Comprhension et contrle des facteurs dterminant les cots des projets d'infrastructure

Guide de l'utilisateur

Table des matires

1. 2. 3. Introduction Comprhension du processus de dveloppement d'un projet Cots initiaux du projet et facteurs de variation des cots 3.1 Principaux facteurs dterminant les cots initiaux d'un projet 3.2 Facteurs modifiant les cots au fil du temps 3.3 Analyse typique des cots d'un projet Mthodes de contrle des cots 4.1 Caractre incertain de l'valuation des cots 4.2 Planification des risques et des imprvus 4.3 Gestion du projet Approche de l'valuation et du suivi des cots 5.1 Examen du projet 5.2 Conclusion : Utilit de ce guide 3 4 9 9 11 14 17 17 17 18 19 19 21 22 23

4.

5.

Glossaire Annexe : Bons et mauvais exemples de projets

1. Introduction
A l'instar des autres directions gnrales de la Commission europenne impliques dans des grands projets financiers, la DG XVI veille constamment ce que les projets et les programmes qu'elle soutient jouissent d'un rapport qualitprix lev. La direction gnrale dispose d'un certain nombre de mcanismes qu'elle peut mettre en oeuvre pour atteindre cet objectif : l'analyse cots-avantages, qui est une condition pralable tout projet d'infrastructure d'une valeur gale ou suprieure 25 millions d'cus ; les valuations intermdiaires et les valuations finales des programmes.

comprenaient mieux l'ensemble du processus de dveloppement du projet que s'ils disposaient d'une srie de listes simplistes consulter. L'objectif du guide est donc de fournir aux fonctionnaires les informations de base concernant le processus selon lequel les valuations des cots des projets sont ralises afin qu'ils soient plus mme de considrer, avec les promoteurs de projet, les raisons des dpassements de budget et de calendrier rels ou anticips. Bien qu'il ne s'agisse pas d'un manuel de gestion de projet, le prsent guide aborde certaines questions que l'on retrouve lors de la mise en uvre des grands projets d'infrastructure en termes de budget et de calendrier. Le guide est conu pour tre utilis par des fonctionnaires ayant diffrents niveaux d'exprience dans le suivi de programmes et de projets. Il reconnat galement que les projets d'infrastructure incluent un large ventail de travaux entrepris dans les secteurs des transports, de l'eau, de l'nergie et de la construction. Par nature, ces projets peuvent tre complexes et impliquer une grande srie d'organisations, tant nationales qu'internationales, ainsi que des agences nationales et des entreprises de construction du secteur priv. Le guide reconnat le principe de subsidiarit, les ressources disponibles limites pour entreprendre les valuations et le suivi des projets, ainsi que le fait que les tats membres doivent engager les importants montants provenant des subventions du FEDER dans des cycles annuels. Ces facteurs limitent la possibilit de raliser des valuations longues et dtailles des cots des projets. L'objectif de ce guide est donc de contribuer la ralisation d'valuations plus efficaces dans les limites du temps disponible. Le guide est divis en quatre sections principales. La premire section Comprhension du processus de dveloppement du projet explique simplement les tapes du cycle de dveloppement d'un projet et les rles des principaux acteurs dans le processus de construction. La deuxime section Cots initiaux du projet et facteurs de variation des cots explique les principaux lments de la premire estimation des cots d'un projet et passe en revue certains des nombreux facteurs qui entranent des modifications de la premire estimation. La troisime section Mthodes de contrle des cots traite de la faon dont le contrle du budget et du calendrier des projets d'infrastructure peut tre amlior par la gestion des risques et une estimation plus raliste des contingences. La dernire section Approche de l'valuation et du suivi des cots fournit une approche tape par tape pour amliorer le suivi des cots des projets d'infrastructure.

Le prsent guide vise renforcer les capacits d'valuation de la DG XVI en abordant un problme particulier que l'on rencontre dans les grands projets d'infrastructure, savoir les dpassements de budget et de calendrier. Il est un fait que trs peu des grands projets raliss avec l'aide de subventions du FEDER, soit par le biais des programmes de politique rgionale en gnral, soit par le biais du Fonds de cohsion, sont achevs dans les limites de budget et de calendrier originellement prvues par le promoteur de projet. Les dpassements de budget, mme relativement modestes, peuvent entraner des perturbations lorsqu'un projet fait partie d'un programme de dpenses plus large. Dans des cas extrmes, lorsque les cots finaux se rvlent trs suprieurs aux prvisions, la situation est insoutenable. De plus, les fonctionnaires de la Commission sont alors confronts au problme de l'valuation du bien-fond des demandes de fonds supplmentaires. L'une des mthodes envisages puis rejetes pour assister les fonctionnaires consistait dresser une liste des cots de base ou unitaires pour les diffrents types d'infrastructure. Cette approche impliquait une rvision globale des cots de production rels des projets pour toute une srie de types de projets. Cette rvision devait tre ralise pour chaque Etat membre et mme pour chaque rgion de l'UE. Le raisonnement sous-tendant cette approche des cots de base tait qu'elle fournirait une rfrence sur la base de laquelle les fonctionnaires pourraient valuer les estimations des cots des projets, tant les premires estimations que les rvaluations. La principale raison pour laquelle cette approche a t rejete est qu'elle ne tient pas compte de l'extrme diversit des conditions dans lesquelles les projets sont mis en uvre dans la pratique, y compris la localisation, la topographie, les diffrences institutionnelles et bien d'autres lments. Il a par consquent t dcid que les fonctionnaires rempliraient mieux leur rle de suivi des projets et programmes s'ils

2. Comprhension du processus de dveloppement d'un projet

Dans le prsent guide, un projet d'infrastructure fait rfrence au dveloppement ou l'amlioration de systmes de transport terrestre, de btiments publics, de rseaux d'nergie, et d'installations de traitement et de distribution des eaux. L'objectif principal d'un projet d'infrastructure est d'apporter une amlioration conomiquement bnfique dont les objectifs sont dtermins en termes de performance technique, de budget et de calendrier. Le dveloppement de projets d'infrastructure est un processus complexe qui ncessite beaucoup de ressources. Cependant, il est possible d'analyser tous les projets en termes de cycle de vie commun, qui comprend une srie d'tapes. Ces tapes sont illustres dans le diagramme 1, suivi d'une brve description de chaque tape. Bien que ces tapes soient illustres sous forme hirarchique, certaines d'entre elles peuvent tre entreprises simultanment. Cahier des charges et faisabilit du projet La premire tape du cycle d'un projet est la dtermination des exigences et la faon dont on peut les satisfaire. Cela comprend la dcision quant la taille et la qualit ncessaires de l'infrastructure. Diffrentes options sont abordes ce stade et values en termes d'estimation large des cots, de performance oprationnelle prvue et de bnfices conomiques. Des estimations de cots prliminaires peuvent tre entreprises ce stade. L'analyse cots-avantages, qu'elle soit formelle ou non, suit l'laboration du cahier des charges initial du projet. L'objectif est de tester si le projet, tel que spcifi, sera conomiquement viable et s'il va gnrer un bon rapport qualit-prix. Entreprendre les tudes de faisabilit alors que le projet a dj dbut (ce qui se produit souvent dans la pratique!) peut masquer certains problmes lors de la planification du projet. Bien que l'valuation conomique et financire du projet soit probablement l'lment le plus vident de l'tape de faisabilit, des facteurs externes peuvent jouer un rle majeur au moment de dterminer si le projet sera un succs ou non. Le contexte politique du projet, sa relation avec la communaut locale, l'environnement conomique gnral, sa localisation et les conditions physiques dans lesquels il sera construit sont les facteurs externes les plus importants.

Avant-projet sommaire Les travaux d'laboration des plans du projet sont entrepris ce stade. Ces plans dterminent les paramtres gnraux de la conception de l'avant-projet et comprennent tous les principaux composants du projet. La fonction de l'avantprojet sommaire est de fournir : la base de l'avant-projet dtaill et une estimation prcise des cots du projet ; les informations ncessaires la planification du projet et au processus d'acquisition du terrain.

Financement Le financement d'un projet comprend le montage des capitaux ncessaires au dveloppement et l'exploitation d'un projet clairement dfini. Dans certains cas, il faut galement prvoir des capitaux pour couvrir l'entretien et l'exploitation du projet. Dans la plupart des projets, les principaux lments du financement sont : le financement du dveloppement, pour les tapes de faisabilit et de conception initiale ; le financement de la construction, pour les dpenses en capital ; le financement des imprvus, pour les dpassements de budget et les retards.

La structure et la forme du financement sont influences par la nature du projet. Pour certains projets, la majorit des capitaux sont fournis par le gouvernement local ou central ; dans d'autres cas, le projet gnre des revenus et ces revenus sont utiliss pour rembourser les emprunts et pour financer l'entretien et l'exploitation du projet. Le secteur priv peut galement apporter une contribution certains projets dans le but de possder et de contrler tout ou partie des avoirs. La structure et le calendrier de l'opration de financement peuvent imposer certaines contraintes quant la conception et au calendrier du projet. Pour certains projets ligibles au financement du FEDER, par exemple, trs peu de travaux de conception sont entrepris avant l'octroi de la subvention, parce que, tout simplement, tous les capitaux ncessaires au projet ne sont pas encore runis et/ou quil est trop risqu d'engager des frais de conception pour un projet qui ne recevra peut-tre pas de subvention. Dans d'autres cas, le promoteur commence son projet et labore des plans alors qu'il n'a pas encore obtenu de subvention. Le promoteur entame mme parfois la construction de son projet avant d'introduire une demande de subvention. Il existe galement des cas de demande

Diagramme 1

Cycle de dveloppement d'un projet

Cahier des charges et faisabilit du projet

Avant-projet sommaire

Recherche d'entrepreneurs

Autorisations et acquisition du terrain

Avant-projet dtaill

Construction

Rception

Financement

rtrospective de subvention, dans lesquels le projet est pratiquement achev au moment de la demande de subvention. Autorisations et acquisition du terrain Avant que les travaux de construction ne commencent, il est ncessaire d'avoir obtenu les autorisations et accords requis. Le temps que prend l'obtention de ces autorisations est probablement l'lment le plus imprvisible d'un grand projet d'infrastructure et peut avoir un impact important sur le calendrier et sur les cots. En plus des autorisations des institutions, il faut parfois galement obtenir des autorisations en matire de sant et de scurit, en ce qui concerne l'eau, les systmes d'gouts, l'limination des dchets, les autorisations des pompiers, le gaz, l'lectricit et les routes. La consultation publique est l'un des lments majeurs du processus d'autorisation dans la plupart des tats membres. Une mauvaise estimation de la dure de consultation qui doit tre mene peut entraner des retards imprvus dans la mise en uvre du projet. Aujourd'hui, la ralisation d'une tude d'impact environnemental est, dans la plupart des grands projets, une condition pralable l'obtention d'une autorisation. Cela peut galement prendre plus de temps que prvu. Un projet ne peut progresser si le promoteur de projet n'est pas en possession des autorisations d'amnagement du terrain. Dans le cas de projets mis en uvre par une autorit locale, des procdures d'expropriation peuvent tre envisageables. Les propritaires doivent alors tre ddommags et ils peuvent gnralement contester les ddommagements prvus. Les procdures d'appel peuvent tre trs longues mme si, dans certaines circonstances, les projets peuvent continuer pendant la procdure d'appel. Avant-projet dtaill L'avant-projet dtaill d'un projet doit valuer les quantits de matriaux ncessaires et le vritable travail de construction entran par la mise en uvre du projet. Les plans et les listes de quantits sont ensuite utiliss pour produire les cots dtaills du projet et pour tablir le calendrier de sa mise en uvre. Recherche d'entrepreneurs

dans le Journal officiel des Communauts europennes en vertu de la directive sur les appels d'offres publics. Les entreprises remettent une offre exposant leurs comptences et leur exprience dans le type de projet envisag, en particulier en ce qui concerne l'approche propose pour la construction, et une estimation des cots pour les travaux entreprendre. De nos jours, la plupart des appels d'offres fonctionnent sur la base de la conception et construction du projet, selon laquelle l'entrepreneur soumet un plan et une soumission sur la base d'un cahier des charges spcifique. Certains projets impliquent galement que l'entrepreneur doit fournir tout ou partie des capitaux pour la construction du projet et pour son exploitation ultrieure. De nombreux termes sont utiliss pour dcrire ces contrats : l'expression la plus utilise tant conception, construction, financement et exploitation. Le contrat de construction Il s'agit de la construction effective du projet. Les entrepreneurs peuvent tre lgalement contraints d'entreprendre des travaux selon diverses dispositions contractuelles. Avant de conclure un contrat, il faut dcider sur quelle base l'entrepreneur est rmunr. Les facteurs qui peuvent influer sur la dcision quant au mode de paiement comprennent : l'tendue des informations disponibles au moment de la prparation du dossier du contrat ; les rgles institutionnelles des parties du secteur public participant au financement (y compris la Commission) ; la nature et la taille du projet ; le contexte conomique gnral ; la priode de temps disponible pour produire les documents de soumission ; et le temps disponible pour entreprendre les travaux.

Il existe diffrentes mthodes de paiement de l'entrepreneur pour les travaux de construction : le forfait fixe avec, en gnral, paiement aprs achvement des travaux ; le forfait indicatif (comme le prcdent mais plus flexible) ; le paiement tal selon les tches acheves (bas sur des tarifs convenus pour des tches spcifies ou des quantits de matriaux utilises) ; le paiement tal selon les ressources humaines employes (bas sur un programme convenu de tarifs horaires/journaliers).

La ralisation d'un projet implique la slection d'un entrepreneur charg de la construction du projet. L'approche conventionnelle de l'appel d'offres public consiste publier un avis pour que les entreprises intresses dposent une soumission pour l'ouvrage. Ces appels d'offres peuvent tre ouverts toutes les entreprises ou restreints une liste de soumissionnaires prslectionns. Tous les appels d'offres pour les grands projets du secteur public doivent tre publis

Si l'tendue du projet et le cahier des charges ont t trs clairement dfinis, ou si le projet construire est un projet courant, la mthode du forfait fixe peut se rvler approprie. Le risque est totalement transfr l'entrepreneur et le promoteur de projet ne peut en gnral plus intervenir dans le projet. Dans le cas du forfait indicatif, l'entrepreneur prpare une estimation base sur une quantit de travaux dfinie. Avant que le promoteur de projet n'accepte cette somme, des dispositions doivent tre prises quant aux responsabilits respectives du promoteur de projet et de l'entrepreneur, au cas o il y aurait un dpassement de cot. L'approche tches acheves ou quantits de matriel implique l'valuation des travaux de construction selon des mthodes convenues. Lorsque le prix des travaux est fix, en y ajoutant un lment pour la marge et les frais gnraux, on obtient le prix du march. Cette approche est flexible et permet d'aborder de manire efficace les ventuelles modifications du projet. Elle est utilise pour valuer les travaux entrepris durant la phase de construction. Pour que l'estimation des quantits et la valeur du contrat soient ralistes, l'avant-projet dtaill doit tre termin avant le dbut de la construction. Si l'on connat la nature des activits qui vont tre entreprises mais que l'on ne dispose pas des informations concernant l'avant-projet dtaill et que l'on ignore l'tendue des activits, on peut alors utiliser un programme de tarifs. L'entrepreneur est ds lors pay sur la base des tarifs unitaires qui ont t inclus dans la soumission. En gnral, cette mthode entrane des cots plus levs que l'approche tches/quantits parce qu'il faudra prvoir une plus grande provision pour les imprvus afin de tenir compte du plus grand degr d'incertitude. Rception du projet La date de rception du projet par le promoteur de projet est gnralement intgre en tant qu'lment du contrat. Pour diverses raisons, cette date peut toutefois tre diffrente de la date originalement prvue dans le contrat. Ce guide aborde plus loin les raisons typiques de tels changements. De nombreux projets prvoient des pnalits (ou primes) en cas d'achvement tardif (ou prmatur) du projet. Un pourcentage des cots totaux peut galement tre retenu jusqu' ce que le promoteur de projet ait vrifi que le projet a t ralis conformment aux spcifications. Les principaux acteurs Les principaux acteurs du processus de dveloppement d'infrastructures diffrent selon les structures institutionnelles

des diffrents Etats membres. Les rles suivants sont en gnral les plus importants : le promoteur de projet/directeur de programme le directeur de projet les responsables des autorisations l'architecte le superviseur des cots/quantits l'ingnieur l'entrepreneur.

Le promoteur de projet. Le promoteur de projet peut tre une personne individuelle, une entreprise prive ou une autorit publique. Le promoteur de projet (ou le directeur de programme dans certains cas) est responsable en dernier lieu en ce qui concerne les caractristiques du projet. Il est trs important que les fonctionnaires sachent exactement qui est le promoteur de projet. Si cela ne peut pas tre clairement tabli, le risque d'un dpassement de cot et mme d'un chec du projet est lev. Il est galement important de savoir si le promoteur de projet est comptent en matire de construction ou si son personnel est capable de collaborer troitement avec les autres membres de l'quipe charge du projet. Si le promoteur de projet qui porte la plus grande responsabilit dans l'valuation des cots est inexpriment, il peut en rsulter des estimations des cots trop basses. Du point de vue de l'valuation, il est important de comprendre exactement le rle que joue le promoteur de projet dans le dveloppement du projet. Le directeur de projet. Le directeur de projet est responsable devant le promoteur de projet de l'ensemble de la planification, du contrle et de la coordination du projet. C'est galement lui d'assurer que le projet soit ralis dans les temps et dans les limites du budget disponible, et que le projet satisfasse au cahier des charges du promoteur de projet. Le directeur de projet peut galement tre responsable de la formation de l'quipe en charge du projet, de l'valuation de la viabilit du projet et de l'obtention des capitaux pour sa mise en uvre. Le rle du directeur de projet varie d'un projet l'autre. Cela dpend du promoteur de projet, selon qu'il veut tre impliqu ou qu'il veut dlguer la responsabilit au directeur de projet. Les bons directeurs de projet connaissent tous les facteurs qui menacent la bonne mise en uvre d'un projet. Ils s'assurent qu'un rapport de performance est ralis toutes les tapes du projet, ce qui garantit que les problmes soient rapidement identifis et que les mesures ncessaires soient prises pour y remdier. Les responsables des autorisations. Les personnes charges des autorisations comprennent les fonctionnaires des autorits locales responsables de l'administration des mcanismes de

planification urbaine ou rgionale, ainsi que d'autres fonctionnaires d'agences gouvernementales responsables de l'octroi de licences, des aspects relatifs la scurit, de la gestion de l'environnement, etc. Ce sont ces personnes qui doivent garantir que le projet peut tre lgalement mis en uvre un endroit particulier. Parfois, elles peuvent galement participer certains travaux de faisabilit d'un projet et tre responsables de l'valuation des ventuels impacts environnementaux et conomiques du projet. L'architecte. L'architecte est responsable de l'laboration des plans de btiments, des espaces publics et des paysages. Dans quelques tats membres, l'architecte se charge galement de certaines tches d'autorisations. L'architecte peut galement jouer le rle de promoteur de projet. Le superviseur des cots/quantits. Le superviseur des cots/quantits (l'abrviation QS est utilise dans certains tats membres) est la personne responsable de l'valuation des cots du projet, de la prparation du dossier de soumission et aussi du suivi de la valeur des travaux entrepris durant la phase de construction. Le superviseur des cots/quantits peut galement tre responsable du suivi de la marge brute d'autofinancement du projet. Il est en gnral dsign au dbut de tout projet de construction pour donner des conseils sur les cots et sur les formes et les mthodes de construction alternatives qui peuvent tre plus rentables. Si un promoteur de projet veut apporter des modifications aux plans ou au cahier des charges du projet lors de la construction, le superviseur des cots/quantits value le cot de ces modifications et donne son avis sur l'adoption de ces ventuelles modifications. L'ingnieur. Ce sont principalement les ingnieurs qui sont impliqus dans la conception technique des projets. Il existe de nombreux types d'ingnieurs mais ceux auxquels on a le plus souvent recours sont les ingnieurs civils/du gnie civil, les ingnieurs mcaniciens et les ingnieurs lectriciens. Leurs responsabilits varient selon les tats membres. Les ingnieurs civils et du gnie civil sont comptents pour les travaux suivants : routes, chemins de fer, ponts, ports, barrages, btiments. Les ingnieurs mcaniciens et les ingnieurs lectriciens sont chargs de la conception et de l'intgration des quipements et des systmes lectriques dans les projets d'infrastructure. Les ingnieurs peuvent tre engags sparment par un promoteur de projet comme conseillers en conception ou ils peuvent travailler avec un entrepreneur et participer aux phases de conception et de construction.

L'entrepreneur. L'entrepreneur est responsable de la mise en uvre du projet en ralit, de la construction. Cependant, dans certaines formes de contrat, il peut galement tre responsable de la conception du projet. Il peut s'agir d'une seule entreprise mais, dans certains projets plus grands, deux entrepreneurs ou plus peuvent s'associer en un consortium. La plupart des entrepreneurs engagent en gnral des soustraitants pour des travaux spcialiss.

3. Cots initiaux du projet et facteurs de variation des cots

Cette section se concentre tout d'abord sur les facteurs qui dterminent les cots initiaux du projet et examine ensuite certains des facteurs les plus importants qui dterminent les modifications des cots au fil du temps.

en uvre le projet avec succs. La provision prvoir pour les cots engendrs par la longueur de la procdure de consultation publique en est un exemple. Dans les cas o les grands projets sont susceptibles de rencontrer une forte opposition pour des raisons environnementales, il peut tre utile de prvoir davantage de fonds pour prendre des mesures d'attnuation environnementales. En termes gographiques, les frais de construction et de matriaux, les frais d'acquisition du terrain et les normes de conception varient fortement d'un Etat membre l'autre cause de la distance par rapport aux fournisseurs, cause des conditions mtorologiques et climatiques et des conditions gnrales de march. Mme l'intrieur d'un pays, il existe des variations selon que le projet est ralis dans une rgion centrale ou priphrique, dans un environnement urbain ou rural. En gnral, plus un projet est priphrique, plus il cote cher, du fait du cot du transport des matriaux et du matriel de construction vers le chantier. Lorsque le projet est ralis dans une rgion urbaine, les frais d'acquisition du terrain sont en gnral plus levs. Forme d'appel d'offres/contrat Comme indiqu dans la premire section, la forme d'appel d'offres et de contrat utilise par le promoteur de projet peut modifier l'estimation des cots d'un projet. Des conomies peuvent tre ralises au moyen de contrats forfaitaires bien qu'ils soient marginaux par rapport aux cots totaux du projet. Les contrats conception, construction, financement et exploitation, qui visent transfrer du promoteur de projet l'entrepreneur la plupart des risques de dpassement de budget, peuvent permettre, dans certaines circonstances, de raliser des conomies. Caractristiques du chantier Un chantier peut tre influenc par des conditions de terrain et de drainage et des limitations d'accs qui peuvent influer sur les premires estimations de cots. L'ensemble des travaux de creusement, d'enfoncement de pieux et de fondations ncessaires sont influencs par les mauvaises conditions ventuelles du terrain. Lorsque les conditions de terrain sont incertaines, une valuation prcise des cots du projet ne peut tre ralise moins d'entreprendre une tude du sol. Cela peut ncessiter le creusement de trous de sonde pour obtenir des chantillons de terrain des diffrents niveaux du sous-sol. Nouvelle construction ou amliorations En gnral, construire une nouvelle infrastructure cote plus cher qu'apporter des amliorations une infrastructure existante ou que remettre neuf un btiment. La raison principale est que les cots de non-construction tels que

3.1 Principaux facteurs dterminant les cots initiaux d'un projet

Il n'existe pas deux projets d'infrastructure identiques et, quelles que soient leurs similitudes, leur cot sera toujours diffrent. En dehors des facteurs techniques de base, le large ventail de conditions conomiques et institutionnelles des diffrents Etats membres entrane toujours des variations. Cependant, les cots de base du projet dpendent du cot rel du terrain, des matriaux, des quipements et de la maind'uvre dans la rgion o le projet est ralis. Ces cots de base varient selon un certain nombre de facteurs qui sont abords plus loin. Le diagramme 2 rsume ces facteurs. Le cahier des charges du projet Le cahier des charges dfinit les attributs physiques d'un projet. Pour une route, par exemple, des taux donns de trafic prvu vont conduire des prescriptions de longueur, de largeur et de profondeur du pavage de la route, de matriaux utiliser pour son revtement, du nombre de voies, ponts, jonctions, etc. Pour un btiment, les fonctions envisages et le taux d'occupation prvu vont entraner des prescriptions de dimensions de surface utile, de hauteur, d'apparence intrieure et extrieure, de charge maximale admissible au sol, d'exigences en matire de chauffage et d'clairage, etc. En gnral, plus le cahier des charges est dtaill et plus le projet est grand, plus les cots seront levs. Localisation La localisation influe sur l'valuation des cots d'un projet par le biais de facteurs institutionnels et de ralits gographiques. Les facteurs institutionnels peuvent influer sur les premires estimations de cots de plusieurs faons. Les procdures d'autorisation peuvent notamment tre plus ardues dans certains pays, influant sur le temps qu'il va falloir pour mettre

l'achat du terrain, les fondations, l'offre de services, etc., n'existent pas lorsqu'il s'agit de rnover des structures existantes. Impts et taxes En principe, toute organisation paie des taxes sur ses achats. Certaines organisations et certains types de projets ne sont pas assujettis au paiement de l'impt, ou ils peuvent le rcuprer. Les projets de gouvernements locaux et les infrastructures destines un usage public en sont des exemples. Certaines entreprises publiques ou quasi publiques et certaines organisations bnvoles et prives peuvent tre assujetties l'impt et ces cots peuvent avoir une grande influence sur les cots bruts de construction. Dure En gnral, plus le projet est long, plus il cote cher. Sa dure dpend du cahier des charges. En gnral, plus un projet est important, plus il faut du temps pour le raliser. Ce n'est pas toujours le cas. L'excution d'un projet peut souvent tre acclre par la mise en oeuvre de fonds supplmentaires.

Dans certains cas, les travaux peuvent prendre beaucoup plus de temps que prvu parce que leur progression dpend d'autres facteurs lis d'autres projets ou programmes de financement publics. Un projet qui implique des tapes qui ne se suivent pas cote en gnral plus cher qu'un projet entrepris sans interruption, parce que la remobilisation des quipements et des entrepreneurs engendre des cots supplmentaires. Inflation Plus la priode de construction prvue est longue, plus il faudra tenir compte de l'augmentation prvue des prix du fait de l'inflation. C'est particulirement important lorsque le projet fait partie d'un programme de dpenses d'une autorit publique. Les premires estimations de cots doivent tenir compte de la somme qu'il faut dbourser lorsque le projet est rellement mis en uvre. Le taux d'inflation varie d'un Etat membre l'autre et peut se situer, par an, entre 1 et 2% pour les taux les plus faibles et 10% pour les plus levs. Certains des pays candidats une future adhsion l'UE peuvent se caractriser par des taux d'inflation plus levs.

Diagramme 2

Principaux facteurs de cots

Localisation

Cahier des charges

Impts et taxes

Chantier

Premire Estimation des Cots

Dure

Nouvelle construction ou amliorations

Inflation

Forme d'appel d'offres/contrat

10

3.2 Facteurs modifiant les cots au fil du temps

Lorsque la mise en uvre est lance, les cots d'un projet restent rarement statiques. Au fur et mesure que les informations sont disponibles, les cots peuvent tre mieux dfinis. Mais, mme lorsqu'un cot a t fix, il existe de nombreux facteurs qui peuvent entraner une augmentation des cots. Les retards constituent le principal facteur de cette augmentation. Quelle qu'en soit la raison, les retards entranent presque toujours une augmentation des cots. De nombreux vnements peuvent tre responsables du retard, certains tant prvisibles, d'autres pas. Dans le cadre de financements manant de programmes UE, les dpassements de budget et de calendrier ont des consquences videntes pour un certain nombre de projets qui peuvent tre financs dans une priode de programme, et pour la porte des rsultats et des impacts gnrs. Les recherches entreprises lors de la prparation de ce guide ont rvl que de nombreux projets du FEDER rencontrent une srie de problmes lors de la phase de prparation des travaux et lors de leur mise en uvre. Cela entrane des dpassements de budget et de calendrier. Comme indiqu plus haut, les retards engendrent en gnral des cots plus levs. Le moment auquel la demande de financement est introduite constitue un lment particulirement important dans le cadre des financements UE. Les candidatures peuvent tre introduites trois moments diffrents dans le temps : trs tt dans le cycle de construction, lorsque seules de larges estimations de cots sont disponibles ; sur la base des prix de la soumission pour les travaux entreprendre ; lorsque le projet est achev mais qu'une subvention est encore ncessaire (demandes rtrospectives).

qu'un mauvais projet ayant un bon directeur sera ralis de manire satisfaisante. Mais un projet mal gr, mme s'il s'agit d'un bon projet, sera presque toujours confront de grandes difficults. Une mauvaise structure de gestion du projet aura des consquences toutes les tapes du processus de construction, entranant : un manque de planification et de coordination ; une mauvaise communication entre les membres de l'quipe charge du projet et le promoteur de projet ; l'impossibilit d'identifier les problmes et de procder aux changements ncessaires dans la conception et la programmation ; un manque de contrle sur les facteurs de temps et de cots.

Modification des plans Les plans d'un projet peuvent tre modifis pour diffrentes raisons : parce que le promoteur veut inclure des lments supplmentaires ou modifier des lments existants. En gnral, ces modifications de plans impliquent que l'architecte et les ingnieurs y consacrent du temps supplmentaire et que l'entrepreneur aussi y consacre plus de temps et d'argent, et elles ncessitent des matriaux supplmentaires. Conditions de terrain imprvues Les conditions de terrain peuvent tre values par l'tude des documents disponibles en la matire, en effectuant des prlvements et en rcoltant des chantillons en sondant le chantier. Cependant, les vritables conditions du chantier ne sont gnralement pas dtermines pour la superficie totale d'un projet avant le dbut de la construction. Il est possible que des conditions difficiles aient chapp la premire tude ou que les conditions aient chang du fait de conditions climatiques dfavorables ou de modification de l'tat du soussol. Des conditions de sous-sol imprvues peuvent parfois ncessiter une refonte totale et trs coteuse des plans. La modification des conditions du sol de surface peuvent engendrer des problmes pour la circulation des quipements et des matriaux sur le chantier et pour la ralisation des fondations et des travaux de creusement. Cela peut galement augmenter les cots et prolonger la dure du temps de construction.

Le niveau de certitude quant aux cots finaux et aux cots de production est diffrent dans chacune de ces trois situations. Bien sr, lorsque la candidature est envoye trs tt dans le cycle de dveloppement du projet, le projet a plus de chance de connatre des dpassements de calendrier et de budget. Le diagramme 3 illustre certains des facteurs qui entranent un retard ou un dpassement du budget initialement prvu dans le projet. L'annexe de ce guide contient galement des tudes de cas qui illustrent la faon dont ces facteurs ont influ sur les projets. Mauvaise gestion du projet Le rle du directeur de projet ou de l'quipe en charge de la gestion du projet est probablement l'lment le plus important dans la matrise des cots d'un projet. Il est souvent exact

11

Diagramme 3

Facteurs de variation des cots

Conditions de terrain imprvues

Modification des plans

Mauvaise gestion du projet

Cots d'acquisition du terrain

Inflation/ changement relatif des prix

Retard dans le projet ou variations par rapport la premire estimation des cots

Force majeure

Pnurie de matriaux et d'quipements

Taux de change

Entrepreneurs inappropris

Problmes de financement

Inflation Comme soulign plus haut dans cette section, l'inflation peut entraner une augmentation des premires estimations des cots de construction. Mme si l'inflation a t prise en compte lors des premires estimations, la premire estimation des cots peut tre dpasse si le taux d'inflation augmente au-del du niveau prvu durant la priode de construction. Tout autre facteur retardant l'excution d'un projet peut galement entraner une augmentation des cots du fait de l'inflation. L'inflation peut ne pas tre la cause unique de l'augmentation des prix. Des facteurs politiques ou technologiques peuvent influer sur un ou plusieurs lments des cots. Par exemple,

une plus grande mobilit de la main-d'uvre entre l'Europe orientale et l'UE (qui pourrait se produire aprs l'adhsion des pays d'Europe orientale) pourrait l'avenir rduire le cot de la main-d'uvre des projets de construction. Pnurie de matriaux et d'quipements Lorsque le niveau de l'activit de dveloppement est extraordinairement lev dans une rgion particulire, il est possible qu'il y ait pnurie de certains matriaux, d'quipements de chantier (machines et quipements utiliss durant la construction) et d'autres biens et services (utiliss durant l'exploitation du projet d'infrastructure). Si cela n'a pas t prvu dans la premire estimation des cots, il peut y avoir des retards et/ou une augmentation des prix de ces lments.

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Taux de change Le taux de change est particulirement pertinent lorsque les services ou d'autres lments du projet sont achets dans un autre Etat membre ou en dehors de l'UE. Si les taux de change se situent en dessous du niveau prvu par le promoteur (et les entreprises de services), le cot du projet peut alors augmenter. Evidemment, cela est vrai dans l'autre sens lorsque le promoteur tire avantage du renchrissement de sa propre monnaie. Bien sr, le mcanisme des taux de change europen et le projet de monnaie unique europenne sont conus pour minimiser et, terme, liminer de tels problmes. Entrepreneurs inappropris Les entrepreneurs sont choisis sur la base de leur devis, de leur exprience dans le type prcis de travaux et du fait qu'ils aient ou non produit des travaux de qualit leve dans des limites de budget et de temps similaires. Des problmes peuvent survenir lorsque le niveau de l'activit de dveloppement est lev dans une rgion particulire et que les meilleurs entrepreneurs ne peuvent pas faire offre pour l'ouvrage ou lorsque le personnel charg de l'examen des soumissions ne comprend pas bien les services requis. Des entreprises ayant moins d'exprience dans le domaine sont alors choisies, et cela a souvent des consquences sur la qualit et les cots du projet. Des retards dans l'excution du projet et des augmentations des cots peuvent survenir lorsqu'une main-d'uvre incomptente ou inapproprie est utilise ou lorsque se produisent des erreurs dans le calcul du rendement de la main-d'uvre. Cela peut se produire particulirement lorsque l'on emploie des sous-traitants dont la qualit n'est pas contrle par le contrat principal du projet. Dans la plupart des cas, un choix est fait entre le prix, l'exprience et les projets raliss, mais le fait de choisir l'offre la plus basse ne signifie pas toujours que le projet sera excut dans les limites du budget et du calendrier. Il existe des cas o des entrepreneurs et des sous-traitants dposent leur bilan en cours de construction. Cela peut entraner des retards importants et des cots supplmentaires tant donn que le promoteur doit recommencer le processus de soumission pour le travail restant. Choisir un nouvel entrepreneur pour achever les travaux d'un autre est une tche difficile du fait que le nouvel entrepreneur doit parfois accepter des engagements pour des travaux d'une autre entreprise.

Problmes de financement Le manque de fonds en cours de projet ou des retards de paiement du promoteur vis--vis de ses sous-traitants peuvent entraner de srieux problmes. Lorsque les cots d'un projet ont largement dpass les fonds disponibles, il est possible que les travaux doivent tre arrts ou retards jusqu' l'obtention de capitaux supplmentaires. Des problmes de financement peuvent galement survenir lorsque les fonds allous un projet ont t dtourns vers d'autres projets dans le cadre d'un programme de dveloppement. Lorsque le promoteur tarde honorer ses factures, l'entrepreneur est susceptible d'allouer moins de ressources au projet et peut mme arrter les travaux lorsqu'il rencontre des problmes de liquidits. Dans certains cas, mme lorsque l'on pense qu'un projet sera entirement rentable, les promoteurs peuvent minimiser la disponibilit des fonds locaux simplement dans le but d'obtenir la subvention la plus leve possible. Cela peut se produire notamment dans le cas de projets gnrant des revenus. De telles pratiques peuvent rduire la disponibilit de fonds en faveur d'autres projets. Cots d'acquisition du terrain Le promoteur de projet n'est pas toujours propritaire du terrain sur lequel le projet doit tre construit. Dans ce cas, les autorits locales peuvent gnralement acqurir le terrain envisag selon la procdure lgale. La lgislation exige en gnral que le terrain (et les biens situs sur le terrain) soient valus et que le propritaire du terrain soit ddommag sur la base des valuations effectues. Bien que les autorisations dexpropriation et d'amnagement du territoire puissent tre accordes relativement rapidement, le montant du ddommagement peut parfois ne pas faire l'objet d'un accord avant l'achvement du projet, en particulier lorsque le propritaire du terrain entame des procdures d'appel. Le propritaire a le droit d'aller en appel et c'est au tribunal de fixer un prix quitable pour le terrain. Dans de nombreux cas, la somme fixe par le tribunal peut tre bien suprieure celle initialement prvue par le promoteur de projet. Immanquablement, les longues procdures de ddommagement retardent l'excution d'un projet.

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Force majeure Ce terme couvre un ventail d'vnements gnralement dsigns sous le nom de cas fortuits. Ils comprennent les rvolutions, les guerres, les meutes, les conditions climatiques extrmes, les tremblements de terre, les glissements de terrain, les incendies, l'instabilit politique et conomique. En gnral, l'entrepreneur doit s'assurer contre de tels vnements. S'ils se produisent, ils vont normalement entraner des retards importants et, en consquence, une augmentation des cots. Autres facteurs En plus de toutes les catgories numres ci-dessus, l'exprience rvle que des problmes surviennent galement lorsque les cots initiaux ont t volontairement sous-estims simplement dans le but d'obtenir une premire autorisation pour le projet. De ce fait, certains projets de grande importance sont approuvs, et les travaux sont entams, tout en sachant que les cots rels seront bien plus levs que l'estimation convenue Lorsque les travaux sont entams, il est souvent trs difficile de stopper politiquement un projet d'infrastructure de prestige. Lorsque les cots rels deviennent apparents, les autorits peuvent difficilement refuser de fournir les capitaux supplmentaires ncessaires l'achvement du projet.

3.3 Analyse typique des cots d'un projet

Tout comme la comprhension du processus de calcul de l'estimation des cots et de la manire dont ces cots peuvent varier durant la construction, il est utile de comprendre combien les diffrents lments de cots sont importants et combien ils sont sensibles une srie de facteurs de variation des cots. Les tableaux de la page suivante offrent une analyse gnrale de la proportion typique des principaux lments de cots par rapport au cot total du projet. Ces tableaux ne constituent pas des points de rfrence absolus mais ils sont conus pour guider les fonctionnaires dans leur comprhension gnrale de l'importance relative des diffrents lments de cots et des facteurs de variation des cots. Le tableau 1 fournit des estimations, pour sept types diffrents de projets d'infrastructure, de la proportion typique des catgories de cots spcifiques par rapport au cot total du projet. Il s'agit de fourchettes de chiffres pour montrer combien ces proportions peuvent varier d'un projet l'autre. Le tableau 2 donne une indication de la proportion dans laquelle certaines catgories de cots peuvent varier sous l'influence des principaux facteurs de variation des cots identifis. Dans ce tableau, la prparation du chantier est un lment distinct de l'lment btiment & construction parce que des problmes imprvus dus aux conditions de terrain ont trs souvent une influence sur le cot des travaux de prparation du chantier. Les fourchettes donnes pour les diffrentes catgories formant les cots initiaux (tableau 1) peuvent permettre aux fonctionnaires de juger si certaines soumissions de projets doivent faire l'objet d'un examen plus approfondi. Par exemple, le fait qu'un projet indique que les cots d'acquisition du terrain pour une installation de traitement des eaux se chiffrent 10% ou plus des cots totaux doit veiller l'attention du fonctionnaire qui doit alors investiguer davantage. Pourquoi ? Parce que, dans ce type de projet, les cots d'acquisition du terrain n'excdent pas, en gnral, 1% des cots totaux. De mme, si un promoteur de projet indique que les mauvaises conditions de terrain sont responsables de l'augmentation des cots des quipements et des machines, le fonctionnaire doit investiguer davantage le projet. Pourquoi ? Parce que le tableau 2 indique que, dans ce genre de cas, des conditions de terrain imprvisibles ne peuvent influer de faon importante que sur les cots de prparation du chantier (qui font partie des cots de construction). Il est fort peu probable que les cots des quipements et des machines soient influencs par ce facteur.

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Tableau 1 Principaux lments de cots et proportion indicative des cots totaux pour sept catgories d'infrastructure
Autoroutes Deux voies (1 km) Zone rurale Autoroutes Deux voies (1 km) Zone urbaine Station d'puration des eaux 50.000 personnes Rseau de distribution d'eau (1) 50.000 personnes Btiments publics (2) 15.000 m
2

nergie 1 (3) Centrale lectrique CCGT

nergie 2 (4) Rseau de distribution de gaz de ville

Honoraires de planification/ conception Acquisition du terrain Btiments & construction Equipements & machines Provisions pour imprvus

3-5%

3-4%

3-5%

5-7.5%

10-15%

5-10%

5-10%

3-5% 75-80%

20-30% 60-65%

0-1% 40-41%

1-2% 75-80%

5-15% 25-38%

0-10% 15-30%

0-10% 20-35%

na

na

40-41%

na

10-18%

50-60%

40-50%

10%

10%

10%

10%

10-15%

10-20%

10-20%

Notes : Vu qu'une fourchette de pourcentages est donne pour chacun des lments de cots, la somme des colonnes n'atteint pas 100%. (1) (2) (3) (4) Conduite de 10 km depuis le rservoir existant avec nouvelle station d'puration et nouveau rseau de canalisations. Btiment huit tages dans une zone urbaine avec bureaux et salles de rception. Centrale de 60 MW avec 20 km de lignes de transmission alimentant le rseau principal, suffisante pour une population de 50.000 personnes. Unit de stockage de LPG avec un rseau de gazoducs de 500 km (distribution primaire 15%, distribution secondaire 85%), population de 250.000 personnes.

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Tableau 2 Effet des vnements modifiant les cots sur les principaux lments de cots (Effet majeur ou mineur)(1)

Facteurs de variation des cots lments de cots

Modification des plans Problmes d'acquisition du terrain Mauvaise gestion du projet Conditions de terrain imprvues Inflation/ relative augmentation des prix Problmes avec les entrepreneurs

Honoraires de planification/ conception Acquisition du terrain Prparation du chantier(2) Btiments & construction Equipements & machines

Notes : (1) Les grands points indiquent un effet majeur (20% de variation pour les lments de cots concerns). Les petits points indiquent un effet mineur (gnralement max. 5% de variation pour les lments de cots concerns). (2) La prparation du chantier est considre comme un lment distinct des cots btiments & construction parce que c'est elle qui est principalement touche par des conditions de terrain imprvues. Source : (Pour les deux tableaux) Etude Ove Arup & Partners, base sur l'exprience de projets des secteurs public et priv dans diffrents Etats membres de l'UE.

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4. Mthodes de contrle des cots

L'objectif de cette section est de passer en revue les manires d'amliorer la gestion du budget et du calendrier des projets par une gestion des risques et une estimation plus raliste des imprvus. Bien que ce sujet relve de la responsabilit des promoteurs et des directeurs de projet, il est utile que les fonctionnaires et les autres utilisateurs de ce guide comprennent bien les principes en jeu.

pour imprvus sont souvent surestimes pour les projets faibles risques, ou sous-estimes pour les projets hauts risques. De plus, il n'est pas toujours appropri d'tablir une somme spcifique pour les provisions pour imprvus pour la dure du projet car la plupart des risques peuvent tre limins lorsqu'ils apparaissent.

4.2 Planification des risques et des imprvus

En accordant davantage d'attention aux facteurs dterminant les cots qui sont le plus susceptibles de varier, et aux raisons de ces variations, les promoteurs de projet doivent tre capables de raliser des estimations plus prcises en ce qui concerne les provisions pour imprvus. Cela permet ensuite de rduire les risques de dpassement budgtaire. Une mauvaise gestion des risques diminue la capacit du projet respecter le budget et le calendrier. D'autre part, le niveau de risque peut souvent tre rduit si les promoteurs de projet prennent le temps d'identifier, d'valuer et de grer les principaux facteurs entranant une escalade des cots. Bien que la gestion des risques soit un sujet complexe, elle ne comporte en fait que trois tapes assez simples : l'identification des risques : qu'est ce qui pourrait ne pas aller ? l'valuation des risques : est-il possible de quantifier ou, du moins, de classer les risques ? la gestion des risques : quelles mesures peut-on prendre pour attnuer ou grer ces risques dans le but de prvenir tout dpassement de budget ?

4.1 Caractre incertain de l'valuation des cots

La prparation des estimations des cots d'un projet est une tche difficile parce que les projets de construction peuvent tre confronts des risques et des incertitudes, en particulier dans les premires tapes du projet lorsque peu d'informations sont disponibles. Toutefois, les estimations de cots prpares cette tape sont les plus importantes pour le promoteur de projet parce qu'elles constituent souvent la base de la soumission en ce qui concerne la demande de subvention. A mesure que le projet avance, on dispose de plus d'informations, ce qui permet de calculer les cots avec plus de prcision, par exemple les conditions de terrain sur le chantier et le type d'quipements et de machines qui seront utiliss. Lorsque les entrepreneurs ont envoy leurs soumissions, on dispose normalement d'estimations de cots plus fiables. Cependant, de nombreux aspects restent incertains et, lors de l'valuation des cots, il est courant d'inclure un lment supplmentaire comme assurance contre les dpassements de budget. L'expression provisions pour imprvus est en gnral utilise pour dcrire cet lment supplmentaire. Comme le montre le tableau 1, des sommes diffrentes sont en gnral alloues pour des types de projets diffrents. Les provisions pour imprvus se basent en gnral sur un calcul subjectif, et reprsentent un certain pourcentage de l'estimation des cots de base ou un forfait bas sur l'exprience de l'valuateur. Ces provisions se montent en gnral 10% des cots bruts. Le montant des risques ou des provisions pour imprvus n'est souvent calcul qu'une seule fois et n'est pas rvisable. La principale faiblesse de cette approche de l'valuation des provisions pour imprvus est que les risques individuels ne sont pas valus sparment. En consquence, les provisions

Lorsque les risques ont t identifis et valus, ils doivent faire l'objet d'un suivi permanent jusqu' la fin du projet. Bien qu'une valuation minutieuse des risques entrane gnralement une augmentation de la premire estimation des cots, elle engendre galement une rduction des provisions pour imprvus. Il est souhaitable de prendre des mesures de gestion des risques parce que cela permet d'tablir de faon plus sre quels seront les cots finaux du projet. Souvent, le contenu des provisions pour imprvus d'un projet n'est pas clair. Comme indiqu plus haut, il peut juste s'agir d'une estimation gnrale exprime en termes de pourcentage. Dans les gestions de risques minutieuses, les provisions pour imprvus pour des projets importants doivent couvrir trois types principaux d'imprvus : Provisions pour risques spciaux Cette provision doit couvrir les risques dcoulant d'un surcot de terrains acqurir, de la modification de facteurs externes comme la disponibilit des fonds prvus, les exigences lgales et

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la force majeure. Ces provisions couvrent galement le risque qu'un promoteur de projet change d'avis en ce qui concerne le cahier des charges (ce qui arrive frquemment !). Provisions pour imprvus de conception Cette provision couvre le processus de conception technique et les risques de modifications dues au dveloppement des avant-projets ou aux estimations. Provisions pour imprvus de construction Cette provision couvre le processus de construction et les risques de modifications dues aux conditions du terrain, ou de modifications des mthodes de construction, ou d'une prestation dfaillante des entrepreneurs et soustraitants.

4.3 Gestion du projet

Enfin, la planification des provisions pour imprvus, aussi adquate soit-elle, ne pourra jamais se substituer une bonne gestion du projet. Les lments essentiels d'une bonne gestion de projet sont : le contrle des cots : grer les processus de conception et de construction pour obtenir le meilleur rapport qualit-prix et garantir que les cots finaux ne dpassent pas le budget ; le contrle du calendrier : grer les processus de conception et de construction pour que le projet soit achev la date convenue ou avant l'chance ; le contrle de la qualit : garantir que la qualit et le fonctionnement du projet achev rencontrent les objectifs initiaux du promoteur de projet ; le contrle des modifications : garantir que toutes les modifications ncessaires soient mises en uvre dans les limites du budget convenu, qu'elles aient un bon rapport qualit-prix et que le promoteur de projet soit autoris procder ces changements.

Il est clair que la gestion des risques est seulement efficace si des procdures adquates de suivi du projet sont mises en place pour contrler tous les aspects de son fonctionnement. Les procdures de suivi doivent tre organises et gres par le directeur de projet. Elles doivent fournir des informations de gestion indispensables et cohrentes pour que le promoteur et le directeur de projet puissent ragir rapidement, le cas chant.

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5. Approche de l'valuation et du suivi des cots

5.1 Examen du projet
L'objectif de cette section est de fournir aux fonctionnaires responsables une srie de questions poser et envisager lors de l'valuation des candidatures de projet ou lors du suivi de grands projets. Ces questions doivent tre utilises conjointement avec les systmes d'valuation en vigueur pour les fonds du FEDER et avec les rglementations du programme concern. Les diffrentes questions se basent sur les sections prcdentes de ce guide qui ont identifi les principaux facteurs pouvant entraner des dpassements de budget et de calendrier. Les questions d'valuation suggres dans cette section n'ont pas pour objectif de rgler tous les problmes. Elles ont t conues pour aider le fonctionnaire responsable explorer les facteurs qui peuvent entraner lapprobation dun projet mal conu et comprendre pourquoi un projet sollicite une subvention supplmentaire durant la phase de mise en uvre. Dans la plupart des cas, la premire soumission du projet doit aborder toutes les questions pertinentes et satisfaire les fonctionnaires en ce qui concerne la justesse des estimations des cots. Il est important que toutes les sections du formulaire de demande soient compltes, en particulier les rubriques de cots. Lorsque lon constate des carts dans les informations sur les cots, il est souvent difficile de dterminer si la rubrique en question n'est pas compatible avec le projet particulier ou si elle a peut-tre t combine une autre cot, ou encore si le promoteur de projet a tout simplement omis de remplir la rubrique en question. Ainsi, il peut savrer ncessaire dinvestiguer davantage afin de clarifier la situation. Le fonctionnaire doit examiner toutes les questions avec le promoteur de projet ou faire appel des spcialistes si le problme en question ne peut tre rsolu. Le diagramme 4 divise le cycle de dveloppement du projet en six tapes. Pour chaque tape, des groupes parallles de questions ont galement t dvelopps. Ces groupes de questions sont abords ci-dessous sous la dnomination Risques potentiels. Certaines questions sont applicables plusieurs tapes. Lors de lexamen d'un projet, les fonctionnaires responsables doivent d'abord dterminer l'tape du dveloppement d'un projet et poser ensuite les questions correspondantes.

Le diagramme montre galement comment le risque (de dpassement de budget et de calendrier) diminue mesure que le projet progresse dans le temps. Risque potentiel 1 : Cahier des charges et faisabilit du projet Les principales questions en matire de cahier des charges et de faisabilit du projet consistent dterminer si le projet a des besoins particuliers et si le promoteur de projet a identifi les cots du budget (les cots maximums que le promoteur de projet est prt payer pour raliser le projet). A cette tape, il est galement souhaitable de vrifier si une analyse cotsavantages a t entreprise et si le directeur de projet choisi dispose dune exprience confirme. La description du projet ne doit pas tre complexe du point de vue technique. Les objectifs du projet doivent tre clairs et cohrents tout au long de la soumission, et ils doivent tre ralisables. Des questions simples doivent tre poses comme par exemple : o le projet est-il entrepris ? que comprend exactement le budget ? pourquoi le projet est-il entrepris quelle est la demande ? quelles ont t les tapes prcdentes entreprises et quelles sont celles qui ne figurent pas dans la demande (y compris les cots) ? le projet dpend-il directement d'autres projets ? qui entreprend le projet et sur quelle priode de temps ?

Risque potentiel 2 : Avant-projet sommaire A l'tape de l'avant-projet sommaire, les principales questions consistent dterminer si la taille du projet rencontre les besoins identifis ou si elle est surestime. Il est important d'tablir dans quelle mesure des travaux de conception supplmentaires sont ncessaires et quel est le rle de l'entrepreneur dans ce processus. Si les estimations des cots se basent uniquement sur lavant-projet sommaire, le risque de voir les cots augmenter est plus important que si les cots ont t finaliss. Pour les grands projets, il est galement opportun de disposer dune tude d'valuation des risques ce stade. Cela prouve que le promoteur de projet est conscient que des risques spcifiques existent et qu'ils peuvent influer sur les cots du projet. Cette tude doit servir de base pour le calcul des provisions pour imprvus. L'valuateur doit avoir la possibilit de comprendre comment les provisions pour imprvus ont t calcules et quels risques elles couvrent.

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Diagramme 4

Cycle de dveloppement du projet

Cahier des charges et faisabilit du projet

Risques potentiels

Cots temps

Quels sont les travaux de faisabilit entrepris ? Le promoteur a-t-il une exprience dans ce type de projets ? Le projet dpend-il d'autres phases ou projets ? Un directeur de projet a-t-il t choisi ? L'avant-projet satisfait-il au cahier des charges ? Qui va raliser l'avant-projet dtaill ? Lestimation des cots permet-elle la modification de l'avant-projet sommaire ? Quels sont les risques couverts par les provisions pour imprvus ? Les procdures d'autorisation appropries sont-elles termines, y compris le permis durbanisme, l'tude d'impact environnemental, les licences d'exploitation, la consultation publique ? La totalit du terrain a-t-elle t acquise ? Un ddommagement a-t-il t convenu avec les propritaires ? Quelles sont, parmi les questions numres ci-dessus, celles qui sont encore en suspens ?

Diminution des risques

1 2

Avant-projet sommaire

Autorisations et acquisition du terrain

Avant-projet dtaill et appel d'offres

L'avant-projet sommaire est-il suffisamment clair pour permettre la ralisation, de manire satisfaisante, de l'avantprojet dtaill et de l'valuation des cots ? Les soumissionnaires ont-ils suffisamment de temps pour prparer de manire raliste des soumissions chiffres ? Le promoteur de projet a-t-il dj travaill avec l'entrepreneur ? L'entrepreneur jouit-il dune situation financire solide ? Les conditions de terrain ont-elles t correctement examines ? Le risque de dpassement budgtaire est-il prvu dans le contrat ? Tous les fonds sont-ils disponibles pour payer l'entrepreneur ?

Construction du projet

Les dispositions relatives la gestion du projet sont-elles efficaces ? Les paiements l'entrepreneur sont-ils verss sans retards ? Le projet respecte-t-il le budget et le calendrier ? Parmi les risques identifis dans les provisions pour imprvus, certains ont-ils t rencontrs ? Comment sont-ils traits ?

Rception du projet

Est-il clairement prcis dans le contrat quels travaux sont ncessaires pour l'achvement du projet ? Les procdures de rception ont-elles t tablies ? Quels sont les dispositions de paiement final ?

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Risque potentiel 3 : Autorisations et acquisition du terrain L'valuateur doit savoir quel stade en est le promoteur de projet en ce qui concerne les autorisations et l'acquisition du terrain. Un projet peut connatre des retards importants qui peuvent influer sur les cots si les procdures appropries d'obtention des autorisations en matire d'environnement, de planification et autres n'ont pas t respectes. En ce qui concerne l'acquisition du terrain, il est important que l'valuateur sache si toutes les contestations ventuelles ont t rgles ou sil y a des procdures dappel. Si des procdures d'appel sont toujours en cours, il est fort probable que la premire estimation du cot de l'acquisition du terrain soit sous-estime. Risque potentiel 4 : Avant-projet dtaill A l'tape de l'avant-projet dtaill, il y a lieu de lancer la procdure d'appel d'offres afin de slectionner l'entrepreneur qui sera charg des travaux de construction. Dans certains cas, le choix des entrepreneurs peut avoir lieu avant l'laboration de l'avant-projet dtaill. La forme de contrat et les rles respectifs du promoteur de projet et de l'entrepreneur en matire de responsabilit en cas de dpassement de budget doivent tre investigus par le fonctionnaire responsable, en particulier lorsque la situation nest pas claire cet gard. Il est galement important de vrifier si les procdures en matire d'appel d'offres ont t respectes et si l'entrepreneur jouit de la comptence et de l'exprience requises. Les fonctionnaires doivent vrifier si des examens de terrain ont t entrepris. Si ce n'est pas le cas, le risque de dpassement budgtaire augmente et les provisions pour imprvus doivent reflter cette situation. Risque potentiel 5 : Construction du projet Durant la phase de construction, il y a lieu de mettre en place une structure de gestion du projet pour permettre au promoteur de projet et l'entrepreneur de se consulter rgulirement sur lavancement du projet. Souvent, les facteurs qui engendrent un dpassement de budget et de calendrier apparaissent durant la phase de construction. L'valuateur doit donc sassurer que les principaux risques pris en considration dans le calcul des provisions pour imprvus sont grs sur le chantier. Risque potentiel 6 : Rception du projet Le promoteur doit fixer la date prvue d'achvement du projet. Il doit tre clair que le projet sera achev et totalement oprationnel lorsque la subvention du FEDER aura t utilise ou que des phases supplmentaires devront tre mises en uvre ultrieurement.

5.2 Conclusion : Utilit de ce guide

L'objectif de ce guide est d'amliorer la comprhension du processus de dveloppement des projets. Les fonctionnaires responsables seront ds lors plus aptes examiner ces projets lorsqu'il y a raison de s'inquiter des cots initiaux du projet, ou de la modification ventuelle de ces cots. Ce guide constitue galement un outil supplmentaire dans le cadre gnral des valuations menes par la DG XVI. En tant que tel, il peut tre utilis en association avec d'autres documents y compris le guide de la Commission sur les analyses cots-avantages des grands projets et les rglementations des Fonds structurels et de cohsion. Il est peu probable que le prsent guide rsolve tous les problmes inhrents aux dpassements de budget et de calendrier. Cependant, en amliorant la capacit des fonctionnaires responsables examiner les projets en cas dinquitude quant la structure des cots ou leur variation, il faut esprer que les promoteurs de projet des Etats membres s'orienteront eux-mmes progressivement vers une meilleure pratique. Les programmes de dveloppement des Etats membres en bnficieront en dernier ressort parce que lvaluation plus prcise des cots des projets individuels rduira la probabilit de devoir puiser dans des fonds destins d'autres projets ou programmes pour couvrir les dpassements de budget. L'utilisation de ce guide n'limine pas le recours aux spcialistes pour examiner les cas difficiles, si ncessaire. Cependant, lorsque les fonctionnaires responsables se seront familiariss avec les principes et pratiques brivement exposs dans le prsent guide, le recours aux spcialistes sera moins frquent. Bien que tout ait t mis en oeuvre, lors de la prparation de ce guide, pour que ce dernier puisse tre utilis dans tous les Etats membres, il est clair que le guide ne couvre pas tous les aspects du processus de dveloppement des projets particuliers chaque Etat membre. Cependant, les principes gnraux d'identification des cots et des risques sont assez pertinents dans tous les contextes institutionnels. En faisant preuve de discernement, les fonctionnaires responsables devraient pouvoir faire usage du guide dans la plupart des situations qu'ils vont rencontrer. L'exprience des fonctionnaires et des autres utilisateurs de ce guide sera mise profit pour prparer les rvisions ultrieures de ce document.

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Glossaire
Appel d'offres La mthode selon laquelle est tabli un contrat pour la fourniture de produits ou de services. Les diffrentes mthodes impliquent diffrents rles et responsabilits pour le promoteur de projet et l'entrepreneur. Exemples : soumission par concours base sur un avant-projet dtaill du promoteur ; conception et construction ; et conception, construction, financement et exploitation. Avant-projet dtaill Description d'un processus de construction, avec textes et dessins, jusqu' un niveau qui permet de dtailler totalement l'valuation des cots d'un projet et la prparation d'un programme clair de travaux pour le mettre en uvre. Avant-projet sommaire Description d'un processus de construction, avec textes et dessins, jusqu' un niveau qui permet de mener bien la plupart des procdures d'autorisation et de donner une estimation gnrale des cots d'un projet. Dpassement de budget Une circonstance dans laquelle la fourniture de produits ou de services contracts exige davantage de ressources financires que ce qui avait t convenu l'origine entre un promoteur de projet et un entrepreneur. Directeur de programme La personne ou l'institution responsable de la livraison du programme dans son ensemble. Directeur de projet La personne responsable de la livraison d'un projet dans les limites de calendrier et de budget convenus dans le contrat. Le directeur de projet peut tre employ par le promoteur de projet ou par l'entrepreneur, ou il peut tre choisi de faon indpendante par l'institution qui fournit la majeure partie des financements pour le projet. Entrepreneur De faon prcise, toute personne ou groupe qui passe un accord contraignant pour fournir des produits ou des services spcifis. Dans le cadre de ce guide, un entrepreneur est une entreprise de construction qui entreprend de construire un projet spcifi un prix convenu et dans les limites de calendrier convenues.

Inflation Laugmentation gnrale du niveau des prix dans un pays, cause par des aspects de politique macroconomique de ce pays ou par limpact des politiques suivies par ses principaux partenaires commerciaux. (A distinguer des changements dans le prix relatif de marchandises et de services particuliers qui peuvent tre le rsultat de dveloppements technologiques ou d'augmentations locales de la demande pour ces produits ou services). Procdures d'autorisation Processus institutionnels par lesquels l'autorisation de dveloppement est obtenue, y compris les aspects relatifs aux plans de secteur, les aspects environnementaux, d'exploitation et de scurit. Programme Groupe de projets comportant des objectifs gnraux similaires et gnralement financs par des capitaux provenant d'une mme source. De ce fait, les dpassements budgtaires d'un projet peuvent influer sur la disponibilit de fonds pour d'autres projets du programme. Projet Les travaux de construction spcifis, y compris les produits et services, qui font partie du contrat entre un promoteur de projet et un entrepreneur. Promoteur de projet La personne ou l'institution responsable du lancement d'un projet et qui signe le contrat avec l'entrepreneur de construction pour raliser le projet. Les termes galement utiliss pour dsigner le promoteur de projet sont le client ou simplement le propritaire. Provisions pour imprvus La somme incluse dans l'valuation des cots d'un projet pour tenir compte des facteurs imprvus qui pourraient entraner un dpassement de la premire estimation des cots. Risque La probabilit que, malgr une valuation des cots et une planification de projet minutieuses, des vnements imprvus surviennent durant la mise en uvre d'un projet, ce qui influera sur les cots finaux et sur le calendrier d'achvement des travaux. Superviseur des quantits Expert responsable de la description dtaille des travaux et des matriaux impliqus dans la construction d'un projet, et de la fixation d'un prix pour ces travaux et pour l'laboration d'un programme dtaill de mise en uvre du projet.

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Annexe
A : Mauvais exemples de projets B : Bons exemples de projets

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A : Mauvais exemples de projets

Projet de route
Les cots du projet taient valus au dpart 9 millions de livres mais ont atteint 12,24 millions de livres. Cette augmentation est due : une modification des plans pour tenir compte de l'augmentation des charges et des normes environnementales (1,75 million de livres) ; l'acquisition de terrains supplmentaires par rapport ce qui avait t prvu lorigine (0,3 million de livres) ; l'inflation, tant donn que la premire estimation avait t ralise en 1993 et que le projet a t achev en 1996 (1 million de livres).

Projet de systme d'gouts

Les cots du projet taient estims au dpart 4,7 millions d'cus mais ont atteint 6,6 millions d'cus (augmentation de prs de 20%). L'augmentation des cots est tout d'abord due au fait que l'entrepreneur a fait faillite durant la phase de construction du projet. Le projet a t retard de 8 mois pendant lesquels un nouvel appel d'offres et des nouveaux contrats ont t prpars. Durant la priode de retard, la TVA a augment de 2,5%, ce qui tait imprvu et a contribu augmenter davantage les cots.

Projet de route
Les cots du projet ont augment de 10% et la ralisation du projet a t retarde d'au moins trois mois cause de conditions climatiques dfavorables durant la premire phase des travaux sur le chantier. L'augmentation des cots est due : l'inflation sur une priode de deux ans ; des frais de procdure plus levs pour l'acquisition du terrain un grand nombre de cas ont ncessit un arbitrage et ont t renvoys en appel ; des conditions de terrain imprvues.

Projet de route Les cots du projet ont augment de 20% du fait que : le projet a t retard parce que l'on a dcouvert que l'entrepreneur n'avait aucune exprience dans ce type de travaux de construction et on a d trouver des sous-traitants ; les cots d'acquisition du terrain ont t plus levs que prvu ; des modifications de conception ont t apportes aux plans du fait de conditions de terrain imprvues et de contraintes environnementales non prises en compte au dpart.

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Projet de route Les cots du projet ont augment de 20% principalement cause du fait que l'autorit charge de la mise en uvre du projet avait peu d'exprience dans un projet de cette taille. Les cots de tous les lments du projet taient incorrrects, ce qui n'est apparu qu'au stade de l'appel d'offres.

Projet de systme d'gouts Les cots du projet ont augment de 20% principalement parce qu'il y a eu une sous-estimation du temps et du budget ncessaires pour les travaux de dmolition et de creusement sur le chantier.

Entreprise X Projet financ par une importante institution internationale de financement (non-FEDER) Le problme On pensait que les cots d'investissement aprs les cots de dveloppement de dpart seraient couverts par un financement interne. En consquence, les cots d'investissement totaux prvus ne comprenaient pas les investissements essentiels pour continuer le dveloppement du projet, et le plan d'investissement ne tenait pas compte des pertes d'exploitation des annes de dmarrage du projet. Les recommandations Pour valuer correctement le financement dun projet, il est essentiel d'tablir un plan d'investissement qui contient tous les cots ncessaires pour achever le projet, y compris les pertes d'exploitation durant les annes de dmarrage du projet. Cela permet aux partenaires et aux banques qui participent la transaction de fournir suffisamment de capitaux, sans dpendre totalement des fonds gnrs ultrieurement par le projet. Dans ces transactions, il est important de tenir compte des estimations des cots du financement durant la phase de dmarrage et d'incorporer au moins 10% des dpenses en capital dans le plan d'investissement dans une catgorie spcifique des provisions pour imprvus. Bien que les financements et les garanties prvoient, en gnral, que le promoteur de projet doit combler les ventuelles carences de fonds, ltablissement dun accord entre partenaires au dbut du projet sur la manire de financer les augmentations de cots rduit les risques financiers du projet. La garantie dune forte solidit financire stratgique de l'investisseur est essentielle lorsque des capitaux supplmentaires sont ncessaires pour compenser une production de liquidits plus faible que prvue des fins d'investissement et pour financer un dpassement ventuel des dpenses en capital.

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Projet majeur dans la CEI (institutions financires non-FEDER) Causes des dpassements de budget En gnral, la cause sous-jacente des dpassements de budget est l'inexprience par rapport au systme de la CEI, combine une trop grande confiance dans le systme occidental. Dans les phases de planification et de dveloppement, le projet a t trop envisag du point de vue occidental, en appliquant une logique occidentale sans prter suffisamment attention la perspective et aux diffrences culturelles du pays du projet ni des dtails importants, aux ressources humaines, au matriel de chantier, la logistique et au calendrier qui seraient influencs par la culture, les traditions et les pratiques en matire de travail. Les principales raisons des dpassements de budget sont les suivantes : Manque gnral d'exprience en matire de projets trangers Le promoteur de projet et l'entreprise conseil ont trop compt sur les garanties fournies par leurs partenaires. Le promoteur de projet aurait d insister pour quune enqute plus approfondie soit mene sur les comptences de l'entreprise de construction locale, y compris sur sa capacit fournir le matriel de chantier et la main-d'uvre qualifie qu'elle avait promis, ainsi que sur son exprience dans ce type de projet. Labsence dinvestigation et de suivi a eu une grande influence sur l'achvement de la construction et sur l'augmentation des cots tout au long du projet. La main-d'uvre locale a t compltement sous-estime au point de vue productivit et comptences techniques. Le promoteur de projet et l'entreprise conseil n'ont pas vrifi la validit de l'estimation des cots ralise par l'entreprise de construction locale et les provisions pour imprvus se sont rvles insuffisantes vu les dlais de construction et de mise en route extrmement rduits pour une opration de cette envergure. Frais de transport Lvaluation inadquate de la complexit du chantier du projet ainsi que la longue chane logistique ont entran des cots trs levs. Le matriel que l'entreprise de construction locale n'a pas pu fournir a d tre achemin par avion depuis les USA afin de rduire les dlais de construction. Il a fallu recourir au transport par avion et par camion, plus cher, au lieu du chemin de fer, afin d'acclrer la livraison des pices dtaches et des stocks de maintenance. Sous-estimation des cots des pices dtaches et de la maintenance Les stocks de pices de rechange et les frais de maintenance ont t sous-estims. Les retards de livraison ont ncessit lentreposage de stocks sur le chantier pendant 12 mois au lieu des trois mois prvus initialement. Dpassement du budget d'exploitation Ces dpassements sont principalement dus la main-d'uvre, la maintenance, l'nergie et au transport. Les cots de main-d'uvre ont t plus levs et la productivit de la main-d'uvre plus basse que prvu. Le fait qu'il a fallu plus de pices de rechange que prvu a occasionn une augmentation des frais de maintenance dans le budget. La question de l'nergie a t souleve aprs que le projet ait dmarr, ce qui en a augment les cots. Conception inadquate de l'installation La premire tude de faisabilit tait inadquate. Il a fallu procder des modifications au niveau de l'ingnierie et de la conception pour inclure plus de btiments et dquipements. Des cots supplmentaires ont t contracts pour les matriaux, l'ingnierie, les appels d'offres, lquipement, la main-d'uvre et la gestion gnrale tout au long de lopration.

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B : Bons exemples de projets

Dans les cas de bons exemples de projets, les promoteurs de projet peuvent en gnral donner des rponses positives aux questions suivantes : Le client est-il capable d'obtenir et de grer des projets majeurs, car ceci est crucial ?

A-t-il l'exprience en matire de contrats par appel d'offres ? Le client et l'entrepreneur ont-ils dj travaill ensemble ? Le client est-il conscient des problmes cls et des principaux domaines de risque ? Le client comprend-il et sait-il ce qu'il veut ?

Projet d'aroport Le projet concerne la construction d'une nouvelle extension deux tages dans un arogare, value 35 millions de livres. Le contrat a t attribu selon le principe conception, gestion et construction. Durant la priode de conception initiale de 18 mois, des travaux dtaills ont t entrepris pour dterminer le budget du projet. Un prix maximum garanti a t convenu entre le client et l'entrepreneur. Les principaux facteurs responsables du succs de l'entreprise ont t : ltroite collaboration entre le client et l'entrepreneur ds le dbut, y compris lchelon suprieur de la gestion ; la dfinition claire de la conception du client ds le dbut ; laccord conclu trs tt sur le budget total du client ; le dlai suffisant pour dvelopper le cahier des charges du client et effectuer un exercice de gestion (qui a conduit l'tablissement du prix maximum garanti) ; le recours aux concepteurs du client pour les modules spcialiss, afin de prvenir les problmes de spcification ; ladoption dune approche flexible durant la phase de conception pour intgrer les modifications demandes par le client ; laccord sur le cahier des charges dtaill du projet avant le dbut des travaux de construction ; la dsignation par le client d'un directeur de projet rsident pour servir d'intermdiaire entre l'entrepreneur, le directeur de l'aroport et le public ; lorganisation dun exercice formel de deux jours de construction en quipe runissant tous les membres des quipes de projet du client et de l'entrepreneur pour dvelopper une bonne relation de travail ; la mise en place d'une quipe de gestion exprimente.

Projet de route Le projet concerne la construction d'un changeur value 25 millions de livres. Le contrat a t attribu selon le principe dun prix fixe conception et construction. Les principaux facteurs du succs de l'entreprise ont t les suivants : le client a prpar un cahier des charges dtaill dcrivant exactement quelles taient les exigences techniques, esthtiques et contractuelles ; le calendrier pour la prparation des soumissions et la ralisation du projet tait raliste ; les soumissionnaires taient responsables de la ralisation dexamens dtaills du site ; l'employeur, reconnaissant les conditions difficiles, a accept de financer des examens de terrain supplmentaires ; le client et l'entrepreneur avaient dj travaill ensemble par le pass ; le client a accept le cahier des charges et aucune modification n'y a t apporte ; le client a dsign une quipe d'ingnieurs expriments pour contrler le systme dassurance de la qualit de l'entrepreneur et fournir un soutien permanent en termes de nouvelles approches en matire d'ingnierie et de gestion du trafic.

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