REFLEXIONES SOBRE LA ORDENANZA REGULADORA DE LA CONVIVENCIA CIUDADANA DEL AYUNTAMIENTO DE EL EJIDO

Por Miguel ngel Luque, ciudadano ejidense.

ndice
PRESENTACIN...................................................................................................................3 0.- INTRODUCCIN.............................................................................................................4 I.- TTULO RELATIVO A NORMAS Y PROCEDIMIENTO SANCIONADOR................................7 II.- ABUSO DE CONCEPTOS JURDICOS INDETERMINADOS, DE ANOLOGA Y OTORGAMIENTO DE PODER ARBRITRARIO:.......................................................................8 III.- EXIGENCIA INJUSTIFICADA DE AUTORIZACIONES Y LICENCIAS ....................................9 III.- TIPIFICACIN COMO INFRACCIONES CONDUCTAS NORMALES Y COTIDIANAS..........10 IV.- VULNERACIN DE LA CONSTITUCIN........................................................................11 V.- VULNERACIN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, DE LO ESTABLECIDO EN LA LEY 30/1992 Y CONTRADICCIN CON SU REGLAMENTO DE DESARROLLO, ADEMS DE OTRAS LEYES................................................................................................................................11 VI.- ILEGALIDAD EN LA REGULACINDE LAS MEDIDAS CAUTELARES:..............................12 VII.- VULNERACIN DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM y CONCURRENCIA CON LA VA PENAL...............................................................................................................................14 VIII.- TIPIFICACIN COMO INFRACCIONES, AGRAVANTES O SUPUESTOS DE INTERVENCIN CAUTELAR SITUACIONES DE FUERZA MAYOR O ESTADOS DE NECESIDAD, CUANDO LA ADMINISTRACIN NO GARANTIZA UNOS SERVICIOS MNIMOS DE SUBSITENCIA A LAS PERSONAS.........................................................................................15 IX.- VULNERACIN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD (ART. 131 LEY 30/1992).....16 X.- INFRACCIONES CON CIERTOS RASGOS MORALES.......................................................17 XI.- TIPIFICACIN COMO INFRACCIN CONDUCTAS QUE PRESUPONEN UNA INTENCIONALIDAD NO PROBADA O UN CONOCIMIENTO PREVIO SOBRE DETERMINADAS CUESTIONES QUE NO PUEDE EXIGIRSE AL SUJETO INFRACTOR....................................17 XII.- SE TIPIFICAN COMO CONDUCTAS INFRACTORAS ACCIONES QUE NO CONLLEVAN NI CULPABILIDAD NI NEGLIGENCIA NI RESPONSAIBLIDAD ALGUNA DE LA PERSONA, SINO QUE SON CONSECUENCIA DEL MAL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN O CONSECUENCIA DE CASUAS NICAMENTE IMPUTABLES A LA ADMINISTRACIN...........18 XIII.- INCORRECCIONES TCNICAS, FALTA DE CONCORDANCIAS E IMPRECISIONES.........18 CONCLUSIONES Y PROPUESTAS.......................................................................................19

PRESENTACIN
La Ordenanza Reguladora de la Convivencia Ciudadana del Municipio de El Ejido es una norma que, segn su exposicin de motivos, pretende regular de forma adecuada la convivencia en el espacio pblico del municipio de El Ejido para hacer posible el ejercicio efectivo de los derechos y libertades individuales de cada persona en el seno de la sociedad vecinal sin limitar la de otros ciudadanos. No obstante, desde este primer momento, debe quedar claro que se trata de una norma sancionadora. Con tal objetivo, incluye multas pecuniarias de hasta 60.000 (aunque la mayora sean de hasta 300 ) y otorga la posibilidad de requisar una gran cantidad de bienes, instrumentos y dems objetos propiedad de los ciudadanos, as como exigir indemnizaciones por daos y perjuicios. Fue aprobada en el ao 2008 por el Pleno de la Corporacin, con los votos a favor del PAL (partido que gobernaba en ese momento), el PP y la abstencin del PSOE. Izquierda Unida, que no tena representacin en el Pleno de la Corporacin, fue el nico grupo poltico que present enmiendas (50). En su momento, esta formacin poltica denunci que la redaccin y tramitacin de la Ordenanza se haba realizado sin la debida publicidad, de espaldas a los agentes sociales, colectivos, asociaciones y personas particulares. Se trata de una Ordenanza extensa que consta, adems de una Exposicin de Motivos, una Disposicin Final y una Disposicin Derogatoria, de 81 artculos divididos en cuatro Ttulos. En primer lugar, voy a hacer una breve descripcin de su contenido, teniendo en cuenta que tipifica muchos supuestos infractores que desconocemos y por los que podramos ser sancionados los ciudadanos de El Ejido. En segundo lugar, plasmar mi particular juicio al respecto, desde un punto de vista jurdico e ideolgico y, por ltimo, plantear la solucin que considero ms adecuada al respecto: su derogacin total o, en su defecto, su reforma sustancial. Pero no adelantemos conclusiones. Se debe advertir que no es la nica ordenanza que se nos aplica. Sera conveniente que entrramos en la web del Ayuntamiento y echramos un vistazo. Adems de las ordenanzas fiscales, nos afectan ordenanzas como abastecimiento de agua potable, gestin de cementerios, establecimientos juegos recreativos, kioskos, mercados, numeracin de calles, ocupacin de va pblica, primera ocupacin y cambio de uso, residuos slidos, ruidos y vibraciones, sanidad medioambiental agrafia, taxis, tenencia de animales, velatorios, venta ambulante y solares y edificaciones ruinosas.

0.- INTRODUCCIN
Respecto al contenido de la Ordenanza en cuestin, diremos que se divide en 4 ttulos: Disposiciones generales; organizacin y autorizacin de actos pblicos; normas de conducta en espacios pblicos, y procedimiento y rgimen sancionador.

Cuando uno comienza a leer el ttulo I, no puede estar ms que de acuerdo, puesto que lo que se persigue es: Que los vecinos ejerciten sus derechos y cumplan sus obligaciones dimanantes de la Ley con pleno respeto a los derechos y obligaciones de los dems, as como con especial cuidado de los equipamientos municipales que estn para el comn disfrute.

Seguimos leyendo y advertimos que la Ordenanza es de aplicacin en todos los espacios pblicos del municipio, tales como calles, vas de circulacin, pasajes, aceras, plazas, paseos, avenidas, bulevares, playas, parques, jardines, puertos y dems espacios y zonas verdes, incluso en el cementerio, en los mercados, complejos deportivos, puentes, pasarelas, pasos subterrneos, pasos elevados, aparcamientos, fuentes, estanques, lagos, edificios pblicos o destinados al uso pblicos, as como a todos los elementos, bienes y mobiliario urbano e instalaciones de dominio pblico situado en aquellos (esculturas, farolas, bancos, marquesinas, sealas de trfico, arbolado, contenedores, papeleras, paradas de autobuses, etc. No obstante, ya aparece algo que debe tenerse muy en cuenta. En el ltimo prrafo del artculo 4 se establece que se aplicar tambin a los espacios abiertos, construcciones, instalaciones y bienes de titularidad privada, tales como fachadas de edificios portales, balcones, galeras comerciales, escaparates, patios, solares, jardines y arbolado (privado), etc. cuando desde ellos se puedan realizar conductas que puedan afectar negativamente al civismo o la convivencia. Por lo tanto, la Ordenanza se aplica prcticamente a todos los espacios del municipio, pblicos o privados, salvo que estemos en nuestra casa con las persianas cerradas. Y tambin se aplica a todas las personas que se encuentren en el municipio de El Ejido, sea cual sea su situacin jurdico-administrativa. Es decir a todo el mundo y en todas partes, prcticamente. Pensad que mis padres tienen su casa en el centro de El Ejido, calle Lobero, con patio y solar. Como se ve desde los pisos de enfrente, todo lo que yo haga all, es susceptible de ser considerado infraccin administrativa, si entra en el supuesto de hecho. Por poner un ejemplo, o cualquier actuacin dentro de una urbanizacin privada, por ejemplo, las de Almerimar que estn pegadas al paseo martimo con rejas de aluminio que dejar ver todo, o cuando estoy en mi terraza o balcn. Seguidamente se nos dice que todos tenemos derecho a comportarnos libremente respetando la libertad de los dems, Pero, ya aparece algo en el prrafo segundo del art. 8 que me llama la atencin: En las zonas aceradas y/o peatonales, as como en los parques, playas y zonas naturales el paseo y recreo tranquilo tendr preferencia sobre cualquier otra actividad que, en su caso, tendr que ser autorizada expresamente por el Ayuntamiento. 4

Segn el tenor literal, si hago footing, por ejemplo o juego en la playa, necesitara una autorizacin expresa del Ayuntamiento. En lo que respecta al ttulo II (organizacin y autorizacin de los actos pblicos de cualquier ndole) (festiva, cultural, musical, mmica, deportiva, ldica, religiosa o de cualquier otra naturaleza) la redaccin final se remite a las exigencias de la normativa andaluza sobre espectculos pblicos. En este sentido debe aplaudirse que se haya modificado la redaccin inicial, que tambin exiga autorizacin expresa y previa del Ayuntamiento. No obstante, se alude a que para el derecho de reunin y manifestacin (tipo los actos del 15-M o cualquier otro en la Plaza) recogido en el artculo 21 de la CE se debe realizar una peticin a la Subdelegacin del Gobierno, aspecto al que aludir ms tarde.

Entramos de lleno en el Ttulo ms extenso y que tipifica ms infracciones, el III, recordando que las infracciones leves suelen sancionarse entre 0,60 y los 300 , pero que
tambin se recogen infracciones graves (normalmente hasta 1000 ) y muy graves hasta 3000 , aunque tambin las hay de hasta 60.000 . Pues bien, en este ttulo se PROHIBE: - Arrojar papeles, chicles, colillas o envases al suelo; depositar residuos fuera de sus correspondientes contenedores o introducirlos en contenedores que no corresponde (gris, verde, azul, amarillo y para pilas), aunque estn completos o lejanos y fuera del horario establecido para el gris (de 17,30 hasta las 21,30 horas, salvo que se haya modificado el horario por Decreto de Alcalda), as como hurgar, remover o sustraer residuo de los contenedores o papeleras. Si se reincide o hay especial gravedad, arrojando frutas o cscaras de fruto, si se depositan muebles o enseres mayores, animales muertos, etc., la multa puede llegar hasta los 3000 . No obstante, en las conductas menores, si el ciudadano es sorprendido de forma in fraganti, el agente de la autoridad lo requerir para que depongan su actitud y de lo contrario iniciarn expediente sancionador. - Est prohibido realizar cualquier grafito, pintada, mancha, garabato, escrito, inscripcin o grafismo en zonas pblicas o privadas con vistas para el pblico. Adems de sancin, se intervendrn los materiales, salvo que el sujeto limpie la zona. - Est prohibido poner pancartas, carteles, vallas, rtulos, adhesivos, papeles, en lugares no expresamente habilitados, (vendo piso, se ofrece chica, Pepe y Pepa se casan por fin) Se sanciona incluso si lo pones en tu propiedad, si vuela sobre el espacio pblico; as como colocar publicidad y folletos en cristales de vehculos. Responden las personas que promuevan la difusin del mensaje de las sanciones, que llegan hasta 1000 si es sobre mobiliario urbano. - ESPACIOS PRIVADOS: Interesante, cuando sean visibles desde va o espacio pblico: - Colocar antenas o cualquier artefacto similar en fachadas o terrazas. - Instalacin de apartados de aire acondicionado en fechadas, terrazas o tendederos de inmuebles o atravesar fachadas con cables. 5

- Utilizacin de terrazas o tendederos de los edificios para almacenar enseres o muebles visibles de forma desordenada y aparatosa. RESPECTO AL USO IMPROPIO DE ESPACIOS PBLICOS, se tipifica como infraccin el uso impropio de los mismos, pero se especifican, entre otras: Acampar o pernoctar de cualquier manera. Utilizar bancos para usos distintos de los de su naturaleza. Lavarse lo lavar ropa en fuentes, estanques o sta ltima en duchas pblicas. Hacer barbacoas. Hacer necesidades fisiolgicas. Realizacin de juegos que impliquen rapidez o lanzamiento de balones, prctica de patines o monopatines, llegando en este caso a poder ser sancionados con 1000 , adems de intervenirse los mismos.

COMERCIO, PRESTACIONES DE SERVICIOS Y ACTIVIDADES NO AUTORIZADAS. Sanciones para los sujetos, quienes colaboren y quienes compren o reciban la prestacin del servicio, ms intervenciones cautelares automticas de los instrumentos, bienes, dinero, etc, cuando no hay autorizacin y licencia. COMERCIO AMBULANTE: PRESTACIONES DE SERVICIOS NO AUTORIZADAS: Tarot, videncia, masajes, tatuajes, piercing, peinado. APUESTAS U OFRECIMIENTO DE JUEGOS QUE IMPLIQUEN APUESTAS MENDICIDAD Y OTRAS ACTIVIDADES AFINES como ofrecimiento de bienes a personas dentro de los vehculos, adems de cualquier actividad que obstruya el trfico rodado o impidan el libre trnsito de las personas (ojo con las aglomeraciones y protestas por los ERES, etc.). No obstante, advierte que el Ayuntamiento adoptar medidas para erradicar este fenmeno, informando de las dependencias municipales y centros de atencin pblicos y privados (ONGs) a los que pueden acudir. OFRECIMIENTO DEMANDA Y PRCTICA DE SERVICIOS SEXUALES EN CUALQUIER ESPACIO al que se aplica la Ordenanza, incluso privado y de forma consentida sin retribucin dineraria, si hay visibilidad desde los espacios pblicos. Ojo, que aqu la penas normales llegan a 3.000 . No obstante, el Ayuntamiento prestar ayuda a estas mujeres (se presupone que slo lo hacen las mujeres) y quieran abandonarlo. CONSUMO EN GRUPO Y VENTA EN ESPACIOS PBLICOS DE BEBIDAS ALCOHLICAS, AS COMO LA VENTA EN ESTABLECIMIENTOS FUERA DEL HORARIO ESTABLECIDO. Salvo terrazas y veladores y fiestas y verbenas autorizadas por el Ayuntamiento. Ojo que en este caso, las sanciones llegan hasta 60.000 euros. 6

ACTITUDES VANDLICAS EN EL USO DEL MOBILIARIO URBANO. Aqu, las sanciones mnimas son de 1.000 . Y conviene tener en cuenta que se considera conducta infractora la simple negligencia. INCORRECTO USO DE ESPACIOS PBLICOS, como parques, jardines y zonas verdes. Adems de las tpicas conductas de mal uso, se califica como infraccin hacer ejercicios juegos o actividades que impliquen desplazamientos rpidos en zonas de csped, o poner sillas, mesas o comer sobre el mismo. En estos casos, adems de la sancin, se quitaran los enseres, como la mesa. Tampoco se puede dormir en los parques, aunque se les informar a los indigentes de los servicios asistenciales y sociales. PROHIBIDO baarse con bandera roja, utilizar gel en las duchas, orinar en el mar; el nudismo integral, entrada de vehculos, en zona martimo-terrestre, entrada de animales de junio a septiembre. Navegacin deportiva en zonas balizadas y utilizacin de cualquier tipo de embarcacin o medio flotante, aunque sea movido por fuerza humana. Las pesca en las zonas de bao, desde el 1 de mayo hasta el 30 de septiembre y semana santa antes de las 20;30 horas. Adems de intervienen el champ y la caa de pescar.

I.- TTULO RELATIVO A NORMAS Y PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

La Alcalda dictar, si lo estima, un manual operativo con instruccin para la aplicacin de la Ordenanza y determinar la unidad administrativa encargada de tramitar los procedimientos sancionadores y nombrar personas funcionarias encargadas de velar por su cumplimiento y realizar las intervenciones de los objetos y enseres, aunque no sean agentes de la autoridad. Como se ha podido comprobar, la importancia de la norma no es menor. Slo he expuesto un pequeo resumen, pero si la leemos detenidamente creo que todos los ejidenses podramos ser sancionados por encontrarnos en algn supuesto. Ello implica que su contenido y aplicacin debieran respetar escrupulosamente los principios y exigencias establecidos por el ordenamiento jurdico, entre los que se encuentran el de tipicidad, proporcionalidad, seguridad jurdica, legalidad, prohibicin de la arbitrariedad y de la analoga, etc. Sin embargo, considero que su redaccin los vulnera en ms de una ocasin. Seguidamente, se desarrollan de una forma somera y divulgativa las crticas y comentarios anteriormente expuesto:

II.- ABUSO DE CONCEPTOS JURDICOS INDETERMINADOS, DE ANOLOGA Y OTORGAMIENTO DE PODER ARBRITRARIO:

Una de las principales deficiencias de la Ordenanza, en su afn por regular todo tipo de conductas ciudadanas, es la utilizacin abusiva de conceptos jurdicos indeterminados, lo que podra suponer una vulneracin del principio constitucional de seguridad jurdica e interdiccin de la arbitrariedad (art. 9 CE), del de tipicidad (art. 129 Ley 30/1992) y del de prohibicin de analoga (art. 129.4 Ley 30/1992), lo que otorga un injustificado poder a la Administracin que podr considerar infracciones o no determinadas conductas de los ciudadanos, segn lo estime o no conveniente, le interese o no sancionar en ese momento o las realice tal y cual persona. No olvidemos que nos encontramos ante una norma sancionadora. Adems, se abusa de frases del siguiente tipo con acciones como o de ndole similar, podra vulnerar la prohibicin de analoga recogida en la artculo 129.4 de la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdicos de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, norma con rango de Ley que no puede contradecir una Ordenanza Local, de rango inferior. Exponemos a continuacin, algunos ejemplos: 1) El Art. 8.2 y 54.1 considera infraccin El paso no tranquilo por los espacios pblicos que no est autorizado expresamente por el Ayuntamiento. Eso significa que si una persona pasea de forma un poco rpida podra imputrsele la comisin de una infraccin si no cuenta con la debida autorizacin expresa del Ayuntamiento. La cuestin problemtica, en este caso, reside en determinar qu se considera tranquilo y no tranquilo, ya que no se especifica en la norma, con lo que, en muchas ocasiones, podra ser una circunstancia que pudiera decidir de forma arbitraria la Administracin. Os imaginis que en el cdigo de la circulacin se considerara infraccin circular de forma rpida por las autovas y se dejara al guardia civil de turno interpretar lo que es o no rpido. Pues te podran sancionar si vas a 100, pero tambin a 80 o a 105 o a 110 o, quizs vayas a 180 y no te sancionen, porque no se concreta la velocidad exacta. O un cdigo penal en el que pusiera: El que defraude a Hacienda mucho ir a la crcel. Como se trata de una norma sancionadora establece claramente, que defraude ms de 120.000 euros. 2) Art. 22.1 Queda prohibida la instalacin de antenas o elementos o artefactos similares en las fachadas que sean visibles desde la va pblica, salvo autorizacin municipal. 3) Almacenar enseres de forma desordenada o aparatosa en las terrazas o tendederos. Seguramente cada persona de las que estamos aqu tiene un concepto distinto de ordenado. Depende de lo manitico o no que seamos y de la edad. Posiblemente lo que para m est ordenado, para mi madre est desordenado. Cmo tengo que colocar mis zapatos en la terraza o mi bici o cualquier otra cosa para que se considere ordenado?. Dnde est el lmite entre el orden y el desorden? Pues esta cuestin la decidir la autoridad competente con un elevado ndice de discrecionalidad, por no decir, arbitrariedad.

4) Ej.: Art. 45 Consumo de bebidas alcohlicas: Est prohibida la permanencia y concentracin de personas que se encuentren consumiendo bebidas alcohlicas o realizando otras actividades que pongan en peligro la pacfica convivencia ciudadana. Ser, de nuevo, el Ayuntamiento, quien determine lo que pone en peligro o no la convivencia ciudadana. 5) Ej. Art. 49 Ordenanzas: Deteriorar los espacios pblicos o sus instalaciones o elementos. No obstante, el precepto olvida que el simple uso produce deterioro, por lo que, segn el tenor literal de la norma, por el uso de instalaciones pblicas podra ser sancionada una persona con hasta 3.000 de multa. Aunque todos sabemos que esto nunca ocurrira, la norma lo permite y ser la Administracin la que de forma discrecional o incluso arbitraria decida cundo sanciona y cundo no.

III.- EXIGENCIA INJUSTIFICADA DE AUTORIZACIONES Y LICENCIAS

Existe un leitmotiv a lo largo del articulado de la norma: la exigencia de autorizacin expresa por parte del Ayuntamiento para la realizacin de la mayora de las conductas y la necesidad de tener licencia para muchas actividades y prestaciones de servicios. Para que nos hagamos una idea, la palabra autorizacin aparece 44 veces en la Ordenanza y el trmino licencia, 13 veces. Ms que una Ordenanza que pretende facilitar la libertad y el ejercicio de los derechos, parece una ordenanza que los restringe y otorga un desmedido poder de control al Ayuntamiento, exigiendo su intervencin en el ejercicio de nuestra libertad y derechos. Como muestra un botn, que ya sealbamos al principio: En las zonas aceradas y/o peatonales, as como en los parques, playas y zonas naturales el paseo y recreo tranquilo tendr preferencia sobre cualquier otra actividad que, en su caso, tendr que ser autorizada expresamente por el Ayuntamiento.

Pues bien, esta circunstancia podra vulnerar lo principios de intervencin de las Administraciones Pblicas para el desarrollo de una actividad, positivizados, entre otras, en la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn que en su artculo 39.bis establece: Las Administraciones Pblicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, debern elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la proteccin del inters pblico as como justificar su adecuacin para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningn caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Del mismo modo, no parece ser muy respetuosa la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior Directiva de Servicios y a la legislacin espaola de transposicin.

Otra cuestin que merece la pena resaltar, es el enorme poder que se da al Ayuntamiento cuando se exige su autorizacin o licencia, porque adems de permitir la denegacin de la autorizacin, con el mero silencio, evitarn las actuaciones de los ciudadanos. Porque una resolucin judicial ante nuestra impugnacin o una autorizacin presunta por silencio positivo siempre se produciran mucho ms tarde que el acto que se pretende realizar.

III.- TIPIFICACIN COMO INFRACCIONES CONDUCTAS NORMALES Y COTIDIANAS

La indeterminacin y el afn regulador del mayor nmero de conductas posibles lleva a considerar como infraccin actuaciones normales y cotidianas, que no afectan a la libertad del resto de los ciudadanos ni ponen en peligro su integridad ni la de los espacios pblicos municipales. Seguidamente se exponen algunos ejemplos: 1) Art. 33.1 Peinar a un hijo en espacio pblico (playa) o hacer una masaje a tu pareja porque le duele una parte de su cuerpo constituye una infraccin sancionable con hasta 300 , adems de sufrir la prdida del peine o la pomada, que seran intervenidas. En este caso, resulta curioso que tambin podra considerarse como infractor al hijo o a la pareja, por lo que la accin podr a suponer una sancin de 600 y si en el masaje colaboran 2 o ms personas, la sancin se vera multiplicada por el mismo nmero. 2) El art. 58.8 prohbe la utilizacin en la playa de cualquier medio flotante movido por la fuerza humana. Ello significa que si se utilizan flotadores para los nios o pequeas barquillas con remos, la Administracin podra sancionar tales conductas. 3) Por su parte, el art. 37 tipifica como infraccin el ofrecimiento de juegos que impliquen apuestas de dinero o bienes, pero no distingue si tal ofrecimiento contiene autorizacin previa o no, ni los tipos de ofrecimientos. De esta forma, segn el precepto, vender lotera Nacional, de la Cruz Roja o de la Once en espacios pblicos podra ser una accin sancionada. Y lo que es ms grave, en tales casos, de forma automtica, el vendedor se ver despojado del dinero recaudado por la venta de los billetes, que ser destinado a lo que el Ayuntamiento considere adecuado. 4) Art. 58: Orinar en el mar. La tipificacin de este tipo de conductas, considero que no tiene respaldo legal, porque la Ley Reguladora de Bases de Rgimen Local, que slo autoriza a las corporaciones locales a aprobar normas sancionadoras que incluyan conductas que perturben relevantemente la convivencia, impidan el uso de un servicio pblico o deterioren indebidamente el mobiliario urbano. No creo que ninguna de las descritas, se puedan incluir aqu.

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IV.- VULNERACIN DE LA CONSTITUCIN

En mi opinin, la norma llega, incluso, a matizar y regular de forma limitada, una serie de derechos constitucionalmente protegidos, circunstancia impropia de este tipo de disposiciones. 1) El art. 9 exige que se realice peticin de autorizacin a la Subdelegacin del Gobierno para cualquier reunin, manifestacin, etc., pero la Constitucin slo exige la comunicacin como regla general y la autorizacin en determinados casos. Por el mismo motivo, segn el art. 73.5, los organizadores de cualquier acto pblico que no impidan o comuniquen a los agentes de la autoridad la realizacin de cualesquiera de las conductas tipificadas en la Ordenanza, aunque fuera en el ejercicio de los derechos constitucionales, podran ser sancionados con las mismas sanciones tipificadas para los autores materiales. Art. 24 (intervenciones en caso de instalacin de antenas, aparatos de aire o utilizacin de terrazas para dejar mis cosas). El Ayuntamiento podr adoptar la medida de retirada de elementos con cargo a la persona, adems de sancionar. Ojo, porque en la mayora de los casos habr que entrar en el domicilio constitucionalmente protegido y se deber llevar autorizacin judicial, aspecto que debera indicarse.

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V.- VULNERACIN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, DE LO ESTABLECIDO EN LA LEY 30/1992 Y CONTRADICCIN CON SU REGLAMENTO DE DESARROLLO, ADEMS DE OTRAS LEYES
Una ordenanza sancionadora nunca puede vulnerar y agravar las sanciones o disposiciones materiales o procedimentales contenidas en una norma con rango de Ley, ni contravenirla. Sin embargo, en el presente caso, parece que la Ordenanza no respeta plenamente esta exigencia. Expongamos algunos ejemplos: 1) En el mbito de la PRESCRIPCIN, el art. 132 Ley 30/1992 dispone lo siguiente:

Las infracciones y sanciones prescribirn: las muy graves a los tres aos, las graves a los dos aos y la leves a los seis meses". Aade que el plazo de prescripcin de las infracciones comenzar a contarse desde el da en que la infraccin se hubiera cometido. Sin embargo, el art. 46.6 de la Ordenanza establece que las infracciones y sanciones muy graves de esta Seccin prescribirn a los cuatro aos, las graves a los tres y las leves al aos, salvo las sanciones de sas que sern a los tres. 11

Como puede comprobarse, en este punto, la Ordenanza es ms restrictiva que la Ley. 2) En lo que respecta a la CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO, el art. 6 del Reglamento de la Potestad Sancionadora (RD 1398/1993) establece un plazo de dos meses, sin posibilidad de reanudarse. Sin embargo, el art. 78 de la Ordenanza establece un plazo de caducidad del procedimiento sancionador de 6 meses, pudiendo reiniciarse en tal caso si no se ha producido la prescripcin. En este punto, por tanto, sera conveniente acomodar esta cuestin al Reglamento. 3) CREACIN DE UN NUEVO CUERPO DE SEGURIDAD PARA VELAR POR EL CUMPLIMIENTO DE LAS ORDENANZAS: El art. 61.5 de la Ordenanza dispone que La Alcalda podr nombrar entre el personal funcionario a las personas encargadas de la vigilancia del cumplimiento y ejecucin de la Ordenanza. Estas personas, en el cumplimiento de sus funciones tendr la consideracin de agentes de la autoridad. No obstante, este tipo de normas no podra otorgar competencias para crear un nuevo cuerpo de seguridad al margen de la Polica Municipal. Por otro laado, le hecho de que se insine que tales personas pudieran retener a los ciudadanos hasta hasta la llegada de la Polica Municipal (art. 62.3) podra estar alentando la conducta de detencin ilegal, tipificada en el Cdigo Penal. 4) OMISIN DEL DEBER DE SOCORRO Art. 64 dispone que, en los casos especialmente graves o urgentes y con el nico objeto de que la persona pueda recibir efectivamente y lo antes posible la atencin social o mdica requerida, los agentes de la autoridad u otros servicios competentes podrn acompaarla a los mencionados servicios. Resulta curioso que no se utilice la forma imperativa acompaarn, puesto que si la autoridad hace lo contrario podra estar incurriendo en una omisin del deber de socorro, tipificada igualmente en el Cdigo Penal. Qu casualidad que aqu se establece la posibilidad (cuando corre realmente peligro la vida de la persona) y en las intervenciones cautelares se impone la automaticidad y la imperatividad, cuando no debiera ser as.

VI.- ILEGALIDAD EN LA REGULACINDE LAS MEDIDAS CAUTELARES:

El texto de la Ordenanza incluye una gran cantidad de disposiciones que, bajo la apariencia de medidas cautelares, en realidad suponen sanciones objetivas y automticas sin procedimiento alguno e, incluso, apropiaciones indebidas. Tal resulgacin de las medidas cautelares no se adecua a lo establecido la Ley 30/1992 (arts. 72 y 136) ni, incluso, al contenido de los propios artculos 74 y 75 de la Ordenanza. En la mayora de las ocasiones, se establece una adopcin automtica de la medida cautelar, sin exigirse la concurrencia de los presupuestos necesarios para su adopcin (periculum in mora especialmente) y no respetan las caractersticas propias de esta figura 12

(especialmente la instrumentalidad, la provisionalidad, etc.). Adems, constituyen autnticas sanciones automticas, sin exigirse ni realizarse el necesario procedimiento sancionador con las garantas propias para las personas y sin que tales sanciones vengan establecidas en norma con rango legal). Adems, tampoco se respetan los lmites legalmente establecidos: principio de proporcionalidad, produccin de perjuicios de difcil o imposible reparacin, vulneracin de los derechos amparados por las leyes, etc. Por otra parte la apropiacin de bienes y medios, procedindose no a su depsito sino a dar un destino que el Ayuntamiento estime, puede suponer una conducta de apropiacin indebida por parte de la autoridad correspondiente, puesto que no se trata de sustancias ilegales o prohibidas, siendo infraccin simplemente la actuacin realizada por el interesado en lugares pblicos. 1) Ej.: Art. 51 Ordenanza. Actitudes vandlicas en el uso del mobiliario urbano. Los agentes de la autoridad retirarn cautelarmente los materiales empleados. 2) Art. 56 Intervenciones en el uso de los parques, jardines, etc. Intervendrn de los medios empleados (escaleras) Ordenarn cautelarmente la retirada 3) Art. 41 3 y 4. Intervenciones especficas en el mbito de la mendicidad: 3. En todo caso, los agentes de la autoridad procedern a la intervencin cautelar de los medios empleados para desarrollar la conducta antijurdica, as como, si es el caso, de los frutos obtenidos, a los que se les dar el destino que el Ayuntamiento estime adecuado. 4. De persistir en la actitud, los agentes procedern a impedir las conductas de forma cautelar. (Podrn impedirlas, si se dan las condiciones).

4) Art. 60 Intervenciones en actuaciones en ribera del mar y otras zonas martimas Intervendrn cautelarmente el champ y el gel, por ejemplo, adems de iniciar procedimiento sancionador. 5) Segn lo dispuesto en el art. 38, bajo el disfraz de medida cautelar, la Polica debera intervenir automticamente el dinero recaudado por un vendedor de la ONCE que ofrece billetes en espacios pblicos.

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VII.- VULNERACIN DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM y CONCURRENCIA CON LA VA PENAL
No se puede sancionar dos veces a una misma persona por realizar una misma conducta. Por tanto, si la infraccin ya est recogida en el Cdigo Penal, podra suponer una vulneracin de este principio incluirla como infraccin administrativa. Ej.: Mendicidad ejercida por menores o con menores: Multa de 1.000 a 3.000 , sin perjuicio de lo previsto en el art. 232.1 del Cdigo Penal.

Conflicto con la va penal. Ej.: Art. 18.4: Si la realizacin grafitos es constitutiva de infraccin patrimonial del Cdigo Penal, los agentes de la autoridad, en lugar de paralizar el expediente sancionador, tras ponerlo en conocimiento de la fiscala u rgano judicial, continuarn con el mismo, pudiendo encontrarse el sujeto inmerso en dos procesos sancionadores a la vez (el penal y el administrativo). En este apartado, merece destacarse que la norma ESTABLECEN COMO SUPUESTOS DE AGRAVANTES DE LAS SANCIONES CUESTIONES QUE ESTN ESTABLECIDAS EXPRESAMENTE EN EL TIPO INFRACTOR Si se comete una infraccin se puede imponer una sancin. Si esa actuacin va acompaada de otras cuestiones, se puede agravar la sancin, pero nunca se puede agravar la sancin por una cuestin que se encuentra expresamente regulada en el tipo infractor. Ej.: Art. 27. Infraccin leve: conductas contenidas en el art. 26.6 y 7 (multa hasta 300 ). 6. Juegos con instrumentos que puedan poner en peligro la integridad fsica de los usuarios del espacio pblico y la integridad de los bienes. 7. Juegos que puedan potencialmente poner en peligro la seguridad o tranquilidad de las personas. Art. 27 Infraccin grave (hasta 1.000 ). Esas mismas conductas cuando impliquen un riesgo relevante, aunque sea potencial, para la seguridad de las personas o bienes.

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VIII.- TIPIFICACIN COMO INFRACCIONES, AGRAVANTES O SUPUESTOS DE INTERVENCIN CAUTELAR SITUACIONES DE FUERZA MAYOR O ESTADOS DE NECESIDAD, CUANDO LA ADMINISTRACIN NO GARANTIZA UNOS SERVICIOS MNIMOS DE SUBSITENCIA A LAS PERSONAS
Como se ha indicado en la introduccin de estos comentarios, la Ordenanza parte de una hipottica situacin idlica segn la cual todas las personas que circulan o residen en el municipio de El Ejido tienen una situacin econmica mnima que les permite vivir con dignidad, teniendo cubiertas sus necesidades bsicas e, incluso, teniendo capacidad para habitar una vivienda amplia, con espacio interior para tender y para almacenar todos los tiles. Partiendo de esta suposicin de cobertura de las necesidades bsicas y no tan bsicas se entiende que el que realice una serie de actuaciones para la subsistencia en los espacios pblicos lo hace por su voluntad, libremente y no movido por fuerza mayor o estado de necesidad. A mayor abundamiento se debe advertir que, en otras ocasiones, el Ayuntamiento de El Ejido no presta los suficientes y necesarios servicios de asistencia social para toda la poblacin necesitada, por lo que no puede considerarse una conducta responsable desde el punto de vista sancionador, la realizada por una persona que se encuentra en una situacin de fuerza mayor y no tiene unos medios pblicos o privados que cubran sus necesidades bsicas de subsistencia. 1) Art. 22.3 Queda prohibido tender ropa en las fachadas, terrazas o tendederos de los inmuebles, de forma que sea visible desde la va o espacios pblicos. Y si mi pisillo de 60 m2, que me cost una fortuna y por el que estar hipotecado toda mi vida, no tiene posibilidad de tender internamente y slo lo puedo hacer en la terracilla que da a la calle y no tengo secadora, porque no pueda costearla o no quiero comprarla como opcin de ahorro energtico, qu hago?.

2) Queda prohibido utilizar las terrazas o tendederos de los edificios para almacenar o apilar enseres o mobiliario del tal modo que sea visible desde la va o espacio pblicos. Eso significa que queda prohibido dejar la bicicleta, nico medio de transporte del que dispongo, en el balcn. Tendr que dejarla en la cocina.

3) Ej.:- Hurgar en los contenedores o mendigar. No existe un servicio de comedores pblicos donde se pueda garantizar una comida diaria a la poblacin ejidense necesitada. Servicios Sociales no est dando respuesta suficiente a esta necesidad y las ONGs slo palan en parte esta situacin: Critas slo abre los jueves por la tarde (y no tiene ninguna subvencin ni convenio municipal) y tiene una capacidad muy limitada y Cruz Roja, que yo sepa, no tiene servicio de comedores. Si no 15

puedo buscar comida y no puedo pedir ni comida ni dinero para comer, y no tengo trabajo ni unos servicios sociales que me cubren una necesidad bsica, slo hay una solucin: la muerte. 4) Dormir en la calle, aunque sin tienda de campaa y aunque sea a la intemperie. O dormir en parques cerrados (art. 54 y 56) Tratndose de indigentes o sin techo se les informar de los servicios asistenciales correspondiente. No existe un albergue para poder pasar la noche, a pesar de ser un compromiso asumido por el Ayuntamiento desde los sucesos del ao 2000. Tampoco existen vales para pensiones, que en otros momentos s existieron.

Orinar, lavarse y lavar la ropa. Aunque parezca mentira, hay muchas personas que no disponen ni de casa ni de servicios para realizar sus necesidades y no existen suficientes servicios pblicos para estas necesidades. Y no pensemos slo en los inmigrantes, que la mayora no estamos a salvo de que un mes no tengamos trabajo o no nos paguen y no podamos pagar la hipoteca.

Conviene recordar que en el primer trimestre del ao 2011, 15.000 familias fueron desahuciadas segn datos del Consejo General del Poder Judicial. Hablamos en torno a 100.000 familias anuales que se quedan sin casa y endeudadas para toda su vida. (Unas 300.000 personas al ao) y el porcentaje va en aumento.

IX.- VULNERACIN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD (ART. 131 LEY 30/1992)

Art. 131.3 de la Ley 30/1992: En la determinacin normativa del rgimen sancionador, as como en la imposicin de sanciones por las Administraciones Pblicas se deber guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la sancin aplicada. 1) Ej.: Art. 40 Mendicidad: Hasta 300 . 2) Ej.: Art. 43.2 Relacione sexuales consentidas y sin retribucin es una conducta sancionable con hasta 3.000 3) Ej.: Todas las sanciones en el mbito de las bebidas alcohlicas: Se agravan considerablemente: Hasta 60.000 de multa o 24.000 si se vende en un establecimiento y luego el cliente se sale fuera a beber. Art. 46. 4) Baarme con una barquilla a remos en la zona balizada o con flotador; 700 a 1.000 . Curioso: si voy con mi moto acutica o mi lancha por la playa, dentro de la zona de bao, slo me sancionaran con 0,60 hasta 300 . 16

X.- INFRACCIONES CON CIERTOS RASGOS MORALES

Se califican como conductas infractoras actuaciones que son moralmente reprochables aunque no constituyan ilegalidades y cuya finalidad podra entenderse que sea limpiar las calles ms que solucionar problemas o posibilitar los espacios para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. 1) Ej.: Art. 42 Prohibicin de ofrecimiento, demanda y prctica de servicios sexuales. 2) Ej.: Art. 58.6 Queda prohibida la prctica del nudismo integral, salvo en el supuesto de que el Ayuntamiento habilitara lugares especficos y debidamente sealizados para tal prctica. Existen?

XI.- TIPIFICACIN COMO INFRACCIN CONDUCTAS QUE PRESUPONEN UNA INTENCIONALIDAD NO PROBADA O UN CONOCIMIENTO PREVIO SOBRE DETERMINADAS CUESTIONES QUE NO PUEDE EXIGIRSE AL SUJETO INFRACTOR
1) Ej.: Art. 46. Infraccin grave: la venta de bebidas alcohlicas por parte de los establecimientos de hostelera o de esparcimiento, para su consumo fuera del establecimiento y de las zonas anexas a los mismos debidamente autorizadas. Si si se ha vendido para el consumo dentro y el cliente se sale fuera? A fumar? 2) Art. 30.2. Queda prohibido colaborar en el espacio pblico con los vendedores ambulantes no autorizados, con acciones como facilitar el gnero. 3) El vendedor del gnero no tiene por qu saber la intencionalidad de la persona que compra para luego vender.

Art. 30.3. Se prohbe la compra o la adquisicin en el espacio pblico de alimentos, bebidas y otros productos procedentes de la venta ambulante no autorizada. El comprador ni sabe ni tiene por qu saber ni se le exige solicitar la autorizacin al vendedor ambulante.

4) Art. 33.3 Se prohbe la demanda, el uso o el consumo en el espacio pblico de las actividades o los servicios no autorizados a los que se refiere este artculo (masajes, peinado, etc.). La demanda de servicios no presupone el rgimen jurdico-administrativo de los mismos. La demanda de un servicio de masajes no tiene nada que ver con la autorizacin de esa actividad ni conlleva el conocimiento de esta cuestin. 17

XII.- SE TIPIFICAN COMO CONDUCTAS INFRACTORAS ACCIONES QUE NO CONLLEVAN NI CULPABILIDAD NI NEGLIGENCIA NI RESPONSAIBLIDAD ALGUNA DE LA PERSONA, SINO QUE SON CONSECUENCIA DEL MAL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN O CONSECUENCIA DE CASUAS NICAMENTE IMPUTABLES A LA ADMINISTRACIN
La imposicin de cualquier sancin implica la existencia de culpa o negligencia y actuacin responsable de la persona. Si la actuacin se debe al mal funcionamiento de la Administracin no pueden cargarse sobre el ciudadano las consecuencias de ese mal funcionamiento ni mucho menos sancionarlo. 1) Art. 13 y 14. Depsito de residuos urbanos en el suelo de las vas, aunque sea a los pies de los contenedores y so pretexto de que el contenedor est completo su lejana. *Adems de la incorreccin lxica de la frase que la invalida como norma que tipifica una conducta y la sanciona, la falta de suficiente contenedores para el depsito de basura es una circunstancia nicamente imputable a la Administracin Local. 2) Art. 13 y 14. Infraccin y sancin por el depsito de cada tipo de residuo en su contendor especfico, incluyendo las pilas en un contenedor propio y especfico. Cuntos contenedores de pilas hay en el municipio de El Ejido? Se recogen de forma independiente y reciben un tratamiento adecuado? Hay suficientes contenedores de todo tipo de residuos en todo el municipio?

XIII.- INCORRECCIONES TCNICAS, FALTA DE CONCORDANCIAS E IMPRECISIONES

1) Es curioso que las infracciones de la Seccin Sexta del Ttulo II slo se refieren a bebidas alcohlicas y en las intervenciones (requisos) se alude a la destruccin de las drogas y sustancias psicotrpicas, que queda fuera de este mbito. Debera suprimirse tal referencia porque parece interpretarse que el que consume alcohol, tambin consume normalmente drogas. 2) Art. 81.1 EJECUTIVIDAD DE LAS RESOLUCIONES: Adaptar la redaccin del precepto a lo dispuesto en el art. 138.3 de la Ley 30/1992: La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. 3) Art. 81.4 MODIFICAR EL 1 por 2.

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4) Art. 82 MULTAS COERCITIVAS: Para la ejecucin forzosa de las resoluciones, el Ayuntamiento podr imponer multas coercitivas, de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin vigente. No deja de ser contradictorio, porque la prctica totalidad de las resoluciones sancionadoras consisten en multas pecuniarias. Cabra preguntarse entonces, para hacerlas efectivas, ante el impago del ciudadano, se impondrn otras multas pecuniarias aadidas?

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
Llegados a este punto, considero que ms que permitir un correcto uso del derecho a la libertad de los ciudadanos, de su lectura, podra interpretarse que, en ocasiones, restringe considerablemente los derechos de los residentes, colectivos, asociaciones y dems personas que conviven en El Ejido, tipificando como infracciones una gran cantidad de conductas cotidianas y normales que ni limitan ni ponen en peligro la libertad de los dems y otorgando un poder desmedido al Gobierno Local, al exigir autorizacin o licencia para la mayora de las acciones y actividades. Incluso, la norma parece matizar de forma restrictiva una serie de derechos constitucionalmente protegidos. Adems, no respeta plenamente el principio de legalidad, incluye un rgimen de intervenciones y de medidas cautelares automticas, sin las debidas garantas para los ciudadanos. En ocasiones, las consecuencias del mal funcionamiento de la propia Administracin las sufre el ciudadano, en forma de sancin. Por otra parte, en mi opinin, la norma parte de una hipottica situacin idlica segn la cual todas las personas que circulan o residen en el municipio de El Ejido tienen una situacin econmica que les permite cubrir sus necesidades bsicas y disponer de una amplia vivienda. De esta forma, se considera conducta infractora tender la ropa o tener enseres en la terraza privada, si es visible desde cualquier espacio pblico, as como hurgar en los contenedores o dormir en un banco, cuando el propio Ayuntamiento no ofrece los necesarios servicios de comedores sociales y albergues para evitar esas conductas fruto del estado de necesidad. En este punto, no debe olvidarse que cada da aumenta el nmero de personas que no pueden satisfacer plenamente su alimentacin y que se quedan sin casa, como consecuencia de los desahucios promovidos por las entidades de crdito. Del mismo modo, considero que la norma ignora la realidad de un colectivo de personas inmigrantes que residen de hecho en nuestro municipio y que no tienen acceso, en muchas ocasiones, a una vivienda y a otra serie de servicios bsicos y elementales, porque se encuentran sin los correspondientes permisos administrativos. El perfil del infractor y al que parece dirigirse las sanciones es el siguiente: o pobre, o inmigrante o perroflauta que hace trenzas, etc. Por todo lo expuesto, considero que, dado el nivel de incorrecciones tcnico-jurdicas y posibles vulneraciones legales, la Ordenanza debera dejarse sin efecto o, en su caso, modificarse radicalmente rectificando todas las cuestiones aqu expuestas.

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Por concluir retomo el punto de partida. Se trata de una norma sancionadora. Hay dos vas para conseguir una adecuada convivencia, integracin y ejercicio de los derechos y libertades: 1) Implementado polticas integradoras y sociales; aumentando las zonas verdes, los parques y las plazas donde compartir la vida; aumentando las actividades y las zonas para la prctica del deporte y la lectura, y garantizando la dignidad y las necesidades bsicas de todos los ejidenses. 2) Sancionando. Est medianamente claro que el aumento de las penas no hace disminuir los ndices de criminalidad. (No hay nada ms que ver los estudios realizados al respecto en relacin con la pena de muerte). Por tanto, yo creo que nuestro pueblo debera caracterizarse por la primera va: Aumentar el presupuesto para la cultura, especialmente de nuestros jvenes. Bibliotecas, escuelas de msica, talleres de apoyo en los veranos, etc. Pinsese que el presupuesto ronda los 25.000 euros, cuando para servicios jurdicos externos se van casi 300.000 , habiendo muchos abogados, para gastos de representacin, para empresas externas como recaudacin, catastro, etc. Por no hablar de las empresas externas, como Claver, que cuestan millones de euros al ao, existiendo suficientes funcionarios para rescatar estos servicios. Aumentar las zonas verdes y deportivas. Pinsese que en los ncleos de El Ejido, Santo Domingo, Balerma y Santa Mara del guila, no tocamos ni a 5 metros cuadrados de plaza por habitante y que o se est federado o apuntado al IMD o no hay espacios pblicos suficientes para poder practicar el deporte en estos ncleos. Establecer comedores sociales, albergues y zonas de aseo pblico, con los requisitos y exigencias correspondientes. Ms vale prevenir que curar.

Miguel ngel Luque Mateo Profesor de Derecho de la Universidad de Almera

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