Fiche technique : Les agences

Le concept de base : la nouvelle gestion publique

Ne dans les annes 1980s, souvent li larrive de Conservateurs au pouvoir, en particulier dans les pays anglo-saxons

Ide principale : les modes dorganisation actuels [de lpoque], trop centraliss, ne sont pas adapts la complexification et la diversification des missions des services publics et de lEtat. Pour tre plus efficaces, ces missions doivent obir des exigences de rentabilit, de rsultats ; il faut les mener comme le ferait des acteurs privs. A replacer dans le contexte de privatisation de certains services, de volont de faire jouer davantage les mcanismes du march.

En France, quest ce quune agence ?

Diversit des statuts De manire gnrale, cest une structure dtache des organes de gouvernement centraliss, plus ou moins autonome, mais charge dune mission de service public ou dintrt gnral, fournissant des services non commerciaux aux citoyens, et supervise de prs ou de loin par un ou plusieurs ministres ; selon quelle est largement dtache des ministres ou non, on lappelle agence publique ou agence ministrielle. Elle a un domaine de comptence spcifique. Elles ont des tailles, des degrs dautonomie, des formes juridiques et organisationnelles divers.

Certaines sont des Etablissements Publics Administratifs des tablissements publics soumis au droit public, dont les missions sont traditionnellement plus sociales et de souverainet de lEtat , et aux ressources provenant avant tout de lEtat (exemples : Agence franais de scurit sanitaire des aliments, Agence pour lenseignement franais ltranger, Agence franaise du sang) ; dautres sont des Etablissements Publics caractre Industriel et Commercial des tablissements publics en grande partie rgis par le droit priv, avec des missions plutt de commercialisation de biens ou services, et aux ressources venues largement de redevances/paiements par leurs usagers (exemples : Agence de lenvironnement et de la matrise de lnergie, Agence franaise de dveloppement).

Elles sont cres par des lois (cas de lAFSSA), des dcrets (cas de lagence franaise du sang) ou des ordonnances (cas de lanctre de lAFD).

Autonomie et liens avec les organes concentrs de lEtat

Les agences sont gnralement diriges par un conseil dadministration ou parfois un conseil consultatif ; leur tte se trouve un directeur quelles lisent ou qui est nomm par le ministre voire le Prsident de la Rpublique dans quelques cas.

Elles disposent dune large autonomie budgtaire, en particulier quand ce sont leurs activits qui leurs fournissent leurs moyens financiers et non des dotations de lEtat.

Elles nont pas toujours de pouvoirs de dcision (seul un rle consultatif), mais cest souvent le cas : ex : lAFSSA na un pouvoir de dcision que pour retirer/accorder des autorisations de mise sur le march de certains mdicaments. Elles ont chacune une spcialisation, une mission globale prcise, quelles accomplissent par de multiples actions : augmenter les cooprations entre tablissements denseignement franais ltranger et tablissements locaux, effectuer une veille sanitaire Les agences les plus indpendantes sorganisent assez librement : budgets pluriannuels, choix du rgime juridique de leurs employs, autorisations demprunter/prter une partie de ses ressources. Celles qui sont intgres aux ministres ont rarement un conseil dadministration, sont soumises aux contraintes et rgles des administrations publiques et lautorit directe et permanente du ministre.

Toutes cependant doivent rendre compte de leurs rsultats rgulirement, comportent des membres des ministres de tutelle (exemple pour lAFSSA : ministres de la sant, de la consommation et de lagriculture) dans leurs organes suprmes (CA, conseils consultatifs) : gnralement, le ministre de tutelle nomme le directeur gnral de lagence. Il y a toujours un flux dinformations sur ce qui est attendu et fait entre lagence et son/ses ministres/s de tutelle.

Pourquoi avoir cr ces agences ?

Des crations trs rgulires Certaines ont exist avant les annes 1980 (anctre de lAFD) mais la plupart sont des crations rcentes, inspires du dveloppement dorganises similaires en Grande-Bretagne ; elles sont de plus en plus frquentes depuis la fin des annes 1990 : lanctre de lAFD date de laprs-guerre, mais lADEME a t cre en 1990, lAFSSA en 1999, lEFS en 2000.

Leur cration peut tre lie lirruption dune nouvelle proccupation trs spcifique qui ncessite une expertise et une excellence particulire, laugmentation des missions et de limportance dun service jusque l intgr un ministre, lirruption dun problme soudain, ou encore au besoin de rcompenser/dcarter un alli politique.

On regrette la trop grande centralisation de lEtat et son dirigisme, on cherche maintenant le recentrer sur ses missions principales (direction de ladministration, laboration de politiques) et limiter lparpillement des ministres dans dinnombrables petites structures internes dont ils doivent soccuper. La raison fondamentale est la recherche dune meilleure efficacit dans la mise en uvre dun politique publique : quand ce besoin se manifeste, on a de plus en plus tendance crer une agence.

Les avantages recherchs lors de la cration dune agence Elles rpondent un besoin dexpertise, de dialogue et concertation entre diffrents acteurs : le systme de lagence rduit linfluence ministrielle et politique, permet des acteurs dorigine et de hirarchie diverse de dialoguer et de se concerter mme sils relvent de secteurs et de hirarchies variables.

Les agences ont une plus grande autonomie et continuit daction en tant partiellement spares des ministres : elles grent elles-mmes un budget sur une dure de plus en plus longue aujourdhui, elles choisissent leurs moyens daction, ayant avant tout une exigence de rsultats : organisation plus managriale , insistance sur lefficacit.

Grce leurs dispositifs particuliers de gestion et de contrle, elles vitent les lourdeurs, dlais et le gaspillage de temps et dargent qui est propre aux organes les plus concentrs (cf exigence de rentabilit) : chaque agence sorganise comme elle veut, selon ce qui est le plus efficace.

Cette libert daction rend les gestionnaires directement responsables de leurs rsultats et de leurs performances, ce qui les incite faire attention et veiller la bonne marche de lagence.

Elles augmentent la lgitimit de la prise de dcision : expertise plus visible, une certaine indpendance daction, un fonctionnement diffrenci des cycles politiques caractrisant les ministres.

Les questions qui se posent propos des agences

Les critiques de lautonomie des agences
La multiplication des agences cre encore un niveau et un systme dadministration supplmentaire, avec lequel les organes politiques et administratifs doivent composer.

Leur relative indpendance peut tre lorigine de tensions avec des objectifs politiques changeant que voudraient leurs imposer les gouvernants pour la conduite des services publics. Le recours des organismes indpendants est critiqu lorsquil sagit de questions ayant des aspects politiques ou dont lexpertise sert de base dimportantes dcisions politiques : nuclaire, scurit alimentaire propos de produits imports

Malgr leur rattachement un ministre de tutelle, les agences sont parfois critiques pour leur faible transparence, les risques que prsente un contrle rduit de lEtat qui les finance sur leurs activits et leurs finances.

Comment valuer et amliorer les performances des agences ? Etablir des contrats de performances, doter les agences de budgets plus ou moins importants/autonomes et dune libert plus ou moins grande selon leurs rsultats : reprendre le concept fondateur de lefficacit avant tout, une sorte de rapport qualit-prix . Par lintermdiaire de commissions nationales ou directement par le ministre de tutelle.

Prendre en compte les critres quantitatifs et qualitatifs : dans quelle mesure lobjectif est-il atteint ? Il ne sagit pas seulement dexprimenter un nouveau mode de gouvernance publique, il faut aussi que les agences remplissent au moins aussi bien leurs objectifs, avec leur culture plus managriale , que les ministres le feraient directement. Ne pas oublier que lagence est cense tre un prestataire de service, pas une entreprise qui vise faire du profit : continuer prendre en compte lexigence de service public. Tendance crer de plus en plus dagences : risque dparpillement qui rend le dialogue plus difficile entre des agences qui ont des missions proches, ou qui se recouvrent partiellement.

Bibliographie :
OCDE, Les autres visages de la gouvernance publique : agences, autorits administratives et tablissements publics, 2002 Sites de quelques agences : Agence franaise du sang, Agence franaise de scurit sanitaire des aliments, Agence franaise de dveloppement http://www.vie-publique.fr PETIT, J. Droit administratif et administration, La Documentation franaise, 2008