. Aussi la tutelle du droit civil est-elle organise sur la base de la reprsentation juridique, la tutelle administrative ne constitue quun contrle gnralement a posteriori, des actes de la personne sous tutelle. B. Mcanisme. 1. Sur les personnes - Dans le systme franais, le contrle ne porte pas le plus souvent sur la dsignation des personnes mais sur lexercice de leurs fonctions. Il est moins rigoureux que le contrle hirarchique, mais la diffrence est davantage de degr que de nature. - Il sexerce par exemple sur les assembles locales (dissolution des conseils municipaux ou gnraux par dcret), sur les membres des assembles locales (dmission doffice des conseillers municipaux ou gnraux), sur les autorits individuelles des personnes morales (suspension ou rvocation du maire). 2. Sur les actes Procds trs varis : pouvoir de substitution daction, lorsquune autorit sabstient daccomplir un acte entrant dans sa comptence, pouvoir dapprobation, aprs dcision des autorits sous tutelle, pouvoir dautorisation, avant dcision des autorits sous tutelle, pouvoir dannulation, de suspension, dinformation.

Tous ces contrles nexistent que lorsquun texte les prvoit et strictement dans la limite des textes : p.e. il est impossible dannuler une dcision lorsque le texte ne prvoit quun pouvoir de suspension, etc. La loi du 2 mars 1982 a considrablement rduit la tutelle pesant sur les actes des collectivits locales. On ne parle dailleurs plus de contrle. C. Mise en uvre. 1. Du point de vue juridique : la tutelle ou le contrle sexerce de faon automatique ou lorsquune rclamation a eu lieu, la tutelle tait, avant la loi du 2 mars 1982, gnralement dans les mains des agents centraliss de ladministration gnrale, plus rarement dans les mains dun organe lui-mme dcentralis (p.e. tutelle du conseil municipal sur les tablissements publics de la commune).

2. Dans la pratique, les collectivits sont souvent moins gnes lheure actuelle par lexistence dun contrle de tutelle que par labsence de moyens financiers, par la tutelle directe, que par les contrles parallles ou indirects de caractre technique, en matire dexpropriation, de travaux publics, etc. Ces contrles de caractre technique ont aussi t limits par la loi du 2 mars 1982.

Section III : Les grands problmes de ladministration franaise.

Ladministration franaise a gard une certaine unit depuis Bonaparte : or, certaines solutions, dj plus ou moins bien adaptes aux circonstances de lpoque, se sont rvles insuffisantes la lumire des ncessits actuelles. La rforme des structures de ladministration franaise est lun des problmes fondamentaux de la vie franaise lheure actuelle. Sous Section I : Les problmes des cadres territoriaux. I : Les cadres traditionnels de ladministration franaise. Les collectivits locales ont la personnalit morale et sont en mme temps des circonscriptions administratives de lEtat (rgion, dpartement, commune). Les simples circonscriptions administratives gnrales (arrondissement, canton), ou spciales, nont pas la personnalit morale. Avant la loi du 2 mars 1982, il ny avait que deux sortes de collectivits locales. A. Les collectivits locales. 1. Le dpartement, cration artificielle, cre par les rvolutionnaires, qui dtruisirent les anciennes provinces, mais procdrent cependant au dcoupage de la France aprs une tude gographique. 2. La commune, regroupement naturel, correspond aux paroisses de lAncien Rgime, aprs labandon par les Rvolutionnaires de leur tentative de crer des municipalits de canton.

B. Les circonscriptions administratives gnrales. 1. Larrondissement, cre par Napolon, a perdu la plus grande partie de son importance. A la tte de larrondissement se trouve le sous-prfet. 2. Le canton : ne sert plus que de circonscription lectorale pour llection des conseillers gnraux. C. Les circonscriptions administratives spciales. De nombreuses administrations ont amnag leurs services sur dautres bases que les cadres territoriaux gnraux et ont tabli des circonscriptions spciales leur service, ces dcoupages trs varis, ont t faits sans coordination ni plan densemble, p.e. rgions militaires, ressorts des tribunaux administratifs, des cours dappel, des acadmies, etc. II : Linsuffisance des structures traditionnelles. A. Insuffisance des structures rgionales traditionnelles. 1. La primaut parisienne au dtriment de la province, phnomne ancien, tend saccentuer. Tous les centres rels de dcision sont Paris. 2. Le manque dharmonisation des circonscriptions administratives, labsence de regroupement des services au chef-lieu du dpartement, oblige les administrs des dplacements en des endroits trs diffrents. 3. Le manque dutilit de certaines circonscriptions administratives telles que larrondissement et le canton. 4. Linadaptation du centre gographique que constitue le dpartement : les dpartements, dit-on, seraient trop exigus, trop nombreux, alors que le dveloppement des moyens de communication permet aujourdhui des dplacements faciles (toutefois les administrs doivent se rendre plus souvent au chef-lieu), le dpartement serait une cration trop artificielle (toutefois, depuis 1800, il sest cre une vie dpartementale, diffrences trop importantes entre les dpartements, aussi bien au point de vue superficie quau point de vue du nombre des habitants.

5. Insuffisance du cadre gographique que constitue le dpartement : certaines ralits administratives et conomiques contemporaines ne peuvent sexprimer dans le cadre dpartemental mais exigent un cadre plus large : la rgion. Cela pose le problme gnral de lamnagement du territoire, celui de la recherche dune meilleure rpartition des hommes en fonction des ressources naturelles et des activits dans un cadre gographique donn (loi du 4 fv. 1995).

B. Insuffisance des structures communales. 1. Disproportion entre les communes : il existe en France 36000 communes dont 250 environ ont plus de 20000 habitants et 24000 moins de 500 habitants. Toutes ces communes sont en principe soumises un rgime juridique pratiquement identique. 2. Les petites communes ont faire face des problmes qui dpassent leurs possibilits financires. La charge des dpenses obligatoires ne permet aucun effort de modernisation. 3. Les grandes villes sont souvent formes de communes distinctes ayant leurs services propres, ce qui rend difficile tout effort de rationalisation. De plus, les communes dortoirs, aux alentours de la commune centrale, nont que des ressources financires rduites. III : Les tentatives de solution. A. A lchelon rgional et dpartemental. 1. A LECHELON REGIONAL. 1. Il existe certaines tentatives anciennes de regroupement rgional : peu importantes avant le seconde guerre mondiale, elles se sont renforces sous le rgime de Vichy. Aprs la guerre, on cra, pendant un certain temps, des commissaires rgionaux de la Rpublique. Quant aux IGAME, ils taient chargs de coordonner sur le plan rgional, les mesures de scurit publique. 2. Il existe des tentatives plus rcentes. Les textes sont trs nombreux entre 1955 et 1972. En 1955, on a cre 22 circonscriptions daction rgionale ayant surtout des attributions conomiques. La loi rfrendaire rejete par le peuple franais le 27 avril 1969 prvoyait de trs importantes dispositions relatives la rgion. Aprs le rejet du projet, les anciennes structures sont maintenues jusquen 1972. La loi du 5 juil. 1972 transforme les rgions en tablissements publics. 3. La loi du 2 mars 1982 a compltement boulevers le systme. Les rgions deviennent des collectivits territoriales. Elles sont administres par un conseil rgional lu au suffrage universel direct. Le conseil rgional rgle par ses dlibrations les affaires de la rgion. Il a comptence pour promouvoir le dveloppement conomique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la rgion et lamnagement de son territoire et pour assurer la prservation de son identit, dans le respect de lintgrit, de lautonomie et des attributions des dpartements et des communes. Le prsident du conseil rgional devient lorgane excutif de la rgion. 4. La loi du 6 fv. 1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique complte la loi du 2 mars 1982 en tentant de dvelopper la dmocratie locale, de favoriser la coopration entre collectivits locales, et de rformer lEtat en fonction des nouveaux aspects de la dcentralisation.

5. La loi du 4 fv. 1995 relative lamnagement et au dveloppement du territoire est une loi dorientation destine tre complte par de nombreuses mesures lgislatives et rglementaires. La politique est dtermine au niveau national par lEtat et elle est mise en uvre avec la collaboration des collectivits territoriales. 2. A LECHELON DEPARTEMENTAL. La loi du 2 mars 1982 prvoit que le dpartement est maintenu dans ses structures traditionnelles. Mais deux modifications importantes sont prvues : dune part les comptences du conseil gnral sont augmentes, dautre part et cest l la modification essentielle, le prsident du conseil gnral devient lorgane excutif du dpartement. Il prpare et excute les dlibrations du conseil gnral. Il est ordonnateur des dpenses et prescrit lexcution des recettes. Il devient le chef des services du dpartement. B. A lchelon communal. 1. En ce qui concerne les tentatives de solution de regroupement lchelon communal, elles sont anciennes et nombreuses : cration de confrences intercommunales, de commissions syndicales, de syndicats de communes et plus rcemment de districts urbains et de communauts urbaines. La loi du 16 juil. 1971 prvoyait des fusions et regroupements semi autoritaires de communes. 2. La loi du 16 juill. 1971 relative aux fusions et regroupements de communes avait une importance tout fait particulire. Pour la premire fois cette loi prvoit une fusion semi autoritaire des communes. Cette loi na eu quun succs trs relatif. 3. Le rapport Guichard 1976 et lancien projet de loi sur les collectivits locales prvoyaient des modifications en ce qui concerne la rgion et le dpartement mais les principales modifications portaient sur la commune. 4. Le gouvernement de la gauche, arriv au pouvoir en mai juin 1981, a compltement abandonn le projet de lancienne majorit. Mais la loi du 2 mars 1982 et celle du 22 juil. 1982 ont profondment modifi lorganisation communale. Certes, il nest pas prvu de regroupement des communes, mais les droits et liberts des communes sont largement tendus. Il faut souligner essentiellement trois points : la tutelle administrative est remplace par un simple contrle a posteriori, qui ne se trouve plus essentiellement dans la main du reprsentant de lEtat mais surtout dans celle du tribunal administratif. Les possibilits dintervention de la commune en matire industrielle et financire sont largement accrues. La tutelle financire qui pesait sur les communes est largement attnue. 5. La loi du 6 fv. 1992 prvoit de nouvelles formes de regroupements communaux et de coopration locale : les communauts de communes et les communauts de ville. La loi du 3 fv. 1992 relative aux conditions dexercice des mandats locaux complte ce dispositif. Conclusion : la loi du 2 mars 1982 et les autres lois intervenues ralisent un vritable bouleversement des structures locales. Certes les structures gographiques ne sont pas modifies mais la quasi suppression des tutelles, la promotion des prsidents des conseils gnraux et rgionaux, la transformation de la rgion en collectivit locale font apparatre une

vritable dcentralisation et cet gard le nouveau rgime institu en 1982 constitue la modification la plus importante depuis 1871 et 1884. Il faut aussi souligner limportante loi du 4 fv. 1995 sur lamnagement du territoire, et que lon retrouvera plusieurs reprises. Elle prvoit en particulier la cration de pays, sorte de communauts locales dintrts conomiques et sociaux permettant un projet commun de dveloppement. Si ces pays peuvent chevaucher des circonscriptions administratives existantes, il ne sagit pas de crer une circonscription nouvelle. La loi prvoit aussi des bassins de vie dont les pays et des rseaux de villes constitueraient des sous ensembles. Si les commissions dpartementales de coopration intercommunale sont charges de faire des propositions, pour le moment, ces nouvelles notions restent assez floues. La loi du 4 fv.1995 a t complte et modifie par limportante loi du 25 juin 1999 dorientation pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire. Selon larticle 1er, la politique nationale damnagement et de dveloppement durale du territoire concourt lunit de la nation, aux solidarits entre citoyens et lintgration des populations. Elle se situe aussi dans le cadre europen. Le dveloppement des pays et des chartes de pays est favoris. On tente dharmoniser les projets relatifs aux pays et aux communauts dagglomration nouvellement cres. Enfin, lensemble des textes relatifs aux collectivits locales, vient dtre regroup au sein du CGCT (loi du 21 fv. 1996). La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et les premires lois de mises en uvre. Cette nouvelle loi constitutionnelle est particulirement importante. Lart. 1 de la Constitution sur le caractre indivisible de la Rpublique est complt par les termes son organisation est dcentralise. La loi prvoit notamment : 1. Les collectivits territoriales ont vocation prendre les dcisions pour lensemble des comptences qui peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon. 2. Les collectivits territoriales disposent lavenir non seulement dune libert dadministration par leurs conseils lus aussi dun pouvoir rglementaire. 3. Les collectivits territoriales (ou leurs groupements) peuvent titre exprimental droger aux dispositions lgislatives ou rglementaires qui rgissent lexercice de leurs comptences. Toutefois cette possibilit ne peut porter sur les conditions essentielles dexercice dune libert publique ou dun droit constitutionnel ventuellement garanti. La loi du 2 aot 2003 est relative lexprimentation par les collectivits territoriales. La loi qui autorise Les collectivits territoriales droger titre exprimental aux dispositions lgislatives rgissant lexercice de leurs comptences, dfinit lobjet de lexprimentation, sa dure (max. 5 ans) et mentionne les dispositions auxquelles il peut tre drog. La loi prcise la nature juridique et les caractristiques des collectivits territoriales autorises participer lexprimentation. Elle fixe les dtails dans lesquels les CT peuvent

demander participer lexprimentation. Les actes caractre gnral et impersonnel doivent tre transmis aux prfets. Cette loi met aussi en uvre la possibilit pour les CT droger titre exprimental aux dispositions rglementaires rgissant leurs comptences. Lautorisation est donne par le gouvernement. 4. Les lecteurs de chaque CT peuvent, par lexercice du droit de ptition demander linscription lordre du jour de lassemble dlibrante de cette collectivit dune question relevant de sa comptence. 5. Les projets de dlibration ou dacte relevant de la comptence dune CT peuvent son initiative tre soumis rfrendum la dcision des lecteurs. Ce texte a t mis en uvre par la loi organique du 1er aot 2003 relative au rfrendum local. La loi du 1er aot 2003 prvoit que lAssemble dlibrante dune CT peut soumettre rfrendum local tout projet de dlibration tendant rgler une affaire de la comptence de cette collectivit. Lexcutif dune CT peut seul proposer lAssemble dlibrante de cette collectivit de soumettre au rfrendum local tout projet dacte relevant des attributions quil exerce au nom de la collectivit. Des modalits de transmission et de contrle sont prvus. Les maires organisent le scrutin. Le loi prvoit certains dlais limites sil y a dautres lections. Le loi rglemente dans le dtail linformation des lecteurs, la campagne lectorale, les oprations de vote. Des rfrendums dun autre type ont eu lieu en 2003 en Corse (6 juill.), la Martinique, la Guadeloupe. Dans ces trois rgions, les modifications proposes ont t rejetes. 6. Les CT bnficient de ressources dont elles disposent librement (dans les conditions fixes par la loi). Elles peuvent recevoir tout ou partie des impositions de toute nature. Les recettes fiscales et les autres ressources propres des CT reprsentent pour chaque collectivit une part dterminante de lensemble de leurs ressources. Les transferts de comptence de lEtat aux CT saccompagnent de transferts de ressources quivalent. 7. En matire constitutionnelle, il est prvu que les projets de loi ayant pour principal objet lorganisation des CT sont soumis en premier lieu au Snat. 8. Si la loi continue exclure la tutelle dune CT sur une autre, elle prvoit, cependant, pour des oprations donnes, une collectivit chef de file. 9. De trs nombreuses dispositions de la loi sont consacres aux collectivits doutre mer. Sous Section II : Les difficults de lappareil administratif. Si lappareil administratif mis en place par Bonaparte a pu faire face aux problmes qui posaient lui avant 1914, on peut dire que depuis cette poque les structures administratives sont en crise. Des efforts de rnovation ont t tents.

 I : Linadaptation de lappareil administratif. Le dveloppement des interventions tatiques a accru considrablement le nombre des fonctionnaires qui sont frquemment de simples agents de gestion. Ladministration ne fait pas seulement des actes de puissance publique, mais procde de multiples oprations industrielles et commerciales. Les particuliers participent de plus en plus lactivit administrative, soit parce que ladministration les consulte, soit parce quelle leur confre directement la gestion de lactivit (ordres professionnels, comits dorganisation, etc.). Le cloisonnement des administrations traditionnelles, le caractre trop contraignant des rgles administratives et surtout des rgles en matire de Finances publiques entranent ladministration crer des organismes chappant ces sujtions. Ladministration met ainsi en place des organes para administratifs sous les formes les plus diverses (associations, socit dconomie mixte). Ds que ladministration se trouve en face dune difficult elle a le rflexe de crer un nouvel organisme. Cette gestion publique, dissimule, vritable dmembrement de ladministration, a t fortement critique par la Cour des comptes. Le dveloppement des interventions administratives conjugu avec leffacement relatif du Parlement, tendra linstauration dune sorte de pouvoir administratif se substituant aux organes politiques. La technicit des questions poses renforce la position de ladministration en face des organes lus (surtout locaux), mal renseigns et mal quips. Dans le domaine conomique en particulier, le contrle du juge devient difficile et inefficace. Lappareil administratif perd son unit et se complique lextrme. Chaque administration tend tre indpendante des autres alors que justement la planification, lamnagement du territoire, etc. requirent une action globale. De plus, ladministration a de plus en plus tendance se considrer comme un but en soi et est de moins en moins au service du public. Le dveloppement de la corruption nest certes pas un phnomne nouveau mais a pris une plus grande ampleur ces dernires dcennies. Les causes en sont diverses (importance de la concurrence pour emporter les marchs, attnuation du sens des responsabilits, dcentralisation).

II : Les tentatives de rnovations.