Seminario Internacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana Panel: La experiencia y lecciones de Argentina en Seguridad y Convivencia Ciudadana

Transformaciones en el Gobierno de la Seguridad Ciudadana. Implicancias para la instituciones policiales en la Argentina Enrique Font

El contexto de emergencia de la cuestin de la seguridad ciudadana Durante la segunda mitad de los 90, la cuestin de la seguridad emergi en nuestro pas como un tema poltico central capaz de poner en juego la capacidad del Estado de cumplir con algunas de las funciones que le son propias, tales como la resolucin de conflictos, la promocin de la convivencia ciudadana, la prevencin del delito y la reduccin de la violencia, entre otros. La emergencia de esta cuestin en la agenda pblica y como tema de preocupacin social no es auto-evidente y es resultado de procesos con mltiples causas. Estas son complejas y an objeto de un debate ms bien incipiente en los mbitos acadmicos y polticos de nuestro pas. En el mbito criminolgico internacional, en cambio, existe cierto consenso respecto de que cualquier conjunto de actividades delictivas, as como sus modificaciones cuantitativas y cualitativas son producto de la vinculacin de tres conjuntos de procesos interdependientes con complejidades, especificidades y escalas propias, por lo que es posible transponer estos desarrollos para comprender el fenmeno en nuestro pas.1 Primero, el conjunto de procesos sociales (econmicos, culturales y polticos) por los cuales se acumulan condiciones de posibilidad a resultas de las cuales ciertos sujetos
La especificidad del fenmeno no se limita a los mbitos nacionales, sino que en un mismo pas tiene especificidad local e inclusive territorial dentro de una misma ciudad, tanto en lo que hace al contexto social inmediato en que se desarrolla como a la familia de delitos de que se trate. Esto obliga a utilizar y transponer con precaucin las herramientas analticas necesarias para comprender el fenmeno. Por eso, para evitar las generalizaciones sociolgicas al utilizar teoras e investigaciones desarrolladas en otros contextos sociales debe prestarse atencin a la manera en la que las variables generales del fenmeno se articulan de manera singular en relacin a variables tales como subculturas de los grupos involucrados, etarias, de clase, tnicas, de gnero, geogrficas, urbansticas, etc. y en perodos histricos y contextos econmicos y polticos determinados. Esto no implica oponerse a las generalizaciones empricas sino que las generalizaciones son slo posibles en el marco de rdenes sociales particulares referidos a grupos tambin particulares y que las teoras encuentran su resolucin en sociedades y mbitos territoriales especficos. Y esto es incluso as para cada tipo de delito, por lo que en cualquier caso es necesario analizar por tipos de delitos, el desarrollo en el tiempo de las acciones y definiciones de los infractores en su interaccin con las reacciones y definiciones de los agentes de control, ambas en su vinculacin con los contextos sociales en las que acontecen. Es con estas precauciones metodolgicas que deben leerse las tendencias aqu presentadas.
1

quedan situados como potenciales infractores de la ley penal. Segundo, la conformacin de estructuras de oportunidades delictivas que permiten que determinadas ilegalidades y formas de victimizacin (y no otras) sean llevadas a cabo por los potenciales infractores socialmente producidos. Y finalmente el desarrollo de la interaccin existente entre esos dos fenmenos y las respuestas de las agencias supuestamente dedicadas a prevenirlos o controlarlos y las reacciones de otros actores sociales. Entre estas reacciones tienen particular relevancia las representaciones en los medios masivos de comunicacin tanto del fenmeno delictivo en s como del fenmeno de las respuestas y reacciones al mismo. En lo referido a los procesos de produccin social de potenciales infractores y vctimas han tenido influencia significativa varias cuestiones. Por una parte los procesos muy intensos de empobrecimiento, desafiliacin y aumento de la inequidad econmica y de acceso a bienes sociales (como el empleo, la salud, la educacin, la vivienda, etc.) y de consumo. Por otro, la desarticulacin del tejido social, las crisis en los sistemas de participacin poltica y un creciente individualismo producto de los cambios culturales, todos ellos agudizados en la dcada de los 90. Estos procesos no impactaron de manera similar en la sociedad en su conjunto sino que fueron experimentados y vivenciados de manera diferencial segn los principales ejes sociales de edad, gnero, tnico, nivel de ingresos, clase, lugar de residencia, etc. Tanto el impacto material diferencial como las distintas percepciones de injusticia de la situacin, combinados con el creciente individualismo cultural propiciaron en toda la escala social contextos en los que alternativas no delictivas no eran viables o eran menos atractivas para confrontar las tensiones estructurales y satisfacer aspiraciones culturales obstaculizadas materialmente. Dicho esto, no debe pasarse por alto que tanto las tensiones estructurales as como los obstculos para concretar aspiraciones culturales y la percepcin de injusticia de la situacin resulta particularmente ms intensa en los contextos sociales donde la privacin material y la desarticulacin del tejido social son ms acentuadas. En lo referido a las estructuras de oportunidades delictivas, durante este perodo se evidencia el agravamiento de la criminalidad de los poderosos (delitos complejos, criminalidad econmica, corrupcin, crimen organizado) ante la inercia, impotencia y connivencia de las agencias estatales encargadas de su control, dando lugar a una mayor complejidad de las modalidades y organizaciones delictivas que, a su vez, generan estructuras de oportunidades para las modalidades ms simples de las que se nutren (como el delito callejero). No existe criminalidad de los dbiles (por ej., robos cometidos por jvenes en una situacin de extrema vulnerabilidad contra vctimas ms o menos vulnerables) como tampoco criminalidad de los poderosos (por ej. contrabando de armas o drogas o trata de personas) sin el sustento de una estructura de oportunidades delictivas que las posibilite y sin la produccin social de potenciales infractores y vctimas. Ms an, hay estrechas vinculaciones entre las estructuras de oportunidades que propician la criminalidad de los poderosos y las que dan lugar a la criminalidad de los dbiles.

No debe perderse de vista que la totalidad de los componentes del fenmeno criminal en s no son un dato dado de antemano sino que se engendran en las propias interacciones con las mismas respuestas o reacciones de distintos actores supuestamente tendientes a prevenirlo, controlarlo o protegerse del mismo. En este sentido, la sobre-representacin de hombres jvenes pobres residentes en las reas ms degradadas de las ciudades como autores de delitos contra la propiedad (con distintos grados de violencia) es tanto producto del funcionamiento selectivo de las agencias del sistema penal como de tratarse sujetos que sufren las tensiones materiales y culturales ms intensas y residen en contextos donde han emergido estructuras de oportunidades criminales ms bien precarias o donde existe acceso a los niveles menos calificados y ms vulnerables de economas delictivas complejas. Por su parte, las interacciones entre los infractores socialmente producidos y las agencias del sistema penal y otros actores que reaccionan a las infracciones de los primeros no se resuelven en un momento dado sino que tienen un desarrollo temporal, que ha ido modificando (en general amplificando) las acciones de unos y las reacciones de los otros. A su vez, tanto el delito y sus causas como las reacciones que en torno a ste se producen son objeto de diversas formas de interpretacin y representacin en los medios masivos de comunicacin. Estas representaciones, si bien en algunos casos suelen esclarecer los fenmenos representados, en muchos otros los mistifican o sobredimensionan, generando climas que propician reacciones inapropiadas y contraproducentes por parte de los mecanismos de control (con la consiguiente amplificacin del problema) y una sensacin de temor que, para buena parte de la sociedad, es desproporcionada en relacin al riesgo de victimizacin efectivo en que se encuentra.

La pluralizacin de actores y racionalidades en el gobierno de la seguridad En este escenario, de manera gradual y superpuesta con el aumento de la criminalidad, comenz a consolidarse en nuestro pas una tendencia, observable tambin en otras sociedades, consistente en la aparicin de nuevos actores, gubernamentales y no gubernamentales, con voluntad de participar en los procesos de produccin de seguridad ciudadana. Esta tendencia, contradictoria y voltil en tanto convive con procesos de inflacin de la legislacin penal y de las respuestas punitivas y coercitivas, es conocida como pluralizacin o multiplicacin de actores en el campo de la seguridad. La consolidacin de esta tendencia plantea un conjunto de nuevas oportunidades, en tanto involucra a actores que promueven nuevas finalidades, racionalidades y modos de intervencin. Pero tambin plantea nuevos desafos en trminos de justicia, equidad y derechos humanos tanto a las agencias del sistema penal, especialmente a la polica, como a las polticas pblicas de seguridad en general. Coadyuvando a esta tendencia pueden identificarse una serie de fuerzas o fenmenos. Entre los de incidencia ms significativa se encuentra la reconfiguracin del Estado en Argentina, iniciada en el perodo 1976-83 e intensificada en la dcada de los 90. Dicha

reconfiguracin resulta de la alineacin con los procesos de globalizacin y las tendencias a nivel regional e internacional, y la consiguiente promocin de polticas de desconcentracin, desregulacin, descentralizacin y flexibilizacin. En definitiva, se trata de un fuerte corrimiento del Estado en la esfera pblica a nivel nacional. Corrimiento que tambin se evidenci en lo que hace a la funcin pblica de promocin de la seguridad ciudadana, entendida como parte del bienestar comn, y en el debilitamiento del rol de regulacin estatal en el campo de la seguridad. Igualmente significativa fue la incidencia del aumento cuantitativo y las transformaciones cualitativas de la violencia interpersonal y de los delitos contra la propiedad en las grandes ciudades y de la nueva distribucin social y territorial diferencial de la victimizacin resultante de los mismos, durante la dcada del 90 y primeros aos del 2000. Por un lado, la emergencia de niveles de victimizacin de los sectores medios y altos, no experimentados en perodos anteriores. Por otro, un aumento diferencial intenso de la victimizacin sufrida por los sectores populares 2 , agravada a su vez por las intervenciones militarizadas, represivas y discriminatorias de las agencias del sistema penal. Estas modificaciones de los procesos de victimizacin intensifican la divisin del espacio urbano y rural en territorios protegidos y desprotegidos en base a variables de percepciones de inseguridad (ms all del mayor o menor ajuste entre las percepciones y el riesgo efectivo de victimizacin). Tambin se incrementa el temor al delito y las percepciones de inseguridad, pasando la cuestin a figurar entre los primeros lugares en la agenda de preocupaciones sociales y, en muchos casos, dejando en evidencia la inhabilidad de las respuestas tradicionales del sistema penal para satisfacer la demanda colectiva e individual de seguridad. En lo referido al sistema penal, en los ltimos aos de la dcada del 90, los cuestionamientos al rol, estrategias operativas, organizacin institucional, manejo y control democrtico, de las fuerzas de seguridad y policiales propiciaron la implementacin de distintas iniciativas de reforma o democratizacin de estas instituciones o, cuanto menos, de segmentos de las mismas (como por ej. mecanismos de control interno y formacin). En mucha menor medida, algunas de estas reformas
Por ejemplo, la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires en la que se encuentran los Centros de Gestin y Participacin (CGP) 3, 4, 5 y 8 concentra un 30,7% de la poblacin de la Ciudad y el 60,2% de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Junto con la pobreza, en la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires se concentra parte importante de los delitos, tanto de los registrados como de los que no necesariamente fueron denunciados. El delito ms grave es, sin lugar a dudas, el homicidio. La zona sur fue sede del 36,3% (62 hechos) de los homicidios dolosos ocurridos en la Ciudad durante el ao 2002 y del 35,9% (51 hechos) de los ocurridos en el 2003 (Segn datos del Sistema Nacional de Informacin Criminal, SNIC, de la Direccin Nacional de Poltica Criminal, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin. Los datos relativos a la "zona sur" corresponden a los delitos ocurridos en jurisdiccin de las comisaras 24, 26, 28, 30, 32, 34, 36, 48 y 52). El CGP 3 es aquel que tiene el porcentaje ms alto de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas (21,7%), cuando el nivel correspondiente al total de la Ciudad es 7,6%. Por otra parte, los CGP 4 y 8 estn entre los que tienen los porcentajes ms altos de nacimientos con bajo peso (ms de 8%), en tanto los CGP 3, 5 y 8 tienen las ms altas tasas de mortalidad infantil (ms de 10 por cada 1.000 nacidos vivos). (Fuente: Ms Derechos, ms seguridad, ms seguridad, ms derechos, AAVV, 2004, p. 3.
2

se ensayaron tambin en otras instituciones del sistema penal. La emergencia de estas iniciativas es atribuible tanto a las crecientes dudas sobre la efectividad para producir seguridad de las estrategias policiales tradicionales como a los diversos cambios emergentes en el ms amplio espectro de los procesos de democratizacin, impulsados inicialmente por los organismos de derechos humanos y las organizaciones de familiares de vctimas de violencia policial y, ms recientemente, desde mbitos estatales. Dichas reformas han sido y son impulsadas con distinta suerte y nfasis en varias jurisdicciones y estn sujetas a una dinmica de avances y retrocesos. Esta dinmica resulta, segn los casos, de las dificultades que las reformas enfrentan para consolidarse como polticas de estado, de las resistencias encontradas para su implementacin dentro y fuera de las instituciones, de la carencia de expertisia y presupuestos adecuados para llevarlas adelante, etc. En cualquier caso, los procesos de reforma contribuyeron a erosionaron la percepcin de que la utilizacin de tecnologas coercitivas y punitivas por parte de la polica (y dems agencias del sistema penal) constituye el nico y ms eficaz mecanismo para producir seguridad. Esto permiti ampliar el debate respecto de la necesidad de abordajes con racionalidades diversas y de la necesidad de participacin de otros actores capaces de desarrollarlos, propiciando as la tendencia a la pluralizacin. En el contexto argentino la expresin ms clara de pluralizacin, y la que en orden cronolgico se manifiesta inicialmente, es la privatizacin de funciones de seguridad como resultado de la expansin y diversificacin de servicios de la industria de la seguridad privada3. En este sentido, la privatizacin en el campo de la seguridad se vincula y coincide temporalmente con procesos similares de privatizacin en reas tales como la educacin, la salud y el sistema provisional, si bien asume caractersticas propias. La privatizacin no se limita nicamente a las situaciones ms obvias en las que la provisin de seguridad es asumida por un ente no estatal especializado y que persigue fines de lucro (como una agencia de seguridad privada) sino tambin a situaciones en las que la funcin de seguridad es asignada a individuos o entes no estatales y no especializados y de manera complementaria a las funciones que le son propias y especficas. Por ej. cuando al capataz de una obra o al recepcionista de un sanatorio u hospital o al empleado de una empresa de servicios de limpieza se los responsabiliza por aspectos directa y explcitamente vinculados con cuestiones de seguridad en los mbitos en los que se desempean.

La nocin de industria de la seguridad privada, comprende tanto al sector de actividad basado en la utilizacin intensiva de recursos humanos (agencias de seguridad, vigilancia e investigaciones), como al basado en la utilizacin intensiva de medios tcnicos (como ser circuitos cerrados de televisin, alarmas, detectores y tecnologas de deteccin y vigilancia, en definitiva hardware ms o menos sofisticado), e, inclusive, a la combinacin de ambos. Se trata de actores privados que persiguen fines de lucro, mediante la prestacin comercial de servicios consistentes en la garantizacin de rdenes establecidos por sus clientes (que pueden o no estar alineados con los rdenes promovidos por el Estado).

En menor proporcin y en un segundo momento, la promocin de estrategias de seguridad comunitaria expresan la tendencia de pluralizacin de actores. El desarrollo de estas estrategias en la Argentina ha sido sumamente variado y escasamente evaluado por lo que solo puede agruprselas porque involucran o apelan a un actor definido como comunidad. Como era esperable, las estrategias comunitarias tambin predisponen a las propias instituciones policiales (y en menor medida a las fuerzas de seguridad nacionales) a la promocin de iniciativas denominadas de polica comunitaria. Estas iniciativas, a veces impulsadas desde las instituciones policiales y otras desde los mbitos polticos, son tan variadas y poco evaluadas como las de seguridad comunitaria, teniendo en comn con stas y entre s, solamente la siempre problemtica y ambigua apelacin al actor comunidad. En un tercer momento, comienzan a formularse iniciativas puntuales que reconocen la multi-causalidad del fenmeno delictivo y que, en consecuencia, promueven estrategias de prevencin integrada no punitivas, multi-agenciales y coordinadas, con la participacin de agencias de los tres niveles estatales y actores de la sociedad civil. El Plan Nacional de Prevencin del Delito de la Direccin Nacional de Poltica Criminal (presentado inicialmente en el ao 2000) es el programa ms acabado y representativo de este tipo de estrategias. Estas iniciativas propician la pluralizacin de actores en tanto involucran, entre otras, a instituciones sociales, culturales, educativas, de empleo y de desarrollo local, tanto estatales como de la sociedad civil, y que operan con racionalidades, fines y medios distintos al de las agencias del sistema penal. En un cuarto momento, emergen las polticas impulsadas desde varios gobierno locales que, segn los casos, promueven intervenciones de desarrollo social local, de construccin de ciudadana, de resolucin alternativa de conflictos, pasando por estrategias de prevencin situacional (diseo urbano, cmaras de seguridad en el espacio pblico). En algunos casos, avanzan hasta el establecimiento de cuerpos especializados diseados y equipados para garantizar la convivencia en el espacio pblico local (como es el caso de las Guardias Urbanas de las ciudades de Rosario y Buenos Aires). En otros crean reparticiones dentro de la estructura de gobierno que desarrollan programas expresamente dirigidos a abordar cuestiones de seguridad y convivencia, como parte de sus polticas sociales y de desarrollo local, como es el caso del Municipio de Morn, entre otros. En quinto momento y en mucha menor medida, puede mencionarse la incipiente implementacin y desarrollo de varias iniciativas participativas, colaborativas o autogestionadas de resolucin de conflictos y reduccin de la violencia, mediante la utilizacin de mtodos alternativos, informales y legos y versiones de modelos de justicia restaurativa. Estas iniciativas son impulsadas, por lo general, por ONGs, universidades, organizaciones barriales o de base, y habitualmente se desarrollan en pequea escala, de manera informal o como proyectos piloto. A diferencia de lo que ocurre en otros pases de Latinoamrica, este tipo de abordajes no han sido an ni auspiciadas ni promovidas desde agencias pblicas ni aparecen, todava, en el men de las polticas pblicas de seguridad ciudadana. Sin embargo, dado el auge que estn teniendo en varios pases de la regin y el hecho de que su adopcin es

propiciada por el PNUD, el BID y agencias de cooperacin internacional de varios pases permite inferir que esta forma de pluralizacin se extender, en alguna medida, tambin en la Argentina.

El Estado ante el fenmeno de pluralizacin El reconocimiento del proceso de pluralizacin de actores en el campo de la seguridad ciudadana genera oportunidades al permitir el desarrollo de intervenciones con prcticas potencialmente innovadoras respecto de las que caracterizan a las intervenciones tradicionales desde el sistema penal. Sin embargo, tambin engendra nuevos desafos. En el caso de los Estados, el desafo de la promocin y regulacin de los procesos de pluralizacin que implican cierto nivel de (re)asignacin de funciones y responsabilidades a instituciones de la sociedad civil conlleva el dilema de reconocer, en alguna medida, sus limitaciones para alcanzar los niveles esperados de seguridad, erosionando as el mito del control soberano del delito. Estudios recientes muestran como los estados buscan despejar este dilema propiciando dos lneas de polticas de seguridad voltiles y contradictorios. En los ltimos veinte aos, el desarrollo de polticas contradictorias y voltiles ha sido frecuente tanto en la jurisdiccin nacional como en las provinciales. En una de estas lneas los Estados abordan el dilema promoviendo iniciativas que buscan responsabilizar o co-responsabilizar a otros en la gestin de la seguridad, promoviendo, auspiciando y regulando el proceso de pluralizacin. Particularmente, los Estados buscan actuar de manera indirecta a travs de una serie de entidades noestatales, lo que les permite renegociar cules deberan ser sus funciones y objetivos y cules los de la esfera no estatal en este nuevo esquema. En este sentido, el movimiento de seguridad comunitaria constituye la expresin icnica de accin a distancia en la que el Estado contina estableciendo el marco de accin y la direccin de las polticas a la vez que delega las funciones de ejecucin a otras entidades no estatales. Al promover, por ejemplo, la pluralizacin a travs de la seguridad comunitaria el Estado busca asociar a sus fines y estimular la accin de agencias privadas y de individuos. Esto lo hace a travs de diversas iniciativas tendientes a generar conciencia y crear sentido de la responsabilidad buscando la participacin ciudadana o, incluso, brindando apoyo o promoviendo y sosteniendo mecanismos de participacin (los llamados foros o juntas de seguridad comunitaria) con el fin de que lleven a cabo proyectos de prevencin del delito en consonancia con las polticas estatales. En esta lnea, estratgicamente hablando, al menos en principio la pluralizacin materializa el deseo de tomar distancia respecto de las nociones de deteccin, aprehensin y castigo y encaminarse hacia la nocin de prevencin. Implica, por parte del Estado reconocer que la seguridad requiere estrategias que busquen prevenir los delitos y reducir las condiciones que los hacen posible, relativizando as la dependencia en el efecto disuasivo del castigo como principal estrategia de control del delito.

Esto ha acrecentado el renovado nfasis en la nocin de prevencin, la que, por su parte, tambin ha ido avanzando por dos caminos frecuentemente contradictorios. Esquematizando, prevencin puede entenderse, por un lado, como una intervencin sobre los aspectos espacial y temporal del delito, dirigida a dificultar las oportunidades para su comisin por parte de un actor racional idealizado, que mide costos y beneficios. En la racionalidad propia de estas estrategias todos los componentes estructurales y biogrficos de la causalidad son abandonados. Por otro lado, justamente, la prevencin se piensa como el abordaje de las condiciones sociales (culturales, econmicas y polticas) que generan condiciones por las que algunos sujetos son producidos como potenciales infractores o se encuentran situados en contextos en los que las alternativas no delictivas no estn presentes o son menos atractivas. En ocasiones infrecuentes ests estrategias resultan efectivamente combinadas en lo que se denomina la prevencin integrada, aunque el costo y complejidad propio de las segundas hacen que las intervenciones terminen privilegiando las primeras. En cualquier caso, lo que evidencian las racionalidades de ambas polticas de prevencin es un distanciamiento expreso respecto de la mentalidad de prevencin que descansa en la amenaza del uso de la coercin y de la deteccin, aprehensin y castigo como elementos de disuasin. La segunda manera o lnea en la que los Estados abordan el dilema del mito del control soberano del delito es, en cierta medida, contradictoria con la anterior. Es frecuente que cuando un Estados confronta niveles crecientes de delito o crisis polticas generadas por las percepciones sociales de inseguridad o pnicos morales, recurra a respuestas punitivas o coercitivas, alineadas con la retrica de la guerra al delito. A la fuerza del delito, ese enemigo interno, se le puede y debe oponer una fuerza equivalente para doblegarlo. Puede tratarse de un aumento en el nmero de policas, en una ampliacin de sus poderes legales, en la utilizacin de estrategias militarizadas (como la saturacin territorial o el aumento de detenciones sin orden judicial), el debilitamiento de las garantas del debido proceso (como dificultar las excarcelaciones), la compra de armas, etc. Este tipo de respuestas tienen cierta efectividad para disipar coyunturalmente y en el muy corto plazo crisis polticas, en tanto reflejan un aspecto profundamente arraigado de nuestra cultura y que forma parte del sentido comn tanto pblico como de la polica y del sistema penal en general. Esta resignificacin del mito del control soberano del delito la idea de que el estado puede hacer algo con el delito a travs de sus aparatos coercitivos es contradictoria con la promocin de los procesos de pluralizacin, como es el caso de la seguridad comunitaria o la prevencin situacional, social e integrada y refleja una negacin histrica del propio Estado respecto de sus limitaciones. Tanto la respuesta punitiva como la negacin histrica son parte de la mentalidad del castigo que subyace en las estrategias y prcticas hegemnicas de las polticas de seguridad que persisten hasta el da de hoy.

La importacin de modelos de seguridad

Otro desafo asociado tanto a los procesos de pluralizacin en seguridad como a las iniciativas de reforma o democratizacin de las agencias estatales (especialmente la polica), lo constituye la importacin de modelos a tales fines. Es frecuente que los modelos estratgicos y organizacionales de gobierno de la seguridad ciudadana sean exportados de los pases centrales y adoptados por pases que buscan remodelar sus sistemas de justicia criminal con fines democrticos. Este comercio internacional, del cual participan activamente los organismos multilaterales y las agencias de cooperacin internacional, supone la existencia de mercancas o productos intelectuales en forma de entrenamiento, reestructuracin organizacional, mejoras tecnolgicas, gobierno de la seguridad comunitaria, e, incluso, de manera subyacente teoras criminolgicas. Los cientistas sociales han insistido mucho sobre la importancia de ser moderadamente optimistas acerca de la utilidad y el porvenir de los nuevos modelos e innovaciones orientados a aumentar la efectividad y la profundizacin de la democracia en el gobierno de la seguridad ciudadana. Por ejemplo, diversos estudios han mostrado que el gobierno comunitario de la seguridad no es siempre la mejor manera de profundizar prcticas democrticas de gobierno de la seguridad. Esto sin negar que el modelo correcto puede ofrecer un marco de referencia para resolver problemas locales de maneras que acentan el conocimiento local y la capacidad para enfrentar profundos problemas sociales, tal como lo previ Herman Goldestein, el intelectual pionero en el rea de gobierno de la seguridad comunitaria. Pero reconociendo que existe el riesgo de que el modelo incorrecto profundice, por ejemplo, las tendencias punitivas, selectivas y excluyentes ya existentes en una comunidad dada y en las agencias del sistema penal. Por eso, el desarrollo de innovaciones prudentes y sustentables resulta entonces de una complejidad notable, ms aun cuando dichas innovaciones son transferidas a otros contextos. Asimismo, al cuestionar la atraccin universal o transnacional que ejercen ciertas y particulares innovaciones provenientes de los contextos anglo-sajones (lugares de donde provienen buena parte de los modelos importados), algunos expertos advierte sobre cierta ahistoricidad en la escolstica norteamericana (y en sentido mas amplio en la inglesa), que se ve reflejada en una indiferencia general hacia un nico contexto legal, cultural y organizacional en el gobierno de la seguridad y mas generalmente en la justicia criminal en los contextos extranjeros. De este modo, asumir que las ideas, polticas y programas producidos en estas sociedades pueden ser fcilmente transplantadas a otros contextos nacionales, por no hablar de contextos locales, corre el riesgo de ser etnocntrica en su ignorancia de las diversas condiciones estructurales que modelan la implementacin y, fundamentalmente, la adaptacin cultural. Adems, se ha observado que las condiciones estructurales y culturales especficas de los pases receptores pueden resultar en impedimentos para la efectiva implementacin de paquetes de reformas importados. O, incluso, producir efectos contraproducentes. Por ejemplo, como han notado varios expertos, se pueden encontrar obstculos en forma de recursos insuficientes, falta de confianza en los asesores o en los recipiendarios de las transferencias de conocimientos as como tambin resistencia cultural, caracterizada por hbitos y prcticas que resultan ser mucho ms resistentes de lo previsto.

Esto no implica un rechazo a la utilizacin de modelos inspirados en otros contextos de hecho ni nuestros modelos institucionales de polica ni el sistema penal vigente son invenciones autctonas sino que demanda una utilizacin adecuada de los mismos. Requiere estar atento a las dificultades y riesgos vinculados a las agendas transnacionales para la reconfiguracin del gobierno de la seguridad ciudadana, especialmente de aquellas que muestran ingenuidad en cuanto a la adaptabilidad, transferibilidad y sustentabilidad de las innovaciones desarrolladas en determinado tiempo y lugar y en concordancia con imperativos particulares. La utilizacin adecuada exige una reconfiguracin y transposicin de los modelos que le permita a la innovacin en cuestin adquirir un sentido local al mismo tiempo que se preservan los elementos deseables de las tendencias globales. Para hacer posible dicha reconfiguracin, resulta esencial desarrollar la adaptacin tomando dos direcciones. Primero, tener un acercamiento emprico, y por ende pluralista, a las transformaciones, esto es un acercamiento que reconozca la multiplicidad de actores y organizaciones que contribuyen de variadas maneras al gobierno de la seguridad ciudadana. Segundo, realizar un acercamiento a medida a la cuestin, esto es un acercamiento basado en el reconocimiento de la relacin iterativa entre ideas globales e innovaciones locales.

Emergencia del concepto de seguridad ciudadana Es en el marco de estas transformaciones que tambin en nuestro pas, al igual que como en el resto de Amrica Latina, tanto desde instituciones gubernamentales como ONGs, se acua el trmino seguridad ciudadana para referirse a este conjunto de cuestiones, tanto en lo que hace al problema en s como al mbito de las polticas donde deben producirse mejoras y soluciones. Por un lado, el nuevo concepto de seguridad ciudadana viene a desplazar, progresivamente, una concepcin de seguridad centrada principalmente en las amenazas al Estado o rgimen poltico (seguridad nacional) hacia otra donde los conflictos referidos a la convivencia y a los campos social y poltico toman centralidad. Este fenmeno no es un desarrollo autnomo del mbito de la seguridad sino que, en parte, es reflejo de los procesos ms abarcadores de democratizacin ocurridos en Amrica Latina. Por otro, y en trminos ms estrictos, el concepto de seguridad ciudadana viene a sustituir, hacindola ms abarcadora, a la nocin de prevencin y control del delito, que prevaleca en la literatura sociopoltica de la regin as como en las polticas de las instituciones estatales. En este ltimo sentido, el nuevo concepto de seguridad ciudadana ampla su campo a reas descuidadas en el concepto de prevencin del delito, amplindose positivamente sobre el abordaje de situaciones que, sin configurar eventos delictivos, resultan definidas como causantes de malestar, dao o perturbacin a reglas de convivencia

10

ciudadana y a un amplio conjunto de otros derechos.4 En el mismo sentido, implica tambin un reconocimiento explcito de que la seguridad ciudadana constituye una condicin necesaria para el desarrollo sostenible, cuyo dficit afecta a la gobernabilidad democrtica y al desarrollo econmico y social. Sin embargo, la nocin de seguridad ciudadana, ya sea en la literatura sociopoltica como en su formulacin como programa gubernamental, sigue siendo tan ambigua y problemtica de definir como lo era la anterior nocin de prevencin del delito. Esta complejidad de la definicin originaria de prevencin se refiere a los referentes sustantivos de lo que debe ser objeto de prevencin, a sus actores y a las medidas especficas adecuadas para lograr la reduccin de las distintas formas de delito. Ampliado el campo en la nueva definicin de seguridad ciudadana no slo ocurre que las ambigedades del concepto anterior no se han despejado sino que se han amplificado al incorporar ahora, adems de las definiciones de delitos, la an ms problemtica e imprecisa afectacin de reglas de convivencia. Estas ambigedades y lmites muchas veces difusos demandan realizar definiciones que explcitamente delimiten el campo de intervencin. Para esto, primero es necesario conceptualizar a la seguridad como proceso social para luego explicitar una definicin valorativa de la misma.

La seguridad como proceso social Definida de manera descriptiva, y como proceso social que se construye a partir de consensos y conflictos a veces intensos, seguridad hace refiere a actividades de control y mantenimiento del orden (entendiendo por orden una manera o modo de hacer las cosas) 5, esto es a procesos de ordenamiento o regulacin mediante los cuales se apunta a propiciar rutinas seguras6 de la vida cotidiana. En este sentido se trata de un campo de lucha y conflicto entre y dentro del Estado y de ste con grupos de inters privados (incluyendo asociaciones econmicas) y actores de la sociedad civil (por ej., comunidades territoriales o de intereses u ONGs,), sobre la divisin de la autoridad y las responsabilidades en la construccin y proteccin de rutinas seguras de la vida cotidiana. Se trata de redes de mecanismos reguladores que se intersectan,
En ocasiones, como ocurre en el paradigma de la seguridad humana, resulta tan amplio este conjunto de derechos que los lmites de la definicin se diluyen. 5 Orden en este sentido connota una prescripcin respecto de la manera en que las cosas o las acciones deben ser o estar organizadas, qu conductas permitidas y cuales proscriptas, para lograr un medio seguro. Esta prescripcin que se utiliza para determinar la manera de hacer las cosas puede estar formalizada en un conjunto de normas, (como la legislacin estatal) o no ser ms que un implcito sentido compartido de orden de un colectivo determinado. Lo que es comn a todas las prescripciones es que son producto de algn tipo de negociacin poltica y que, casi siempre, reflejan algunos intereses mejor que otros, y que en su establecimiento siempre producen y conllevan oposiciones y resistencias de distinta naturaleza e intensidad. 6 Segn el diccionario de la lengua espaola "seguridad" es la cualidad de "seguro". "Seguro", a su vez, significa: "no expuesto a dao o peligro ... que no falla ... que ha de producirse o realizarse indefectiblemente ... sabido con certeza ... sin riesgos ... se aplica a la persona o cosa en que se puede confiar. En un sentido amplio la palabra seguridad, designa la condicin de encontrarse fuera de peligro real o potencial, de sentirse a salvo, protegido, sin miedo.
4

11

cuya funcin declarada es, precisamente, la consecucin de niveles de orden y tranquilidad razonables. A partir de estos desarrollos conceptuales, podemos definir a la seguridad, o ms precisamente a los procesos de su produccin, como la garantizacin de un orden determinado o de una determinada manera de hacer las cosas, por parte de un ente con capacidad y voluntad expresa de garantizarlo7 mediante estrategias simblicas e instrumentales, dentro de un dominio tmporo-espacial determinado. Esta concepcin permite superar la tradicional reduccin de la produccin de seguridad a una actividad excluyente del Estado (preponderantemente a travs de una agencia especfica, especializada y profesionalizada, como la polica), dirigida a promover el orden, la paz y la tranquilidad en el marco de la soberana estatal. Sin desconocer que tanto instrumental como simblicamente el Estado sigue siendo uno de los principales garantes y espacio de definicin de rdenes, los desarrollos sociales y tericos de los ltimos treinta aos han puesto en evidencia que ste no es el nico ente con capacidad y voluntad de funcionar como garantizador de rdenes determinados ni el nico con poder para definirlos. Esto en tanto otros entes buscan definir, establecer y mantener determinados rdenes, que consideran deseables o necesarios para su funcionamiento e intereses. En estos casos se sirven de una gran variedad de medios e instituciones para la consecucin de esos fines. Y tanto los rdenes y los medios para garantizarlos pueden a veces coincidir con los estatales y establecer relaciones de cooperacin implcita o explcita, tomar reas de vacancia tcita o expresa, o entrar en contraposicin y conflicto con las estatales.8
Se trata de actores o garantes que buscan explcitamente promover la seguridad. El Estado ha sido y contina siendo el principal garante de la seguridad y esta responsabilidad est habitualmente expresada en su constitucin y dems leyes. Pero hay muchos otros garantes: puede tratarse de actores comerciales como los que conforman la industria de la seguridad privada, o colectividades, ms o menos informales, como un foro vecinal de seguridad, o un barrio privado o centro comercial o campus universitario. Por lo general estos entes buscan coordinar sus actividades entre s y conforman redes de seguridad, como por ej. cuando residentes de un barrio conforman un Foro de Seguridad e interactan con la polica y otras agencias estatales, habitualmente locales. 8 Esta definicin de produccin de seguridad permite construir tipos ideales para distinguir diferentes formas y modalidades de produccin de seguridad. Por ejemplo, cuando el orden que se pretende garantizar ha sido establecido mediante la promulgacin de reglas y normas, que promueven una determinada forma de conducirse, por parte de los poderes del Estado legitimados para ello, y el ente garantizador es una o varias agencias del Estado, nos encontramos ante el caso de la produccin estatal de seguridad. Cuando el orden que se pretende garantizar ha sido determinado por entes no estatales (en sintona o no con el del Estado) y cuando la funcin de garantizarlo es asumida primariamente por un ente no estatal especializado que persigue fines de lucro por ej. vigilancia de un centro comercial por parte de una agencia de seguridad privada o por individuos o entes no especializados a quienes se le agrega esta funcin a las que le son propias y especficas por ej., el capataz en una fbrica o un recepcionista en un sanatorio nos encontramos ante un caso de seguridad privada. Cuando el orden a garantizar y los medios para ello son definidos por individuos de manera colectiva u organizaciones de la sociedad civil y quienes poseen la funcin de garantizarlo no persiguen fines de lucro, nos encontramos ante el caso de la seguridad comunitaria (ya sea que comunidad se refiera a la pertenencia a un espacio territorial comn o que se comparten intereses comunes). Estas caracterizaciones son tipos ideales dado que en la prctica, tanto la responsabilidad en, como el gobierno de, los procesos de produccin de seguridad resultan compartidos, a partir del consenso y del conflicto, entre entes pblicos y privados, entre especializados o no, e involucra en distinto grado a los
7

12

En este sentido, esta conceptualizacin de produccin de seguridad permite observar que el ente garantizador no es el nico elemento de anlisis relevante, sino que tambin es necesario establecer, por ejemplo: las definiciones de orden con la que el ente opera, la forma (generalmente conflictiva) en que ste es construido, las tecnologas seleccionadas para garantizarlo, la forma de seleccin y de institucionalizacin de dichos medios, los fines perseguidos, los grados de racionalizacin de stos y las prcticas de seguridad resultantes.9 Cuando todos estos elementos y sus combinaciones especficas resultan relevados y analizados, pueden caracterizarse distintos dispositivos o formas de seguridad en forma ms fiable.

Concepto valorativo de seguridad A la anterior definicin puramente descriptiva del proceso social de construccin de rdenes y maneras de garantizarlo resulta necesario adicionarle un aspecto valorativo. Este aspecto valorativo debe explicitar qu tipos de ordenes, racionalidades y medios para su construccin son incluidos y priorizados y cuales excluidos. Este aspecto valorativo debe expresar una concepcin de seguridad democrtica y por ende, inclusiva, pluralista y que reconoce el conflicto, propia de un Estado de derecho. De all la opcin de Seguridad Ciudadana (en oposicin al par seguridad pblica orden pblico y seguridad interior) que supone no ya una constatacin simple de adecuacin de conductas a normas10, sino una valoracin compleja del conflicto entre los derechos de las personas, como inherentes a las mismas, y a la proteccin de tales derechos como premisa indispensable de su pleno ejercicio. Esta concepcin coincide con la establecida en la Ley de Seguridad Interior, en la que seguridad se define como la situacin de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y

particulares y a colectividades geogrficas o de intereses y, en ocasiones excede los propios lmites del Estado-Nacin. 9 Tecnologas se refiere a los mtodos en los que se basan o promueven los distintos programas de seguridad. Una tecnologa frecuente es la amenaza o la aplicacin de un castigo para lograr el apego a determinados rdenes establecidos. Las tecnologas se correlacionan con las racionalidades o mentalidades, que son las que establecen cmo se definen y abordan las maneras de deseables de hacer las cosas. Las mentalidades proveen el marco que hace posible el desarrollo y la puesta en prctica de las tecnologas y hacen, incluso, que las definiciones de rdenes y las tecnologas sean pensables y actuables. La puesta en prctica de los medios en miras a los fines establecidos requiere de una infraestructura que la haga posible, esto es una institucin. En este sentido, las instituciones pueden definirse como las estructuras que proporcionan los medios para organizar y relacionar las personas y las cosas. Finalmente, la combinacin de todos los elementos anteriores es la que resulta en la produccin de prcticas de seguridad determinadas y caractersticas. 10 Las definiciones seguridad pblica orden pblico derivan de un concepto de orden decimonnicopositivista, que se presume aceptado por todos en el que el objetivo del Estado es evitar el desorden o la ruptura de este orden establecido. Asimismo, la ausencia de referencia a los/as ciudadanos/as connota que lo esencial es la garantizacin del orden obviando a los sujetos y sus derechos. Por otro lado, la nocin de pblico como opuesta a privado limita la posibilidad del concepto de abarcar los fenmenos de pluralizacin de actores en el gobierno de la seguridad ocurridos en las ltimas dcadas.

13

garantas y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitucin Nacional (Art.2 Ley 24.059). Por ende, los bienes a proteger de los riesgos que los afecten o menoscaben son los derechos y las libertades y no el orden o la seguridad per-se. Y las maneras de hacer las cosas y las acciones a promover son las que garanticen la proteccin de esos derechos y libertades de las personas y reduzcan los riesgos de su afectacin, reconociendo siempre que se trata de un campo complejo de conflictos. La referencia a ciudadana de la definicin seguridad ciudadana no se limita a la ciudadana poltica o civil como estatus poltico, sino a su sentido ms abarcador de ciudadana social, vinculada con el proceso de inclusin progresiva y de ejercicio de derechos colectivos por parte de la sociedad.

El Estado como principal garante de la seguridad ciudadana. El rol de las instituciones policiales. Tanto las definiciones descriptiva y valorativa del proceso de gobierno de la seguridad como el contexto sociopoltico en el que se evidencian las diversas tendencias de pluralizacin, muestran que el Estado, en sus tres niveles, resulta el actor primordial y de mayor peso. Esta preeminencia est dada tanto en lo que hace a la esfera material como a la simblica en el campo del gobierno de la seguridad. Por su parte, dentro del Estado la polica y las fuerzas de seguridad constituyen los actores ms relevantes, aunque no excluyentes, en lo que hace a los aspectos tanto instrumentales como simblicos. En lo instrumental la preeminencia de la institucin policial es resultado, entre otros de: sus funciones especficas y su mandato legal, la cantidad de su personal, el equipamiento, la distribucin territorial, el acceso diferencial a la informacin criminal y el uso legtimo de la coercin. Y en lo simblico dado que es el principal agente estatal que tiene la potestad legal del uso de la coercin y capacidad para limitar derechos, incluso el de la vida mediante el uso de la fuerza letal en situaciones excepcionales y rigurosamente regladas. Ms an, dada la centralidad de la polica en los procesos de deteccin, aprehensin, enjuiciamiento y condena la institucin es percibida como la articuladora del castigo como mecanismo de disuasin. Y como indicramos anteriormente, la idea de la fuerza disuasiva del castigo, ms all de su efectiva influencia instrumental en la produccin de seguridad, refleja un aspecto profundamente arraigado de nuestra cultura. Si se desagregan temporalmente los procesos de produccin de seguridad y prevencin del delito, puede situarse con mayor exactitud el rol de la institucin policial en los mismos y en relacin a otras agencias estatales y de la sociedad civil. En el nivel del conjunto de procesos sociales (econmicos, culturales y polticos) por los cuales se acumulan condiciones de posibilidad a resultas de las cuales ciertos sujetos quedan situados como potenciales infractores de la ley penal (las llamadas causas de fondo del delito), la centralidad de intervencin corresponde a otras agencias de los

14

tres niveles estatales (educacin, salud, empleo, vivienda, etc), ms que a la polica. Reconocer y priorizar las intervenciones socio-estructurales de largo plazo, en tanto las causas de fondo y el empuje primario del delito se originan primariamente en la estructura social, no implica desconocer la necesidad de intervenciones especficas en todos los niveles y por parte de diversos actores, entre ellos la polica. En este sentido, un uso mnimo de las intervenciones del sistema penal, implica reconocerle a ste su especificidad como el conjunto de instituciones con capacidad legal de coercin que, en un marco democrtico, debe acompaar coordinadamente a las intervenciones informales y a las de las instituciones ajenas al sistema penal. En lo que hace al contexto cultural ms prximo en el que las alternativas no delictivas son menos atractivas o dificultosas, el rol central en la prevencin corresponde a la familia, al sistema educativo, a las organizaciones polticas, religiosas y culturales y, en definitiva, a las polticas de desarrollo local, promocin social, cultura, esparcimiento y salud, de escala municipal, entre otras. En este nivel, tampoco es central el rol policial, salvo en trminos de contribucin negativa, a travs de prcticas discriminatorias, inequitativas, corruptas o violentas, capaces de generar en los segmentos sociales vctimas de las mismas experiencias vivenciales de injusticia, opresin y desesperanza y un clima de desmoralizacin que propicia las salidas delictivas. En lo que hace a la situacin de transgresin de la seguridad ciudadana el rol de la institucin policial es, ahora s, central. Ya sea mediante distintos modos de despliegue territorial tendientes a evitar la comisin de distintas transgresiones (patrullajes, rondas, monitoreo a distancia, etc.), y de respuesta ante las transgresin efectivamente ocurridas. Tambin es un actor central en el desarrollo e implementacin de intervenciones tendientes a evitar el acaecimiento de distintas transgresiones as como a reducir y limitar sus consecuencias dainas. En este ltimo sentido le corresponden las tareas de organizar y administrar dispositivos, estrategias y acciones de comunicacin y capacitacin en relacin a posibles situaciones que pongan en riesgo la seguridad ciudadana y organizar y administrar dispositivos, estrategias y acciones de vigilancia, observacin y proteccin de personas, bienes, eventos y espacios pblicos y privados. Tambin ante la ocurrencia de situaciones de trasgresin y/o conflicto respecto de la seguridad ciudadana es funcin de la institucin policial el desarrollo de dispositivos, estrategias y procedimientos vinculados al uso de la coercin simblica y/o material. Esta funcin, asignada primordialmente a la institucin policial, si bien resulta excepcional, en comparacin a las numerosas funciones que tiene a su cargo, es la que le otorga especificidad y las distingue de otras instituciones, en tanto en toda intervencin policial est latente la posibilidad y potestad de recurrir a distintas formas de coercin material o simblica, de manera excepcional, racional, razonable y mnima y de acuerdo al contexto y la situacin especficos. Una vez ocurrida la transgresin, la institucin policial, en cooperacin con otras agencias del sistema penal, tiene como funcin central la deteccin y el posterior esclarecimiento de la supuestas transgresiones. Ya sea a travs del desarrollo de

15

estrategias, acciones y tcnicas especficas para la preservacin de indicios, la identificacin de testigos y en su rol de auxiliar del poder judicial, como a travs de la investigacin y la produccin de inteligencia criminal de actividades complejas, especialmente a travs del anlisis e identificacin de las estructuras de oportunidades delictivas y, muy especialmente, de uno de sus componentes principales: las economas delictivas de distinto grado de complejidad. Sin embargo, ya sea por un mal diseo de las polticas de seguridad ciudadana o por connivencia institucional con dichas economas delictivas, stas no han sido objeto de efectivo abordaje por las instituciones policiales y judiciales, por lo que requieren tomar centralidad en toda poltica criminal democrtica y efectiva y, por ende, en la propia formacin policial. Esto en tanto es la conformacin de estructuras de oportunidades delictivas la que permite que determinadas ilegalidades y formas de victimizacin (y no otras) sean llevadas a cabo por los potenciales infractores socialmente producidos. No existe criminalidad de los dbiles (por ej., robos cometidos por jvenes en una situacin de extrema vulnerabilidad contra vctimas ms o menos vulnerables) como tampoco criminalidad de los poderosos (por ej. contrabando de armas o trata de personas) sin el sustento de una estructura de oportunidades delictivas que los posibilite. Ms an, hay estrechas vinculaciones entre las estructuras de oportunidades que dan lugar a la criminalidad de los dbiles con las que propician la criminalidad de los poderosos. El componente central, aunque no nico, de toda estructura de oportunidades delictivas lo constituye la economa delictiva. Se entiende por tal a los procesos de oferta y demanda de bienes o servicios ilegales o de bienes y servicios legales obtenidos ilegalmente.11 A tal punto la economa delictiva es un componente central, que no es infrecuente que la criminalizacin de la actividad en cuestin sea una variable de su mayor rentabilidad o de su concentracin, como es el caso del mercado de sustancias de consumo penalizado (mal llamadas "estupefacientes"). Por su parte una economa delictiva dada puede, en su desarrollo, generar estructuras de oportunidades nuevas y, su vez, depender de otras para su florecimiento.12 Por qu el sistema penal en su conjunto debe prestarse atencin a las economas delictivas y ser esta una de las tareas primordiales de la institucin policial? Es obvio que cualquier poltica de prevencin del delito democrtica debe trabajar de manera
11

Ejemplo de bienes ilegales son las armas de guerra y un servicio ilegal es el servicio de seguridad privada" prestada fuera de la reglamentacin vigente por un polica de franco. Ejemplo de bienes legales obtenidos ilegalmente son las auto-partes provenientes de vehculos robados. 12 Por ejemplo, cuando el menudeo de sustancias de consumo penalizadas se arraiga territorialmente respondiendo a variables propias del mercado (cercana, accesibilidad y facilidad de intercambio seguro entre ofertante y demandante, baja vulnerabilidad para el ofertante, etc.) es frecuente que requiera de la "proteccin y control" de ese territorio que se ha valorizado. Esta valorizacin "inmobiliaria" genera una nueva estructura de oportunidades delictivas consistente en una red de proteccin, arraigada territorialmente, de diverso grado de estratificacin y prestigio en sus roles (desde el nio que oficia de campana controlando el acceso al territorio al grupo armado de defensa y control). Ahora bien, para establecer un grupo de autodefensa se requiere (adems de mano de obra disponible socialmente producida) el acceso a los insumos necesarios (armas y municiones de guerra) que dependen de estructuras de oportunidades criminales extraterritoriales, muchas veces con vinculaciones transnacionales, manejadas por los poderosos con la participacin de las propias agencias de control.

16

multiagencial y coordinada tanto sobre la estructura de produccin social de potenciales infractores como sobre la estructura de oportunidades delictivas, privilegiando la primera. Pero a diferencia de la estructura de produccin social de potenciales infractores, que por estar vinculada a variables macro-estructurales y a los procesos de mediacin entre estas variables y las acciones concretas de los sujetos, reviste mayor complejidad y requiere tiempo, intervenir sobre la segunda, que es el sustento de buena parte de las actividades delictivas de dbiles y de poderosos, puede producir efectos ms o menos inmediatos y muy significativos como es la reduccin de la violencia. Es que de sus caractersticas e interrelaciones dependen, en gran medida, la frecuencia e intensidad de las actividades delictivas. EJEMPLO DESARMADEROS EN PBA? Reconducir la actividad del sistema penal y de la polica hacia delitos de mayor complejidad y hacia los puntos ms privilegiados de las economas delictivas no significa negar los delitos de los dbiles que sufren los sectores ms vulnerables para concentrase en los grandes delitos econmicos de los poderosos. Muy por el contrario, implica reconocer que un gran porcentaje de la criminalidad comn est asociada y condicionada por redes de ilegalidad con grados ms o menos elaborados de organizacin. Esta reorientacin posibilitara, por una parte, concentrar la accin del sistema penal en aquellas reas en las que ha demostrado ser efectiva, con intervenciones destinadas a desarticular redes, reducir de forma real las oportunidades de que esos delitos se cometan y concentrar el accionar sobre aquellos sujetos en los que la impunidad se concentra. Por otra parte, tendera a evitar que las polticas ms violentas del aparato estatal se concentren de forma creciente en los eslabones de las redes integrados por los sectores ms vulnerables, que son al mismo tiempo los que tienen menor capacidad de acceso a la justicia, as como a otros bienes y derechos y que, a su vez, constituyen los recursos humanos ms fcilmente intercambiables y explotados por quienes organizan las redes ilegales.13 Existen tambin argumentos instrumentales para dirigir la atencin de la institucin policial a las economas delictivas y varios estudios sobre el impacto de las patrullas policiales sobre ciertos delitos lo corroboran. La probabilidad de que coincidan en el espacio y el tiempo una patrulla policial y, por ejemplo, un robo de cables de alumbrado o el robo de un automotor en ejecucin es extremadamente baja. La probabilidad de que la polica conozca (o dirija sus esfuerzos a saber) adnde se reducen los cables o vehculos robados es extremadamente alta. Es que las propias caractersticas de las economas delictivas las vuelven ms o menos vulnerables al control por parte del sistema penal. Esto es as porque casi toda economa delictiva tiene fases en las que sus intercambios son quasi-pblicos para permitir el encuentro de ofertas y demandas. 14 Es fcil inferir que si quien compra puede conocer quien

Ver Ms Derechos, ms seguridad, ms seguridad, ms derechos, AAVV, 2004, p. 3 La demanda ms o menos extendida de, por ejemplo, motos, auto-partes, maquinaria agrcola o cereales robados tiene que vincularse con el conocimiento de adnde ests pueden ser adquiridas. Quienes se dedican a robar dichos bienes conocen previamente quines son y dnde estn los que se encargan de "reducir" el producido de su delito.
14

13

17

vende y quin roba saber quin reduce, procurarse de esta informacin debera ser tarea ms o menos rutinaria para la polica. Otra de las funciones centrales del sistema penal en su conjunto y de la polica en particular es la calidad de la interaccin con, y el tipo de respuestas brindadas a, las personas identificadas como sospechosas de haber cometido un delito o transgresin o sentenciadas por ello. Si bien, las respuestas centrales deberan partir de intervenciones sociales especficas tendientes a la rehabilitacin de los distintos tipos de infractores (primarios, nios/as o jvenes, etc.) y a minimizar los impactos negativos de la pena, la articulacin con las intervenciones policiales es capital. Esto en tanto, la institucin policial debe llevar adelante la compleja tarea de combinar el rol de deteccin y aprehensin de sospechosos y la produccin de evidencia (aspecto punitivo) con el de rehabilitacin que desarrollan o deberan desarrollar las intervenciones sociales. De igual manera, la institucin policial tiene un rol central en las respuestas a las vctimas de delitos y transgresiones, de manera articulada con otras agencias, para minimizar los impactos de la victimizacin, muchas veces tanto o ms dainos que los ocasionados por el delito o transgresin. Resumiendo, el abordaje de la seguridad ciudadana es mltiple y en su desarrollo abarca desde intervenir en las causas sociales de fondo hasta en las respuestas institucionales a vctimas. Por ello, la responsabilidad de su abordaje descansa en un conjunto muy amplio de instituciones estatales y actores de la sociedad civil, en las que las instituciones policiales tienen funciones especficas y de creciente complejidad.