Capitolul 3

Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale

A. Aspecte preliminare şi principii ale organizării bugetare .

1. Unităţile Administrativ-Teritoriale (comunele, oraşele, municipiile şi judeţele):
 Sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu
propriu.
 Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală
şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile
bancare.
 Sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor care decurg din contractele privind
administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt
parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice (în condiţiile legii).
 Au bugete proprii şi au dreptul la resurse financiare proprii pe care autorităţile
administraţiei publice locale le stabilesc, administrează şi utilizează pentru exercitarea
competenţei şi atribuţiilor care le revin (în condiţiile legii).
2. Autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale:
- instituie Impozite şi taxe locale (în condiţiile legii);
- Administrează resursele financiare şi bunurile proprietatea unităţilor administrativ-
teritoriale;
- Aprobă bugetele locale (respectand principiile).
2.1. Aceste principii de organizare bugetară sunt următoarele:
a) Principiul universalităţii – potrivit căruia veniturile şi cheltuielile se includ în buget în
totalitate, în sume brute, veniturile bugetare neputând să fie afectate direct unei
cheltuieli bugetare anume. Cu exceptia: Donaţiilor şi Sponsorizărilor, care au stabilite
destinaţii distincte.
b) Principiul transparentei şi publicităţii – potrivit căruia procesul bugetar este deschis şi
transparent.
- Acesta realizându-se prin:
1) Publicarea în presa locală, pe pagina de internet a instituţiei publice, sau afişarea la
sediul autorităţii administraţiei publice locale respective a proiectului de buget local şi a
contului anual de execuţie a acestuia;
2) Dezbaterea publică a proiectului de buget local, cu prilejul aprobării acestuia;
3) Prezentarea contului anual de execuţie a bugetului local în şedinţă public.

1
c) Principiul unităţii – potrivit căruia veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un
singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor
publice locale;
- Este interzisă:
1) Reţinerea şi utilizarea de venituri în regim extrabugetar;
2) Constituirea de fonduri publice locale în afara bugetelor locale, dacă legea nu
prevede altfel.
d) Principiul unităţii monetare – potrivit căruia toate operaţiunile bugetare se exprimă în
monedă naţională.
e) Principiul anualităţii – potrivit căruia veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate
( în condiţiile legii), pe o perioadă de UN AN, care corespunde exerciţiului bugetar.
f) Principiul specializării bugetare – potrivit căruia veniturile şi cheltuielile bugetare se
înscriu şi se aprobă în buget pe surse de provenienţă şi pe categorii de cheltuieli,
grupate după natura lor economică şi destinaţia acestora.
g) Principiul echilibrului – potrivit căruia cheltuielile unui buget se acoperă integral din
veniturile bugetului respectiv (inclusiv excedentul anilor precedenţi).

B. Veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.

1. Veniturile bugetelor locale sunt grupate în două mari categorii, acestea fiind:
1.1. Veniturile ordinare se încasează cu regularitate la bugetele locale şi sunt constituite
din impozitele şi taxele locale (reglementate de Codul fiscal). D.E.:
- Impozitul pe clădiri şi taxa pe clădiri;
- Impozitul pe teren şi taxa pe teren;
- Impozitul pe mijloacele de transport;
- Taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor şi autorizaţiilor;
- Impozitul pe spectacole s.a.m.d.
1.1.1. Alături de acestea se fac venit la bugetele locale:
- Taxele special;
- Alte taxe locale.
1.1.2. Se încasează în mod obişnuit la bugetele locale şi o serie de venituri nefiscale, cum
sunt sumele obţinute din:
- Din prestarea serviciile publice locale;
- Din concesiuni, închirieri;
- Din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat al unităţilor
administrativ-teritoriale;
- Din valorificarea bunurilor confiscate;
- Din exploatarea unor resurse naturale;
- Din amenzi contravenţionale.

2
1.1.3. În condiţiile legii, bugetele locale sunt alimentate şi de:
- Sume reprezentând cote defalcate din impozitul pe venit încasat la bugetul statului;
- Sume reprezentând cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
- Sume reprezentând transferuri consolidabile pentru bugetele locale.
1.2. Veniturile extraordinare se încasează pentru echilibrarea bugetelor deficitare şi
constau, D.E. in:
- Subvenţii acordate bugetelor locale din bugetul de stat;
- Imprumuturi contractate de autorităţile administraţiei publice locale.
2. Veniturile bugetare locale sunt destinate a fi cheltuite în interes general în scopul
finanţării serviciilor publice locale.
2.1. Lista cheltuielilor care se prevăd în bugetele locale:
2.1.1. Din bugetele celor mai mari unităţi administrativ-teritoriale (judeţe, respectiv
municipiul Bucureşti) se efectuează cheltuieli pentru:
- Necesităţi şi Acţiuni Social-Culturale;
- Servicii;
- Dezvoltare publică şi Locuinţe;
- Drumuri şi Transporturi etc.
2.1.2. Din bugetele celorlalte unităţi administrativ-teritoriale (comune, oraşe, municipii şi
sectoare ale municipiului Bucureşti) se efectuează cheltuieli pentru:
- Autorităţile executive;
- Invăţământ;
- Sănătate;
- Servicii;
- Gospodărire comunală şi locativă;
- Transporturi etc.

C. Procedura bugetară locală.

- Această procedură se aseamănă cu procedura bugetului de stat, existând însă o
serie de particularităţi care decurg din poziţia bugetelor locale în sistemul bugetar
naţional.
1. Elaborarea bugetelor locale: Este de competenţa ordonatorilor principali de credite
(primarilor şi preşedinţilor consiliilor judeţene, după caz) şi presupune parcurgerea
următoarelor etape:
- Până la data de 1 iunie a fiecărui an (anterior celui de execuţie bugetară, pentru
care se elaborează bugetul) – M.F. transmite administraţiilor judeţene ale finanţelor
publice, C.J. şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti o scrisoare-cadru privind
contextual:
a. Macroeconomic;

3
 b. Metodologiile de elaborare a bugetelor locale;
c. Limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale
transferurilor consolidabile pe ansamblul judeţului şi, respectiv, a municipiului
Bucureşti, în vederea elaborării de către ordonatorii de credite a proiectelor de
buget.
- Până la data de 1 iulie a fiecărui an - ordonatorii principali de credite ai bugetelor
locale elaborează proiectele bugetelor locale pentru anul bugetar următor, însoţite
de estimările veniturilor şi cheltuielilor bugetare pentru următorii 3 ani.
Aceste proiecte se depun la administraţiile judeţene ale finanţelor publice şi se
transmit la Ministerul Finanţelor Publice, până la data de 15 iulie a fiecărui an.
- În termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al
României – ordonatorii principali de credite definitivează proiectele bugetelor
locale, pe baza veniturilor proprii ale unităţilor administrativ-teritoriale şi sumelor
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi transferurile
consolidabile (Proiectul bugetului local se publică în presa locală sau se afişează la
sediul unităţii administrativ-teritoriale).
Locuitorii unităţii administrativ-teritoriale pot depune contestaţii împotriva acestui
proiect în termen de 15 zile de la data publicării sau afişării acestuia.

2. Aprobarea bugetelor locale: Se face de autorităţile publice deliberative la nivel local

(consiliile locale sau consiliile judeţene, după caz), la cererea ordonatorilor principali de
credite, în termen de maxim 45 de zile de la data publicării legii bugetului de stat în
Monitorul Oficial al României.
 Daca autorităţile deliberative nu aprobă proiectele bugetelor locale în termenul
prevăzut de lege, administraţiile judeţene ale finanţelor publice sistează alimentarea
bugetelor locale cu sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi cu
transferuri consolidabile (in această situaţie, din bugetele locale se pot efectua plăţi
numai în limita celorlalte venituri încasate).
 După aprobare, ordonatorii principali de credite au obligaţia să transmită bugetele
locale către administraţiile judeţene ale finanţelor publice care, la rândul lor, transmit
bugetele locale către Ministerul Finanţelor şi Ministerul Afacerilor Interne.

3. Execuţia bugetelor locale: Presupune încasarea efectivă a veniturilor şi efectuarea

cheltuielilor prin intermediul unităţilor teritoriale ale trezoreriei statului.
 Veniturile şi cheltuielile prevăzute în bugetele locale se repartizează pe trimestre, în
funcţie de:
- Termenele legale de încasare a veniturilor;
- Perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.

4
 Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor publice se aprobă de ordonatorul de
credite numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv propriu care atestă:
- Respectarea dispoziţiilor legale;
- Incadrarea în creditele bugetare aprobate;
- Destinaţia acestora.
 Plata cheltuielilor publice se efectuează de către contabil.
 Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în
limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea
instituţiilor sau serviciilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale (In
toate cazurile).
 Efectuarea cheltuielilor bugetare se poate face numai pe bază de documente
justificative care să confirme, după caz:
- Angajamentele contractuale;
- Primirea bunurilor materiale;
- Prestarea serviciilor;
- Executarea lucrărilor;
- Plata salariilor şi a altor drepturi băneşti;
- Plata obligaţiilor bugetare, precum şi a altor obligaţii.

4. Încheierea şi controlul exerciţiului bugetar: Trimestrial şi anual, ordonatorii principali

de credite au obligaţia să întocmească situaţii financiare asupra execuţiei bugetare care
se depun la administraţiile judeţene ale finanţelor publice şi care, după verificare, se
transmit la Ministerul Finanţelor Publice.
 Aceste situaţii financiare (aprobate de autorităţile deliberative locale), trebuie însoţite
de rapoarte anuale de performanţă în care se prezintă, pe fiecare program:
- Obiectivele;
- Rezultatele preconizate şi pe cele obţinute;
- Indicatorii şi costurile associate;
- Situaţiile privind angajamentele legale.
 Până la data de 31 mai a anului următor celui de execuţie bugetară, ordonatorii
principali de credite au obligaţia să întocmească şi să prezinte spre aprobare consiliilor
judeţene, Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi consiliilor locale, după caz,
contul anual de execuţie a bugetului local, acesta fiind principalul document de
evidenţă bugetară.
 Daca la sfârşitul exerciţiului bugetar, după efectuarea regularizărilor în limita
transferurilor din bugetul de stat, se înregistrează un excedent bugetar, acesta se va
utiliza astfel:
- Ca sursă de finanţare a cheltuielilor de dezvoltare;

5
 - Pentru acoperirea temporară a golurilor de casă provenite din decalajele între
veniturile şi cheltuielile secţiunilor de funcţionare şi dezvoltare în anul curent;
- Pentru acoperirea definitivă a eventualelor deficite ale secţiunilor de funcţionare şi
dezvoltare, după caz, la sfârşitul exerciţiului bugetar.

CONTROLUL FINANCIAR SPECIALIZAT EXERCITAT DE CURTEA DE CONTURI.

1. Organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.

 Curtea de Conturi: Este o autoritate publică centrală autonomă, cu sediul în municipiul
Bucureşti, care prezintă Parlamentului rapoarte anuale în legătură cu activitatea de
audit pe care o desfăşoară.
 Conducerea Curţii de Conturi se exercită de către Plenul Curţii compus din 18 membri
numiţi de Parlament, care sunt consilieri de conturi, iar conducerea executivă a acesteia
aparţine preşedintelui ajutat de doi vicepreşedinţi care, la rândul acestora, sunt
consilieri de conturi.
 În structura Curţii de Conturi se cuprind:
a) Departamentele (în cadrul cărora sunt organizate direcţii, servicii, birouri şi
compartimente de specialitate);
b) Camerele de conturi judeţene şi a municipiului Bucureşti:
- Sunt servicii publice descentralizate fără personalitate juridică;
- Au sediul în oraşele reşedinţă de judeţ şi, respectiv, în municipiul Bucureşti;
- Camerele de conturi sunt conduse de către un director şi un director adjunct;
- In structura acestora pot funcţiona servicii şi birouri.
c) Secretariatul general.
 Persoanele angajate în cadrul Curţii de Conturi care desfăşoară activităţi de control
financiar în sectorul public poartă denumirea de auditori publici externi, putând avea
această calitate numai persoanele cu studii superioare economice, juridice şi de altă
specialitate.
2. Competenţa Curţii de Conturi:
 Curtea de Conturi exercită funcţia de control asupra modului de formare, de
administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului
public, verificând dacă entităţile publice administrează şi utilizează fondurile publice în
conformitate cu principiile:
- Legalităţii;
- Regularităţii;
- Economicităţii;
- Eficienţei;

6
 - Eficacităţii.
 Activitatea de control desfăşurată de Curtea de Conturi poartă denumirea de audit
public extern. Această activitate de control cuprinde:
- Auditul Financiar: Prin care se urmăreşte dacă situaţiile financiare la entităţile
auditate sunt complete, reale şi conforme cu legea;
- Auditul Performanţei: Prin care se evaluează modul în care:
1. O entitate;
2. Un program;
3. O activitate;
4. O operaţiune.

Funcţionează în conformitate cu principiile eficienţei, economicităţii şi eficacităţii,

urmărindu-se diminuarea costurilor, sporirea eficienţei utilizării resurselor şi
îndeplinirea obiectivelor propuse.

- Auditul de conformitate: Prin care se verifică şi se urmăreşte dacă modul de

administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale, precum şi execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli al entităţii controlate
sunt în concordanţă cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele normative
prin care a fost înfiinţată entitatea şi dacă aceasta respectă principiile legalităţii,
regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.
 Astfel, Curtea de Conturi îşi desfăşoară atribuţiile specifice de control financiar în
domeniile precum:
1. Formarea şi utilizarea resurselor:
- Bugetului de stat;
- Bugetului asigurărilor sociale de stat;
- Bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale;
- Mişcarea fondurilor între aceste bugete.
2. Constituirea şi utilizarea celorlalte fonduri publice componente ale bugetului general
consolidat;
3. Formarea şi gestionarea datoriei publice şi situaţia garanţiilor guvernamentale
pentru credite interne şi externe;
4. Utilizarea alocaţiilor bugetare pentru investiţii, a subvenţiilor şi transferurilor şi a
altor forme de sprijin financiar din partea statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale;
5. Constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice de către autorităţile
administrative autonome şi de către instituţiile publice înfiinţate prin lege, precum şi
de organismele autonome de asigurări sociale ale statului;

7
 6. Situaţia, evoluţia şi modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului
şi al unităţilor administrativ-teritoriale de către instituţiile publice, regiile
autonome, companiile şi societăţile naţionale, precum şi concesionarea sau
închirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publică;
7. Constituirea, utilizarea şi gestionarea resurselor financiare în materia achiziţiilor
publice, privind protecţia mediului, îmbunătăţirea calităţii condiţiilor de viaţă şi de
muncă;

8. Alte domenii în care, prin lege, s-a stabilit competenta Curţii.

3. Actele Curţii de Conturi:

 Curtea de Conturi întocmeşte şi emite o serie de acte, dintre care principale sunt:
a. Raportul de control şi anexele acestuia (D.E.: nota de conciliere, nota de constatare;
nota privind propunerea de apelare la serviciile unui expert s.a.m.d.)
b. Decizia;
c. Raportul privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie,
denumit raport de follow-up.
3.1. După execuţia controlului financiar, auditorii publici externi prezintă entităţii
publice auditate proiectul raportului de control pe care îl definitivează, după discuţii şi
analize în cadrul şedinţei de conciliere.
 Raportul de control trebuie să conţină toate constatările auditorilor publici externi
referitoare la:
a. Erorile/Abaterile de la legalitate şi regularitate care au determinat sau nu
producerea unor prejudicii, precum şi:
- Recomandările formulate de auditorii publici externi pentru remedierea
deficienţelor constatate;
- Faptele pentru care există indicii că au fost săvârşite cu încălcarea legii penale;
- Situaţiile de nerespectare a principiilor de economicitate, eficienţă şi eficacitate în
utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public şi privat al
statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.
b. Obiectivele din cadrul planului de control la care nu au fost consemnate
erori/abateri de la legalitate şi regularitate şi nici fapte pentru care să existe indicii
că au fost săvârşite cu încălcarea legii penale.
 Prin raportul de control se constată abaterile de la legalitate şi regularitate în legătură
cu utilizarea fondurilor publice şi administrarea patrimoniului public şi privat al statului
şi unităţilor administrativ-teritoriale.
 Raportul de control trebuie să fie:
- Complet;
- Obiectiv;

8
 - Accesibil;
- Fără echivoc;
- Logic;
- Neinterpretabil;
- Concis (fără detalii şi formulări inutile);
- Constructive oportun;
- Competent;
- Convingător.
 În vederea respectării acestor exigenţe, raportul de control trebuie să fie însoţit de:
- Acte;
- Documente;
- Situaţii;
- Tabele;
- Precum şi note de relaţii necesare susţinerii deficienţelor/neregulilor şi celorlalte
aspecte verificate.
 În funcţie de constatări, auditorii publici externi pot propune:
1. Suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor legale din domeniul
financiar, contabil şi fiscal;
2. înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală
controlată;
3. Stabilirea întinderii prejudiciului şi luarea măsurilor pentru recuperarea integral a
acestuia, precum şi a dobânzilor şi penalităţilor de întârziere;
4. Blocarea fondurilor bugetare sau speciale, atunci când se constată utilizarea
nelegală ori ineficientă a acestora;
5. Sesizarea organelor de urmărire penală şi informarea entităţii controlate în
legătură cu această sesizare (în situaţia în care s-a constatat existenţa unor fapte
pentru care există indicii că au fost săvârşite cu încălcarea legii penale, care au
determinat sau nu producerea de prejudicii).
6. Suspendarea din funcţie a persoanelor acuzate de săvârşirea de fapte cauzatoare
de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, constatate
în urma controalelor efectuate, până la soluţionarea definitivă a cauzelor în care
sunt implicate.
 Entitatea auditată poate face obiecţii scrise la constatările şi propunerile din raportul
de control în termen de 15 zile calendaristice (acest termen nu cuprinde ziua
înregistrării raportului de control la entitatea publică auditată şi nici ziua
depunerii/expedierii obiecţiunilor).

9
 Obiecţiunile depuse de entitatea publică sunt analizate de către auditorii publici
externi care au efectuat controlul şi de către conducerea structurii de specialitate
(fiind întocmită Nota privind punctul de vedere faţă de obiecţiuni).
3.2. Raportul de control stă la baza emiterii deciziei Curţii de Conturi prin care se pot
dispune, după caz, următoarele măsuri:
a. Suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor legale din domeniul
financiar, contabil şi fiscal;
b. Blocarea fondurilor bugetare sau speciale, atunci când se constată utilizarea nelegală
sau ineficientă a acestora;
c. Suspendarea din funcţie a persoanelor acuzate de săvârşirea de fapte cauzatoare de
prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, constatate în
urma controalelor efectuate până la soluţionarea definitivă a cauzelor în care sunt
implicate.
d. Sesizarea organelor de urmărire penală, în situaţiile în care Curtea de Conturi
constată existenţa unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârşite cu
încălcarea legii penale;
e. Inlăturarea neregulilor/abaterilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau
fiscală controlată şi recuperarea prejudiciilor;
 Conducătorul entităţii verificate poate depune contestaţie la structura Curţii de Conturi
care a emis decizia, într-un termen de decădere de 15 zile calendaristice, care începe să
curgă de la data primirii acesteia.
Această contestaţie are natura unei plângeri administrative prealabile, obligatorie
pentru exercitarea dreptului la acţiune în contencios administrative.
 Prin depunerea contestaţiei se suspendă obligaţia executării deciziei până la
soluţionarea acesteia de către comisia de soluţionare a contestaţiilor.
Executarea deciziei devine însă obligatorie pentru entitatea publică de la data
comunicării încheierii de soluţionare a contestaţiei (prin care se poate respinge integral
sau parţial contestaţia).
Cu excepţia situaţiei în care suspendarea executării deciziei este dispusă de către
instanţa de judecată.
 Fiind sesizată, comisia de soluţionare a contestaţiilor poate dispune:
- Admiterea totală sau parţială a contestaţiei;
- Respingerea contestaţiei;
- Suspendarea soluţionării contestaţiei şi reverificarea entităţii publice auditate.
 Împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul
entităţii publice verificate poate formula acţiune în anulare în termen de 15 zile
calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii.

10
 Instanţa de judecată competentă să soluţioneze fondul acţiunii în anulare poate să fie,
după caz:
a. Secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în raza căruia se află
sediul entităţii verificate (în cazul încheierilor date în soluţionarea contestaţiilor
formulate împotriva deciziilor emise la nivelul camerelor de conturi judeţene şi a
municipiului Bucureşti);
b. Secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel în raza căreia se află
sediul entităţii verificate (în cazul încheierilor date în soluţionarea contestaţiilor
formulate împotriva deciziilor emise de structurile centrale ale Curţii de Conturi).
3.3. Decizia necontestată sau împotriva căreia a fost respinsă contestaţia/acţiunea
în anulare este obligatore (iar Curtea de Conturi verifică îndeplinirea de către entitatea
publică audită a măsurilor dispuse prin decizie, sens în care încheie un raport de follow-
up).
 In cazul în care se constată că nu au fost luate măsuri pentru recuperarea prejudiciului,
Curtea de Conturi va sesiza organele de urmărire penală împotriva conducerii entităţii
publice auditate.
 In situaţia în care prin raportul de follow-up se constată că entitatea publică verificată
prezintă argumente justificative pentru neîndeplinirea măsurilor dispuse prin decizie,
Curtea de Conturi va emite o decizie de prelungire a termenului de ducere la îndeplinire
a măsurilor.
 Raportul privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie
(raportul de follow-up):
- Nu poate fi contestat de sine stătător, întrucât nu are caracteristicile unui act
administrativ de autoritate şi
- Nu produce efecte juridice proprii, ci doar constată modul de aducere la îndeplinire
a unor măsuri dispuse prin decizie.
 Entitatea publică verificată poate face obiecţiuni la raportul de follow-up, pe care
auditorii publici externi trebuie să le analizeze.

11