COMISSO DE LEGISLAO PARTICIPATIVA: A CONSTRUO DA DEMOCRACIA DELIBERACIONISTA

Nivaldo Ado Ferreira Jnior

Resumo: A Constituio de 1988 implementou o vis deliberacionista no modelo democrtico brasileiro, o que possibilitou a criao da Comisso de Legislao Participativa na Cmara dos Deputados. No entanto, por ter sido concebida com o propsito primeiro de debelar a crise do Legislativo, e no de dar voz ao cidado, a Comisso no tem realizado a contento nem uma das duas funes.

Palavras-chave: Cmara dos Deputados; Comisso de Legislao Participativa; Democracia; Democracia Deliberativa; Incluso; Crise do Legislativo.

Abstract: The Brazilian Federal Constitution of 1988 adopted the theory of deliberative democracy parallel by the representative pattern. One of the consequences was the creation of a commission in the Brazilian Parliament that allows the civil society group participation in the initiative of the legislative process. However, due to be imagining as a solution to the Legislative Crisis but not to the lack of popular participation in the National Congress, the commission has not being solved neither the first nor the second problem.

Keywords: Chamber of representatives; Comisso de Legislao Participativa; Democracy; Inclusion; Legislative Crisis.

Artigo produzido a partir de monografia apresentada ao Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados, como trabalho final do Curso de Especializao em Processo Legislativo, sob orientao do Prof. Carlos Alberto Farias Nery. Advogado, Analista Legislativo da Cmara dos Deputados, especialista em Processo Legislativo pelo Programa de Ps-graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados nivaldo.ferreira@camara.gov.br

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1 Introduo A democracia contempornea constantemente relacionada ao direito concedido ao cidado de escolher seus representantes. Tanto assim que o clmax democrtico identificado com os perodos de eleio, em que o calor das propagandas eleitorais, o momento do voto e a espera pelos resultados finais das urnas so chamados de a grande festa da democracia. No entanto, o alcance do que se pretende com a insero do princpio do Estado Democrtico de Direito no Texto constitucional est bem alm desse reducionismo.

Muito embora percebamos que o conceito de democracia (assim como o de Estado de Direito) tenha contedo histrico e que em cada poca e lugar haja caractersticas peculiares a cada nao que o adota, no h como negar que, nos ltimos anos, principalmente aps as duas Grandes Guerras Mundiais, o modelo difundido majoritariamente no mundo ocidental traduz-se na adoo de uma democracia procedimentalista, elitista e minimalista. Procedimentalista porque reduz a democracia a um mtodo para a eleio de representantes; elitista porque proporciona e privilegia a sucesso de grupos sociais minoritrios e dominantes no exerccio do poder; e minimalista por reduzir a participao popular ao ato de comparecer periodicamente s urnas e o ideal de alargamento da democracia ao alcance do sufrgio universal. A base dessa teoria a idealizao de um governo democrtico caracterizado pela participao popular mnima. Ainda que essa idia contenha em si um paradoxo, muitos so os pensadores que vo se filiar a essa corrente e utiliz-la como sustentculo para a construo de governos democrticos cada vez mais assemelhados a verdadeiras oligarquias. Entre esses estudiosos, destacam-se Joseph Schumpeter, que em Capitalismo, socialismo e democracia concebe o processo democrtico meramente como um mtodo de escolha de lderes polticos (1984, p. 352), e o filsofo italiano Noberto Bobbio, que assevera que Joseph Schumpeter acertou em cheio quando sustentou que a caracterstica de um governo democrtico no a ausncia de elites mas a presena de muitas elites em concorrncia entre si para a conquista do voto popular (2004, p. 22). Para essa linha de pensamento, o conceito de democracia restringese a um regime no qual todos os cidados adultos tm direitos polticos onde existe, em poucas palavras, o sufrgio universal (BOBBIO, 2004, p. 57). No mbito dessa corrente, vrios argumentos so construdos para justificar o afastamento do cidado dos procedimentos de discusso de polticas pblicas e tomadas de decises como, por exemplo, a suposta falta de vocao da maioria dos cidados para as mincias da poltica, o tamanho dos Estados, a complexidade das sociedades atuais , de sorte a existir somente alguns poucos homens capazes de participar do governo: justamente os componentes da elite governante. Surge desse raciocnio a inevitabilidade das oligarquias dirigentes, e por considerar as massas irracionais que os elitistas vo afirmar que o preo que

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se deve pagar pelo empenho de poucos freqentemente a indiferena de muitos. Nada ameaa mais matar a democracia que o excesso de democracia(BOBBIO, 2004, p. 39).

2 Da crise da democracia representativa Essa democracia sem povo, calcada em bases meramente representativas e sem possibilidade de exerccio direto do poder pelo seu detentor, est em crise, que se pode apreender por manifestaes diversas. Em um primeiro momento, h a crtica falta de

legitimidade da democracia vigente, carncia que se d pelo afastamento da maioria da populao das esferas de discusso e de tomada de decises e pelo desrespeito, pelos polticos eleitos, s ideologias ou aos programas de governo (quando existentes) defendidos nas campanhas eleitorais. Esses fatos trazem como conseqncia o distanciamento entre a sociedade e o Congresso, fazendo do sistema uma democracia contemplativa (TRINDADE, 2005, p. 64). Em um segundo momento, salienta-se a crise da democracia que se traduz na incapacidade de garantir a todos a igualdade de oportunidades no acesso a direitos bsicos de cidadania. Essa desigualdade social, maior nos pases perifricos, torna-se ameaa ao regime democrtico, tanto no que diz respeito sua efetividade, quanto sua continuidade. A afirmao pode ser percebida nos resultados de pesquisa realizada na Amrica Latina pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), em que se verifica que 54,7% da populao latino-americana apoiariam um regime autoritrio, se este fosse efetivo no combate pobreza, na reduo das desigualdades sociais e na garantia de resguardo de direitos civis bsicos, enquanto no hesitariam em retirar o apoio a um governo democrtico que no conseguisse atingir tal grau de efetividade (PNUD, 2004, p. 33). Em um ainda terceiro enfoque, a crise da democracia a crise das instituies polticas que, construdas para dar corpo ao Estado Democrtico de Direito, no conseguem oferecer respostas aos anseios e necessidades da sociedade e de seus cidados. O descaso e a descrena da populao em relao aos rgos estatais, o absentesmo eleitoral (inexistente no Brasil em termos significativos, qui pela obrigatoriedade do voto), a crtica aos trs poderes estatais so os reflexos externos desse desequilbrio, observando-se que, no Legislativo, justamente por ser o ramo do Poder que mais se identifica como representante legtimo do povo, essa cobrana popular retumba em tom mais elevado.

A luta pela democratizao da democracia na Constituio de 1988 Com o propsito de mudar a realidade de uma democracia sem povo, e a de um

Legislativo sem legitimidade, estudiosos contemporneos pugnam por uma reforma poltica que substitua o paradigma procedimental por uma democracia com macia participao popular. Para tanto, entendem como necessrio alargar os espaos de discusso; possibilitar ao cidado
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decidir diretamente ou, ao menos, opinar sobre assuntos atinentes s decises fundamentais do Estado; e deferir aos governantes a oportunidade de, conhecendo melhor as reais demandas sociais, representar com representatividade1 os eleitores. Uma das vozes exponenciais desse movimento encontrada em Hannah Arendt (1981, p.111), para quem a criao de vrios momentos de discusso e deliberao cidad, por ela denominados de espao da aparncia, significa no s dar voz aos diversos grupos sociais, mas torn-los visveis para o restante da sociedade, pois, por meio do discurso, os indivduos deixam de ser coisas vivas, mas inanimadas, e assumem para si e para os outros uma aparncia explcita e interativa, passando a existir socialmente. o externar do discurso, portanto, que propicia aos demais atores sociais o conhecimento da realidade e das necessidades do grupo que se expressa. A inteno dessa formulao deliberacionista a de, ao gerar espaos pblicos de participao, reconhecer nos excludos a qualidade de cidados. Dessa sorte a voz dessa massa no beneficiada a contento no constitucionalismo liberal encontraria, por meio da interao com os centros decisrios, meios de realizar o controle social e de facilitar a implementao de polticas redistributivas. A Constituio Federal de 1988, como resultado do processo de redemocratizao surgido com o enfraquecimento da ditadura militar, esposou um regime de governo em que a interao da sociedade com o governo to importante quanto a representao poltica, filiando-se nitidamente viso deliberacionista da democracia. Assim que, no Texto, h a opo por um Estado democrtico de direito que no mais admite que a participao popular seja considerada uma ameaa democracia, ou mesmo ao instituto da representao. Ao contrrio, ela vista como componente intrnseco ao sistema estatal de tomada de decises e, logicamente, como fator de legitimidade da representao. A dar forma a esse propsito, a Carta dispe em seu artigo primeiro que o poder emana do povo e ser exercido indiretamente por meio de representantes eleitos ou diretamente por meio de vrias ferramentas previstas constitucionalmente. Concretizando a prescrio inicial, o artigo 14 da Constituio traz algumas dessas formas de interveno direta da sociedade nas decises estatais o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de lei e, noutros momentos, torna a interao entre sociedade e Estado necessria legalidade e legitimidade da ao governamental, como ocorre, por exemplo, quando da exigncia de gesto democrtica como elemento obrigatrio e de legitimidade dos sistemas da seguridade social e da sade (cf. Constituio/1988, artigos 194, inc. VII e 198, inc. III). Dessa forma, a Constituio da Repblica institui o princpio da participao democrtica, pois no s prev um regime que combina a representao com elementos de

Representao com representatividade conceito construdo por Marion em Democracy e Inclusion. Oxford University Press, 2000, p. 121-53. E-legis, Braslia, n. 1, p. 36-43, 2 semestre 2008, ISSN 2175.0688 39

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democracia direta, em dispositivo topologicamente privilegiado (ainda em seu artigo primeiro), mas tambm faz irradiar, por todo o Texto, os efeitos desse regramento (NETO, 2005, p.21). Por ser um princpio que essa democracia participativa possibilita, ainda, a adoo de frmulas outras que no as previstas constitucionalmente. Assim, encontram-se, nas legislaes estaduais e municipais, por exemplo, a criao de conselhos comunitrios e a aplicao de oramento participativo. No entanto, a despeito de todas essas formas de interao com o Estado, a possibilidade de intervir no ordenamento jurdico a que transfere maior parcela de poder sociedade, e a que pode realmente propiciar uma transformao social.

Aps quase vinte anos da promulgao da Constituio, contudo, no se pode negar que o brao representativo da democracia brasileira, at por tradio histrica, o que se mostra hoje desenvolvido, o que nos coloca mais prximos do procedimentalismo schumpeteriano do que da vertente deliberacionista da democracia. Disso decorre que a crise da representao tambm atinge o Legislativo nacional, at porque a imensa desigualdade social, o crescimento econmico insuficiente e a incapacidade do Estado em garantir a muitos cidados os direitos e garantias mnimos para uma vida condizente com o sentido de humanidade ameaam a estabilidade das instituies sociais e levam contestao do modelo representativo dominante. A face mais visvel dessa realidade externada pelos resultados das sucessivas pesquisas de opinies realizadas no Brasil, em que se demonstra que as instituies polticas gozam de quase nenhuma credibilidade junto sociedade. Em 1996, por exemplo, em dados estatsticos de pesquisa realizada pelo instituto chileno Latinobarmetro, observou-se que mais de 70% da populao brasileira tinha pouca ou nenhuma confiana no Congresso Nacional ou na classe poltica (LOPES, 2004, p.18).

A Comisso de Legislao Participativa Nesse contexto de plena reviso das teorias democrticas e de contestao da

representao poltica, sendo o Congresso Nacional e seus membros o principal alvo da insatisfao popular, que a Cmara dos Deputados criou, em 2001, a Comisso de Legislao Participativa (CLP). A Comisso veio como resposta e soluo imagem corrompida do Legislativo perante a sociedade e no expresso intuito de complementar a democracia representativa com um instrumento de participao que reduzisse a distncia entre a sociedade e o Parlamento (CLP, 2001, p. 8). Como a crise da representao igualmente sentida em todas as esferas de governo, vrias outras casas legislativas logo se espelharam na iniciativa da Cmara dos Deputados e tambm criaram suas comisses participativas. O principal objetivo que motivou a criao da CLP (e, imagina-se, a criao das demais comisses participativas), no entanto, no era o de dar voz aos grupos sociais excludos das

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discusses polticas do Estado, nem o de dar concretude ao citado princpio constitucional da participao popular democrtica, mas o de cuidar da representao poltica, ou mesmo o de fortalec-la embora afirmemos que os movimentos pela radicalizao da democracia sejam suporte terico para a criao do rgo. A percepo desse fato vem das palavras do ento Presidente da Cmara dos Deputados, Dep. Acio Neves, que afirma, no discurso de apresentao da CLP, que esta serve ao propsito de melhorar a imagem do Congresso, sem ter o condo de substitu-lo, dado que um sistema que troque o voto popular e a representao poltica por outras formas de participao merecer qualquer outro nome, no o de democracia (CLP, 2001, p. 7). Nesse espao de atuao, portanto, que se permitiu a criao do rgo na funo de
instrumento inovador com que a engenharia parlamentar busca responder a um dos mais preocupantes desafios da democracia contempornea: como superar o perigoso abismo que vem sendo criado, nas sociedades de massa, entre os representantes e os representados (CLP, 2001, p. 7).

Em verdade, percebe-se que a criao de um espao de discusso no Parlamento pelas prprias ferramentas institucionais deste Poder deixou transparecer a pressuposta pretenso de, deferindo poder sociedade, preservar ou at potencializar os poderes dos representantes. A constatao, em certa dose, condiciona a atuao da CLP e deixa sobressair dvida quanto efetiva existncia de uma mentalidade que acredite ser possvel a realizao do mandamento constitucional de deferimento aos cidados, aos grupos sociais, s minorias o acesso aos meios de informao e a possibilidade de voz e influncia quanto aos programas e projetos governamentais. A alimentar essa desconfiana, um olhar sobre os resultados alcanados nos mais de cinco anos de atuao deixa transparecer a baixa efetividade da Comisso, pois das 344 sugestes legislativas apresentadas ao rgo que buscavam a aprovao de uma norma para suprir demandas sociais, apenas uma logrou vencer as barreiras do processo legislativo e transformar-se em lei (CLP, 2006). Mesmo assim, para essa nica lei de origem da CLP, o tempo de tramitao (mais de cinco anos) foi superior ao dobro da mdia do tempo necessrio para aprovao de normas originadas de agentes legislativos diversos da CLP (CMARA, 2005, p. 106). Esses dados tendem a demonstrar que a criao da Comisso participativa da Cmara teve muito mais apelo retrico do que prtico e que pouca ou nenhuma importncia dada s demandas produzidas no espao de discusso aberto aos grupos sociais dentro da Cmara, ou para ele direcionadas. Noutras palavras, a agenda de deliberao do Congresso no se sensibilizou com a produo da CLP. Os prprios parlamentares parecem no se interessar pelo rgo, pois fato que em fins de abril de 2007 (dois meses aps incio dos trabalhos legislativos), treze, das trinta e seis vagas de membros suplentes e titulares existentes, ainda no

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haviam sido ocupadas (segundo informaes dispostas no stio eletrnico da Cmara dos Deputados). A exemplo dos deputados, tambm a sociedade no se deixou iludir por esse fogo ftuo, e o relatrio de atividades da Comisso, editado em 2004, bem demonstra que parcas so as entidades que recorrem ao colegiado como soluo a suas demandas legislativas (apenas 49, at aquele momento), demonstrando a baixa capilaridade do rgo junto sociedade (CLP, 2004, p. 12).

O resultado desse desacerto no poderia ser outro que no o malogro no alcance do principal objetivo da criao da Comisso: estancar a crise da representao. A refletir esse fato esto os ndices recentes de pesquisa realizada pelo Instituto DataFolha (2006), que indicam que apenas 12% da populao brasileira consideram o desempenho dos congressistas brasileiros como sendo timo ou bom e quase 80% vem na atuao parlamentar uma ao medocre. Nada obstante, no se pode olvidar do imenso potencial representado pela CLP no que tange ao aprimoramento da participao popular e democrtica, pois o rgo traduz-se em acrscimo de liberdade ao cidado: liberdade no sentido poltico de reconhecer quais so as questes prioritrias, do ponto de vista da sociedade, a serem discutidas e normatizadas pelo Congresso, o que torna a Comisso um caminho possvel para se alterar a agenda de discusso do Legislativo. Alm disso, mostra-se como resposta carncia de representatividade do Poder Legislativo quando se traduz na oportunidade dada ao cidado, por meio das entidades sociais, de apresentar, sem intermedirios, propostas legislativas. Essa ferramenta tem ainda o condo de educar o cidado para ser capaz de pensar em suas prioridades e, a partir da, tornar-se apto a melhor criticar seus representantes e deles cobrar a defesa do interesse coletivo, alinhando-se, nesse ponto, s correntes que postulam pela criao de instrumentos que promovam a educao cvica como forma de melhorar a participao popular qualitativamente. Falta, contudo, a conscientizao dos prprios parlamentares da necessidade de aprimoramento da Comisso de Legislao Participativa e do reconhecimento da importncia dos embates travados em seu seio como expresso sincera dos anseios sociais. Quando os interesses pontuais ou as vontades do Executivo tiverem cedido espao na pauta de discusso do Congresso s demandas legislativas oriundas da CLP, os eleitores enxergaro, na Comisso, o espao pblico de discusso em que esta se constitui e, no Congresso e em seus membros, os reais representantes da sociedade.

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