FORMAS & REFORMAS DE LA EDUCACION

Serie Polticas
JULIO 2002 - Ao 4 / N 12 Directora responsable: Marcela Gajardo E-mail: mgajardo@preal.org Tel.: (562) 3344302. Fax: (562) 3344303 Santa Magdalena 75, of. 1002. Santiago - CHILE Internet: www.preal.org

Cunto duran los ministros de educacin en Amrica Latina?

En esta publicacin se resume el documento The supply-side of education reform, de Javier Corrales. Amherst Massachusetts. Amherst College, 2002 (mimeo). simplemente para premiar a aliados polticos o conciliar facciones partidarias. Mientras menos interesado est el presidente en emprender reformas en cierto sector, ms propenso ser a usar el cargo correspondiente como premio poltico. En las dcadas pasadas, los ministerios de educacin frecuentemente caan en esta categora. Cualquiera sea la razn, la alta rotacin de ministros va acompaada de bajos niveles de intento de emprender reformas serias. Los ministros que duran poco en sus cargos se sienten desprovistos de tiempo y de poder para negociar proyectos a largo plazo y para emprender las batallas polticas que estos requieren. Lo anterior no significa necesariamente que niveles altos de permanencia garanticen grandes cambios en el sector educativo, pues a veces esto es solamente reflejo de inercia en el sector. No obstante, es ms probable que surjan proyectos profundos de reforma en situaciones en que los ministros duran ms que en las que duran menos.

Un anlisis de la duracin de los ministros de educacin en 18 pases de Amrica Latina en las ltimas tres dcadas, indica que en los aos 90 la tendencia apunta a una mayor estabilidad en dichos cargos. De hecho, mientras el promedio de rotacin en el perodo 1969-1990 era de 2,45 aos, en la dcada de los 90 aument a 2,81 aos. Esto puede considerarse como una buena seal, pues aunque no se puede decir que la estabilidad ministerial garantiza por s sola la introduccin y el desarrollo de reformas educativas, s se puede afirmar que mientras menor sea la estabilidad, menores son las probabilidades de cambios profundos.

Uno de los obstculos fundamentales a la hora de llevar adelante reformas educativas es la inestabilidad en los cargos de los ministros de educacin. Por lo general, niveles altos de rotacin en dichos cargos suelen coincidir con problemas en la implementacin de reformas. La alta rotacin puede obedecer a diversos factores. Por ejemplo, puede ser el resultado de niveles altos de conflicto poltico en el sector educativo, lo cual lleva a los ministros a renunciar a sus cargos por desgaste. Puede reflejar tambin inestabilidad poltica en el pas, lo que lleva al presidente a hacer cambios de gabinete para complacer diferentes demandas polticas. A veces, la alta rotacin no es reflejo de inestabilidad poltica, sino de la poca seriedad con la que el Ejecutivo trata el tema de educacin. Es comn que los presidentes reserven ciertos cargos en el gabinete no necesariamente para colocar personas dispuestas a emprender reformas dentro de su cartera respectiva, sino

Los ministros de educacin en Amrica Latina

En Amrica Latina, los datos sobre cambios ministeriales del sector educativo en el perodo 19692000 son reveladores, como se puede observar a travs de una revisin del Europa World Year Book, uno de los

DIALOGO INTERAMERICANO

FORMAS
Cuadro 1:

&

REFORMAS

DE

LA

EDUCACION

Niveles promedio de rotacin de los ministros de educacin, 1991-2000 versus 1969 -1990

Paraguay Mxico Guatemala Ecuador Colombia Venezuela Uruguay Per Panam Nicaragua Honduras El Salvador Repblica Dominicana Chile Costa Rica Brasil Bolivia Argentina 0 1 1969-90 2 3 4 5 6 1991-2000

pocos anuarios existentes y de fcil acceso que contiene los nombres de ministros de todos los pases del mundo en el momento en que sale el tomo. Al comparar la informacin de cada ao con la del ao anterior, es posible detectar si hubo o no cambio ministerial. A travs de un seguimiento de esta fuente, se constata una tendencia halagea: la estabilidad de los ministros de educacin en muchos pases ha mejorado en la dcada de los 90 (1991-2000), en la cual el promedio de rotacin en 18 pases latinoamericanos estudiados alcanz a 2,81 aos, comparado con los 2,45 aos promedio de las dcadas anteriores (1969-1990) (ver Cuadro 1). Argentina, Brasil, Chile, Repblica Dominicana, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panam han

registrado los mayores aumentos de estabilidad ministerial en comparacin con el pasado. Aunque en menor medida, la estabilidad tambin aument en Boliva, Venezuela, Per, Costa Rica y Uruguay. A pesar de que Mxico ha registrado un descenso, retiene an niveles altos de duracin en relacin con el resto de los pases de Amrica Latina por lo cual dicho descenso no es muy preocupante.

Factores asociados a la estabilidad ministerial

Al comparar los aos 90 con el perodo 1969-90, no resulta fcil identificar las causas del aumento de estabilidad ministerial de la ltima dcada. Una explicacin de esta diferencia pudiera ser la economa:

la mayor estabilidad econmica de los 90 puede haber contribuido a una mayor permanencia ministerial. Por su parte, las condiciones polticas tambin pueden ayudar a explicar el fenmeno. Desde 1969 hasta el presente, Amrica Latina tuvo una gran cantidad de regmenes (democracias interrumpidas, dictaduras de larga duracin, dictaduras de corta duracin), pero si comparamos la situacin de los 90 con el pasado ms reciente, es decir, con la dcada de los 80, poca en la cual la variacin de regmenes es menor, se puede controlar un poco ms dicha variacin. En este caso, se observa que solo 5 de los 18 pases estudiados sufrieron descensos en los niveles de duracin en los 90 en comparacin con los 80 (ver cuadro 2). En los dems pases, el nivel de duracin o bien registr mejoras o bien no empeor. Por otra parte, cabe preguntarse de qu manera ha contribuido la consolidacin democrtica a la estabilidad de los ministerios de educacin. Para ello habr que considerar solo aquellos pases que siguieron el patrn de transicin democrtica en los 80 y consolidacin en los 90: Ecuador, Guatemala, Bolivia, Uruguay, Argentina, Brasil, El Salvador y Honduras. De stos, solamente Ecuador y Guatemala han tenido mayor inestabilidad durante el perodo de consolidacin que de transicin, lo cual indica que con mayor consolidacin democrtica, mayor estabilidad ministerial y, con ello, mayor posibilidad de introducir reformas educativas. En los casos de Chile, Paraguay y Nicaragua, que vivieron su perodo de transicin democrtica en los 90 (no en los 80), se observan realidades diferentes. En Chile, la transicin no afect negativamente la duracin de los ministros, es decir, en promedio estos duraron ms que

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Cuadro 2:

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REFORMAS

DE

LA

EDUCACION

Niveles promedio de rotacin de los ministros de educacin, 1991- 2000 versus 1981 -1990

Ecuador Paraguay Guatemala Costa Rica Nicaragua Colombia Bolivia Per Chile Venezuela Uruguay Brasil Panam Mxico Honduras El Salvador Argentina Rep. Dominicana 0 1 2 1981 -1990 3 4 5 1991-2000 6

durante la ltima dcada de la dictadura. Aun en un contexto democrtico, pese a las presiones que sinti el gobierno de la Concertacin de utilizar cargos pblicos como premios polticos, la estabilidad ministerial en educacin aumenta. En cambio, en Paraguay y Nicaragua la transicin a la democracia de los 90 conllev una disminucin en la duracin de los cargos. En Nicaragua, sin embargo, la disminucin no fue tan grave, mantenindose el promedio por encima de los 3 aos, uno de los niveles de duracin ms largo de Amrica Latina. No sorprende, por consiguiente, que Nicaragua haya sido ms contundente que Paraguay (y que muchos otros pases) en adelantar reformas educativas en los 90. En conclusin, tal parece que la

democracia contribuye a la estabilidad de los ministros de educacin, aunque no necesariamente al principio. Indudablemente hay mayor estabilidad ministerial en regmenes autoritarios estables. Al ocurrir una transicin democrtica, la estabilidad ministerial no mejora y en algunos casos inclusive empeora. Pero con el paso del tiempo, una vez que se entra a la etapa de consolidacin democrtica, la estabilidad ministerial aumenta, abriendo las puertas a la posibilidad de impulsar reformas educativas.

Ministros de educacin versus ministros de economa

Conviene tambin comparar los promedios de rotacin de los ministros de educacin con aquellos de los ministros de economa (o

finanzas) durante los 90. Hay dos razones para ello. Una es que los ministerios de economa en Amrica Latina en esa dcada se destacan por ser sumamente poderosos, adquiriendo un auge sin precedente y convirtindose en muchos pases en superministerios. Individuos con un perfil poltico alto y gran preparacin acadmica tomaron el mando de estos ministerios, recibiendo de sus respectivos presidentes grandes poderes para llevar a cabo reformas econmicas. Al comparar la duracin de los superministros de economa con la duracin de los ministros de educacin, se puede obtener una idea de la fuerza relativa de estos ltimos. La otra razn es que toda reforma educativa conlleva una batalla poltica, no solo entre el ministerio de educacin y sectores de la sociedad que resisten las reformas, sino tambin dentro del gabinete mismo, entre el ministerio de educacin y su contraparte en economa. En rasgos generales, existe una diferencia de preferencias entre estos ministerios. Los ministros de educacin son, por lo general, gastadores de recursos; los de finanzas, ahorradores. Aun las reformas educativas serias en pos de la eficiencia conllevan gasto de dinero (aumento de sueldos, capacitacin para docentes, expansin de la cobertura, inversin en tecnologas de informacin, entre otros). Por otra parte, la cartera de educacin suele ser blanco favorito de los intentos de ahorro de los ministros de finanzas. As, toda reforma educativa exige una resolucin de dicho conflicto de intereses dentro del gabinete. Es menester de los ministros de educacin ganarse el apoyo de su contraparte en economa. Una alta duracin de los ministros de educacin, en comparacin a los de economa, es un indicador indirecto

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Cuadro 3:

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REFORMAS

DE

LA

EDUCACION

Niveles promedio de rotacin de los ministros de educacin versus los ministros de economa (1991-2000)

Uruguay Per Mxico Colombia Chile Bolivia Venezuela Paraguay Panam Nicaragua Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Repblica Dominicana Costa Rica Brasil Argentina 0 1 2 3 Economa1991-2000 4 5 6 Educacin 1991-2000

de que dicha coexistencia se est logrando o, al menos, de que el ministro de educacin ha obtenido suficiente fuerza poltica para negociar con su contraparte en economa. Los resultados de la comparacin son dispares (ver cuadro 3). En algunos pases los ministros de educacin duran menos que los de economa, como son los casos de Bolivia, Chile, Colombia, Mxico, Per y Uruguay. En otros pases, como Paraguay y Ecuador, los ministros de educacin duran tan poco tiempo como los de finanzas. Pero en muchos pases los ministros de educacin duran la misma cantidad de tiempo o inclusive ms. Esto sugiere que estos pases han

manejado mejor los posibles conflictos entre estas dos carteras de gobierno.

Conclusiones
Los ministerios de educacin se han vuelto ms estables en la dcada de los 90, en comparacin al pasado histrico de cada pas y, en algunos casos, en comparacin con el ministerio de mayor poder (economa o finanzas). Ello sugiere que los presidentes estn tomando ms en serio el tema de la educacin o, al menos, son menos propensos a usar dicho cargo exclusivamente como premio por favores polticos. Factores como la mayor estabilidad econmica y poltica tpica de los

90, e inclusive la consolidacin democrtica, contribuyen a ello. Puede tambin ser producto de un mayor inters por parte de los presidentes en temas educativos. Cualquiera sea la razn, nos encontramos ante una tendencia favorable. Si es cierto que las posibilidades de llevar a cabo reformas crece en la medida que la estabilidad ministerial aumenta, esta tendencia, de continuar, augura un mejor futuro para el proceso de reformas en Amrica Latina. Sin embargo, como se mencion al inicio, la mayor estabilidad no garantiza xitos de reformas, ni siquiera el lanzamiento de las mismas, pues la estabilidad puede siempre ser el reflejo de inercia en el sector. Lo que s se puede afirmar es que mientras menor sea la estabilidad, menor son las probabilidades de cambios profundos. En aquellos pases donde los ministros de educacin duraron poco (por ejemplo, menos de 2,5 aos) o duraron menos que los ministros de economa, no debe sorprender que las reformas educativas hayan sido tmidas. En esta categora caen Bolivia, Colombia, Guatemala, Paraguay y Per. La presencia de Guatemala en esta categora tambin sorprende, ya que en dicho pas ocurri una reforma profunda en los 90: el surgimiento de escuelas autogestionadas. Lo curioso de este caso es que dicha reforma ocurri a pesar de la inestabilidad ministerial. Por consiguiente, se puede decir que la inestabilidad ministerial dificulta, pero no impide completamente, las reformas educativas.

Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe/ Partnership for Educational Revitalization in the Americas