Sunteți pe pagina 1din 274

CAPITOLUL I - ADMINISTRAIA PUBLIC................................................................................7 1.1. Noiunea de administraie public.............................................................................................7 1.2. Caracteristicile generale ale administraiei publice.................................................................10 1.3.

Sensurile noiunii de administraie public............................................................................11 .......................................................................................................................................................15 1. 4. Structura administraiei publice..............................................................................................15 1. 5. Coninutul administraiei publice...........................................................................................17 1.5.1. Activiti executive cu caracter de dispoziie...................................................................17 1.5.2. Activiti executive cu caracter de prestaie.....................................................................18 1.6. Serviciile publice.....................................................................................................................19 1.6.1. Noiunea de serviciu public..............................................................................................19 1.6.2. Definirea serviciului public..............................................................................................19 1.6.3. Trsturile serviciilor publice..........................................................................................20 1.6.4. Clasificarea serviciilor publice.........................................................................................21 Capitolul II - Dreptul administrativ, ramur a dreptului public.........................................................24 2. 1. Consideraii generale..............................................................................................................24 2. 2. Dreptul administrativ i tiina administraiei........................................................................24 2. 3. Delimitarea dreptului administrativ de celelalte ramuri de drept...........................................26 2. 3. 1. Dreptul administrativ i dreptul constituional...............................................................26 2. 3. 2. Dreptul administrativ i dreptul financiar.......................................................................27 2. 3. 3. Dreptul administrativ i dreptul civil..............................................................................27 2. 3. 4. Dreptul administrativ i dreptul muncii..........................................................................28 2. 3. 5. Dreptul administrativ i alte ramuri ale dreptului...........................................................28 2. 4. Normele de drept administrativ .............................................................................................28 2. 5. Izvoarele dreptului administrativ...........................................................................................30 2. 6. Codificarea dreptului administrativ........................................................................................32 2. 7. Raporturile de drept administrativ..........................................................................................33 Capitolul III - Teritoriul i organizarea administrativ- teritorial......................................................36 3. 1. Noiunea de teritoriu i natura lui juridic..............................................................................36 3.2. Organizarea administrativ a teritoriului.................................................................................37 3.3. Regimuri politico - administrative........................................................................................38 3. 3.1. Centralizarea(concentrarea).............................................................................................38 3.3.2. Deconcentrarea................................................................................................................39 3.3.3. Descentralizarea..............................................................................................................39 3.3.4. Federalismul....................................................................................................................41 CAPITOLUL IV preedintele romniei..........................................................................................42 4.1. Consideraii generale...............................................................................................................42 4.2. Preedintele Romniei.............................................................................................................43 4.2.1. Funciile Preedintelui Romniei.....................................................................................43 4.2.2. Condiiile de eligibilitate..................................................................................................43 4.2.3. Alegerea i validarea mandatului.....................................................................................44 4.2.4. Incompatibiliti i imuniti............................................................................................44 4.2.5. Atribuiile Preedintelui Romniei...................................................................................44 4.2.6. Actele Preedintelui Romniei.........................................................................................45 4.2.7. Demiterea Preedintelui i vacana funciei.....................................................................46 CAPITOLUL V - Guvernul Romniei...............................................................................................48 5.1. Rolul i funciile Guvernului...................................................................................................48 5.2. Componena Guvernului................................................................................................48 5.3. Incompatibilitile funciei de membru al Guvernului............................................................49 5.4. ncetarea funciei de membru al Guvernului..........................................................................49 5.5. Atribuiile Guvernului.............................................................................................................50 5.6. Primul-ministru........................................................................................................................51 1

5.7. Organizarea aparatului de lucru al Guvernului..................................................................51 5.8. Funcionarea Guvernului.........................................................................................................52 5.9. Actele Guvernului...................................................................................................................53 5.10. Raporturile Parlamentului cu Guvernul.................................................................................53 5.11. Rspunderea juridic a membrilor Guvernului.....................................................................54 CAPITOLUL VI - Administraia public central de specialitate.....................................................56 6.1. Consideraii generale...............................................................................................................56 6.2. Ministerele...............................................................................................................................56 6.2.1. Organizarea ministerelor.............................................................................................57 6.2.2. Conducerea ministerelor...................................................................................................58 6.2.3. Atribuiile generale ale minitrilor..............................................................................59 6.3. Alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale aflate n subordinea Guvernului ........................................................................................................................................................59 6.4. Autoritile administrative autonome......................................................................................61 .......................................................................................................................................................65 Capitolul VII - Administraia public local......................................................................................66 7.1. Consideraii generale...............................................................................................................66 7.2. Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice locale .................................66 7.2.1. Principiului descentralizrii .............................................................................................66 7.2.2. Principiului autonomiei locale..........................................................................................68 7.2.3. Principiului eligibilitii autoritilor administraiei publice locale.................................69 7.2.4. Principiului legalitii.......................................................................................................70 7.2.5. Principiului consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit ....................................................................................................................................................71 7.3. Consiliul local..........................................................................................................................71 7.3.1. Constituirea consiliului local............................................................................................72 7.3.2. Funcionarea consiliilor locale.........................................................................................74 7.3.3. Actele consiliului local.....................................................................................................75 7.3.4. Atribuiile consiliului local...............................................................................................76 7.3.5. Dizolvarea consiliului local..............................................................................................78 7.3.6. Suspendarea i ncetarea mandatului de consilier local...................................................78 7.4. Primarul i viceprimarul..........................................................................................................79 7.4.1. Atribuiile primarului........................................................................................................81 7.4.2. Actele primarului..............................................................................................................81 7.4.3. ncetarea i suspendarea mandatului primarului..............................................................82 7.5. Consiliul judeean....................................................................................................................83 7.5.1. Atribuiile consiliului judeean.........................................................................................84 7.5.2 Actele consiliului judeean................................................................................................85 7.5.3. Dizolvarea consiliului judeean........................................................................................85 7.5.4. Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean..........................................................85 7.6. Iniiativa ceteneasc.........................................................................................................87 7.7. Administratorul public........................................................................................................88 7.8. Secretarii unitilor administrativ-teritoriale..................................................................88 7.9. Bunuri i lucrri publice.....................................................................................................89 7.10. Prefectul...............................................................................................................................90 7.10.1 Drepturile i ndatoririle prefecilor i subprefecilor................................................91 7.10.2. Atribuiile prefectului i subprefecilor......................................................................91 7.10.3. Actele prefectului.......................................................................................................94 7.10.4. Cancelaria prefectului i oficiile prefecturale.............................................................95 7.10.5. Structurile de specialitate ale instituiei prefectului.......................................................96 7.10.6. Colegiul prefectural.................................................................................................100 7.11. Administraia public teritorial de stat..............................................................................100 2

CAPITOLUL VIII - Domeniul public al statului i al unitilor administrativ-teritoriale...............102 8.1. Noiunea de domeniu public..................................................................................................102 8.2. Caracteristicile domeniului public........................................................................................103 8.3. Clasificarea bunurilor aparinnd domeniului public...........................................................104 8.4. Regimul juridic al bunurilor aparinnd domeniului public..................................................105 8.5. Exproprierea pentru cauz de utilitate public......................................................................107 CAPITOLUL IX - FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARII PUBLICI.....................................110 9.1. Noiunea i trsturile funciei publice................................................................................110 9.2. Categorii de funcii publice..................................................................................................114 9.3. Ierarhia funciilor publice.....................................................................................................117 9.4. Gestiunea funciei publice....................................................................................................118 9.5. Noiunea i trsturile funcionarului public .......................................................................119 9.6. Funcia public i funcionarul public ................................................................................120 9.7. Categorii de funcionari publici............................................................................................121 9.8. Condiiile de acces la ocuparea funciilor publice................................................................122 9.9. Numirea n funciile publice i regimul juridic al actelor de numire...................................123 9.9.1. Moduri de selectare a candidailor la ocuparea funciilor publice ca baz a numirii n funciile publice........................................................................................................................123 9.9.2. Efectele juridice ale numirii n funcia public .............................................................128 9.9.3. Regimul juridic al actelor de numire n funcii publice..................................................128 9.9.4. Conflictul de interese i incompatibilitile n exercitarea funciilor publice ...............130 9.10. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici....................................................................132 9.10.1. Drepturile funcionarilor publici ..................................................................................133 9.10.2. Obligaiile funcionarilor publici ................................................................................139 9.11. Formele de rspundere a funcionarilor publici..................................................................144 9.11.1. Rspunderea disciplinar.............................................................................................145 9.11.2. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici...............................................160 9.11.3. Rspunderea civil a funcionarului public.................................................................162 .....................................................................................................................................................162 9.11.4. Rspunderea penal.....................................................................................................166 9.12. Modificarea suspendarea i ncetarea raportului de serviciu..................................................166 9.12.1. Modificarea raportului de serviciu..................................................................................166 9.12.2. Suspendarea raportului de serviciu .................................................................................171 9.12.3. ncetarea raportului de serviciu.......................................................................................172 CAPITOLUL X - ActIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE................177 10.1. Actele administrative...........................................................................................................177 10.1.1. Noiunea i trsturile caracteristice ale actelor administrative...................................177 10.1.2. Comparaie ntre actul administrativ i alte acte juridice.............................................179 10.1.3. Clasificarea actelor administrative...............................................................................180 10.1.4. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative.....................................................181 10.1.5. Efectele juridice ale actelor administrative..................................................................186 10.1.6. Suspendarea, modificarea, retragerea i desfiinarea actelor administrative................188 10.2. Contractele administrative...................................................................................................191 10.2.1. Consideraii generale....................................................................................................191 10.2.2. Trsturile i clasificarea contractelor administrative n perioada actual...................192 10.2.3. Tipuri de contracte administrative................................................................................193 10.3. Operaiunile administrative i operaiunile materiale..........................................................201 .........................................................................................................................................................203 CAPITOLUL XI - Rspunderea n dreptul administrativ................................................................203 11.1. Consideraii generale...........................................................................................................203 11.2. Rspunderea administrativ-disciplinar .............................................................................205 11.3. Rspunderea administrativ-contravenional......................................................................206 3

11.3.1. Conceptul de abatere contravenional .......................................................................206 11.3.2. Elementele contraveniei..............................................................................................207 11.3.3. Distincia dintre contravenie i infraciune.................................................................208 11.3.4. Distincia dintre contravenie i abaterea disciplinar..................................................209 11.3.5. Rspunderea contravenional i rspunderea civil....................................................209 11.3.6. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei............................................210 11.3.7. Sanciunile contravenionale........................................................................................213 11.3.8. Stabilirea i constatarea contraveniei .........................................................................217 11.3.9. Aplicarea sanciunilor contravenionale.......................................................................219 11.3.10. Particulariti cu privire la contraveniile din domeniul convieuirii sociale, al ordinii i linitii publice ......................................................................................................................220 11.3.11. Cile de atac mpotriva actelor de aplicare a sanciunilor contravenionale..............221 11.3.12. Executarea sanciunilor contravenionale...................................................................221 11.4. Rspunderea administrativ-patrimonial.............................................................................222 CAPITOLUL XII - CONTROLUL ACTIVITII AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE.........................................................................................................................................224 12.1. Noiunea, necesitatea i rolul controlului............................................................................224 12.2. Eficiena activitii de control.............................................................................................225 12.3. Elementele componente ale controlului..............................................................................226 12.4. Formele de control exercitat asupra administraiei publice................................................227 12.4.1. Controlul parlamentar...................................................................................................228 12.4.2. Controlul administrativ.................................................................................................229 12.4.3. Controlul de tutel administrativ................................................................................232 12.4.4. Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative speciale........................................233 CAPITOLUL XIII - CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV........................................................234 13.1. Noiunea de contencios administrativ................................................................................234 13.2. Evoluia istoric a contenciosului administrativ n Romnia.............................................235 13.3. Contenciosul administrativ n dreptul comparat.................................................................237 13.4. Condiiile de admisibilitate a aciunii n contencios administrativ....................................239 13.5. Actele nesupuse controlului i limitele controlului potrivit Legii nr. 554/2004...............244 13.6. Obiectul aciunii judiciare..................................................................................................246 13.6.1. Obiectul aciunii n cazul actului administrativ unilateral............................................247 13.6.2. Obiectul aciunii n cazul contractelor administrative..................................................247 13.7. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului....................................................................248 13.8. Procedura soluionrii aciunii n contencios administrativ...............................................248 13.8.1. Prile n litigiul de contencios administrativ...............................................................248 13.8.2. Instana competent......................................................................................................250 13.8.4. Formularea aciunii in contencios administrativ..........................................................251 13.8.5. Judecarea aciunilor n contencios administrativ..........................................................253 13.8.6. Soluionarea aciunii n contencios administrativ ........................................................253 13.8.7. Hotrrea judectoreasc pronunat de instana de contencios administrativ.............254 13.8.8. Efectele hotrrii judectoreti pronunat n contencios administrativ.......................256 13.8.9. Executarea hotrriilor judectoreti pronunate n aciunile n contencios administrativ ..................................................................................................................................................257 13.9. Excepia de nelegalitate......................................................................................................257 13.10. Soluionarea de ctre instanele de contencios administrativ i a altor cauze dect cele prevzute de Legea nr. 554/2004..................................................................................................258 ....................................................................................................................................................258 13.10. 1. Cauze prevzute de Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale...................258 13.10.2. Cauze reglementate de alte legi..................................................................................260 13.11. Controlul legalitii actelor administrative de autoritate de ctre alte instane judectoreti dect cele de contencios administrativ.........................................................................................263 4

13.11.1. Conflicte juridice administrative de competena judectoriilor.................................263 13.11.2. Conflicte juridice administrative de competena tribunalelor....................................267 13.12. Comisiile de jurisdicie a imputaiilor din sistemul unor autoriti publice....................268 BIBLIOGRAFIE..............................................................................................................................271

CAPITOLUL I - ADMINISTRAIA PUBLIC 1.1. Noiunea de administraie public Termenul de administraie i are originea n limba latin, derivnd din cuvntul administer, format din prepoziia ad(spre, la) i minister(servitor, supus, mai mic) traducndu-se prin agent, ajuttor, servitor sau instrument. De precizat c i cuvntul ministro nseamn a servi, a sluji1. n limba romn a administra are sinonime verbele a conduce, a crmui, a gospodri o ntreprindere, o instituie,2 iar prin administraie se nelege totalitatea organelor administraiei unui stat. Conceptul de administraie n limbajul curent comport mai multe sensuri: - coninutul principal al activitii puterii executive a statului; - sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv; - conducerea unui agent economic sau instituii social-culturale; - un compartiment(direcie, sector, secie, serviciu, birou) din unitile direct productive sau instituii social-culturale, care nu desfoar nemijlocit o activitate direct productiv3. Individualizarea administraiei publice n contextul analizrii termenului de administraie n general este strns legat de faptul administrativ. Ca fapt social, faptul administrativ se raporteaz la o grupare social anume determinat i realizarea sa, ca activitate, depinde de structurarea lui ntr-un sistem de organizare. Referitor la trsturile caracteristice faptului administrativ, aa cum au fost consacrate de doctrina francez4, acestea sunt urmtoarele: a) faptul administrativ este un fapt social, ceea ce nseamn c nu poate exista dect n cadrul unei grupri sociale. Ca activitate, faptul administrativ este generat de diviziunea social a muncii sau de evenimente care apar n existena colectivitii i a cror urmri trebuie nlturate. Pentru a se realiza, este necesar ca faptul administrativ s se structureze ntr-un sistem de organizare, format din oameni. Caracterul gruprii sociale n care se realizeaz faptul administrativ determin caracterul acestui fapt i al administraiei respective. n cazul n care gruparea social are un caracter particular i urmrete realizarea unor interese particulare, administraia respectiv este o administraie particular. Dac gruparea social se constituie pe criterii politice, deci este organizat n stat i urmrete realizarea unui interes general, administraia va avea caracter public; b) faptul administrativ slujete interese care nu-i aparin i care sunt formulate de autoriti superioare sistemului prin care se realizeaz faptul administrativ. n cazul administraiilor particulare interesele slujite sunt diverse i determinate de membrii gruprii sociale n care se realizeaz faptul administrativ. Dac gruparea social este organizat politic (n stat) interesul general este formulat prin deciziile unor autoriti care dein puterea politic, iar faptul administrativ are tocmai sarcina de a realiza aceste decizii politice.
1 2

Gheorghe Guu, Dicionar latin-romn, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1993, p. 18 Dicionarul explicativ al limbii romne, Academia Romn, Institutul de lingvistic Iorgu Iordan, Ediia a II-a, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureti, 1998, p. 13 3 Ioan Alexandru, Administraia public, teorii, realiti, perspective, ediia a IV-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 66; Ion Imbrescu, Elemente de tiina administraiei, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2008, p. 18 4 Pierre Bandet, Lucien Mehl, Le fait administratif nature, origine et developpement n Traite de scinence administrative, Mouton, Paris, 1966, p. 81 i urm.; Alina Livia Nicu, Drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2007, p. 133 i urm.; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p. 5 i urm; Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1993, p. 4 i urm.; Ion Popescu Slniceanu, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Universitar Danubius, Galai, 2009, p. 8 i urm.

Interesele generale ale cetenilor, constituind valori politice, sunt exprimate n lege, iar decizia administrativ nu urmrete altceva dect nfptuirea acestor interese generale pe care le prevede legea. Aa cum a artat profesorul Alexandru Negoi5, dac scopurile urmrite nu aparin administraiei publice, ele fiind valori politice exprimate n lege, realizarea lor, deci a politicii statului, este raiunea de a fi a administraiei publice, a deciziei administrative. n multe cazuri legea prevede i modalitile de executare, situaie n care aciunea administrativ este de pur executare, ns n alte cazuri legea nu stabilete n amnunt modalitile de realizare, ceea ce face ca organele administraiei publice s decid mijloacele de realizare a legii (intervine decizia administrativ). Prin urmare, alegerea administraiei nu se situeaz la nivelul scopurilor, intereselor pe care le urmrete legea, ci doar la nivelul modalitilor de executare care exprim oportunitatea deciziei administrative i trebuie s se armonizeze cu legalitatea acestei decizii; c) cum faptul administrativ are sarcina de a realiza interese superioare i exterioare, acesta se caracterizeaz prin organizarea unor aciuni care s duc la ndeplinirea intereselor respective. n administraia public, decizia administrativ exprim voina cu caracter juridic ntemeiat pe lege i este o modalitate de a organiza punerea n executare a legii. De asemenea, operaiunile administrative i cele materiale formeaz obiect n aciunea de organizare a faptului administrativ6. Ct privete metodele organizrii, acestea nu sunt identice n administraia public i n administraia particular. n administraia public exist unele particulariti de organizare care exprim de altfel trsturile acestei administraii. Particularitile metodelor de organizare i conducere sunt determinate i de specificul mediului social n care se realizeaz faptul administrativ. Metodologia organizrii difer de la o organizaie la alta i de la o ar la alta n funcie de particularitile economice, sociale, politice, istorice, culturale, etc., existente n diferite ri7. Activitatea organizatoare pentru realizarea scopurilor i intereselor pe care le slujete administraia necesit existena unor mijloace materiale, umane i financiare. Realizarea unor valori politice prin faptul administrativ public, presupune uneori considerente care nu in seama de costuri. Astfel, dac interesele colectivitii necesit, se poate nfiina o coal doar pentru civa elevi dintr-o localitate ndeprtat de centrul comunei8; d) persoanele fizice care realizeaz faptul administrativ nu au o autoritate proprie n ndeplinirea sarcinilor, ci o autoritate derivat, care provine de la cei ale cror interese le slujesc. Autoritatea superioar legitimeaz astfel autoritatea celor care ndeplinesc faptul administrativ. n cazul administraiei publice, autoritatea pe care se sprijin aciunea de organizare a realizrii interesului general este de natur politic i se exprim n lege. Aadar, administraia public se deosebete de administraiile particulare tocmai prin faptul c este legat de puterea statului i se sprijin pe lege. Autoritatea administraiei publice, ntemeiat pe puterea pe care i-o confer legea, justific manifestarea unilateral a voinei juridice exprimat prin actul administrativ creator de situaii juridice noi. Trebuie artat, totodat, c autoritatea organelor administraiei publice i respectiv a oamenilor ce le compun nu reprezint un privilegiu, o favoare pentru administraia public, ci o competen bazat pe prevederile legii, o sarcin prin care se realizeaz politica statului, prin organizarea executrii i executarea legii.

5 6 7 8

Al. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996, p. 117, 118 Ibidem, p. 179 Al. Negoi, op. cit., p. 284 Ibidem, p. 284

n timp ce autoritatea legii se ntemeiaz pe suveranitatea statului, autoritatea actului administrativ deriv din lege i prin el se realizeaz puterea executiv care organizeaz executarea legii9. Cei vizai de actele administrative, persoane fizice sau juridice, au datoria de a se conforma prescripiilor acestor acte, aa cum trebuie s se conformeze dispoziiilor legii. Prin aceasta persoanele respective i ndeplinesc o ndatorire juridic ce decurge fie din calitatea de cetean, fie din faptul c persoana respectiv i are reedina sau domiciliul pe teritoriul pe care se exercit competena, sau din mprejurarea c bunurile imobile ale persoanelor n cauz se gsesc pe acest teritoriu10. Administraia, ca activitate uman, fie c este public, fie c este particular, are o finalitate, deci urmrete atingerea unor scopuri prin intermediul anumitor mijloace. Esena diferenierii dintre ele o reprezint chiar finalitatea activitii i resursele utilizate. Administraia public are ca obiectiv i raiune de a fi, satisfacerea unor interese de ordin general, interese publice, fr a urmri un profit material implicit. n raport cu aceasta administraia particular i propune s realizeze avantaje personale sau de grup, ctiguri materiale. Scopul administraiei publice l reprezint satisfacerea interesului public11. Administraia public are un rol tot mai important n cadrul societilor moderne, ca principal prghie n realizarea obiectivelor pe care i le propune statul. Ea este aceea care vine s transpun n practic, prin organizare a executrii, dar i de executare a valorilor politice exprimate prin acte normative. Activitatea administraiei presupune un mecanism complex de previziune, programare, comand sau luare a deciziilor, coordonare a procesului de execuie, dar i de control al acestuia. Lund n calcul aceste considerente, definiia administraiei publice capt diverse accepiuni : - activitate ce const n principal n folosirea teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea realizrii mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura reglementrile i serviciile pentru societate n ansamblu, ct i pentru segmentele acesteia12. ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritile administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice13. ansamblul activitilor desfurate de autoritile administraiei de stat, cele autonome locale, asociaiile de dezvoltare intercomunitar i organismele prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean, prin care, n regim de putere public, se execut legea, n sens material, concret sau prin emiterea de acte normative cu for juridic inferioar legii sau prin care se presteaz servicii publice14. Aa cum s-a artat n literatura juridic de specialitate, administraia public este o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii, prin activiti cu caracter dispozitiv i prestator, activitate care se realizeaz, n principal, prin sistemul organelor administraiei publice, dar n subsidiar i prin alte organe situate n alte sisteme de organizare a puterii statului-sistemul puterii legiuitoare i sistemul puterii judectoreti-precum i n cazul unor organizaii particulare care ndeplinesc activiti de interes public i care dobndesc, n aceste mprejurri, calitatea de autoriti administrative15, opinie la care ne raliem16.

9 10 11 12 13 14 15 16

Ibidem, p. 138, 139 Ibidem, p. 161 M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Ed. Cerma, Bucureti, 1996, pag.39. I. Alexandru, op. cit., p. 67 A. Iorgovan, op. cit., pag. 70 Verginia Vedina, Drept administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2006, p. 31 Al. Negoi, Op. cit., pag13-14 I. Popescu Slniceanu .a., op. cit., p. 13

1.2. Caracteristicile generale ale administraiei publice Administraia public are ca obiect realizarea valorilor politice care exprim interesele generale ale societii organizate n stat i care sunt formulate n legi de ctre organele puterii legiuitoare, precum i executarea hotrrilor judectoreti, date n temeiul legii. Caracteriznd administraia public drept o activitate n principal organizatoric, desprindem poziia sa de intermediar ntre planul conducerii politice i planul n care se realizeaz valorile politice, deciziile politice Din analiza dispoziiilor constituionale i a literaturii de specialitate pot fi desprinse urmtoarele caracteristici generale ale administraiei publice17: a) Administraia public constituie un corp intermediar, creat n vederea aciunii. n calitate de corp intermediar creat pentru aciune, administraia public este subordonat dreptului, legii, care i stabilete obiectivele, i fixeaz limitele, i impune respectul unor garanii i depinde de Guvern care, potrivit dispoziiilor art. 102 alin. 1 din Constituie, exercit conducerea general a administraiei publice. Administraia public are drepturi specifice de care nu dispun particularii cum ar fi dreptul de rechiziie a unor bunuri, dreptul de a percepe impozite i taxe sau dreptul de a prelua bunuri imobile prin procedura de expropriere pentru cauz de utilitate public. Administraia ndeplinete dou mari categorii de sarcini: unele de execuie, altele de elaborare. Executarea implic interpretarea unor texte, coordonarea ntre diversele activiti i diferitelor procedee, adaptarea mijloacelor i procedurilor la mprejurri. Elaborarea comport pregtirea de ctre administraie a proiectelor de acte normative att la nivel central ct i la nivel local. b) A doua caracteristic pe care o prezint administraia este aceea de a fi ierarhizat i ordonat. Administraia este ierarhizat, adic divizat pe vertical i n trane orizontale, n grade sau etaje. Organul ierarhic superior exercit o autoritate asupra organelor situate la etajele inferioare. Ierarhia administrativ, care imit ierarhia militar, este un procedeu menit s asigure coeziunea i disciplina administraiei. Ea permite guvernului s conduc administraia iar, n interiorul administraiei, faciliteaz transmiterea dispoziiilor, repartizarea responsabilitilor i supravegherea executrii. n cadrul ierarhiei se exercit puterea de comandament, de control i disciplin, n special asupra funcionarilor numii. c) Administraia public este remunerat, civil, laic i egalitar. Administraia este remunerat. Exist doar puini ageni ai administraiei care nu primesc o retribuie, un salariu din bugetul public. Funciile publice gratuite sunt o excepie. Administraia este n mare parte civil. Exist, ns, n toate rile o armat i o administraie militar, acestea servind sarcinilor speciale pe care le are armata. Nevoile publice, altele dect cele pe care le implic forele armate, sunt rezolvate prin administraia civil. n cazuri excepionale, autoritatea militar poate s intervin n materie civil, n urma unei relaii deschise de autoritatea civil sau dup proclamarea strii de urgen. De asemenea, unii militari pot fi nsrcinai cu funcii civile, n special n funcii de autoritate, n perioadele de criz sau de dictatur. Administraia este laic, pentru c ea folosete un personal care nu aparine bisericii i care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase.
17

Henry Puget, Les institutions administratives trangres, Dalloz, Paris, 1969 citat de Ioan Alexandru, Tratat de administraie public, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 85 i urm.; A. L. Nicu, op. cit., p. 113 i urm.; Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Ediia a IV-a, revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 39 i urm.

Exist, totui, nc, ri n care laicitatea nu se manifest n ntregime, unde cultul are un caracter de serviciu public, chiar de nvmnt. n Anglia, de exemplu, biserica anglican este recunoscut ca biseric de stat18. Administraia este egalitar, n sensul c ea furnizeaz servicii tuturor, fr a face distincie de origine, de ras, de partide politice, principiu care nu este ntotdeauna i pretutindeni aplicabil. d) Administraia public este formalist, scris i birocratic; Administraia acioneaz dup anumite proceduri, conform unor precedente. Exist un tradiionalism administrativ care poate antrena rutina i care poate duce la un ritm lent. Administraia este scris, ea are la baz documente, fapte, decizii, pstrate, de regul, n arhiv. Administraia acioneaz din birourile sale, adic din interiorul sediului unde este se afl i unde personalul su este instalat n mici grupe, denumite birouri. Formalismul i birocratismul sunt proprii, fie c vrem sau nu, oricrei administraii dezvoltate. Este variabil numai gradul i trebuie evitate exagerrile care au ca rezultat instaurarea unui regim birocratic. e) Administraia este permanent, ea necesit, din ce n ce mai mult, cunoatere, tehnicitate i progres. Administraia face loc reprezentanilor alei ai populaiei, ea folosete auxiliari, ageni temporari, dar folosete, mai ales, funcionari publici permaneni, constituii n corpuri ale funcionarilor publici. Prin aceast permanen a funcionarilor, administraia are o continuitate. Deoarece sarcinile administraiei au devenit din ce n ce mai delicate, necesitatea cunoaterii, a competenei, a tehnicitii speciale este imperioas. Administraia, cu multiplele sale specialiti, trebuie s foloseasc veritabili tehnicieni cum ar fi inginerii, medicii, juritii, economitii, psihologii .a., dar chiar personalul pur administrativ trebuie s aib, cel puin la ealoanele superioare, o formaie extrem de solid i trebuie s-i nsueasc n serviciul pe care l ocup o parte din tehnicitate. f) Administraia public este ntr-o continu dezvoltare19. Alturi de aspectele eseniale ale administraiei publice nsi, se produce un fenomen de ordin general: administraia se dilat, ea este n expansiune, se dezvolt n mod continuu. De peste o jumtate de secol, n toate rile lumii, administraia se dezvolt, n special prin creterea numrului serviciilor publice. Au aprut noi servicii sociale i servicii economice i alturi de serviciile publice ale statului, exist numeroase servicii ale colectivitilor locale. Expansiunea administrativ rezult dintr-o tendin intern a administraiei, o tendin natural de a se extinde, de a prolifera. Dezvoltarea serviciilor publice are consecine majore. Numrul agenilor, numrul funcionarilor a crescut. Cheltuielile pentru servicii au crescut i, deci, trebuie gsite resurse, trebuie extinse serviciile financiare20. n consecin, se caut ci de perfecionare a modului de organizare i funcionare a administraiei publice21. 1.3. Sensurile noiunii de administraie public Administraia public nu poate fi definit i analizat fr a ine cont de caracterul acesteia de specie a activitii publice n general, ca form a vieii publice. Raiunea de a fi a administraiei, n orice societate, este aceea de a mplini anumite obiective pe care la un moment istoric dat, respectiva societate i propune s le ating. Aa cum s-a artat, administraia public se evideniaz prin aceea c subordoneaz interesele subiective ale indivizilor, intereselor publice, obteti: scopul su este de a satisface interesul general, prin aciunea puterii publice22.
18 19 20 21 22

I. Alexandru, op. cit.(2008), p. 88 A. L. Nicu, op. cit., p. 117 I. Alexandru, op. cit.(2008), p. 90 A. L. Nicu, op. cit., p. 117 Jean Rivero, Droit administratif, deuxieme edition, Dalloz, Paris, 1987

10

Analiznd sub aspectul compoziiei administraia, n cadrul activitii publice, se impune examinarea acesteia diacronic: din punct de vedere material, al coninutului, i anume al activitii administrative realizate, ct i din punct de vedere organic, innd seama de organele administrative care nfptuiesc aceast activitate23. De asemenea, doctrina francez face distincie ntre dou sensuri ale conceptului de administraie: sensul funcional i sensul organic24. n sensul formal-organizatoric, prin administraie public este desemnat totalitatea acelor autoriti sau organe ale statului reunite, de regul, ntr-un sistem unitar corespunztor puterii executive pe care o exercit i a atribuiilor comune acesteia pe care le ndeplinesc. n sens material-funcional aceeai noiune desemneaz un anumit tip de activitate fundamental prin care se realizeaz sau se exercit puterea public, numit i activitate administrativ sau executiv25. S-a mai artat c in sens formal, structural sau organic prin administraie public se nelege ansamblul autoritilor i instituiilor publice care realizeaz pe baza i n vederea executrii legii, o activitate cu un anumit caracter specific, iar n sens material, prin administraie public se nelege activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legii, n sens larg, de ctre autoritile care compun acest sistem n vederea satisfacerii intereselor generale, scop n care se adopt acte juridice, se organizeaz i se asigur buna funcionare a serviciilor publice i se execut anumite prestaii ctre populaie26. n doctrin27, ntr-o alt abordare, se consider c administraia public nu mai poate fi conceput ntr-o dubl accepiune, organic i material, deoarece elementele de structur sunt concepute ca o integrare a unei activiti ntr-un cadru organizatoric determinat. Ca activitate i ca organ, noiunea administraiei publice este abordat, spre exemplu, n Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor28. n art. 1 din legea amintit se precizeaz c Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Problema care s-a pus n literatura juridic29 a fost aceea dac activitatea executiv a statului i organele puterii executive care o realizeaz este sinonim cu administraia public n sensul de activitate i cu sistemul organelor care realizeaz respectiva activitate. S-a ajuns la concluzia c noiunea de administraie public este mai larg dect noiunea de administraie de stat ca activitate executiv a statului deoarece cuprinde att administraia realizat de autoritile de stat, ct i administraia local realizat de autoriti ale dezmembrmintelor statului cum sunt comunele, oraele, judeele i cea realizat de instituiile social-culturale, de regiile autonome i societile comerciale cu capital de stat, nfiinate sau aflate sub autoritatea organelor administraiei publice. Aadar, ntre administraia public i administraia de stat exist un raport de la ntreg la parte30. Noiunea de administraie public nu se confund nici cu puterea executiv, de care este strns legat prin obiectul ei, deoarece are o sfer mai larg dect puterea executiv a statului31. n ceea ce privete puterea executiv se cunoate c separaia puterilor este considerat o condiie a existenei statului de drept. Originea teoriei separaiei puterilor n stat se afl n
23 24

M.T. Oroveanu, Op. cit., pag.40 Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, PUF, Paris, 1980, p. 2 25 Al. Negoi, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, TUB, Bucureti, 1988, p. 5; R. Ionescu, Drept administrativ, Ed.Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 4 26 Anton Trilescu, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. All Beck, Bucureti, 2002, p. XV; I. Imbrescu, op. cit., p. 22 27 I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Ed. Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p.261 28 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001 29 Al. Negoi, op. cit., p. 6 30 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, p. 4 31 Al. Negoi, op. cit, p. 8. La rndul su Valentin I. Priscaru n Tratat de drept administrativ romn, Ed. Lumina Lex, Bucureti, p. 13 a artat c noiunea de organ al puterii executive este sinonim cu cea de organ al administraiei publice, iar in locul noiunii de putere executiv se folosete noiunea de administraiei public

11

antichitate la istoricii Herodot i Tucidide, la filozofii Platon i Aristotel, la scriitorii Eschil i Sofocle32. Pentru prima dat, termenul modern de putere executiv a fost enuntat de John Locke, n lucrarea sa Al doilea tratat de guvernare civil (1690) 33. ns, cel care a realizat cea mai important fundamentare teoretic a separaiei puterilor n stat a fost Montesquieu, n lucrarea sa Despre spiritul legilor (1748)34. Potrivit dispoziiilor art. 1 alin. 4 din Constituia Romniei statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc - n cadrul democraiei constituionale35. De asemenea, sistemul nostru constituional consacr un executiv bicefal: Preedintele Romniei, pe de o parte i Guvernul, pe de alt parte36. Astfel, Preedintele Romniei i Guvernul pot realiza i administraie public, alturi de alte atribuii cu un pronunat caracter politic, guvernamental, prevzute de lege, dar administraia public, n sensul de activitate, este realizat i de ministere i alte organe centrale de specialitate, de servicii exterioare ale acestora, de autoritile administraiei publice locale, de instituiile socialculturale i ageni economici (regiile autonome i societile comerciale cu capital integral sau majoritar de stat), nfiinai sau aflai sub autoritatea organelor administraiei publice, care nu sunt organe ale puterii executive37. Manifestarea specific a puterii executive este o form a puterii de comandament a statului n baza i n executarea legii i are un pronunat caracter politic. Aceast caracteristic a puterii executive se poate observa n coninutul administraiei publice ca activitate, mai ales n atribuiile cu caracter dispozitiv i insignifiant n cele cu caracter de prestaie. Puterii executive i revine rolul de a organiza punerea n executare a legilor adoptate de puterea legiuitoare, iar puterii judectoreti i revine rolul de a nfptui justiia prin soluionarea litigiilor juridice care se ivesc n procesul executrii legii. Administraia public nfptuind interesul general constituie activitatea prin care se organizeaz i se execut legea pn la fapta material concret, fiind prin aceasta strns legat de cele trei puteri ale statului i, n special, de puterea executiv creia i revine rolul de punere n executare a legii. n acelai timp, administraia public este legat i de puterea judectoreasc ale crei hotrri sunt aplicate i executate n sfera acesteia38. Legtura administraiei publice cu puterea judectoreasc se face tot prin intermediul legii. Administraiei publice revenindu-i rolul de a organiza executarea i de a executa legea, pune n executare i hotrrile judectoreti, care se dau n numele legii, n cazuri extreme putnd recurge la mijloace de constrngere. Fora constrngerii organizate n cazurile extreme prevzute de lege, revine doar statului i se exercit prin organe ale administraiei publice. Consecina valorii juridice specifice actelor administrative este aceea c ele produc efecte juridice fr a fi necesar consimmntul celor crora aceste acte se adreseaz. Actul administrativ avnd autoritatea de la lege, este executoriu din oficiu. La executarea silit prin folosirea forei de constrngere a statului, organele administraiei publice recurg doar

32 33

Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 20 i urm. John Locke, Al doilea tratat de guvernare civil citat de N. Popa, I. Dogaru, Ghe. Dnior, Dan Claudiu Dnior, Filosofia Dreptului-Marile Curente, Ed. All Beck, Bucureti, 2002, p. 167 34 Montesquieu, Despre spiritul legilor citat de I. Alexandru, M. Cruan, Sorin Bucur n lucrarea Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 28 i urm. 35 Constituia Romniei, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003 36 I. Imbrescu, op. cit., p. 28; V. Vedina, op. cit., p. 14 37 I. Popescu Slniceanu .a., op. cit., p. 17 38 D. A. Tofan, op. cit., p. 16

12

dup ce au fost epuizate celelalte modaliti specifice convingerii, prin care se poate asigura executarea obligaiilor prevzute n actul administrativ39 . Asupra noiunii de autoritate administrativ, care era prevzut de art. 1 din Legea nr. 29/199040, prin Decizia nr. 197/1997 a Curii Constituionale, s-a statuat c aceasta a fost nlocuit cu noiunea de autoritate public, prevzut de art. 48 alin. 1 din Constituie (n forma nerevizuit s.n.) i c noiunea de autoritate public are o sfer mai larg dect cea de autoritate administrativ, fr a se art de Curtea Constituional, sensul i sfera celor dou noiuni. n literatura juridic41, prof. Al. Negoi a susinut, dimpotriv, c noiunea de autoritate administrativ are o sfer mai larg dect noiunea de autoritate public, i prin aceasta se mrete sfera actelor administrative ce pot fi atacate n contenciosul administrativ. Distinsul profesor a mai artat c a considera echivalente noiunile de autoritate administrativ, autoritate public i putere public ar nsemna c ntreprinderile publice organizate ca regii autonome i societi comerciale cu capital de stat s nu fie considerate pri componente ale sistemului administraiei publice i deci, competente a emite acte administrative, ntr-un cuvnt s nu fie considerate autoriti administrative. Acelai autor a mai subliniat c noiunea de autoritate administrativ este o noiune distinct de aceea de autoritate public pentru c poate exista n cadrul autoritilor publice dar i n cadrul societii civile, n cadrul acelor organizaii care funcioneaz pe baza i n executarea legii . Astfel, o activitate de organizare a executrii i de executare a legii exist i n cazul unor organizaii particulare, organizaii care desfoar o activitate de interes public, n baza i n executarea legii. Exercitarea unor astfel de dispoziii ale legii le d calitatea de autoriti administrative care concur la realizarea administraiei publice, dei nu fac parte din sistemul de organizare al acesteia42. Un exemplu sensul menionat l constituie barourile de avocai, care realizeaz prestaia de interes public a asistenei sau reprezentrii juridice pe baza i n executarea legii, i care au calitatea de autoriti administrative prin organele lor specifice (consiliu, preedinte, decan etc.). La fel universitile particulare autorizate provizoriu sau acreditate de Consiliul Naional de Evaluare Academic i Acreditare (C.N.E.A.A.) realizeaz prestaii de interes public n domeniul nvmntului, de acelai gen cu cel prestat de universitile de stat, potrivit Constituiei 43, Legii nr. 84/199544 a nvmntului (i O.U.G nr. 75/200545 privind asigurarea calitii educaiei s.n.), i de aceea au calitatea de autoriti administrative prin organele proprii (Senat, consilii, rectori, decani). Exemplele pot continua cu ordinul medicilor, farmacitilor, a altor corpuri de profesioniti i chiar autoritile bisericeti. Actele juridice emise de aceste autoriti n baza competenei conferit de lege, de a organiza executarea sau de a executa legea, trebuie s urmeze regimul juridic administrativ ca i actele emise de autoritile publice46. n literatura juridic47 s-a mai considerat c noiunea de autoritate public ar trebui nlocuit cu cea de instituie public ntruct sensul cuvntului autoritate se afl intr-o relaie de incluziune cu cel de instituie public, acesta din urm cuprinzndu-l, iar ntr-o alt opinie 48 s-a apreciat c noiunea de instituie public nu se identific cu noiunea de autoritate public.

39 40

Al. Negoi, op. cit., p. 163 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 122/08.11.1990, n prezent abrogat. 41 Al. Negoi, op. cit., p. 13 i 240-242 42 n acelai sens Emanuel Albu, Administraia ministerial n Romnia, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 12 43 Publicat n M. Of., Partea I, nr. 233 din 21 septembrie 1991 44 Republicat n M. Of., Partea I, nr. 606 din 10 decembrie 1999 45 Publicat n M. Of., Partea I, nr. 642 din 20 iulie 2005 46 A se vedea pentru exemplele menionate Al. Negoi, op. cit., p. 13 i 241 47 A. L. Nicu, op. cit., p. 74 48 D. A. Tofan, op. cit., p. 6

13

n prezent, n baza dispoziiilor art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ49, noiunea de autoritatea public este definit ca fiind orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autoritilor publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public. n literatura juridic la data cnd era n vigoare Legea nr. 29/1990 s-a artat c subiectele de drept prin care se realizeaz activitatea de organizare a executrii i de executare a legii n celelalte sisteme de organizare a puterii, apar ca autoriti administrative i nu ca organe ale puterii legiuitoare sau judectoreti50 . n cazurile amintite, autoriti publice administrative sunt organele de conducere ale instituiilor respective. Activitatea de organizare a executrii i de executare a legii este n aceste cazuri subsidiar celei principale i specifice sistemului n care se realizeaz respectivele puteri i prin urmare supus unui regim juridic de alt natur dect cel ce se refer la activitatea care le este proprie, anume activitatea parlamentar sau cea judiciar51 . Competena de a desfura activiti prevzute de lege i care sunt legate de organizarea executrii legii este prevzut i pentru instituiile publice, iar n cazul unor instituii de interes public, n mod excepional. Prin urmare, sfera noiunii de autoritate administrativ (n prezent, noiunea de autoritate public-s.n.) nu se poate reduce la sistemul puterii executive i la celelalte autoriti publice din sistemul administraiei publice, prevzute n Constituie, ci se ntlnete i n cadrul altor variate forme organizatorice crora li s-a prevzut competena de organizare a executrii i de executare a legii52. n ceea ce privete sensul formal, structural sau organic, administraia public conceput ca sistem de organe ale statului, n lumina Constituiei Romniei este alctuit din: Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele i alte organe ale administraiei publice centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor, autoriti administrative autonome centrale, instituii subordonate ministerelor (servicii deconcentrate), prefectul, organele locale de specialitate subordonate ministerelor i conduse de prefect, autoriti autonome locale(consiliul judeean, consiliul local, primarul) i instituii subordonate acestora53. 1. 4. Structura administraiei publice Termenul de structur provine din substantivul latin structura (-ae) care nseamn construcie, zidrie, organizare, aranjament i verbul latin struo (-ere) care nseamn a aeza n ordine, a zidi, a nla, a cldi, a orndui. n sensul care ne intereseaz, prin structur se nelege mod de organizare intern, de alctuire a unui corp sau a unui domeniu de activitate54. Structura administraiei publice ne permite s analizm felul n care sunt dispuse elementele componente ale sistemului administraiei publice i relaiile ce se stabilesc ntre acestea n vederea realizrii funciilor sale. Acest lucru are la baz dou criterii: - criteriul teritorial, cruia i corespunde structura ierarhic;
49
50

Publicat in Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004 I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Sibiu, 1992, vol. I, p.3 51 Al. Negoi, op. cit., p. 13 52 n lucrarea Tratat de drept administrativ, Ed. NEMIRA, Bucureti, 1996, vol.2., p. 236, A. Iorgovan considera c trebuie renunat la noiunea de autoritate administrativ, ea fiind nlocuit de Constituie cu noiunea de autoritate public 53 Pentru detalii a se vedea I. Imbrescu, op. cit., p. 59-60 54 I. Popescu Slniceanu .a., op. cit., p. 22

14

- criteriul competenei materiale sau funcionale, cruia i corespunde structura funcional. ntr-o accepiune55, din punct de vedere tradiional, criteriul teritorial conduce la o clasificare a autoritilor administraiei publice n autoriti centrale i autoriti locale, n funcie de raza teritorial n care acestea acioneaz. Din punct de vedere modern, structurarea teritorial a administraiei ine cont de colectivitatea de ceteni pentru care acioneaz i ale cror interese sunt reprezentate de autoritatea administraiei publice. Criteriul teritorial este deci cel care grupeaz colectivitile sociale, n raport cu care se clasific autoritile administraiei publice n administraie public central i administraie public local. Administraia central acioneaz la nivelul statului n interesul colectivitii naionale, iar administraia local i fixeaz ca obiectiv satisfacerea nevoilor colectivitilor teritoriale(judeene, municipale, oreneti i comunale). Trebuie avut n vedere distincia dintre autoritile administraiei publice locale autonome (consiliile judeene, consiliile locale i primari) i serviciile deconcentrate ale ministerelor sau ale altor organe ale administraiei publice centrale ce funcioneaz n teritoriu(Inspectoratul colar judeean, Agenia judeean pentru ocuparea forei de munc, etc.) Citnd o alt opinie56, administraia public se clasific n : - administraie central i teritorial; - administraie de stat i administraie local; - administraie general i administraie specializat. Administraia public central are n componen autoritile puterii executive cu atribuii n sfera administraiei publice (Preedintele Romniei i Guvernul) i administraia public central de specialitate, respectiv ministerele, alte organe ale administraiei publice centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor i autoritile administrative autonome centrale. Administraia teritorial de stat privete instituiile deconcentrate din unitile administrativteritoriale: servicii exterioare, teritoriale ale organelor centrale ale administraiei publice de stat. Administraia public local are ca pri componente: consiliile judeene i consiliile locale cu serviciile publice din subordine i primarii de municipii, orae i comune. Administraia public local autonom i administraia de stat sunt complementare, n sensul c realizarea intereselor cetenilor sunt ncredinate unor autoriti statale i locale care gestioneaz interesele colectivitilor locale, autoritile locale ndeplinind i atribuii delegate de puterea de stat. Statul n viziune democratic acord colectivitilor locale dreptul de a-i valorifica mai bine prin propriile autoriti potenialul i resursele de care dispun, fr ns a se rupe de realitile societii, luat n ansamblul ei, exercitnd un control de tutel asupra acestora. Tot sub aspect funcional s-a apreciat c administraia este compus din administraia activ, administraia consultativ sau administraia jurisdicional57. Administraia activ se realizeaz n cadrul unei structuri ierarhice, care presupune o subordonare mai mult sau mai puin conturat a organelor inferioare fa de cele superioare, ct i dreptul de a face nu numai acte de gestiune i fapte materiale, ci i acte juridice unilaterale i executorii prin ele nsele. Administraia consultativ se realizeaz pe cale de avize de ctre organe cu atribuii consultative care nu constituie o structura ierarhizat sau chiar de organe administrative deliberative care potrivit legii au atribuii consultative pentru anumite activiti ale altor organe de stat. Administraia jurisdicional se caracterizeaz prin aceea c se exercit de organe care fac parte din puterea executiv i are ca obiect rezolvarea unor litigii juridice prin hotrri ce se bucur de o stabilitate asemntoare puterii lucrului judecat i care sunt elaborate cu respectarea unei proceduri apropiate de cea judiciar.

55 56 57

I. Alexandru, L. Matei, Serviciile publice, Editura Economic, Bucureti, 2000, p. 28-29 I. Vida, op. cit. , p.15 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureti, 2009, p. 4

15

Administraia a mai fost clasificat, n literatura de specialitate 58, n activ, consultativ i deliberativ. S-a apreciat c administraia este activ, cnd aplic i execut legea sau cnd ia o msur de utilitate public, consultativ cnd d avize administraiei active n cadrul creia funcioneaz i deliberativ cnd un organ colegial ia decizii care oblig administraia activ59. 1. 5. Coninutul administraiei publice ntr-o opinie60, s-a susinut c activitile desfurate de autoritile administraiei publice care formeaz coninutul administraiei publice, se grupeaz n dou categorii: activiti executive cu caracter de dispoziie i activiti executive cu caracter de prestaie. ntr-o alt opinie61 activitile administraiei publice sunt grupate n trei categorii: activiti cu caracter de dispoziie, activiti de asigurare a bunei funcionri a serviciilor publice i activiti de prestaii. n literatura juridic s-a mai deosebit ntre activiti de dispoziie i activiti de prestaie 62 sau ntre o component executiv-dispozitiv i alta de prestare de servicii publice63. 1.5.1. Activiti executive cu caracter de dispoziie Denumirea primei categorii de activiti, anume cele executive cu caracter de dispoziie, relev caracterul deosebit al puterii conferite de lege administraiei publice de a organiza executarea legii n cadrul unui larg proces decizional64. Pe baza acestor activiti se organizeaz executarea legii i se stabilete conduita pe care trebuie s o urmeze diferitele persoane fizice i juridice. Prin aceste activiti persoanelor fizice i juridice li se impune de ctre administraie un comportament imperativ sau restrictiv, iar n anumite cazuri se poate interveni cu sanciuni pentru nerespectarea dispoziiilor legale. n acest cadru de organizare a executrii legii se nscrie i activitatea de poliie administrativ care cuprinde msurile de meninere a ordinii i linitii publice, i cele privitoare la securitatea i salubritatea care trebuie s existe ntr-o societate civilizat65 . Nerespectarea msurilor de poliie administrativ necesit aplicarea unor sanciuni contravenionale sau a unor sanciuni penale dup cum este vorba de svrirea unor contravenii sau a unor infraciuni. Denumirea de activiti executive cu caracter de dispoziie exprim n plan funcional puterea conferit de lege administraiei publice de a organiza executarea legii, iar n plan organizatoric exprim noiunea de autoritate public administrativ, autor al actelor administrative, principala modalitate de manifestare a unei voine juridice. n aceast accepiune, activitile dispozitive care exprim complexul proces de decizie cu privire la organizarea executrii i la executarea legii, se realizeaz prin acte juridice i fapte materiale de ctre organele, ori funcionarii organelor sistemului administraiei publice, ca activiti specifice, principale.

58 59

M. T. Oroveanu, op. cit. , p. 45 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Principii generale Editia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 41-42 60 Al. Negoi, op. cit., p. 10 61 Ibidem, p. 10-11 62 A. L. Nicu, op. cit., p. 94-95 63 I. Imbrescu, op. cit. , p. 22 64 E. Albu, op. cit., p. 13 65 P. H. Carlidan, Cr. Houter, Manuel pratique de droit administratif, Ed. Eyrolies, 1991, p. 84

16

n subsidiar i subordonat activitii specifice, principale, celelalte organe prin care se realizeaz puterile statului, respectiv puterea legiuitoare i puterea judectoreasc desfoar activiti executive cu caracter de dispoziie, pe baza i n executarea legii, i prin aceasta organele respective au calitatea de autoriti publice administrative. n cadrul procesului decizional de organizare a executrii i de executare a legii, deci de aplicare a legii, este necesar o vast i complex activitate de documentare, de consultare a altor instituii. Aceste activiti constituie administraia consultativ i de documentare. La rndul lor, activitile prin care se dezbat problemele n legtur cu care urmeaz s fie luate anumite decizii constituie administraia deliberativ. Apoi, sunt activitile de executare direct a legii, care formeaz administraia activ. Din punct de vedere juridic, administraia activ, ca activitate a organelor administraiei publice se prezint n forme diferite care pot fi calificate ca acte juridice, ca operaiuni administrative i ca simple fapte materiale. Varietatea sarcinilor administraiei publice face necesar folosirea unor tipuri diferite de acte juridice. Astfel, evideniem actele administrative i contractele administrative, ca acte juridice specifice, supuse unui regim special denumit regim juridic administrativ i care face parte din dreptul public. 1.5.2. Activiti executive cu caracter de prestaie Realizarea valorilor politice exprimate n lege se face de ctre administraia public i prin activiti ce constituie diferite prestaii de interes general, realizate n baza i n executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice, inclusiv a diferitelor organe ale statului. Prestaiile se realizeaz n diverse domenii de activitate cum ar fi: salubritate i ocrotirea mediului ambiant, furnizarea de gaze, de curent electric, servicii telefonice, radio, televiziune, pot, transport n comun, construcii i nchirieri de locuine, asisten medical, activiti culturale, educative etc66. Autoritile publice au sarcina de a satisface interesele cetenilor i ale colectivitii, iar realizarea prestaiilor respective are caracterul unor servicii publice pe care administraia le pune la dispoziia publicului. Aceste prestaii se nfptuiesc tot n baza i n executarea legii i reprezint forme specifice de executare n concret a legii, de realizare a politicii statului prin administraia public. Activitile executive cu caracter de prestaie se realizeaz att prin acte juridice ct i prin operaiuni administrative i operaiuni materiale67. Unele dintre actele juridice sunt acte administrative cum ar fi certificatele medicale, diplomele eliberate de coli i instituii de nvmnt superior etc. Cea mai mare parte a prestaiilor se realizeaz ns prin operaiuni sau fapte materiale pe baza sau n executarea legii. Adesea prestaiile administraiei publice se realizeaz n baza unor contracte ce se ncheie ntre instituii ce aparin administraiei publice i beneficiarii prestaiilor. n acest caz regimul este diferit de cel care se aplic atunci cnd prestaiile se realizeaz direct pe baza i n executarea legii. Administraia public poate fi considerat n cazul serviciilor publice, att din punct de vedere formal-organizatoric, dar i material-funcional ca o totalitate de servicii menite a satisface multiplele i variatele interese i nevoi ale fiecrui cetean i ale societii n ansamblu. Activitile executive cu caracter de prestaie realizate de administraia public deriv din noile funcii ale statului n epoca contemporan, pe lng funciile tradiionale de reglementare a activitii membrilor societii i de executare i respectare a acestor reguli68.
66 67 68

E. Albu, op. cit., p. 14 A. L. Nicu, op. cit., p. 95 M. Waline, Droit Administratif, Paris, 1963, p. 6

17

Activitile de prestaie sunt legate de puterea statului, fiind prevzute n lege i n actele juridice emise pe baza i n executarea legii, n sarcina administraiei publice. Prestaiile ca activiti cu caracter dispozitiv n coninutul administraiei publice sunt legate, prin intermediul puterii de stat, de noiunea de autoritate public, iar ca activiti de satisfacere a unor necesiti de interes public sunt legate de noiunea de serviciu public, noiune ce va fi dezvoltat n capitolul referitor la serviciile publice. 1.6. Serviciile publice 1.6.1. Noiunea de serviciu public Evoluia societiilor, complexitatea crescnd a relaiilor sociale, redimensionarea poziiei statului n raport cu ceteanul, creterea nevoilor individuale i colective direct proporional cu gradul progreselor tehnice i tehnologice, constituie un impact major asupra activitii structurilor administrative ale statului. Acestea trebuie s se adapteze din mers la mutaiile survenite n plan economic, social i politic, iar flexibilitatea la noile cerine ale societii i capacitatea lor de adaptabilitate la nou, devine determinant n ceea ce privete rolul statului n condiiile actuale, ale globalizrii. Structurilor administraiei publice le revine misiunea de a satisface nevoile cetenilor i ale colectivitilor, iar realizarea prestaiilor respective are caracterul de servicii publice puse la dispoziia i n slujba publicului. Prestaiile administraiei reprezint o modalitate specific de realizare a politicii statului prin intermediul administraiei publice69. Prin nsi existena sa, statul, ct i componentele sale structurale (unitile administrativ teritoriale), asigur membrilor societii aprarea teritoriului, a vieii i a bunurilor celor ce alctuiesc populaia unei ri, dar i satisfacerea necesitilor de instruire, cultur, sntate ale cetenilor i asigurarea fondurilor necesare bunei funcionri a instituiilor statale. Nevoile a cror satisfacere cade n grija administraiei publice sunt determinate de curentele ideologice, situaia economico-social, resursele financiare sau materiale ce pot fi mobilizate ntr-o ar la un moment dat. Puterea politic este aceea care determin nevoile crora li se recunoate un caracter public i pentru satisfacerea crora nu se apeleaz la iniiativ particular70. Serviciile publice cunosc o varietate de forme, att n ceea ce privete organizarea lor, ct i sub aspectul funcionrii. Se impune ateniei constatarea unei distincii ntre serviciu public i serviciu de utilitate public. Diferenierea reiese din caracterul organizaiei care presteaz acel serviciu, respectiv un organism statal i cellalt, unul nestatal. 1.6.2. Definirea serviciului public Noiunea serviciului public a cunoscut de-a lungul vremii o evoluie sinuoas. La nceput, s-a remarcat o restrngere a conceptului, dar, pe msur ce au crescut interveniile statului i ale colectivitilor locale, odat cu multiplicarea structurilor publice, cu cererea crescut a utilizatorilor n vederea ntreinerii prin intermediul puterii publice, s-a ajuns la o lrgire a sferei de cuprindere a conceptului de servicii publice. Definiia clasic a suferit modificri datorit practicii administraiei publice, prin delimitarea interesului general de cel particular, concluzionndu-se c obiectivul serviciilor publice vizeaz interesele celor administrai i nu obinerea de profituri. Mai mult, administraia a instituit un control asupra ntregii activiti prestatoare de servicii publice, serviciul public devenind mijlocul prin care administraia i exercit activitatea. Paul Negulescu vedea n serviciul public ,, un organism administrativ, creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloacele financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice care l-a creat, pus la dispoziia publicului pentru a
69 70

Al. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996, p. 11 I. Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol.I, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 114

18

satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect o satisfaciune incomplet i intermitent71. ntr-o alt accepiune, serviciul public este un organism administrativ creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice creatoare, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general72. n literatura de specialitate au fost date i alte definiii ale serviciului public, dup cum vom arta. Astfel, s-a subliniat c serviciul public este acel serviciu nfiinat i organizat de ctre stat sau submpririle sale administrative pentru ndeplinirea atribuiilor lor executive73 sau c serviciul public administrativ este acel organism administrativ, nfiinat prin lege sau pe baza legii, de ctre jude, ora sau comun pentru satisfacerea n mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societii. Acestea sunt ncadrate, avnd personal cu o anumit pregtire de specialitate, iar baza lor material este asigurat de ctre stat i subdiviziunile sale teritoriale74. Viziunea doctrinar modern nelege prin serviciu public ,, acea organizaie de stat sau a colectivitilor locale, nfiinat de autoritile competente cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, n regim de drept administrativ sau civil, n procesul de executare a legii75. Serviciile publice, nelese n sens larg, sunt ansambluri de persoane i lucruri create n vederea satisfacerii unei nevoi publice de ctre o colectivitate public, supuse autoritii i controlului acesteia76. Serviciile comunitare de utiliti publice sunt definite ca totalitatea aciunilor i activitilor reglementate prin care se asigur satisfacerea nevoilor de utilitate i interes public general ale colectivitilor locale cu privire la alimentarea cu ap, canalizarea i epurarea apelor uzate, colectarea, canalizarea i evacuarea apelor pluviale, producia, transportul, distribuia i furnizarea de energie termic n sistem centralizat, salubrizarea localitilor, iluminatul public, administrarea domeniului public i privat al unitilor administrativ-teritoriale, precum i la transportul public local77. 1.6.3. Trsturile serviciilor publice n perioada interbelic78, dar cu valabilitate i n prezent, s-a artat c serviciile publice se caracterizeaz prin: satisfacerea nevoilor din bugetele administraiilor; gestiunea financiar este supus legii contabilitii publice; actele juridice ndeplinite de agenii serviciului sunt acte administrative; agenii sau funcionarii serviciului sunt supui ierarhiei administrative; cnd un serviciu public presteaz o lucrare, aceasta este supus condiiilor generale de ntreprinderi i lucrri publice; serviciul public pentru lucrri poate recurge la exproprierea pentru cauz de utilitate public, conform principiilor constituionale; are o funcionare regulat i continu atta timp ct el exist;
71 72

P. Negulescu, op. cit., p. 123 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 15 73 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Institutul de Arte Grafice Eminescu SA, Bucureti, 1929, p. 256 74 V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Ediia a II-a, Editura All, Bucureti, 1996, p. 133 75 I. Alexandru, L. Matei, Servicii publice, Editura Economic, Bucureti, 2000, p. 38-39 76 I. Alexandru, op. cit.(1996), p. 114 77 Art. 1 alin. 2 din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 254 din 21 martie 2006 78 P. Negulescu, op. cit., p.127

19

specializarea serviciului; fiecare serviciu este creat pentru satisfacerea unui anumit sau anumite interese de ordin general; are mai multe subdiviziuni, cuprinznd fiecare cte o ramur de activitate (operaiuni administrative, tehnice, comerciale, financiare, contabilitate etc.); cuprinde reguli juridice speciale, care i ofer posibilitatea de a folosi procedee de drept public (ex. exproprierea pentru cauz de utilitate public). Atunci cnd se ivesc nevoi sociale noi, se pot crea servicii publice care s vin n sprijinul satisfacerii acelor necesiti sau se vor adapta serviciile deja existente la exigenele noilor solicitri. Serviciile publice pot, prin abilitri legale, s-i stabileasc ele nsele propriile statute i regulamente de organizare i funcionare. Cheltuielile i costurile funcionrii serviciilor sunt de obicei suportate de ctre colectivitatea care a instituit i iniiat acel serviciu, dar acestea mai pot fi acoperite, att total ct i parial, din veniturile provenite din funcionarea serviciului sau cu concursul particularilor i se afl mereu sub tutela i dependena colectivitii care le-a creat. Anumite servicii i desfoar activitatea sub regim juridic specific societilor de drept privat sau primesc un statut special similar celui al societilor comerciale. Aceste aspecte ne supun ateniei, forme specifice sectoarelor private, adaptate ns la administraia public. Aceste servicii de utilitate public, prestate de instituii private au menirea social de a contribui la satisfacerea anumitor nevoi. Asemenea organisme private, create din iniiativ particular, cu fonduri private i fr scop lucrativ, pentru satisfacerea unui interes general, au primit n doctrin denumirea de ,,stabilimente de utilitate public79. Aceste organisme, cu specific privat, au urmtoarele trsturi : - sunt nfiinate de ctre particulari (persoane fizice i juridice); - desfoar o activitate de interes public; - nu urmresc realizarea de profit, chiar dac ncaseaz taxe; - personalul lor nu are calitatea de funcionar public; - actele pe care le emit organele lor de conducere sunt acte particulare i nu acte administrative80. Caracteriznd serviciul public ca pe o instituie administrativ care presteaz servicii de interes general, se remarc anumite particulariti i anume: - satisfacerea nevoilor publice rspunde interesului general; - nfiinarea lor este atributul autoritilor deliberative; - autorizarea organizrii i funcionrii de ctre o autoritate executiv a administraiei publice; - supunerea unui regim juridic reglementat de principiile dreptului public. Activitatea organelor administraiei publice se remarc prin adoptarea sau emiterea de acte administrative, activitatea instituiilor publice prin faptul c are caracter intelectual, iar cea a regiilor autonome prin faptul c este una economic. Doctrina economic a caracterizat serviciile de utilitate public prin intangibilitate, inseparabilitate, variabilitate, standardizare i perisabilitate. Regiile autonome sunt, de regul, create de stat pentru a exploata bunurile care constituie proprietate public de interes naional: crbune, iei, gaze naturale, transportul feroviar, producerea i distribuirea energiei termice, telecomunicaiile etc. 1.6.4. Clasificarea serviciilor publice Prin natura lor i dup scopul pe care-l urmresc, unele servicii au fost considerate ca fiind, obligatoriu, servicii publice ale statului, neputnd trece n sarcina autoritilor administraiei publice locale: aprarea naional, justiia, sigurana, ordinea i linitea intern.

79 80

P. Negulescu, op. cit., p. 180 Dumitru Brezoianu, Drept administrativ, Ed. Lucreius, Bucureti, 1998, p. 116

20

Din acest punct de vedere serviciile publice se mpart n obligatorii i facultative81. Sfera serviciilor facultative include: regimul transportului, al exploatrilor miniere i al pdurilor, organizarea serviciilor destinate dezvoltrii agriculturii, industriei, comerului, serviciile de nvmnt i arte frumoase, serviciile de prevedere i de asisten social. Literatura de specialitate de inspiraie francez, specific perioadei interbelice, admitea c statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol i fr monopol. Statul nu permite particularilor s se ocupe de anumite activiti, obligndu-i pe acetia s se foloseasc numai de serviciul public pe care l-a organizat (serviciul public al poliiei, al potei, al cilor ferate, al transportului n comun cu anumite mijloace). Se admite, ns, iniiativa privat n cazul colilor (pe lng instrucia public n coli de stat, exist i coli particulare sau confesionale), teatrelor etc. Dup natura lor, serviciile publice se pot clasifica n trei categorii82: - tehnico-administrative; - industriale i comerciale; - socio-culturale. Pentru realizarea menirii sale sociale, statul nfiineaz unele servicii la nivelul ntregului su teritoriu, fiecare din ele avnd caracter independent: serviciul public de legiferare, serviciul public judiciar, serviciile administraiei publice centrale. Pentru adoptarea unor norme juridice general obligatorii, care s reglementeze uniform, la nivelul ntregului teritoriu, raporturile sociale ce apar ntre membrii societii, statul a nfiinat serviciul public de legiferare. Serviciul public judiciar are ca sarcin soluionarea conflictelor juridice i pedepsirea celor ce ncalc legea. Realizarea atribuiilor statale n domeniul executrii legilor i a hotrrilor judectoreti, dar i pentru asigurarea ordinii publice n stat, paza granielor rii i securitatea statului, satisfacerea intereselor de instruire, cultur, sntate ale populaiei i asigurarea condiiilor materiale de via, se face prin organismele administrative ce nfptuiesc sarcinile puterii executive. Acestea, fiind nfiinate de stat, jude, municipiu, ora sau comun, se numesc servicii publice administrative83. Dup modul n care se realizeaz interesul general, ntlnim mai multe categorii de servicii 84 publice : - servicii publice al cror scop este satisfacerea direct i individual a cetenilor (servicii industriale i comerciale); - servicii publice care ofer avantaje particularilor n mod indirect; - servicii publice destinate colectivitilor n ansamblu (aprare naional, serviciile diplomatice etc.). Din punctul de vedere al gradului de extensie deosebim servicii publice de importan naional (pe ntregul teritoriu al rii) i servicii locale (comunale, oreneti, municipale i judeene ). Din perspectiva raportului cu serviciul privat ntlnim : - servicii monopolizante, de stat sau teritoriale; - servicii pe care administraia public le exercit n paralel cu persoanele particulare autorizate; - serviciile publice exercitate de persoanele private autorizate sub paza unei autoriti a administraiei publice. Dup structurarea lor, ntlnim servicii publice n urmtoarele domenii: - infrastructur, locuine i transport(ap i canalizare, ntreinerea strzilor, administrarea traficului, colectarea i depozitarea deeurilor solide, iluminatul public, ntreinerea parcurilor i a spaiilor verzi, energie termic, administrarea fondului locativ public, transport public); - art, cultur i educaie (biblioteci i muzee locale, teatre i sli de concerte, grdinie i nvmnt primar);
81 82 83 84

V. Onioru, Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1930, p. 447 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p. 70-71 V.I. Priscaru, op.cit., p. 131 A. Iorgovan, op. cit., p. 70

21

- asisten social i sntate (cmine de copii i de btrni, centre pentru tineret, spitale i dotri pentru ngrijirea sntii, programe de asisten social); - ordinea i sigurana public: gardieni publici. - activiti economice: administrarea de ntreprinderi comerciale, administrarea pieelor i a expoziiilor. Dup modul de gestionare (administrare) a serviciului public, distingem85: - printr-o regie autonom sau instituie public; - prin contracte de concesiune prin care se pun n valoare bunuri proprietate public, se efectueaz lucrri sau se satisfac nevoi colective86; - prin contracte de nchiriere; - prin locaie de gestiune; - prin contract civil; - prin contract comercial. Dup regimul juridic aplicabil, avem servicii publice supuse regimului administrativ care pot fi duse la ndeplinire doar cu participarea statului i instituiilor sale i cele supuse unui regim mixt pentru ndeplinirea crora particip att statul ct i sectorul privat87.

85

A. Iorgovan, op. cit., p. 71 O. U. G. nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006 87 I. Alexandru, op. cit.(2008), p. 326
86

22

CAPITOLUL II - DREPTUL ADMINISTRATIV, RAMUR A DREPTULUI PUBLIC 2. 1. Consideraii generale Majoritatea autorilor analizeaz dreptul administrativ pornind de la calificarea acestuia ca fiind o ramur a dreptului public i de la disticia dintre dreptul public si dreptul privat88. Jurisconsulii romani distingeau dou subdiviziuni ale dreptului: jus publicum dreptul public- care se ocupa de res romana viaa statului, i jus privatum- dreptul privat care se ocupa de chestiunile privitoare la indivizi. n sensul menionat Ulpianus89 a artat: Publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem pertinet(Dreptul public este acela care privete organizarea statului roman, iar dreptul privat, acela care privete interesele particularilor). Dreptul public cuprinde normele care se refer la organizarea i funcionarea autoritilor publice, la raporturile dintre aceste autoriti, dintre stat i particulari, precum i la raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate n funcie de obiectul de reglementare n ramuri ale dreptului public, cum ar fi: dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul financiar . a.90. Dreptul privat determin raporturile dintre particulari, fie dintre persoane fizice, fie dintre acestea i persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, aceste persoane juridice, nu ca purttoare ale puterii publice, ci n nume personal. n dreptul privat sunt incluse dreptul civil, dreptul muncii s.a.91. Dreptul administrativ este definit ca acea ramur a dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau persoanele juridice de drept privat care exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes public, assimilate autoritilor publice, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte92. Un alt autor93 definete dreptul administrativ ca ramur de drept public care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementeaz organizarea i activitatea organelor de stat nfiinate pentru realizarea sarcinilor puterii executive, raporturile dintre aceste organe i particulari, precum i rpunderea i sanciunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme. ntr-o alt opinie94 dreptul administrativ este aceea ramur a sistemului de drept alctuit din ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile sociale ce apar n procesul de executare a legii, de ctre autoritile administraiei publice, n realizarea puterii de stat. Ca ramur distinct de drept, n cadrul sistemului dreptului nostru, dreptul administrativ reglementeaz o grupare specific de raporturi sociale, care se constituie n obiectul su. n literatura de specialitate au fost exprimate numeroase opinii cu privire la aceste raporturi sociale95. Conform uneia dintre aceste opinii96, s-a considerat c obiectul dreptului administrativ l formeaz acele raporturi sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, realizat, n principal, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare a statului i a colectivitilor locale. 2. 2. Dreptul administrativ i tiina administraiei

88 89

D. A. Tofan, op. cit., vol. I, p. 3 Ulpianus (Domitius Ulpianus, sec. II e.n.) citat de V. I. Priscaru op. cit., p. 14 90 Ibidem 91 Ibidem 92 A. Iorgovan, op. cit.(2001), p. 121 93 V. I. Priscaru, op. cit., p. 17 94 Dumitru Brezoianu, Drept administrativ, Ed. Universitii Titu Maiorescu, Bucureti, 2003, p. 35 95 A. Iorgovan, op. cit., p. 123-130 96 I. Alexandru i colectivul, op. cit.(1999), p. 52

23

Aa cum am artat prin drept administrativ nelegem o ramur a sistemului nostru de drept, care reglementeaz anumite raporturi sociale, n care autoritile administraiei publice nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare a autoritii publice97. tiina administraiei are ca obiect de cercetare studierea administraiei publice n ansamblul ei, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social98. n literatura juridic, tiina administraiei a fost calificat, ntr-o concepie de nceput, drept o tiin a principiilor raionale ale administraiei, preluat i dezvoltat din doctrina francez de profesorul Constantin Dissescu. La rndul su, profesorul Paul Negulescu a afirmat c tiina administraiei este o tiin politic ce urmrete analiza critic a administraiei din punct de vedere al resurselor, mijloacelor i rezultatelor, formulnd pe baza descoperirilor fcute n mecanismul administrativ, reguli care, aplicate n activitatea administrativ, s conduc la creterea eficienei acesteia99. ntr-o alt viziune100 tiina administraiei este o tiin social i economic, constituind o tiin a aciunii sociale a statului, iar n alt concepie 101 o economie politic aplicat. S-a mai afirmat c tiina administraiei este o parte a sociologiei, o sociologie a administraiei102. Au existat ns preri care au contestat existena tiinei administraiei ca tiin autonom - spunnd c nu exist nici o distincie ntre dreptul administrativ i tiina administraiei 103. tiina administraiei se preocup de dreptul aplicabil administraiei publice, de modul cum s-a elaborat acest drept, de particularitile pe care le prezint, de modalitile necesare pentru aplicarea i respectarea sa. Din acest punct de vedere, unghiul de abordare a problematicii juridice legate de administraia public este mult mai larg n tiina administraiei dect n dreptul administrativ care, dup cum am vzut, se refer numai la unele aspecte ale problematicii juridice cu care se confrunt administraia public. tiina administraiei nu preia pur i simplu cunotinele pe care le furnizeaz alte discipline, cum sunt tiinele juridice, sociologia, psihologia social, tiinele politice, tiinele economice, istoria .a. Ea combin ntr-un mod specific anumite cunotine dobndite de aceste discipline, raportndu-le la obiectul care i este propriu, administraia public, ceea ce i confer un caracter interdisciplinar i o natur integratoare104. La rndul lor i disciplinele juridice trebuie s in seama de rezultatele obinute de tiina administraiei n abordarea cu caracter general a aspectelor juridice pe care le implic administraia public. Prin urmare, dreptul administrativ ca ramur a tiinelor juridice i pstreaz distinct obiectul su de cercetare fa de tiina administraiei, preocupndu-se de cercetarea normelor juridice care reglementeaz organizarea competenei i exercitarea acesteia n administraia public. Se poate spune c interferena dreptului administrativ cu tiina administraiei este o necesitate a cunoaterii tiinifice i de aceea mai toate lucrrile tiinifice care trateaz probleme de drept administrativ cerceteaz mai nti problematica administraiei publice ca activitate i organizare, i apoi problematica realizrii competenei organelor administraiei publice. Pe linia acestei legturi ntre dreptul administrativ i tiina administraiei, cercetarea problematicii dreptului administrativ ntr-un context mai larg, utiliznd anumite aspecte ale
97 98

I. Popescu Slniceanu .a., op. cit., p. 40 Al. Negoi, Consideraii cu privire la obiectul tiinei administraiei n Analele Universitii Bucureti, tiine juridice, 1970, nr. 2, p. 35-39 99 Referirile la profesorii C. Dissescu i P. Negulescu se regsesc n lucrarea profesorului Ioan Alexandru intitulat Administratia public, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 99 100 I. Alexandru, op. cit., p. 99; V. Vedina, op. cit., p. 37 101 M. Block, Dictionnaire de ladministration, Paris, 1862 citat de I. Alexandru n lucrarea Administratia public, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 99 102 Royo Villanova, Elementes de derecho administrativo, Madrid, 1926 citat de I. Alexandru n lucrarea Administratia public, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 99 103 Pentru detalii a se vedea I. Alexandru, op. cit., p. 99 104 A. Iorgovan, op. cit., p. 240

24

fenomenului administrativ cercetat de tiina administraiei, cei interesai vor putea obine informaii mai ample cu privire la fenomenul administrativ. O astfel de cunoatere a fenomenului administrativ permite nelegerea particularitilor dreptului administrativ ca drept specific al administraiei publice, fa de dreptul comun, care este dreptul aplicabil particularilor. n viziunea amintit se va aborda mai nti problematica organizrii administraiei publice ca activitate specific n cadrul unui sistem, subliniind legturile sale cu mediul social, politic i juridic, apoi se vor cerceta mijloacele juridice specifice prin care acioneaz sistemul administraiei publice pentru organizarea executrii i executarea legii i, la sfrit, controlul exercitat pentru asigurarea respectrii legii n administraia public. 2. 3. Delimitarea dreptului administrativ de celelalte ramuri de drept Complexitatea raporturilor sociale a dat natere la o difereniere pe planul reglementrii juridice, aa nct unor anumite categorii de raporturi sociale le corespund anumite ramuri ale dreptului. ntre ramurile de drept care alctuiesc sistemul unitar al dreptului nostru, se numr i dreptul administrativ, care s-a constituit ca o ramur de sine stttoare pentru c are un obiect propriu de reglementare - o anumit grup de raporturi sociale i metode proprii de reglementare care in seama de o serie de principii fundamentale, ce dau un caracter special normelor de drept administrativ. n prezent, multe raporturi sociale din domeniile n care intervine administraia public sunt supuse reglementrii unor norme de drept ce aparin diferitelor ramuri ale sistemului de drept din ara noastr. Astfel, raporturile financiare din cadrul administraiei publice sunt supuse reglementrii normelor ce aparin dreptului financiar, unele din relaiile patrimoniale sunt reglementate de normele drept civil, de dreptul muncii, respective de dreptul familiei etc. 2. 3. 1. Dreptul administrativ i dreptul constituional Legtura strns ntre cele dou ramuri de drept se evideniaz, n special, prin faptul c o categorie foarte important de norme constituionale conin principiile fundamentale de organizare i funcionare a autoritilor i a celorlalte instituii care formeaz sistemul administraiei publice i raporturile acestora cu celelalte autoriti publice, instituii i ceteni105. Normele juridice care formeaz ramura dreptului administrativ dezvolt i pun n aplicare principiile constituionale ce stau la baza organizrii i activitii autoritilor publice. Apoi, se evideniaz i o legtur indisolubil ntre activitatea de conducere superioar a societii exercitat nemijlocit de puterea legiuitoare, activitate reglementat de normele dreptului constituional i activitatea administrativ de organizare i executare a msurilor stabilite de puterea legiuitoare, activitate reglementat de normele dreptului administrativ. Astfel, prin normele dreptului administrativ se organizeaz punerea n executare i se execut n concret i prevederile constituionale106. Trebuie menionat, n acest context, c drepturile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor prevzute de normele dreptului constituional sunt realizate n majoritatea lor prin raporturi de drept administrativ (de exemplu, dreptul la nvtur, la ocrotirea sntii, la munc i protecie social a muncii etc.). Dei cele dou ramuri de drept se afl ntr-o strns legtur, totui, ele nu se identific deoarece ramura conductoare a ntregului sistem de drept este dreptul constituional, iar normele

105

Ilie Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 36 106 A. Trilescu, op. cit., p. XXI

25

dreptului administrativ, care reglementeaz raporturi sociale specifice, trebuie s fie conforme cu normele de drept constituional. Cum Constituia cuprinde unele norme care reglementeaz activitatea administrativ, rezult c acestea fac parte, att din ramura dreptului constituional, ct i din ramura dreptului administrativ. 2. 3. 2. Dreptul administrativ i dreptul financiar O legtur strns are dreptul administrativ i cu dreptul financiar. Dreptul administrativ reglementeaz, printre altele, organizarea i activitatea autoritilor publice cu atribuii financiare107, n timp ce dreptul financiar cuprinde totalitatea actelor normative care reglementeaz relaiile de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti ale statului i ale instituiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale societii. Prin intermediul finanelor publice se asigur constituirea, repartizarea i utilizarea eficient a banului public pentru sporirea produciei de mrfuri, dezvoltarea forelor de producie, dezvoltarea nvmntului i culturii, ocrotirea sntii etc. Exist domenii de activitate reglementate att de norme de drept administrativ ct i de norme de drept financiar, cum ar fi: organizarea i funcionarea unor autoriti publice care realizeaz activiti financiare, precum Ministerul Finanelor Publice, controlul efectuat de organele financiare asupra activitii financiare a celorlalte categorii de autoriti publice sau concretizarea activitii financiare n acte de drept administrativ, cum ar fi, spre exemplu, rolul de impunere fiscal. Dreptul financiar se deosebete de dreptul administrativ nu numai prin obiectul specific al legislaiei administrativ-financiare, ci mai ales pentru faptul c pe lng dezvoltarea normelor fundamentale din materiile artate i care sunt de drept administrativ, intervine prin normele sale n materii specifice ale activitii financiare, cum sunt cele din domeniul bugetar, bancar etc108. 2. 3. 3. Dreptul administrativ i dreptul civil Legtura dintre cele dou ramuri de drept este evideniat sub un prim aspect de instituia personalitii juridice a celor mai multe autoriti publice. Drept urmare, activitatea autoritilor publice cu personalitate juridic este supus reglementrii att a normelor de drept administrativ ct i a celor de drept civil. Chiar dac dreptul administrativ reglementeaz unele raporturi patrimoniale, precum nfiinarea unor ageni economici i nzestrarea lor cu mijloacele necesare activitii sau despgubirile n cadrul rspunderii patrimoniale a funcionarilor publici fa de teri, el se deosebete de dreptul civil prin faptul c: - reglementeaz raporturile patrimoniale prin metoda subordonrii prilor raportului juridic, o parte impunndu-i voina, n mod unilateral, n realizarea puterii publice, celeilalte pri. n dreptul civil reglementarea raporturilor patrimoniale se face dup metoda egalitii juridice a prilor; - cel puin una din prile raportului de drept administrativ trebuie s fie o autoritate sau o instituie a administraiei publice, condiie ce nu se cere pentru raportul patrimonial de drept civil; - majoritatea normelor dreptului administrativ sunt norme imperative i nu dispozitive cum sunt cele de drept civil; - actul administrativ are un caracter unilateral, n timp ce regula pentru actele civile este bilateralitatea109.

107 108

V. I. Priscaru, op. cit., p. 21 Ioan Alexandru, Ion Popescu-Slniceanu, Mihaela Cruan, Cosmin-Ionu Enescu, Drago Dinc, Drept administrativ, Ed. Economic, Bucureti, 2003, p. 38 109 Emanuel Albu, Cristina Banu, Traian Popescu, Bogdan Georgescu, Drept administrativ, Partea I, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2008, p. 40

26

Unele legturi ntre cele dou ramuri de drept exist i pe trmul raporturilor nepatrimoniale ntre autoritile publice i persoanele fizice i juridice, precum ncheierea actelor de stare civil i a actelor de notariat. 2. 3. 4. Dreptul administrativ i dreptul muncii Cel mai important punct de contact ntre aceste dou ramuri se regsete n activitatea autoritilor administraiei publice din domeniile proteciei muncii, organizrii pregtirii profesionale i controlului administrativ al respectrii normelor de dreptul muncii. Cele dou ramuri de drept se delimiteaz ns, n esen, prin specificul raporturilor sociale care fac obiectul reglementrii. Astfel, dreptul muncii reglementeaz raporturilor contractuale dintre o autoritate, instituie i salariatul su, cu drepturile i obligaiile ce decurg din contractul de munc, iar dreptul administrativ reglementeaz numai raporturile administrative ce se nasc ntre aceste autoriti i cei ce le compun i n care elementul subordonare este evident. i n cadrul raportului juridic de munc exist o subordonare, dar aceasta se fundamenteaz pe necesitile disciplinei muncii n cadrul unui colectiv de munc. 2. 3. 5. Dreptul administrativ i alte ramuri ale dreptului Dreptul administrativ are legturi strnse cu dreptul procesual civil pentru c n privina activitii administrativ-jurisdicionale, reglementarea administrativ se completeaz cu normele de procedur civil110, iar cu dreptul familiei are legturi n privina msurilor economice i sociale pe care autoritile publice le iau pentru ocrotirea familiei, a mamei i copilului. Dreptul administrativ are raporturi cu dreptul penal, rspunderea administrativ intervenind cnd nu intervine rspunderea penal, atunci cnd fapta comis nu constituie infraciune111. Dreptul administrativ are relaii cu dreptul comercial, statul fiind implicat n organizarea i funcionarea Camerelor de comer, industrie i agricultur, a Burselor de valori i a Burselor de Mrfuri sau al Oficiului Naional al Registrului Comerului112. 2. 4. Normele de drept administrativ Norma juridic reprezint regula general i obligatorie de conduit, al crui scop este acela de a asigura ordinea social, regul ce poate fi adus la indeplinire pe cale statal, n caz de nevoie prin constrangere113. Normele de drept administrativ sunt, aa cum s-a mai artat, acele norme ce reglementeaz raporturile sociale care apar ntre autoritile administraiei publice n realizarea sarcinilor executive, ntre acestea i particulari114. Dup un alt autor, normele de drept administrativ reglementeaz, n scopul de a ordona i de a organiza, raporturile sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare115.

110

Potrivit dispoziiilor art. 28 alin. 1 al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dspoziiile acestei legi se completeaz cu prevederile Codului de procedur civil, n msura n care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritile publice, pe de o parte, i persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte. Compatibilitatea aplicrii normelor de procedur civil se stabilete de instan, cu prilejul soluionrii cauzei. 111 E. Albu .a., op. cit, p. 40 112 Ibidem 113 Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Ed. Actami, Bucureti, 1999, p. 159 114 D. A. Tofan, op. cit., p. 59 115 Al. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1993

27

De precizat c normele de drept administrativ pot fi emise att de ctre Parlament, ca autoritate public ce deine puterea legislativ, ct i de Preedintele Republicii, Guvern i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale sau locale. Formnd o categorie special de norme juridice, deoarece reglementeaz o anumit grupare de raporturi sociale, normele de drept administrativ se pot referi la o secven sau alta a activitii administrative a statului sau a colectivitilor locale. Prin urmare, vom deosebi urmtoarele categorii de norme de drept administrativ: - norme care reglementeaz organizarea autoritilor i instituiilor administraiei publice centrale sau locale i care compun cadrul normativ al nfiinrii, stabilirii structurilor organizatorice i desfiinrii acestora; - norme care reglementeaz funcionarea autoritilor administraiei publice i care compun, pe de o parte, cadrul normativ al competenelor, precum i procedurile de realizare a acestora iar, pe de alt parte, unele norme privind rspunderea att a autoritilor administraiei publice, ct i a funcionarilor; - norme care reglementeaz relaiile autoritilor administraiei publice cu persoane fizice i organisme non-guvernamentale, mai exact drepturile i obligaiile cetenilor i a organismelor nonguvernamentale n raporturile lor de drept administrativ cu autoritile administraiei publice. Aadar, particulariznd norma de drept administrativ, se poate observa c, n general, structura logico-juridic a acesteia cuprinde cele trei elemente ale normei juridice. Din necesitatea ca aceste norme s fie ct mai clare, n majoritatea lor, ipoteza este, foarte dezvoltat116 cu scopul de a se preciza ct mai exact parametrii n limita crora acioneaz norma n cazurile concrete. n ceea ce privete dispoziia, aceasta se prezint n majoritatea cazurilor sub form imperativ117, cele mai multe norme de drept administrativ, fiind imperative sau categorice, stabilind o obligaie in faciendo, de a proceda ntr-o anumit manier. Norme de interzicere coninnd obligaia de a se abine de la o anumit aciune, deci in abstinendo, sunt mai puine, iar norme permisive, care acord subiectului posibilitatea opiunii ntre aciune i inaciune, n dreptul administrativ, sunt n numr foarte redus. Ct privete sanciunea, ca regul, aceasta nu este expres exprimat, ea fiind de cele mai multe ori prezumat sub forma nulitii absolute a tuturor actelor ntocmite, cu ignorarea condiiilor exprimate n ipotez i dispoziie. Acele norme de drept administrativ ce reglementeaz rspunderea autoritilor publice, a funcionarilor sau relaiile acestora cu persoanele fizice i organismele non-guvernamentale, mai exact drepturile i obligaiile acestora n raporturile lor de drept administrativ cu autoritile administraiei publice, prevd n mod expres sanciunea118. Structura tehnico-legislativ a normei de drept administrativ alctuiete structura extern, partea dinamic a acesteia119. Elementele de baz ale unui act normativ sunt: articolul (ce include n structura sa, alineatul), articolele se grupeaz n seciuni, seciunile se grupeaz n capitole, iar capitolele n titluri. Normele de drept administrativ se clasific dup mai multe criterii. A. Dup criteriul forei juridice a actului normativ, ntlnim120: - norme care provin din dreptul internaional sau european i sunt nscrise n tratate, acorduri, directive etc.; - norme care provin din dreptul intern i sunt nscrise n Constituia Romniei, n legi, n hotrri de guvern etc. B. Dup obiectul de reglementare, deosebim121:
116 117 118 119 120 121

A. Iorgovan, op. cit., p. 135 Ibidem I. Alexandru i colectivul, op. cit.(1999), p. 54 I. Alexandru, M. Cruan, S. Bucur, op. cit., p. 87-89; A. L. Nicu, op. cit., p. 163-164 I. Alexandru, M. Cruan, S. Bucur, op. cit., p. 87-89; A. L. Nicu, op. cit., p. 163-164 Antonie Iorgovan, Valentina Gilescu, Drept administrativ i tiina administraiei, T.U.B., 1986, p. 164

28

- norme organice, numite i norme de organizare, anume acelea prin care se reglementeaz nfiinarea, structura, funcionarea i atribuiile autoritilor administrative, precum i ale instituiilor din subordinea lor; - norme procedurale, anume cele care reglementeaz forma n care se realizeaz anumite activiti ale administraiei publice (de exemplu cele privind procedura constatrii i sancionrii contraveniilor); - norme materiale, acelea care reglementeaz drepturile i obligaiile din cadrul raporturilor juridice n care intr administraia, pentru executarea prevederilor legale, inclusiv n cazul nclcrii acestor prevederi de ctre subiectele de drept. C. Dup criteriul sferei de aplicare, ntlnim122: - normele generale, care au cea mai mare sfer de cuprindere, reunind cele mai importante reguli de baz ale activitii executive; - normele speciale, care se refer la categorii limitate de raporturi juridice, dintr-un domeniu restrns al activitii executive, derognd, de regul, de la normele generale; - normele de excepie, care vizeaz situaii cu totul deosebite, atipice, derognd att de la normele generale ct i de la cele speciale. D. Dup criteriul modului de reglementare a conduitei, deosebim123: - normele onerative, care oblig la ndeplinirea unei activiti; - normele prohibitive, sunt cele care interzic svrirea unei aciuni; - normele permissive, sunt cele care las subiectelor de drept libertatea de conduit, n limitele prevzute de ele. E. Dup subiectele de drept crora li se adreseaz, amintim: - normele interne, care produc efecte n interiorul autoritilor administrative, categorie n care intr regulamentele de organizare i funcionare i regulamentele de ordine interioar; - normele externe, care produc efecte n afara administraiei, n raporturile ei cu terii. 2. 5. Izvoarele dreptului administrativ Izvorul de drept reprezint modalitatea principal prin care dreptul devine cunoscut de cei al cror comportament l regleaz124. Analiza izvoarelor dreptului a pus n lumin dou accepiuni ale acestei noiuni: izvor de drept n sens material i izvor de drept n sens formal125. Izvoarele materiale relev condiiile materiale, concrete de existen care genereaz norma juridic, iar izvoarele formale sunt cele prin care se evoc formele de concretizare a normei juridice, de exprimare propriu-zis a dreptului126. n cadrul clasificrii izvoarelor formale ale dreptului, o prim distincie se face ntre izvoare scrise i izvoare nescrise. La baza acestei clasificri se afl modul de formare, redare i comunicare a normelor juridice. Cele redate n form scris formeaz categoria izvoarelor scrise, categorie n care intr, spre exemplu legea; n categoria izvoarelor nescrise intr cutuma, izvor primar al dreptului, care este redat i transmis de la o generaie la alta pe cale oral. Aadar, izvorul de drept administrativ poate fi definit ca forma specific de exprimare a normelor de drept administrativ. Deoarece nu exist numai o singur form de exprimare a normelor dreptului administrativ, ci mai multe, se vorbete despre izvoarele dreptului administrativ (actele normative care de altfel, n ansamblu, formeaz un sistem). n cadrul sistemului, ierarhia izvoarelor dreptului administrativ privete raportul dintre diferitele acte normative i are la baz supremaia legii.
122 123 124 125 126

I. Alexandru, M. Cruan, S. Bucur, op. cit., p. 88 Ibidem, p. 89 Costic Voicu, Teoria general a dreptului, Ed. Sylvi, Bucureti, 2001, p. 174 N. Popa, op. cit., p. 190 V. Vedina, op. cit., p. 41

29

Indiferent de felul actului administrativ, fora juridic obligatorie este aceeai, iar actele normative subordonate sunt n consens cu cele fa de care trebuie s se conformeze. Principiul legalitii administraiei publice impune ca normele privitoare la organizarea i activitatea administraiei publice s provin de la autoritile puterii legiuitoare, prin aceasta manifestndu-se subordonarea administraiei publice n misiunea acesteia de executare a legii127. Cu toate acestea, n activitatea de executare a legii, autoritile administraiei publice trebuie s aib posibilitatea de a emite acte normative. n afara normelor juridice care au ca izvor acte ce provin de la puterea legiuitoare, exist, aadar, i izvoare ale dreptului administrativ care provin de la autoriti ale administraiei publice i aceasta constituie o particularitate a dreptului administrativ. Competena autoritilor administraiei publice de a emite acte normative comport dou aspecte care justific i limiteaz totodat aceast competen. Este vorba, n primul rnd, de emiterea unor acte normative cu aplicaie n interiorul administraiei publice i care au ca obiect organizarea luntric a structurilor i aciunilor administraiei publice. Alte acte normative provenind de la autoritile administraiei publice cuprind norme de drept ce reglementeaz activitatea administraiei publice n raport cu terii. Autoritile publice, atunci cnd emit acte normative, acioneaz n baza i executarea legii, potrivit specializrii pe care o au n diferite domenii sau ramuri de activitate fr a crea valori politice noi, necuprinse n lege128, cu excepia ordonanelor date n baza Constituiei sau a legii de abilitare. Rezult c ntotdeauna actele normative care provin de la autoritile administraiei publice sunt subordonate Constituiei i legii n sens restrns, fiind emise pe baza i n executarea legii. Cel mai important izvor formal scris al dreptului administrativ l constituie Constituia care este legea fundamental. Constituia este cel mai important izvor al dreptului administrativ nu prin aspectul cantitativ al normelor dreptului administrativ pe care le cuprinde, n raport cu alte izvoare de drept, ci prin fora juridic superioar a normelor de drept administrativ de ordin constituional. Sunt, astfel, cuprinse n Constituie norme privind organizarea i funcionarea celor mai importante autoriti ale administraiei publice, norme privind drepturile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor a cror realizare este o sarcin a autoritilor publice, precum i norme referitoare la raporturile autoritilor publice cu celelalte autoriti, instituii etc. Alte izvoare ale dreptului administrativ sunt legile constituionale, de revizuire a Constituiei, care vizeaz orice prevedere din legea fundamental cu excepia acelora care constituie, potrivit articolului 152, o limit de revizuire a Constituiei129, legile organice i cele ordinare, atunci cnd conin norme ce reglementeaz raporturi de drept administrativ (de exemplu Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor, Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale130 etc.). O lege poate fi un izvor al dreptului administrativ i al altor ramuri de drept, aa cum este Legea nr. 114/1996 a locuinei131 care cuprinde att norme de drept administrativ ct i norme de drept civil. Un alt izvor al dreptului administrativ este Decretul-Lege care eman, de regul, de la eful statului, i de aceea este denumit Decret, i nu de la Parlament, dar, cu toate acestea, are putere de lege, reglementnd relaii sociale din domeniul legii132. Datorit schimbrilor intervenite dup Revoluia din 1989, n ara noastr au fost emise astfel de acte normative, dintre care amintim, cu titlu de exemplu, Decretul-Lege nr. 10/1990133, care reglementeaz regimul paapoartelor i al cltoriilor n strintate.
127 128

Al. Negoi, op. cit., p. 37 Ibidem, p. 38 129 V. Vedina, op. cit., p. 49 130 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 333 din 17 mai 2007 131 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 393 din 31 decembrie 1997 132 Ivan Stelian, Drept administrativ, Ed. Fundaiei Andrei aguna, Constana, 1998, p. 25 133 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 6 din 10 ianuarie 1990

30

Hotrrile i ordonanele Guvernului, ordinele i instruciunile minitrilor i actele celorlalte autoriti centrale de specialitate ale administraiei publice (hotrri, decizii, ordine, dispoziii), precum i cele elaborate de unitile economice i instituiile publice n msura n care conin norme de drept administrativ, sunt i ele izvoare ale ramurii drept administrativ. Tratatele internaionale care sunt direct executorii n ordinea juridic intern sunt considerate izvoare ale dreptului administrativ. Ct privete principiile generale ale dreptului administrativ, desprinse prin generalizare din prevederile mai multor acte normative, acestea capt valoarea unor izvoare distincte de actele administrative respective (de exemplu, principiul revocabilitii actelor administrative). Unele precizri trebuie fcute n legtur cu unele denumiri ale unor acte normative care sunt deosebite de cele amintite. Astfel, denumirea de "Cod" desemneaz o lege i reglementeaz complet i sistematic o activitate ntr-un domeniu foarte important (de exemplu, Codul silvic i Codul aerian cuprind multe norme de drept administrativ). Frecvent, se folosete denumirea de "Regulament" pentru un act normativ ale crui norme reglementeaz raporturi juridice administrative. Denumirea de Regulament o poate purta o lege (Regulamentul de funcionare a camerelor Parlamentului), o hotrre a Guvernului, un ordin ministerial sau al conductorului unei instituii (Regulamentul de funcionare sau cel de ordine interioar). Unele acte normative poart denumirea de "Statut", altele de "Condiii fundamentale" i acestea constituie izvoare ale dreptului administrativ. n ceea ce privete izvoarele formale nescrise, un exemplu l constituie cutuma sau obiceiul. n general normele cutumiare nu sunt recunoscute ca izvor de drept administrativ, dar n literature de specialitate s-a exprimat opinia c evoluia autonomiei locale poate conduce la apariia unor reguli cutumiare, fiind vorba practic, de recunoaterea, inclusiv de ctre instanele judectoreti, a caracterului de reguli juridice pentru autoritile publice, ct i pentru ceteni, a unor practici administrative impuse de condiiile geografice, de gradul de dispersie al locuitorilor, de ocupaiile acestora, de srbtorile i obiceiurile religiosae etc134. Cu privire la practica judiciar i la doctrin, teza majoritar acceptat n ara noastr este n sensul c acestea nu constituie izvoare de drept administrativ, cu toate c au un rol important n elucidarea sensului legii i n aplicarea uniform a acesteia. 2. 6. Codificarea dreptului administrativ Codificarea este forma superioar de sistematizare a actelor normative, n sensul c presupune cuprinderea sintetic i sistematizat ntr-un act normativ cu fora juridic a legii, a tuturor normelor juridice aparinnd aceleai ramuri de drept135. Normele juridice care alctuiesc ramura dreptului administrativ, spre deosebire de alte ramuri de drept care sunt codificate, sunt cuprinse n acte normative disparate i nu ntr-un cod care s asigure unitate i coeziune acestor norme juridice, pe baza unor noiuni precise i unor principii riguroase. ntrzierea codificrii normelor de drept administrativ i gsete explicaia n lipsa unui precedent n legislaia noastr, n diversitatea domeniilor n care acioneaz administraia public, folosind regimul de drept administrativ, n mobilitatea extrem care caracterizeaz regimul de drept administrativ i prin faptul c dreptul administrativ este relativ recent, ncepnd din secolul al XIXlea, fa de dreptul civil, spre exemplu, care are o lung tradiie, cunoscnd secole de practic judiciar i elaborare doctrinar136.

134 135 136

A. Iorgovan, op. cit., p. 133 N. Popa, op. cit., p. 237; C. Voicu, op. cit., p. 212 I. Alexandru, M. Cruan, S. Bucur, op. cit., p. 111-112; A. L. Nicu, op. cit., p. 151

31

Codul administrativ ce se preconizeaz a fi ntocmit va trebui s consacre principiile conducerii, organizrii i funcionrii tiinifice a autoritilor i celorlalte organe ale administraiei publice i s prezinte o unificare sintetic nu exhaustiv a reglementrilor fundamentale n domeniu. Se impune, de asemenea, folosirea unei terminologii juridice unitare mai nti n Cod i apoi preluat i n legile speciale care vor trebui puse de acord cu dispoziiile de principiu ale Codului administrativ. n ceea ce privete codul de procedur administrativ acesta reprezint, potrivit proiectului, cadrul normativ principal de nfptuire a activitii administraiei publice i are ca scop realizarea competenei autoritilor publice cu respectarea interesului public i a drepturilor subiective/intereselor legitime ale persoanelor fizice sau juridice, precum i a regulilor statului de drept. Codul de conduit a funcionarilor publici reglementat prin Legea nr. 7/2004137 constituie un pas nainte pe calea codificrii dreptului administrativ138. Unii autori139 au fost de prere c dreptul administrativ poate fi supus, cel puin n instituiile sale de baz, unei sistematizri, ntr-o prim etap, i dup aceea, chiar unei codificri. Profesorul Antonie Iorgovan a pledat pentru realizarea unui Cod al contraveniilor, un Cod de procedur administrativ necontencioas a autoritilor administraiei publice, pentru un Cod comunal i pentru un Cod al domeniului public naional140. Ali autori propun realizarea unui Cod administrativ, a unui Cod de procedur administrativ, a Codului bunei administrri sau realizarea Codurilor administraiilor sectoriale141. 2. 7. Raporturile de drept administrativ Raportul juridic este acea legtur social, reglementat de norma juridic, coninnd un sistem de interaciune reciproc ntre participani determinai, legtur ce este susceptibil a fi aparat pe calea coerciiunii statale142. Raporturile de drept administrativ pot fi considerate acele raporturi juridice care apar prin intervenia normei juridice asupra raporturilor sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului sau a colectivitilor locale, realizat, aadar, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare143. ncercnd o particularizare a raportului de drept administrativ, ne vom opri asupra unor caracteristici juridice specifice elementelor sale: subiectul, obiectul i coninutul. Subiecte ale raporturilor juridice nu pot fi dect oamenii, fie individual, fie grupai n forme organizate144. Referindu-ne la subiecii raportului de drept administrativ, trebuie artat c ntotdeauna cel puin unul este un purttor al autoritii publice145. n literatura juridic s-a artat c acesta ar putea fi: statul prin organele sale, unitile administrativ-teritoriale, un organ al administraiei publice, stabilimentele publice146. n ceea ce privete stabilimentul public se apreciaz ca acesta se identific prin trei elemente: este o persoan moral; este o persoan de drept public, are ca obiect gestionarea unui serviciu public147. Un raport de drept administrativ se poate stabili ntre:
137 138

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 194 din 21 martie 2007 A. L. Nicu, op. cit., p. 153 139 V. Priscaru, op. cit.(2002), p. 900 i urm 140 A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. I, Ed. Atlas Lex, Bucureti, 1994, p. 138 141 I. Alexandru, M. Cruan, S. Bucur, op. cit., p. 111 i urm. 142 N. Popa, op. cit., p. 289 143 A. Iorgovan, op. cit., vol. I (1994), p. 138 i urm.; Al. Negoi, op. cit., p. 40-51 144 N. Popa, op. cit., p. 299 145 V. Vedina, op. cit., p. 73 146 Ibidem 147 Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18-me dition, Prcis, Dalloz, 2000, p. 471 citai de V. Vedina n lucrarea Drept administrativ, p. 73

32

- dou autoriti ale administraiei publice; - o autoritate a administraiei publice sau o alt autoritate public (n ceea ce privete natura juridic a raporturilor dintre Parlament i autoritile administraiei publice, ne raliem prerii c acestea, de regul, sunt raporturi de drept constituional); - o autoritate a administraiei publice i un organism non-guvernamental; - o autoritate a administraiei publice i o instituie social-cultural sau un agent economic (regie autonom sau o societate comercial); - o autoritate a administraiei publice i o persoan fizic148. Ca n orice raport juridic, obiectul raportului de drept administrativ l formeaz aciunea sau inaciunea prilor. Specificitatea const n aceea c aciunea sau inaciunea subiecilor se ncadreaz n activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale, deci n cadrul realizrii puterii executive. Particulariznd coninutul raportului de drept administrativ, trebuie subliniat c exercitarea drepturilor i obligaiilor nu este lsat la latitudinea prilor, ci constituie o obligaie legal pentru acestea. Naterea, modificarea sau stingerea raportului de drept administrativ nu depind de voina subiectiv a prilor, ci constituie o ndatorire legal chiar i pentru autoritile publice, a cror raiune de a fi const tocmai n realizarea obligatorie a atribuiilor, a competenelor cu care au fost nvestite. Aadar, coninutul raportului juridic este reprezentat de drepturile i obligaiile prilor care particip la procesul de nfptuire al administraiei149. O caracteristic de baz a coninutului raportului juridic este aceea c drepturile i obligaiile nu sunt separate unele de altele ci sunt corelative. O mare parte a raporturilor de drept administrativ se formeaz n cadrul sistemului administraiei publice, privind organizarea i funcionarea acestuia, iar o alt parte se formeaz ntre subiectele de drept care aparin sistemului administraiei publice i subiectele de drept care se situeaz n afara acestui sistem. Aadar putem distinge dou mari categorii de raporturi administrative: raporturile interne, care se deruleaz n interiorul administraiei publice, i raporturile externe, care se deruleaz ntre administraie i teri. Raporturile administrative interne vizeaz relaiile din cadrul autoritilor administraiei publice i relaiile dintre autoritile administraiei publice. Dup natura lor, aceste raporturi pot fi: de subordonare, de colaborare i de asisten. Raporturile de subordonare sunt raporturi de autoritate care se stabilesc ntre structuri ale sistemului administraiei publice aflate ntr-o ierarhie administrativ. Subiectul activ al acestui raport are n competen dreptul de a conduce, ndruma, controla activitatea subiectului pasiv cruia i incumb obligaia de subordonare. De asemenea, subiectul activ are putere disciplinar asupra subiectului pasiv. Raporturile de colaborare se realizeaz ntre subiecte ntre care nu exist subordonare ierarhic. Titularii diferitelor competene pot colabora la realizarea unor sarcini ale administraiei publice. Raporturile de asisten au ca obiect acordarea unui sprijin de natur intelectual, material sau de personal. Acestea pot fi facultative sau obligatorii, dup cum legea le las la latitudinea celor interesai sau le impune. Asistena material const n punerea la dispoziie a unor bunuri sau valori, asistena de personal se concretizeaz prin acordarea unui sprijin n resurse umane, iar asistena de natur intelectual presupune acordarea unor avize de specialitate sau asisten tehnic de specialitate. Raporturile administrative externe se stabilesc ntre subiecte de drept care aparin administraiei publice i subiecte de drept care se situeaz n afara acestui sistem 150. Acest gen de raporturi sunt numeroase n activitatea administrativ151.
148 149 150 151

I. Alexandru, M. Cruan, S. Bucur, op. cit., p. 120-121 V. Vedina, op. cit., p. 73 A. L. Nicu, op. cit. p. 173 R. N. Petrescu, op. cit., p. 28

33

Aceste raporturi se bazeaz pe competena material i teritorial a autoritilor administraiei publice i au n vedere realizarea misiunii acestora. Raporturile externe ale administraiei se mpart n: raporturi de subordonare, raporturi de colaborare i participare i raporturi de utilizare a serviciilor publice. Se poate observa c, raporturi de subordonare i raporturi de colaborare am ntlnit i n cadrul raporturilor administrative interne. n cazul raporturilor externe avem ns de a face cu alte categorii de subiecte i aceste raporturi au un alt coninut. Raporturile juridice de subordonare sunt raporturi juridice n care subiectele active n baza competenei legale pot stabili unilateral drepturi i obligaii pentru persoane fizice sau juridice aflate n afara sistemului administraiei publice. Acestea din urm sunt obligate s se conformeze exigenelor stabilite n mod unilateral de ctre autoritile administraiei publice. n cadrul vieii sociale, ntre particularii persoane fizice i juridice, pe de o parte i organele administraiei publice, pe de alt parte, se formeaz i raporturi juridice administrative prin care persoanele fizice sau juridice colaboreaz sau particip la realizarea unor sarcini care revin administraiei publice152. Este cazul organizaiilor nestatale care realizeaz activiti de interes public, contribuind la ndeplinirea sarcinilor administraiei publice. Astfel, de exemplu, Baroul de avocai colaboreaz cu Ministerul Justiiei pentru realizarea serviciului public de nftuire a justiiei, n ceea ce privete asigurarea dreptului la aprare n cazurile obligatorii153. Raporturile juridice de utilizare a serviciilor publice sunt acele raporturi juridice n cadrul crora subiectele active acioneaz pentru a realiza activiti cu caracter prestator pentru satisfacerea unor nevoi de interes public154.

152 153 154

E. Albu coordonator, op. cit., p. 38 Ibidem Dumitru Brezoianu, op. cit. (2003), p. 44

34

CAPITOLUL III - TERITORIUL I ORGANIZAREA ADMINISTRATIV- TERITORIAL 3. 1. Noiunea de teritoriu i natura lui juridic Teritoriul este o condiie natural a existenei statului, alturi de populaie i este, n raport cu puterea de stat, att factor determinant, ct i factor de condiionare. Statul poate fi privit ca o unitate alctuit din reuniunea mai multor oameni pe un teritoriu determinat, n forma guvernanilor i guvernailor. De asemenea, statul presupune un teritoriu, o colectivitate i un guvern, o autoritate, o for de constrngere extern, deci o conducere care reprezint naiunea155. Noiunea de stat cuprinde n sine trei elemente fundamentale: teritoriul, populaia i puterea de a face legi, aplicabile pe ntreg teritoriul i sancionate prin constrngere. Cum vom vedea ntre aceste elemente exist o legtur sesizabil. Teritoriul constituie cadrul geografic n limitele cruia poporul i exercit puterea prin organele sale reprezentative, alese prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. Prin teritoriu al statului se nelege partea din globul pmntesc, cuprinznd solul, subsolul, apele i coloana aerian de deasupra solului i apelor, nlimea minim de zbor a sateliilor, asupra creia statul i exercit suveranitatea. Solul, principalul element constitutiv al teritoriului este alctuit din uscatul aflat sub suveranitatea unui stat, indiferent de locul unde este situat din punct de vedere geografic. Subsolul, att cel terestru, ct i cel acvatic, intr n componena teritoriului statului far nici un fel de ngrdire juridic internaional, statul avnd dreptul de a dispune deplin i exclusiv asupra sa. Spaiul acvatic este alctuit din apele rurilor, lacurilor i canalelor, apele porturilor, radelor i bilor maritime. Marea teritorial cuprinde fia maritim, de o anumit lime, situa de-a lungul litoralului unui stat i supus suveranitii lui. Spaiul aerian reprezint coloana aerian de deasupra teritoriului terestru i cel acvatic. Teritoriul unui stat se delimiteaz de teritoriile altor state, de marea liber, de spaiul cosmic i de adncime, pn la limita accesibil tehnicii moderne prin frontiere. Frontierele sunt linii reale sau imaginare trasate ntre diferite puncte de pe suprafaa globului pmntesc pentru a delimita teritoriul unui stat. Dup elementele componente ale teritoriului de stat frontierele mai pot fi mprite n: terestre, fluviale, maritime i aeriene. Cu privire la natura juridic a teritoriului, att n Evul Mediu, ct i n epoca modern, s-au conturat diverse concepii. Prima avea n vedere natura juridic a teritoriului care considera teritoriul o proprietate de drept privat a suveranului, ceea ce conducea la consecina mpririi teritoriului ntre descendenii suveranului la moartea acestuia. Teoriile din acea vreme confundau suveranitatea asupra teritoriului cu proprietatea asupra pmntului. Ulterior, datorit tendinelor de frmiare teritorial a statului, specifice n epoc, ntre motenitorii suveranului, s-a considerat c acesta nu este proprietatea privat a monarhului, ci aparine coroanei care personifica instituia monarhic i statul. Victoria revoluiilor burgheze a dus la redimensionarea concepiilor feudale asupa naturii juridice a teritoriului. O nou concepie a luat fiin n prima jumtate a secolului al XIX-lea i a fost supra-numit teoria teritoriului-obiect156. Potrivit acesteia, raportul dintre stat i teritoriu nu ar putea fi considerat ca un imperium, deci un drept de comand, deoarece suveranitatea ca i autoritate nu se poate exercita dect asupra persoanelor. S-a conchis c dreptul statului asupra teritoriului are ca obiect un lucru, ceea ce nseamn c teritoriul este un obiect al unui drept real de suveranitate.
155 156

C. Dissescu, Dreptul constituional, Bucureti, 1915, p. 429-430 I. Deleanu, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1980, p.187

35

Observm c, dei dreptul statului asupra teritoriului era considerat un drept real, el nu era totui asimilat pur i simplu cu dreptul de propriertate, statul neavnd asupra teritoriului toate prerogativele pe care, n mod normal le are un proprietar fa de bunul su, ci doar anumite drepturi limitate. Teoria dreptului-obiect era tributar unei concepii civiliste, patrimonialiste cu privire la teritoriu. O alt concepie asupra naturii juridice a teritoriului a fost teoria teritoriul-subiect n care teritoriul nu mai este privit ca un obiect asupra crui statul i exercit anumite drepturi reale, ci ca un element constitutiv al personalitii juridice a statului, alturi de populaie i putere public. O teorie formulat mai recent n literatura juridic este teoria teritoriului-limit. Aceasta are n vedere faptul c teritoriul statului nu este nici obiectul unui drept real al statului nicio parte component a personalitii acestuia, ci pur i simplu este un cadru n limitele cruia statul i exercit puterea de a comanda voinele individuale. Statul nu exercit un drept de proprietate asupra teritoriului, ci numai o putere de a comanda asupra persoanelor ce locuiesc n interiorul frontierelor lui. O concepie apropiat de teoria teritoriului-limit este teoria competenei. Acest teorie, n varianta colii normativiste(H. Kelsen), susine c teritoriul statului nu ar fi dect cadrul spaial, determinat de ordinea juridic internaional, n care ordinea juridic naional este autorizat s se aplice. Potrivit acestei concepii teritoriul nu constituie dect o expresie figurat, deoarece statul poate s-i exercite competena i asupra teritoriului altor state. ns, aceste teorii enunate anterior nu au avut n vedere faptul c exercitarea puterii statului trebuie s aib ca scop exclusiv nfptuirea voinei poporului pe teritoriul respectiv. nc din cele mai vechi timpuri, teritoriul a fost o surs principal de bunuri materiale pentru oameni. Odat cu destrmarea ornduirii primitive i apariia statului, organizarea oamenilor nu s-a mai fcut dup rudenie, ci n funcie de legturile create ntre ei de comunitatea domiciliului. Rolul teritoriului a devenit i mai important odat cu apariia naiunilor. Rezultat al traiului n comun de-a lungul a numeroase generaii pe acelai teritoriu al unor grupuri umane, naiunea este strns legat prin ntreaga ei existen de pmntul pe care s-a plmdit. De aceea, orice nclcare a teritoriului unei naiuni echivaleaz cu un atac mpotriva naiunii nsi. Constituia Romniei, proclam la art. 3 c teritoriul Romniei este inalienabil. Acest principiu constituional trebuie conjugat cu cel formulat la art. 2, potrivit cruia suveranitatea naional apartine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. Integritatea teritorial, consacrat limpede i ferm n aezmntul fundamental al statului nostru, este un corolar al suveranitii teritoriale a statului, care implic obligaia pentru celelalte state de a nu-i aduce atingere. Orice modificare a teritoriului fcut prin ignorarea voinei poporului aduce atingere suveranitii acestuia, constituind nclcarea flagrant a normelor i principiilor dreptului internaional. 3.2. Organizarea administrativ a teritoriului nceputurile statului nu au presupus o organizare administrativ-teritorial propriu-zis, cetatea, feuda sau orice alt form embrionar de organizare necunoscnd principiile efective ale teritorialitii. Feudalismul presupunea organizarea administrativ a domeniului, feudei nntr-un singur scop, cel al aprrii intereselor seniorului, a privilegiilor sale i ale familiei i supuilor si. Aazisele uniti teritoriale erau constituite n baza legturilor personale i a raporturilor de suveranitate i vasalitate. Graniele lor se modificau adesea, iar n cele mai multe cazuri numai oraele se puteau considera ca veritabile uniti administrativ-teritoriale, n timp ce statele formau, n limitele unui domeniu feudal, sfera teritorial a administraiei persoanele a conductorului. Fcnd o scurt incursiune n istoria organizrii administrative din ara noastr, constatm c nc din timpul domnitorilor Mircea cel Btrn, n ara Romneasc, i Alexandru ce Bun, n

36

Moldova, acestea cunoteau uniti administrative incipiente ca judeul i inutul, oraul sau trgul, dar i comuna ce a fost creat de domnitori n scopuri financiare, militare i judiciare. 3.3. Regimuri politico - administrative Ca form de organizare statal distingem dou tipuri de state: unitare i compuse sau federale. Un stat este unitar atunci cnd asupra tuturor indivizilor ce-i populeaz teritoriul i exercit autoritatea un singur sistem de organe nzestrate cu suveranitate intern i extern157. Statul compus este format din mai multe state, care chiar dac i pierd o parte din suveranitatea extern, i pstreaz pri din suveranitatea lor intern. Trsturile caracteristice ale unui stat unitar impun printre altele, existena unui singur rnd de autoriti publice centrale, o singur autoritate legislativ, un singur guvern, un singur for judectoresc suprem, dar i autoriti publice organizate n unitile administrativ-teritoriale care s fie subordonate superior fa de cele centrale. Autoritile publice locale se pot ns afla i n alte raporturi fa de autoritile centrale, raporturi care se caracterizeaz printr-un grad diferit de dependen fa de centru. Astfel, este cunoscut regimul administrativ de centralizare, cel de deconcentrare, ct i cel de descentralizare. Regimul administrativ oglindete modul cum este reglementat raportul dintre autoritatea central (executiv) i cea local ( administraie public local) i oscileaz n general ntre principiile de autoritate i libertate158. Raporturile dintre autoritile centrale i cele teritoriale se caracterizeaz prin grade diferite de dependen fa de centru. Gradul de dependen a administraiei locale fa de administraia central reprezint criteriul care separ sistemele centralizate de cele descentralizate. 3. 3.1. Centralizarea(concentrarea) Centralizarea este sistemul (regimul) administrativ care n general implic o strns dependen a autoritilor locale fa de autoritatea central, prin numirea de ctre aceasta a autoritilor administraiei publice locale, sistem care este determinat de ideea de autoritate, n care puterea administrativ imprim n toate prile rii o direcie uniform, nelsnd nici o parte din decizie cetenilor. Statul este singura persoan public pe ntreg teritoriu, asigurnd prin bugetul i agenii si satisfacerea tuturor nevoilor n interes general. Regimul centralizat pur accept mprirea teritoriului n circumscripii (pentru a permite o implementare raional a serviciilor de stat pe ntregul teritoriu), dar nu sunt recunoscute comunitile ce corespund ansamblelor umane preexistente organizrii centralizate. Administraia central are pretenia de a satisface toate interesele i nevoile prin dispoziii legale i prin regulamente valabile pe ntreg teritoriu. Autoritile centrale sunt singurele abilitate s ia msuri administrative pentru ntregul teritoriu al rii159, iar cele locale se conduc numai dup normele de reglementare venite de la centru. n acest caz administraia de stat este riguros ierarhizat. Numirile se fac fr concurs i nu pe criterii de competen, n funcie de preferinele organelor superioare i nu exista dreptul de stabilitate al funcionarilor publici. Autoritile locale sunt numite de la centru i depind de acestea. Puterea de decizie este concentrat la vrful ierarhiei, la nivel local punndu-se n aplicare hotrrile autoritilor centrale. Autoritilor locale nu le este permis posibilitatea lurii deciziei fiindc nu sunt constituite ca persoane juridice. Este astfel suprimat orice ncercare de iniiativ pe plan local. Resursele materiale i financiare sunt n totalitate n mna autoritilor centrale.

157

T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Universitatea Ecologic Dimitrie Cantemir, TrguMure, 1993, p. 54 158 J. Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn, Institutul de Arte Grafice, Vremea, 1943, p. 3 159 Ch. Debbasch, Institutions et droit administratifs, Dalloz, Paris, 1971, p. 198

37

Concentrarea este sistemul de organizare tentacular, ermetic centralizat a instituiilor statale care nu numai c este absurd, dar i impracticabil 160. Acest sistem ignor realitile concrete i specifice din unitile administrativ teritoriale, fapt ce genereaz pericolul unei asfixieri a centrului (a executivului) i o paralizie a extremitilor. 3.3.2. Deconcentrarea Deconcentrarea administrativ const n lrgirea sferei de atribuii a serviciilor i agenilor autoritii centrale de la nivel local, adic o transferare a puterii de decizie de la centru ctre reprezentanii locali ai acestuia, meninndu-se totodat n strns dependen i subordonare fa de puterea central. Prin deconcentrare se realizeaz o schimbare de autoritate superioar ierarhic, prin care viaa local poate fi stnjenit uneori chiar mai mult prin apropierea tutorelui fa de e ea. i n acest caz autoritile locale nu sunt alese, ci sunt numite i subordonate organelor administraiei centrale. Deconcentrarea constituie totui o etap, o cale de recunoatere a diversitii i specificului local, precum i a adoptrii deciziilor la nivelul autoritilor locale ale statului. Apar i avantaje ale deconcentrrii n sensul gradului mai atenuat al constrngerilor ce exist n regimul centralizat, dar asta nu rezolv deficienele majore ale acestui tip de sistem de organizare al administraiei. n doctrin, deconcentrarea este prezentat ca transferul atribuiilor autoritilor ctre reprezentantul local al acestora ( prefectul), ori la reprezentanii locali ai statului ca i dreptul de tutel administrativ de la organele centrale de stat la reprezentanii locali ai acestora161. Activitatea unor domenii foarte importante este asigurat de ministere prin intermediul serviciilor lor deconcentrate - n afara deciziei autoritilor locale alese ceea ce permite crearea unei importante birocraii. Deconcentrarea este o etap intermediar menit a pregti, de cele mai multe ori, calea descentralizrii cu care nu trebuie ns confundat, ntruct ntre deconcentrare i descentralizare nu exist o diferen de nivel, ci una de natur162. Deconcentrarea se caracterizeaz printr-o oarecare independent, bineneles formal a organelor locale, n fruntea crora sunt funcionari numii de organele centrale163. 3.3.3. Descentralizarea Regimul descentralizrii se bazeaz pe recunoaterea prin lege a colectivitilor locale organizate n uniti administrative la nivel teritorial. Acestor comuniti le sunt asigurate mijloace materiale i financiare proprii pe care le pot folosi la rezolvarea problemelor locale. Descentralizarea apare ca opus centralizrii, fiod un regim n care rezolvarea problemelor locale se face de ctre autoriti alese n mod liber de corpul electoral. Statutul colectivitilor locale decurge din lege. Ele nu pot introduce modificri, ci trebuie s se supun eventualelor modificri pe care le realizeaz statul. Colectivitile componente nu sunt asociate la exerciiul puterii centrale, ele nu au autonomie dect de ordin administrativ. Statul controleaz legalitatea aciunilor colectivitilor locale i nu apartenena lor. Fundamentul descentralizrii este dublu: politic i administrativ. Din punct de vedere politic, descentralizarea este expresia democraiei aplicat administraiei, asigurnd un sistem n care cetenii particip la conducerea treburilor locale prin intermediul organelor alese de ei. Aspectul politic al descentralizrii este recunoscut i de Carta european a autonomiei locale, considernd descentralizarea ca unul din principiile democratice ale Europei. Argumentele descentralizrii164
160 161 162 163 164

Ch. Debbasch, Institutions administratives, L.G.D.J., Paris, 1976, p. 66 Andre de Laubadere, J. C. Venezia, Z. Goudement, Traite de droit administratif, 1976, L.G.D.J., p. 111 P. Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Massau, Mexico, 1989, p. 48 I. Iovna, op. cit., p. 48 I. Popescu Slniceanu .a., op. cit., p. 72

38

Nici un stat nu este singurul antreprenor al serviciilor publice. Colectivitile locale se ngrijesc de un anumit numr de servicii publice, mai concret de cele locale. Colectivitile locale sunt privite ca societi naturale, egale sau anterioare statului, cu drepturi pe care acesta le recunoate i le atribuie. Din raiuni economice, politice, sociale, statul, chiar i n rile care au cea mai larg autonomie local, i-a dezvoltat puterile prin procedee de control. Imitnd exemplul dat de rile cu liberti locale ntinse i sub aciunea ideilor moderne, n rile cu regim de centralizare s-a procedat la o descentralizare progresiv, s-a pus din ce n ce mai mult conducerile afacerilor pe seama corpurilor alese. Pentru rile n care, n cadrul legii, autonomia este principiul fundamental, se vorbete de guvernmnt local. Dac la ealonul naional, guvernul impune soluia n ceea ce privete marile probleme, interesnd ansamblul colectivitii naionale, la ealonul local se admite competena colectivitilor locale de a trata problemele care sunt eseniale pentru ele. n anumite ri (exemplu n Marea Britanie) guvernul central a lsat s subziste, aproape paralel cu el, o larg autonomie a colectivitilor inferioare asupra crora s-a mulumit s vegheze. n alte ri, ca Frana i Spania, statul a subordonat colectivitile locale. Dar n ultima sut de ani acestora li s-au restituit puin cte puin anumite liberti. Acest fapt s-a datorat unei complexiti a relaiilor sociale i economice n contextul creterii nevoilor individului. Guvernul central nu mai poate asigura o satisfacere a intereselor ceteanului doar din capital. E nevoie ca aceste comuniti la nivel local s-i gestioneze singure interesele pentru c le cunosc cel mai bine. Dezvoltarea economic, social i politic renate adesea competiia ntre grupurile rivale, ce concureaz pentru noile servicii oferite pe plan local. Modernizarea aduce cu sine o supradezvoltare a principalelor orae, o consolidare a centrelor politice i o redistribuire a veniturilor. O asemenea dezvoltare a provocat revolt, ceea ce Jean Gottman numete sfidarea centralitii165. Faptul c centralizarea a adus dup sine o serie de soluii indirecte i de efecte nedorite nu este suficient pentru a justifica astfel descentralizarea. Dar, ntreruperile n dezvoltare duc, de asemenea, la o ntrire a pertinenei i importanei descentralizrii, fie i numai cu titlul de msuri corective necesare pentru a remedia defectele centralizrii. O justificare a descentralizrii rezid n dorina unui mare numr de ceteni de a tri ntr-un cadru cu care se simt solidari, la organizarea cruia neleg s participe. Aceast idee s-a dezvoltat de-a lungul anilor 1960, reflectnd un comportament destul de nou al familiei n faa mizei teritoriale166. Se constat tot n preajma anilor 60-70 o schimbare a fluxului tradiional dinspre ar spre ora. Tinerii i adulii nu mai sunt atrai n mod sistematic spre orae, i acestea nu mai apar ca o rezervare de locuri de munc. omajul pare mai uor de suportat n mediul rural, iar calitatea vieii i cultura citadin nu mai sunt sinonime. Un alt aspect motivant al descentralizrii l constituie dorina reelelor asociative de a-i asuma gestiunea serviciilor locale167. Aceast preferin pentru o apropiere teritorial este n contradicie cu cea a autoritii de stat, mai favorabil unei gestiuni funcionale. Teritoriile sunt deseori mai bine cunoscute de asociaii, n timp ce modalitile de gestiune bugetar privilegiaz punctele de vedere funcionale. Aceste structuri au principii simple: cei care se folosesc de mediul nconjurtor, trebuie s l protejeze, la nevoie prin intermediul consiliilor extramunicipale care privilegiaz elementele unei dezvoltri armonioase mai bine dect o sum de interese particulare sau de sisteme birocratice.

165 166

M. Dogan i D. Pelassy, Cum s comparm naiunile, Ed. Alternative, Bucureti, 1993, p. 65 X. Frege, Descentralizarea, Ed. Humanitas, Bucureti, 1991, p. 43 167 Ibidem

39

Comunitile sunt mai creatoare dect marile birocraii din servicii, pentru c, n timp ce profesionitii i birocraii distribuie servicii, comunitile rezolv problemele. Dar ceea ce constituie superioritatea evident a gestiunii descentralizate a comunitilor fa de guvernarea centralizat a birocraiilor impersonale este un factor spiritual care nu poate fi produs din afara comunitii, ci ia natere n procesul interaciunii umane cotidiene. Instituiile i profesionitii ofer serviciul; comunitile ofer ngrijirea. ngrijirea este diferit de serviciu. ngrijirea este cldura uman a unei solidariti autentice; ngrijirea este raportul unei iubiri la fel ca al unei familii n faa unei tragedii 168. 3.3.4. Federalismul n cadrul statului federal colectivitile componente i bazeaz competenele pe Constituia federal i i fixeaz singure forma instituiilor lor. Ele sunt asociate la exerciiul puterii centrale. ntr-un stat federal, datorit naturii acestui stat i pentru c serviciile locale sunt similare acelora dintr-un stat unitar, se constat o suprapunere de organe i o diviziune de atribuii care rezult din pactul constituional. Guvernul federal i administraia federal acioneaz pentru tot teritoriul federaiei, asupra problemelor cuprinse n competena federal. Guvernele statelor membre i administraia acestor state se ocup, n cadrul teritorial al fiecruia dintre state, de treburi care sunt recunoscute ca fiind de competena statelor membre. n general, statele federale au extins puterile lor i administraia federal i-a dezvoltat interveniile n detrimentul atribuiilor care par a fi rezervate statelor membre169. Organele federale nu traseaz numai directivele, dar asigur i executarea n materie federal. Astfel, n Elveia i SUA administraia federal distinct de cea a statelor sau cantoanelor, asigur executarea deciziilor puterii federale n toate componentele acesteia. Administraia federal colaboreaz pentru anumite materii cu administraia statului i exercit uneori un control asupra lor, n domenii care sunt mixte. Intervenia federal este prevzut i n cazul unor tulburri.

168 169

D. Osborne, T. Goebler, Reinventing Gouvernment, New York, Penguin Books, LTD, 1993, p. 69 I. Alexandru, op. cit.(1996), p. 145

40

CAPITOLUL IV PREEDINTELE ROMNIEI 4.1. Consideraii generale Constituia Romniei din 1991, republicat170, se refer n Titlul III la autoritile publice. Astfel, sunt cuprinse n acest titlu urmtoarele organisme, calificate de constituant drept autoriti publice: - Parlamentul (Capitolul I); - Preedintele Romniei (Capitolul II); - Guvernul (Capitolul III); - Autoritile administraiei publice (Capitolul V) - Autoritatea judectoreasc (Capitolul VI) instanele judectoreti, Ministerul Public, Consiliul Superior al Magistraturii. Putem observa c fiecrei puteri n stat i corespund autoriti care realizeaz sarcinile acesteia. Astfel, sarcinile puterii legislative, de adoptare a legilor, se realizeaz de ctre cele dou Camere ale Parlamentului (Camera Deputailor i Senatul), sarcinile puterii judectoreti, de a soluiona cu putere de adevr legal, conflictele juridice care apar n societate, se realizeaz de ctre instanele judectoreti (judectorii, tribunale judeene i al municipiului Bucureti, curi de apel i Curtea Suprem de Justiie), iar sarcinile puterii executive, sub aspectul guvernrii, sunt realizate de Preedinte i de Guvern, acesta din urm avnd conducerea general a administraiei publice. Ct privete autoritile administraiei publice, acestea se clasific n: a) autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate (Capitolul V, Seciunea 1) Ministerele, alte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor i autoritile administrative autonome; b) autoritile administraiei publice locale (Capitolul V, Seciunea a 2-a) consiliile locale, judeene, primarii i prefectul; Dei din structura Constituiei s-ar putea crede c Guvernul i administraia public, sunt entiti separate, distincte, n art. 111 alin. 1 din Constituie, exist expresia Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, formulare din care se trage concluzia c i Guvernul face parte din sistemul organelor administraiei publice, n cadrul cruia ocup locul principal; Astfel, potrivit teoriei executivului bicefal, puterea executiv, sub aspectul guvernrii, este exercitat de doi efi, anume de eful statului (Preedintele Romniei) i Guvernul, n principal, primul-ministru. De-a lungul timpului, practica democratic a impus necesitatea unor autoriti la nivel central, cu sarcini de coordonare sau de control administrativ, chiar i jurisdicional, care s fie independente fa de Guvern i de eful statului. Astfel, fie prin Constituie, fie prin legi speciale, unele autoriti de nivel central, au fost instituite ca autoriti de natur administrativ, dependente de Parlament. Autoritile de stat care prin atribuiile lor nu pot fi ncadrate nici n categoria autoritilor legislative i nici n aceea a instanelor judectoreti, trebuie s fie ncadrate, cu tot specificul lor, n categoria autoritilor executive, administrative, pentru c esenial la aceste autoriti este faptul c ntreaga lor activitate se desfoar pe baza legii i n vederea executrii legii. Faptul c unele dintre aceste autoriti prezint anual Parlamentului rapoarte asupra activitii desfurate sau c organele lor de conducere sunt desemnate de ctre Parlament, nu sunt argumente care s le schimbe natura juridic de autoriti administrative autonome, aa cum le numete Constituia n art. 116 alin. 2. Locul pe care l ocup administraia public este determinat de modul de constituire, organizare i funcionare, precum i de atribuiile ce i revin n realizarea sarcinilor specifice, comparativ cu celelalte puteri sau sisteme de autoriti.
170

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003

41

Prile componente ale autoritilor administrative, respectiv elementele ce le alctuiesc structura, sunt formate din personalul acestora, mijloacele materiale i cele financiare cu care sunt nzestrate, precum i competena de care dispun, i dup caz, capacitatea juridic pe care o au i o exercit171. 4.2. Preedintele Romniei Instituia efului statului i are originea la nceputurile organizrii vieii de stat i a cunoscut o evoluie continu n ceea ce privete forma, structura i atribuiile sale172. De-a lungul timpului ea a fost organizat fie unipersonal, i denumit rege, preedinte sau principe, fie colegial, i denumit consiliu de stat, prezidiu etc. n cadrul sistemului autoritilor statului, eful statului ocup unul dintre cele mai importante locuri, el reprezentnd, alturi de Parlament, Guvern, autoritatea judectoreasc suprem i tribunalul constituional, n cazul n care acesta din urm exist, o autoritate public situat n ealonul superior al sistemului organizrii statale. 4.2.1. Funciile Preedintelui Romniei Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii. Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop, Preedintele exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate173. Aadar, Preedintele Romniei ndeplinete trei funcii principale: funcia de reprezentare, funcia de garant i funcia de mediere174. Prima funcie i confer dreptul de a reprezenta statul att pe plan intern, ct i pe plan extern. Pe plan intern, confer decoraii i titluri de onoare, acord gradele de mareal, general i amiral, numete n funcii publice, acord graierea individual. Pe plan extern, pentru realizarea acestei funcii, preedintele se folosete de prevederile art. 91 din Constituie, potrivit crora acesta ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de ctre Guvern, pe care le supune spre ratificare Parlamentului, primete scrisorile de acreditare i rechemare a reprezentanilor diplomatici ai altor state. De asemenea, la propunerea Guvernului acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. Cea de a doua funcie se refer la garantarea independenei naionale, a unitii i integritii teritoriale a rii. Pentru realizarea acestei funcii Preedintele se folosete de prevederile art. 92 din Constituie conform crora este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Cosililui Suprem de Aprare a rii. n sfrit, pentru exercitarea funciei de mediere Preedintele are suportul legitimrii n alegerea sa, prin sufragiu universal i direct. De asemenea, atribuirea funciei de mediere are la baz i faptul c nu aparine vreunui partid politic pe durata exercitrii mandatului175. 4.2.2. Condiiile de eligibilitate Pentru a fi ales Preedinte al Romniei candidatul trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii176: - s aib domiciliul n ar; - s aib drept de vot; - s aib cetenia romn;
171 172 173 174 175 176

I. Popescu Slniceanu .a., op. cit., p. 78 I. Muraru, op. cit., p. 204 Constituia Romniei, art. 80 I. Deleanu, op. cit., p. 332 Ion Rusu, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 55 Art. 36 i 37 din Constituie

42

- s fi mplinit pn n ziua alegerilor inclusiv, vrsta de cel puin 35 ani; - s nu fi ndeplinit deja, de dou ori, funcia de Preedinte; - s nu-i fie interzis asocierea n partide politice. 4.2.3. Alegerea i validarea mandatului177 Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Alegerea se desfoar n dou tururi de scrutin. n primul tur de scrutin este declarat ales candidatul care obine cel puin jumtate plus unu din numrul voturilor alegtorilor nscrii n listele electorale. Dac nici unul dintre candidai nu ntrunete aceast majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin ntre primii doi candidai care au obinut cel mai mare numr de voturi n primul tur de scrutin. n al doilea tur de scrutin este declarat ales candidatul care obine cel mai mare numr de voturi. Mandatul Preedintelui este de cinci ani de la data depunerii jurmntului i dureaz pn la depunerea jurmntului de ctre noul Preedinte. Prin lege organic mandatul poate fi prelungit n caz de rzboi sau de catastrof. Rezultatul alegerilor pentru funcia de Preedinte al Romniei este validat de Curtea Constituional. Candidatul a crui alegere a fost validat depune n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun, urmtorul jurmnt: "Jur s-mi druiesc toat puterea i priceperea pentru propirea spiritual i material a poporului romn, s respect Constituia i legile rii, s apr democraia, drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, suveranitatea, independena, unitatea i integritatea teritorial a Romniei. Aa s-mi ajute Dumnezeu! 4.2.4. Incompatibiliti i imuniti n timpul mandatului, Preedintele Romniei nu poate fi membru al unui partid i nu poate ndeplini nici o alt funcie public sau privat. Preedintele Romniei se bucur de imunitate. El nu poate fi tras la rspundere juridic pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului. 4.2.5. Atribuiile Preedintelui Romniei A. Atribuii n raporturile cu Parlamentul: - promulgarea legilor de ctre Preedinte178; - convocarea Parlamentului n sesiuni179; - dup consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare, Preedintele Romniei poate s dizolve Parlamentul, dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur. n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat doar o singur dat. Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui Romniei i nici n timpul strii de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen180;
177

Pt. detalii a se vedea Legea nr. 370/2004 privind alegerea Preedintelui Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 887 din 29 septembrie 2004 178 Art. 77 din Constituie 179 Art. 63 i 66 din Constituie 180 Art. 89 din Constituie

43

- adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii181. B. Atribuii n raporturile cu electoratul Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului, poate cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional. C. Atribuii n raporturile cu Guvernul: - desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru; - numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de ctre Parlament; - ia parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional cu privire la politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice. - poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit, iar la cererea primului-ministru, poate participa la edinele Guvernului. - n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, Preedintele revoc i numete, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului. D. Atribuii privind adoptarea de msuri excepionale Preedintele Romniei poate institui starea de asediu i starea de urgen, n ntreaga ar, ori n unele localiti i solicit Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult cinci zile de la luarea acesteia. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept, n cel mult 48 de ore de la instituirea acestor msuri i funcioneaz pe durata lor. E. Atribuii n domeniul aprrii182 - Preedintele Romniei este comandatul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii; - Preedintele poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau general a forelor armate. n cazuri excepionale, Preedintele poate adopta aceast msur, dar o va supune aprobrii Parlamentului n cel mult 5 zile de la adoptare; - n caz de agresiune armat mpotriva rii, Preedintele ia msuri pentru respingerea agresiunii, pe care le aduce de ndat la cunotina Parlamentului, printr-un mesaj. Acesta este convocat n 24 de ore de la declanarea agresiunii. F. Atribuii n domeniul relaiilor internaionale: - ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de ctre Guvern, pe care le supune spre ratificare Parlamentului n cel mult 60 de zile; - primete scrisorile de acreditare i rechemare a reprezentanilor diplomatici ai altor state, iar la propunerea Guvernului: - acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei; - aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. G. Atribuii realizate n raporturile cu justiia183 - numirea judectorilor i procurorilor; - acordarea graierii individuale; - declanarea urmririi penale mpotriva unor membri ai Guvernului. H. Alte atribuii: - confer decoraii i titluri de onoare; - acord gradele de mareal, general i amiral; 4.2.6. Actele Preedintelui Romniei184 n exercitarea atribuiilor ce-i revin, preedintele emite acte juridice - decrete i acte cu caracter politic mesaje.

181 182 183 184

Art. 88 din Constituie Art. 92 din Constituie V. Vedina, op. cit. (2007), p. 285 Art. 100 din Constituie

44

Decretele sunt acte juridice cu caracter normativ sau individual, avnd o for juridic inferioar Constituiei i legilor, dar superioar actelor Guvernului. Unele decrete se contrasemneaz de ctre primul-ministru. Decretele se public n Monitorul Oficial, nepublicarea atrgnd inexistena actului. Trebuie s fie contrasemnate de primul-ministru, decretele n legtur cu: - ncheierea de tratate internaionale; - acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei; - nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice ale Romniei; - mobilizarea parial sau general a forelor armate; - msuri n caz de agresiune armat; - msuri privind declararea strii de asediu sau a strii de urgen; - conferirea de decoraii i titluri; - acordarea gradului de mareal, general i amiral; - acordarea graierii individuale. Decretele Preedintelui prezint urmtoarele trsturi: - sunt manifestri unilaterale de voin n vederea producerii de efecte juridice; - sunt emise ca urmare a exercitrii atribuiilor reglementate n Constituie i legi; - unele din ele se contrasemneaz de primul-ministru; - se public obligatoriu n Monitorul Oficial; - au caracter executoriu. 4.2.7. Demiterea Preedintelui i vacana funciei Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor. Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. Preedintele Romniei este demis de drept la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare185. n cazul svririi unor fapte grave, prin care ncalc prevederile Constituiei, Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie de ctre Camera Deputailor i Senat, n edin comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor, dup consultarea Curii Constituionale. Preedintele poate s dea Parlamentului explicaii cu privire la faptele ce i se imput. Propunerea de suspendare poate fi iniiat de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor i se aduce imediat la cunotina Preedintelui Romniei. Dac propunerea de suspendare din funcie este aprobat, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru demiterea Preedintelui. Vacana funciei de Preedinte al Romniei intervine: - n caz de demisie; - n caz de demitere din funcie; - n caz de imposibilitate definitiv de exercitare a atribuiilor; - n caz de deces. n termen de 3 luni de la data la care a intervenit vacana funciei de Preedinte al Romniei, Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Preedinte186. n cazul n care Preedintele Romniei este suspendat din funcie, se afl n imposibilitate temporar de a-i exercita atribuiile sau de vacan a funciei, interimatul se asigur, n ordine, de preedintele Senatului sau de preedintele Camerei Deputailor care, ns, nu pot, n aceast calitate, s adopte hotrri privind dizolvarea Parlamentului sau organizarea unui referendum187.

185 186 187

Art. 96 din Constituie Art. 97 din Constituie Art. 98 din Constituie

45

Dac persoana care asigur interimatul funciei de preedinte svrete fapte grave, prin care se ncalc prevederile Constituiei, se aplic aceleai dispoziii constituionale privind suspendarea i demiterea, ca i n cazul Preedintelui. Indemnizaia i celelalte drepturi ale Preedintelui se stabilesc prin lege.

46

CAPITOLUL V - GUVERNUL ROMNIEI 5.1. Rolul i funciile Guvernului Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice188. Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament. Numirea Guvernului se face de Preedintele Romniei pe baza votului de ncredere acordat de Parlament i exprimat prin Hotrrea Parlamentului. Pentru realizarea Programului de guvernare Guvernul exercit urmtoarele funcii: - funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; - funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice; - funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; - funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; - funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprarii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care si desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului. 5.2. Componena Guvernului Potrivit art. 2 din Legea nr. 90/2001, pot fi membri ai Guvernului persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar, se bucur de exerciiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnri penale i nu se gsesc n unul dintre cazurile de incompatibilitate prevzute n Cartea I, Titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare. Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitri. Din Guvern pot face parte: un viceprim-ministru, minitri de stat, precum i minitridelegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Viceprim-ministrul dispune de un aparat propriu de lucru care face parte din aparatul de lucru al Guvernului i are n coordonare urmtoarele autoriti i instituii publice: a) Departamentul pentru Afaceri Europene; b) Departamentul pentru Lupta Antifraud din cadrul Cancelariei Primului-Ministru; c) Autoritatea Naional de Reglementare n Domeniul Energiei; d) Autoritatea Naional pentru Comunicaii; e) Autoritatea Naional de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utiliti Publice din subordinea Ministerului Administraiei i Internelor.
188

Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001

47

Structura organizatoric, statul de funcii i numrul maxim de posturi ale aparatului propriu de lucru al viceprim-ministrului, structur fr personalitate juridic, finanat prin bugetul Secretariatului General al Guvernului, se aprob prin decizie a primului-ministru, cu ncadrarea n numrul maxim de posturi aprobat pentru aparatul de lucru al Guvernului. Viceprim-ministrul este ajutat n activitatea sa de unul sau mai muli consilieri de stat, numii, respectiv eliberai din funcie prin decizie a primului-ministru, la propunerea viceprimministrului. 5.3. Incompatibilitile funciei de membru al Guvernului189 Funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu: a) orice alt funcie public de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator ori a altor situaii prevzute de Constituie; b) o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; c) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor, funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor, funcia de reprezentant al statului n adunrile generale la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice; d) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societilor naionale; e) calitatea de comerciant persoan fizic; f) calitatea de membru al unui grup de interes economic; g) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. Funcia de secretar de stat, funcia de subsecretar de stat i funciile asimilate acestora sunt incompatibile cu exercitarea altei funcii publice de autoritate. n mod excepional, Guvernul poate aproba participarea persoanelor prevzute mai sus ca reprezentani ai statului n adunarea general a acionarilor ori ca membri n consiliul de administraie al regiilor autonome, companiilor sau societilor naionale, instituiilor publice ori al societilor comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, de interes strategic sau n cazul n care un interes public impune aceasta. Membrii Guvernului, secretarii de stat, subsecretarii de stat i persoanele care ndeplinesc funcii asimilate acestora pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. 5.4. ncetarea funciei de membru al Guvernului Funcia de membru al Guvernului nceteaz n urma: -demisiei; -revocrii; -pierderii drepturilor electorale; -strii de incompatibilitate; -decesului; - demiterii. Demisia din funcia de membru al Guvernului se anun public, se prezint n scris primuluiministru i devine irevocabil din momentul n care s-a lua act de depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii.
189

Art. 84 al Legii Nr. 161 din 19 aprilie 2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei

48

Revocarea din funcia de membru al Guvernului se face de Preedintele Romniei, prin decret, la propunerea primului-ministru. Revocarea are loc n caz de remaniere guvernamental. n cazul n care ncetarea calitii de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte situaii prevzute de lege, Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, ia act de aceasta i declar vacant funcia de membru al Guvernului. n cazul n care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv sau averea sa a fost declarat, n tot sau n parte, ca fiind dobndit n mod ilicit, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, el este demis de Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru. 5.5. Atribuiile Guvernului Guvernul, ca de altfel ntreaga administraie public, are sarcina de a aduce la ndeplinire politica intern i extern a statului190. n vederea realizrii acestei sarcini, Guvernul exercit o serie de atribuii, care pot fi grupate n mai multe categorii191: a) Atribuii generale: - exercit conducerea general a administraiei publice; - asigur executarea de ctre administraia public, n accepiunea de sistem de organe, adic n sens organizatoric, a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora; - conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa; - asigur administrarea proprietii publice i private a statului. b) Atribuii n domeniul normativ: - iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului i emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, iniiate cu respectarea Constituiei, i le transmite Parlamentului, n termen de 60 de zile de la data solicitrii. Nerespectarea acestui termen echivaleaz cu susinerea implicit a formei iniiatorului; - emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei; - elaboreaz proiectul legii bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i le supune spre adoptare Parlamentului; c) Atribuii n domeniul economic: - aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri i domenii de activitate i le supune spre adoptare Parlamentului; - aprob balana comercial i de pli externe, precum i planurile de ncasri i pli n numerar; - aprob programele pentru modernizarea capacitilor de producie ce se realizeaz prin subvenii de stat; - stabilete msuri pentru introducerea i dezvoltarea mecanismelor economiei de pia, n condiiile prevzute de lege; - asigur reorganizarea activitii economice, potrivit cerinelor economiei de pia, precum i adoptarea msurilor de privatizare a unor activiti n condiiile stabilite de lege; - aprob regimul preurilor i tarifelor la produsele, lucrrile i serviciile pentru care preul i tariful se stabilete potrivit legii, de ctre Guvern; - aprob potrivit legii, amplasarea obiectivelor de investiii i scoaterea terenurilor din producia agricol ori din fondul forestier, precum i defriarea unor suprafee mpdurite, n vederea realizrii de obiective de investiii.
190 191

Art. 102 alin. 1 din Constituia Romniei Art. 11 din Legea nr. 90/2001

49

d) Atribuie n domeniul social, aceea de a asigura realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de guvernare. e) Atribuii n domeniul legalitii i aprrii rii: - asigur, aprarea ordinii de drept i linitii publice, a drepturilor i libertilor ceteneti, n condiiile prevzute de lege; - aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, scop n care organizeaz i nzestreaz forele armate; - stabilete msurile de aplicare a reglementrilor legale privind aprarea secretului de stat; - organizeaz desfurarea, n bune condiii, a alegerilor pentru Preedintele Romniei, Parlament i autoritile locale. f) Atribuii n domeniul relaiilor externe: - adopt msuri cu privire la negocierea de tratate, acorduri i convenii internaionale, care angajeaz statul romn i le nainteaz, potrivit legii, Preedintelui Romniei; - aprob acordurile interguvernamentale, care se vor putea semna numai din mputernicirea primului-ministru. g) Alte atribuii prevzute de lege. 5.6. Primul-ministru Primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuiilor legale care le revin. Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile acestuia cu Parlamentul, Preedintele Romniei, nalta Curte de Casaie i Justitie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i alianele politice, sindicatele, cu alte organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale. Primul-ministru este vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i exercit toate atribuiile care deriv din aceast calitate. Primul-ministru numete i elibereaz din funcie: a) conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; b) secretarul general i secretarii generali adjunci ai Guvernului, n cazul utilizrii acestor funcii; c) secretarii de stat i consilierii de stat din cadrul aparatului de lucru al Guvernului. d) secretarii de stat; e) alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege. Primul-ministru prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului i rspunde la ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai sau senatori. Primul-ministru poate desemna un membru al Guvernului s rspund la ntrebrile i interpelrile adresate Guvernului de ctre deputai sau senatori, n funcie de domeniul de activitate ce formeaz obiectul interpelrii. Primul-ministru contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei, n cazul n care Constituia prevede obligativitatea contrasemnrii acestora. n scopul rezolvrii unor probleme operative, primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii i comitete interministeriale. 5.7. Organizarea aparatului de lucru al Guvernului Aparatul de lucru al Guvernului este alctuit din aparatul propriu de lucru al primuluiministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului. 50

Aparatul propriu de lucru al primului-ministru este alctuit din: a) cabinetul primului-ministru; b) corpul secretarilor de stat i consilierilor de stat ai primului-ministru; c) registratura primului-ministru. Atribuiile aparatului propriu de lucru al primului-ministru se stabilesc prin decizie a primului-ministru. Personalului din aparatul propriu de lucru al primului-ministru nu i se aplic prevederile Legii privind Statutul funcionarilor publici. Guvernul are un Secretariat General condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, care pot avea rang de secretar de stat, numii prin decizie a primului-ministru. Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului i asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii Guvernului, precum i reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti. Organizarea i atribuiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Guvernul aprob proiectul bugetului propriu, care se include n bugetul de stat. Secretarul general al Guvernului este ordonatorul principal de credite pentru aparatul de lucru al Guvernului. Secretariatul General al Guvernului are drept de iniiativ legislativ pe domeniile aflate sub incidena atribuiilor sale i ale autoritilor i instituiilor publice aflate n subordinea sa ori a Guvernului. Acelai Secretariat General al Guvernului asigur, prin aparatul propriu, continuitatea derulrii operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legtur i stabilitate al guvernrii. Departamentul este o structur organizatoric fr personalitate juridic i fr uniti n subordine, subordonat primului-ministru, avnd rolul de coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile Guvernului. Departamentul este condus de un demnitar. n exercitarea atribuiilor ce i revin conductorul departamentului emite ordine cu caracter individual. nfiinarea, modul de organizare i funcionare, precum i atribuiile departamentului se aprob prin hotrre a Guvernului. 5.8. Funcionarea Guvernului Guvernul se ntlnete, de regul, sptmnal sau ori de cte ori este nevoie, la convocarea primului-ministru. Preedintele Romniei poate participa la edinele Guvernului care au ca obiect probleme de interes naional privind politica extern a Guvernului, aprarea rii, asigurarea ordinii publice. n cazul n care este prezent, Preedintele Romniei prezideaz edina Guvernului. Dei prezideaz edina, prin aceasta Preedintele Romniei nu devine i membru al Guvernului. Preedintele Romniei nu particip la adoptarea hotrrilor Guvernului, prin exprimarea unui vot, ci doar i exprim opinia cu privire la acele msuri. La edinele Guvernului pot participa ca invitai efi de departamente, secretari de stat ce nu sunt membri ai Guvernului, precum i orice alte persoane a cror prezent se apreciaz a fi util, potrivit deciziei primului-ministru. Dezbaterile din edinele Guvernului i modul de adoptare a actelor acestuia, precum i a oricror alte msuri stabilite se nregistreaz pe band magnetic i se consemneaz n scris n stenograma edinei, certificat de Secretarul General al Guvernului i pstrat, conform legii, n cadrul Secretariatului General al Guvernului. Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotrri privind ramura sau domeniul de activitate de care rspund. 51

5.9. Actele Guvernului Guvernul emite dou categorii de acte: - hotrri; - ordonane. Actele specifice activitii Guvernului sunt hotrrile, care pentru organizarea executrii legilor, ceea ce nseamn c nu pot cuprinde reglementri primare ale relaiilor sociale, hotrrile avnd un caracter secundum legem. Constituia Romniei din 1991 a introdus o categorie de acte, care pn n acel moment nu au existat, i anume, ordonanele. n crearea acestei categorii de acte s-a pornit de la ideea c Parlamentul i desfoar activitatea n dou sesiuni parlamentare anuale, fiecare avnd o durat determinat de timp. ntre aceste sesiuni, exist o perioad de vacan parlamentar, n intervalul creia cele dou Camere ale Parlamentului i nceteaz activitatea. S-a considerat c, n aceast perioad, cnd Parlamentul nu funcioneaz, ar putea s apar necesitatea de a se adopta acte normative cu o for juridic egal cu aceea a legilor, prin care s se reglementeze relaiile sociale care, reglementri sunt, de regul, de competena Parlamentului. Hotrrile Guvernului, ca i ordonanele de altfel, se semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de ctre minitrii care au obligaia punerii lor n executare. Att hotrrile, ct i ordonanele sunt supuse obligaiei de publicare n Monitorul Oficial, cu excepia celor cu caracter militar, care se comunic numai instituiilor interesate. Sanciunea nclcrii obligaiei de publicare este inexistena actului. Prin urmare, publicarea constituie o condiie de validitate a actului, n sensul c hotrrile sau ordonanele, chiar legal adoptate sunt valabile i pot fi aplicate numai dup ndeplinirea procedurii publicrii. Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice, procednd la ceea ce se numete delegarea legislativ (art. 115 din Constituie). Legea de abilitare trebuie s stabileasc n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage caducitatea i ncetarea efectelor ordonanei. Alturi de delegarea legislativ (de ordin legal), Constituia Romniei reglementeaz, n art. 115 alin. 4 i delegarea de ordin constituional, care opereaz n cazul unor situaii excepionale, n care Guvernul poate adopta ordonane de urgen. Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu. Condiia publicitii, prevzut de art. 108 din Constituie se aplic i n cazul ordonanelor de urgen. Aprobarea sau respingerea ordonanelor se face printr-o lege n care vor fi cuprinse i ordonane ale cror efecte au ncetat pentru c n-au fost supuse aprobrii Parlamentului protrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. 5.10. Raporturile Parlamentului cu Guvernul192 Primul-ministru prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate. Totodat, Guvernul i celelalte autoriti ale administraiei publice sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de ctre comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora (art. 111 din Constituie). Membrii Guvernului au acces la lucrrile Parlamentului. Dac li se solicit prezena, participarea lor este obligatorie.
192

Capitolul IV din Constituie

52

Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la ntrebrile i interpelrile formulate de deputai sau de senatori (art. 112 din Constituie). Guvernul rspunde politic n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului, prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor (art. 113 din Constituie). Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. 5.11. Rspunderea juridic a membrilor Guvernului Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Pe lng rspunderea politic, membrii Guvernului pot rspunde i civil, contravenional, disciplinar sau penal, dup caz, potrivit dreptului comun. Numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestora din funcie. Trimiterea n judecat a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcie. Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. Cazurile de rspundere i pedepsele ce se pot aplica membrilor Guvernului sunt reglementate prin Legea nr. 115/1999 a responsabilitii ministeriale193. Astfel, intr sub incidena acestei legi faptele svrite de membrii Guvernului n exerciiul funciei lor i care, potrivit legii penale, constituie infraciuni. Pentru svrirea altor infraciuni, n afara exerciiului funciei lor, membrii Guvernului rspund potrivit dreptului comun. Potrivit dispoziiilor art. 8 din Legea nr. 115/1999, constituie infraciuni i se pedepsesc cu nchisoare de la 2 la 12 ani urmtoarele fapte svrite de membrii Guvernului n exerciiul funciei lor: a) mpiedicarea, prin ameninare, violen ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitrii cu bun-credin a drepturilor i libertilor vreunui cetean; b) prezentarea, cu rea-credin, de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere intereselor statului. Constituie, de asemenea, infraciuni i se pedepsesc cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani urmtoarele fapte svrite de ctre un membru al Guvernului: - refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputailor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, n termenul de maximum 20 de zile de la primirea solicitrii, informaiile i documentele cerute de acestea n cadrul activitii de informare a Parlamentului de ctre membrii Guvernului, potrivit art. 111 alin. 1 din Constituia Romniei, republicat; - emiterea de ordine normative sau instruciuni cu caracter discriminatoriu pe temei de ras, naionalitate, etnie, limb, religie, categorie social, convingeri, vrst, sex sau orientare sexual, apartenen politic, avere sau origine social, de natur s aduc atingere drepturilor omului. n conformitate cu dispoziiile art. 10 din Legea nr. 115/1999, rspunderea penal este personal i ea privete pe fiecare membru al Guvernului n parte, pentru faptele comise n exercitarea funciei sale. Conform art. 11 din legea amintit, membrii Guvernului rspund penal pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor, de la data depunerii jurmntului i pn la ncetarea funciei, n condiiile prevzute de Constituie.
193

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr. 200 din 23 martie 2007

53

Pn la rmnerea definitiv a hotrrii judectoreti de condamnare, primul-ministru, minitrii i ceilali membri ai Guvernului stabilii prin lege organic sunt considerai nevinovai. Hotrrea definitiv de condamnare a unui membru al Guvernului se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Membrul Guvernului, condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv, va fi demis din funcie de Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru.

54

CAPITOLUL VI - ADMINISTRAIA PUBLIC CENTRAL DE SPECIALITATE 6.1. Consideraii generale n sistemul constituional actual, administraia public central de specialitate are dou componente, i anume: - administraia public subordonat Guvernului, alctuit din structuri administrative subordonate direct acestuia sau aflate n subordinea ministerelor; - autoritile administrative autonome, constituite conform art. 116 alin. 2 din Constituie. Dintre structurile administrative subordonate direct Guvernului, unele sunt denumite ministere, iar altele poart denumiri precum agenii, departamente, oficii, comitete, consilii etc., indiferent dac cei care le conduc fac sau nu parte din Guvern (potrivit art. 102 alin. 3 din Constituie, Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic). n Capitolul V al Titlului III din Constituie sunt, astfel, avute n vedere autoriti publice care desfoar exclusiv o activitate de natur administrativ. De precizat c i Guvernul, emite pe lng acte de guvernare specifice executivului, i acte administrative, realiznd administraie statal, ca dimensiune a administraiei publice. Ministerele i alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice subordonate Guvernului, direct sau indirect, prin intermediul ministerelor, reprezint autoritile guvernamentale, iar n afara acestora mai funcioneaz autoritile administrative autonome centrale. Orict de mult autonomie ar avea autoritile administrative autonome centrale, actele lor fac obiectul aciunii n justiie, conform dispoziiilor art. 52 din Constituie i ale Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ194. 6.2. Ministerele Ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz politica guvernamental n diferite domenii i ramuri de activitate. Acestea ocup locul principal n cadrul autoritilor administraiei publice centrale de specialitate, fiind considerate pilonii acesteia. Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituiei i Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. Astfel, n art. 117 alin. 1 din Constituie se precizeaz c ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz, potrivit legii. Prin adoptarea Legii nr. 90/2001, cadrul legislativ cu privire la nfiinarea, organizarea i funcionarea ministerelor a fost ntregit. Ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului. Numrul ministerelor este determinat de dimensiunea sarcinilor administraiei publice intrun domeniu sau altul de activitate, dar i de interesele politice ale partidului sau coaliiei de partide care a ctigat alegerile parlamentare. n prezent, n baza Hotrrii Parlamentului Romniei nr. 39 din 23 decembrie 2009 pentru acordarea ncrederii Guvernului195, a Decretului nr. 1902 din 23 decembrie 2009196, al Preedintelui Romniei, pentru numirea Guvernului i a Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 115/2009 privind stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale197, sunt organizate i funcioneaz urmtoarele ministere: Ministerul Finanelor Publice198, Ministerul Administraiei i
194

I. Popescu Slniceanu .a., op. cit., p. 87 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 907 din 23 decembrie 2009 196 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 908 din 23 decembrie 2009 197 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 919 din 29 decembrie 2009 198 H. G. nr. 34 din 22 ianuarie 2009 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 52 din 28 ianuarie 2009
195

55

Internelor199, Ministerul Transporturilor i Infrastructurii200, Ministerul Afacerilor Externe201, Ministerul Economiei, Comerului i Mediului de Afaceri202, Ministerul Educaiei, Cercetrii, Tineretului i Sportului203, Ministerul Dezvoltrii Regionale i Turismului204, Ministerul Muncii, Familiei i Proteciei Sociale205, Ministerul Aprrii Naionale206, Ministerul Justiiei207, Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Rurale208, Ministerul Sntii209, Ministerul Culturii i Patrimoniului Naional210, Ministerul Mediului i Pdurilor211 i Ministerul Comunicaiilor i Societii Informaionale212. Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului, anume nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere. Ministerele au personalitate juridic i sediul n municipiul Bucureti. O situaie special, o prezint Ministerul Public, care, dei este denumit minister chiar de ctre legiuitorul constituant, a fost inclus n Constituie la Capitolul VI, consacrat autoritilor judectoreti, cu rolul de a reprezenta n activitate judiciar interesele generale ale societii, aprarea ordinii de drept si a libertilor ceteneti. Prin aceasta, ministerului respectiv i s-a creat un statut hibrid sui-generis, dat fiind c strict formal acest minister nu a fost inclus n Constituie n sistemul organelor administraiei publice i nici procurorii nu au calitatea de funcionari publici, dar acest lucru nu nltur concluzia c Ministerul Public reprezint Guvernul pe lng puterea judectoreasc, iar procurorii care i desfoar activitatea sub autoritatea ministrului justiiei, membru al Guvernului, sunt n ultim instan ageni ai executivului. 6.2.1. Organizarea ministerelor Potrivit dispoziiilor art. 40 din Legea nr. 90/2001, rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor se stabilesc n raport cu importana, volumul, complexitatea i specificul activitii desfurate i se aprob prin hotrre a Guvernului. n fiecare minister se va organiza cabinetul ministrului, cu personal propriu, cruia nu i se aplic prevederile Legii privind statutul funcionarilor publici. n funcie de natura atribuiilor unele ministere pot avea n domeniul lor de activitate compartimente n strintate, stabilite prin hotrre a Guvernului. nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice i oficiilor consulare se aprob de Preedintele Romniei, la propunerea Guvernului. Ministerele pot nfiina n subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curii de Conturi. Ministerele sunt organizate pe compartimente, acestea constituind structura intern, prin intermediul crora se exercit atribuiile generale si specifice ale administraiei ministeriale.
199 200

H. G. nr. 416 din 9 mai 2007, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 311 din 10 mai 2007 H. G. nr. 76/11 februarie 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 89 din 13 februarie 2009 201 H. G. nr. 100/29 ianuarie 2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 126 din 12 februarie 2004 202 H. G. nr. 1634 din 29 decembrie 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 3 din 4 ianuarie 2010 203 H. G. nr. 51 din 29 ianuarie 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 64 din 3 februarie 2009 204 H. G. nr. 1631 din 29 decembrie 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 2 din 4 ianuarie 2010 205 H. G. nr. 11/16 ianuarie 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 41 din 23 ianuarie 2009 206 Legea nr. 346/21 iulie 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 654 din 28 iulie 2006 207 H. G. nr. 652 din 27 mai 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 443 din 29 iunie 2009 208 H. G. nr. 1407 din 18 noiembrie 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 829 din 2 decembrie 2009 209 H. G. nr. 1718/30 decembrie 2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 5 din 6 ianuarie 2009 210 H. G. nr. 9/16 ianuarie 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 38 din 21 ianuarie 2009 211 H. G. nr. 57/5 februarie 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 75 din 9 februarie 2009 212 H. G. nr. 12/16 ianuarie 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 51 din 28 ianuarie 2009

56

n structura fiecrui minister, personalul este grupat, n raport cu mprirea atribuiilor, in birouri, servicii, direcii, direcii generale, departamente i se compune din mai multe categorii: personal de conducere, personal de execuie de specialitate, personal de execuie administrativ si personal de deservire. Structura organizatoric a ministerelor este stabilit prin lege sau prin hotrre de Guvern de organizare si funcionare a ministerului respectiv, fiind materializat ntr-o anexa sub forma unei scheme grafice, numit organigram, precum si n alte anexe n care sunt enumerate unitile aflate n subordinea, n coordonarea sau sub autoritatea ministerului respectiv. 6.2.2. Conducerea ministerelor Conducerea ministerelor se realizeaz n mod exclusiv de ctre minitri, ministrul rspunznd politic pentru ntreaga activitate a ministerului, pe care l conduce i l reprezint, n faa Parlamentului, n solidar cu ceilali membri ai Guvernului, dar si n faa Guvernului. Minitri sunt ordonatori principali de credite i poart rspunderea pentru ncadrarea in limita cheltuielilor stabilite prin bugetul de stat. n exercitarea atribuiilor ce i revin ministrul emite ordine i instruciuni, n condiiile legii. n activitatea de conducere a ministerului ministrul este ajutat de unul sau mai muli secretari de stat, potrivit hotrrii Guvernului de organizare i funcionare a ministerului. n cadrul ministerelor, instituiilor publice i altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale poate fi utilizat i funcia de subsecretar de stat, potrivit hotrrii Guvernului privind organizarea i funcionarea acestora. Secretarii de stat exercit atribuiile delegate de ctre ministru. Secretarul general al ministerului este funcionar public de carier, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism. Acesta asigur stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului. Principalele atribuii i responsabiliti ale secretarului general sunt urmtoarele: - coordoneaz buna funcionare a compartimentelor i activitilor cu caracter funcional din cadrul ministerului i asigur legtura operativ dintre ministru i conductorii tuturor compartimentelor din minister i unitile subordonate; - colaboreaz cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum i cu secretarii judeelor i cu directorii generali de prefectur, n probleme de interes comun; - primete i transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniiate de minister i asigur avizarea actelor normative primite de la ali iniiatori; - transmite Secretariatului General al Guvernului proiectele de acte normative iniiate de minister, pentru a fi discutate n edina Guvernului; - urmrete i asigur finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost iniiate de minister; - monitorizeaz i controleaz elaborarea raportrilor periodice, prevzute de reglementrile n vigoare; - coordoneaz ntregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de personal i principiile directoare pentru managementul de personal din cadrul compartimentelor. Secretarul general al ministerului poate ndeplini i alte nsrcinri prevzute de regulamentul de organizare i funcionare a ministerului ori ncredinate de ministru. n realizarea atribuiilor ce i revin secretarul general poate fi ajutat de unul sau doi adjunci. Secretarii generali adjunci sunt funcionari publici de carier, numii prin concurs sau examen. n cazul n care ministrul, din diferite motive, nu i poate exercita atribuiile curente, va desemna secretarul de stat care exercit aceste atribuii, ntiinndu-l pe primul-ministru despre aceasta. Pe lng ministru funcioneaz, ca organ consultativ, colegiul ministerului. 57

Componena i regulamentul de funcionare a colegiului ministerului se aprob prin ordin al ministrului. Colegiul ministerului se ntrunete, la cererea i sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. 6.2.3. Atribuiile generale ale minitrilor n conformitate cu dispoziiile art. 53 din Legea nr. 90/20001, minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate urmtoarele atribuii generale: - organizeaz, coordoneaz i controleaz aplicarea legilor, ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a ordinelor i instruciunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici; - elaboreaz i avizeaz proiecte de lege, ordonane, hotrri ale Guvernului, n condiiile stabilite prin metodologia aprobat de Guvern; - acioneaz pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrat celei de dezvoltare economico-social a Guvernului; - fundamenteaz i elaboreaz propuneri pentru bugetul anual, pe care le nainteaz Guvernului; - urmresc proiectarea i realizarea investiiilor din sistemul ministerului, n baza bugetului aprobat; - reprezint interesele statului n diferite organe i organisme internaionale, n conformitate cu acordurile i conveniile la care Romnia este parte i cu alte nelegeri stabilite n acest scop, i dezvolt relaii de colaborare cu organe i organizaii similare din alte state i cu organizaii internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate; - iniiaz i negociaz, din mputernicirea Preedintelui Romniei sau a Guvernului, n condiiile legii, ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale sau propun ntocmirea formelor de aderare la cele existente; - urmresc i controleaz aplicarea conveniilor i acordurilor internaionale la care Romnia este parte i iau msuri pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii n structurile europene sau n alte organisme internaionale; - coordoneaz i urmresc elaborarea i implementarea de politici i strategii n domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului; - avizeaz, n condiiile legii, nfiinarea organismelor neguvernamentale i coopereaz cu acestea n realizarea scopului pentru care au fost create; - colaboreaz cu instituiile de specialitate pentru formarea i perfecionarea pregtirii profesionale a personalului din sistemul lor; - aprob, dup caz, editarea publicaiilor de specialitate i informare. Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate i alte atribuii specifice stabilite prin acte normative. Minitrii i ndeplinesc atribuiile ce le revin folosind aparatul propriu al ministerelor, precum i prin instituiile aflate n subordonarea, coordonarea sau autoritatea ministerelor. n cadrul Guvernului, pot exista si membrii denumii, minitrii de stat care coordoneaz, sub conducerea nemijlocit a primului-ministru, realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament ntr-un domeniu de activitate, scop n care conlucreaz cu minitrii care rspund de ndeplinirea acestui program n cadrul ministerelor pe care le conduc. 6.3. Alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale aflate n subordinea Guvernului

58

n subordinea Guvernului, n cadrul a ceea ce se numete administraie ministerial, funcioneaz i alte organe de specialitate care nu au statutul de ministere, asemnndu-se cu acestea din punct de vedere al competenei teritoriale. Alte organe de specialitate pot fi nfiinate de Guvern n condiiile art. 117 din Constituie, numai cu avizul Curii de Conturi si numai dac legea prevede aceast competen. Astfel de organe de specialitate sunt denumite agenii cum sunt Agenia Naional pentru Resurse Minerale, Agenia Romna pentru Investiii Strine, Agenia pentru Strategii Guvernamentale, altele se numesc autoriti cum sunt Autoritatea pentru Valorificare Activelor Statului, Autoritatea Naional pentru Protecia Consumatorilor, altele oficii cum ar fi Oficiul Naional pentru Prevenirea si Combaterea Splrii Banilor213, altele sunt denumite comisii, cum ar fi Comisia Naional de Prognoz sau Comisia Naional pentru Controlul Activitilor Nucleare, iar alte instituii se numesc administraii secretariate, instituii, inspectorate (Administraia Naional a Rezervelor de Stat, Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluionarilor din Decembrie 1989, Institutul Naional de Statistic, Inspectoratul de Investigare a Crimelor Comunismului, Inspectoratul de Stat n Construcii). n guvernarea anterioar au fost cunoscute 21 de astfel de organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Ca regul general, atribuiile, organizarea i funcionarea acestor organe de specialitate ale administraiei centrale aflate in subordinea Guvernului, respectiv a Primului-ministru, sunt reglementate prin hotrri ale Guvernului. Statutul juridic al conductorilor organelor de specialitate este dat de rangul funciei acestora, acela de secretar de stat, ct si de faptul ca toi sunt numii i, respectiv, eliberai, revocai sau destituii din funcii, dup caz , prin decizie a Primului-ministru. Dintre aceste organe ale administraiei publice centrale de specialitate aflate n subordinea Guvernului ne vom referi n cele ce urmeaz, cu titlu de exemplu, la dou dintre ele. Astfel, referitor la Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice, precizm c aceasta a fost nfiinat prin O.U.G. nr. 74/2005214, ca instituie public, n subordinea Guvernului i sub coordonarea direct a Primului-ministru. Autoritatea are ca rol fundamental formularea la nivel de concepie, promovarea i implementarea politicii n domeniul achiziiilor publice. n realizarea funciilor sale Autoritatea are, n principal, urmtoarele atribuii: - asigurarea unui cadru legal coerent i armonizat cu acquis-ul comunitar n domeniul achiziiilor publice; - ndeplinirea obligaiilor corelative derivate din aplicarea prevederilor directivelor Uniunii Europene n materie de achiziii publice; - asigurarea unui cadru corespunztor de aplicare conform a legislaiei n domeniul achiziiilor publice. Prin atribuiile ncredinate i prin structura sa Autoritatea ndeplinete urmtoarele funcii: - de elaborare a strategiei n domeniul achiziiilor publice, n conformitate cu cerinele acquis-ului comunitar; - de reglementare a procedurilor pentru atribuirea contractelor de achiziie public; - de consiliere metodologic a autoritilor contractante n procesul de atribuire a contractelor de achiziie public, cu rol de suport n aplicarea corect a legislaiei n acest domeniu. Un alt exemplu de organ dintre cele amintite este Agenia pentru Strategii Guvernamentale215 care s-a reorganizat i funcioneaz ca organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, n subordinea Guvernului i n coordonarea ministrului
213

Legea nr. 656 din 7 decembrie 2002 pentru prevenirea i sancionarea splrii banilor, precum i pentru instituirea unor msuri de prevenire i combatere a finanrii actelor de terorism 214 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 572 din 4 iulie 2005 215 H. G. nr. 275 din 21 martie 2007 privind reorganizarea i funcionarea Ageniei pentru Strategii Guvernamentale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 213 din 29 martie 2007

59

pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului, finanat de la bugetul de stat, prin bugetul Secretariatului General al Guvernului. Agenia pentru Strategii Guvernamentale asigur asistena necesar primului-ministru i celorlalte ministere, departamente i agenii guvernamentale n definirea, elaborarea, implementarea, monitorizarea, evaluarea i remodelarea politicilor i strategiilor guvernamentale n domeniul comunicrii i al promovrii imaginii. Agenia pentru Strategii Guvernamentale are urmtoarele atribuii principale: - elaboreaz studii, analize i rapoarte privind evaluarea strii existente n diverse domenii de activitate, n special n cele legate de reforma economic, politici sociale, transparena mediului de afaceri, integrare european, educaie, sntate, justiie, administraie i ordine public, comunicarea interinstituional, relaia cu presa i societatea civil; - monitorizeaz aplicarea de ctre autoritile i instituiile publice a dispoziiilor Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public, cu modificrile i completrile ulterioare, i ale Legii nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, informnd Guvernul despre aplicarea acestora; - efectueaz studii, sondaje, cercetri, analize, diagnoze, audit instituional, prognoze, strategii sau proiecte de interes guvernamental n domeniul su de activitate. Agenia pentru Strategii Guvernamentale este condus de un preedinte, cu rang de secretar de stat. Preedintele reprezint Agenia pentru Strategii Guvernamentale n raporturile cu Guvernul, cu ministerele, cu celelalte autoriti ale administraiei publice centrale, cu autoritile administraiei publice locale, cu alte autoriti i instituii publice centrale i locale, cu persoane juridice i persoane fizice romne sau strine, precum i n justiie. n exercitarea atribuiilor sale, preedintele emite ordine i instruciuni. Preedintele Ageniei pentru Strategii Guvernamentale este ordonator teriar de credite. Numrul maxim de posturi din structura Ageniei pentru Strategii Guvernamentale este de 60, funcii publice i contractuale, exclusiv preedintele. Structura organizatoric a direciilor, atribuiile compartimentelor i sarcinile personalului se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare, aprobat prin ordin al preedintelui. 6.4. Autoritile administrative autonome Potrivit art. 117 alin. 3 din Constituie, autoritile administrative autonome fata de Guvern si ministere, se pot nfiina numai prin lege organic. Aceste autoriti autonome ale administraiei publice centrale, exercit, ntocmai ca si celelalte organe de specialitate ale administraiei ministeriale, o activitate executiv ce are ca obiect organizarea executrii si executarea in concret a legii, precum si asigurarea funcionrii unor servicii publice, si alte ori, exercitare unor competente administrativ-jurisdicionale, ncadrndu-se n categoria organelor executive ale statului. Autoritile administrative autonome se deosebesc de ministere si de celelalte organe de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor prin faptul c i exercit atribuiile fie sub controlul camerelor parlamentului fie sub controlul unor comisii permanente ale acestora, conductorii lor nu fac parte din Guvern, iar actele lor sunt sustrase controlului Guvernului si uneori oricrei forme de control cum sunt unele acte ale Consiliului Superior al Magistraturii. Ca regul general, autoritile administrative autonome centrale au personalitate juridic, efii lor au au calitatea de ordonatori principali de credite i reprezint aceste autoriti n raporturile lor cu persoanele fizice sau juridice. Unele autoriti administrative autonome au fost nfiinate prin Constituie precum Avocatul Poporului216, Consiliul Legislativ217, Curtea de Conturi218, Consiliul Suprem de Aprare a Tarii219,
216

Art. 58 din Constituie si Legea nr. 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 844 din 15 septembrie 2004

60

Serviciul Romn de Informaii220 i Consiliul Superior al Magistraturii221, iar altele au fost nfiinate prin legi organice, precum Consiliul Concurenei222, Comisia Naional a Valorilor Mobiliare223, Comisia de Supraveghere a Asigurrilor224, Banca Naional a Romniei225, Consiliul Economic si Social226, Consiliul Naional de Formare Profesional a Adulilor227, Consiliul Naional al Audiovizualului228, Societatea Romn de Radiodifuziune229, Societatea Romn de Televiziune, Autoritatea Electoral Permanent230, Serviciul de Informaii Externe231, Serviciul de Telecomunicaii Speciale232, Serviciul de Paz i Protecie233, Consiliul Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii234, Agenia Naional de Integritate235, Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private236, Consiliul Naional pentru Combaterea Discriminrii237 i Autoritatea Naional de Supraveghere a Prelucrrii Datelor cu Caracter Personal238. Dintre aceste autoriti, ne vom referi, n cele ce urmeaz, cu titlu de exemplu, la Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al Magistraturii, Agenia Naional de Integritate.
217

Art. 79 alin. 1 din Constituie si Legea nr. 73/1993 pentru nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1122 din 29 noiembrie 2004 218 Art. 140 alin. 1 din Constituie i Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 116 din 16 martie 2000 219 Art. 119 din Constituie si Legea nr. 415/2002 privind organizarea i funcionarea Consiliului Suprem de Aprare a rii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 494 din 10 iulie 2002 220 Art. 62 alin. 2 lit. g din Constituiei si Legea nr. 14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului Romn de Informaii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 33 din 3 martie 1992 221 Art. 133 i urm. din Constituie si Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 827 din 13 septembrie 2005 222 Legea nr. 21/1996, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 742 din 16 august 2005 223 Legea nr. 514 din 12 iulie 2002 pentru aprobarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naionale a Valorilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 539 din 24 iulie 2002 224 Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare i supravegherea asigurrilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 148 din 10 aprilie 2000 225 Legea nr. 312/2004 privind Statutul Bncii Naionale a Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 582 din 30 iunie 2004 226 Legea nr. 109/1997 privind organizarea i funcionarea Consiliului Economic i Social, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 141 din 7 iulie 1997 227 Legea nr. 132 din 20 iulie 1999 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului Naional de Formare Profesional a Adulilor, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 68 din 27 ianuarie 2004 228 Legea nr. 504/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 534 din 22 iulie 2002 229 Legea nr. 41/1994, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 636 din 27 decembrie 1999 230 Legea nr. 35/2008, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 742 din 16 august 2005 231 Legea nr. 1 din 6 ianuarie 1998 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Informaii Externe, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 511 din 18 octombrie 2000 232 Legea nr. 92 din 24 iulie 1996 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Telecomunicaii Speciale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 169 din 30 iulie 1996 233 Legea nr. 191 din 19 octombrie 1998 privind organizarea i funcionarea Serviciului de Protecie i Paz, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 402 din 22 octombrie 1998 234 Legea nr. 293 din 14 noiembrie 2008 pentru aprobarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 24/2008 privind accesul la propriul dosar i deconspirarea Securitii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 800 din 28 noiembrie 2008 235 Legea nr. 144 din 21 mai 2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Integritate, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 359 din 25 mai 2007 236 Legea nr. 313 din 10 noiembrie 2005 pentru aprobarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 50/2005 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1010 din 15 noiembrie 2005 237 O. G. nr. 137 din 31 august 2000 privind prevenirea i sancionarea tuturor formelor de discriminare, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 99 din 8 februarie 2007 238 Legea nr. 102 din 3 mai 2005 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Autoritii Naionale de Supraveghere a Prelucrrii Datelor cu Caracter Personal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 391 din 9 mai 2005

61

Avocatul Poporului Aceast instituie este o autoritate public autonom i independent, fa de orice alta autoritate public, avnd drept scop aprarea drepturilor si libertilor cetenilor, in raporturile acestora cu autoritile publice. Aflndu-se ntr-o stare de independen total in relaiile sale cu Guvernul, Avocatul Poporului este un instrument prin care puterea legislativ i exercit controlul asupra organelor administraiei publice. El este dependent de Parlament cruia i prezinte rapoarte anual sau la cerere asupra activitii sale. In exercitarea atribuiilor sale Avocatul Poporului emite recomandri, care nu sunt supuse controlului parlamentar sau judectoresc, prin aceasta sesiznd organele administraie publice, asupra ilegalitii actelor si faptelor administrative, fiind asimilate actelor administrative, att tcerea organelor administraiei publice ct i emiterea tardiva a actelor. n baza dispoziiilor art. 22 din Legea nr. 35/1997, Avocatul Poporului are dreptul s fac anchete proprii, s cear autoritilor administraiei publice orice informaii sau documente necesare anchetei, s audieze i s ia declaraii de la conductorii autoritilor administraiei publice i de la orice funcionar care poate da informaiile necesare soluionrii cererii. Dispoziiile amintite se aplic autoritilor administraiei publice, instituiilor publice, precum i oricror servicii publice aflate sub autoritatea organelor administraiei publice. Potrivit disp. art. 23 din lege, n cazul n care, n urma cererilor fcute, Avocatul Poporului constat c plngerea persoanei lezate este ntemeiat, el va cere n scris autoritii administraiei publice care a nclcat drepturile acesteia s reformeze sau s revoce actul administrativ i s repare pagubele produse, precum i s repun persoana lezat n situaia anterioar. Autoritile publice n cauz vor lua de ndat msurile necesare pentru nlturarea ilegalitilor constatate, repararea pagubelor i nlturarea cauzelor care au generat sau au favorizat nclcarea drepturilor persoanei lezate i l vor informa despre aceasta pe Avocatul Poporului. n conformitate cu dispoziiile art. 24 din lege, n cazul n care autoritatea administraiei publice sau funcionarul public nu nltur, n termen de 30 de zile de la data sesizrii, ilegalitile comise, Avocatul Poporului se adreseaz autoritilor administraiei publice ierarhic superioare, care sunt datoare s i comunice, n termen de cel mult 45 de zile, msurile luate. Dac autoritatea public sau funcionarul public aparine administraiei publice locale, Avocatul Poporului se adreseaz prefectului. De la data depunerii cererii la prefectul judeului curge un nou termen de 45 de zile. Conform prevederilor art. 25 din lege, Avocatul Poporului este ndreptit s sesizeze Guvernul cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al administraiei publice centrale i al prefecilor. Neadoptarea de ctre Guvern, n termen de cel mult 20 de zile, a msurilor privitoare la ilegalitatea actelor sau faptelor administrative semnalate de Avocatul Poporului se comunic Parlamentului. Potrivit art. 26 din lege, Avocatul Poporului va aduce la cunotin persoanei care i-a adresat cererea modul de soluionare. Acesta poate fi fcut public de ctre Avocatul Poporului prin mijloace de informare n mas, cu consimmntul persoanei sau al persoanelor interesate i cu respectarea prevederilor art. 20 privind informaiile i documentele secrete. Dac Avocatul Poporului constat, cu prilejul cercetrilor ntreprinse, lacune n legislaie sau cazuri grave de corupie ori de nerespectare a legilor rii, va prezenta un raport, coninnd cele constatate, preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului sau, dup caz, primului-ministru. De menionat c, potrivit art. 1 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ239, n situaia n care Avocatul Poporului, n urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, apreciaz c ilegalitatea actului sau refuzul autoritii administrative de a-i realiza
239

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004

62

atribuiile legale nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiionarul dobndete de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Dac petiionarul nu i nsuete aciunea formulat de Avocatul Poporului la primul termen de judecat, instana de contencios administrativ anuleaz cererea. n baza art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 n cazul aciunilor introduse Avocatul Poporului nu este obligatorie plngerea prealabil, iar potrivit art. 11 alin. 3 din aceeai lege, termenul de 6 luni pentru introducerea aciunilor curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal. Pentru motive temeinice, aciunea poate fi introdus i peste termenul de 6 luni, dar nu mai trziu de un an de la data lurii la cunotin despre existena actului nelegal(art. 7 alin. 3 din lege). Conform dipoziiilor art. 13 alin. 2, n situaia n care aciunea este introdus de Avocatul Poporului, instana va cere autoritii publice emitente s i comunice de urgen actul atacat mpreun cu documentaia care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. Avocatul Poporului i adjuncii si nu rspund juridic pentru opiniile exprimate sau pentru actele pe care le ndeplinesc, cu respectarea legii, n exercitarea atribuiilor prevzute de Legea nr. 35/1997(art. 30). Conform dipoziiilor art. 32 din lege, n timpul exercitrii funciei, Avocatul Poporului i adjuncii acestuia nu pot fi membri ai unui partid politic i nu pot ndeplini nici o alt funcie public sau privat, cu excepia activitilor i funciilor didactice din nvmntul superior. Incompatibilitile menionate se aplic i personalului cu funcii de conducere i de execuie de specialitate. Structura organizatoric, statul de funcii i numrul de personal necesar activitii instituiei se aprob de Avocatul Poporului, n limita bugetului anual(art. 33 din lege). Funciile de conducere i de execuie de specialitate din aparatul instituiei Avocatul Poporului se ocup prin concurs, n condiiile legii(art. 34 din lege). nclcarea prevederilor Legii nr. 35/1997 sau ale Regulamentului de organizare i funcionare a instituiei Avocatul Poporului de ctre personalul acesteia atrage rspunderea penal, disciplinar sau administrativ, dup caz. Rspunderea disciplinar se stabilete conform Regulamentului de organizare i funcionare a instituiei Avocatul Poporului(art. 35 din lege). Curtea de Conturi Aceast autoritate public a statului exercit, printre altele, controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, auditul extern n sectorul public, i alte aciuni specifice de audit precum: auditarea modului n care autoritile cu atribuii in domeniul privatizrii respect metodele si procedurile de privatizare prevzute de lege si modul in care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractul de privatizare. Agenia Naional de Integritate Aceast agenie a fost nfiinat i funcioneaz n scopul asigurrii exercitrii funciilor i demnitilor publice n condiii de imparialitate, integritate, transparen, prin organizarea in mod unitar si instituionalizat a activitii de control al averii dobndite in perioada exercitrii mandatelor sau a ndeplinirii funciilor respective si de verificare a conflictelor de interese, precum si de sesizare a incompatibilitilor. Potrivit art. 13 din Legea nr. 144/2007, agenia are, cu respectarea principiilor legalitii, imparialitii, independenei, celeritii, dreptului la aprare i bunei administrri, ca principale atribuii, urmtoarele: - verific declaraiile de avere i declaraiile de interese;

63

- efectueaz controlul depunerii la termen a declaraiilor de avere i a declaraiilor de interese de ctre persoanele prevzute de lege; - constat c ntre averea dobndit pe parcursul exercitrii funciei i veniturile realizate n aceeai perioad exist o diferen vdit care nu poate fi justificat i sesizeaz instana competent pentru stabilirea prii de avere dobndit sau a bunului determinat dobndit cu caracter nejustificat, a crui confiscare o solicit; - constat nerespectarea dispoziiilor legale privind conflictul de interese i regimul incompatibilitilor; - dispune clasarea sesizrii, cnd diferena ntre averea dobndit i veniturile realizate nu este vdit sau bunurile sunt justificate sau, dup caz, cnd nu se dovedete conflictul de interese ori starea de incompatibilitate; - sesizeaz organul de urmrire penal dac exist probe sau indicii temeinice privind svrirea unei fapte prevzute de legea penal; - aplic sanciunile i ia msurile prevzute de lege n competena sa sau, dup caz, sesizeaz autoritile ori instituiile competente n vederea lurii msurilor i aplicrii sanciunilor prevzute de lege. Agenia i desfoar activitatea in mod autonom fa de Guvern si administraia guvernamental, dar are unele raporturi de dependen fata de Senat, prin intermediul Consiliului Naional de Integritate, organism aflat sub controlul direct al Senatului. Consiliul Superior al Magistraturii Prin Decizia nr. 8180/11.11.2004 a Seciei de Contencios Administrativ si Fiscal a naltei Curi de Justiie si Casaie240 s-a apreciat c respectivul Consiliu este o instituie public central cu competenta naional, care are importante atribuii executiv-administrative, de organizare a executrii si de executarea in concret a legilor privind carierea profesionala a magistrailor, adoptnd, in acest scop fie acte administrativ-jurisdicionale, atunci cnd funcioneaz pe secii ca instan disciplinar, fie simple acte administrative de autoritate.

240

Decizia a fost citat de Emanuel Albu, Cristina Banu, Traian Popescu i Bogdan Georgescu n lucrarea Drept administrativ, Partea I, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2008, p. 151

64

CAPITOLUL VII - ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL 7.1. Consideraii generale Teritoriul Romniei, din punct de vedere administrativ, este organizat n urmtoarele uniti teritoriale: comuna, oraul i judeul. Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Oraele mai importante pot fi declarate municipii. Ele pot avea subdiviziuni administrativteritoriale, a cror delimitare i organizare sunt stabilite prin lege. n cadrul acestor subdiviziuni se pot constitui autoriti ale administraiei publice locale. Comunele oraele i judeele sunt delimitate tot prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai n temeiul legii i numai dup consultarea prelabil a cetenilor prin referendum. Administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor descentralizrii, autonomiei locale, deconcentrrii serviciilor publice241, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit242. Aplicarea acestor principii nu trebuie s aduc atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Romniei. n fiecare jude se alege un consiliu judeean, care coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Pentru asigurarea autonomiei locale, autoritile administraiei publice din comune, orae i judee dispun de un buget propriu de venituri i cheltuieli i au dreptul, s perceap impozite i taxe locale, n condiiile legii. n fiecare jude i n municipiul Bucureti Guvernul numete cte un prefect. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile aministrativ-teritoriale. ntre prefect i autoritile administraiei publice locale nu exist raporturi de subordonare, dar prefectul exercit controlul asupra legalitii actelor acestora, putnd s le atace, n faa instanei de contencios administrativ, n cazul n care consider necesar. Actul atacat este suspendat de drept. Prefectul rspunde, conform legii, la cererea autoritilor administraiei publice locale, n cazul n care, instana de contencios administrativ stabilete c actul acestora a fost atacat n mod abuziv sau cu rea-credin. 7.2. Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice locale 7.2.1. Principiului descentralizrii Aa cum am artat n capitolul Teritoriul i organizarea administrativ-teritorial descentralizarea apare ca un regim opus centralizrii, n care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcionari numii de la centru, ci de ctre cei alei de corpul electoral sau desemnai de acesta. Principiile fundamentale, regulile generale, precum i cadrul instituional pentru desfurarea procesului de descentralizare administrativ i financiar n Romnia sunt reglementate de Legea-cadru a descentralizrii nr. 195/2006243.
241

Acest principiu a fost analizat in capitolul Serviciile publice Art. 120 din Constituie i art. 2 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007 243 Legea nr. 195/22.05.2006 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 453/25.05.2006.
242

65

Potrivit acestei legi, descentralizarea reprezint transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat244. Procesul de descentralizarea se desfoar n beneficiul ceteanului prin ntrirea puterii i rolului administraiei publice locale n scopul dezvoltrii economico-sociale durabile a unitilor administrativ-teritoriale. Legea-cadru a descentralizrii enumr, n art. 3, urmtoarele principii pe baza crora se desfoar procesul de descentralizare: principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situat al nivelul administrativ cel mai apropiat de cetean i care dispune de capacitatea administrativ necesar; principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate; principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raport cu competenele ce le revin, care impune realizarea standardelor de calitate n furnizarea serviciilor publice i de utilitate public; principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii i reguli obiective, care s nu constrng activitatea autoritilor administraiei publice locale sau s limiteze autonomia local financiar; principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor cetenilor la serviciile publice i de utilitate public; principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre autoritile administraiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subveniilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale. n scopul derulrii procesului de descentralizare, Legea-cadru reglementeaz n Capitolul al doilea urmtoarele reguli generale pe baza crora se desfoar acest proces: a) Guvernul, ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale transfer competenele pe care le exercit n prezent autoritilor administraiei publice locale de la nivelul judeelor, comunelor sau oraelor, dup caz, respectnd principiul subsidiaritii i urmtoarele criterii: economiile de scar245 i aria geografic a beneficiarilor246; b) transferul competenelor este fundamentat pe analize de impact i realizat pe baza unor metodologii specifice i a unor sisteme de indicatori de monitorizare, elaborate de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, n colaborare cu Ministerul Administraiei i Internelor i structurile asociative ale autoritilor publice locale. Toate aceste instituii colaboreaz pentru organizarea unor faze-pilot, n vederea testrii i evalurii impactului soluiilor propuse pentru descentralizarea competenelor pe care le exercit n prezent; c) transferul de competene se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare exercitrii acestora, iar exercitarea competenelor se face numai dup transmiterea resurselor financiare necesare; d) n furnizarea serviciilor publice descentralizate, autoritile administraiei publice locale sunt obligate s ndeplineasc standardele de calitate. Ministerul Administraiei i Internelor sprijin fundamentarea i implementarea politicii de descentralizare a Guvernului prin: a) elaborarea strategiei i a politicilor generale de descentralizare; b) coordonarea tehnic i monitorizarea procesului de descentralizare; c) elaborarea politicii de descentralizare financiar i fiscal, n colaborare cu Ministerul Finanelor Publice;

244 245

Art. 2 lit. l din Legea nr. 195/2006. Potrivit art. 2 lit. o din Legea nr. 195/2006, economia de scara este definit ca: reducerea costului unitar al unui serviciu public pe msura creterii volumului produciei acestuia i, implicit, al numrului de beneficiari. 246 Potrivit art. 2 lit. a din Legea nr. 195/2006, aria geografic este definit ca: aria geografic de domiciliu a majoritii beneficiarilor unui serviciu public descentralizat ntr-o perioad de timp dat.

66

d) furnizarea de expertiz i asisten tehnic de specialitate ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, n vederea elaborrii i implementrii strategiilor de descentralizare sectorial; e) colectarea i gestionarea, n colaborare cu Ministerul Finanelor Publice, cu ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, cu autoritile administraiei publice locale, precum i cu alte autoriti i instituii publice, a datelor statistice necesare fundamentrii i estimrii impactului politicilor de descentralizare; f) elaborarea, analizarea i actualizarea, n colaborare cu ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale, a standardelor de cost i de calitate corespunztoare anumitor servicii publice i de utilitate public descentralizate; g) monitorizarea ndeplinirii de ctre autoritile administraiei publice locale a standardelor de calitate n furnizarea serviciilor publice i de utilitate public descentralizate247. 7.2.2. Principiului autonomiei locale Autonomia local confer autoritilor administraiei publice locale dreptul ca, n limitele legii, s aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care sunt date n mod expres n competena altor autoriti publice. Acest concept este definit n art. 3 paragraful 1 din Carta european a autonomiei locale 248 i n art. 3 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 care prevede c prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale o parte important a treburilor publice. Potrivit art. 4 paragraful 2 din Cart, autoritilor administraiei publice locale le este recunoscut, n cadrul legii, capacitatea deplin de a-i exercita iniiativa n toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competenelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autoriti. Potrivit acestor reglementri legale, autonomia local reprezint nu numai un principiu de organizare i funcionare a administraiei publice, ci i un drept al autoritilor publice locale, care se exercit de ctre acestea, n numele i n interesul colectivitilor locale. Acest drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, pe baza scrutinului de list i a scrutinului uninominal, precum i a candidaturilor independente. Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile, precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz. Competenele i atribuiile autoritilor administraiei publice locale se stabilesc numai prin lege. Aceste competene sunt depline i exclusive, cu excepia cazurilor prevzute de lege. Autonomia local confer autoritilor administraiei publice locale dreptul ca, n limitele legii, s aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care sunt date n mod expres n competena altor autoriti publice. Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune, orae i municipii i autoritile administraiei publice de la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude.249. Autoritile administraiei publice centrale vor consulta, nainte de adoptarea oricrei decizii, structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale, n toate problemele care le privesc n mod direct, potrivit legii. Structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale sunt: Asociaia Comunelor din Romnia; Asociaia Oraelor din Romnia; Asociaia Municipiilor din Romnia;
247 248

Art. 15 din Legea nr. 195/2006 Carta europen a autonomiei locale a fost adoptat de Consiliul Europei la Strasbourg, la 15 0ctombrie 1985 i ratificat de Romnia prin Legea nr. 199/1997, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 331/26.11.1997. 249 Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

67

Uniunea Naional a Consiliilor Judeene din Romnia;alte forme asociative de interes general, constituite potrivit legii. n cadrul politicii economice naionale, comunele, oraele, municipiile i judeele au dreptul la resurse financiare proprii, pe care autoritile administraiei publice locale le stabilesc, le administreaz i le utilizeaz pentru ndeplinirea competenelor i atribuiilor ce le revin, n condiiile legii. Resursele financiare de care dispun autoritile administraiei publice locale trebuie s fie corelate cu competenele i cu atribuiile prevzute de lege. Autoritile administraiei publice locale administreaz sau, dup caz, dispun de resursele financiare, precum i de bunurile proprietate public sau privat ale comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor, n conformitate cu principiul autonomiei locale. Potrivit dispoziiilor art. 25 din Legea nr. 215/2001, n scopul asigurrii autonomiei locale, autoritile administraiei publice locale au dreptul s instituie i s perceap impozite i taxe locale, s elaboreze i s aprobe bugetele locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor, n condiiile legii. Autonomia local este numai administrativ i financiar. Dou sau mai multe uniti administrativ-teritoriale au dreptul ca, n limitele competenelor autoritilor lor deliberative i executive, s coopereze i s se asocieze, n condiiile legii, formnd asociaii de dezvoltare intercomunitar, cu personalitate juridic, de drept privat i de utilitate public. Pentru protecia i promovarea intereselor lor comune, unitile administrativ-teritoriale au dreptul de a adera la asociaii naionale i internaionale, n condiiile legii. Dimensiunea extern a principiului autonomiei locale rezult din dispoziiile art. 13 al Legii nr. 215/2001. Astfel, unitile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontier pot ncheia ntre ele nelegeri de cooperare transfrontalier cu structuri similare din statele vecine, n condiiile legii. n literatura de specialitate se face distincia ntre cooperarea transfrontalier i cooperarea suprafrontalier, diferena ntre aceste dou forme de cooperare fiind aceea c , n cel de al doilea caz, cooperarea are loc ntre colectiviti locale care nu au frontier comun250. Dreptul la cooperare suprafrontalier este consacrat n art. 10 paragraful 3 al Cartei europene a autonomiei locale, iar dreptul la cooperare transfrontalier este reglementat detaliat la nivel internaional prin Convenia-cadru european privind cooperarea transfrontalier a colectivitilor sau autoritilor teritoriale251. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd minoritilor naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, autoritile administraiei publice locale, instituiile publice aflate n subordinea acestora, precum i serviciile publice deconcentrate asigur folosirea, n raporturile cu acetia, i a limbii materne, n conformitate cu prevederile Constituiei, ale Legii nr. 215/2001 i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte. n aceste condiii, rezult c dispoziiile n vigoare din Legea administraiei publice locale definesc expresia pondere semnificativ" utilizat de Constituie, atunci cnd se refer la procentul de peste 20% al cetenilor aparinnd minoritilor naionale252. 7.2.3. Principiului eligibilitii autoritilor administraiei publice locale Acest principiu nu este formulat n mod expres n Constituie, ci n Legea nr. 215/2001 i Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale253. n Constituie se prevede c primarii, consiliile locale i consiliile judeene sunt alese n condiiile legii, iar potrivit Legii nr. 67/2004, aceste autoriti se aleg prin vot universal, egal,
250 251

Anton Trilescu, op. cit., p. 37. Convenia-cadru european privind cooperarea transfrontalier a colectivitilor sau autoritilor teritoriale a fost adoptat la Madrid la data de 21 mai 1980 i a fost ratificat de Romnia prin O.G. nr. 120/1998 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 329/31.08.1998), aprobat prin Legea nr. 78/1999 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 207/13.05.1999 252 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept Administrativ. Partea special, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 152 253 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 333 din 17 mai 2007

68

direct, secret i liber exprimat. Viceprimarii i vicepreedinii consiliului judeean se aleg prin vot indirect. Consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului de list, iar primarii comunelor i oraelor i preedinii consiliilor judeene se aleg pe circumscripii electorale, prin vot exprimat pe baza scrutinului universal. Totodat, pentru a fi ales consilier sau primar, candidatul trebuie s respecte anumite condiii de eligibilitate : s aib calitatea de alegtor cetenii romni care au mplinit vrsta de 18 ani (inclusiv cei care mplinesc aceast vrst n ziua alegerilor), potrivit art. 36 din Constituie ; dreptul de a fi ales cetenii romni cu drept de vot care au mplinit vrsta de cel puin 23 de ani, dac nu le este interzis asocierea n partide politice ; domiciliul n ar (art. 16 alin. 3 din Constituie), pe teritoriul unitii administrativteritoriale pentru care candideaz; s nu aib funcia de magistrat (judector sau procuror) sau s nu fie militar activ ori alt funcionar cruia i este interzis, potrivit art. 40 alin. 1 din Constituie, asocierea n partide politice. n cazul candidailor independeni mai apare i condiia listei susintorilor 254. n urma revizuirii Constituiei din anul 2003, n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale (art. 16 alin. 4 din Constituie). Eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale are o semnificaie politic i social cu totul special, care deriv n primul rnd din natura juridic a acestora. Ele nu sunt autoriti ale statului care s exercite vreuna din puterile sale. Menirea lor este numai de a administra (gestiona) treburile unitilor administrativ-teritoriale n care sunt alese, n interesul locuitorilor, al celor care le-au ales. Puterea lor nu deriv din puterea statului, ci din cea a alegtorilor, pe care i reprezint, acionnd n numele lor. 7.2.4. Principiului legalitii Principiul legalittii reprezint, n esent, principiul fundamental al organizrii i funcionrii administratiei publice al oricrui stat de drept. Potrivit acestui principiu, administraia public, sub aspectul structurii i al activitii sale, trebuie s se fundamenteze pe lege. Indiferent de regimul politic, de structura i forma de guvernmnt a statului, administraia public prin rolul conferit n cadrul societii, are obligatia de a se supune, n mod obiectiv, unor comandamente dominante ale etapei respective. Aceste comandamente sunt cu mult mai evidente n cazul statului de drept i democratic", bazat pe separarea puterilor n stat i pe respectul drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor255. Principiul legalitii impune consacrarea numai prin norm cu putere de lege a structurilor organizatorice care au calitatea de autoriti ale administraiei publice locale. De asemenea, tot prin lege se stabilesc componena i constituirea lor, atribuiile acestora, funcionarea i activitatea, respectiv actele pe care le adopt, relaiile lor cu alte autoriti publice sau cu alte structuri organizatorice din ar i strintate. Nerespectarea acestor dispoziii legale nseamn nclcarea acestui principiu i atrage consecine juridice corespunztoare. Aceste autoriti nu pot avea dect competenele (atribuiile) care le sunt recunoscute prin lege, autoextinderea lor prin invocarea autonomiei locale situndu-se n afara coninutului principiului legalitii. Asemenea principiului eligibilitii, nici principiul legalitii nu este formulat n mod expres de dispoziiile art. 120 din Constituie. n aceleai cerine i exigene ale principiului legalitii trebuie s se ncadreze i modalitatea
254 255

Art. 48 din Legea nr. 67/2004 Corneliu Manda, tiina administraiei, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 93

69

de organizare i desfurare a formelor de lucru ale autoritilor administraiei publice locale i a procedurilor de dezbatere i adoptarea a actelor juridice, precum i de conlucrare i colaborare cu alte autoriti sau structuri similare din tar i strintate. Garantarea acestui principiu este asigurat prin consacrarea prin lege a rspunderii juridice i aplicarea de sanciuni autoritilor administraiei publice locale i/sau funcionarilor publici ai acestora, atunci cnd prin aciunile lor nesocotesc norme imperative. 7.2.5. Principiului consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit n art. 3 alin. 3 al Legii nr. 215/2001 este reglementat posibilitatea de a se recurge la consultarea cetenilor prin referendum sau prin orice alt form de participare direct a cetenilor la treburile publice, n condiiile legii. De asemenea, aceste norme dispun obligativitatea organizrii referendumului ori de ctre ori se pune problema modificrii limitelor teritoriale ale comunelor, oraelor i judeelor. i acest principiu este consacrat numai de dispoziiile Legii administraiei publice locale. Legea amintit mai prevede posibilitatea organizrii referendumului local i la cererea locuitorilor cu drept de vot, pentru ncetarea nainte de termen a mandatului de primar, atunci cnd acesta nesocotete interesele generale ale colectivitii locale sau nu exercit atribuiile care i revin potrivit legii. Procedura de organizare i desfurare a referendumului, att a referendumului naional, ct i a celui local este prevzut de Legea nr. 3/2000256, cu modificrile i completrile ulterioare. Potrivit acestei legi, problemele de interes deosebit din unitile administrativ-teritoriale i subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor pot fi supuse, aprobrii locuitorilor, prin referendum local. Referendumul local se poate organiza n toate satele i localitile componente ale comunei sau oraului ori numai n unele dintre acestea. n cazul referendumului la nivel judeean, acesta se poate desfura n toate comunele i oraele din jude ori numai n unele dintre acestea, care sunt direct interesate. Proiectele de lege sau propunerile legislative privind modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraelor i judeelor se nainteaz Parlamentului spre adoptare numai dup consultarea prealabil a cetenilor din unitile administrativ-teritoriale respective, prin referendum. n acest caz organizarea referendumului este obligatorie. Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau judeene, dup caz, la propunerea primarului, respectiv a preedintelui consiliului judeean sau a unei treimi din numrul consilierilor locali, respectiv al consilierilor judeeni. Cetenii sunt chemai s se pronune prin "DA" sau "NU" asupra problemei supuse referendumului, deciznd cu majoritatea voturilor valabil exprimate la nivelul unitii administrativteritoriale respective. 7.3. Consiliul local Consiliul local este o autoritate colegial a administraiei publice locale, aleas n vederea soluionrii problemelor de interes local ale comunei, oraului sau municipiului. Aceast autoritate delibereaz asupra intereselor specifice ale colectivitilor locale i hotrte, n limitele legii, cu privire la modul de realizare a acestora, fr vreun amestec din partea autoritilor administraiei publice judeene sau altor autoriti. Consiliile locale, aa cum au rezultat ele din alegeri, sunt responsabile, n exclusivitate de modul de gestionare a acestor interese. Ele sunt nzestrate cu competena specific administraiei locale, pentru a decide asupra modului de soluionare a problemelor administrative ale colectivitii locale. Autonomia acestor
256

Legea privind organizarea i desfurarea referendumului nr. 3/2000 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 84/24.02.2000

70

autoriti colegiale rezid n autoorganizarea acestora, sub toate aspectele. Ele recepioneaz cererile i informaiile din mediul local i adopt hotrri privitoare la administrarea treburilor publice locale. Rspunderea consiliilor locale este numai de ordin electoral. 7.3.1. Constituirea consiliului local Consiliile locale sunt compuse din consilieri alei prin vot universal, direct, egal, secret i liber exprimat. Numrul consilierilor se stabilete prin ordin al prefectului i variaz ntre 9 i 31, n funcie de populaia comunei, oraului sau municipiului, excepie fcnd municipiul Bucureti, unde numrul consilierilor este de 55. n cazul n care un candidat ndeplinete condiiile de eligibilitate i devine consilier, el trebuie s se supun i regulilor privitoare la incompatibiliti, pentru exercitarea mandatului n consiliul local. Funcia de consilier local sau consilier judeean este incompatibil cu257: funcia de primar sau viceprimar; funcia de prefect sau subprefect; calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc n aparatul propriu al consiliului local respectiv sau n aparatul propriu al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv; funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la regiile autonome i societile comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial de interes local ori la o societate comercial de interes naional care i are sediul sau care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; calitatea de deputat sau senator; funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i funciile asimilate acestora. O persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat de consilier local i un mandat de consilier judeean. Calitatea de ales local este incompatibil i cu calitatea de acionar semnificativ258 la o societate comercial nfiinat de consiliul local, respectiv de consiliul judeean. Incompatibilitatea exist i n situaia n care soul sau rudele de gradul I ale alesului local dein calitatea de acionar semnificativ la unul dintre agenii economici prevzui mai sus. Starea de incompatibilitate intervine numai dup validarea mandatului, respectiv dup numirea sau angajarea alesului local, ulterior validrii mandatului, ntr-o funcie incompatibil cu cea de ales local. Alesul local poate renuna la funcia deinut nainte de a fi numit sau ales n funcia care atrage starea de incompatibilitate sau n cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea n aceast funcie. Validarea alegerii consilierilor se face de ctre judectoria n raza creia se afl unitatea administrativ-teritorial, de ctre un judector desemnat de preedintele instanei. Cererea de validare a consilierilor locali se depune n termen de 3 zile de la data constatrii rezultatelor alegerilor, n condiiile legii. Cererea introdus se judec n edin public, fr citarea prilor.
257

Art. 88 al Legii nr. 161/2003 Potrivit art. 89 alin. 3 din Legea nr. 161/2003, prin acionar semnificativ se nelege persoana care exercit drepturi aferente unor aciuni care, cumulate, reprezint cel puin 10% din capitalul social sau i confer cel puin 10% din totalul drepturilor de vot n adunarea general
258

71

Cererea se judec de urgen i cu precdere, n termen de 10 zile de la data depunerii, prin hotrre executorie. Aceast hotrre este supus cilor de atac prevzute n cadrul procedurii contencioase, instana pronunndu-se n termen de 10 zile de la data introducerii cererii de apel sau de recurs, dup caz. Invalidarea mandatului intervine n cazul n care se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea consilierului s-a fcut prin fraud electoral, constatat n condiiile legii. Pentru validarea mandatelor candidailor declarai supleani este aplicabil aceeai procedur. Pot fi validai numai candidaii declarai supleani care, la data validrii, fac dovada faptului c sunt nscrii n partidul politic, aliana politic sau aliana electoral pe a crei list au candidat n alegeri. Potrivit dispoziiilor art. 30 din Legea nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, constituirea consiliilor locale se face n termen de 20 de zile de la data desfurrii alegerilor. Convocarea consilierilor declarai alei pentru edina de constituire se face de ctre prefect. La edina de constituire pot participa prefectul sau reprezentantul su, precum i primarul, chiar dac procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizat. edina este legal constituit dac particip cel puin dou treimi din numrul consilierilor alei. n cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate, edina se va organiza, n aceleai condiii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. Dac nici la a doua convocare reuniunea nu este legal constituit, se va proceda la o nou convocare de ctre prefect, peste alte 3 zile, n aceleai condiii. n situaia n care consiliul local nu se poate reuni nici la aceast ultim convocare, din cauza absenei, fr motive temeinice, a consilierilor, prefectul va declara vacante, prin ordin, locurile consilierilor alei care au lipsit nemotivat de la cele 3 convocri anterioare, dac acetia nu pot fi nlocuii de supleanii nscrii pe listele de candidai respective, organizndu-se alegeri pentru completare, n termen de 30 de zile, n condiiile Legii privind alegerea autoritilor administraiei publice locale. Ordinul prefectului prin care se declar vacante locurile consilierilor care au lipsit nemotivat poate fi atacat de cei n cauz la instana de contencios administrativ, n termen de 5 zile de la comunicare. Hotrrea instanei este definitiv i irevocabil. Absena consilierilor de la edina de constituire este considerat motivat dac se face dovada c aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizarea sau a fcut imposibil prezena acestora, a unei deplasri n strintate n interes de serviciu sau a unor evenimente de for major. Conform dispoziiilor art. 31 din Legea nr. 215/2001, lucrrile edinei de constituire sunt conduse de cel mai n vrst consilier, asistat de 2 consilieri dintre cei mai tineri. Pentru validarea mandatelor, consiliile locale aleg prin vot deschis, dintre membrii lor, pe ntreaga durat a mandatului, o comisie de validare alctuit din 3 - 5 consilieri. Comisia de validare examineaz legalitatea alegerii fiecrui consilier i propune consiliului local validarea sau invalidarea mandatelor. Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier numai n cazul n care se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea consilierului s-a fcut prin fraud electoral, constatat n condiiile Legii privind alegerea autoritilor administraiei publice locale. Validarea sau invalidarea mandatelor se face, n ordine alfabetic, cu votul deschis al majoritii consilierilor prezeni la edin. Persoana al crei mandat este supus validrii sau invalidrii nu particip la vot. Hotrrea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacat de cei interesai la instana de contencios administrativ n termen de 5 zile de la adoptare sau, n cazul celor abseni de la edin, de la comunicare.

72

Instana de contencios administrativ se pronun n cel mult 30 de zile. n acest caz, procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar hotrrea primei instane este definitiv i irevocabil. Consilierii locali ale cror mandate au fost validate depun n faa consiliului local jurmntul n limba romn259. Consilierii locali care refuz s depun jurmntul sunt considerai demisionai de drept. n cazul n care consilierul local declarat ales renun la mandat nainte de validare sau refuz s depun jurmntul, se supune validrii mandatul primului supleant nscris pe lista partidului politic, a alianei politice sau a alianei electorale respective, dac pn la validarea mandatului partidele i alianele politice confirm n scris apartenena la partid. n cazul n care locurile rmase vacante nu pot fi completate cu supleani, conform legii, iar numrul de consilieri locali se reduce sub jumtate plus unu, se vor organiza alegeri pariale pentru completare, n termen de 90 de zile. Dup validare, n edina de constituire a consiliului local, consilierii locali depun jurmntul. Consiliul local se declar legal constituit dac majoritatea consilierilor locali validai au depus jurmntul. Constituirea consiliului local se constat prin hotrre, adoptat cu votul majoritii consilierilor locali validai. Dup declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii si, prin hotrre adoptat cu votul deschis al majoritii consilierilor locali n funcie, un preedinte de edin, pe o perioad de cel mult 3 luni, care va conduce edinele consiliului i va semna hotrrile adoptate de acesta. Consilierul local poate fi schimbat din funcie, la iniiativa a cel puin o treime din numrul consilierilor locali, prin votul majoritii consilierilor locali n funcie. 7.3.2. Funcionarea consiliilor locale Conform art. 121 alin. 2 din Constituie, consiliile locale funcioneaz, n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i orae. Consiliul local se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau catastrof. Consiliul local i exercit mandatul de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales. Consiliile locale i desfoar activitatea n edine ordinare lunare, convocate de primar. Consiliul local se poate ntruni i n edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin o treime din numrul membrilor consiliului. Convocarea consiliului local se face n scris, prin intermediul secretarului unitii administrativ-teritoriale, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel puin 3 zile nainte de edinele extraordinare. Odat cu notificarea convocrii, sunt puse la dispoziie consilierilor locali materialele nscrise pe ordinea de zi. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei, oraului sau municipiului sau n alte situaii stabilite de regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local, convocarea consiliului local se poate face de ndat. edinele consiliului local se desfoar legal n prezena majoritii consilierilor locali n funcie. Prezena consilierilor locali la edin este obligatorie. Cazurile n care absena este motivat se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local. Consilierul local care

259

Potrivit art. 32 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, jurmntul are urmtorul coninut: Jur s respect Constituia i legile rii i s fac, cu bun-credin, tot ceea ce st n puterile i priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (oraului, municipiului, judeului) ... . Aa s-mi ajute Dumnezeu!.

73

absenteaz nemotivat de dou ori consecutiv este sancionat, n condiiile regulamentului de organizare i funcionare a consiliului local. edinele consiliului local sunt conduse de un preedinte de edin, ales, aa cum am artat, pe o perioada de cel mult 3 luni. Conform prevederilor art. 42 alin. 1 din Legea administraiei publice locale, edinele consiliilor locale sunt publice. Aadar, la edinele consiliilor locale pot lua parte persoanele interesate. Potrivit art. 52 alin. 1 din Legea administraiei publice locale, la aceste edine pot asista i lua cuvntul, fr drept de vot, prefectul, preedintele consiliului judeean sau reprezentanii acestora, deputaii i senatorii, minitrii i ceilali membri ai Guvernului, secretarii i subsecretarii de stat, efii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, n problemele ce privesc domeniile de responsabilitate a acestor servicii, precum i persoanele interesate, invitate de primar. Cvorumul cerut de lege pentru desfurarea legal a edinei este ntrunit dac este prezent majoritatea consilierilor. n exercitarea mandatului, consilierii sunt n serviciul colectivitii locale. Acetia au obligaia s organizeze periodic ntlniri cu cetenii i s acorde audiene. De asemenea, au obligaia de a prezenta un raport anual de activitate, care va fi fcut public prin grija secretarului. Consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului local sau, dup caz, n nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au votat. Pentru a se asigura reprezentarea unitar a intereselor locale, Legea administraiei publice locale prevede c locuitorii satelor, care nu au consilieri alei n consiliile locale, vor fi reprezentai la edinele de consiliu de ctre un delegat stesc. Delegatul stesc este ales pe perioada mandatului consiliului local de o adunare steasc, convocat cu cel puin 15 zile nainte de primar. Alegerea delegatului stesc se desfoar n prezena primarului sau a viceprimarului i a minimum 2 consilieri desemnai prin hotrrea consiliului local. Alegerea delegatului stesc se face cu majoritatea voturilor celor prezeni la aceast adunare. La adunarea steasc pot participa toi cetenii cu drept de vot i domiciliul n satul respectiv. 7.3.3. Actele consiliului local n exercitarea atribuiilor sale, consiliul adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Adoptarea hotrrilor se face prin vot deschis sau prin vot secret, dup cum decide consiliul. Potrivit dispoziiilor art. 45 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 se adopt cu votul majoritii consilierilor locali n funcie urmtoarele hotrri ale consiliului local: hotrrile privind bugetul local; hotrrile privind contractarea de mprumuturi, n condiiile legii; hotrrile prin care se stabilesc impozite i taxe locale; hotrrile privind participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier; hotrrile privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului; hotrrile privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu persoane juridice romne sau strine. Hotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor locali n funcie. Hotrrile consiliului local sunt prin excelen acte administrative, ele putnd avea caracter normativ sau individual. 74

Consiliul local poate stabili ca unele hotrri s fie luate prin vot secret. Hotrrile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege. Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de ceteni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unitii administrativ-teritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului. Nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul local care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local. Hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar. n cazul n care preedintele de edin lipsete sau refuz s semneze, hotrrea consiliului local se semneaz de 3 - 5 consilieri locali. Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta este ilegal. n acest caz, va depune n scris i va expune consiliului local opinia sa motivat, care va fi consemnat n procesul-verbal al edinei. Secretarul unitii administrativ-teritoriale va comunica, n mod obligatoriu, hotrrile consiliului local primarului i prefectului de ndat, dar nu mai trziu de 10 zile lucrtoare de la data adoptrii. Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii. Aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern. Controlul legalitii hotrrilor consiliului local se realizeaz de ctre prefect potrivit dispoziiilor art. 123 din Constituie i Legii nr. 340/2004. 7.3.4. Atribuiile consiliului local260 Consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice, locale sau centrale. Dincolo de aceast regul general, nscris n Legea administraiei publice locale, legiuitorul a inut s precizeze cteva atribuii care in n exclusivitate de autonomia local, ele neputnd fi transmise altor autoriti ale administraiei publice. Astfel, legea prevede pentru consiliile locale urmtoarele categorii de atribuii: 1. Atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local: aprob statutul comunei, oraului sau municipiului, precum i regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local; aprob, n condiiile legii, la propunerea primarului, nfiinarea, organizarea i statul de funcii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local, precum i reorganizarea i statul de funcii ale regiilor autonome de interes local; exercit, n numele unitii administrativ-teritoriale, toate drepturile i obligaiile corespunztoare participaiilor deinute la societi comerciale sau regii autonome, n condiiile legii. 2. Atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului:
260

Atribuiile consiliului local sunt cuprinse n art. 36 alin. 2 din Legea nr. 215/2001

75

aprob, la propunerea primarului, bugetul local, virrile de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; aprob, la propunerea primarului, contractarea i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale, n condiiile legii; stabilete i aprob impozitele i taxele locale, n condiiile legii; aprob, la propunerea primarului, documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes local, n condiiile legii; aprob strategiile privind dezvoltarea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale; asigur realizarea lucrrilor i ia msurile necesare implementrii i conformrii cu prevederile angajamentelor asumate n procesul de integrare european n domeniul proteciei mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor. 3. Atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului: hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii; hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, n condiiile legii; avizeaz sau aprob, n condiiile legii, documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor; atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de obiective de interes public local. 4. Atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni: asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: educaia; serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; sntatea; cultura; tineretul; sportul; ordinea public; situaiile de urgen; protecia i refacerea mediului nconjurtor; conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; dezvoltarea urban; evidena persoanelor; podurile i drumurile publice; serviciile comunitare de utilitate public: alimentare cu ap, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termic, iluminat public i transport public local, dup caz; serviciile de urgen de tip salvamont, salvamar i de prim ajutor; activitile de administraie social-comunitar; locuinele sociale i celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii administrativ-teritoriale sau n administrarea sa; punerea n valoare, n interesul comunitii locale, a resurselor naturale de pe raza unitii administrativ-teritoriale; hotrte acordarea unor sporuri i altor faciliti, potrivit legii, personalului sanitar i didactic; sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase; poate solicita informri i rapoarte de la primar, viceprimar i de la efii organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local; aprob construirea locuinelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuinelor sociale i a utilitilor locative aflate n proprietatea sau n administrarea sa; poate solicita informri i rapoarte specifice de la primar i de la efii organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local. 5. Atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern: hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local; 76

hotrte, n condiiile legii, nfrirea comunei, oraului sau municipiului cu uniti administrativ-teritoriale din alte ri; hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte uniti administrativteritoriale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune. Consiliile locale pot organiza, din proprie iniiativ sau din iniiativa primarului, dup caz, comisii mixte formate din consilieri locali, funcionari publici i ali specialiti, pe perioad determinat. Componena comisiilor mixte, obiectivele i perioada de desfurare a activitii acestora se stabilesc prin hotrri ale consiliilor locale. edinele comisiilor mixte sunt publice. 7.3.5. Dizolvarea consiliului local261 Consiliul local se dizolv de drept sau prin referendum local. Consiliul local se dizolv de drept: n cazul n care acesta nu se ntrunete timp de dou luni consecutive; n cazul n care nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive nicio hotrre; n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale sau orice alt persoan interesat sesizeaz instana de contencios administrativ cu privire la cazurile de dizolvare a consiliului local prevzute mai sus. Instana analizeaz situaia de fapt i se pronun cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotrrea instanei este definitiv i se comunic prefectului. Consiliul local poate fi dizolvat prin referendum local, organizat n condiiile legii. Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii administrativteritoriale. Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suport din bugetul local. Referendumul local este organizat, n condiiile legii, de ctre o comisie numit prin ordin al prefectului, compus dintr-un reprezentant al prefectului, cte un reprezentant al primarului, al consiliului local i al consiliului judeean i un judector de la judectoria n a crei jurisdicie se afl unitatea administrativ-teritorial n cauz. Secretarul comisiei este asigurat de instituia prefectului. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului local nceteaz nainte de termen dac s-au pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor valabil exprimate. Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau, dup caz, de la validarea rezultatului referendumului. Pn la constituirea noului consiliu local, primarul sau, n absena acestuia, secretarul unitii administrativ-teritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, oraului sau municipiului, potrivit competenelor i atribuiilor ce i revin, potrivit legii. 7.3.6. Suspendarea i ncetarea mandatului de consilier local262 Mandatul de consilier local se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana de judecat prefectului, care, prin ordin, constat suspendarea mandatului.
261 262

Art. 55 din Legea nr. 215/2001 Art. 56 din Legea nr. 215/2001

77

Suspendarea dureaz pn la ncetarea arestrii preventive. Ordinul de suspendare se comunic de ndat consilierului local. n cazul n care consilierul local al crui mandat a fost suspendat a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri, n condiiile legii. Calitatea de consilier local nceteaz la data declarrii ca legal constituit a noului consiliu ales. nainte de expirarea duratei normale a mandatului, calitatea de consilier local nceteaz de drept, n urmtoarele cazuri: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial, inclusiv ca urmare a reorganizrii acesteia; lipsa nemotivat de la mai mult de 3 edine ordinare consecutive ale consiliului; imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege; condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; punerea sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor electorale; deces. ncetarea de drept a mandatului de consilier se constat de ctre consiliul local prin hotrre, la propunerea primarului sau a oricrui consilier. Aceast hotrre poate fi atacat de consilier, n unele cazuri, la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare. Instana se va pronuna n termen de cel mult 30 de zile. n acest caz procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar hotrrea primei instane este definitiv i irevocabil. 7.4. Primarul i viceprimarul Instituia primarului este tradiional n administraia Romniei. Ea a fost reglementat pentru prima dat n timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza prin Legea comunal din 1864 i a cunoscut o evoluie continu ca un efect firesc al transformrilor prin care a trecut statul romnesc. Astzi, primarul este autoritatea executiv a colectivitilor locale care ndeplinete, n acelai timp, i rolul de reprezentant al statului n unitatea administrativ-teritorial n care este ales. n fiecare comun, ora i municipiu se alege prin vot direct un primar, iar n municipiul Bucureti un primar general. Se aleg primari i n sectoarele municipiului Bucureti, care se afl n relaii de subordonare fa de primarul general al municipiului Bucureti. Potrivit dispoziiilor art. 57 din Legea administraiei publice locale comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar, iar municipiile reedin de jude au un primar i 2 viceprimari, alei n condiiile legii. Municipiul Bucureti are un primar general i 2 viceprimari. Viceprimarul este subordonat primarului i nlocuitorul de drept al acestuia, primarul putnd s i delege din atribuiile sale. Validarea alegerii primarului se face n termen de 20 de zile de la data desfurrii alegerilor, n camera de consiliu a judectoriei n a crei raz teritorial se afl comuna sau oraul, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei, dup ndeplinirea prevederilor art. 38 alin. 1 i 1 din Legea nr. 334/2006263, cu modificrile i completrile ulterioare, potrivit crora n termen de 15 zile de la data desfurrii alegerilor, mandatarul financiar este obligat s depun la Autoritatea Electoral Permanent un raport detaliat al veniturilor i cheltuielilor electorale pentru fiecare partid politic, alian politic, alian electoral, organizaie a cetenilor romni aparinnd minoritilor naionale sau candidat independent.
263

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 632 din 21 iulie 2006

78

Dup expirarea termenului de 15 zile, Autoritatea Electoral Permanent asigur aducerea la cunotin public a listei partidelor politice, alianelor politice, alianelor electorale, organizaiilor cetenilor romni aparinnd minoritilor naionale i a candidailor independeni care au depus rapoartele detaliate ale veniturilor i cheltuielilor electorale, pe msur ce acestea sunt depuse, prin publicri succesive n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotin prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei. n caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la data invalidrii sau, dup caz, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti, n condiiile legii. Viceprimarul este ales cu votul majoritii consilierilor locali n funcie, din rndul membrilor acestuia. Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotrre adoptat cu votul majoritii consilierilor n funcie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor locali n funcie. Pe durata mandatului, primarul i viceprimarul primesc o indemnizaie lunar, ca unic form de remunerare a activitii corespunztoare funciei de primar, respectiv de viceprimar, i care reprezint baza de calcul pentru stabilirea drepturilor i obligaiilor care se determin n raport cu venitul salarial. Primarul i viceprimarul nu beneficiaz de sporul de vechime n munc i nici de alte sporuri prevzute de lege. Durata mandatului constituie vechime n munc i n specialitatea studiilor absolvite. Pe durata exercitrii mandatului, viceprimarul i pstreaz statutul de consilier local, fr a beneficia de indemnizaia aferent acestui statut. Funcia de primar i viceprimar, primar general i viceprimar al municipiului Bucureti este incompatibil cu: - funcia de consilier local; - funcia de prefect sau subprefect; - calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc, indiferent de durata acestuia; - funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraie ori cenzor sau orice funcie de conducere ori de execuie la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, la regiile autonome de interes naional sau local, la companiile i societile naionale, precum i la instituiile publice; - funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial; - funcia de reprezentant al unitii administrativ-teritoriale n adunrile generale ale societilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului n adunarea general a unei societi comerciale de interes naional; - calitatea de comerciant persoan fizic; - calitatea de membru al unui grup de interes economic; - calitatea de deputat sau senator; funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o alt funcie asimilat acestora; - orice alte funcii publice sau activiti remunerate, n ar sau n strintate, cu excepia funciei de cadru didactic sau a funciilor n cadrul unor asociaii, fundaii sau alte organizaii neguvernamentale. Primarii i viceprimarii, primarul general i viceprimarii municipiului Bucureti nu pot deine, pe durata exercitrii mandatului, funcia de consilier judeean. Ei pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, aa cum s-a artat, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice.

79

7.4.1. Atribuiile primarului Primarul asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului local; dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter normativ ale minitrilor, ale celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, ale prefectului, precum i a hotrrilor consiliului judeean, n condiiile legii. Pentru punerea n aplicare a activitilor date n competena sa primarul beneficiaz de un aparat de specialitate, pe care l conduce. De asemenea, conduce serviciile publice locale. Potrivit dispoziiilor art. 63 din Legea nr. 215/2001, primarul ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii: 1. Atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii: primarul ndeplinete funcia de ofier de stare civil i de autoritate tutelar i asigur funcionarea serviciilor publice locale de profil, atribuii privind organizarea i desfurarea alegerilor, referendumului i a recensmntului. Primarul ndeplinete i alte atribuii stabilite prin lege. 2. Atribuii referitoare la relaia cu consiliul local: prezint consiliului local, n primul trimestru, un raport anual privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativteritoriale; prezint, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte i informri; elaboreaz proiectele de strategii privind dezvoltarea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale i le supune aprobrii consiliului local. 3. Atribuii referitoare la bugetul local: exercit funcia de ordonator principal de credite; ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului local; iniiaz, n condiiile legii, negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emiterea de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale; verific, prin compartimentele de specialitate, corecta nregistrare fiscal a contribuabililor la organul fiscal teritorial, att a sediului social principal, ct i a sediului secundar. 4. Atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor: coordoneaz realizarea serviciilor publice de interes local, prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local; ia msuri pentru prevenirea i, dup caz, gestionarea situaiilor de urgen; ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n concret a activitilor din domeniile de interes local; ia msuri pentru asigurarea inventarierii, evidenei statistice, inspeciei i controlului efecturii serviciilor publice de interes local, precum i a bunurilor din patrimoniul public i privat al unitii administrativ-teritoriale; numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum i pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes local; asigur elaborarea planurilor urbanistice prevzute de lege, le supune aprobrii consiliului local i acioneaz pentru respectarea prevederilor acestora; emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege i alte acte normative; asigur realizarea lucrrilor i ia msurile necesare conformrii cu prevederile angajamentelor asumate n procesul de integrare european n domeniul proteciei mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor. 7.4.2. Actele primarului n conformitate cu prevederile art. 68 alin. 1 din Legea administraiei publice locale, n exercitarea atribuiilor sale primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunostin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. De asemenea, dispoziiile primarului se comunic n mod obligatoriu prefectului judeului, n cel mult 5 zile lucrtoare de la semnarea lor. Dispoziiile primarului sunt acte administrative, iar controlul legalitii lor se realizeaz tot de ctre prefect. 80

Primarul, n calitatea sa de reprezentant al comunei sau oraului, ncheie i acte juridice supuse regulilor dreptului civil, dreptului muncii (actele privitoare la angajarea unor funcionari pe baz de contract de munc) sau comercial, care nu intr sub incidena contenciosului administrativ. 7.4.3. ncetarea i suspendarea mandatului primarului264 Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de ctre primarul nou-ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi, calamitate natural, dezastru sau sinistru deosebit de grav. Calitatea de primar nceteaz, de drept, nainte de expirarea duratei normale a mandatului, n urmtoarele cazuri: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; imposibilitatea de a o fi exercitat pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege; condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; punerea sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor electorale; deces; dac acesta se afl n imposibilitatea exercitrii funciei datorit unei boli grave, certificate, care nu permite desfurarea activitii n bune condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; dac acesta nu i exercit, n mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv. n aceste cazuri prefectul, prin ordin, ia act de ncetarea mandatului primarului. Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instana de contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare. Instana de contencios administrativ este obligat se se pronune n termen de 30 de zile. n acest caz procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar hotrrea primei instane este definitiv i irevocabil. Data organizrii alegerilor pentru funcia de primar se stabilete de Guvern, la propunerea prefectului. Acestea se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la expirarea termenului de 10 zile de la comunicarea ordinului prefectului sau de la data pronunrii hotrrii instanei. Mandatul primarului nceteaz ca urmare a rezultatului unui referendum local avnd ca obiect demiterea acestuia, organizat n condiiile legii. Referendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de locuitorii comunei, oraului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de ctre acesta a intereselor generale ale colectivitii locale sau a neexercitrii atribuiilor ce i revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercit ca reprezentant al statului. Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele i prenumele, data i locul naterii, seria i numrul buletinului sau ale crii de identitate i semntura olograf ale cetenilor care au solicitat organizarea referendumului. Organizarea referendumului trebuie s fie solicitat, n scris, de cel puin 25% dintre locuitorii cu drept de vot. Acest procent trebuie s fie realizat n fiecare dintre localitile componente ale comunei, oraului sau municipiului. Procedura desfurrii referendumului este cea menionat deja la paragraful privind Dizolvarea consiliului local.
264

Art. 69-72 din Legea nr. 215/2001

81

Mandatul primarului sau viceprimarului se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana de judecat prefectului, care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Ordinul de suspendare se comunic de ndat primarului sau viceprimarului. Suspendarea dureaz pn la ncetarea arestrii preventive. Dac primarul sau viceprimarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul, n condiiile legii, la plata drepturilor salariale corespunztoare perioadei n care a fost suspendat. n caz de vacan a funciei de primar, precum i n caz de suspendare din funcie a acestuia, atribuiile ce i sunt conferite prin Legea nr. 215/2001 vor fi exercitate de drept de viceprimar sau, dup caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de consiliul local cu votul secret al majoritii consilierilor locali n funcie. n aceast situaie consiliul local poate delega prin hotrre, din rndul membrilor si, un consilier local care va ndeplini temporar atribuiile viceprimarului. n situaia n care sunt suspendai din funcie, n acelai timp, att primarul, ct i viceprimarul, consiliul local deleag un consilier local care va ndeplini att atribuiile primarului, ct i pe cele ale viceprimarului, pn la ncetarea suspendrii. 7.5. Consiliul judeean Conform art. 122 din Constituie i art. 87 din Legea administraiei publice locale consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este compus din consilieri judeeni, alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile legii alegerilor locale. Ca i n cazul consiliului local, numrul acestora se stabileste de ctre prefect, Numrul consilierilor se stabilete prin ordin al prefectului i variaz ntre 30 i 36, n funcie de populaia judeului. La constituirea consiliul judeean se aplic regulile de la constituirea consiliului local. Consiliul judeean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Consiliul judeean i exercit mandatul de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales. Consiliul judeean se ntrunete n edin ordinar n fiecare lun, la convocarea preedintelui consiliului judeean. Consiliul judeean se poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresat preedintelui consiliului judeean, n cazuri excepionale care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. Convocarea consiliului judeean se face n scris, prin intermediul secretarului general al judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel mult 3 zile naintea celor extraordinare. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor judeului convocarea consiliului judeean se face de ndat. edinele consiliului judeean se desfoar legal n prezena majoritii consilierilor judeeni n funcie. Prezena consilierilor judeeni la edin este obligatorie. Cazurile n care se consider c absena este determinat de motive temeinice se vor stabili prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean. n situaia n care un consilier judeean absenteaz de dou ori 82

consecutiv fr motive temeinice, el poate fi sancionat n condiiile regulamentului de organizare i funcionare a consiliului judeean. 7.5.1. Atribuiile consiliului judeean Potrivit art. 91 din Legea nr. 215/2001 consiliul judeean ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii: 1. atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean: a) alege, din rndul consilierilor judeeni, un preedinte i 2 vicepreedini; b) hotrte nfiinarea sau reorganizarea de instituii, servicii publice i societi comerciale de interes judeean, precum i reorganizarea regiilor autonome de interes judeean, n condiiile legii; c) aprob regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean, organigrama, statul de funcii, regulamentul de organizare i funcionare ale aparatului de specialitate, precum i ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; d) exercit, n numele judeului, toate drepturile i obligaiile corespunztoare participaiilor deinute la societi comerciale sau regii autonome, n condiiile legii; e) numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes judeean; 2. atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului: a) aprob, la propunerea preedintelui consiliului judeean, bugetul propriu al judeului, virrile de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; b) aprob, la propunerea preedintelui consiliului judeean, contractarea i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele judeului, n condiiile legii; c) stabilete impozite i taxe judeene, n condiiile legii; d) adopt strategii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social i de mediu a judeului, pe baza propunerilor primite de la consiliile locale; dispune, aprob i urmrete, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale i oreneti interesate, msurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora; e) stabilete, pe baza avizului consiliilor locale ale unitilor administrativ-teritoriale implicate, proiectele de organizare i amenajare a teritoriului judeului, precum i de dezvoltare urbanistic general a acestuia i a unitilor administrativteritoriale componente; urmrete modul de realizare a acestora, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale, oreneti sau municipale implicate; f) aprob documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes judeean, n limitele i n condiiile legii; 3. atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului: a) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a judeului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes judeean, n condiiile legii; b) hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a judeului, dup caz, n condiiile legii; c) atribuie, n condiiile legii, denumiri de obiective de interes judeean; 4. atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine: a) asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeean privind: educaia; serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; sntatea; cultura; tineretul; sportul; ordinea public; situaiile de urgen; protecia i refacerea mediului nconjurtor; conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; evidena persoanelor; podurile i drumurile publice; serviciile comunitare de utilitate public de interes judeean, precum i alimentarea cu gaz metan; alte servicii publice stabilite prin lege; sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase; emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin

83

lege; d) acord consultan n domenii specifice, n condiiile legii, unitilor administrativteritoriale din jude, la cererea acestora; 5. atribuii privind cooperarea interinstituional: a) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne ori strine, inclusiv cu parteneri din societatea civil, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public judeean; b) hotrte, n condiiile legii, nfrirea judeului cu uniti administrativ-teritoriale din alte ri; c) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte uniti administrativteritoriale din ar ori din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune. Dup cum observ, unele atribuii ale consiliului judeean sunt asemntoare cu cele ale consiliului local, dar exercitate la nivel de jude cum ar fi atribuiile privind dezvoltarea economicosocial a judeului, altele sunt specifice consiliului judeean cum ar fi coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. 7.5.2 Actele consiliului judeean n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul judeean adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri judeeni, de preedintele consiliului judeean, de vicepreedinii consiliului judeean sau de ceteni. Redactarea proiectelor se face de ctre cei care le propun, cu sprijinul secretarului unitii administrativ-teritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean. Procedura de adoptare a acestor hotrri este aceeai ca n cazul consiliului local. Hotrrile se semneaz de preedinte sau, n lipsa acestuia, de vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz de secretarul judeului. Hotrrile consiliului judeean se comunic n mod obligatoriu prefectului judeului pentru controlul de legalitate. 7.5.3. Dizolvarea consiliului judeean Consiliul judeean se dizolv de drept n aceleai situaii ca i consiliul local sau prin referendum judeean. Mandatul consilierului judeean nceteaz i se suspend n aceleai condiii ca i mandatul consilierului local. 7.5.4. Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean Conform dispoziiilor art. 1 alin. 4 din Legea nr. 67/2004, preedinii consiliilor judeene se aleg pe circumscripii electorale, prin scrutin uninominal. Validarea alegerii preedintelui consiliului judeean se face n termen de 20 de zile de la data desfurrii alegerilor, n camera de consiliu a tribunalului, de ctre preedintele tribunalului sau nlocuitorul acestuia, dup ndeplinirea prevederilor art. 38 alin. 1 i 1 din Legea nr. 334/2006, cu modificrile i completrile ulterioare. Potrivit dispoziiilor art. 101 din Legea nr. 215/2001, consiliul judeean alege dintre membrii si 2 vicepreedini. Vicepreedinii se aleg cu votul secret al majoritii consilierilor judeeni n funcie. Eliberarea din funcie a vicepreedinilor consiliului judeean se face cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie, la propunerea a cel puin unei treimi din numrul acestora. Eliberarea din funcie a vicepreedinilor consiliului judeean nu se poate face n ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeean.

84

Pe durata mandatului, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean primesc o indemnizaie lunar, ca unic form de remunerare a activitii corespunztoare funciilor de preedinte, respectiv de vicepreedinte al consiliului judeean, care reprezint baza de calcul pentru stabilirea drepturilor i obligaiilor care se determin n raport cu venitul salarial. Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean nu beneficiaz de sporul de vechime n munc i nici de alte sporuri prevzute de lege. Durata mandatului constituie vechime n munc i n specialitatea studiilor absolvite. 7.5.4.1. Actele preedintelui consiliului judeean Asemntor primarului, n exercitarea atribuiilor sale preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunostina public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. 7.5.4.2. Atribuiile preedintelui consiliului judeean Preedintele consiliului judeean este o autoritate administrativ-executiv, distinct265, stabilit de legiuitor, care, pe ling atribuiile de conducere a lucrrilor consiliului judeean, dispune i de atribuii proprii. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie. Preedintele rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice judeene. Aparatul de specialitate al consiliului judeean este subordonat preedintelui acestuia. Funcionarii din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. Preedintele consiliului judeean rspunde de buna funcionare a aparatului de specialitate al consiliului judeean, pe care l conduce. Coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate poate fi delegat, prin dispoziie a preedintelui consiliului judeean, vicepreedinilor sau altor persoane, n condiiile legii. Preedintele consiliului judeean asigur respectarea prevederilor Constituiei, punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului judeean, precum i a altor acte normative. Potrivit art. 104 din Legea nr. 215/2001, Preedintele consiliului judeean ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele categorii principale de atribuii: 1. Atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, a instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i a societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean: ntocmete i supune spre aprobare consiliului judeean regulamentul de organizare i funcionare a acestuia, organigrama, statul de funcii i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului de specialitate, precum i ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean. 2. Atribuii privind relaia cu consiliul judeean: conduce edinele consiliului judeean i dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea n bune condiii a acestora; prezint consiliului judeean, anual sau la cerere, rapoarte cu privire la modul de ndeplinire a atribuiilor sale i a hotrrilor consiliului judeean;
265

Corneliu Manda, Cezar C. Manda, op. cit., p. 201.

85

propune consiliului judeean numirea, sancionarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes judeean. 3. Atribuii privind bugetul propriu al judeului: exercit funcia de ordonator principal de credite; ntocmete proiectul bugetului judeului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului judeean, n condiiile i la termenele prevzute de lege; urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i propune consiliului judeean adoptarea msurilor necesare pentru ncasarea acestora la termen; iniiaz, cu aprobarea consiliului judeean, negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emisiuni de titluri de valoare n numele judeului. 4. Atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale i serviciile publice: ndrum metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului judeean, activitile de stare civil i autoritate tutelar desfurate n comune i orae; poate acorda, fr plat, prin aparatul de specialitate al consiliului judeean, sprijin, asisten tehnic, juridic i de orice alt natur consiliilor locale sau primarilor, la cererea expres a acestora. 5. Atribuii privind serviciile publice de interes judeean coordoneaz realizarea serviciilor publice i de utilitate public de interes judeean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al consiliului judeean sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes judeean; ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n concret a activitilor din domeniile educaiei; serviciilor sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; sntii; culturii; tineretului; sportului; ordinii publice; situaiilor de urgen; proteciei i refacerii mediului nconjurtor; conservrii, restaurrii i punerii n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; evidenei persoanelor; podurilor i drumurilor publice; serviciilor comunitare de utilitate public de interes judeean, precum i alimentarea cu gaz metan; altor servicii publice stabilite prin lege; ia msuri pentru evidena, statistica, inspecia i controlul efecturii serviciilor publice i de utilitate public de interes judeean prevzute mai sus, precum i a bunurilor din patrimoniul public i privat al judeului; emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege sau prin hotrre a consiliului judeean; coordoneaz i controleaz organismele prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes judeean, nfiinate de consiliul judeean i subordonate acestuia; coordoneaz i controleaz realizarea activitilor de investiii i reabilitare a infrastructurii judeene. Preedintele consiliului judeean poate delega prin dispoziie, vicepreedinilor unele atribuii privind serviciile publice de interes judeean. 7.6. Iniiativa ceteneasc266 Cetenii pot propune consiliilor locale i consiliilor judeene pe a cror raz domiciliaz, spre dezbatere i adoptare, proiecte de hotrri. Promovarea unui proiect de hotrre poate fi iniiat de unul sau de mai muli ceteni cu drept de vot, dac acesta este susinut prin semnturi de cel puin 5% din populaia cu drept de vot a unitii administrativ-teritoriale respective.
266

Capitolul 7 din Legea nr. 251/2001

86

Iniiatorii depun la secretarul unitii administrativ-teritoriale forma propus pentru proiectul de hotrre. Proiectul va fi afiat spre informare public prin grija secretarului unitii administrativteritoriale. Iniiatorii asigur ntocmirea listelor de susintori pe formulare puse la dispoziie de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Listele de susintori vor cuprinde numele, prenumele i domiciliul, seria i numrul actului de identitate i semnturile susintorilor. Listele de susintori pot fi semnate numai de cetenii cu drept de vot care au domiciliul pe raza unitii administrativ-teritoriale respective, al crei consiliu local sau judeean urmeaz s dezbat proiectul de hotrre n cauz. Dup depunerea documentaiei i verificarea acesteia de ctre secretarul unitii administrativteritoriale, proiectul de hotrre va urma procedurile regulamentare de lucru ale consiliului local sau judeean, dup caz. 7.7. Administratorul public267 La nivelul comunelor i oraelor, primarul poate propune consiliului local nfiinarea funciei de administrator public, n limita numrului maxim de posturi aprobate. Numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se fac de primar, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul local. Numirea n funcie se face pe baz de concurs. Administratorul public poate ndeplini, n baza unui contract de management, ncheiat n acest sens cu primarul, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local. Primarul poate delega ctre administratorul public, n condiiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. La nivelul judeelor, preedintele consiliului judeean poate propune consiliului judeean nfiinarea funciei de administrator public, n limita numrului maxim de posturi aprobate. Numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se fac de preedintele consiliului judeean, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul judeean. Numirea n funcie se face pe baz de concurs. Administratorul public poate ndeplini, n baza unui contract de management, ncheiat n acest sens cu preedintele consiliului judeean, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes judeean. Preedintele consiliului judeean poate delega ctre administratorul public, n condiiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. Asociaiile de dezvoltare intercomunitar pot decide desemnarea unui administrator public pentru gestionarea serviciilor de interes general care fac obiectul asocierii. Recrutarea, numirea i eliberarea din funcie a administratorului public al asociaiilor de dezvoltare intercomunitar se fac pe baza unei proceduri specifice de ctre consiliile de administraie ale acestora i sunt aprobate prin hotrri ale consiliilor locale i consiliilor judeene respective. 7.8. Secretarii unitilor administrativ-teritoriale268 Fiecare unitate administrativ-teritorial i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraului, municipiului, judeului i al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucur de stabilitate n funcie.
267 268

Capitolul 8 din Legea nr. 215/2001 Capitolul 10 al Legii nr. 215/2001

87

Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu poate fi membru al unui partid politic, sub sanciunea destituirii din funcie i, de asemenea, nu poate fi so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preedintele sau vicepreedintele consiliului judeean, sub sanciunea eliberrii din funcie. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de serviciu i regimul disciplinar ale secretarului unitii administrativ-teritoriale se fac n conformitate cu prevederile legislaiei privind funcia public i funcionarii publici. Secretarul unitii administrativ-teritoriale ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii: avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile primarului i ale preedintelui consiliului judeean, hotrrile consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; particip la edinele consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; asigur gestionarea procedurilor administrative privind relaia dintre consiliul local i primar, respectiv consiliul judeean i preedintele acestuia, precum i ntre acetia i prefect; organizeaz arhiva i evidena statistic a hotrrilor consiliului local i a dispoziiilor primarului, respectiv a hotrrilor consiliului judeean i a dispoziiilor preedintelui consiliului judeean; asigur transparena i comunicarea ctre autoritile, instituiile publice i persoanele interesate a actelor emise de autoritile publice locale, n condiiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public; asigur procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului judeean, i efectuarea lucrrilor de secretariat, comunic ordinea de zi, ntocmete procesul-verbal al edinelor consiliului local, respectiv ale consiliului judeean, i redacteaz hotrrile consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeean, i comisiilor de specialitate ale acestuia; alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul local, de primar, de consiliul judeean sau de preedintele consiliului judeean, dup caz. 7.9. Bunuri i lucrri publice269 Administrarea bunurilor Constituie patrimoniu al unitii administrativ-teritoriale bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public al unitii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial. Aparin domeniului public de interes local sau judeean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naional. Bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile. Domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri mobile i imobile, altele dect cele din domeniul public , intrate n proprietatea acestora prin modalitile prevzute de lege. Bunurile ce fac parte din domeniul privat sunt supuse dispoziiilor de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Donaiile i legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, dup caz, a consiliului judeean, cu votul majoritii consilierilor locali sau judeeni, dup caz, n funcie. Schimbul de imobile din domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale se face n condiiile legii, pe baza unui raport de evaluare, nsuit de consiliul local.
269

Capitolul 12 al Legii nr. 215/2001

88

Toate bunurile aparinnd unitilor administrativ-teritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Consiliilor locale i judeene li se prezint anual de ctre primar, respectiv de preedintele consiliului judeean, un raport asupra situaiei gestionrii bunurilor. Consiliile locale i consiliile judeene hotrsc ca bunurile ce aparin domeniului public sau privat, de interes local sau judeean, dup caz, s fie date n administrarea regiilor autonome i instituiilor publice, s fie concesionate ori s fie nchiriate. Acestea hotrsc cu privire la cumprarea unor bunuri ori la vnzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeean, n condiiile legii. Vnzarea, concesionarea i nchirierea se fac prin licitaie public, organizat n condiiile legii. n cazul n care consiliile locale sau judeene hotrsc vnzarea unui teren aflat n proprietatea privat a unitii administrativ-teritoriale pe care sunt ridicate construcii, constructorii de bun-credin ai acestora beneficiaz de un drept de preempiune la cumprarea terenului aferent construciilor. Preul de vnzare se stabilete pe baza unui raport de evaluare, aprobat de consiliul local sau judeean, dup caz. Proprietarii construciilor sunt notificai n termen de 15 zile asupra hotrrii consiliului local sau judeean i i pot exprima opiunea de cumprare n termen de 15 zile de la primirea notificrii. Consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat, bunuri mobile i imobile proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice. Lucrrile publice Consiliile locale sau consiliile judeene pot contracta prin licitaie efectuarea de lucrri i servicii de utilitate public, n limita sumelor aprobate prin bugetul local, respectiv judeean. Lucrrile de construcii i reparaii de interes public, finanate din bugetele comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor, se execut numai pe baza unor documentaii tehnico-economice avizate sau aprobate, dup caz, de consiliul local ori de consiliul judeean i numai pe baza unei licitaii publice, n limitele i n condiiile prevzute de lege. Documentaiile de urbanism i amenajare a teritoriului privind comuna, oraul, municipiul i judeul se elaboreaz, se aprob i se finaneaz n conformitate cu prevederile legii. 7.10. Prefectul Potrivit dispoziiilor art. 123 din Constituie i art. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului270, Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti la propunerea ministrului administraiei i internelor. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, este garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel local. Pentru exercitarea de ctre prefect a prerogativelor care i revin potrivit Constituiei i altor legi se organizeaz i funcioneaz instituia prefectului, sub conducerea prefectului. Instituia prefectului este o instituie public cu personalitate juridic, cu patrimoniu i buget propriu. Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor care i revin potrivit legii, prefectul este ajutat de 2 subprefeci. Prefectul municipiului Bucureti este ajutat de 3 subprefeci. Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici.

270

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008

89

Sediul instituiei prefectului, denumit prefectur, este n municipiul reedin de jude, ntrun imobil proprietate public a statului, a judeului sau a municipiului, dup caz. Pentru municipiul Bucureti, respectiv judeul Ilfov, sediul instituiei prefectului este n municipiul Bucureti. Activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: legalitii, imparialitii i obiectivitii; transparenei i liberului acces la informaiile de interes public; eficienei; responsabilitii; profesionalizrii; orientrii ctre cetean. Capacitatea juridic de drept public a instituiei prefectului se exercit n exclusivitate de ctre prefect. Exercitarea drepturilor i asumarea obligaiilor civile ale instituiei prefectului se realizeaz de ctre prefect sau de ctre o persoan anume desemnat prin ordin al acestuia. Activitatea instituiei prefectului este finanat de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Administraiei i Internelor, i din alte surse legal constituite. Instituia prefectului poate beneficia de programe cu finanare internaional. Conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului au obligaia s transmit prefectului proiectul de buget. Avizul prefectului privind proiectul de buget se nainteaz conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. 7.10.1 Drepturile i ndatoririle prefecilor i subprefecilor Prefecii i subprefecii care nu dein o locuin proprietate personal n municipiul reedin de jude n care au fost numii beneficiaz de o indemnizaie de instalare egal cu 3 salarii de baz brute, precum i de locuin de serviciu corespunztoare, n condiiile legii, n baza unui contract de nchiriere, pe durata ndeplinirii funciei. n aceast situaie cheltuielile privind chiria locuinei de serviciu, cele pentru transportul prefecilor i subprefecilor i al familiilor acestora, la mutarea n localitatea n care i are sediul instituia prefectului, i cele de instalare sunt suportate din bugetul instituiei prefectului. Prefecii i subprefecii nu au dreptul la grev i nu pot s nfiineze organizaii sindicale proprii. Prefecii i subprefecii au obligaia s informeze conducerea Ministerului Administraiei i Internelor ori de cte ori cltoresc n afara judeului. Ca reprezentant al Guvernului, prefectului n funcie i se acord onoruri militare, n condiiile stabilite prin regulamentele specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate la nivelul judeului. Prefectul i subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii lor din funcia public. Prefectul i subprefectul rspund, dup caz, disciplinar, administrativ, civil sau penal pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin, n condiiile legii. 7.10.2. Atribuiile prefectului i subprefecilor Minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele dintre atribuiile lor de conducere i control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine. 90

n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul ndeplinete urmtoarele atribuii principale: asigur, la nivelul judeului sau, dup caz, al municipiului Bucureti, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i a hotrrilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice; acioneaz pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor, n conformitate cu competenele i atribuiile ce i revin, potrivit legii; acioneaz pentru meninerea climatului de pace social i a unei comunicri permanente cu toate nivelurile instituionale i sociale, acordnd o atenie constant prevenirii tensiunilor sociale; colaboreaz cu autoritile administraiei publice locale pentru determinarea prioritilor de dezvoltare teritorial; verific legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului; asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, ducerea la ndeplinire, n condiiile stabilite prin lege, a msurilor de pregtire i intervenie pentru situaii de urgen; dispune, n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen, msurile care se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i folosete n acest sens sumele special prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie; utilizeaz, n calitate de ef al proteciei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat i baza logistic de intervenie n situaii de criz, n scopul desfurrii n bune condiii a acestei activiti; dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele legal abilitate; asigur realizarea planului de msuri pentru integrare european; dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de Guvern i a politicilor de integrare european; hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituii similare din ar i din strintate, n vederea promovrii intereselor comune; asigur folosirea, n condiiile legii, a limbii materne n raporturile dintre cetenii aparinnd minoritilor naionale i serviciile publice deconcentrate n unitile administrativteritoriale n care acetia au o pondere de peste 20% . Prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de celelalte acte normative, precum i nsrcinrile stabilite de Guvern. Prefectul poate verifica msurile ntreprinse de primar sau de preedintele consiliului judeean n calitatea lor de reprezentani ai statului n unitatea administrativ-teritorial i poate sesiza organele competente n vederea stabilirii msurilor necesare, n condiiile legii. Din comisia de concurs pentru ocuparea postului de conductor al unui serviciu public deconcentrat face parte obligatoriu i un reprezentant al instituiei prefectului din judeul n care i are sediul serviciul public, desemnat prin ordin al prefectului, n condiiile legii. Prefectul poate propune minitrilor i conductorilor celorlalte organe ale administraiei publice centrale organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale sancionarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate din subordinea acestora. n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia.

91

Aciunea introdus de ctre prefect pentru anularea unui act administrativ al autoritilor administraiei publice locale socotit nelegal este scutit de taxa de timbru i se judec n regim de urgen. Termenele de judecat nu pot fi mai mari de 10 zile. Prile sunt legal citate, dac citaia le-a fost comunicat cel puin cu o zi naintea judecrii. Hotrrile prin care se soluioneaz fondul cauzei se pronun n ziua n care au luat sfrit dezbaterile. n situaii deosebite pronunarea poate fi amnat cel mult dou zile. Prefectul poate solicita primarului sau preedintelui consiliului judeean, dup caz, convocarea unei edine extraordinare a consiliului local, a consiliului judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti n cazuri care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor unitilor administrativ-teritoriale, prefectul poate solicita convocarea de ndat a consiliului local, a consiliului judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti. n situaii de urgen sau de criz autoritile militare i organele locale ale Ministerului Administraiei i Internelor au obligaia s informeze i s sprijine prefectul pentru rezolvarea oricrei probleme care pune n pericol ori afecteaz sigurana populaiei, a bunurilor, a valorilor i a mediului nconjurtor. Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul solicit instituiilor publice i autoritilor administraiei publice locale documentaii, date i informaii, iar acestea sunt obligate s i le furnizeze cu celeritate i n mod gratuit. Potrivit dispoziiilor art. 2 din H. G. nr. 460 din 5 aprilie 2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului 271, subprefecii pot ndeplini, n numele prefectului, atribuii n domeniul conducerii serviciilor publice deconcentrate, al conducerii operative a instituiei prefectului, precum i alte atribuii prevzute de lege ori sarcini date de Ministerul Administraiei i Internelor sau de ctre prefect. Subprefecii au urmtoarele atribuii principale: 1. cu privire la exercitarea, n numele prefectului, a conducerii serviciilor publice: a) analizarea activitii desfurate de serviciile publice deconcentrate, de serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor simple i de serviciile publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculare a vehiculelor i elaborarea de propuneri pentru mbuntirea activitii acestora, pe care le nainteaz prefectului; b) examinarea, mpreun cu conductorii serviciilor publice deconcentrate i cu autoritile administraiei publice locale, a stadiului de execuie a unor lucrri i aciuni care se deruleaz n comun; c) consultarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate cu privire la ordinele prefectului prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate, potrivit legii; d) asigurarea transmiterii ordinelor prefectului avnd ca obiect stabilirea de msuri cu caracter tehnic sau de specialitate ctre conductorul instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat, prin grija personalului din cadrul instituiei prefectului; e) asigurarea examinrii proiectelor bugetelor, precum i a situaiilor financiare privind execuia bugetar ntocmite de serviciile publice deconcentrate, conform procedurii stabilite, dup caz, prin ordin al ministrului ori al conductorului organului administraiei publice centrale organizat la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, n vederea emiterii avizului prefectului; f) ntocmirea proiectului regulamentului de funcionare a colegiului prefectural, cu respectarea prevederilor regulamentului-cadru; g) dispunerea msurilor n vederea organizrii edinelor colegiului prefectural, stabilirea, dup consultarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate, a ordinii de zi i a listei invitaiilor, pe care le nainteaz prefectului; h) urmrirea modului de ndeplinire a hotrrilor luate n cadrul colegiului prefectural, prin grija secretariatului colegiului prefectural, i formularea de propuneri n cazul nerespectrii acestora, pe care le nainteaz prefectului; i) gestionarea i urmrirea msurilor dispuse de ctre prefect n
271

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 363 din 26 aprilie 2006

92

calitate de preedinte al comitetului judeean pentru situaii de urgen, precum i a hotrrilor luate n cadrul comitetului judeean pentru situaii de urgen; 2. cu privire la conducerea operativ a instituiei prefectului: a) asigurarea conducerii operative a instituiei prefectului, cu excepia cancelariei prefectului; b) elaborarea proiectului regulamentului de organizare i funcionare a instituiei prefectului, pe care l supune spre aprobare prefectului; c) asigurarea elaborrii proiectului ordinului prefectului privind nfiinarea i organizarea oficiilor prefecturale i transmiterea acestuia ctre Ministerul Administraiei i Internelor; d) asigurarea transmiterii ctre persoanele interesate a ordinelor prefectului cu caracter individual; e) primirea, distribuirea corespondenei i urmrirea rezolvrii acesteia n termenul legal; f) elaborarea de studii i rapoarte cu privire la aplicarea actelor normative n vigoare, pe care le prezint prefectului; g) asigurarea transmiterii ordinelor prefectului cu caracter normativ ctre Ministerul Administraiei i Internelor, precum i publicarea n monitorul oficial al judeului ori al municipiului Bucureti, dup caz; h) ndrumarea metodologic a secretarilor unitilor administrativ-teritoriale i ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, cu excepia secretarului general al judeului, respectiv al municipiului Bucureti; i) gestionarea i urmrirea ndeplinirii msurilor dispuse de ctre prefect cu privire la realizarea sarcinilor rezultate din actele normative n vigoare; j) stabilirea i urmrirea modului de realizare a fluxului de informaredocumentare n domeniile de activitate specifice instituiei prefectului; k) naintarea ctre prefect de propuneri cu privire la organizarea i desfurarea circuitului legal al lucrrilor, informarea documentar, primirea i soluionarea petiiilor, precum i la arhivarea documentelor; l) acordarea de consultan autoritilor administraiei publice locale privind proiectele acordurilor de colaborare, cooperare, asociere, nfrire i aderare, iniiate de acestea; m) verificarea documentaiei i aplicarea apostilei pe actele oficiale administrative ntocmite pe teritoriul Romniei, care urmeaz s produc efecte juridice pe teritoriul unui stat semnatar al Conveniei cu privire la suprimarea cerinei supralegalizrii actelor oficiale strine, adoptat la Haga la 5 octombrie 1961, la care Romnia a aderat; n) aprobarea eliberrii de extrase sau copii de pe acte din arhiva instituiei prefectului, cu excepia celor care conin informaii clasificate ca secrete de stat sau de serviciu; o) asigurarea secretariatului comisiei judeene pentru stabilirea dreptului de proprietate privat asupra terenurilor, n calitate de secretar al comisiei judeene; p) exercitarea atribuiilor rezultate ca urmare a aplicrii actelor normative cu caracter reparatoriu i convocarea n edine lunare a comisiilor care au ca obiect punerea n aplicare a acestor legi. 7.10.3. Actele prefectului Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, n condiiile legii. Potrivit art. 26 alin. 2 din Legea nr. 340/2004, ordinele prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise dup consultarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Ordinele cu caracter normativ emise de prefect se public, potrivit legii. Ordinul prefectului, care conine dispoziii normative, devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotin public. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicrii ctre persoanele interesate. Ordinele emise de prefect n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunotin i sunt executorii. Ordinele cu caracter normativ se comunic de ndat Ministerului Administraiei i Internelor; Ministerul Administraiei i Internelor poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale sau netemeinice. Ordinele prefectului sunt contrasemnate de ctre subprefectul care are sarcina de a le pune n aplicare. 93

Prefecii sunt obligai s comunice ordinele emise potrivit art. 26 alin. 2 din Legea nr. 340/2004 conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale pot propune Guvernului msuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale. Prefectul poate propune ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale msuri pentru mbuntirea activitii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale sunt obligate s comunice de ndat prefecilor actele cu caracter normativ emise n domeniul de activitate al serviciilor publice deconcentrate. 7.10.4. Cancelaria prefectului i oficiile prefecturale n cadrul instituiei prefectului se organizeaz i funcioneaz cancelaria prefectului. Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct, care cuprinde urmtoarele funcii de execuie de specialitate specifice: directorul cancelariei, 2 consilieri, un consultant i secretarul cancelariei. Funcia de secretar al cancelariei se asimileaz din punct de vedere al salarizrii cu funcia de ef de cabinet. Pot fi numite n funcia de secretar al cancelariei persoane cu studii superioare sau medii, n condiiile legii. Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit sau eliberat din funcie de ctre prefect. Personalul din cadrul cancelariei prefectului i desfoar activitatea n baza unui contract individual de munc ncheiat, n condiiile legii, pe durata exercitrii funciei publice de ctre naltul funcionar public. Activitatea cancelariei prefectului este coordonat de director, care rspunde n faa prefectului. Potrivit art. 8 din H. G. nr. 460/2006, Cancelaria prefectului are urmtoarele atribuii principale: a) asigurarea condiiilor necesare desfurrii edinelor de lucru ale prefectului; b) analizarea datelor oferite de sondaje, statistici, studii i informarea prefectului i a subprefecilor cu privire la principalele probleme i tendine ale mediului social i economic din jude, respectiv din municipiul Bucureti; c) organizarea ntlnirilor prefectului cu reprezentanii locali ai societii civile, ai sindicatelor, ai patronatelor i ai partidelor politice; d) elaborarea sintezelor mass-media pentru informarea rapid i corect a prefectului i a subprefecilor; e) organizarea, la solicitarea prefectului, a evenimentelor de natur s informeze opinia public i mass-media cu privire la aciunile prefectului; f) asigurarea realizrii, ntreinerii i actualizrii site-ului oficial al instituiei prefectului; g) punerea la dispoziia mijloacelor de informare n mas a informaiilor destinate opiniei publice, n vederea cunoaterii exacte a activitii prefectului, prin informri i conferine de pres organizate lunar sau ori de cte ori este nevoie; h) realizarea documentrii necesare n vederea elaborrii raportului semestrial al prefectului referitor la stadiul ndeplinirii obiectivelor cuprinse n Strategia guvernamental de mbuntire a situaiei romilor. Prefectul poate organiza, prin ordin, n cadrul numrului de posturi i al fondurilor aprobate anual, oficii prefecturale. n municipiul Bucureti se pot organiza oficii prefecturale n fiecare sector. Ordinul prefectului de nfiinare i organizare a oficiilor prefecturale se emite numai cu avizul conform al Ministerului Administraiei i Internelor. Oficiile prefecturale fac parte integrant din instituia prefectului. Funcia de ef al oficiului prefectural este echivalent cu funcia de director executiv. Numirea, modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de serviciu al efului oficiului prefectural se fac de ctre prefect, n condiiile legii. Conform dispoziiilor art. 10 din H. G. nr. 460/2006, oficiul prefectural are urmtoarele atribuii principale: a) realizarea documentrii cu privire la situaia i evoluia strii generale 94

economice, sociale i culturale a zonei deservite; b) desfurarea unor aciuni de ndrumare i de verificare a msurilor ntreprinse de ctre primari n calitatea lor de reprezentani ai statului n unitile administrativ-teritoriale; c) formularea de propuneri privind sesizarea, dup caz, a autoritilor administraiei publice locale emitente, n vederea reanalizrii actului considerat nelegal, sau a instanei de contencios administrativ; d) desfurarea de activiti menite s conduc la cunoaterea de ctre autoritile administraiei publice locale i de ctre ceteni a programelor cu finanare extern iniiate i susinute de Uniunea European i de alte organisme internaionale; e) realizarea de aciuni pentru atragerea societii civile la activitile care au legtur cu procesul de integrare european i participarea la programele societii civile n domeniul integrrii europene; f) informarea prefectului cu privire la situaiile deosebite care apar n zona deservit; g) formularea de propuneri privind convocarea consiliilor locale, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz, n situaiile prevzute de lege, pe care le nainteaz prefectului; h) urmrirea ndeplinirii msurilor dispuse de ctre prefect, n calitate de preedinte al comitetului judeean, respectiv al municipiului Bucureti, pentru situaii de urgen; i) asigurarea primirii i nregistrrii petiiilor adresate prefectului; j) ndrumarea cetenilor care se adreseaz oficiului prefectural n problemele generale sau specifice relaiei cu publicul. 7.10.5. Structurile de specialitate ale instituiei prefectului Personalul din cadrul instituiei prefectului este format din funcionari publici, funcionari publici cu statut special i personal contractual. Numirea, respectiv ncadrarea, precum i modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu, respectiv a raporturilor de munc ale personalului din cadrul instituiei prefectului se efectueaz prin ordin al prefectului, n condiiile legii. Numirea, modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu ale subprefecilor se efectueaz n condiiile legii. Numrul maxim de posturi i structura posturilor aferente instituiei prefectului se stabilesc anual prin ordin al ministrului administraiei i internelor, cu ncadrarea n numrul maxim de posturi i n structura posturilor aprobate Ministerului Administraiei i Internelor. Conform art. 6 din H. G. nr. 460/2006, structurile de specialitate ale instituiei prefectului ndeplinesc urmtoarele atribuii principale: Cu privire la aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor i a celorlalte acte normative: elaboreaz studii i rapoarte cu privire la aplicarea actelor normative n vigoare, precum i propuneri privind mbuntirea strii de legalitate, pe care le nainteaz prefectului; particip alturi de reprezentani ai serviciilor publice deconcentrate la aciuni de verificare, potrivit competenelor, a modului de aplicare i respectare a actelor normative la nivelul judeului, respectiv al municipiului Bucureti, n cadrul unor comisii mixte constituite prin ordin al prefectului; prezint prefectului propuneri privind prioritile de dezvoltare a judeului, respectiv a municipiului Bucureti, n concordan cu prevederile planului de dezvoltare regional i cu consultarea autoritilor administraiei publice locale i a conductorilor serviciilor publice deconcentrate; ntocmesc anual planul de aciuni pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare; elaboreaz i prezint prefectului informri periodice cu privire la situaia i evoluia strii generale economice, sociale, culturale, precum i cu privire la stadiul realizrii obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare, n jude, respectiv n municipiul Bucureti; realizeaz documentarea necesar i elaboreaz pe baza acesteia raportul anual privind starea economico-social a judeului, respectiv a municipiului Bucureti, care se nainteaz, potrivit legii, Guvernului, prin Ministerul Administraiei i Internelor;

95

monitorizeaz modul de aplicare n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a programelor i strategiilor guvernamentale sau ministeriale cu privire la restructurarea sectorial i la alte activiti; Cu privire la verificarea legalitii actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i contenciosul administrativ: in evidena actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i transmise prefectului n vederea verificrii legalitii, asigur pstrarea acestora, precum i evidena aciunilor i dosarelor aflate pe rolul instanelor judectoreti; examineaz sub aspectul legalitii, n termenele prevzute de lege, actele administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale; verific legalitatea contractelor ncheiate de autoritile administraiei publice locale, asimilate potrivit legii actelor administrative, ca urmare a sesizrii prefectului de ctre persoanele care se consider vtmate ntr-un drept sau interes legitim; propun prefectului sesizarea, dup caz, a autoritilor emitente, n vederea reanalizrii actului considerat nelegal, sau a instanei de contencios administrativ, cu motivarea corespunztoare; ntocmesc documentaia, formuleaz aciunea pentru sesizarea instanelor judectoreti i susin n faa acestora aciunea formulat, precum i cile de atac, atunci cnd este cazul; elaboreaz rapoarte i prezint informri prefectului cu privire la actele verificate; avizeaz ordinele prefectului din punctul de vedere al legalitii; ntocmesc documentaia i reprezint prefectul i instituia prefectului n faa instanelor judectoreti de orice grad, precum i a altor autoriti sau instituii publice; acioneaz n vederea ndeplinirii, n condiiile legii, a atribuiilor ce revin prefectului n domeniul organizrii i desfurrii alegerilor locale, parlamentare i prezideniale, precum i a referendumului naional ori local; efectueaz, n condiiile legii, verificrile i ntocmesc documentaia necesar cu privire la dizolvarea de drept a unor consilii locale sau judeene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti, la suspendarea de drept a unor mandate de consilier sau de primar ori la ncetarea de drept a unor mandate de primar, respectiv la ncetarea nainte de termen a mandatului preedintelui consiliului judeean sau al preedintelui Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz; efectueaz, n condiiile legii, verificri cu privire la msurile ntreprinse de primar sau de preedintele consiliului judeean, respectiv de preedintele Consiliului General al Municipiului Bucureti, n calitatea lor de reprezentani ai statului n unitatea administrativteritorial, inclusiv la sediul autoritilor administraiei publice locale, i propun prefectului, dac este cazul, sesizarea organelor competente; desfoar aciuni de ndrumare privind modul de exercitare de ctre primari a atribuiilor delegate i executate de ctre acetia n numele statului; Cu privire la realizarea politicilor naionale, a celor de integrare european i a planului de msuri pentru integrare european i intensificare a relaiilor externe: ntocmesc anual planul de aciuni pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a politicilor naionale, a politicilor de integrare european i intensificare a relaiilor externe, cu consultarea consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti, i a conductorilor serviciilor publice deconcentrate; elaboreaz, n colaborare cu reprezentani ai consiliului judeean, respectiv ai Consiliului General al Municipiului Bucureti, ai serviciilor publice deconcentrate, ai autoritilor administraiei publice locale, precum i ai societii civile, planul de msuri judeean, respectiv al municipiului Bucureti, n conformitate cu documentele programatice referitoare la integrarea european; 96

acioneaz, cu sprijinul serviciilor publice deconcentrate i al structurilor de integrare european, pentru cunoaterea documentelor privind integrarea european adoptate la nivel central; acioneaz pentru atragerea societii civile la activitile care au legtur cu procesul de integrare european i particip la programele societii civile n domeniul integrrii europene; desfoar activiti menite s conduc la cunoaterea de ctre autoritile administraiei publice locale i de ctre ceteni a programelor cu finanare extern iniiate i susinute de Uniunea European i de alte organisme internaionale; ntocmesc, gestioneaz prin eviden centralizat i monitorizeaz activitatea de relaii i de colaborri internaionale a instituiei prefectului; elaboreaz evidena centralizat a rapoartelor de activitate ntocmite obligatoriu pentru orice activitate de relaii internaionale; Cu privire la buna organizare i desfurare a activitii pentru situaii de urgen, precum i la pregtirea i ducerea la ndeplinire a msurilor de aprare care nu au caracter militar: urmresc ndeplinirea msurilor dispuse de ctre prefect, n calitate de preedinte al comitetului judeean, respectiv al municipiului Bucureti, pentru situaii de urgen; prezint prefectului propuneri privind modul de utilizare, n situaii de criz, a fondurilor special alocate de la bugetul de stat; propun prefectului, n situaiile prevzute de lege, convocarea consiliilor locale, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz; ntocmesc rapoarte i informri privind evoluia i desfurarea evenimentelor n caz de dezastru, precum i msurile ntreprinse de autoritile administraiei publice locale n acest domeniu, pe care le nainteaz prefectului; asigur informarea prefectului cu privire la iminena producerii unor fenomene naturale periculoase; asigur informarea prefectului, n perioada producerii fenomenelor naturale periculoase, cu privire la evaluarea preliminar a efectelor i a pagubelor produse; prezint prefectului propuneri pentru acordarea unor ajutoare umanitare n scopul proteciei populaiei afectate de calamiti naturale, epidemii, epizootii, incendii sau alte fenomene periculoase; verific modul de distribuire a ajutoarelor umanitare i a sumelor alocate din Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului; Cu privire la activitatea de eliberare i de eviden a paapoartelor simple: soluioneaz cererile pentru eliberarea paapoartelor simple, n conformitate cu prevederile legii; colaboreaz cu serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor pentru asigurarea eliberrii paapoartelor simple, n sistem de ghieu unic; administreaz i gestioneaz registrul judeean, respectiv al municipiului Bucureti, de eviden a paapoartelor simple i valorific datele cuprinse n acesta; asigur furnizarea permanent, n cadrul Sistemului naional informatic de eviden a persoanelor, a informaiilor necesare actualizrii Registrului naional de eviden a paapoartelor simple; asigur nscrierea de meniuni n paapoartele simple, n condiiile legii; organizeaz la nivelul judeului, respectiv al municipiului Bucureti, gestionarea i controlul eliberrii paapoartelor simple; asigur soluionarea contestaiilor depuse la serviciul public comunitar pentru eliberarea i evidena paapoartelor simple; Cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor i al plcilor cu numere de nmatriculare: constituie i actualizeaz registrul judeean, respectiv al municipiului Bucureti, de eviden a permiselor de conducere i a autovehiculelor nmatriculate i valorific datele cuprinse n acesta; 97

organizeaz examenele pentru obinerea permiselor de conducere a autovehiculelor, n condiiile legii; soluioneaz cererile pentru eliberarea permiselor de conducere, a certificatelor de nmatriculare i a plcilor cu numere de nmatriculare pentru autovehicule rutiere, n condiiile legii; colaboreaz cu serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor pentru asigurarea eliberrii certificatelor de nmatriculare i a plcilor cu numere de nmatriculare pentru autovehicule rutiere, n sistem de ghieu unic; asigur eliberarea permiselor de conducere, a certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor i a plcilor cu numere de nmatriculare pentru autovehicule rutiere; monitorizeaz i controleaz modul de respectare a prevederilor legale referitoare la asigurarea proteciei datelor cu caracter personal, n domeniul de competen; asigur soluionarea contestaiilor depuse la serviciul public comunitar regim permise de conducere i nmatriculare a vehiculelor. Structurile de specialitate ale instituiei prefectului mai ndeplinesc i urmtoarele atribuii: ntocmirea documentaiei necesare emiterii ordinelor prefectului; elaborarea proiectului ordinului prefectului de stabilire a numrului consilierilor locali i judeeni, precum i ai Consiliului General al Municipiului Bucureti, pe baza datelor statistice oficiale, i ntocmirea graficului de convocare a consiliilor locale i a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti, n edina de constituire; elaborarea proiectului ordinului prefectului privind numirea efului oficiului prefectural; elaborarea, cu consultarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate, a proiectelor ordinelor prefectului avnd ca obiect stabilirea de msuri cu caracter tehnic sau de specialitate; asigurarea primirii, nregistrrii i soluionrii petiiilor adresate prefectului, precum i a comunicrii ctre petent a rspunsului, n termenul legal; ndrumarea cetenilor care se adreseaz instituiei prefectului n problemele generale sau specifice relaiei cu publicul; organizarea activitii de primire a cetenilor n audien la prefect i subprefeci; asigurarea de asisten de specialitate experilor locali pentru romi, care i desfoar activitatea n cadrul aparatului propriu al consiliilor locale, pentru ndeplinirea sarcinilor prevzute n Planul general de msuri pentru aplicarea Strategiei de mbuntire a situaiei romilor; urmrirea i aplicarea prevederilor cuprinse n strategiile i programele pentru susinerea reformei n administraia public; realizarea lucrrilor de secretariat pentru colegiul prefectural i prezentarea propunerilor cu privire la programul de activitate al acestuia subprefectului cu atribuii n domeniu; conlucrarea cu unitile teritoriale din subordinea Ministerului Administraiei i Internelor, Ministerului Aprrii Naionale i a Serviciului Romn de Informaii la elaborarea msurilor care se impun pentru asigurarea respectrii drepturilor individuale, aprarea proprietii publice i a proprietii private, sigurana cetenilor i prevenirea infraciunilor; asigurarea organizrii i desfurrii edinelor comisiilor sau comitetelor constituite n cadrul instituiei prefectului potrivit legii; realizarea lucrrilor de secretariat pentru comisia judeean consultativ i comitetul operativ consultativ i prezentarea propunerilor cu privire la programul de activitate al acestora prefectului; conlucrarea cu compartimentele din aparatul propriu al consiliului judeean, respectiv al Consiliului General al Municipiului Bucureti, n vederea elaborrii proiectelor hotrrilor Guvernului care au ca obiect soluionarea unor probleme de interes local ori a iniierii, prin Ministerul Administraiei i Internelor, a unor proiecte de acte normative; exercitarea atribuiilor rezultate ca urmare a aplicrii actelor normative cu caracter reparatoriu. 98

Prefectul poate stabili prin ordin i alte atribuii pentru structurile de specialitate ale instituiei prefectului, n vederea ndeplinirii n cele mai bune condiii a atribuiilor care i-au fost conferite prin reglementrile legale. 7.10.6. Colegiul prefectural Potrivit art. 22 din Legea nr. 340/2004, n fiecare jude funcioneaz un colegiu prefectural compus din prefect, subprefeci i conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, care i au sediul n judeul respectiv. La lucrrile colegiului prefectural pot fi invitate i alte persoane a cror prezen este considerat necesar. Colegiul prefectural se convoac de ctre prefect cel puin o dat pe lun i oricnd se consider c este necesar. Colegiul prefectural are ca scop asigurarea coordonrii activitii serviciilor publice deconcentrate din jude, respectiv din municipiul Bucureti, i este organul consultativ al prefectului n realizarea atribuiilor de conducere a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale organizate la nivelul unitilor administrativteritoriale. n cadrul edinelor de lucru, membrii colegiului prefectural raporteaz i analizeaz stadiul implementrii programelor, politicilor, strategiilor i planurilor de aciune de la nivelul judeului sau al localitilor acestuia, respectiv de la nivelul municipiului Bucureti, nevoile i dificultile cu care se confrunt serviciile publice deconcentrate, propunnd msuri n vederea mbuntirii activitii. Colegiul prefectural are urmtoarele atribuii principale: - analizeaz activitatea serviciilor publice deconcentrate i propune msuri n vederea mbuntirii acesteia; - stabilete domeniile i sectoarele n care este necesar sau se poate realiza cu eficien aciunea coordonat a mai multor servicii publice deconcentrate; - stabilete msurile necesare implementrii programelor, politicilor, strategiilor i planurilor de aciune adoptate la nivel naional; - organizeaz aciunile comune ale mai multor servicii publice deconcentrate n vederea soluionrii unor situaii deosebite; - analizeaz msurile necesare n vederea realizrii unui sistem comun de management al informaiei, al resurselor materiale, financiare ori umane. Colegiul prefectural ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege, precum i sarcini date de ministere sau de celelalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului ori de ctre prefect. 7.11. Administraia public teritorial de stat Potrivit art. 43 din Legea nr. 90/2001 ministerele pot avea n subordinea lor servicii publice deconcentrate, care funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale. Astfel de servicii pot nfiina si alte organe centrale de specialitate. Serviciile publice deoncentrate sunt astfel structuri teritoriale prin care, ca regul general, ministerele si celelalte organe centrale i realizeaz competenta pe ntreg teritoriul tarii ndeplinindu-si in mod concret atribuiile conferite de lege in domeniile lor de activitate. De precizat c n cazul deconcentrrii este vorba de o redistribuire de competene administrative, in cadrul aceluiai sistem, si anume cel al administraiei de stat, spre deosebire de cazul descentralizrii unde este vorba de un transfer de competene administrative ntre dou sisteme diferite, cel de stat si cel local autonom.

99

Serviciile publice deconcentrate care funcioneaz in unitile administrativ-teritoriale sunt conduse de prefect, potrivit art. 122 alin. 2 din Constituie, acesta fiind reprezentantul Guvernului pe plan local272. nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, precum si cele ale celorlalte organe centrale, din unitile administrativ-teritoriale, sarcinile, structura organizatoric, numrul si ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor si funciile de conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului sau al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia i desfoar activitatea aceste servicii, dup caz. Astfel, sunt ministere care au asemenea servicii publice deconcentrate la nivelul judeelor, cum sunt: Inspectoratele colare Judeene n cazul Ministerul Educaiei, Cercetrii, Tineretului i Sportului; Direciile Judeene pentru Agricultur si Dezvoltare Rural i Ageniile de Pli si Intervenie pentru Agricultur n cazul Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Rurale; Casele judeene de pensii, Inspectoratele teritoriale de munc, Ageniile judeene pentru ocuparea forei de munc n cazul Ministerului Muncii, Familiei i Proteciei Sociale; Ageniile de Protecie a Mediului n cazul Ministerului Mediului i Pdurilor; Direciile pentru Cultur si Patrimoniu Cultural-Naional n cazul Ministerul Culturii i Patrimoniului Naional; Oficiile de Cadastru si Publicitate Imobiliar n cazul Ministerului Administraiei i Internelor i altele. Unele ministere au servicii publice deconcentrate nu numai la nivelul judeelor, dar si al municipiilor, oraelor si respectiv, sectoarelor, chiar si al comunelor, precum Ministerul Administraiei si Internelor si Ministerul Finanelor Publice. Alte ministere i exercit competenta asupra ntregului teritoriu al tarii si asupra ntregii populaii in mod direct cum ar fi Ministerul Afacerilor Externe care insa in domeniul sau de activitate are compartimente n strintate sub forma misiunilor diplomatice si oficiilor consulare care se nfiineaz, desfiineaz ori i schimb rangul cu aprobarea Preedintelui Romniei, la propunerea Guvernului.

272

Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008

100

CAPITOLUL VIII - DOMENIUL PUBLIC AL STATULUI I AL UNITILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE 8.1. Noiunea de domeniu public Noiunea de domeniu public i are originea n cuvntul latin dominium, care nseamn stpnire, proprietate. Dei termenul de "domeniu public" a aprut trziu, n secolul al XIX-lea, creator fiind considerat francezul Victor Proudhon273, nc din antichitate, dreptul roman stabilea o categorie de bunuri care nu puteau aparine unei persoane, deci bunuri care formeaz domeniul public. Astfel de bunuri erau rmurile mrii, porturile, fluviile, teatrele, parcurile, pieele publice, templele, mormintele. Crearea acestui termen a fost rezultatul unei necesiti economice ivite n aceast perioad (secolul al XIX-lea), anume ocrotirea cu mijloacele dreptului a unor bunuri aparinnd statului i care trebuiau s serveasc ntregii colectiviti, distingndu-se, astfel, domeniul public de domeniul privat. Codurile civile adoptate n acea vreme ca, de exemplu, Codul civil francez, belgian prevedeau c anumite bunuri sunt dependine ale domeniului public, neputnd face obiect de proprietate privat, dar nu era dat o definiie a domeniului public i nici nu erau enumerate bunurile care fac parte din acest domeniu. Expresia de domeniu public, n sensul su modern, a fost utilizat pentru prima dat n Legea din 16 iunie 1851 cu privire la constituirea proprietii n Algeria, care a inclus n acest domeniu apele necesare pentru irigaii i alimentaie. n Romnia, termenul de proprietate public, n sens larg, este utilizat din cele mai vechi timpuri, dar primele acte juridice care se refer la acest termen, n sens modern, sunt Regulamentele Organice (1831-1832), care conin dispoziii cu privire la drumuri, ruri, bli, porturi, exploatarea bogiilor subsolului. Ulterior, prin reglementrile adoptate n timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza s-a impus noiunea de domeniu public. Astfel, prin Legea pentru organizarea consiliilor judeene, din 1864, sunt declarate dependine ale domeniului public judeean cile de comunicaii i podeele de interes judeean, precum i cldirile aparinnd judeului, iar prin Legea privind proprietatea rural, sunt trecute n proprietatea comunei, ca bunuri ale domeniului public comunal bisericile, cimitirele, pieele, uliele satului, colile, pieele. Legea de expropriaiune pentru cauz de utilitate public din 20 octombrie 1864 ddea statului, judeului sau comunei posiblitatea de a extinde domeniul public prin expropriere. Exproprierea pentru cauz de utilitate public se fcea n schimbul unei drepte i prealabile despgubiri. Denumirea de "domeniu public" a fost consacrat i n Codul civil din 1864, fiind ulterior utilizat i n literatura de specialitate274. Astfel, potrivit art. 476 din Codul civil, "Drumurile mari, drumurile mici i uliele care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, adugirile ctre mal i locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale i artificiale, malurile unde trag vasele i, ndeobte, toate prile din pmntul Romniei, care nu sunt proprietate particular, sunt considerate dependine ale domeniului public". Constituia din 1866 meniona c proprietatea de orice natur i toate creanele statului sunt sacre i inviolabile, precum i libera i nempiedicata ntrebuinare a rurilor navigabile i flotabile, a oselelor i a altor ci de comunicare este de domeniul public. Constituia din 1923, n art. 20, prevedea c aparin domeniului public cile de comunicaie, spaiul atmosferic i apele navigabile i flotabile.
273 274

V. Proudhon, Trait du domaine public, vol. I, Dijon, 1833 C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ, Bucureti, 1936, p. 209 i urm.

101

De asemenea, erau socotite ca fiind bunuri publice apele ce pot produce for motrice i cele ce pot fi folosite n interes obtesc. Constituia din 1923, n art. 16, preciza c bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate i nu pot fi nstrinate dect dup regulile i formele stabilite prin lege, iar n art.17 prevedea c zcmintele miniere, precum i bogiile de orice natur ale subsolului sunt proprietatea statului. Dup adoptarea Constituiei din 1948 legiuitorul i doctrina romneasc nu au mai folosit noiunea de domeniu public. Constituiile din 1948, 1952 i 1965 au lrgit sfera bunurilor aparinnd proprietii de stat. Statul era proprietarul tuturor bunurilor despre care se susinea c aparin ntregului popor. Ca atare, au disprut distinciile dintre regimul de drept public i cel privat al bunurilor, dintre statul ca persoan juridic de drept public i statul ca persoan juridic de drept privat. n prezent, conform prevederilor Constituiei i a altor legi, bunurile aflate n proprietate public alctuiesc domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale. Celelalte bunuri aparinnd acelorai titulari sunt proprietate privat a acestora, alctuind domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale275. Trebuie menionat c noiunile de proprietate public i domeniu public nu sunt sinonime: proprietatea public, n sensul de drept de proprietate public, reprezint o instituie juridic, pe cnd domeniul public este o totalitate de bunuri care fac obiectul proprietii publice. n ceea ce privete componena domeniului public, n literatura de specialitate au fost propuse o serie de criterii, printre care natura bunurilor, considerndu-se, spre exemplu c aparin domeniului public numai poriuni de teritoriu destinate folosinei tuturora i care nu sunt susceptibile de a face obiectul proprietii private276. S-a mai propus drept criteriu destinaia bunurilor. Potrivit acestui criteriu, s-a considerat c fac parte din domeniul public toate bunurile care sunt afectate fie folosinei publice, fie funcionrii unui serviciu public277. Ali autori, utiliznd acest criteriu, au restrns sfera bunurilor afectate funcionrii serviciilor publice numai la cele care au un rol preponderent, ori numai la cele de nenlocuit sau cele imobiliare278. Avnd n vedere scopul pentru realizarea cruia a fost creat domeniul public, s-a apreciat c acesta reprezint un ansamblu de bunuri mobile i imobile, proprietate public, destinate s foloseasc tuturor membrilor unei colectiviti umane, fie n mod direct, fie prin intermediul unor organe special create spre a le administra n scopul satisfacerii unor nevoi sociale279. 8.2. Caracteristicile domeniului public Bunurile mobile i imobile care intr n componena domeniului public sunt numeroase i diverse. Aceste bunuri au ns o serie de trsturi comune dintre care amintim: a) sunt afectate utilizrii n cadrul unor activitti sau servicii ce intereseaz pe toti membrii societtii280; b) printr-o nsuire natural sunt susceptibile de a satisface nevoi sociale (de exemplu, apa ca factor natural al mediului nconjurtor i element de baz pentru via, poate fi folosit de oricine de la izvor:ca ap potabil, ca ap mineral, ca ap termal). Alte bunuri pot deveni de utilitate public n urma unor lucrri speciale, cum sunt, de exemplu, drumurile, porturile etc., ori datorit
275 276

E. Blan, Domeniul administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 15 H. Barthlmy, Trait lmentaire de droit administratif, Paris, 1916, p. 413 277 M. Waline, Droit administratif, Paris, 1959, p. 855 278 Andre de Laubadere, Jean Claude Venezia, Yves,Gaudemet, Traite de droit administratif, tome 3, 6 e dition, Paris, LGDJ, 1996, p. 277-278 279 Pentru alte definiii a se vedea Verginia Vedina, Alexandru Ciobanu, Reguli de protecie domenial aplicabile unor bunuri proprietate privat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 33 i urm. 280 I. Popescu Slniceanu .a., p. 200

102

deosebitei lor valori tiinifice, istorice, culturale, printre care monumentele istorice, bunurile din patrimoniul cultural naional .a.. n legtur cu aceasta, uneori sunt utilizate denumirile de "domeniu public natural" i "domeniu public artificial"281; c) pot fi utilizate de ctre toi membrii societii. Aceste bunuri pot fi folosite de persoanele fizice, persoanele juridice, organe de stat, organizaii nestatale; d) au o importan social deosebit. Ele sunt valori destinate unei folosine de interes public i pot fi folosite n mod direct ca, de exemplu, mersul pe strad, scldatul n ru, vizitarea monumentelor istorice etc., fie n mod indirect cnd bunul este pus n valoare printr-un serviciu public, organizat de adminstraia public cum ar fi lectura ntr-o bibliotec etc; e) fac obiectul proprietii publice, ca bunuri care aparin colectivitii. Unele bunuri, fr a face obiectul vreunei forme de proprietate ca, de exemplu, aerul, sunt folosite de orice persoan, putnd fi socotite domeniu public. Utilizarea spaiului aerian este supus ns unor reglementri juridice speciale. De asemenea, exist norme juridice privind asigurarea puritii aerului. f) bunurile care aparin domeniului public sunt guvernate, n ansamblul lor, de un regim de putere public282; g) un bun domenial implic o persoan moral de drept public283. 8.3. Clasificarea bunurilor aparinnd domeniului public Autorii de drept administrativ care au cercetat aceast instituie au clasificat bunurile domeniale, utiliznd criterii care difer n funcie de opiniile exprimate n legtur cu coninutul i sfera noiunii de domeniu public284. n conformitate cu doctrina i legislaia actual, domeniul public se poate clasifica dup urmtoarele criterii285: 1) Din punct de vedere al interesului pe care l reprezint, distingem: a) domeniul public de interes naional; b) domeniul public de interes judeean; c) domeniul public de interes comunal, orenesc, municipal. 2)Din punct de vedere al modului de determinare: a) bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituie; b) bunuri ale domeniului public nominalizate de legi; c) bunuri ale domeniului public nominalizate de acte normative adoptate de autoritile administraiei publice, n baza criteriilor din Constituie i legi. 3) Din punct de vedere al modului de ncorporare: a) domeniul public natural i b) domeniul public artficial. 4) Din punctul de vedere al modului de utilizare de ctre public: a) bunuri utilizate direct i b) bunuri utlizate indirect, prin intermediul unui serviciu public. 5) Din punctul de vedere al serviciului public organizat: a) bunuri care sunt puse n valoare prin serviciul public i b) bunuri care mijlocesc realizarea serviciului public. 6) Din punctul de vedere al naturii bunurilor:
281 282

V. L. Trotabas, Manuel de droit public et administratif, Paris, 1971, p. 288 Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a III-a, revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007, p. 204 283 Ibidem 284 De referin rmne clasificarea realizat n perioada interbelic de E. D. Tarangul n Tratat de drept administrativ romn, Cernui, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, p. 359-362 285 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p. 85-86; Pt. detalii a se vedea i dispoziiile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia

103

a) domeniul public maritim; b) domeniul public terestru; c) domeniul public fluvial; d) domeniul public aerian; e) domeniul public cultural; f) domeniul public militar. 8.4. Regimul juridic al bunurilor aparinnd domeniului public Prin regimul juridic al domeniului public se nelege un ansamblu de reguli care sunt aplicabile bunurilor aparinnd domeniului public al statului sau al unitilor administrativteritoriale, pe de o parte, iar, pe de alt parte, raporturile juridice ce se stabilesc ntre aceti titulari ai dreptului de proprietate i tere persoane cu privire la bunurile respective286. Prevederi cu caracter general privind proprietatea public i regimul juridic al bunurilor aparinnd domeniului public gsim n Constituie, n Codul civil, n Legea nr. 18/1991 a fondului funciar287, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia288, Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale. Constituia din 1991 republicat n 2003 conine dou articole cu privire la proprietate, anume art. 44 i art.136. Dup ce n art. 44 dreptul de proprietate a fost nscris printre drepturile fundamentale ale omului, proprietatea fiind ocrotit ca atare, prin dispoziiile art. 136 au fost consfiinite cele dou forme ale proprietii: proprietatea public i proprietatea privat. Din norma cuprins n alin. 2 al art. 136 rezult c proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Bogiile de orice natur ale subsolului, cile de comunicaie, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil i acelea ce pot fi folosite n interes public, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietii publice. Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii, ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate. n completarea textului constituional, mai trebuie s avem n vedere i unele dispoziii ale Codului civil. Textele din Codul civil fac referire la bunuri care nu sunt ale particularilor, categorie n care sunt incluse bunuri din domeniul public, mpreun cu unele bunuri din domeniul privat al persoanelor de drept public. Astfel, n art. 476 din Codul civil se prevede c: drumurile mici i uliele care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, adugirile ctre mal i locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele i ndeobte toate prile din pmntul Romniei, care nu sunt proprietate particular, sunt considerate dependine ale domeniului public. Tot n Codul civil, n art. 477 se prevede c: Toate averile vacante i fr stpn, precum i ale persoanelor care mor fr motenitor sau ale cror moteniri sunt lepdate, sunt ale domeniului public, iar n art. 478 sunt menionate bunuri din domeniul public militar, n felul urmtor: porile, zidurile, anurile, ntriturile, pieele de rzboi i ale fortreelor fac i ele parte din domeniul public. Legea nr. 18/1991, analiznd formele de proprietate asupra terenurilor, prevede c terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privat, avnd ca proprietari persoane fizice sau juridice sau pot face obiectul dreptului de proprietate public.

286

287
288

L. Giurgiu, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 2001, p. 69 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998

104

n ce privete domeniul public, el poate fi de interes national sau de interes local, iar proprietatea asupra sa n regim de drept public aparine statului sau unitilor administrativteritoriale. n art. 5, Legea fondului funciar prevede c aparin domeniului public terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public, piee, ci de comunicaii, reele stradale, parcuri publice, porturi, aeroporturi, terenuri cu destinaie forestier, albiile rurilor i fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale, rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru rezervaii naturale, parcurile naionale, monumentele arheologice i istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile aprrii sau pentru alte folosine care potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Legea nr. 213/1998 stabilete c dreptul de proprietate public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, iar statul sau unitile administrativ-teritoriale exercit posesia, folosina i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public, n limitele i n condiiile legii. Se realizeaz astfel o distincie clar ntre bunurile proprietate public i bunurile proprietate privat ale statului i ale unitilor administrativ-teritoriale, introducndu-se noiunile de domeniu public i de domeniu privat. Astfel, domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art. 136 alin. 3 din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte integrant din Legea nr. 213/1998 i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege. Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 136 alin. 3 din Constituie, din cele prevzute la pct. I din anexa la Legea nr. 213/1998, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege. Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la pct. II din anexa la Legea nr. 213/1998 i din alte bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional. Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998 i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean. Domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privat. Legea administraiei publice locale, aduce unele precizri n acest sens. Astfel, nchirierea i concesionarea bunurilor aparinnd domeniului public i privat de interes local i vnzarea ori cumprarea bunurilor aparinnd domeniului privat de interes local se fac numai cu aprobarea consiliului local sau judeean, dup caz. Aadar, conform legislaiei n vigoare, domeniul public, se particularizeaz prin: A. Moduri speciale de achiziie. Modurile de dobndire a proprietii publice sunt reglementate cu caracter general n art. 7 din Legea 213/1998. Dispoziiile acestui articol trebuie coroborate sau, dup caz, completate cu prevederile legale n temeiul crora se poate dobndi dreptul de proprietate public asupra anumitor bunuri289. Dreptul de proprietate public se dobndete: a) pe cale natural; b) prin achiziii publice efectuate n condiiile legii; c) prin expropriere pentru cauz de utilitate public (Legea nr. 33/1994); d) prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul public; e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public;
289

Pt. detalii a se vedea M. Nicolae, Consideraii asupra Legii nr.213/1998 n Revista Dreptul nr. 6/1999, p. 10-11

105

f) prin alte moduri prevzute de lege. De exemplu, dreptul de proprietate se mai poate dobndi: -prin lege (art. 645 Cod civil); -prin contracte civile sau comerciale; -prin accesiune sau ncorporare. Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti ori a consiliului local. Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale se face, aa cum s-a artat, la cererea consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dup caz, prin hotrre a Guvernului. Trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotrre a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. Dreptul de proprietate public nceteaz, dac bunul a pierit ori a fost trecut n domeniul privat. Trecerea unui bun din domeniul public n domeniul privat se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se dispune altfel. B. Regim juridic special 1. Caracterele juridice ale dreptului de proprietate. Aceste caractere juridice sunt precizate n art. 11 din Legea nr. 213/1998. Potrivit acestui articol bunurile din domeniul public sunt inalienabile,insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz: a) nu pot fi nstrinate. Ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune(cele imobile) sau prin efectul posesiei de bun-credin asupra bunurilor mobile. 2. Regim special de folosin de ctre particulari Bunurile de utilitate public nu sunt utilizate sau exploatate n mod direct de ctre titularii lor,ci sunt, n condiiile legii, atribuite n folosin, date n administrare ori ncredinate spre exploatare persoanelor fizice sau persoanelor juridice interesate. n temeiul art. 136 din Constituie i art. 12 din Legea 213/1998 dreptul de administrare poate aparine numai regiilor autonome, prefecturilor, autoritilor administraiei publice centrale i locale, ori altor instituii publice de interes naional, judeean sau local. Darea n administrare se face printr-un act adminstrativ de autoritate, care poate fi o hotrre a Guvernului sau a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. Titularul dreptului de administrare poate s posede, s foloseasc bunul i s dispun de acesta, n condiiile actului prin care i-a fost dat bunul n administrare. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dac titularul su nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere. Potrivit dispoziiilor art. 136 alin. 4 din Constituie, bunurile proprietate public pot fi date n folosin gratuit intituiilor de utilitate public. 3. Regim special de soluionare a litigiilor Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeelor, comunelor, oraelor sau al municipiilor sunt de competena instanelor de contencios administrativ. 8.5. Exproprierea pentru cauz de utilitate public

106

Exproprierea pentru cauz de utilitate public const ntr-un ansamblu de acte i operaiuni administrative i jurisdicionale, prin intermediul crora statul sau autoriti ale administraiei publice locale impun transferul forat, n beneficiul lor, al proprietii unor bunuri imobile aprinnd persoanelor fizice ori persoanelor juridice cu sau fr scop lucrativ, precum i a celor aflate n proprietatea privat a comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor, n scop de utilitate public i n schimbul unei despgubiri juste i prealabile290. Regimul juridic al exproprierilor pentru cauz de utilitate public este reglementat prin Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public291. Dup ce n art. 1 se prevede c exproprierea de imobile n tot sau n parte, se poate face numai pentru cauz de utilitate public i numai pe baza unei prealabile i echitabile despgubiri, prin hotrre judectoreasc, n art. 2 se dispune c pot fi expropriate bunurile imobile, proprietatea persoanelor fizice i juridice, n aceast ultim categorie fiind incluse i comunele, oraele, municipiile i judeele. Hotrrea de expropriere a instanelor de judecat se poate adopta numai dup ce a fost declarat utilitatea public. Cei interesai, pot conveni ns asupra modalitii de transfer al dreptului de proprietate, precum i asupra cuantumului i naturii despgubirii, caz n care nu se mai declaneaz procedura de expropriere. Dac nu se realizeaz acordul asupra cuantumului i naturii despgubirii, instanele judectoreti vor decide, prin hotrre, cu respectarea dispoziiilor legale. Utilitatea public se declar pentru lucrri de interes naional sau de interes local, cum ar fi: - prospeciunile i explorrile geologice; - extracia i prelucrarea substanelor minerale utile; - instalaiile pentru producerea energiei electrice, telecomunicaii, gaze, termoficare, canalizare, pentru protecia mediului; - cile de comunicaii; - amenajarea strzilor; - regularizri de ape curgtoare, sisteme de irigaii; - cldirile i terenurile necesare construciilor de locuine sociale i obiectivelor de nvmnt, sntate, cultur, sport, protecie social, administraie public, autoriti judectoreti; - monumentele istorice, rezervaiile naturale, monumentele naturii; - bunurile necesare prevenirii i nlturrii urmrilor calamitilor naturale; - bunurile necesare aprrii rii, siguranei naionale, ordinii publice. Pentru lucrrile de interes naional, utilitatea public se declar de ctre Guvern, iar pentru cele de interes local, de ctre consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti. Pentru lucrrile de interes local care se desfoar pe teritoriul mai multor judee, utilitatea public se declar de o comisie compus din preedinii consiliilor judeene respective, iar n caz de dezacord, de ctre Guvern. Pentru alte lucrri dect cele artate, utilitatea public se declar prin lege. Declararea utilitii publice se face numai dup efectuarea unei cercetri prealabile i nscrierea lucrrii n planurile urbanistice. Comisiile numite de ctre Guvern sunt formate din: - reprezentantul administraiei publice centrale care coordoneaz domeniul de activitate pentru care se realizeaz lucrarea; - reprezentantul Ministerului Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei; - reprezentantul Ministerului Finanelor; - preedintele consiliului judeean i efii compartimentelor de resort; - primarii localitilor pe raza crora urmeaz s se efectueze lucrarea. Comisiile pentru lucrrile de interes local vor fi alctuite din: - reprezentantul consiliului judeean sau al Consiliului General al Municipiului Bucureti;
290 291

L. Giurgiu, Consideraii n legtur cu Legea nr. 33/1994 n Revista Dreptul nr. 2/1995, p. 17 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 139 din 2 iunie 1994

107

- reprezentanii consiliilor locale interesate. Actul de declarare a utilitii publice de interes naional se aduce la cunotin public prin afiare la sediul consiliului local n a crui raz se afl imobilul ce va fi expropriat, precum i prin publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, iar actul de declarare a utilitii publice de interes local se afieaz la sediul consiliului local n a crui raz este situat imobilul i se public n presa local. Nu sunt supuse publicittii actele prin care se declar utilitatea public n vederea unor lucrri privind aprarea rii i sigurana naional. Expropriator este statul, prin organismele desemnate de ctre Guvern, la nivelul central, pentru lucrrile de interes naional i judeele, municipiile, oraele i comunele, pentru lucrrile de interes local. Proprietarii i titularii altor drepturi reale pot face ntmpinri, cu privire la propunerile de expropriere, n termen de 45 de zile de la primirea notificrii, pe care o vor depune la primarul localitii unde se afl imobilul ce urmeaz a fi expropriat. Soluionarea cererilor de expropriere este de competena tribunalului judeean sau a Tribunalului Municipiului Bucureti n raza cruia este situat imobilul propus pentru expropriere. Tribunalul va fi sesizat de expropriator pentru a se pronuna cu privire la expropriere, n cazul n care propunerea de expropriere nu a fost acceptat sau, dac plngerea a fost respins. Soluionarea cererii de expropriere se face cu participarea obligatorie a procurorului. Hotrrea este supus cilor de atac prevzute de lege cu excepia cazului cnd prile se nvoiesc cu privire la expropriere i la despgubiri, situaie n care hotrrea este definitiv. Dac prile legal citate nu se prezint, hotrrea se va pronuna n absena lor. Pentru stabilirea despgubirilor instana va constitui o comisie de experi, alctuit dintr-un expert numit de instan, unul desemnat de expropriator i unul din partea persoanelor supuse exproprierii, inndu-se cont de preul cu care se vnd, n mod obinuit, imobilele de acelai fel n acea localitate, la data raportului de expertiz. Despgubirea acordat de instan, n funcie de rezultatul expertizei, de oferta expropriatorului i de pretenia celui expropriat, nu va putea fi mai mic dect oferta expropriatorului i nici mai mare dect preteniile celui expropriat. Eliberarea titlului executoriu i punerea n posesie a expropriatorului se face printr-o ncheiere a instanei dup ce se constat plata despgubirilor, cel trziu n 30 de zile din momentul plii. Se excepteaz lucrrile privind aprarea rii, ordinea public, sigurana naional, precum i cele pentru combaterea efectelor calamitilor naturale, cnd punerea n posesie se va face de ndat, expropriatorul avnd obligaia s consemneze n termen de 30 de zile, pe numele expropriailor, sumele datorate ca despgubire. n situaia n care bunurile expropriate nu au primit n termen de 1 an destinaia prevzut, respectiv atunci cnd lucrrile nu au fost ncepute, fotii proprietari pot s solicite retrocedarea lor, cu condiia s nu fi intervenit o nou declaratie de utilitate public. Cererea de retrocedare se adreseaz tribunalului, care verificnd temeiurile acesteia, poate dispune retrocedarea. Preul imobilului se stabilete ca i n cazul exproprierii i nu poate fi mai mare dect despgubirea actualizat. Toate cheltuielile efectuate pentru realizarea procedurilor de expropriere i de retrocedare vor fi suportate de expropriator.

108

CAPITOLUL IX - FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARII PUBLICI 9.1. Noiunea i trsturile funciei publice Potrivit prevederilor art. 2 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare292, funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome. Funcia public mai poate fi definit ca fiind un complex de atribuii specifice, prestabilite legal, cu care sunt dotate serviciile publice, atribuii exercitate n mod continuu de ctre persoane fizice legal nvestite, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome293. Din definiiile menionate pot fi identificate urmtoarele trsturi ale funciei publice: 1. Orice funcie public este o totalitate de atribuii (drepturi i obligaii) din cele ce formeaz competena cu care este dotat un serviciu public (autoritate sau instituie public) n vederea nfptuirii sarcinilor/prerogativelor acestuia de organizare a executrii i de executare a legii, n regim de putere public. Aceast totalitate de atribuii trebuie s fie un ansamblu omogen, astfel dimensionat nct s fie ndeplinite sarcinile serviciului public n condiii de calitate i eficien maxim. Complexul unitar i interdependent de drepturi i obligaii reprezint, aa cum a artat I. Santai294, o situaie juridic i nu un simplu coninut de raport juridic, caracterizat cel mai adesea prin opozabilitatea, uneori reciproc, a drepturilor i obligaiilor ce revin prilor participante la acel raport juridic. Spre deosebire de un raport juridic obinuit n care drepturile i obligaiile sunt strns legate de formarea, modificarea i desfiinarea relaiei, n cazul funciei publice drepturile i obligaiile cei formeaz coninutul preexist raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea i ncetarea raporturilor constituie n urma producerii unui act sau fapt juridic doar prilejul exercitrii respectivei faculti sau ndatoriri legale, care nu sunt produsul voinei exclusive a subiectului titular, limitat n aciunile sale nu att la constituirea lor, ci numai la realizarea lor. Altfel spus, prin intermediul funciei se contribuie la declanarea incidenei legii ntr-un caz dat. 2. Atribuiile care formeaz coninutul funciei publice trebuie s aib un caracter legal, s fie prevzute pentru fiecare funcie public prin lege sau prin acte emise n baza i n executarea legii, s fie aadar expresia legii. Sub acest aspect se poate spune c funcia public este predeterminat legal, c drepturile i obligaiile care intr n coninutul ei sunt prestabilite. De aceea ele nu pot fi modificate, nlocuite sau suprimate, extinse sau restrnse de titularul lor sau de ctre alte subiecte de drept, chiar supraordonate, crora legea nu le-a conferit un asemenea drept. Modificarea sau desfiinarea funciei publice se realizeaz aadar prin lege, sau de ctre instituia care a nfiinat-o prin acte juridice de aceeai natur, date n baza legii. 3. Competena, atribuiile ce constituie coninutul funciei publice sunt stabilite prin lege, sau prin acte emise pe baza i n executarea legii i nu prin contract, deoarece prin funcia public, folosindu-se prerogative de putere public, se realizeaz interese generale, ce nu pot fi negociate ntre subiectele raportului de funcie public, raport ce este de drept administrativ. Competena administrativ este conferit, n primul rnd, organelor administraiei publice i, n subsidiar, celorlalte subiecte de drept din alte sisteme, iar n baza acestei competene, subiectele de drept active (inclusiv funcionarii publici) pot face numai actele juridice sau operaiunile administrative i materiale prevzute de normele juridice.
292
293

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007 Ion Popescu-Slniceanu, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, vol. II, Editura Universitar Danubius, Galai, 2009, p. 7 294 I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, p. 92

109

n dreptul administrativ competena funciei publice are un caracter impersonal, spre deosebire de dreptul civil, unde capacitatea civil de folosin i de exerciiu sunt strns legate de persoan. Totodat, competena din dreptul administrativ are trei dimensiuni: material, teritorial i temporal, ceea ce nu se ntlnete la capacitatea juridic civil. 4. Atribuiile corespunztoare funciilor publice se stabilesc n raport de sarcinile specifice, de specialitate pe care fiecare serviciu public le exercit pentru satisfacerea unui anumit interes general. Gruparea atribuiilor i responsabilitilor pe funcii se face n raport de sarcinile serviciului public, prin respectarea principiilor ierarhiei compartimentelor, specializrii, profesionalizrii i a raportului corespunztor ntre atribuiile de conducere i de execuie, fiindc n competena unei funcii publice se gsesc att atribuii de conducere fa de funciile inferioare ct i atribuii de subordonare fa de funciile superioare. Aceste duble atribuii exprim de altfel regimul de drept administrativ, creat pe baza legii n activitatea de organizare a executrii i de executare a legii295. Aceast subordonare este expresia faptului c organele administraiei publice, considerate ntr-o ordine de succesiune, se constituie ntr-o ierarhie administrativ, iar fiecare funcionar, n limitele competenei sale, reprezint legea i autoritatea public. Rezult astfel c funcia public are un caracter propriu, n sensul c prin coninutul i limitele ei contribuie n mod distinct la realizarea competenei instituiei n conformitate cu atribuiile stabilite n actul normativ. Fiind vorba de exercitri de competen bine stabilite, distincia ntre funcii, chiar similare, se face prin delimitri de ordin material, teritorial, personal sau temporal. O funcie nu epuizeaz ntreaga sfer de atribuii a unei instituii, dect n mod excepional, n cazul organelor unipersonale. n celelalte cazuri, corespunztor diversitii de sarcini ale unei instituii, vor trebui exercitate mai multe funcii i numai din ansamblul realizrii lor se nfptuiete competena instituiei publice sau a unei structuri interne a acesteia296. 5. Prin exercitarea funciei publice trebuie s se contribuie la realizarea puterii publice, fie ntr-o form direct, n cazul funciilor de decizie, care presupun emiterea actelor juridice de putere, de autoritate, fie ntr-o form indirect, prin aciunile de pregtire, executare i control strns legate, sau n legtur cu exerciiul autoritii publice. Datorit acestei caracteristici distingem funcia public de alte funcii existente chiar n cadrul aceleiai instituii, deoarece mai ales la nivelul structurilor funcionale interne (ex. secretariat) menite a asigura doar buna funcionare a instituiei, exist numeroase funcii nelegate de exerciiul propriu-zis al puterii publice. Prin urmare, n funcia public se reflect n mod esenial trsturile activitii de baz, constnd n exercitarea puterii de ctre autoritatea (instituia) public n care se integreaz funcia respectiv. Potrivit art. 2 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, activitile desfurate de funcionarii publici, care implic exercitarea prerogativelor de putere public, sunt urmtoarele: a) punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor necesare realizrii i implementrii politicilor publice, precum i a documentaiei necesare executrii legilor, n vederea realizrii competenei autoritii sau instituiei publice; d) consilierea, controlul i auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; f) colectarea creanelor bugetare;
295 296

V. Dabu, Responsabilitatea juridic a funcionarului public, Editura Global Lex, Bucureti, p. 113-114 I. Santai, op. cit., vol. I, p. 93

110

g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar i strintate, n limita competenelor stabilite de conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n justiie a autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice. 6. Funciile publice sunt create pentru a da satisfacie intereselor generale, iar nu n mod direct intereselor individuale. 7. Funcia public exist nainte de a fi numit pe postul respectiv viitorul funcionar public, neputndu-se pune problema declanrii concursului doar pe ideea c funcia public respectiv urmeaz a se nfiina. Crearea funciei publice se face, de regul, odat cu nfiinarea serviciului public i rareori, ulterior, n raport de noile interese publice, naionale sau locale. Aa cum arta i M. Hauriou297 situaia funcionarului este o situaie juridic legal, guvernat de dreptul obiectiv i supus variaiunilor acestui drept. Ea nu este creat prin actul de numire. Numirea are drept scop aplicarea unei situaii existente, respectiv, funcia, unui individ oarecare. 8. Funciile publice au caracter continuu, n sensul c sunt create pentru a da satisfacie intereselor generale pe toat perioada existenei lor (i activitatea serviciului public este continu). Aceasta nu nseamn c activitatea prin care se realizeaz funcia public nu ar putea fi exercitat intermitent, o singur dat sau niciodat, n funcie de situaie. Cu privire la acest aspect, prof. Romulus Ionescu 298 arta c nu trebuie confundat existena funciei cu realizarea ei, n conformitate cu specificul ei. Sub un alt aspect, continuitatea funciei nu este acelai lucru cu stabilitatea n funcie, care privete persoana funcionarului public, numit legal ntr-o funcie public i care nu poate fi desprit de aceasta dect n cazurile strict prevzute de lege. Totodat, nu trebuie confundat caracterul de continuitate al funciei publice cu cel de permanen, care nseamn existena ei pe o perioada nedeterminat. Din cte se cunoate, n raport de interesele publice, un serviciu public poate fi nfiinat i pentru o perioad de timp prestabilit299 i astfel i funciile publice din acest serviciu sunt nfiinate pe aceast durat limitat. Caracterul continuu al funciei publice, indiferent c este nfiinat pe durat nedeterminat sau determinat presupune exercitarea ei cu continuitate, ori de cte ori este necesar, pe ntreaga durat de existen a funciei publice. 9. Funcia are caracter obligatoriu, aa cum a artat i I. Santai300, n sensul c drepturile i obligaiile ce-i alctuiesc coninutul trebuie exercitate, existnd o ndatorire n acest sens i nu o facultate, o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau juridice i fa de care exist latitudinea de a intra sau nu, dup propria voin, n raporturi juridice conform interesului propriu. S-a artat astfel, n ceea ce privete funcia public administrativ, c aceasta trebuie exercitat n orice mprejurare care-i solicita aciunea, chiar dac, fa de o anumit atribuie, autoritatea n cauz are un drept de apreciere sau de alegere n soluionarea acesteia. Aceast ndatorire de rezolvare sau de pronunare chiar fa de o solicitare care nu impune neaprat intervenia de drept a autoritii sau instituiei publice, opereaz n mod permanent, deoarece neexprimarea sau neluarea de poziie din partea unei autoriti sau instituii publice - prin nesoluionarea n termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri privitoare la un drept recunoscut de lege - permit declanarea procedurii judiciare pe calea contenciosului

297 298

M. Hauriou, Precis de droit administratif et de droit public, Paris, 1919, p. 597; V. Dabu, op. cit., p. 113 R. Ionescu, op. cit, p. 177 299 P. Negulescu, op. cit., p. 607-608 300 I. Santai, op. cit., vol. I, p. 93

111

administrativ, care se poate finaliza cu tragerea la rspundere a autoritii sau instituiei publice, inclusiv cu plata unor daune materiale sau morale. 10. Prin exerciiul efectiv al funciei se realizeaz competena autoritii sau instituiei publice conform atribuiilor de specialitate, legal stabilite. Pentru realizarea acestui lucru, funcia trebuie ncredinat unei persoane fizice, care are capacitatea fizic i psihic necesar i care ndeplinete i celelalte condiii prevzute de lege pentru ocuparea unei funcii publice, conform art. 54 din Statutul funcionarilor publici. n anumite momente pot exista i funcii neocupate de titulari, iar uneori chiar funcii neexercitate, dar aceasta nu afecteaz realizarea, n ansamblu, a atribuiilor instituiei, ci doar integralitatea ndeplinirii acestora.301 11. Fondurile pentru finanarea funciilor publice sunt asigurate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale. Factorul comun i definitoriu pentru toate funciile publice este existena unui complex de atribuii (drepturi i obligaii) prevzute de lege, pe care unii l denumesc situaie juridic obiectiv302. Aceste atribuii reprezint de altfel competena unei anumite autoriti sau instituii publice, ntr-un anumit domeniu al activitii de organizare a executrii i de executare a legii i a celorlalte acte normative. Atribuiile stabilite prin lege sau potrivit legii dau competena celor care ndeplinesc funciile respective, ca n regim de drept administrativ sa fac acte juridice, operaiuni administrative sau materiale n mod legal.303 Sub un alt aspect, atribuiile cu care sunt dotate funciile publice reprezint din punctul de vedere al funcionarilor publici care le ocup, drepturi i obligaii stabilite pentru ei prin lege, sau prin acte juridice emise n baza i n executarea legii. Totalitatea funciilor dintr-o autoritate sau instituie public, potrivit schemei de organizare, cu diviziunile i subdiviziunile sale structurale componente, constituie statul de funcii al respectivei autoriti sau instituii304, aprobat potrivit legii. Dimensionarea statului de funcii al unei autoriti sau instituii publice depinde att de interesele publice care se cer satisfcute, dar i de mijloacele umane i materiale pe care societatea i serviciul public respectiv le pot aloca satisfacerii acestor interese generale. n cadrul organizrii sistemului administraiei publice, atribuiile unei funcii publice, se mpart pe posturi305. Postul este funcia public individualizat, atribuiile unei funcii publice fcnd necesar adesea organizarea mai multor posturi. Coninutul concret al drepturilor i obligaiilor decurgnd din funcia public i care revin titularului, se stabilesc prin fia postului, aceasta exprimnd i diferenierile fa de alte posturi similare. Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice sunt menionate n art. 3 din statutul funcionarilor publici, dup cum urmeaz: - legalitate, imparialitate i obiectivitate; - transparen; - eficien i eficacitate; - responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; - orientare ctre cetean; - stabilitate n exercitarea funciei publice; - subordonare ierarhic.

301 302 303 304 305

I. Santai, op. cit., vol. I, p. 93 Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo Sat, Arad, 1997. p. 175 Al. Negoi, op. cit.(1996), p. 42 R. Ionescu, op. cit., p. 171 Al. Negoi, op. cit. (1996) p. 97

112

9.2. Categorii de funcii publice Funciile publice se clasific dup cum urmeaz: a) Funcii publice generale i funcii publice specifice; Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun, tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale. Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, n vederea realizrii competenelor lor specifice. b) Funcii publice de stat i funcii publice teritoriale; Funciile publice de stat sunt funciile publice stabilite n cadrul autoritilor i instituiilor administraiei publice centrale, precum i n cadrul prefecturilor i serviciilor deconcentrate ale ministerelor i ale altor organe ale administraiei publice centrale din cadrul unitilor administrativteritoriale. Funciile publice teritoriale sunt funciile publice stabilite n cadrul autoritilor administraiei publice locale i instituiilor publice aflate sub autoritate acestora. c) Funcii publice din clasa I, funcii publice din clasa a II-a i funcii publice din clasa a III-a, definite n raport cu nivelul studiilor necesare ocuprii funciei publice; Clasa I cuprinde funcionarii publici care au absolvit studii superioare de lung durat cu diplom de licen sau echivalent. Clasa a II-a cuprinde funcionarii publici care au absolvit studii superioare de scurt durat cu diplom. Clasa a III-a cuprinde funcionarii publici care au absolvit studii medii liceale cu diplom. d) Conform dispoziiilor art. 11 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, funciile publice se mai pot clasifica dup gradul de acces la funcia public, n funcii ocupate de funcionari debutani sau de funcionari definitivi; Funcionari publici debutani sunt persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice de debutant. Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor unei funcii publice, formarea practic a funcionarilor publici debutani, precum i cunoaterea de ctre acetia a specificului administraiei publice i a exigenelor acesteia. Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcionarii publici de execuie din clasa I studii superioare de lung durat, 8 luni pentru cei din clasa a II-a studii superioare de scurt durat i 6 luni pentru cei din clasa a III-a studii medii. Funcionarii publici definitivi sunt funcionarii publici care au efectuat perioada de stagiu prevzut de lege i au obinut rezultate corespunztoare la evaluare, persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care au vechimea n specialitatea corespunztoare funciei publice, de minim 12 luni, 8 luni i respectiv 6 luni, n funcie de nivelul studiilor absolvite, precum i persoanele care au promovat programe de formare specializat n administraia public pentru numirea ntr-o funcie public definitiv. e) Cel mai important criteriu de clasificare a funciilor publice este dup natura atribuiilor stabilite n realizarea competenei unei autoriti sau instituii publice . Sub acest aspect, funciile publice se mpart n trei categorii: funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici, funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere i funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie. Potrivit art. 12 din Legea nr. 188/1999, categoria nalilor funcionari publici reprezint palierul dintre nivelul politic i cel administrativ al autoritilor publice i cuprinde persoanele care sunt numite n una din urmtoarele funcii publice: a) secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 113

b) prefect; c) secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; d) subprefect; e) inspector guvernamental. Instituia nalilor funcionari publici, ca elit a serviciului public, este ntlnit i n state precum Frana, Marea Britanie, Germania i Belgia. Aceast instituie reprezint un sistem structurat i recunoscut al managementului de personal destinat celor mai nalte poziii non-politice (funciile managerilor publici) din cadrul Guvernului i altor autoriti. Aceast instituie trebuie s reprezinte un serviciu public de carier, avnd ca scop asigurarea stabilitii i a profesionalismului nucleului de top-manageri, oferind concomitent i flexibilitatea necesar pentru a face fa schimbrilor n componena Guvernului.306 Poate face parte din categoria nalilor funcionari publici, conform art. 16 din Statut, persoana care: - ndeplinete condiiile prevzute la art. 54 din Legea nr. 188/1999; - are studii universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; - are cel puin 5 ani vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice; - a absolvit programele de formare specializat pentru ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici ori a exercitat un mandat complet de parlamentar; - a promovat concursul naional pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici. Corpul nalilor funcionari publici constituie un mijloc de asigurare a continuitii i coerenei deciziilor administrative necesare implementrii politicilor publice, precum i existena unei voine clare i constante la nivelul superior al serviciului public.307 Distincia dintre funciile de conducere i funciile de execuie const i n gradul diferit de rspundere i independen308. Prima categorie este format din funcionari de decizie i control. Putem preciza c funciile de conducere nelese n sensul larg al conducerii (prevedere, organizare, coordonare, ndrumare, control) sunt n acelai timp i funcii de decizie. Este posibil ca unele funcii de conducere s priveasc, n mod preponderent, anumite atribute ale procesului decizional (organizare, coordonare, control etc.), n funcie de competena material a organului administrativ respectiv. Funcionarii publici de conducere au atribuii de organizare, coordonare, conducere, ndrumare i control. Sunt considerai funcionari publici de conducere persoanele numite n una din urmtoarele funcii publice: a) director general i director general adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; b) director i director adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; c) secretar al unitii administrativ-teritoriale; d) directorul executiv i directorul executiv adjunct n cadrul instituiei prefectului, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale, al instituiilor publice subordonate acestora i al altor instituii publice organizate la nivel teritorial, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora309; e) ef serviciu, precum i cei numii n funciile publice specifice asimilate acesteia;
306

Cristina Cerchez, Monica Dimitriu, Reglementarea instituiei nalilor funcionari publici, n Revista Economie i Administraie local, nr. 12/2002, p. 29 307 Romeo Paul Postelnicu, Propuneri privind profesionalizarea funciei de prefect, n Economie i Administraie Public Local, nr. 12/2002, p. 30 308 Ilie Iovna, op. cit. (1997), p. 178.

114

f) ef birou, precum i cei numii n funciile publice specifice asimilate acesteia. Potrivit dispoziiilor art. 14 din Legea nr. 188/199, sunt funcionari publici de execuie din clasa I persoanele numite n urmtoarele funcii publice generale: consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora. Sunt funcionari publici de execuie din clasa a II-a persoanele numite n funcia public general de referent de specialitate, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia. Sunt funcionari publici de execuie din clasa a III-a persoanele numite n funcia public general de referent, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia. Trebuie menionat faptul c funcionarii publici numii n funciile publice din clasele a IIa i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie . n Tratatul de drept administrativ din 1934, P. Negulescu arta c funciile publice sunt destinate: "1) unele s fac acte juridice adic manifestri de voin n scop de a produce efecte juridice; 2) altele s prepare facerea acestor acte i 3) altele s execute actele juridice sau deciziile administrative judectoreti"310. Dup acest criteriu de clasificare (natura atribuiilor), M.T. Oroveanu311 distinge: a) funcii de conducere; b) de documentare administrativ i de pregtire a deciziilor i c) de executare a deciziilor administrative. n literatura juridic312 s-au fcut clasificri i dup alte criterii, anume: - dup actul normativ n care sunt prevzute funciile publice, acestea se clasific n : a) funcii prevzute n Constituie; b) funcii prevzute n Statutul funcionarilor publici i c) funcii prevzute n statute speciale; - dup regimul juridic aplicabil, distingem funcii crora li se aplic regimul de drept comun, nelegnd pe cel prevzut n Statutul funcionarilor publici i funcii crora li se aplic regimuri statutare speciale potrivit principiilor Statutului funcionarilor publici; - dup legtura cu aspectul politic ntlnim funcii cu caracter politic cum sunt cele deinute de minitri, primari, etc. i funcii cu caracter profesional, de specialitate, exercitate de funcionari de carier, care-i fac din aceasta o profesie; - dup durata nfiinrii: permanente sau temporare, dat fiind c nevoile sociale cer, uneori, ca unele activiti s aib un caracter temporar); - dup gradul de strictee al disciplinei, deosebim funcii cu caracter militar i funcii civile ( art. 16 alin 3 din Constituie); - dup gradul de tehnicitate a rezultat c unele funcii au caracter tehnic mai pronunat, iar altele mai puin pronunat 313; O interesant clasificare a funciilor de conducere este cea efectuat de A. Iorgovan314 i anume: 1. Sub aspectul coninutului procesului decizional administrativ funciile publice de conducere sunt : - funcii care presupun toate elementele conducerii; - funcii care presupun n mod preponderent realizarea anumitor elemente ale conducerii (organizare, coordonare, control, etc.); 2. Sub aspectul sursei legislative:
309

A se vedea Ordonana de urgen nr. 105/2009 privind unele msuri n domeniul funciei publice, precum i pentru ntrirea capacitii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale i ale altor servicii publice, precum i pentru reglementarea unor msuri privind cabinetul demnitarului din administraia public central i local, cancelaria prefectului i cabinetul alesului local, publicat in Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr. 668 din 06/10/2009 310 P. Negulescu, op. cit., p. 522 311 M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Editura Cerna, Bucureti, 1998, p. 319 312 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 567 i urm.; R. Ionescu, op. cit. p. 181 313 Dup gradul de autoritate a activitii s-a fcut distincie ntre: funcii de autoritate i funcii de gestiune. Regimul juridic specific pentru aceast categorie nu poate fi ns bine definit n legtur cu funcia, el evideniindu-se corespunztor n ceea ce privete actul juridic de autoritate sau de gestiune 314 A. Iorgovan, op. cit.(2001), vol. I, p. 567-568

115

- funcii prevzute numai n Constituie (funciile de demnitari i anumite funcii eligibile); - funcii prevzute n Statutul funcionarilor publici; - funcii prevzute n statute speciale stabilite pentru anumite sectoare ori pentru anumite organe. 3. Sub aspectul gradului de complexitate i rspundere: - funcii de conducere la nivelul organului administrativ; - funcii de conducere la nivelul organelor interne (ce nu apar i ca organe de conducere); - funcii de conducere la nivelul compartimentelor (aparatului). 4. Sub aspectul naturii intrinseci, se identific dou categorii: - funcii de conducere cu o natur exclusiv administrativ (ministru, director general, director, rector, etc.); - funcii de conducere de specialitate (ex. director tehnic, inginer ef, contabil ef, etc.). 5. Sub aspectul retribuiei distinge ntre: - funcii de conducere retribuite (dup caz, cu sau fr indemnizaie); - funcii de conducere neretribuite (mai ales n ipoteza cumulului). Ct privete funciile de execuie, acestea au fost clasificate de A. Iorgovan, sub aspectul naturii lor, n dou mari categorii: - funcii pur administrative: principale i auxiliare; - funcii de specialitate: tehnice; economice; juridice; alte specialiti. Cum ntre funcia public i funcionarul public exista o legtur indisolubil, iar n mare msur clasificarea funciilor reprezint i o clasificare a funcionarilor, alte aspecte legate de aceast problem vor fi analizate n paragraful viznd clasificarea funcionarilor publici. 9.3. Ierarhia funciilor publice n raport de atribuiile pe care le au funciile publice, ele sunt stabilite ntr-o ierarhie, n cadrul fiecrui serviciu public. Aceast ierarhie asigur prin unitatea de structur i aciune buna funcionare a serviciilor publice. Se are astfel n vedere c titularii care ocup funciile ierarhic inferioare sunt obligai s se supun dispoziiilor date n limita i n condiiile legii de funcionarii care ocup funciile ierarhic superioare. Ierarhia funciilor publice, se stabilete, de regul, prin actele de nfiinare, organizare i funcionare a serviciilor publice, sau prin acte normative distincte, ori derivate din acestea. Pentru funcionarii publici, ierarhizarea funciilor publice se regsete, n principal, n Statut. Pentru unele funcii publice, de regul, din cadrul autoritilor administrative autonome, dar i din alte instituii publice, se fac unele asimilri ca rang sau grad. S-a considerat315 c asimilrile nu sunt dect sub aspectul salariului, altfel aceste prevederi ar fi neconstituionale sau nelegale, dup caz, fiindc ar nsemna imixtiuni n competenele legal prevzute pentru alte funcii publice. Prin actele normative amintite s-a stabilit, de fapt, nu numai ierarhia funciilor publice, ci i gradele profesionale, mprejurare de interes practic pentru numirea i avansarea funcionarilor publici. n perioada interbelic, cu privire la structura intern a funciei publice, P. Negulescu316 fcea distincie ntre funcia propriu-zis, grad i post. Astfel, gradul a fost considerat posibilitatea pe care o persoan o are de a exercita o anumit funcie n condiiile determinate de lege. P. Negulescu arta c gradul poate fi diferit fa de funcia propriu-zis, ca n armat, sau poate coincide cu aceasta.
315 316

V. Priscaru, op. cit.(2002), p. 241 P. Negulescu, op. cit. (1934), p. 531 i urm.

116

Fiind ataat persoanei, gradul este conferit funcionarului n momentul numirii, sau dobndit pe parcursul carierei, urmare a avansrii. Cu privire la noiunea de post, aceasta a fost prevzut n Regulamentul de aplicare a Legii privind statutul funcionarilor publici (Legea nr. 103/1923) i exprim funcia n lucru, exercitarea efectiv a prerogativelor funciei de ctre o persoan determinat sau cum spunea P. Negulescu 317 locurile de funcionari de acelai grad existente ntr-un serviciu public. De altfel, n materia funciei publice, noiunea de post este funcia individualizat, este chiar locul de munc finanat de la bugetul de stat sau bugetele locale i ocupat de o persoan anume, n condiiile legii. La rndul ei, noiunea de corp al funcionarilor publici, care n perioada comunist era desemnat prin noiunea de cadre, grupeaz funcionarii care au un anumit statut profesional i disciplinar, de grade i clase diferite. n privina funcionarilor publici crora li se aplic Statutul funcionarilor publici, funciile publice se clasific ntr-o ierarhie ce ine seama de nivelul atribuiilor (categoria nalilor funcionari publici, categoria funcionarilor de conducere i categoria funcionarilor publici de execuie); nivelul studiilor pe clase (clasa I studii superioare, clasa II studii superioare de scurt durat, clasa III studii medii); n funcie de grade profesionale (funcionar superior, principal, asistent i debutant) i n funcie de gradele de salarizare. 9.4. Gestiunea funciei publice Conceptul de gestiune a funciei publice poate fi analizat ntr-un sens material-funcional i ntr-unul formal-organic, aa cum de altfel sunt analizate i conceptele de administraie public, sistem al administraiei publice i serviciu public. n sens material-funcional prin gestiunea funciei publice se neleg actele juridice i operaiunile administrative i tehnico-materiale prin care se recruteaz funcionarii publici i se materializeaz situaia lor profesional (notri, avansri, etc.) de ctre structurile organizate n acest scop. n sens formal-organizatoric se au n vedere autoritile, organismele implicate n derularea operaiunilor de gestionare a funciei publice de stat sau a celei din cadrul autoritilor administrative autonome318. Astzi, gestiunea funciei publice are n vedere c aceast important instituie, care este funcia public, reprezint un ansamblu de atribuii legale, pe care funcionarul trebuie s le exercite n interes public i c acestea nu constituie drepturi ale sale patrimoniale, aa cum n trecut ofierul se considera proprietarul gradului su. Pentru crearea i dezvoltarea n cadrul instituiilor publice a unui corp de profesioniti, conform unor standarde comune, trebuie organizat cariera funcionarului de la debut pn la nalt funcionar public sau la ncetarea raportului de funcie public prin pensionare. Aceast activitate de organizare a carierei este cunoscut sub denumirea de gestiunea funciei publice. Potrivit prevederilor art. 2 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici319, cariera n funcia public cuprinde ansamblul situaiilor juridice i efectele produse, care intervin de la data naterii raportului de serviciu al funcionarului public pn n momentul ncetrii acestui raport, n condiiile legii.. Aa cum s-a artat n literatura juridic strin ,320 n prezent, gestiunea funciei publice are la baz dou principii ce sunt aparent opuse i care trebuie armonizate.

317 318

P. Negulescu, op. cit. (1934), p. 535 A se vedea Jean-Marie Auby, Robert Ducos Ader, Droit administratif, VII-me dition, Dalloz, Paris, 1986, capitolul Gestiunea funciei publice 319 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 530 din 14 iulie 2008 320 Jean Marie Auby, Robert Ducos Ader, op. cit., Capitolul Gestiunea funciei publice

117

Este vorba de principiul autoritii sau ierarhiei, care-l plaseaz pe funcionarul public sub autoritatea superiorului ierarhic, n ceea ce privete dirijarea activitii i hotrrile n privina situaiei lui profesionale. n acest caz, funcionarul public nu poate interveni, permindu-i-se doar s conteste la organele jurisdicionale competente, deciziile pe care le consider abuziv luate fa de el. Astzi, n mai toate rile problema subordonrii, care este de esen pentru instituia funciei publice, este conceput ca o subordonare atenuat, att n sensul limitrii prerogativelor efilor ierarhici, ct i n sensul acordrii unor garanii pentru funcionarul public, pentru a fi eliminat pe ct posibil arbitrariul din partea efilor ierarhici. Cel de-al doilea principiu este cel al democratizrii funciei publice. Fr a se renuna la ierarhie, care este considerat de natura funciei publice, prin democratizarea funciei publice se armonizeaz dreptul superiorului ierarhic de a decide soarta profesional a subordonatului cu dreptul acestuia din urma de a influena destinul su profesional printr-o implicare efectiv n gestionarea carierei sale. Astfel, funcionarul se implic n activitatea de stabilire a condiiilor de munc, n modul n care sunt prevzute i respectate drepturile i obligaiile sale etc. Pentru o mai bun gestionare a funciei publice s-au impus mai multe categorii de autoriti cu competen diferit, la nivel statal, teritorial, la nivelul diferitelor instituii sau la nivelul unor structuri private autorizate s presteze diferite servicii publice. n Romnia, gestiunea funciei publice, din perspectiv material-funcional, se realizeaz prin patru importante mijloace manageriale deduse din lege, i anume: 1) planul naional de ocupare a funciei publice, 2) recrutarea, 3) promovarea i dezvoltarea carierei i 4) managementul perfecionrii continue la nivelul ntregului sistem. Potrivit reglementrilor art. 23 din Legea nr. 188/1999, republicat, Planul de ocupare funciilor publice stabilete: a) numrul maxim al funciilor publice rezervate promovrii funcionarilor publici; b) numrul maxim al funciilor publice care vor fi rezervate n scopul promovrii rapide; c) numrul maxim al funciilor publice care vor fi ocupate prin recrutare; d) numrul maxim al funciilor publice care vor fi nfiinate; e) numrul maxim al funciilor publice care vor fi supuse reorganizrii; f) numrul maxim de funcii publice pe fiecare clas, categorie i pe grade profesionale; g) numrul maxim al funciilor publice de conducere i al funciilor publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici. 9.5. Noiunea i trsturile funcionarului public Pornind de la coninutul funciei publice, funcionarul public a fost definit n literatura juridic321 ca reprezentnd persoana fizic ce face parte dintr-o autoritate sau instituie public aflat n raporturi ierarhice i care a fost legal nvestit cu exerciiul unei funcii publice executive, de regul pentru o perioad de timp nedeterminat, fiind salarizat pentru activitatea depus322. Sub imperiul dispoziiilor art. 2 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, funcionarul public este ceteanul numit n condiiile legii ntr-o funcie public, n serviciul unei autoriti publice centrale sau locale, ori, dup caz, ntr-o instituie public aflat sub autoritatea organelor centrale ale administraiei publice sau a consiliilor judeene ori locale323.
321

I. Santai, op. cit. p. 98. nainte de a preciza elementele ce definesc funcionarul public administrativ, n sensul amintit facem precizarea c n prezent, pentru funcia public ce a fost cunoscut tradiional ca executiv, este preferabil termenul de funcie public administrativ, iar locul autoritii de stat, trebuie luat de noiunea de autoritate public, folosit de Constituie i care este acoperitoare i pentru autoritile administraiei publice locale autonome . 322 Pentru alte definiii A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ i tiina administraiei. Partea introductiv. Funcia public din administraia de stat, Tipografia Universitii din Bucureti, 1986 p. 224

118

Persoana creia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei i pstreaz calitatea de funcionar public, continund s fac parte din corpul de rezerv al funcionarilor publici. Funcionarii publici desfoar activiti ce implic exercitarea prerogativelor de putere public. Din definiiile prezentate i din prevederile legii, putem reine urmtoarele elemente, unele explicite, altele care se subneleg i anume: 1. Funcionar public romn poate fi ceteanul romn cu domiciliul n ar pentru c potrivit disp. art. 16 pct. 3 din Constituia Romniei din 1991, republicat n 2003, funciile i demnitile publice civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au cetenie romn i domiciliul n ar. Aadar, o funcie public nu poate fi ncredinat unui apatrid sau unei persoane cu domiciliul n strintate. 2. Funcionar public, n sensul Legii nr. 188/1999 este ceteanul numit ntr-o funcie public vacant din cadrul unui serviciu public, nu i cel ales. n definiie s-a evitat folosirea expresiei nvestire n funcie pentru c aceasta presupune nu numai numirea, ci i repartizarea, alegerea etc. nvestirea n funcie se face prin numire, pentru c aceasta presupune integrarea funcionarului public ntr-o ierarhie ce ine de natura administraiei publice, n regim de putere public. Prin numire sau, altfel spus, titularizare de ctre autoritatea competent, i se confer persoanei calitatea de funcionar public i este integrat n ierarhia administrativ. Aceasta ierarhie l oblig pe funcionarul ierarhic inferior s execute ntocmai dispoziiile de serviciu ale superiorului, cu excepia actelor vdit ilegale. 3. Numirea funcionarilor publici are loc n condiiile legii, ceea ce presupune c cel numit trebuie s ndeplineasc toate condiiile generale i speciale prevzute de lege pentru accesul la ocuparea unei funcii publice. 4. Numirea n funcia public trebuie fcut, de regul, pe o perioad nedeterminat fiindc acest element asigur funcionarului public stabilitatea n funcie i eventual inamovibilitatea. Numai ceteanul numit ntr-o funcie public pe o perioad nedeterminat, o poate exercita ca pe o profesie, poate face din exerciiul funciei publice o carier. 5. Funcionarii publici au reglementate drepturile i obligaiile, rspunderea, incompatibilitile i n general regimul de ocupare i exercitare a funciei, ntr-un statut special, expresie a situaiei juridice a acestora. 6. Funcionarii publici i exercit sarcinile n vederea realizrii competenei, a atribuiilor specifice serviciului public respectiv. 7. Fiind vorba de servicii publice, funciile publice sunt alimentate din fonduri publice i prin urmare funcionarii publici sunt salarizai din fonduri publice, de la bugetul de stat sau bugetele locale. 9.6. Funcia public i funcionarul public ntre funcia public privit, n general, ca situaie juridic i funcionarul public in calitatea sa de titular al unei astfel de funcii exist o strns legtur324. Astfel, funcia public fiind o situaie juridic, obiectiv, o creaie a legii sau actelor juridice bazate pe lege, exist independent de titularul ei, funcionarul public, pentru c exist datorit nevoilor practice ale organizrii puterii publice. n al doilea rnd, funcia public nu se poate exercita fr titularul nvestit cu nfptuirea ei i care poart denumirea de funcionar public.
323

nainte de apariia Legii nr. 188/1999, Al. Negoi a artat c ntotdeauna directorii i contabilii efi ai oricror regii autonome i societi comerciale cu capital de stat sunt funcionari publici (op. cit., 1996, p. 89-90). 324 I. Santai, op. cit., p. 97

119

n al treilea rnd, funcia public ocupat nu epuizeaz ntregul coninut al atribuiilor i sarcinilor ce revin unui funcionar, fiindc acesta mai poate primi i alte nsrcinri, legate sau diferite de funcia deinut, fie n temeiul legii, fie n baza dispoziiilor superiorilor ierarhici. n al patrulea rnd, exercitnd funcia n baza unei nvestiri legale, funcionarul nu poate refuza executarea atribuiilor acesteia dect n cazul n care este vorba de ordine vdit nelegale primite de la superiorii si. Ct privete puterea public cu care este nvestit funcionarul public i care-i confer o autoritate proprie, aceasta nu este deinut de el de la persoana care l-a numit, ci de la lege sau celelalte acte juridice emise pe baza ei, prin care se organizeaz funcia i serviciul public, cu atribuiile i obligaiile sale. 9.7. Categorii de funcionari publici n literatura de drept public interbelic325 funcionarii publici au fost clasificai dup mai multe criterii: - dup regimul juridic aplicabil au fost deosebii funcionari care exercitau o funcie public cu caracter permanent i se supuneau unei situaii juridice speciale, exorbitante (funcionari ai statului) i ageni angajai, care nefcnd parte din cadrele permanente, desfurau activiti n baza unui contract ncheiat cu serviciul public respectiv (funcionari contractuali). - dup caracterul funciei, distingeau ntre funcionari de carier care exercitau o funcie cu caracter permanent, ca pe o profesie i funcionari politici care rmneau n funcie ct timp se bucurau de ncrederea autoritii care deinea puterea politic (Parlament, Guvern, etc.). - dup obiectul activitii, se deosebea ntre funcionari de deciziune (cei aflai la conducere i control - minitri, prefeci, etc.); de preparaiune a deciziilor administrative i de execuiune n practic, a deciziilor administrative326. Criteriul respectiv a fost totui apreciat ca deficitar pentru c o departajare rigid ntre aceste trei categorii nu se poate face, fiecare categorie fcnd i acte sau fapte care se ncadreaz n celelalte categorii. Acelai lucru se poate spune i cu privire la mprirea de ctre prof. Berthlemy 327 a funcionarilor publici n funcionari de autoritate (exemplu, prefectul) i funcionari de gestiune (exemplu, un inginer, un arhitect). Teoria a fost considerat imprecis pentru c cei mai muli funcionari publici fac att acte de autoritate ct i de gestiune. Distincia s-a bazat pe aceea care exist ntre actul de autoritate i cel de gestiune, ns pe drept cuvnt Paul Negulescu328 a artat c nu se poate "transporta agentului ceea ce legea zice numai despre act". Plecnd de la noiunea funcionarului public n sens larg, de persoan care concur la funcionarea unui serviciu public, s-a fcut distincia ntre guvernani i ageni329. n opinia lui Romulus Ionescu330 patru erau criteriile dup care deosebea funcionarii publici i anume: - dup gradul de independen n exercitarea funciei, deosebea ntre funcionari cu munci de rspundere i cei fr munci de rspundere; - dup gradul de strictee a disciplinei, deosebea ntre funcionari civili i funcionari militari; - dup gradul de tehnicitate, deosebea funcionari care exercitau funcii cu un pronunat grad tehnic i funcionari care exercitau funcii cu un grad productiv mai ridicat;
325

E. Tarangul, op. cit., p. 231 i urm.; P. Negulescu op. cit. (1934) p. 561si urm.; A se vedea i V. Vedina, Statutul funcionarului public, Editura Nemira, Bucureti, 1998, p. 405 326 P. Negulescu, op. cit. p. 561-562 327 Citat de P. Negulescu n op. cit. (1934) p. 563 328 Idem, p. 544 329 Ibidem, p. 538 330 R. Ionescu, op. cit., p. 181

120

- dup modul de recrutare mprea funcionarii n alei i numii. coala de la Cluj reprezentat de Ilie Iovna331 recunotea trei categorii de funcionari ai administraiei de stat n funcie de rolul lor n realizarea activitii executive, anume, funcionari de decizie, de control i de execuie. n literatura de specialitate actual V. Priscaru 332 s-a oprit la trei criterii de clasificare: - dup gradul de pregtire profesional, a deosebit ntre funcionari cu studii superioare de lung durat, studii superioare de scurt durat i studii medii liceale sau postliceale; - dup competen, a reinut categoria funcionarilor de conducere i a funcionarilor de execuie iar, - dup vechimea n specialitate a deosebit ntre debutani sau definitivi. Antonie Iorgovan333 a folosit pentru clasificarea funcionarilor publici aceleai patru criterii ca i pentru clasificarea funciei publice i anume: - dup importana funciei i preponderena activitii (de conducere i de execuie); - dup gradul de strictee al disciplinei (funcionari civili i militari); - dup modul de desemnare a titularilor (funcii care presupun numirea titularilor i funcii care presupun repartizarea acestora); - dup regimul juridic aplicabil (statutul general sau statute speciale profesionale i/sau disciplinare). 9.8. Condiiile de acces la ocuparea funciilor publice Avnd n vedere tradiia legislativ romneasc n materia nvestirii n funcia public prevzut n statutele funcionarilor publici adoptate n 1923, 1940, 1946, 1999 i alte dispoziii legale n vigoare, putem nvedera mai nti, urmtoarele principii privind accesul la funcia public: 1. Principiul accesului egal la funcia public, n sensul c orice persoana care ndeplinete condiiile prevzute de lege poate ocupa o funcie public. Doctrina occidental a stabilit c pentru ndeplinirea acestei condiii sunt interzise discriminrile politice, religioase sau rasiale. De la acest principiu fac excepie titularii funciilor care se afl la limita dintre politic i administraie. O meniune aparte n legislaia i practica rilor occidentale o constituie condiia egalitii sexelor, la ocuparea unei funcii publice. Manifestnd un spirit avansat pentru acele vremuri, Regulamentul din 1924 de aplicare a Legii privind statutul funcionarilor publici din 1923, prevedea c pot fi numii funcionari publici cetenii romni fr deosebire de sex. n ara noastr, n art. 4 din Constituie este ridicat la nivel de principiu egalitatea ntre cetenii Romniei, neadmindu-se vreo deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social. Corobornd acest principiu cu cel al egalitii anselor din art. 16 alin. 1 i 2 din Constituie se poate trage uor concluzia c sexul nu constituie un impediment sau o favoare pentru ocuparea unei funcii publice. Evident c de la regula egalitii cetenilor indiferent de sex, ct privete ocuparea unei funcii publice exist unele excepii n raport de specificul profesiunii, excepii prevzute n lege. 2. Un alt principiu este cel al egalitii anselor de admisibilitate ntr-o funcie public i deriv din principiul egalitii anselor consacrat pentru prima dat n art. 6 din Declaraia Universal a Drepturilor Omului i Ceteanului din 1789. Ulterior, acest principiu a fost consacrat n majoritatea Constituiilor i aezat la baza funcionrii statelor moderne.

331 332 333

I. Iovna, op. cit., p. 177 i 180 V. Priscaru, op. cit. p. 267-271 A. Iorgovan, op. cit.(2001), vol. I, p. 567 i urm.

121

Constituia Romniei l prevede n art. 16 alin. 1 i 2 sub forma cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri. Nimeni nu este mai presus de lege. Acest principiu fundamental ntr-un stat de drept exprim, n problema analizat, tratamentul nediscriminator din partea legii i a autoritilor publice, fa de cei care candideaz la o funcie public i ndeplinesc condiiile impuse de lege, studii, vechime, vrst etc., pentru ocuparea respectivei funcii. n procesul ocuprii unei funcii publice pentru a se preveni ocuparea de ctre persoane incompetente, principiul egalitii de anse se mpletete cu principiul meritului n sensul c va ocupa funcia doar cel care reuete la concursul organizat pentru ocuparea ei. Ct privete condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc o persoan fizic pentru a ocupa o funcie public, acestea sunt prevzute n art. 54 din Statut. Astfel, Poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii: a) are cetenia romn i domiciliul n Romnia; b) cunoate limba romn, scris i vorbit; c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege. 9.9. Numirea n funciile publice i regimul juridic al actelor de numire 9.9.1. Moduri de selectare a candidailor la ocuparea funciilor publice ca baz a numirii n funciile publice Ocuparea funciilor publice vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire, recrutare i alte posibiliti stabilite de lege (art. 56 din Legea nr. 188/1999, republicat). Numirea ntr-o funcie public, atunci cnd este vorba de concurs, se face n ordinea descresctoare a mediilor obinute. n cazul n care, din diferite motive, pentru ocuparea unei funcii publice vacante se prezint un singur candidat i urmare acestui fapt nu se poate organiza concurs, numirea persoanei se poate face i n urma promovrii examenului . Recurgnd la metoda sistematic de interpretare a normelor juridice, observm c promovarea nu este ntmpltor aezat pe primul loc de ctre legiuitor n cadrul modalitilor de ocupare a funciilor publice334. Aa cum s-a artat n literatura juridic, dovada inteniei leguitorului de a ordona modalitile de ocupare a funciilor publice vacante, n funcie de importana situaiilor ce determin prioritatea acestora, o constituie i H.G nr. 611/2008, de aplicare a Statutului, care arat, expres, n art. 11 alin. 1 c, intrarea n corpul funcionarilor publici se face prin concurs de recrutare, organizat potrivit prevederilor acestei hotrri sau potrivit regulilor stabilite pentru persoanele care ocup, n condiiile legii, o funcie public specific de manager public, i prin transformarea posturilor ocupate n regim contractual n funcii publice. De asemenea, ntietatea promovrii, n categoria celorlalte modaliti de ocupare a funciilor publice, se observ i din analiza art. 23 din Statut, numrul locurilor ocupate prin recrutare (lit. c) fiind stabilite n urma locurilor rmase dup rezervarea pentru cei ce ndeplinesc
334

I. Petrea, A. Cioriciu, Valorificarea dreptului la perfecionare profesional n administraia public pentru absolvenii de masterate sau de doctorate, publicat pe www.avocatnet.ro n 22.02.2006

122

condiiile legale pentru a fi promovai (lit. a), respectiv rezervarea pentru cei ce ndeplinesc condiiile legale pentru a fi promovai rapid(lit. b). Potrivit dispoziiilor art. 63 din Legea nr. 188/1999, n carier, funcionarul public poate promova n funcia public i poate avansa n treptele de salarizare, n condiiile legii. Promovarea n clas, promovarea n grade profesionale i avansarea n trepte de salarizare nu sunt condiionate de existena unui post vacant. Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii publice superioare. Promovarea n funcia public de execuie n gradul profesional imediat superior celui deinut de funcionarul public se face prin concurs sau examen, organizat semestrial de ctre autoritile i instituiile publice, prin transformarea postului ocupat de funcionarul public ca urmare a promovrii concursului sau examenului. Fia postului funcionarului public care a promovat n funcia public se completeaz cu noi atribuii i responsabiliti sau, dup caz, prin creterea gradului de complexitate a atribuiilor exercitate335. n conformitate cu art. 65 din Statut, concursul sau examenul de promovare n gradul profesional se organizeaz de autoritatea sau instituia public, n limita funciilor publice rezervate promovrii, cu ncadrarea n fondurile bugetare alocate. Pentru a participa la concursul sau examenul de promovare n gradul profesional imediat superior celui deinut, funcionarul public trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: a) s aib cel puin 4 ani vechime n gradul profesional al funciei publice din care promoveaz; b) s aib cel puin 2 ani vechime n treapta de salarizare din care avanseaz; c) s fi obinut cel puin calificativul "bine" la evaluarea anual a performanelor individuale n ultimii 2 ani calendaristici; d) s nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile prezentei legi336. Funcionarii publici care nu ndeplinesc condiiile de vechime prevzute pentru promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut pot participa la concursul organizat, n condiiile legii, n vederea promovrii rapide n funcia public. Conform dispoziiilor art. 70 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, pot beneficia de sistemul de promovare rapid n funcia public: a) persoanele care au absolvit programe organizate, n condiiile legii, pentru obinerea statutului de manager public i b) funcionarii publici care au promovat concursul prevzut la art. 65 alin. 3 din Statut. Pot participa la concursul prevzut la alin. 1 lit. b al art. 70 din Statut funcionarii publici care ndeplinesc cumulativ urmtoarele condiii: a) au cel puin 1 an vechime n gradul profesional al funciei publice din care promoveaz; b) au obinut calificativul "foarte bine" la evaluarea performanelor profesionale individuale din ultimul an; c) nu au n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile prezentei legi; d) au urmat cel puin o form de perfecionare profesional n ultimul an. Concursul pentru promovarea rapid prevzut la art. 65 alin. 3 din Statut se organizeaz anual, de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n limita numrului de funcii publice rezervate promovrii rapide. Perioada n care o persoan a urmat programe organizate, n condiiile legii, pentru obinerea statutului de manager public este asimilat perioadei de stagiu. n cazul nepromovrii programelor menionate mai sus, perioada de stagiu nu constituie vechime n specialitatea studiilor necesare ocuprii funciilor publice i nici vechime n funcia public.
335 336

O. U. G. nr. 105/2009 O. U. G. nr. 105/2009

123

Pentru a participa la concursul de promovare ntr-o funcie public de conducere, funcionarii publici trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: a) s fie absolveni de masterat sau de studii postuniversitare n domeniul administraiei publice, management sau n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice; b) s fie numii ntr-o funcie public din clasa I; c) s ndeplineasc cerinele specifice prevzute n fia postului; d) s ndeplineasc condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor; e) s nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile prezentei legi. Avansarea n trepte de salarizare se face n condiiile legii privind sistemul unitar de salarizare a funcionarilor publici. n urma dobndirii unei diplome de studii de nivel superior, funcionarii publici de execuie au dreptul de a participa la examenul organizat pentru ocuparea unei funcii publice ntr-o clas superioar celei n care sunt ncadrai, dac studiile absolvite sunt n specialitatea n care i desfoar activitatea sau dac autoritatea ori instituia public apreciaz c studiile absolvite sunt utile pentru desfurarea activitii. Promovarea n condiiile menionate mai sus se face prin transformarea postului ocupat de funcionarul public ca urmare a promovrii examenului. Promovarea n clas nu se poate face pe o funcie public de auditor sau de consilier juridic. Evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se face anual. n urma evalurii performanelor profesionale individuale, funcionarului public i se acord unul dintre urmtoarele calificative: "foarte bine", "bine", "satisfctor", "nesatisfctor". Calificativele obinute la evaluarea profesional sunt avute n vedere la: a) avansarea n treptele de salarizare; b) promovarea ntr-o funcie public superioar; c) eliberarea din funcia public. n cadrul procesului de evaluare a performanelor profesionale ale funcionarilor publici se stabilesc cerinele de formare profesional a funcionarilor publici. Metodologia de evaluare a performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se aprob prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, dup consultarea organizaiilor sindicale ale funcionarilor publici, reprezentative la nivel naional. Referitor la concursul de recrutare s-a apreciat c acesta este cel mai bun mod de testare a cunotinelor i aptitudinilor celor care doresc s ocupe funcii publice, pentru mai multe considerente. Prin publicitatea care se face funciilor publice, respectiv posturilor scoase la concurs, se mrete considerabil numrul candidailor i deci se lrgete piaa muncii n domeniul funciilor publice. Concursul se organizeaz n limita funciilor publice vacante prevzute anual prin planul de ocupare a funciilor publice. De asemenea, procedeul concursului stimuleaz att pe cei care doresc s intre n sistemul administraiei publice, ct i pe cei aflai n acest sistem i care neleg c dac nu se pregtesc permanent pentru a fi competeni, alii mai buni le vor ocupa posturile. Principiile care stau la baza organizrii i desfurrii concursurilor, stipulate n art. 57 alin. 3 din Legea nr. 188/1999 republicat sunt: competiia deschis, prin asigurarea accesului liber de participare la concurs sau examen a oricrei persoane care ndeplinete condiiile cerute de lege pentru ocuparea funciei publice; asigurarea transparenei, prin punerea la dispoziia tuturor celor interesai a informaiilor referitoare la modul de desfurare a concursului sau a examenului pentru ocuparea funciei publice; meritele profesionale i competen, prin stabilirea persoanelor admise pentru ocuparea funciei publice, exclusiv pe baza rezultatelor obinute; egalitatea accesului la funciile publice pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale, prin aplicarea n mod nediscriminatoriu a unor criterii de selecie obiective i clar definite, astfel nct orice candidat s aib anse egale la ocuparea funciei publice. 124

Potrivit dispoziiilor art. 25 din H.G. nr. 611/2008, n vederea organizrii i desfurrii concursurilor pentru recrutarea funcionarilor publici, cu minimum 20 de zile naintea desfurrii concursului, se constituie comisii de concurs, respectiv comisii de soluionare a contestaiilor, prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului, n condiiile acestei hotrri. Preedintele comisiei de concurs, respectiv al comisiei de soluionare a contestaiilor, se desemneaz din rndul membrilor acestora, prin actul administrativ de constituire a comisiilor. Fiecare comisie de concurs, respectiv comisie de soluionare a contestaiilor, are un secretar. Secretarul comisiei de concurs i secretarul comisiei de soluionare a contestaiilor se asigur, de regul, de ctre funcionarii publici din cadrul compartimentelor de resurse umane sau de ctre funcionarii publici cu atribuii n acest domeniu, prevzute n fia postului, din cadrul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului. Pentru concursurile organizate n vederea ocuprii funciilor publice de conducere comisia de concurs i comisia de soluionare a contestaiilor sunt compuse fiecare din cte 5 membri, desemnai dup cum urmeaz: a) 3 membri sunt reprezentani ai autoritii ori instituiei publice n al crei stat de funcii se afl funcia public vacant pentru care se organizeaz concursul sau, dup caz, sunt desemnai din instituia public ierarhic superioar i b) 2 membri sunt reprezentani ai Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Pentru concursurile organizate n vederea ocuprii funciilor publice de execuie comisia de concurs i comisia de soluionare a contestaiilor sunt compuse din cte 3 membri, desemnai dup cum urmeaz: a) 2 membri sunt reprezentani ai autoritii sau instituiei publice n al crei stat de funcii se afl funcia public vacant pentru care se organizeaz concursul i b) un membru este reprezentant al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Conform art. 28 din H. G. nr. 611/2008, pentru concursurile organizate de autoritile i instituiile publice din administraia public local i pentru autoritile i instituiile publice deconcentrate, reprezentantul Ageniei poate fi numit din cadrul instituiei prefectului sau al consiliului judeean din judeul n care i are sediul instituia public n al crei stat de funcii se afl funcia public vacant pentru care se organizeaz concursul. Desemnarea reprezentanilor Ageniei se face cu acordul autoritii publice n care i desfoar activitatea funcionarul public. Selecia persoanelor care pot fi desemnate reprezentani ai Ageniei se face prin concurs. Modul de organizare i desfurare a concursului se stabilete prin ordin al preedintelui Ageniei. nainte cu cel puin 30 de zile de data stabilit pentru proba scris, pe baza avizului sau, dup caz, cu dovada ntiinrii Ageniei, autoritatea ori instituia public organizatoare a concursului are obligaia asigurrii publicitii concursului, n condiiile legii. Anunul privind concursul se public de ctre autoritatea sau instituia public organizatoare n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a, i ntr-un cotidian de larg circulaie, cu cel puin 30 de zile nainte de data stabilit pentru proba scris. Cu cel puin 30 de zile nainte de data stabilit pentru proba scris, condiiile de participare i condiiile de desfurare a concursului, bibliografia, tematica i alte date necesare desfurrii concursului se afieaz la sediul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului. Dac autoritatea sau instituia public are pagin de internet, afiarea se face i pe aceast pagin, la seciunea special creat n acest scop. Informaiile menionate se menin la locul de afiare pn la finalizarea concursului. n situaia n care autoritile sau instituiile publice consider necesar, pot asigura publicarea anunului i prin alte forme de publicitate suplimentare. Pentru a participa la concursurile organizate pentru intrarea n corpul funcionarilor publici, candidaii trebuie s ndeplineasc condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice prevzute n fia postului, iar pentru recrutarea funcionarilor publici

125

debutani, candidaii trebuie s ndeplineasc condiiile prevzute de art. 54 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare. Selectarea dosarelor de nscriere reprezint o etap eliminatorie i const n verificarea de ctre comisia de concurs a ndeplinirii condiiilor de ocupare a funciei publice vacante pe baza actelor depuse i a formularului de nscriere. Selectarea dosarelor de concurs se va face de ctre comisia de concurs n termen de maximum 5 zile lucrtoare de la depunerea dosarelor de ctre candidai. Rezultatele selectrii dosarelor de nscriere sunt admis i respins. Subiectele pentru proba scris se stabilesc pe baza bibliografiei de concurs, astfel nct s reflecte capacitatea de analiz i sintez a candidailor, n concordan cu nivelul i specificul funciilor publice pentru care se organizez concursul. Proba scris const n redactarea, n prezena comisiei, a unei lucrri scrise sau n completarea unui test gril. Lucrrile vor fi redactate de ctre candidai, sub sanciunea anulrii, doar pe seturile de hrtie asigurate de autoritatea sau instituia public organizatoare a concursului, purtnd tampila acesteia pe fiecare fil. n cazul recrutrii nalilor funcionari publici, seturile de hrtie vor purta tampila Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Modul de acordare a punctajului pentru proba scris este stabilit de ctre comisia de concurs. Interviul se susine, de regul, nu mai trziu de 5 zile lucrtoare de la data susinerii probei scrise. Trebuie menionat faptul c sunt interzise adresarea unor ntrebri care pot fi interpretate ca forme de discriminare. Este considerat admis la concursul pentru ocuparea unei funcii publice vacante candidatul care a obinut cel mai mare punctaj dintre candidaii care au concurat pentru aceeai funcie public, cu condiia ca acetia s fi obinut punctajul minim necesar promovrii. n cazul obinerii unor punctaje egale, are prioritate candidatul care a obinut punctajul cel mai mare la proba scris, iar dac egalitatea se menine, are prioritate cel care are specializri n domeniul funciei publice pentru care a candidat. n situaia n care, dup afiarea rezultatelor obinute la concurs, sunt candidai nemulumii, acetia pot face contestaie, n termen de 24 de ore de la data afirii punctajelor, pentru fiecare prob de concurs. n cazul n care contestaia privind rezultatele finale ale concursului este respins, candidaii se pot adresa instanei de contencios administrativ. Concursurile organizate cu nerespectarea prevederilor H.G. nr. 611/2008 sunt nule de drept, declararea nulitii revenind instanei de contencios administrativ. Persoanele vinovate pot rspunde disciplinar, material sau penal. Participarea persoanei la concursul organizat pentru ocuparea unei funcii publice i d acesteia dreptul de a ataca la instana de contencios administrativ actul de numire n funcie a altei persoane care a obinut o medie mai mic. Prin instituirea obligativitii concursului, trebuie respectat i ordinea rezultatelor obinute (a se vedea i Decizia nr. 92/1991 a naltei Curi de Casaie i Justiie)337. Ct privete lucrrile concursului, acestea nu produc efecte juridice prin ele nsele i de aceea asupra legalitii lor instana se pronun doar cu ocazia soluionrii legalitii actului administrativ de autoritate (de numire) la baza emiterii cruia au stat. Trebuie, de asemenea, precizat c scoaterea la concurs a unor posturi care nu sunt vacante atrage rspunderea persoanelor care au organizat concursul pentru pagubele cauzate candidailor ce au participat la concurs i care au dreptul la aciune n contencios administrativ. Pentru asigurarea respectrii prevederilor legale i a principiilor care stau la baza organizrii i desfurrii concursurilor, Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i revin sarcini de coordonare metodologic, monitorizare, verificare i control a aplicrii prevederilor legale din domeniu.
337

V. Priscaru, op. cit., p. 280

126

Candidaii declarai admii vor fi numii, printr-un act de numire n funcie (ordin ori dispoziie) a conductorului autoritii sau instituiei publice. Actul de numire se emite n termen de cel mult 15 zile de la expirarea termenului prevzut pentru soluionarea contestaiilor de ctre comisia de soluionare a contestaiilor. Candidaii declarai admii au obligaia de a depune actele necesare n vederea numirii n funciile publice. n cazul nedepunerii actelor necesare sau a neprezentrii n vederea numirii, conductorul autoritii sau instituiei publice are sarcina de a notifica urmtorul candidat din lista cuprinznd rezultatele finale. n situaia n care urmtorul candidat din lista cuprinznd rezultatele finale nu a obinut nota minim de promovare, postul rmne vacant, urmnd s se organizeze un nou concurs n condiiile H.G. nr. 611/2008. 9.9.2. Efectele juridice ale numirii n funcia public Problema numirii legale a celor care exercit anumite funcii n cadrul autoritilor i instituiilor administraiei publice are o mare importan pe trmul angajrii rspunderii, att fa de instituiile din care fac parte, ct i fa de terii prejudiciai. nvestirea legal prin numire, genereaz abilitarea legal a funcionarului public de a exercita competena care constituie coninutul funciei publice. Aa se explic faptul c, n urma angajrii rspunderii autoritilor sau instituiilor publice n calitate de persoane juridice pentru svrirea unor contravenii, n ultim instan suma pltit ca amend contravenional de persoana juridic, va fi suportat de funcionarul public nvestit legal cu atribuii n domeniul n care s-a svrit contravenia. nvestirea funcionarului public conform dispoziiilor dreptului administrativ nu este aceeai cu nvestirea conform normelor dreptului penal. Astfel, dac n dreptul administrativ vorbim de nvestire legal n dreptul penal vorbim de indiferent cum a fost nvestit. Dac n dreptul administrativ competena funcionarului public presupune i autoritate, n dreptul penal calitatea de funcionar public presupune o nsrcinare de orice natur. Apoi, funcionarul public din dreptul administrativ face parte din personalul organului administrativ respectiv, pe cnd n dreptul penal este vorba de orice persoan, chiar nesalariat. Ct privete funcionarul de fapt, acesta nu are o nsrcinare legal n cadrul organului administrativ, dar cu toate acestea, actele fcute de el nu sunt considerate n dreptul administrativ ntotdeauna nule, nefiind aplicat cu rigiditate principiul de drept civil conform cruia quod nullum est ab initio nullum producit effectum. 9.9.3. Regimul juridic al actelor de numire n funcii publice Actul de numire n funcie are anumite trsturi proprii care-l particularizeaz de alte acte juridice, inclusiv de contractul individual de munc. Actul de numire n funcie este un act juridic unilateral emis de o autoritate sau instituie public, prin care un cetean este nvestit cu atribuiile unei funcii publice. Urmare acestei nvestiri ceteanul dobndete calitatea de funcionar public. Principalele trsturi ale actului de numire n funcia public prin comparaie cu contractul individual de munc sunt urmtoarele: a) este un act juridic, anume o manifestare de voin fcut cu scopul de a nate, modifica sau stinge drepturi i obligaii ce constituie de altfel coninutul raportului juridic de serviciu (de funcie public); b) actul de numire este un act juridic unilateral la care consimte expres i cel n considerarea cruia se emite cu ocazia jurmntului prestat (de cele mai multe ori, chiar persoana solicit prin cerere scris participarea la concursul organizat pentru ocuparea unei funcii publice).

127

Astfel, s-ar considera c o persoan poate fi constrns s accepte o funcie public, ceea ce ar fi contrar dispoziiilor art. 42 din Constituie care interzic munca forat (exist anumite excepii strict prevzute de lege, ntre care nu este enumerat i exercitarea unei funcii publice). Spre deosebire de caracterul unilateral al actului de numire, contractul individual de munc este un act bilateral, sinalagmatic, n care prile negociaz termenii actului respectiv, n condiiile legii. Dac la contractul de munc voinele prilor se ntlnesc ntr-un moment determinant pentru naterea contractului nsui, n cazul actului de numire, mai nti, intervine voina juridic a autoritii sau instituiei publice care emite actul de numire generator al raportului de funcie public i apoi cu ocazia jurmntului i voina persoanei care i asuma obligaia c va ndeplini cu credin obligaiile ce-i revin i care formeaz coninutul funciei publice (a se vedea art. 54 alin. 2 din Constituie). Aa cum a artat i V. Vedina338, statutul de funcionar public se dobndete din momentul numirii i se exercit din momentul depunerii jurmntului. Acest lucru face ca actele emise de un funcionar public care nu a depus nc jurmntul s fie, de regul, lovite de nulitate. Spre deosebire de libertatea de voin ntlnit n cazul contractului individual de munc, libertate care privete toate aspectele negocierii, n cazul actului de numire n funcie, condiiile n care urmeaz a se exercita prerogativele se deduc din lege, att libertatea instituiei publice ct i a funcionarului limitndu-se la consimmntul de a respecta condiiile pe care legiuitorul le-a stabilit, pentru c o trstur a competentei materiale este caracterul su legal339; c) actul de numire are un caracter formal mbrcnd ntotdeauna forma scris. Este necesar ca actul de numire s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii. Fiind un act administrativ, forma scris este cerut ad validitatem i n aceast form este adus la cunotin titularului funciei. Spre deosebire de actul de numire, contractul individual de munc are un caracter consensual, fiind ncheiat solo consensu, forma scris fiind cerut ad probationem nu ad validitatem; d) actul de numire are un caracter personal, n sensul c vizeaz capacitatea fizic i moral a ceteanului, care prin numire devine funcionar public i este nvestit cu prerogative de putere public; e) actul de numire provine ntotdeauna numai de la o autoritate sau instituie public340. Pentru toate cele de mai sus considerm c actul de numire nu reprezint doar o condiie prealabil, proprie ocuprii unor funcii, ci nsui modul prin care se materializeaz aciunea de recrutare n funciile publice respective. n alte state ale lumii pentru recrutarea ntr-o funcie public se folosete fie actul unilateral de voin emis n urma promovrii unui concurs sau examen (exemplu, Frana, Belgia, Spania) fie se folosete contractul individual de munc sau contractul de drept public341. Ct privete agenii contractuali, n alte ri, se cunosc, n principal, dou situaii, i anume: a) cei din serviciile publice administrative sunt angajai prin contract administrativ ce cuprinde clauze exorbitante de la dreptul comun, motiv pentru care este atras competena instanei de contencios administrativ n caz de litigiu (exemplu, Elveia);
338 339

V. Vedina, op. cit.(Statutul), p. 136 A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 558

340

V. Vedina reine c emitentul actului de numire poate fi, n afar de autoritatea public, i un agent privat autorizat, caz n care avem de-a face cu un raport juridic atipic de funcie public. Cu privire la statutul juridic al personalului structurilor private autorizate, autoarea arat c este asimilat funcionarului public ceea ce face s-i numeasc funcionari atipici, iar actele emise de aceste servicii publice prestate de structuri private s fie calificate de doctrina de drept public acte administrative emise prin delegaie, V. Vedina, op. cit. (Statutul), p. 137 341 Jean Marie Auby, Robert Ducos Ader, Droit administratif, adiia a VII-a, Dalloz, Paris, 1986, p. 7

128

b) cei din serviciile publice industriale i comerciale sunt angajai n baza unor contracte de drept privat, de regul de drept al muncii (exemplu, Italia). Astzi, cnd n lume statul a devenit un mare angajator de personal se manifest o tendin deosebit pentru folosirea contractului de drept privat, tendin teoretizat ca privatizarea funciei publice, aa cum am mai artat, exemplificnd cazul Italiei. Ct privete accentul pus pe verificarea candidailor, n unele ri acesta cade pe posibilitile intelectuale (cunotine teoretice, logic etc. - Spania, Frana Belgia), iar n alte ri accentul este pus pe aptitudinile practice ale candidailor. n unele ri autoritatea care face selecia se ocup i de numire (exemplu, Grecia, Germania, Danemarca), iar n alte ri o autoritate face selecia, de regul printr-o Comisie, i o alta face numirea (exemplu, Anglia). n alte ri care practic sistemul funcionarilor de rezerv (Portugalia, Italia, Luxemburg,), persoanele care au ctigat concursul organizat de o alt autoritate dect cea care face numirea sunt nscrise pe nite liste speciale de rezerv care sunt valabile un timp limitat342. n alte ri izvorul raportului de funcie public este actul de alegere343. 9.9.4. Conflictul de interese i incompatibilitile n exercitarea funciilor publice Avnd n vedere c o funcie public este un ansamblu de atribuii, o persoan fizic poate realiza cu dificultate n acelai timp atribuiile a dou sau mai multe funcii publice. Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei344, prin conflict de interese se nelege situaia n care persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin, potrivit Constituiei i altor acte normative. Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese n exercitarea funciilor publice sunt: imparialitatea, integritatea, transparena deciziei i supremaia interesului public. Funcionarul public este n conflict de interese, dac se afl n una dintre urmtoarele 345 situaii : a) este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice i juridice cu care are relaii cu caracter patrimonial; b) particip n cadrul aceleiai comisii constituite conform legii, cu funcionari publici care au calitatea de so sau rud de gradul I; c) interesele sale patrimoniale, ale soului sau rudelor acestuia de gradul I, pot influena deciziile pe care trebuie s le ia n exercitarea funciei publice. n cazul existenei unui conflict de interese, funcionarul public este obligat s se abin de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii i s-l informeze de ndat pe eful ierarhic cruia i este subordonat direct. Acesta este obligat s ia msurile care se impun pentru exercitarea cu imparialitate a funciei publice, n termen de cel mult 3 zile de la data lurii la cunotin. Dac funcionarul public se afl ntr-un conflict de interese, conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea eful ierarhic cruia i este subordonat direct funcionarul public n cauz, va desemna un alt funcionar public, care are aceeai pregtire i nivel de experien. Potrivit prevederilor art. 94 alin. 1 din Legea nr. 161/2003, calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie public dect cea pentru care a fost numit, precum i cu
342

Se are n vedere o durat limitat, pentru c o persoan apt pentru a ocupa o funcie public la un moment dat, poate ca ntr-o perioad de timp determinat s nu mai ndeplineasc acele condiii prevzute pentru anumite funcii i un anumit post 343 Prin art. 15 din Constituia Japoniei este instituit principiul eligibilitii funcionarilor publici, menionndu-se c pentru alegerea funcionarilor publici se garanteaz sufragiul universal pentru aduli 344 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003 345 Potrivit art. 79, Titlul IV din Legea nr. 161/2003

129

funciile de demnitate public. Funcionarii publici nu pot deine alte funcii i nu pot desfura alte activiti, remunerate sau neremunerate, dup cum urmeaz: a) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice; b) n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care funcionarul public este suspendat din funcia public, n condiiile legii, pe durata numirii sale; La ncheierea mandatului demnitarului, funcionarul public revine n funcia public deinut sau ntr-o funcie similar. c) n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori n alte uniti cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul unei asociaii familiale sau ca persoan fizic autorizat; d) n calitate de membru al unui grup de interes economic. Funcionarii publici care, n exercitarea funciei publice, au desfurat activiti de monitorizare i control cu privire la societi comerciale sau alte uniti cu scop lucrativ, nu pot si desfoare activitatea i nu pot acorda consultan de specialitate la aceste societi timp de 3 ani, dup ieirea din corpul funcionarilor publici. De asemenea, funcionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia public pe care o exercit. Legea nr. 161/2003 nu permite existena raporturilor ierarhice directe n cazul n care funcionarii publici respectivi sunt soi sau rude de gradul I. Persoana aflat n aceast situaie va opta, n termen de 60 de zile, pentru ncetarea raporturilor ierarhice directe sau renunarea la calitatea de funcionar public. Funcionarii publici pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. n aceast situaie, documentele care alctuiesc dosarul profesional sunt gestionate de ctre autoritatea sau instituia public la care acetia sunt numii. Potrivit dispoziiilor art. 97 alin. 1 din Legea nr. 161/2003, funcionarul public poate candida pentru o funcie eligibil sau poate fi numit ntr-o funcie de demnitate public. Raportul de serviciu al funcionarului public se suspend pe durata campaniei electorale, pn n ziua ulterioar alegerilor, dac nu este ales, i pn la ncetarea funciei eligibile sau a funciei de demnitate public, n cazul n care funcionarul public a fost ales sau numit. De asemenea, funcionarii publici pot fi membri ai partidelor politice legal constituite, ns le este interzis s fie membri ai organelor de conducere ale partidelor politice i s exprime sau s apere n mod public poziiile unui partid politic. Funcionarii publici care fac parte din categoria nalilor funcionari publici nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sanciunea destituirii din funcia public. Potrivit prevederilor art. 111 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003, persoanele care exercit funciile publice vor depune o declaraie de interese, pe proprie rspundere, cu privire la funciile i activitile pe care le desfoar, cu excepia celor legate de mandatul sau funcia public pe care o exercit. Funciile i activitile care vor fi menionate n declaraia de interese sunt: a) funciile deinute n cadrul unor asociaii, fundaii sau alte organizaii neguvernamentale ori partide politice; b) activitile profesionale remunerate; c) calitatea de acionar sau asociat la societi comerciale, inclusiv bnci sau alte instituii de credit, societi de asigurare i financiare. Funcionarii publici care nu ndeplinesc alte funcii sau nu desfoar alte activiti dect cele legate de funcia pe care o exercit, vor depune o declaraie n acest sens. Declaraia de interese se depune n termen de 60 de zile de la data intrrii n vigoare a Legii nr. 161/2003 sau n termen de 15 zile de la data numirii n funcie. Declaraiile de interese vor fi actualizate ori de cte ori intervin schimbri care trebuie nscrise n aceste declaraii.

130

Actualizarea se va face n termen de 30 zile de la data nceperii, modificrii sau ncetrii funciilor sau activitilor. Declaraiile de interese ale funcionarilor publici sunt publice i se depun la compartimentul de resurse umane din cadrul autoritilor publice sau instituiilor publice unde i desfoar activitatea. Evidena declaraiilor de interese se consemneaz ntr-un registru special, denumit Registrul declaraiilor de interese, al crui model se stabilete prin hotrre a Guvernului. 9.10. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici n Titlul al II-lea al Constituiei consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale al ceteanului romn regsim drepturi i obligaii care vizeaz orice persoan care desfoar o munc social-util, prin urmare, sunt prevzute, deopotriv pentru salariai i funcionari publici (exemplu, dreptul la protecie social, la asociere, la opinie, obligaia de fidelitate, rspunderea etc.). De precizat c drepturile i obligaiile nu exist independent unele de altele, ci ntr-o interdependen, fiecrui drept corespunzndu-i corelativ o obligaie. n legi i n celelalte acte normative care au la baz Constituia se identific trei categorii de drepturi i obligaii i anume: a) unele comune salariatului i funcionarului public; b) unele specifice funcionarului public, fie c sunt prevzute doar pentru el, fie c n cazul lui au trsturi proprii; c) unele specifice doar anumitor categorii de funcionari publici, prevzute att n dispoziii constituionale ct i n statute speciale conforme cu dispoziiile constituionale. n calitatea lor de membri ai colectivului instituiei respective funcionarii publici au, ca i ceilali angajai, o serie de drepturi de natur politic, economic, social privitoare la opinie, asociere sindical, la grev, la salariu, la concediu de odihn, la asisten social, la pensie etc. Ca subiect al raportului de funcie reglementat de normele dreptului administrativ, funcionarul public este, ns, titular al unor drepturi necesare exercitrii atribuiilor funciei respective. n exercitarea acestor drepturi, funcionarul public acioneaz n vederea realizrii puterii publice, iar actele pe care le ntocmete au un caracter obligatoriu pentru cei crora li se adreseaz. Trstura comun a drepturilor de funcie sau de serviciu cum mai sunt numite n literatura juridic346 este aceea c sunt acordate funcionarilor publici pentru ca prin actele pe care le fac n exerciiul acestor drepturi s asigure punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative date pe baza i n executarea legii. Aa cum arta de altfel M. Anghene347 tocmai aceasta constituie trstura esenial a funciei de stat. Drepturile acordate funcionarilor publici nefiind altceva dect un mijloc pentru ca autoritile i instituiile publice s-i poat realiza sarcinile, exercitarea acestor drepturi constituie o ndatorire pentru ei, refuzul de a le ndeplini fiind sancionat, potrivit legii. Sunt ns i drepturi acordate n vederea crerii unei situaii de independen material i intelectual care s contribuie la stabilitate, la profesionalizarea i neutralitatea exercitrii funciei publice, aadar a autoritii publice, neexercitarea acestor drepturi nu poate atrage n acest caz sancionarea funcionarului public, dar poate afecta buna desfurare a activitii, scderea performanelor i afectarea carierei. Totodat, funcionarul public nu trebuie s foloseasc drepturile de funcie dect n scopul pentru care i-au fost acordate, anume slujirea interesului general, public i nicidecum n interes personal sau n alte scopuri dect cele legate de ndeplinirea funciei publice, n caz contrar fiind pasibil de sanciuni penale, administrative sau disciplinare.

346 347

M. Anghene, Elemente de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1958, p. 134 M. Anghene, op. cit., p. 135

131

Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit al funcionarilor publici 348 realizeaz o completare a obligaiilor, dar i o precizare a modului de exercitare a drepturilor acestora. n legtur cu drepturile de funcie trebuie clarificate dou probleme aa cum a artat i Al. Negoi349. Prima problem este cea legat de drepturile pe care le au funcionarii din administraia public n legtur cu funcia pe care o exercit, iar cea de-a doua problem privete drepturile pe care le au aceti funcionari n legtur cu profesia pe care o realizeaz. Aa cum am mai artat, funcia public reprezint un complex de drepturi i obligaii pe care le are o persoan fizic legal nvestit cu exercitarea funciei. Este necesar s precizm c drepturile i obligaiile nu sunt acordate intuituu personae celui care are statut de funcionar public, ci sunt accesoriu al funciei publice. Aadar, n situaia numirii unei persoane pe perioad determinat pentru exercitarea unei funcii publice, acea persoan fizic va fi purttor de drepturi i obligaii aferente funciei publice ocupate. Astfel, n art. 4 alin. 2 din Statut se prevede c Exercitarea raporturilor de serviciu se realizeaz pe perioad nedeterminat, iar la alin. 3 se prevede c prin excepie de la alin. 2, funciile publice pot fi ocupate pe perioad determinat, n condiiile expres prevzute de lege. n art. 98 alin. 1 lit. h se prevede c ncetarea raportului de serviciu are loc de drept la data expirrii termenului pe care a fost exercitat, cu caracter temporar, funcia public. 9.10.1. Drepturile funcionarilor publici Din categoria drepturilor funcionarilor publici n legtur cu exercitarea funciei publice fac parte: 1.Dreptul la exercitarea funciei publice: Dreptul de alegere a profesiei i a locului de munc i Dreptul la pregtire profesional i perfecionare continu; 2. Dreptul la continuitate, la carier n exercitarea funciilor pe care le ndeplinesc: Stabilitatea i Inamovibilitatea; 3. Dreptul la promovarea n funcii superioare; 4. Dreptul de a beneficia, n exercitarea atribuiilor, de protecia legii (art. 41 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, republicat); 5. Dreptul la opinie. Din categoria drepturilor funcionarilor publici de natur personal350 fac parte: 1. Dreptul la asociere sindical, la contractele colective de munc i la grev i care constituie aa-zise drepturi ce se exercit n colectiv; 2. Dreptul la ncheierea de acorduri colective de munc; 3. Dreptul la salariu; 4. Dreptul de a li se restitui cheltuielile de transport i cazare i de a li se plti diurn; 5. Dreptul la alocaii familiale; 6. Dreptul la concedii de odihn anuale, la concedii medicale, iar pentru femei i la concedii de maternitate i pentru creterea i ngrijirea copilului, pltite; 7. Dreptul la asigurri sociale de stat; 8. Dreptul la pensie; 9. Dreptul la asigurarea unor condiii normale de munc i igien; 10. Dreptul la moral profesional. 9.10.1.1. Drepturile funcionarilor publici n legtur cu exercitarea funciei publice

348
349 350

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007 Al. Negoi, op. cit. (1996), p. 102 i urm V. Priscaru, op. cit., p. 297; Al. Negoi, op. cit. (1996), p. 102 i urm.

132

Izvornd din actul de numire, prin care funcionarul public este nvestit legal cu exercitarea funciei, dreptul la exercitarea funciei publice are o natur dual - att n legtur cu cei crora li se adreseaz funcia public (beneficiari ai serviciului public ce trebuie s nlesneasc realizarea funciei publice, dnd toate informaiile i explicaiile necesare n vederea realizrii atribuiilor funcionarului public legal nvestit), ct i n raport cu administraia public (aceasta trebuie, la rndul ei, s sprijine i s asigure exercitarea atribuiilor stabilite prin lege pentru funcionarii publici). Deoarece funcionarul public este agentul puterii publice i, n exercitarea prerogativelor de putere public, este nzestrat cu instrumentele necesare ndeplinirii serviciului public pentru a rspunde astfel principiului care st la baza exercitrii funciei publice, acela de eficien i eficacitate (cuprins n articolul 3 litera c din Statut), administraia este obligat s intervin i s-i acorde sprijin folosind fie mijloace de convingere, fie mijloace de constrngere n cazuri extreme, ori de cte ori acesta este mpiedicat s-i exercite dreptul la funcia public. 1. Alegerea profesiei i a locului de munc reprezint dou instituii indisolubil legate n concepia legiuitorului constituant, fapt pentru care ele sunt cuprinse ntr-un singur drept, prevzut n art. 41 alin. 1 teza a doua. Persoanele care ndeplinesc anumite funcii n administraia public fcndu-i din realizarea lor o profesie au nevoie de consacrarea prin norme juridice a unor drepturi legate de profesia lor. Au dreptul de a ocupa o funcie public doar cei care au pregtirea profesional corespunztoare. Astfel, pentru realizarea dreptului la profesie este necesar ca prin norme juridice s se prevad c pentru ocuparea diferitelor funcii din administraia public este necesar o anumit calificare profesional, anumite studii atestate prin diplome, certificate eliberate de colile sau facultile care asigur calificarea cerut pentru acele funcii cu caracter profesional. n rile membre ale Uniunii Europene ntlnim variate forme de realizare ale acestui drept, dintre care se remarc sistemul francez reprezentat de E.N.A. - coala Naional de Administraie. n Frana i Italia exist anumite cursuri de perfecionare obligatorii. n funcie de cursul urmat, n Frana, funcionarii publici au dreptul la concediu de studii pltit. n Danemarca i Finlanda, funcionarii publici sunt obligai s urmeze doar acele cursuri care sunt cerute de autoritatea sau instituia public n care i desfoar activitatea. La nivel comunitar un rol aparte n formarea funcionarilor l are Colegiul European de la Bruges (Belgia), n specialitile: drept, economie, politic i administraie. n Irlanda, Olanda i Suedia exist instituii de nvmnt specializate, iar cursurile de perfecionare i specializare sunt voluntare. n Olanda, guvernul are obligaia de a oferi asemenea oportuniti, iar persoanele care urmeaz cursuri de perfecionare au dreptul la concediu pltit pe perioada respectiv. 2. Al doilea drept, din rndul celor legate de profesia funcionarilor publici este cel consacrat de normele juridice care prevd continuitatea, cariera n funciile pe care le ndeplinesc, prin aceasta crendu-se condiiile pentru meninerea stabilitii n funcie a funcionarilor publici. n cazul funcionarului public raportul de funcie public se afl sub semnul continuitii, cu consecina c numirea sa n funcia public, din cadrul unui serviciu public, pe o perioad nedeterminat, chiar pe durata ntregii sale viei active, nu trebuie exclus. O astfel de numire are puternice influene asupra perceperii viitorului funcionarului public, a evoluiei sale pn la cele mai nalte funcii din administraia public i prin aceasta crete ataamentul, devotamentul pentru funcia public i randamentul su n activitatea pe care o desfoar spre binele serviciului public respectiv, i mai departe al oamenilor. Aadar, noiunea de stabilitate trebuie completat cu cea de promovare pentru a putea avea reprezentarea complet a dreptului la carier. n prezent, n art. 6 din Carta European. Exerciiul autonom al puterii locale adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985 se prevede cu referire la carier c Statutul personalului colectivitilor locale trebuie s permit o recrutare de calitate, fondat pe principii de merit i de competen; n acest scop ele trebuie s reuneasc condiiile adecvate de formare, de remunerare i de perspectiv de carier.

133

Acest tratat ratificat de Parlamentul Romniei prin Legea nr. 199/1997 face acum parte din dreptul intern conform disp. art. 11 alin. 2 din Constituie i constituie o dispoziie important, n materia funciei publice locale, prin aceea c se prevede perspectiva de carier a funcionarilor publici din administraia public local. Noiunea de carier exprim, de altfel, modul cum se dezvolt situaia juridic a funcionarului public de la naterea raportului de funcie public i pn la ncetarea lui351 . Principalele elemente componente ale dreptului la carier, anume stabilitatea, inamovibilitatea i promovarea, au urmrit stoparea amestecului crescnd al politicii n administraie, crearea unei independene a administraiei fa de politic, pentru buna funcionare a serviciului public. n prezent exist dou mari categorii de sisteme de serviciu public cu implicaii asupra carierei352. Unul este sistemul tip post construit dintr-un ansamblu de funcii, n care funcionarii numii, la nceput, n una din aceste funcii, pot fi apoi numii n alt funcie, fr a putea avea vreun drept de stabilitate. n acest sistem mobilitatea funcionarilor de la o administraie la alta sau ntre administraii i sectorul particular, este foarte mare. Cellalt sistem, de tip carier, este bazat pe conceptul de stabilitate, de continuitate n funcie, fie n interiorul aceluiai corp profesional, ceea ce permite accesul la un anumit numr de funcii, fie trecnd de la un corp la altul. n acest sistem avem de-a face cu un serviciu public mprit ntr-un anumit numr de corpuri, n care se intr prin concurs sau transfer, i n care funcionarul poate rmne pe toat durata vieii sale active, prin sistemul promovrii n funcie. Pentru desfurarea n bune condiii a activitii, funcionarii publici au nevoie nu numai de o bun pregtire de specialitate, de experien, ci i de o anume educaie administrativ ce nu le-o poate da dect sigurana n stabilitatea funciei lor. Cu chipul acesta ar dispare i acele legiuni de clieni politici care nu triesc dect n sperana schimbrii Guvernului i care constituie de multe ori o adevrat plag social353. Dup cum se tie sistemul patronajului politic (spoils system) s-a aplicat, ca sistem oficial, i n Marea Britanie i SUA, sistem prin care nimeni nu putea obine o funcie public fr sprijinul politic al unor politicieni influeni i care era acordat pentru a rsplti loialitatea. Dup 1870 n Marea Britanie i 1883 n SUA, conform Pendleton Act, s-a trecut de la sistemul patronajului politic la principiul profesionalismului (merit system). Principiul profesionalismului a fost consecvent aplicat ns de germani, cu excepia perioadei regimului nazist, cnd n baza unei legi din 1937 nu putea deveni sau rmne funcionar public dect cel care devenea membru al Partidului Naional-Socialist German, i care dovedea supunere absolut regimului lui Hitler i ordinelor superiorului354. Dreptul la stabilitate este general recunoscut pentru categoria funcionarilor publici, stabilitatea rmnnd un element esenial al statutului juridic al funcionarilor publici, chiar dac exist n statele europene tendina de a numi funcionari publici pe perioad determinat. Elementele prin care se garanteaz stabilitatea sunt: modalitatea de recrutare i perioada pe care urmeaz a fi ncadrat un funcionar public. Acestea sunt dou probleme de principiu care trebuie abordate prin asociere.
351 352

Jean-Marie Auby, Robert Ducos Ader, op. cit., p. 120 Ioana Berciu, Statutul funcionarului public n administraia publica local, Simpozionul organizat de Primria Capitalei i Fundaia Hans Seidel, Bucureti, 29-30 ianuarie 1998 353 Aa cum arta P. Alexandrescu-Roman, Rostul colilor de pregtire a funcionarilor publici, n Revista de Drept Public, 1937, an XII, p. 336 i urm., clienii politici nu fac dect s prolifereze corupia politic, incompetena n exercitarea funciilor primite, dezorganizarea serviciilor publice prin nfiinarea unor funcii dup interesele clienilor i nu cele generale, naionale sau locale. Acest sistem al clientelei politice este favorizat de o defectuoas reglementare a stabilitii funcionarului public i n mod deosebit a responsabilitii acestuia. Mai arat astfel c un funcionar bine pregtit nlocuiete 5 funcionari nepregtii 354 A se vedea V. Dabu, op. cit. p. 112 i urm.

134

Garania angajrii pe via condiionat de reuita la examen, a fost meninut n Japonia. Accesul la funcia public este n egal msur subordonat aceluiai principiu de reuit la examen i n Polonia i Ungaria, ri n care legislaia privind funcia public a fost consacrat relativ recent (Ungaria 1992, Polonia 1996). Oricum legea serviciului public n aceste dou ri nu stipuleaz o garanie a angajrii pe via. Cel mai adesea, numirea pe durat nedeterminat a substituit garania angajrii pe via. Recrutarea n acest caz opereaz pe baza evalurii capacitilor i competenelor candidailor pentru ocuparea unui anumit post. Oferta angajrii este public, iar candidaii interni pot concura cu cei care provin din exterior. Elveia s-a detaat de acest model i n baza contractului de angajare care se aplic ncepnd cu decembrie 2000, sunt posibile ncadrri pe o perioad numit administrativ de 4 ani. Prin urmare, apreciem c stabilitatea n funcie exprim posibilitatea modificrii, suspendrii si ncetrii raportului de serviciu dect in cazurile prevzute de lege, cum ar fi n cazul reorganizrii serviciului public sau ncetrii activitii acestuia355. Al doilea element al dreptului la carier a funcionarilor publici l constituie inamovibilitatea. Referindu-se la dreptul la inamovibilitate, E. Tarangul356 a artat c acesta este dreptul acordat de stat funcionarului public, numit n mod legal, de a nu fi suspendat sau revocat dect pentru motive disciplinare i dup procedura disciplinar i c nu va putea s fie mutat fr asentimentul su, nici n interes de serviciu i nici prin avansare. n consecin, inamovibilitatea este o situaie mai consolidat dect stabilitatea, deoarece funcionarul inamovibil nu poate s fie mutat fr asentimentul su nici mcar n interes de serviciu. De altfel, Jean Vermeulen357, n lucrarea din 1933 consacrat exclusiv funciei publice i funcionarului public, a artat c pentru a distinge ntre stabilitate i inamovibilitate trebuie s avem n vedere c funcionarul inamovibil este legat cu gradul i cu locul, pe cnd funcionarul stabil este legat numai cu gradul, sau altfel spus inamovibilitatea reprezint o stabilitate de un grad superior. Prin urmare, inamovibilitatea este situaia legal a unui funcionar public in conformitate cu care nu poate fi revocat, suspendat sau transferat chiar prin promovare contra voinei sale, msurile de suspendare sau ncetare a raportului de serviciu putnd fi luate doar dac sunt dispuse ca sanciune disciplinar de o instan judectoreasc. n afar de stabilitate i inamovibilitate pe care le au, n baza legii, judectorii i unele categorii de funcionari publici, ct privete deputaii, senatorii i Preedintele Romniei, acetia se bucur de imunitate. Dei imunitatea privete aceste persoane pe care nu le considerm funcionari publici, ci demnitari, ne vom referi i la aceast problem, pentru a deosebi imunitatea de stabilitate i inamovibilitate. Spre deosebire de acestea, imunitatea presupune responsabilitatea doar n anumite cazuri i n conformitate cu anumite proceduri prevzute de lege i la fel, destituirea din funcia de demnitate public are loc doar n cazurile i cu procedurile strict prevzute de lege358 Un al treilea element legat de profesia funcionarilor publici i indiscutabil de organizarea i dezvoltarea carierei (ce se ntemeiaz pe principiile competenei, competiiei, egalitii de anse, profesionalismului, motivrii i transparenei), aa cum stipuleaz expres prevederile art. 4 din H. G. nr. 611/2008, este promovarea lor n funcii publice superioare, n raport cu competena i contribuia aduse la realizarea activitii autoritilor i instituiilor publice. Conform prevederilor H. G. nr. 611/2008, modalitatea de dezvoltare a carierei n funcia public sunt promovarea ntr-o funcie public superioar i avansarea n gradele de salarizare. Cum legea distinge ntre trei categorii de funcii publice, stabilite n raport de nivelul atribuiilor, tot aa putem vorbi i de o ierarhie a funcionarilor publici, fiecare avnd calitatea de a
355 356 357 358

Ion Popescu-Slniceanu, Funcia public, Editura Infodial, Bucureti, 2000, p. 180 E. Tarangul op. cit., p. 306 J. Vermeulen, op. cit. (Statut), p. 309 A se vedea P. Negulescu, op. cit. (1934), p. 523

135

exercita o funcie superioar n legtur cu poziia pe care o ocup n ierarhie categoria nalilor funcionari publici, a funcionarilor publici de conducere i a funcionarilor publici de execuie. 3. Un alt drept pe care l au funcionarii publici n legtur cu profesia lor, realizat n cadrul funciei publice este acela de a beneficia, n exercitarea atribuiilor, de protecia legii (art. 41 alin. 1 din Legea nr. 188/1999). n art. 41 alin. 2 se prevede c autoritatea sau instituia public este obligat s asigure protecia funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituia public va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii. Pentru ca funcionarii publici s-i realizeze operativ i eficient sarcinile de serviciu, statul trebuie, prin norme juridice, s asigure acestora condiiile i autoritatea necesare, ferindu-i de atacuri din afar. 4. Funcionarii publici au, n condiiile legii, dreptul la opinie. Acest drept decurge din libertatea fundamental a oricrui cetean la contiin i la exprimare. Aa cum se prevede n art. 30 alin. 1 din Constituie, libertatea de exprimare a gndurilor, a opiniilor sau a credinelor i libertatea creaiilor de orice fel sunt inviolabile. Nimeni nu poate fi constrns s adopte o opinie sau s adere la o credin religioas contrare convingerilor sale. Ct privete libertatea de exprimare, aceasta nu poate prejudicia demnitatea, onoarea, viaa particular a persoanei i nici dreptul la propria imagine. n alin. 2 al art. 30 din Constituie se prevede, de asemenea, c cenzura de orice fel este interzis. n art. 30 alin. 7 din Constituie s-a prevzut ca o restrngere a libertii de exprimare, c sunt interzise de lege defimarea rii i a naiunii, ndemnul la rzboi de agresiune, la ur naional, rasial, de clas sau religioas, incitarea la discriminare, la separatism teritorial sau la violen public, precum i manifestrile obscene, contrare bunelor moravuri. Aceste liberti fundamentale la contiin i la exprimare i au acoperirea i n dreptul la informaie prevzut de art. 31 din Constituie, n conformitate cu care dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu poate fi ngrdit. Aceast prevedere se regsete n Legea nr. 544/2001 privind accesul la informaiile de interes public i n Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public. Potrivit art. 31 alin. 2 din Constituie, autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. 9.10.1.2. Drepturile funcionarilor publici de natur personal 1. Unul dintre drepturile de natur personal este dreptul la salariu, n cazul cruia se poate observa c legiuitorul asimileaz ca noiune (cea de salariu), pe funcionarul public cu orice salariat. Folosirea, i n cazul funcionarului public, a aceleiai noiuni, nu nseamn c i regimul juridic este acelai cu cel de salariu. ntre retribuia cuvenit funcionarului i cea cuvenit salariatului exist att elemente comune, dar i diferene. Dincolo de aceast identitate de form, de terminologie, legea reglementeaz, n mod diferit, pe fond, salariul funcionarului public fa de cel al salariatului. Conform dispoziiilor Statutului funcionarilor publici, n structura prii fixe a salariului, se includ salariul de baz i sporul pentru vechime n munc359. S-a consacrat n modul amintit o concepie asupra structurii salariului, inspirat din sistemele de salarizare din alte state, n special sistemul anglo-saxon, n care, prin intermediul salariului, se urmrete s se asigure o individualizare a cuantumului salariului ce revine diferiilor funcionari publici, n funcie de specificul i complexitatea activitii pe care o desfoar.
359

Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitar a personalului pltit din fonduri publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 762 din 9 noiembrie 2009

136

Pentru stabilirea suplimentului postului, se vor avea n vedere atribuiile stabilite prin fia postului, care este anex la actul de numire n funcia public, iar, n ceea ce privete suplimentul gradului, acesta se va stabili n funcie de gradul profesional al fiecrui funcionar public. Prin reglementarea referitoare la salariu devine important pentru dreptul funciei publice faptul c salariul cuvenit funcionarului public include, pe lng o parte fix (salariul de baz), i o parte variabil (diferite tipuri de indemnizaii sporurile, premiile, stimulentele i alte drepturi). Referitor la principiile sistemului de salarizare, anume crearea unui sistem unitar de salarizare aplicabil funcionarilor publici, crearea unei ierarhizri a sistemului de salarizare pe categorii, clase i grade i salarizarea funcionarilor publici n raport cu activitatea depus i cu importana acestei apreciem, n legtur cu ultimul, c este greu s se fac o ierarhizare corespunztoare ntre importana activitii prestate de diferii funcionari publici. Fiecare activitate i are importana ei i, oricum, se pune problema cine apreciaz importana fiecrei astfel de activiti. Aceste aspecte, poate, vor fi elucidate n viitoarea lege privind salarizarea funcionarilor publici. n orice caz, va trebui s se aib n vedere consacrarea unui sistem de salarizare care s-i motiveze serios pe funcionarii publici. 2. Referitor la dreptul la asociere sindical, menionm c acesta poate fi definit ca un drept fundamental, social-politic, clasificat, de regul, n categoria libertilor de opinie, alturi de libertatea contiinei, libertatea de exprimare etc., cu care i prin care se explic n ce privete coninutul su. Conform art. 29 alin. 1 i 2 din Legea nr. 188/1999, dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici. Funcionarii publici pot, n mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora. Potrivit dispoziiilor art. 29 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, n situaia n care nalii funcionari publici sau funcionarii publici care au calitatea de ordonatori de credite sunt alei n organele de conducere a organizaiilor sindicale, acetia au obligaia ca n termen de 15 zile de la alegerea n organele de conducere ale organizaiilor sindicale s opteze pentru una dintre cele dou funcii. n cazul n care funcionarul public opteaz pentru desfurarea activitii n funcia de conducere n organizaiile sindicale, raporturile de serviciu ale acestuia se suspend pe o perioad egal cu cea a mandatului n funcia de conducere din organizaia sindical. Funcionarii publici, alii dect cei prevzui mai sus, pot deine simultan funcia public i funcia n organele de conducere ale organizaiilor sindicale, cu obligaia respectrii regimului incompatibilitilor i al conflictelor de interese care le este aplicabil. Funcionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale sau n alte organizaii avnd ca scop protejarea intereselor profesionale(art. 29 alin. 4 din Legea nr. 188/1999). Dat fiind faptul c legea nu mai instituie nici o excepie, se subnelege c dreptul de asociere profesional este recunoscut tuturor funcionarilor, inclusiv funcionarilor publici de conducere i nalilor funcionari publici, i indiferent de categoriile de statute cadru sau speciale care reglementeaz situaia lor juridic. 3. Privitor la dreptul la ncheierea de acorduri colective de munc s-a fcut observaia, n literatura de specialitate, c n practic, s-a pus de multe ori problema cuantumului salariului pentru acele autoritai i instituii publice care realizeaz i venituri extrabugetare. n mod firesc, ar trebui consacrat posibilitatea ca o parte din aceste venituri s poat fi afectat salarizrii funcionarilor publici, cuantumul drepturilor de natur salarial ce decurg din venituri extrabugetare putnd s reprezinte unul dintre obiectivele care pot fi supuse negocierii cu ocazia ncheierii acordurilor colective la nivel de unitate. 4. n legtur cu dreptul la grev, nainte de cel de-al doilea rzboi mondial, soluia cea mai rspndit era aceea a interzicerii grevei n serviciul public. n raport de stadiul dezvoltrii economico - sociale a Romniei, apreciem c sunt justificate soluiile promovate de Legea nr. 168/1999 privind soluionarea conflictelor de munc360, care n art. 40 definete greva ca fiind o ncetare colectiv i voluntar a lucrului ntr-o unitate i poate fi declarat pe durata desfurrii conflictelor de interese, cu excepiile prevzute de aceast lege.
360

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 582 din 29 noiembrie 1999

137

O concluzie desprins din spiritul reglementrilor actuale i al doctrinei contemporane, cu privire la regimului juridic al grevei funcionarilor publici, este acea c ea nu poate avea ca obiect dect aprarea intereselor profesionale, dreptul la grev constituind, prin definiie, o garanie profesional. 5. n legtur cu dreptul la concedii se poate observa c prevederile articolului 35 din Statut consacr trei categorii de concedii pentru funcionarii publici, i anume: concediul de odihn, concediile medicale, alte categorii de concedii ( de exemplu, concedii cu sau fr plat pentru studii, concedii pentru creterea i ngrijirea copilului, concedii pltite pentru anumite evenimente familiale deosebite). Din moment ce textul prevede expres c funcionarii publici au dreptul la aceste trei categorii de concedii, nseamn c instituia public are obligaia s le acorde. Prin instituirea drepturilor bneti aferente concediului de odihn, se consacr o deosebire ntre regimul concediului de odihn al funcionarilor publici si cel salariailor din administraia public, n sensul acordrii i a unei prime de concediu, pe lng indemnizaia cuvenit salariailor. Concediul de odihn se va efectua pn la sfritul anului urmtor, cu excepia situaiei n care nceteaz raporturile de munc ale salariailor sau raporturile de serviciu ale funcionarilor publici, nainte de acordarea concediului, caz n care se compenseaz n bani concediul de odihn neefectuat. Ca principiu proteguitor pentru funcionarul public gsim n prevederile articolului 36 din Statut, interdicia ca, n perioada n care se afl n concediu de boal, de maternitate sau pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile lui de serviciu s nceteze sau s se modifice altfel dect din iniiativa sa. O prevedere similar exist i pentru salariai, numai c n cazul lor, legea interzice, n situaii expres reglementate, doar concedierea salariailor, nu i modificarea raportului lor de munc, situaie ntlnit n cazul funcionarilor publici. Firete, dup ncetarea situaiilor reglementate de prevederile articolului 36 din Statut, poate s intervin eliberarea sau destituirea din funcie sau s se modifice raportul de serviciu al funcionarului public. 6. n alt ordine de idei, s-a subliniat c dreptul de a fi informai cu privire la deciziile care se iau n aplicarea statutului funcionarilor publici i care i vizeaz n mod direct este un drept cu caracter de noutate pentru funcionarii publici(art. 28 din Statut). Recunoaterea acestui drept este condiionat de coninutul deciziei, care trebuie s l priveasc n mod direct pe funcionar pentru a se nate dreptul de a fi informat i, corelativ, obligaia autoritii publice de a-l informa cu privire la decizia respectiv. Potrivit art. 34 funcionarii publici pot fi alei sau numii ntr-o funcie de demnitate public, n condiiile legii. nalii funcionari publici i funcionarii publici de conducere pot fi numii n funcii de demnitate public numai dup ncetarea, n condiiile legii, a raporturilor de serviciu. nalii funcionari publici i funcionarii publici de conducere pot candida pentru funcii de demnitate public numai dup ncetarea, n condiiile legii, a raporturilor de serviciu. 9.10.2. Obligaiile funcionarilor publici Aa cum am artat n paragraful privind drepturile funcionarilor publici, precizm c i obligaiile acestora sunt de dou categorii: unele cu caracter general pe care le au i salariaii angajai cu contract individual de munc, iar altele cu caracter specific pentru funcionarii publici din autoritile i instituiile administraiei publice361. Apreciem c este preferabil termenul de obligaii i nu cel de ndatoriri, ntruct acesta din urm nu are cu adevrat o semnificaie juridic, ci mai mult o ncrctur etic.
361

Al. Negoi, op. cit.(1996), p. 103

138

Competena funciei publice, avnd un caracter general, impersonal, exercitarea ei de ctre funcionarul public legal nvestit transform drepturile sale n cadrul serviciului public n obligaii, a cror nerespectare atrage sancionarea sa. Obligaiile care-i revin se mpart n trei categorii: 1. obligaii comune att funcionarului, ct i salariatului; 2. unele care sunt comune cu ale salariatului, dar care prezint unele particulariti; 3. unele care sunt proprii funcionarilor publici362. Obligaiile funcionarilor referitoare la funcia pe care o exercit pun, de altfel, n eviden particularitile funciei publice. 1. Obligaia de a-i consacra ntreaga activitate profesional realizrii sarcinilor de serviciu poate fi considerat prima n ierarhia obligaiilor i la ea se raporteaz admisibilitatea sau nu a cumulului. n acest sens, legea impune funcionarilor publici obligaia de a exercita funcia public n realizarea prerogativelor de autoritate public, n scopul realizri competenelor administraiei publice centrale i locale. Fiind persoan legal numit ntr-o funcie public, funcionarul preia regimul juridic aplicabil funciei publice ocupate i este participant activ al raportului de serviciu. Drepturile i obligaiile corelative ce compun coninutul raportului de funcie public nu se pot realiza independent unele de altele. Astfel, dreptul la exercitarea funciei publice reprezint n acelai timp i obligaia de a exercita funcia public. Pentru ca funcionarul public s-i poat ndeplini ct mai bine sarcinile, este preferabil ca el s locuiasc pe teritoriul localitii n care i va exercita profesia pentru a fi alturi de cetenii pe care i slujete 363. n conformitate cu disp. art. 25 alin. 2 din Constituie, fiecrui cetean i este asigurat dreptul de a-i stabili domiciliul sau reedin n orice localitate din ar. Fa de aceast dispoziie, rezult c instituirea unei obligaii de reziden n legislaia romneasc ar fi neconstituional, i de aceea rmne la latitudinea fiecrui funcionar public posibilitatea de a-i stabili locuina ct mai aproape de locul unde i exercit funcia. Oricum, coninutul obligaiei de reziden ntr-un sens care s nu fie neconstituional ar putea fi menionat ntr-o anumita form n statutele speciale, ea impunndu-se pentru anumite categorii profesionale formate din cei pe care i cuprindem n sfera funcionarilor publici. Alte obligaii legate de cea privind realizarea sarcinilor sunt i cele referitoare la respectarea programului de lucru de 8 ore pe zi sau 40 de ore pe sptmn, aa cum se prevede n dispoziiile art. 41 alin. 3 din Constituie. Cu alte cuvinte, funcionarul public trebuie s-i ndeplineasc n mod corect sarcinile de serviciu i s nu svreasc vreo fapt ilicit, de orice natur, pentru c i va fi atras rspunderea specific faptei svrite. Corelativ drepturilor, mai ales celor de ordin general menionate n lege, s-au impus funcionarilor publici i obligaii care sunt de natur s restrng nu fondul, ci exerciiul drepturilor pe care le au n calitatea lor de oameni i ceteni, pe perioada ct sunt funcionari publici. Pentru cumulul de funcii, spre exemplu, prin unele restrngeri legiuitorul a voit ca funcionarul s se dedice n totalitate serviciului public din care face parte, iar pe de alta parte, s nu foloseasc situaia i funcia sa n afaceri i interese particulare. Astfel, n art. 94 din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, Titlul IV referitor la conflictul de interese i regimul incompatibilitilor n exercitarea demnitilor publice i funciilor publice, se reglementeaz incompatibilitatea calitii de funcionar public cu orice alt funcie public dect cea n care a fost numit, precum i cu funciile de demnitate public(este permis cumulul doar pentru activiti din domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice).
362

V. Vedina, op. cit, p. 158 i urm., identific i analizeaz dou mari categorii de obligaii ale funcionarului public i anume: unele legate de ndeplinirea funciei i altele pe care trebuie s le respecte n viata sa privat 363 Tribunalul elveian a admis existena obligaiei de reziden, anume ca funcionarul s-i stabileasc domiciliul pe teritoriul colectivitii n care i exercit funcia, a se vedea Pierre Moor, op. cit., p. 228

139

2. O alt obligaie din categoria amintit este cea de subordonare, reglementat n art. 45 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, republicat. Dup cum se cunoate, n sistemul administraiei publice exist o subordonare a organelor inferioare fa de cele superioare i la fel o ierarhie, o subordonare a funciilor inferioare fa de cele superioare din cadrul diferitelor organe ale administraiei publice. Aceast subordonare ierarhic, generat de organizarea funciei publice, este necesar pentru a asigura o unitate de aciune pentru domeniile i ramurile de activitate ale administraiei publice i pentru a orienta aciunea funcionarilor publici subordonai, n aplicarea legii i a dispoziiilor funcionarilor ierarhic superiori, date n baza i n executarea legii. Principiul ierarhiei, al subordonrii este generat de dou principii importante din domeniul tiinelor sociale i administrative care stau la baza organizrii statului i administraiei, i anume: a. Principiul delegrii i al reprezentrii prin care, din cele mai vechi timpuri, colectivitile delegau diriguirea treburilor publice unor persoane administrau proprietatea comun (a tribului sau ginii) sau organizau aplicarea regulilor juridice i aplicare unitar a pedepselor prin activitatea nelepilor comunitii. Acest principiu a dezvoltat prin Constituia american i prin Revoluia francez. Teoriile lui Jean Jaques Rousseau sau Motesquieu sunt reprezentative n acest sens, poporul delegnd suveranitatea Parlamentului, care nvestete guvernul cu administrarea treburilor publice i conducerea general a administraiei. Astfel, problemele date n competen administraiei se organizeaz i se execut prin intermediul sistemului autoritilor i instituiilor publice, iar n concret prin organizarea funciilor publice. Delegarea conduce la subsidiaritatea n administraia public i la ierarhizarea administraiei pe componente de reglementare, coordonare i executare. b. Principiul birocratismului, ca o consecin a organizrii administraiei publice, n accepiunea ei formal, de sistem de autoriti i instituii publice. n cadrul autoritilor i instituiilor publice, atribuiile se exercit prin organizarea funciilor publice. Principiul birocratismului, definit de Max Weber, presupune organizarea piramidal a administraiei, ntr-un raport de ierarhie(n vederea organizrii executrii i executarea n concret a legii), organizarea coordonat i unitar a serviciilor publice prin subordonarea concret sau coordonarea metodologic a palierelor inferioare (autonome i specializate) de ctre palierele superioare (cu rol de reglementare i coordonare). Funcionarul public are dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. Funcionarul public are ndatorirea s aduc astfel de situaii la cunotin superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziia. Este pentru prima dat cnd legea prevede, n mod expres, posibilitatea inversrii sensului iniiativei n fluxul ierarhic pe vertical, ceea ce este important pentru reforma administraiei publice, n privina eliminrii atitudinilor discreionare ale superiorilor i asigurarea, prin efectul legii, a mecanismelor interne ale administraiei pentru mbuntirea calitii activitii acesteia. n legtura cu obligaia de subordonare, trebuie subliniat c legea adaug un element care nu se regsea n legislaia anterioar, anume obligaia funcionarului public de a aduce la cunotina superiorului ierarhic al celui care a emis dispoziia situaiile create atunci cnd consider dispoziia superiorului vdit ilegal. Este o dispoziie a crei aplicare va crea stri neplcute, tensionate, dat fiind faptul c pune funcionarul subordonat n situaia de a reclama practic superiorul ierarhic la eful acestuia din urm. Credem c, n acest fel, nu se va produce i o afectare a raportului de ierarhie care este de esena administraiei i trebuie s rmn astfel, deoarece este vorba de o situaie de excepie, iar, pe de alt parte, ntr-un sistem rigid cum este cel care privete administraia romneasc actual, ce se cere a fi profund reformat, utilizarea managementului participativ este absolut necesar. Mai mult,

140

faptul c, n acest caz, funcionarul public reclam superiorul ierarhic la eful acestuia pate fi interpretat tot ca o respectare a principiului ierarhiei. Un alt aspect al obligaiei de subordonare, este obligaia de a rezolva, n termenele stabilite de ctre superiorii ierarhici lucrrile repartizate. n modul de repartizare a lucrrilor este necesar ca eful s identifice rolurile membrilor compartimentului ce trebuie s funcioneze ca o echip, pentru ca diferitele sarcini s fie repartizate funcionarilor publici n funcie de abilitile i competenele acestora. Regsim i interdicia pentru funcionarii publici de a primi, n mod direct, cereri a cror rezolvare intr n competena lor sau s discute direct cu petenii, cu excepia celor crora le sunt stabilite asemenea atribuii, precum i s intervin pentru soluionarea acestor cereri. n mod cert, legiuitorul a dorit ca prin aceast dispoziie, s elimine traficul de influen la care ar putea fi tentai funcionarii de execuie i care nu ar putea viza dect lucrri care sunt repartizate altor funcionari de execuie. n ceea ce privete funcionarii crora le sunt stabilite asemenea atribuii, acetia sunt cei nsrcinai cu inerea audientelor i specialitii n relaiile cu publicul. 3. O a treia obligaie n legtur cu funcia public pe care o vom analiza este aceea de a pstra secretul de serviciu, dat fiind c aceea privind aprarea secretului de stat are caracter general i privete pe toi cetenii, inclusiv funcionarii publici i salariaii cu contract de munc. Pentru buna realizare a funciei publice este necesar ca funcionarul public s pstreze secretul de serviciu, att n interiorul instituiei n care i desfoar activitatea, ct i n afara acesteia. Legea privind Statutul funcionarilor publici, republicat, prevede n art. 46 c funcionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public. 4. O alt obligaie important este cea de fidelitate. Att n Romnia, ct i n rile Uniunii Europene, obligaia de fidelitate fa de ar, de ordinea de drept, de instituiile democratice ale acesteia, i nu n ultimul rnd de instituia din care face parte, este o obligaie fundamental care trebuie onorat cu credin. Aceast obligaie este prevzut de Constituia Romniei n art. 54. Statutul funcionarilor publici prevede obligaia tuturor funcionarilor publici de a depune jurmntul n termen de maxim 3 zile de la numirea n funcia public sub sanciunea revocrii actului de numire. Astfel, obligaia de fidelitate este indisolubil legat de caracterul funciei publice, de exercitare a prerogativelor de putere public i de condiia de a avea cetenia romn. n literatura de specialitate364, s-a artat c ocuparea unor funcii publice de ctre persoane ce ar avea dubl cetenie apare ca o imposibilitate juridic, cumulul de fidelitate fiind prin natura sa o simpla ipocrizie, contrar imperativului moral ce constituie esena dreptului. S-a susinut astfel c, n calitate de funcionar public, o persoana nu poate aparine dect unui singur stat, iar participarea sa la luarea unor msuri sau decizii este, ab initio, n favoarea exclusiv a acestui stat i a comunitii sale naionale. n prezent, conform dispoziiilor art. 16 alin. 3 din Constituia revizuit, poate fi funcionar public i persoana care, alturi de cetenia romn, mai are o alt cetenie, dar trebuie s aib domiciliul n ar. 5. O alt obligaie legat de exercitarea funciei publice este cea referitoare la declararea averii i a cadourilor primite, precum i interdicia pentru funcionarii publici de a solicita sau a accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje. 6. O alt obligaie este cea corelativ dreptului la perfecionare continu a pregtirii profesionale.
364

I. Muraru, Gh. Iancu, op. cit., vol. III, p. 20-21

141

Pentru realizarea optim a acestei obligaii intrinseci exercitrii funciei publice, funcionarilor li se recunoate, n art. 50 din Statutul funcionarilor publici, dreptul la instruire i perfecionare profesional. Potrivit dispoziiilor art. 51 din Legea nr. 188/1999, autoritile i instituiile publice au obligaia s prevad n bugetul anual propriu sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor de perfecionare profesional a funcionarilor publici organizat la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice. Pe perioada n care funcionarii publici urmeaz forme de perfecionare profesional, beneficiaz de drepturile salariale cuvenite, n situaia n care acestea sunt organizate la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice sau sunt urmate la iniiativa funcionarului public, cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice. Funcionarii publici care urmeaz forme de perfecionare profesional, a cror durat este mai mare de 90 de zile ntr-un an calendaristic, organizate n ar sau n strintate, finanate din bugetul de stat sau bugetul local, sunt obligai s se angajeze n scris c vor lucra n administraia public ntre 2 i 5 ani de la terminarea programelor, proporional cu numrul zilelor de perfecionare profesional, dac pentru programul respectiv nu este prevzut o alt perioad. n cazul n care funcionarii publici care au urmat o form de perfecionare, dar nu au absolvit-o din vina lor, sunt obligai s restituie instituiei sau autoritii publice contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfecionare, precum i drepturile salariale primite n perioada perfecionrii, calculate n condiiile legii, dac acestea au fost suportate de autoritatea sau instituia public. Nu constituie forme de perfecionare profesional i nu pot fi finanate din bugetul de stat sau din bugetul local studiile universitare sau studiile de doctorat. Autoritile i instituiile publice au obligaia s comunice anual Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n condiiile legii, planul de perfecionare profesional a funcionarilor publici, precum i fondurile prevzute n bugetul anual propriu pentru acoperirea cheltuielilor de perfecionare profesional a funcionarilor publici, organizate la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice. Alturi de obligaiile de ordin general, funcionarii publici au i obligaii determinate de natura serviciului public, specifice diferitelor categorii de funcionari publici. Astfel, funcionarii publici din finane, nvmnt, sntate au i unele obligaii specifice domeniului n care activeaz i care pentru diferitele categorii de funcionari publici sunt prevzute n statute profesionale ori disciplinare speciale, ns analiza acestor drepturi i obligaii din statutele speciale excede preocuprilor prezentului capitol, consacrat problemelor ce presupun legea-cadru. n legtur cu dreptul de opinie trebuie artat c fiecare funcionar poate avea opinia sa, libertatea de opinie fiind inviolabil, ns libertatea de manifestare a opiniilor este limitat n raport cu natura funciei i gradul de rspundere ale funcionarilor publici. A nu respecta obligaia de reinere n manifestarea opiniilor, n special a opiniilor politice, nseamn grave prejudicii aduse serviciului public, autoritii ierarhice i considerarea c administraia nu respect obligaia de neutralitate. Astfel, se prevede c funcionarii publici sunt obligai ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru. De asemenea, pentru a nu restrnge dreptul n sine de afiliere politic, legiuitorul a preferat o limitare a acestuia n sensul prevederilor art. 44, anume c funcionarilor publici le este interzis s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice, iar nalilor fruncionari publici le este interzis s fac parte din partide politice. Ct privete obligaia de neutralitate i de imparialitate, aceasta are o determinare constituional ntruct n art. 16 din legea fundamental se prevede c cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri, iar n art. 4 se arat, de asemenea, c nu sunt admise discriminri ntre cetenii Romniei, pe diverse criterii. 142

9.11. Formele de rspundere a funcionarilor publici Ct privete formele (tipurile) de rspundere a funcionarilor publici n doctrina strin365 se au n vedere, n principal, rspunderea disciplinar i cea material, mai rar cea penal, considerndu-se c cea penal se studiaz la dreptul penal, rspunderea civil delictual se studiaz la dreptul civil, iar cea contravenional la dreptul administrativ. Ct privete doctrina romneasc interbelic, aceasta, aproape n majoritate, a analizat rspunderea funcionarului public, cu referire special la rspunderea disciplinar366. n perioada postbelic majoritatea autorilor, sub influena regimului legal din acea perioad, au identificat, de regul, urmtoarele forme de rspundere a funcionarilor publici: disciplinar, contravenional, material, civil i penal 367. n doctrina actual, raportndu-se la funcionarul public supus regimului statutar, autorii stabilesc, de regul, patru forme ale rspunderii funcionarului public, anume: disciplinar, contravenional, penal i patrimonial368. Conform opiniei V. Vedina,369 pot fi deosebite cinci forme ale rspunderii funcionarului public, pornind de la faptul c obligaiile nclcate prin fapta comis pot izvor din raportul de funcie public sau din afara acestuia, iar faptele pot fi svrite n timpul exercitrii funciei, n legtur cu exercitarea funciei sau fr s aib vreo legtur direct cu funcia, ns afecteaz prestigiul funcionarului public, consideraia i ncrederea pe care i le acord cetenii ca beneficiari ai respectivului serviciu public. n raport de aceste aspecte i cu prevederile din Constituie, V. Vedina a menionat urmtoarele forme de rspundere, cu motivarea corespunztoare a acestora, astfel: 1. Rspunderea disciplinar, bazat pe nclcarea normelor de disciplin specifice raportului de funcie public; 2. Rspunderea contravenional, pentru svrirea de ctre funcionarul public a unor fapte antisociale, calificate de lege a fi contravenii; 3. Rspunderea patrimonial fundamentat pe dispoziiile art. 48 (n prezent art. 52 s.n.) din Constituie i pe dispoziiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ; 4. Rspunderea civil, care deriv din faptele personale ale funcionarului public, datorate slbiciunilor i imperfeciunilor inerente fiinei umane, prin care se produc prejudicii terilor, fr ca aceste fapte s aib legtur cu exerciiul funciei publice. Este astfel cazul atragerii rspunderii civile, de drept comun care, dup opinia noastr opereaz i n cazul faptelor ilegale ale funcionarului public, pentru c rspunderea patrimonial, conform disp. art. 52 din Constituie i dispoziiilor Legii nr. 554/2004 se refer doar la prejudiciile produse prin acte administrative ilegale; 5. Rspunderea penal, care intervine atunci cnd funcionarul public a svrit fapte prevzute ca infraciuni de Codul penal sau de legi speciale. n Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, modificat, completat i republicat n art. 75 i urm. sunt reinute patru forme ale rspunderii funcionarilor publici, anume: rspunderea disciplinar, rspunderea contravenional, rspunderea civil i rspunderea penal.

365

A se vedea V. Vedina, op. cit., p. 179 care citeaz pe Blaise Knapp, Serge Salon, Rene Chapus, Jean Marie Auby i Jean Bernard Auby 366 A se vedea J. Vermeulen, op. cit. (Statut), p. 99, E. Tarangul, op. cit. p. 299 i urm. i A. Teodorescu, op. cit. (1929), p. 302-315 367 A se vedea Al. Negoi, op. cit. (1981), p. 184-192; A. Iorgovan, Valentina Gilescu, op. cit., p. 299; Ilie Iovna, op. cit., p. 195 i urm., Romulus Ionescu, op. cit. p. 196-204 368 A se vedea A. Iorgovan, op. cit.(1996), vol. II, p. 225 i urm., V. Priscaru, op. cit., p. 196-199, M. Preda op. cit., p. 96 i urm. 369 V. Vedina, op. cit., p. 181-182

143

9.11.1. Rspunderea disciplinar 9.11.1.1. Condiiile angajrii i cadrul juridic al rspunderii disciplinare conform dreptului muncii Aceast form a rspunderii juridice intervine n cazul n care salariaii svresc abateri de la ndatoririle de serviciu, inclusiv pentru nerespectarea normelor de comportare n instituia public. Dup cum se tie, mpreun cu organizarea muncii, disciplina muncii este o condiie obiectiv, absolut necesar desfurrii activitii n bune condiii, cu o eficien maxim, n orice unitate i, mai ales, n cadrul autoritilor i instituiilor publice. Dei, iniial, instituia rspunderii disciplinare a fost specific dreptului administrativ, fiind preluat n dreptul muncii, ea a fost apoi dezvoltat n cadrul acestei din urm ramuri de drept. Doctrina de drept al muncii este unanim n a analiza rspunderea disciplinar n legtur cu disciplina muncii370, rspunderea fiind efectul nerespectrii regulilor de disciplin ntr-o instituie. De precizat c funcionarul (lato sensu), asemntor oricrui salariat, i desfoar activitatea ntr-un cadru organizat i disciplinat, dat fiind c disciplina muncii, indiferent la care tip de munc ne raportm, concretizeaz starea de ordine inerent ndeplinirii atribuiilor care rezult dintr-un raport de munc sau dintr-un raport de funcie public 371. Ct privete ordinea, aceasta vizeaz norme de conduit profesional care au n vedere relaiile din cadrul colectivului n care i desfoar activitatea funcionarul, relaiile cu alte colective ale aceleiai instituii publice i nu n ultimul rnd relaiile cu terii. Aa cum prevede art. 39 alin. 2 lit. b din noul Cod al muncii adoptat n 2003 372, respectarea cu strictee a ordinii i disciplinei la locul de munc, este una din obligaiile de baz ale fiecrui salariat. n cazul salariailor, problemele privind disciplina muncii sunt prevzute n Codul muncii, cap. II, i n alte acte normative specifice, cum sunt: statutele profesionale i/sau disciplinare 373, regulamentele de organizare i funcionare a instituiilor, regulamentele de ordine interioar i contractele colective de munc, ncheiate n baza i n limitele prevzute de lege. Regulamentele de organizare i funcionare care se emit cu privire la autoritile i instituiile publice, pe baza unor prevederi exprese ale legii sau hotrrilor Guvernului, adoptate n baza legii, au o importan deosebit att cu privire la definirea elementelor ce caracterizeaz disciplina muncii, ct i la stabilirea rspunderii disciplinare. La rndul lor, regulamentele de ordine interioar, care concretizeaz normele de disciplin prevzute n lege, conform specificului fiecrei instituii, in seama i de dispoziiile cuprinse n regulamentele de organizare i funcionare ale respectivei instituii. n legislaia funciei publice regimul disciplinar este prevzut n Legea nr.188/1999, republicat, n art. 65-70 i n H.G. nr. 1344/2007374 privind normele de organizare i funcionare a comisiilor de disciplin. Referitor la statutele disciplinare, acestea se adopt pentru acele domenii sau sectoare de activitate n care raporturile de funcie public au trsturi proprii, care necesit o disciplin aparte, mai riguroas. Astfel, putem da exemplu Statutul disciplinar al personalului din unitile de transporturi, aprobat prin Decretul nr. 360/1976375; Statutul corpului diplomatic i consular aprobat prin Legea

370

S. Ghimpu, Al. iclea, Dreptul muncii, Ed. a III-a, 1997, Casa de Editura i Presa ansa, SRL Cap. X; Ion Traian tefnescu, op. cit., p. 223 371 V. Vedina, op. cit., p. 183 372 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 72/05.02.2003 373 Maria Florescu, "Statutele profesionale n R.S.R.", Ed. Academiei,1985 374 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 768 din 13 noiembrie 2007 375 Publicat n Buletinul Oficial nr. 100 din 13 noiembrie 1976

144

nr. 269/2003376; Statutul personalului aeronautic din aviaia militar a Romniei aprobat prin Legea nr. 35/1990377; Ordonana de urgen a Guvernului nr. 10/2004 privind statutul personalului vamal378. Toate aceste acte normative se vor armoniza cu prevederile Statutului funcionarilor publici. Din cuprinsul tuturor actelor normative amintite, rezult c respectarea normelor de disciplin a muncii este o ndatorire a fiecrui salariat sau funcionar public. n cazul n care funcionarii publici vor svri abateri de la normele prevzute, le va fi antrenat rspunderea disciplinar, conform dreptului administrativ. 9.11.1.2. Condiiile angajrii i cadrul juridic al rspunderii disciplinare, conform dreptului administrativ Un funcionar cu un nalt spirit de responsabilitate este acela preocupat permanent de perfecionarea activitii sale puse n slujba satisfacerii interesului general, public, i animat de dorina de a se comporta corespunztor, prin respectarea regulilor de disciplin n exercitarea funciei publice i de a avea n afara serviciului o inut demn, care s nu prejudicieze imaginea i interesele serviciului public din care face parte i demnitatea pe care trebuie s le aib un funcionar public. Termenul de disciplin provine din limba latin, unde avea sensul, pe de o parte, de sistem, regul, principii morale, bun rnduial, iar pe de alta parte, de instruire, coal, nvtur, tiin, deprindere379. Legea nr. 188/1999 republicat stabilete ce conduit trebuie s adopte funcionarul public n exercitarea funciei publice, enumernd n art. 3 principiile exercitrii funciilor publice, iar n art. 43 i urm. reglementnd obligaiile funcionarilor publici n cadrul raportului de serviciu sau n legtur cu acesta. Trebuie precizat c atrag rspunderea administrativ-disciplinar a funcionarilor publici i faptele care contravin conduitei prescrise de Codul de conduit a funcionarului public. Rspunderea funcionarilor publici pentru aceste categorii de abateri are un caracter obiectiv, ca izvor i procedur de cercetare, i un caracter subiectiv, ca individualizare a faptei calificat ca abatere disciplinar380. n literatura juridic de dup 1989 V. Priscaru381, definind abaterile administrative, a artat c acestea sunt aciuni sau inaciuni prin care se ncalc norme de drept ce prevd sanciuni pentru cei care svresc aceste nclcri i c n dreptul administrativ sunt reglementate dou feluri de nclcri ale normelor de drept - abateri administrative i contravenii - cu sanciuni administrative i sanciuni contravenionale. n susinerea poziiei sale, V. Priscaru face referire la unele texte de lege n care se menioneaz distinct rspunderea administrativ de rspunderea contravenional. Al. Negoi382 cu privire la rspunderea n dreptul administrativ face referire doar la rspunderea contravenional, iar n opinia lui A. Iorgovan, toate abaterile administrative necontravenionalizate, sunt abateri administrativ-disciplinare. Astfel, A. Iorgovan definete abaterile administrative ca fiind n primul rnd nclcri cu vinovie ale normelor de drept administrativ (n sens larg), iar n al doilea rnd, nclcri ale normelor de drept penal, care prin pericolul social redus, justific aplicarea sanciunilor de natura administrativ, prevzute de Codul penal383.
376
377

Publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr. 441 din 23 iunie 2003 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 134/05.12.1990 378 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 256 din 23 martie 2004 379 Stelian Ivan, Rspunderea juridic a poliistului, Ed. Hiparion, Cluj, 1997, op. cit. p. 31 380 Art. 33 alin. 3 lit a)-f) din HG nr. 1210/2003 prevede modul de individualizare a sanciunii n raport de care se poate dispune una din msurile prevzute la art. 33 alin. 2 de la clasarea cauzei pn la destituirea din funcia public 381 V. Priscaru, op. cit. p. 415 i urm. 382 Al. Negoi, op. cit. (1996), p. 108 383 A. Iorgovan, op. cit.(1996), vol. II, p. 225

145

Ct privete rspunderea funcionarilor publici n dreptul administrativ pentru aceste fapte (abateri administrative), A. Iorgovan a menionat o rspundere administrativ-disciplinar, o rspundere administrativ-contravenional, o rspundere administrativ-patrimonial care este o rspundere pentru daune, precum i o rspundere administrativ n sens restrns cu sanciuni specifice (suspendarea, anularea unei autorizaii etc.). Folosirea sintagmelor rspundere administrativ-disciplinar, administrativcontravenional i administrativ-patrimonial considerm c se impune pentru a observa c suntem, n primul rnd, n cadrul unei rspunderi de drept administrativ, iar pe de alt parte, s deosebim aceste forme i modaliti de rspundere a funcionarilor publici, de rspunderea disciplinar, contravenional, rspunderea material sau civil a altor persoane. Chiar dac n cele ce urmeaz, din motive de uurin a exprimrii, nu vom folosi totdeauna sintagmele amintite, referirile trebuie nelese n acest sens. Ct privete rspunderea administrativ-disciplinar a funcionarilor publici, n dreptul administrativ aceasta intervine doar pentru abaterile disciplinare, ca form a abaterii administrative svrite, n principal, n raporturile de subordonare ierarhic. Prin urmare, n dreptul administrativ, rspunderea administrativ-disciplinar a funcionarilor publici este acea instituie juridic, acel ansamblu de norme, conform crora un funcionar public rspunde de actele i faptele sale prin care ncalc regulile de disciplin prevzute pentru exercitarea sau n legtur cu exercitarea funciilor publice n cadrul unor raporturi, n principal, de subordonare ierarhic, raporturi de drept administrativ, din domeniul organizrii executrii i executrii legii. Rspunderea administrativ-disciplinar atras pentru nerespectarea disciplinei profesionale sau a conduitei civice prescrise funcionarilor publici este diferit i independent de rspunderea penal i cea civil, izvornd din rspunderea juridic ce are la baz raportul de subordonare ierarhic, raport de drept administrativ, ce poate coexista cu un raport de drept penal (scoaterea de sub urmrire penal pentru o fapt poate totui atrage rspunderea administrativ-disciplinar) i poate interveni i pentru fapte svrite n afara serviciului dac acestea sunt de natur s aduc atingere prestigiului funciei publice. Aceast ultim trstur este, de altfel, aceea care o deosebete, n principal, de rspunderea disciplinar din dreptul muncii, pe calea definirii n baza genului proxim i a diferenei specifice384. Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici, ca form a rspunderii juridice, este stabilit de autoritatea administrativ prevzut de lege. Astfel, aplicarea mustrrii scrise revine conductorului autoritii sau instituiei publice, la propunerea efului compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public sancionat. De asemenea, tot conductorului autoritii sau instituiei publice, la propunerea comisie de disciplin stabilit n cadrul autoritii sau instituiei publice, i revine sarcina aplicrii altor sanciuni, precum: diminuarea drepturilor salariale potrivit prevederilor legale, suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau de promovare n funcia public, trecerea ntr-o alt funcie inferioar i destituirea din funcia public. Sfera rspunderii administrativ-disciplinare a funcionarilor publici este mai cuprinztoare dect sfera rspunderii penale ori civile din punct de vedere al actelor i faptelor care o angajeaz, i care pot fi precis determinate n lege sau n acte date n baza legii i chiar necaracterizate expres de lege ca abateri disciplinare, dar care aduc atingere ncrederii publicului n funcia pe care o ocup cel vinovat. Intr n aceast categorie a ilicitului disciplinar att greeli de serviciu i greeli personale de serviciu, ct i greeli comise n viaa particular, legea sancionnd i conduita civic incompatibil cu statutul de funcionar public i care ar aduce atingere prestigiului autoritii publice sau corpului funcionarilor publici, aa cum rezult din prevederile art. 43 din Statutul funcionarilor publici sau cum este prevzut n Codul de conduit a funcionarilor publici. Rspunderea disciplinar vizeaz protejarea bunei funcionri a serviciilor publice, n vederea realizrii intereselor generale i ntronarea disciplinei atunci cnd s-a adus un prejudiciu funciei publice sau corpului profesional din care face parte funcionarul.
384

V. Dabu, Rspunderea juridic a funcionarilor publici, Editura Global Lex, Bucureti 2000, p. 237

146

Ct privete natura juridic a rspunderii disciplinare a funcionarului public, aceasta este o rspundere administrativ rezultat din lege (Statutul funcionarilor publici sau statute speciale) sau din acte emise pe baza legii, n procesul organizrii executrii i executrii legii, n cadrul unor raporturi de drept administrativ, de subordonare ierarhic. Sub acest aspect, actul legal de numire n funcie nu este dect o condiie a angajrii rspunderii administrativ-disciplinare a funcionarului public, nu fundamentul acesteia. Legea este cea care reglementeaz rspunderea disciplinar a funcionarului public sub aspectul condiiilor angajrii, a organelor abilitate s constate actele sau faptele ce constituie abateri administrativ-disciplinare, s aplice sanciunile, s soluioneze contestaiile, procednd atunci cnd sanciunea disciplinar a fost nelegal aplicat, la anularea msurii i restabilirea situaiei anterioare, inclusiv prin despgubirea funcionarului public385. Ct privete abaterile administrative de la disciplina funciei publice, acestea sunt prevzute i prin acte emise pe baza legii, ns sanciunile i celelalte aspecte de procedur disciplinar sunt prevzute numai prin lege organic, aa cum reiese din disp. art. 73 alin. 3, lit. j din Constituie. 9.11.1.3. Trsturile rspunderii administrativ-disciplinare a funcionarului public Aceste trsturi sunt particulariti care deosebesc rspunderea administrativ-disciplinar de alte forme de rspundere din dreptul administrativ sau din alte ramuri de drept. Rspunderea administrativ-disciplinar a funcionarului public se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi386: - este o rspundere de drept public, n general, iar n special, de drept administrativ, deosebindu-se de rspunderea disciplinar de dreptul muncii; - se angajeaz doar pentru svrirea unei abateri de la disciplina funciei publice; - se angajeaz n cazul nclcrii competenei funcionarului public sau a interdiciilor stabilite de legiuitor sub forma incompatibilitilor; - abaterea disciplinar a funcionarului public trebuie s ndeplineasc toate condiiile prevzute de lege pentru rspunderea administrativ legat de subiect, obiect, latura obiectiv i latura subiectiv; - abaterea administrativ-disciplinar se produce doar n cadrul raporturilor juridice, n principal, de subordonare ierarhic; - subiectul activ i pasiv sunt, de regul, subiecte de drept administrativ. Ct privete pe funcionarul public, acesta trebuie s fie legal numit n funcie, iar organul care constat i propune aplicarea de sanciuni administrativ-disciplinare, cu excepia mustrrii scrise, este comisia de disciplin care trebuie s fie legal mputernicit pentru acest lucru. Sediul materiei este reprezentat de art. 77-83 din Statutul funcionarilor publici republicat i H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare i funcionare a comisiilor de disciplin. Subiectul activ al rspunderii administrativ-disciplinare poate fi superiorul ierarhic, eful autoritii publice i comisia disciplinar (organizat la nivelul autoritilor sau instituiilor publice sau la nivel naional pentru nalii funcionari publici) legal constituit, conform prevederilor din Capitolul II, Seciunea 1 din H.G. nr. 1344/2007 sau instana de judecat, ca instan de apel; - sesizarea, constatarea i aplicarea sanciunii administrativ-disciplinare, judecarea contestaiei, cile de atac i alte aspecte se fac dup o procedur special prevzut n Capitolul III al Hotrrii de Guvern nr. 1344/2007. Cu excepia judecii, procedura special are la baz reglementrile i principiile de drept administrativ i doar n completarea acestora se aplic i prevederi din Codul de procedur civil; - s existe intenia i obligaia de a sanciona pe funcionarul public, pentru a deosebi astfel sanciunile disciplinare de unele msuri care nu echivaleaz cu sanciunile disciplinare (de exemplu, nu se consider retrogradare, ca sanciune disciplinar, trecerea funcionarului public, ntr-o funcie inferioar, din motive ntemeiate pe reorganizarea serviciului public);
385 386

A se vedea i V. Dabu, op. cit., p. 288 A se vedea V. Dabu, op. cit., p. 290 i urm.

147

- pentru a stabili abaterile i a aplica sanciunile trebuie s nu existe o cauz prevzut de lege care s mpiedice angajarea rspunderii disciplinare (caz fortuit, prescripie etc.); - sanciunile disciplinare sunt stabilite doar prin lege organic, aa cum prevd dispoziiile art. 73 alin. 3, lit. j din Constituie (fie n Statutul general al funcionarilor publici, fie n statute speciale, dar de nivelul legii organice). Cu privire la felul sanciunilor disciplinare, precizm c sunt neprivative de libertate, cu excepia cazurilor militarilor activi pentru care n art. 33 din Legea nr. 80/1995 se prevede sanciunea consemnrii (care a nlocuit msura arestului) i prin care se aduce oarecum atingere libertii militarului. 9.11.1.4. Abaterea de la disciplina funciei publice. Trsturile abaterii administrativdisciplinare svrit de funcionarul public Dup cum se cunoate, competena prevzut pentru funciile publice este vast i divers i, tot aa, sunt i nclcrile acesteia. De aceea nici nu pot fi definite n lege toate abaterile de la disciplina funciei publice. Prin aciunea sau inaciunea funcionarului public trebuie s se ncalce fie o obligaie ce i revenea potrivit competenei funciei pe care o ocup, fie un drept ce-i revine i care, conform competenei organelor administraiei publice, este stabilit prin lege, nu doar ca o facilitate, ci i ca o obligaie (cnd nu se exercit dreptul de a lua anumite msuri prevzute de lege). Statutul funcionarilor publici n art. 77 definete abaterea disciplinar ca fiind nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciilor publice pe care le dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege. n ceea privete abaterea administrativ, aceasta este, aa cum am mai artat, orice abatere de la normele dreptului administrativ, att n cadrul raporturilor de subordonare obinuit, ct i n cadrul raporturilor de subordonare ierarhic, raporturi care apar cu ocazia organizrii executrii i executrii n concret a legii. Prin acest sens larg al noiunii de abateri administrative nelegem att abaterile administrative n sens restrns, ct i abaterile disciplinare i contraveniile, precum i abaterile de la conduita general prescris de diferite acte normative funcionarilor publici n considerarea calitii lor de ageni publici. n baza prevederilor art. 77 alin. 2 din Statutul funcionarilor publici, constituie abateri disciplinare urmtoarele fapte: a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; c) absene nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic; i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici; k) stabilirea de ctre funcionarii publici de execuie de relaii directe cu petenii n vederea soluionrii cererilor acestora. De asemenea, sunt calificate ca fapte ce constituie abateri disciplinare i atrag rspunderea administrativdisciplinar a funcionarilor publici i faptele de nclcare a prevederilor Codului de conduit sau a altor prevederile derivate din acesta, cum ar fi regulamentele interne de organizare a autoritilor i instituiilor publice.

148

n cazul funciei publice, aa cum se cunoate, pentru realizarea intereselor generale (naionale ori locale) s-a impus ca exercitarea drepturilor de ctre funcionarii publici s devin n anumite cazuri i obligaii. Unele abateri disciplinare reprezint cazuri de exces de putere, de depire a competenei sau unele sunt cazuri de incompatibilitate (spre exemplu, exercitarea cumulului de funcii, sau de alte activiti nepermise de lege)387. Apreciem c, n cazul constatrii unor astfel de interdicii, nu trebuie ca, de plano, s se procedeze la eliberarea din funcie, ci pot fi luate msuri disciplinare, faptele de cumul interzis considerndu-se abateri disciplinare, mai ales atunci cnd interesele serviciului public fac necesar pstrarea raportului de funcie public388. Ct privete abaterea i rspunderea disciplinar, acestea au n vedere persoanele fizice, nu pe cele juridice. Abaterea administrativ-disciplinar trebuie s fie determinat, concret. Pentru a stabili dac o anumit fapt determinat poate fi calificat ca abatere disciplinar i n particular, ceea ce denumim abatere administrativ-disciplinar i s atrag dup sine o rspundere disciplinar, trebuie analizate elementele (trsturile) ce conduc la existena abaterii, asemntoare ca structur cu cele ale infraciunii, i anume: obiectul, latura obiectiv, subiectul, latura subiectiv. Dup cum se menioneaz n doctrin 389, n cazul rspunderii administrativ-disciplinare este vorba de ndeplinirea necorespunztoare sau de nendeplinirea unor obligaii prevzute, de regul, de norme de drept administrativ, sau uneori de obligaii prevzute de norme de drept penal, dar faptele svrite prezint un pericol social mai redus i ndreptesc aplicarea uneia dintre sanciunile cu caracter administrativ prevzute de art. 91 Cod penal390. Aa cum arta Al. Negoi391, n cazul n care fapta nu s-a svrit cu vinovie, ci s-a datorat ineficienei profesionale generale, funcionarul nu poate fi sancionat disciplinar. n acest caz, el se dovedete a fi incompatibil cu exercitarea funciei pe care o deine. Prin urmare, n acest caz se impune eliberarea din funcie pentru necorespundere profesional. Deoarece disciplina muncii este unic ntr-o autoritate sau instituie public, obligaia de a o respecta i a rspunde pentru nerespectarea ei, revine i funcionarilor delegai sau detaai n acea instituie. Ct privete funcionarul detaat, acestuia i se vor putea aplica, de ctre instituia la care a fost detaat, sanciunile disciplinare, mai puin cea a destituirii, care se poate dispune doar de instituia care l-a detaat. Funcionarului delegat i se aplic sanciunile disciplinare de ctre instituia care l-a delegat. Sub aspectul obiectului la care se refer, abaterea disciplinar afecteaz ordinea social privitoare la disciplina muncii ntr-un colectiv determinat, n timp ce infraciunea lezeaz unele relaii i valori considerate primordiale la nivelul ntregii societi: suveranitatea, independena, unitatea i indivizibilitatea statului, proprietatea, persoana, drepturile i libertile acesteia, precum i ntreaga ordine de drept (art. 1 Cod penal). Un aspect specific ce ine de regimul juridic al fiecrei fapte este acela c infraciunile sunt expres prevzute de lege, cu toate elementele lor constitutive, iar sanciunile care se aplic de ctre instanele judectoreti, sunt, de asemenea, prevzute de lege. n cazul abaterilor disciplinare, acestea sunt enumerate rareori de lege. Ct privete sanciunile, acestea sunt prevzute n lege i se aplic de ctre organele sau funcionarii ierarhic superiori, ce au atribuii pe linia respectrii disciplinei n serviciul respectiv.
387 388

V. Dabu, op. cit. p. 292 Pentru cazurile de eliberare din funcie, pentru unele motive de incompatibilitate a se vedea V. Priscaru, op. cit., p. 194 389 A. Iorgovan, op. cit.(1996), vol. II, p. 225 390 Am aduga i faptul c n cazul funcionarului public, pentru unele obligaii nclcate este atras oprobriul public i instituia este nevoit s reacioneze administrativ-disciplinar (exemplu, cadrul didactic, necstorit care ntreine relaii extraconjugale, de notorietate, cu o prostituat) 391 Al. Negoi, op. cit.(1996), p. 107

149

Aa cum am mai artat, rspunderea disciplinar este angajat dac sunt ntrunite toate elementele constitutive ale abaterii disciplinare. Exist totui cazuri n care fapta ntrunete elementele constitutive ale abaterii disciplinare, ns anumite mprejurri sau situaii specifice, existente n momentul svririi abaterii, nltur caracterul antisocial, ilicit al faptei i vinovia funcionarului public, ducnd la exonerarea sa de rspunderea administrativ-disciplinar. Unele din aceste cauze, care sunt tratate n Codul penal (art. 44-47, 49-51) i care se aplic prin analogie, ca un veritabil drept comun n aceast materie i rspunderii disciplinare din dreptul administrativ, sunt urmtoarele: legitima aprare, starea de necesitate, constrngerea fizic, constrngerea moral, cazul fortuit, eroarea de fapt n anumite cazuri, beia independent de voina fptuitorului. La acestea se mai adaug, specific raporturilor de serviciu (de funcie public), executarea ordinului legii, a ordinului superiorului ierarhic, care ns nu prezint trsturile unui ordin manifest ilegal, pentru c n cazul n care prezint trsturile unui astfel de ordin, funcionarul nu este obligat s-l execute, aa cum am artat n partea din lucrare referitoare la obligaia de subordonare. Minoritatea i iresponsabilitatea, prevzute de Codul penal, nu sunt aplicabile n cazul rspunderii disciplinare a funcionarilor publici, pentru c atunci cnd exist, ele sunt cauze de incapacitate general i nu poate lua natere raportul de funcie public. Ct privete svrirea unor abateri administrativ-disciplinare din eroare de fapt, deci dintr-o reprezentare greit, eronat a realitii, prin evaluri i raionamente greite, considerm c aceast eroare poate fi reinut doar n cazuri rare i ntemeiate sub aspectul menionat, raportat la cunotinele i experiena respectivului funcionar i a cerinelor funciei n cazul concret dat. Dac eroarea de fapt mai poate fi o scuz pentru funcionarul public, eroarea de drept considerm c nu poate fi reinut n aprarea acestuia dect n situaii sui generis, dat fiind c acesta are ca principal obligaie de serviciu cunoaterea temeinic a legii i aplicarea acesteia n spiritul i litera ei. Se consider c recrutarea pe baz de concurs, dintre candidaii cei mai bine pregtii profesional i cu experien face ca erorile de drept s fie nlturate din activitatea funcionarilor publici. A le admite ar nsemna s acceptm o proasta organizare i funcionare a serviciilor publice i a realizrii intereselor generale ale membrilor societii. A nu le admite este, de altfel, o aplicare a principiului nemo legem ignorarem consetur. n literatura juridic s-a menionat c o alt cauz care nltur rspunderea, inclusiv cea disciplinar, este i cea referitoare la ordinul legii392. Ordinul legii, dei nu este prevzut expres de lege cu aceast denumire, el se regsete n lege (exemplu, n cazul arestrii unei persoane, executrii silite a unei hotrri judectoreti, confiscarea silit, supunerea unor persoane altor interdicii prevzute de lege etc.). Aa se i explic de ce potrivit art. 52 din Constituie, atunci cnd printr-un act administrativ (normativ sau individual) ilegal sunt vtmate drepturile unei persoane fizice sau juridice, persoana respectiv are dreptul s pretind anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau repararea pagubei. Temeiul lipsei de rspundere a funcionarului public, n cazul n care execut un ordin legal,se datoreaz imposibilitii funcionarului public de a aciona cu libertate de voin, element important al vinoviei ca atitudine psihic. Pentru ca ordinul legii s fie o cauz exoneratoare de rspundere este necesar, bineneles, ca acesta s fie executat de funcionarul public n condiiile prevzute de legea n vigoare, nu abrogat sau czut n desuetudine. Aa cum s-a artat n literatura juridic393 n istoria dreptului, ordinul legii a fost considerat ntotdeauna o cauz care apr de responsabilitate pe funcionarul public, cu o singur condiie, aceea ca activitatea ordonat de lege s fie nfptuit n condiiile prescrise de ea.
392 393

.A se vedea V. Dabu op. cit., p. 429 i urm. M. Ganea, Responsabilitatea funcionarilor publici, Bucureti, 1941, p. 22.

150

Scuza ordinului legii romneti nu este ns nlturat dac fapta svrit de funcionarul public contravine dispoziiilor unui pact sau tratat internaional, din domeniul drepturilor omului la care Romnia a aderat, convenie, tratat sau pact care conform disp. art. 20 alin. 2 din Constituie face parte, urmare aderrii, din dreptul intern394. Abaterea trebuie svrit, aa cum am artat, de funcionarul public legal nvestit n funcie (aa-zisul funcionar de drept). Aa cum a artat Al. Negoi, acesta trebuie s aib nvestitura legal de a exercita funcia, adic s aib abilitarea pe care o prevede legea pentru a putea s exercite n mod legal atribuii care compun funcia respectiv395. Ct privete timpul n care se svrete o abatere administrativ-disciplinar, acesta se refer la orele de program, la orele suplimentare, conform aprobrii efilor ierarhici i chiar n afara acestor ore, n privina anumitor funcionari publici i anumitor activiti (exemplu, art. 25 din Legea nr. 218/2002396 cu privire la constatarea de ctre poliist a unei infraciuni flagrante etc.). ntre abaterile administrativ-disciplinare, specifice dreptului administrativ i abaterile disciplinare specifice dreptului muncii se evideniaz, dup V. Dabu397, urmtoarele deosebiri: - persoana care o svrete este doar ceteanul legal nvestit n calitate de funcionar public, pe cnd n dreptul muncii abaterea este svrit de orice salariat; - prin abaterea administrativ-disciplinar se ncalc o norm imperativ ce privete competena, care la rndul su este stabilit unilateral de autoritatea competent, prin lege sau prin alt act juridic dat n baza legii pe cnd abaterea n dreptul muncii este raportat la clauzele contractuale; - dreptul autoritii ierarhice de a sanciona este i o obligaie pe cnd n dreptul muncii este o posibilitate lsat la aprecierea patronului; - abaterea administrativ-disciplinar poate fi svrit de ctre funcionarul public i n afara disciplinei efective a funciei publice, prin nclcarea interdiciilor care izvorsc din incompatibilitile funciei, referitoare la prestigiul funciei publice i interesul serviciului public, pe cnd n dreptul muncii, incompatibilitile sunt aproape inexistente, iar abaterile disciplinare sunt strns legate doar de disciplina muncii. Aa cum am mai artat, disciplina muncii trebuie privit ca un ansamblu de reguli, de norme prin care se asigur o stare de ordine n privina desfurrii unei activiti ntr-un colectiv organizat398. 9.11.1.5. Sanciunile disciplinare. categorii, trsturi, coninut. n cazul n care funcionarii publici svresc abateri disciplinare, acetia sunt pasibili de sanciuni disciplinare, care sunt mijloace de constrngere prevzute de lege i au un pronunat caracter preventiv i educativ, mai puin sanciunea destituirii din funcia public. n cazul acestei ultime sanciuni, nu mai putem considera c suntem n faa unui caracter preventiv-educativ, pentru c vizeaz o protecie a funciei publice prin eliberarea din funcie a celui vinovat i prin interdicia ca acesta s mai revin n funcia public timp de 7 ani399. De precizat c sanciunile disciplinare au caracter personal, nu colectiv. Sanciunile disciplinare sunt, n prezent, determinate n individualitatea lor, iar aplicarea lor se face innd cont de criteriile de individualizare stabilite n art. 77 alin. 4 din Statutul funcionarilor publici i art. 47 alin. 2 din H.G. nr. 1344/2007. La individualizarea sanciunii disciplinare se va
394

V. Dabu, op. cit. p. 430 i urm. n exemplul dat de V. Dabu, conform art. 2 pct. 3 al Conveniei mpotriva torturii i altor pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau degradante la care Romnia a aderat prin Legea nr. 19/1990, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 112/10.10.1990, se arat Ordinul unui superior sau a unei autoriti publice, nu poate fi invocat pentru a justifica tortura, dispoziie care de altfel a fost preluat n art. 267 Cod penal 395 Al. Negoi, op. cit., p. 98 396 Lege privind organizarea i funcionarea Poliiei Romne, publicat n M.Of. Partea I nr. 305/9.05.2002 397 V. Dabu, op. cit., p. 296 i urm. 398 Constantin Flitan, Rspunderea juridic a angajailor, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 21 i Stelian Ivan op. cit. p. 32 399 Art. 54 lit. i din Statutul funcionarilor publici

151

ine seama de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportarea general n timpul serviciului a funcionarului public, precum i de existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate n condiiile prezentei legi. Sanciunile disciplinare, asemntor celor de drept penal, sunt expres prevzute de lege, iar aplicarea lor, sub aspectul duratei i al cuantumului, trebuie, de asemenea, s respecte n mod riguros dispoziiile legii. Prevederea expres n lege a sanciunilor administrativ-disciplinare constituie o aplicare n dreptul disciplinar a principiului nulla poena sine lege (este vorba de lege n sens restrns). Conform dispoziiilor art. 77 alin. 3 din Statutul funcionarilor publici, sanciunile disciplinare sunt: a) mustrare scris; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioad de pn la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani; d) trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului; e) destituirea din funcia public. Scopul acestor sanciuni este aprarea strii de ordine n interiorul administraiei publice. n afara caracterului legal, trebuie s mai artm c sanciunile administrativ-disciplinare se particularizeaz prin aceea c intervin doar pentru abateri administrativ-disciplinare (pentru altfel de fapte intervin alte forme de rspundere sau pur i simplu msuri cu caracter administrativ). De asemenea, actele de aplicare a sanciunilor disciplinare, reprezint acte de drept administrativ, anume decizii administrative cu caracter unilateral, asemenea actului de numire n funcie i se dispun dup o procedur specific, referitoare att la aplicare, dar i la contestare, la cile de atac i la punerea n executare a deciziei (amintim c tot unilateral este i actul de aplicare a sanciunii disciplinare, n dreptul muncii). De precizat c decizia administrativ de sancionare, neavnd caracter de act administrativjurisdicional, este supus principiului revocabilitii, cu condiia s nu fi trecut prin cenzura unui organ de jurisdicie. n legislaia noastr, cumulul sanciunilor disciplinare nu este admis, ceea ce nseamn c, funcionarului public care a comis o singur abatere disciplinar, nu i se poate aplica dect o singur sanciune, chiar dac au fost nclcate mai multe ndatoriri de serviciu prin aceeai fapt comis sau indiferent de numrul abaterilor disciplinare svrite pn la data constatrii. Prin aceasta se respect regula non bis in idem, cu caracter de principiu n dreptul disciplinar al funcionarilor publici, conform creia nu pot fi aplicate funcionarului public dou sanciuni administrativ-disciplinare pentru aceeai fapt. Sanciunile disciplinare pot fi clasificate, n funcie de categoria de personal creia se aplic, n sanciuni generale i sanciuni speciale. Sanciunile cu caracter general sunt prevzute n legea cadru, iar cele cu caracter special n reglementrile speciale sau cele derivate din legea cadru prin acte normative de organizare a aplicrii legii. Sanciunile speciale care sunt prevzute n statutele speciale se aplic funcionarilor publici din anumite domenii de activitate i au n vedere condiiile specifice de ndeplinire a obligaiilor de serviciu. Dup criteriul organelor care pot aplica sanciuni disciplinare, acestea se mpart n sanciuni care se pot aplica de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea conductorului compartimentului n care i desfoar activitatea cel care a svrit fapta (mustrarea scris), sanciuni care pot fi aplicate numai de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea comisiei de disciplin i sanciuni care se aplic prin decizie a primului-ministru (pentru unii dintre nalii funcionari publici).

152

Sanciunile disciplinare se mai clasific, dup efectele lor, n sanciuni cu efect precumpnitor moral (art. 77 alin.3 lit. a din Statut), sanciuni cu efect precumpnitor material (art.77 alin. 3 lit b, c i d din Statut), sau care afecteaz nsui exerciiul funciei (art.77 alin. 3 lit. e), desemnat cu expresia destituire din funcie). Trebuie precizat c toate sanciunile disciplinare aplicate funcionarilor publici se evideniaz n cazierul administrativ. Cazierul administrativ este reglementat de art. 81 din Statutul funcionarilor publici, republicat. Scopul cazierului administrativ l constituie evidenierea situaiei disciplinare a funcionarului public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici fiind cea care poate elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administreaz. Cazierul administrativ este un act care cuprinde sanciunile disciplinare aplicate funcionarului public, i care nu au fost radiate n condiiile legii. Acesta este ataat dosarului profesional al funcionarului public, fiind necesar n urmtoarele situaii : a) desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia de concurs pentru recrutarea funcionarilor publici; b) desemnarea unui funcionar public n calitate de preedinte i membru n comisia de disciplin; c) desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia paritar; d) ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici sau categoriei funcionarilor publici de conducere; e) n orice alte situaii prevzute de lege. Conform prevederilor alin. 4 al art. 81, cazierul administrativ este eliberat la solicitarea: a) funcionarului public interesat; b) conductorului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; c) preedintelui unei comisii de disciplin; d) altor persoane prevzute de lege. Mustrarea scris este cea mai uoar sanciune i se aplic direct de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea efului compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public, fr a fi necesar constatarea prin act administrativ sau analizarea n cadrul comisiei de disciplin. Termenul de radiere din cazierul administrativ a acestei sanciuni administrativ-disciplinare este de 6 luni de la aplicare. Sanciunea diminurii drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioad de pn la 3 luni, prevzut de art. 77 alin. 3 lit. b este cea mai uoar sanciune cu caracter patrimonial i se aplic de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea comisiei de disciplin, dup cercetarea disciplinar prealabil. Termenul de radiere din cazierul administrativ a acestei sanciuni este de 1 an de la expirarea perioadei pentru care a fost aplicat. Sanciunea disciplinar prevzut la art. 77 alin. 3 lit. c, anume interdicia de promovare n funcia public sau n gradele de salarizare pe o perioad de la 1 la 3 ani, se aplic la propunerea comisiei de disciplin. Ea nu se poate dispune fa de nalii funcionari publici, pentru c ar fi lipsit de obiect. Termenul de radiere din cazierul administrativ este, de asemenea, de 1 an de la expirarea perioadei pentru care a fost aplicat. Sanciunea disciplinar a trecerii ntr-o funcie public inferioar pe o durat de pn al 1 an, cu diminuarea corespunztoare a salariului, este cea mai sever dintre cele aplicabile cu meninerea raportului de funcie public (art. 77 alin. 3 lit. d). Aceast sanciune se aplic funcionarilor care svresc abateri grave de la disciplina muncii, constnd n prejudicii nsemnate aduse autoritii sau instituiei publice respective, n mprejurri deosebite. Aceti funcionari au de cele mai multe ori antecedente disciplinare, dar se sper, totui, c se pot ndrepta i de aceea nu se ia fa de ei msura destituirii. Retrogradarea modific raportul de funcie n dou elemente eseniale ale sale, i anume: funcia i salariul. Aplicarea sanciunii nu se poate face dect n baza cercetrii efectuat de comisia de disciplin i se consemneaz n actul administrativ emis de conductorul autoritii sau instituiei 153

publice. Termenul de radiere a sanciunii este de 1 an de la expirarea termenului pentru care a fost aplicat sanciunea. De precizat c nu trebuie fcut confuzia ntre termenul de radiere (de reabilitare) i realizarea drepturilor avute care se pot exercita de la data ncetrii perioadei de sancionare. Sanciunea disciplinar a destituirii din funcia public, prevzut de art. 77 alin. 3 lit. e din Statut este cea mai grav sanciune disciplinar, avnd ca efect ncetarea raportului de funcie public. Aceast sanciune se aplic atunci cnd funcionarul svrete o abatere grav sau ncalc n mod repetat obligaiile sale de munc, inclusiv normele de comportare n instituie i chiar n afara ei. 9.11.1.6. Procedura aplicrii sanciunilor disciplinare i cile de atac Sediul materiei n organizarea procedurii disciplinare este reprezentat de Hotrrea Guvernului nr. 1344/2007 privind normele de organizare i funcionare a comisiilor de disciplin. Potrivit dispoziiilor art. 19 din H. G. nr. 1344/2007, activitatea comisiei de disciplin are la baz urmtoarele principii: a) prezumia de nevinovie, conform cruia funcionarul public este considerat nevinovat pentru fapta sesizat ca abatere disciplinar comisiei de disciplin att timp ct vinovia sa nu a fost dovedit; b) garantarea dreptului la aprare, conform cruia funcionarul public are dreptul de a fi audiat, de a prezenta dovezi n aprarea sa i de a fi asistat sau reprezentat pe parcursul procedurii de cercetare administrativ; c) contradictorialitatea, conform cruia comisia de disciplin are obligaia de a asigura persoanelor aflate pe poziii divergente posibilitatea de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legtur cu abaterea disciplinar pentru care a fost sesizat comisia de disciplin; d) proporionalitatea, conform cruia trebuie respectat un raport corect ntre gravitatea abaterii disciplinare, circumstanele svririi acesteia i sanciunea disciplinar propus a fi aplicat; e) legalitatea sanciunii, conform cruia comisia de disciplin nu poate propune dect sanciunile disciplinare prevzute de lege; f) unicitatea sanciunii, conform cruia pentru o abatere disciplinar nu se poate aplica dect o singur sanciune disciplinar; g) celeritatea procedurii, conform cruia comisia de disciplin are obligaia de a proceda fr ntrziere la soluionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate i a procedurilor prevzute de lege i de prezenta hotrre; h) obligativitatea opiniei, conform cruia fiecare membru al comisiei de disciplin are obligaia de a se pronuna pentru fiecare sesizare aflat pe rolul comisiei de disciplin. Aa cum am mai artat, competena de a aplica n concret sanciunea disciplinar revine conductorului autoritii sau instituiei publice, cu excepia sanciunilor aplicate unora dintre nalii funcionari publici, care se dispun prin decizie a Primului-ministru sau hotrre a Guvernului. Ca regul, conform principiului simetriei aceast competen reprezint consecina dreptului de a ncadra personalul instituiei, de a numi funcionarii publici, n cazul nostru, n serviciile publice. Pornind de la acest principiu, s-a stabilit i pentru nalii funcionari publici c autoritatea legal nvestit cu atribuia numirii este cea care are i competena de a aplica sanciunea disciplinar. Astfel, principiul simetriei se aplic n concret. Din anumite considerente, sunt cazuri n care pe calea delegrii prevzute de lege, o parte din puterea disciplinar a unei autoriti este dat altei autoriti disciplinare, de regul pentru sanciunile mai uoare, cum este cazul mustrrii scrise n care este delegat prin efectul legii competena de a propune sancionarea disciplinar efului ierarhic superior funcionarului public.

154

Aa cum arta V. Dabu400, delegarea de putere disciplinar este necesar pentru a asigura un echilibru ntre puterea i responsabilitatea efului fa de starea disciplinar din compartimentul pe care l conduce. n afar de puterea disciplinar a efului ierarhic direct, o astfel de putere s-a prevzut prin lege unor organisme de disciplin, consilii etc. Astfel, potrivit art. 35 din Legea nr. 80/1995 a statutului cadrelor militare, pentru aprarea onoarei acestor cadre i evitarea abuzurilor, cercetarea i judecarea abaterilor grave sau a altor fapte de aceeai natur svrite de acestea n armat, se nfiineaz consilii de onoare i consilii de judecat. n alte cazuri s-au prevzut organizarea i funcionarea unor comisii consultative care s-i dea avizul pentru aplicarea unei sanciuni disciplinare. Iniiativa n declanarea aciunii disciplinare o are autoritatea competent care a luat la cunotin de abaterea svrit urmare unei plngeri, unui denun sau din oficiu. Conform dispoziiilor art. 27 din H.G. 1344/2007, comisia de disciplin poate fi sesizat de ctre orice persoan care se consider vtmat prin fapta unui funcionar public. Sesizarea se depune la registratura autoritii sau instituiei publice n cadrul creia funcionarul public i desfoar activitatea, respectiv la registratura autoritii ori instituiei publice la nivelul creia este constituit comisia de disciplin competent potrivit respectivei hotrri. Sesizarea se transmite secretarului comisiei de disciplin n termen de maximum 3 zile lucrtoare. Sesizarea se nregistreaz de secretarul comisiei de disciplin i se nainteaz preedintelui comisiei de disciplin n termen de maximum 3 zile lucrtoare de la data nregistrrii. Preedintele comisiei de disciplin va fixa cu celeritate termenul primei edine a comisiei de disciplin i va dispune, prin adres, convocarea membrilor. Conform dispoziiilor art. 28 alin. 1 din H.G. 1344/2007, sesizarea se formuleaz n scris i trebuie s cuprind urmtoarele elemente: a) numele, prenumele, domiciliul sau, dup caz, locul de munc i funcia deinut de persoana care a formulat sesizarea ori denumirea i sediul persoanei juridice, precum i numele i funcia reprezentantului legal; b) numele i prenumele funcionarului public a crui fapt este sesizat ca abatere disciplinar i denumirea autoritii sau a instituiei publice n care i desfoar activitatea; c) descrierea faptei care constituie obiectul sesizrii i data svririi acesteia; d) prezentarea dovezilor pe care se sprijin sesizarea; e) adresa de coresponden, dac este alta dect cea prevzut la lit. a); f) data; g) semntura. Potrivit dispoziiilor art. 29 din H.G. 1344/2007, prima edin a comisiei de disciplin se desfoar pentru: a) verificarea respectrii termenului de depunere a sesizrii; b) identificarea obiectului sesizrii i stabilirea competenei de soluionare; c) verificarea elementelor constitutive ale sesizrii. Potrivit art. 29 alin. 2 din hotrrea amintit, sesizarea se claseaz, ntocmindu-se n acest sens un raport, dac: a) nu a fost depus n termenul prevzut la art. 28 alin. 2(este vorba de termenul de maximum 1 an i 6 luni de la data svririi faptei sesizate ca abatere disciplinar) b) nu conine elementele constitutive prevzute la art. 28 alin. 1 lit. a) - c) i f) - g) sau funcionarul public nu poate fi identificat pe baza elementelor furnizate n conformitate cu art. 28 alin. 3 (n acest ultim text de lege se precizeaz c n situaia n care persoana care formuleaz sesizarea nu cunoate informaiile prevzute la art. 28 alin. 1 lit. b, sesizarea poate s cuprind alte elemente de identificare a funcionarului public ale crui fapte sunt sesizate ca abateri disciplinare s. n.);
400

V. Dabu, op. cit., p. 315

155

c) privete acelai funcionar public i aceeai fapt svrit n aceleai circumstane pentru care s-a desfurat procedura de cercetare administrativ i s-a propus aplicarea unei sanciuni disciplinare sau clasarea sesizrii. n situaia n care obiectul sesizrii nu se circumscrie sferei legale de competen a comisiei de disciplin, aceasta transmite sesizarea comisiei de disciplin competente i comunic persoanei care a formulat sesizarea declinarea competenei. Comunicarea se face printr-o adres semnat de preedinte i de ceilali membri ai comisiei de disciplin, precum i de secretarul acesteia. Dac exist mai multe sesizri cu acelai obiect, mpotriva aceluiai funcionar public, acestea se conexeaz. Comisia de disciplin ncepe procedura de cercetare administrativ pentru sesizrile care nu au fost clasate n condiiile prevzute la art. 29 alin. 2. Preedintele comisiei de disciplin stabilete data i locul desfurrii urmtoarei edine i dispune convocarea membrilor, a funcionarului public a crui fapt a fost sesizat, precum i a persoanei care a formulat sesizarea. Conform dispoziiilor art. 30 alin. 2 din H.G. 1344/2007, procedura cercetrii administrative const n: a) audierea persoanei care a formulat sesizarea i a funcionarului public a crui fapt a fost sesizat ca abatere disciplinar, a altor persoane care pot oferi informaii cu privire la soluionarea cazului sau a persoanelor desemnate s efectueze cercetarea disciplinar; b) administrarea probelor propuse de pri, precum i, dac este cazul, a celor solicitate de comisia de disciplin; c) dezbaterea cazului. Pe parcursul cercetrii administrative, edinele comisiei de disciplin, respectiv edinele persoanelor desemnate s efectueze cercetarea administrativ sunt publice numai la solicitarea sau cu acordul scris al funcionarului public a crui fapt a fost sesizat ca abatere disciplinar. Persoana care a formulat sesizarea i funcionarul public a crui fapt a fost sesizat pot participa la cercetarea administrativ personal sau pot fi asistate ori reprezentate de avocai, n condiiile prevzute de lege. Potrivit dispoziiilor art. 31 din H. G. nr. 1344/2007, comisia de disciplin poate desemna 1 ori 2 membri sau, dup caz, poate solicita compartimentului de control din autoritatea ori instituia public n cadrul creia funcionarul public a crui fapt a fost sesizat ca abatere disciplinar i desfura activitatea la data svririi faptei s efectueze cercetri administrative i s prezinte un raport care s cuprind rezultatele activitii de cercetare, precum i documentele care au stat la baza ntocmirii raportului. Solicitarea de efectuare a cercetrii administrative se transmite compartimentului de control, dup aprobarea de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n cadrul creia funcionarul public a crui fapt a fost sesizat ca abatere disciplinar i desfura activitatea la data svririi faptei. n cazul n care compartimentul de control se afl n subordinea sau n coordonarea funcionarului public a crui fapt este sesizat ori nu exist un compartiment cu atribuii de control, efectuarea cercetrii administrative poate fi delegat compartimentului de control din cadrul autoritii sau instituiei publice ierarhic superioare. Cercetarea abaterilor disciplinare ale funcionarilor publici din cadrul aparatului de specialitate al primarului i din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean poate fi delegat compartimentului de control din cadrul instituiei prefectului. n situaiile prevzute mai sus, comisia de disciplin ntocmete un proces-verbal care va cuprinde: a) numrul de nregistrare al sesizrii pentru care se deleag competena cercetrii administrative; b) persoana care a formulat sesizarea i persoana mpotriva creia a fost formulat sesizarea; c) persoana/persoanele sau compartimentul ctre care se face delegarea de competen; d) limitele delegrii de competen; e) termenul stabilit pentru prezentarea raportului cuprinznd rezultatele activitii de cercetare, precum i a documentelor care au stat la baza ntocmirii raportului; 156

f) data; g) semntura preedintelui i a celorlali membri ai comisiei, precum i a secretarului. Potrivit dispoziiilor art. 32 din H. G. nr. 1344/2007, n situaia n care comisia de disciplin nu se poate pronuna pe baza raportului naintat de persoanele desemnate s efectueze cercetarea administrativ, poate dispune efectuarea sau poate efectua cercetri suplimentare. Lucrrile fiecrei edine a comisiei de disciplin se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de preedintele i de ceilali membri ai comisiei de disciplin, precum i de secretarul acesteia. n baza dispoziiilor art. 46 al H. G. nr. 1344/2007, dezbaterea cazului se face de ctre comisia de disciplin pe baza: a) proceselor-verbale de edin; b) proceselor-verbale de audiere a persoanei care a formulat sesizarea i a funcionarului public a crui fapt a fost sesizat ca abatere disciplinar; c) probelor administrate; d) raportului persoanelor desemnate s efectueze cercetarea administrativ, dac s-a dispus efectuarea procedurilor de cercetare administrativ. n conformitate cu dispoziiile art. 47 alin. 2 din H. G. nr. 1344/2007, la individualizarea sanciunii disciplinare aplicabile funcionarului public comisia de disciplin ine seama de: a) cauzele care au determinat svrirea abaterii disciplinare; b) mprejurrile n care aceasta a fost svrit; c) gradul de vinovie; d) gravitatea i consecinele abaterii disciplinare; e) conduita funcionarului public; f) existena unor antecedente disciplinare ale funcionarului public, care nu au fost radiate n condiiile prevzute de lege. n situaia n care, prin aceeai sesizare, se semnaleaz mai multe fapte ca abateri disciplinare svrite de acelai funcionar public, comisia de disciplin propune, n urma cercetrii administrative, aplicarea unei singure sanciuni disciplinare, cu luarea n considerare a tuturor abaterilor disciplinare. Potrivit dispoziiilor art. 50 din H. G. nr. 1344/2007, n termen de 10 zile calendaristice de la data primirii raportului comisiei de disciplin, persoana care are competena legal de a aplica sanciunea disciplinar va emite actul administrativ de sancionare. n cazul n care persoana care are competena legal de a aplica sanciunea disciplinar aplic o alt sanciune dect cea propus de comisia de disciplin, are obligaia de a motiva aceast decizie. Sub sanciunea nulitii absolute, actul administrativ de sancionare va cuprinde n mod obligatoriu: a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinar; b) temeiul legal n baza cruia se aplic sanciunea disciplinar; c) motivul pentru care a fost aplicat o alt sanciune dect cea propus de comisia de disciplin; d) termenul n care sanciunea disciplinar poate fi contestat; e) instana competent la care poate fi contestat actul administrativ prin care s-a dispus sanciunea disciplinar. La actul administrativ de sancionare se anexeaz raportul comisiei de disciplin, sub sanciunea nulitii absolute. Actul administrativ de sancionare se comunic n termen de maximum 5 zile calendaristice de la expirarea termenului de 10 zile: a) compartimentelor cu atribuii n domeniul resurselor umane din cadrul instituiei sau autoritii publice n cadrul creia i desfoar activitatea funcionarul public a crui fapt a fost sesizat ca abatere disciplinar; b) comisiei de disciplin care a elaborat i transmis raportul; c) funcionarului public a crui fapt a fost sesizat ca abatere disciplinar; d) persoanei care a formulat sesizarea. 157

Funcionarul public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat o poate contesta, n condiiile legii, la instana de contencios administrativ competent. Plecnd de la aplicarea, i pentru funcionarii publici, a prezumiei de nevinovie, acetia nu sunt obligai s-i dovedeasc nevinovia, proba vinoviei fiind n sarcina instituiei. Cnd un funcionar public este arestat preventiv sau s-a pus n micare aciunea penal pentru o infraciune de natura celor prevzute la art. 54 lit. h din Statut, conductorul instituiei publice l poate suspenda din funcia public pe care o deine. Prin urmare, penalul ine n loc att civilul ct i disciplinarul. Pe perioada suspendrii, bineneles c nu i se pltesc drepturile bneti, iar perioada respectiv nu se consider vechime n funcie i prin urmare nu se ia n calcul la stabilirea drepturilor de pensie. Dac ulterior, organul de urmrire penal dispune scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea urmririi penale, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv va fi reintegrat n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. Ct privete competena instanei de contencios administrativ de a soluiona litigii de natura contestaiilor mpotriva sanciunilor disciplinare, ea este prevzut n Statut i unele legi. Hotrrea luat de comisia de disciplin sau de alt organism cu competen asemntoare, prevzut de lege, trebuie motivat n fapt i n drept pentru a permite controlul ei n cile de atac, la instanele de contencios administrativ. Raliindu-ne la optica prezentat n Deciziile Curii Constituionale, artm c n cazul n care prin lege se instituie o cale administrativ-jurisdicional de atac, soluie care nu este neconstituional, pe linia aplicrii disp. art. 21 din Constituie, trebuie s reinem c hotrrea pronunat n calea administrativjurisdicional nu este definitiv (chiar dac n lege s-ar meniona aa) putnd fi atacat la instana de contencios administrativ dup epuizarea cilor administrativjurisdicionale. Exercitnd controlul asupra legalitii i temeiniciei dispoziiei de sancionare, instana competent examineaz pricina sub aspectele sale de fapt i de drept i poate adopta urmtoarele soluii: respingerea contestaiei sau admiterea acesteia cu consecina anulrii sau modificrii msurii dispuse. n caz de anulare efectele se produc ex tunc (retroactiv) funcionarul fiind repus n situaia anterioar i despgubit pentru pagubele ce i-au fost produse, n conformitate cu principiul quod nullum est, nullum producit effectum. Ct privete garaniile c procedura disciplinar a fost respectat i c hotrrile, instanei de contencios administrativ sunt legale i temeinice, apreciem c funcionarii publici nemulumii, n conformitate cu disp. art. 6 din Convenia European a Drepturilor Omului, la care Romnia este parte, se pot adresa Curii Europene a Drepturilor Omului, n cazul n care garaniile prevzute n acest articol privind o judecat echitabil de ctre o instan independent i imparial, nu au fost respectate401. Pentru sanciunile disciplinare, cu excepia celei prin care a ncetat raportul de funcie, legea prezum402 c dac ntr-o anumit perioad de timp de la executarea sanciunii (termenul de radiere a sanciunii , de reabilitare a funcionarului public), cel n cauz nu a comis o nou abatere, se poate considera c acesta s-a ndreptat i c scopul sanciunii a fost atins403. n literatura juridic, V. Vedina a reinut cu privire la procedura disciplinar opt reguli importante pe care le-a denumit principii i anume: 1) imposibilitii cumulului a dou sanciuni administrativ-disciplinare pentru aceeai fapt; 2) neretroactivitii sanciunii disciplinare; 3) cercetrii prealabile; 4) individualizrii sanciunii; 5) comunicrii deciziei de sancionare i a celorlalte acte; 6) implicarea organului de disciplin (e vorba de comisia de disciplin); 7) atacrii
401 402

A se vedea V. Ciobanu, op. cit., vol. I, p. 150 i V. Dabu, op. cit., p. 320 A se vedea dispoziiile art. 81 i 82 din Legea nr. 188/1999 403 Gh. Filip, Caracterul i efectele reabilitrii n materie disciplinar, Revista Romn de Drept nr. 47/1972, p. 22-28

158

deciziei de sancionare la instana de contencios administrativ i 8) radierii de drept a sanciunilor disciplinare. 9.11.1.7. Cumulul rspunderii administrativ-disciplinare cu alte forme ale rspunderii juridice Formele rspunderii juridice a funcionarilor publici nu se exclud, fiind posibil cumulul acestora dac sunt ndeplinite condiiile prevzute de lege pentru fiecare form de rspundere. n concordan cu evoluia teoriei rspunderii n dreptul administrativ, de la cumulul formelor de rspundere ale funcionarilor publici se cunosc urmtoarele excepii: - rspunderea administrativ-patrimonial cu cea civil; - rspunderea contravenional cu cea penal. Prin urmare putem ntlni: a) Cumulul rspunderii administrativ-disciplinare cu rspunderea penal. Posibilitatea acestui cumul se datoreaz, n special, deosebirii de obiect i anume c aceeai fapt svrit cu vinovie, la locul de munc, poate aduce atingere att ordinii sociale, la nivelul valorilor majore aprate de legea penal, ct i ordinii disciplinare din instituia respectiv. Datorit faptului c ntre obiectele lezate exist i o deosebire pe grade, sub aspectul periculozitii sociale, cumulul nu poate opera simultan, ci subsecvent. Astfel, cnd un funcionar este cercetat pentru svrirea unei fapte penale care l face incompatibil cu funcia pe care o deine, se suspend nu numai executarea raportului de funcie, ci i exercitarea procedurii disciplinare, pn la soluionarea definitiv a procesului penal. ns Statutul funcionarilor publici prevede la art. 86 alin. 4 c n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent. b) Cumulul rspunderii administrativ-disciplinar cu rspunderea administrativcontravenional acioneaz n mod asemntor cu situaia de la pct. a. c) Cumulul rspunderii administrativ-disciplinare cu rspunderea administrativ-patrimonial Acest cumul se realizeaz atunci cnd, prin aceeai fapt ilicit, se aduce o atingere att ordinii disciplinare, ct i patrimoniului instituiei. Cumulul acestor dou forme ale rspunderii este posibil, dar nu i necesar. Dup cum vom arta n partea consacrat rspunderii administrativ-patrimoniale, aceasta este angajat i atunci cnd pagubele sunt minore, ns rspunderea disciplinar, n astfel de situaii, poate s nu se declaneze, apreciindu-se c lezarea ordinii disciplinare a fost lipsit de importan; d) Cumulul rspunderii administrativ-disciplinare cu rspunderea civil delictual. Aceast form de cumul intervine ori de cte ori exist o legtur direct ntre aspectul disciplinar i cel penal. Svrirea unei infraciuni, n legtur cu serviciul, l plaseaz pe funcionarul public sub incidena normelor de drept comun, privitoare la rspunderea civil delictual (att pentru daunele efective, ct i pentru beneficiul nerealizat). Cumulul dintre rspunderea administrativ-disciplinar i rspunderea civil delictual se realizeaz i n situaiile n care a intervenit vreuna din cauzele de neresponsabilitate penal (exemplu amnistia, prescripia etc)404. 9.11.2. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici 9.11.2.1. Condiiile rspunderii contravenionale a funcionarului public.

404

S. Ghimpu, Al. iclea, op. cit., p.395

159

Ct privete condiiile rspunderii pe care am denumit-o rspundere administrativcontravenional a funcionarului public, V. Dabu405 a artat c acestea sunt urmtoarele : - abaterea funcionarului public trebuie s ndeplineasc toate condiiile generale prevzute de lege pentru rspunderea administrativ sub aspectul subiectului, obiectului, laturii obiective i laturii subiective; - abaterea administrativ-contravenional trebuie s fie, n principal, o abatere de la normele care reglementeaz raportul de subordonare ierarhic; n cazul n care abaterea contravenional este o abatere de la normele care reglementeaz raportul de subordonare, n general, dintre administraie i administrai fr legtur cu modul de exercitare a competenei funcionarului public, abaterea contravenional a funcionarului public nu se deosebete cu nimic de abaterea svrit de un salariat sau de o alt persoan fizic. Contraveniile astfel svrite pot fi constatate de autoriti publice competente din afara autoritii din care face parte funcionarul public, sau chiar din afara sistemului administraiei publice (instana, poliia sanitar, cnd, spre exemplu, un funcionar public ncalc o norm legal de igien la locul de munc sau n zona de responsabilitate); - de regul, att subiectul activ, ct i subiectul pasiv sunt subiecte de drept administrativ; sesizarea, constatarea, aplicarea sanciunilor contravenionale i a msurilor complementare pentru funcionarul public se fac dup procedura legislaiei contraveniilor (a se vedea Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor406 s.n.), pe baz de reglementri i principii de drept administrativ i n completare cu prevederi ale Codului de procedur civil ; - s nu existe o cauz care s nlture caracterul contravenional al abaterii contravenionale sau o cauz de nlturare a rspunderii contravenionale pentru abaterea svrit; - autoritatea care constat i sancioneaz abaterea administrativ-contravenional s fie mputernicit n acest sens prin dispoziii exprese ale legii. 9.11.2.2. Abateri administrativ-contravenionale svrite de funcionarul public Pentru c rspunderea contravenional o considerm, aa cum am mai artat, o form a rspunderii administrative i pentru c avem n vedere rspunderea contravenional a funcionarului public n aceast calitate a sa, spre a o deosebi de rspunderea contravenional a oricrei persoane fizice, trebuie folosit pentru funcionarul public, cel puin, convenional, noiunile de abatere administrativ-contravenional i rspundere administrativ-contravenional. Astfel abaterea administrativ-contravenional este fapta svrit cu vinovie de funcionarul public n exercitarea atribuiilor de serviciu, sau n legtur cu atribuiile de serviciu, care prezint un pericol social mai redus dect infraciunea, prevzut i sancionat ca atare prin lege, ordonan, prin hotrrea Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean, ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. n cazul menionat abaterea administrativ-contravenional este svrit n raport de normele juridice care reglementeaz raportul juridic de subordonare ierarhic. Atunci cnd funcionarul public svrete o contravenie ca orice persoan fizic, contravenia este svrit n raport doar de normele juridice care reglementeaz raportul de subordonare n general, ntre administraie i administrai. n cazul funcionarului public, subiect n cadrul raportului de subordonare ierarhic, constatarea i aplicarea sanciunii contravenionale se realizeaz de autoritatea administraiei publice, n calitate de subiect supraordonat, i nu de autoritatea prevzut a constata i aplica sanciuni contravenionale pentru orice persoan fizic407.

405 406 407

V. Dabu, op. cit,. p. 355 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 410/25.07.2001 V. Dabu, op. cit. p. 340 i urm.

160

Pentru angajarea rspunderii contravenionale a funcionarului public este necesar, prin urmare, ca acesta s fi svrit cu vinovie, o abatere contravenional de la competena sa prevzut de lege i de acte normative emise n baza i n vederea executrii acesteia . Ct privete procedura constatrii i sancionrii contraveniilor precum i cea de soluionare a contestaiilor i de executare a sanciunilor, aceasta se face conform legii speciale sau Ordonanei nr. 2/2001. 9.11.2.3. Cumulul rspunderii administrativ-contravenionale cu alte forme ale rspunderii juridice Rspunderea contravenional poate fi cumulat cu rspunderea administrativ-patrimonial sau cu cea civil, n cazul n care prin abaterea svrit s-au produs i pagube materiale ori morale. 9.11.3. Rspunderea civil a funcionarului public 9.11.3.1. Noiuni generale Cursurile de drept public i n particular cele de drept administrativ din perioada interbelic au consacrat capitole sau paragrafe att rspunderii pentru daune a statului ct i a funcionarului public408. n perioada interbelic Jean Vermeulen409 aborda aceast form a rspunderii prin expresia rspunderea pecuniara a funcionarului public i admitea c funcionarul public rspunde personal, fiind admisibil o aciune direct mpotriva lui, doar pentru greelile sale de serviciu, n schimb statul i administraia pot fi oricnd acionate. La rndul su, P. Negulescu410 trata rspunderea funcionarului public n partea referitoare la Dreptul disciplinar, iar rspunderea patrimonial n partea denumit Responsabilitatea administraiei. Discuiile principale pe marginea acestei teme s-au axat pe problema naturii juridice a rspunderii patrimoniale a statului i a funcionarului public (de drept civil sau de drept administrativ) i a instanelor competente a soluiona aciunea n daune (instanele de drept comun sau cele de contencios administrativ). n perioada interbelic dominant a fost teza naturii civile, n special a rspunderii civile delictuale a statului i a funcionarului public pornind de la dispoziiile Constituiilor din 1923 (art. 99 i 107) i 1938 (art. 71). Astfel, n art. 107 din Constituia din 1923 se preciza printre altele c organele puterii judiciare judec dac actul este ilegal, l pot anula sau pot pronuna daune civile pn la data restabilirii dreptului vtmat, avnd cderea de a judeca i cererea de despgubire, fie contra autoritii administrative chemat n judecat, fie contra funcionarului vinovat, iar n art. 71 al Constituiei din 1938 se arta c orice parte vtmat n drepturile sale, printr-un decret sau dispoziiune semnat de un ministru, cu violarea unui text expres al Constituiei ori legilor n vigoare, poate cere statului despgubiri bneti pentru paguba suferit conform dreptului comun. Dup 1948 un moment important n ceea ce privete despgubirea persoanei vtmate printr-un act administrativ ilicit, l-a constituit adoptarea n baza Constituiei din 1965, a Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale411.

408

P. Negulescu, op. cit (1934), p. 258 i urm; A. Teodorescu, op. cit. (1929), p. 435 i urm. C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, 1936, p. 179 i urm; E. Tarangul, op. cit., p. 622 i urm. 409 J. Vermeulen, op. cit. (Statut), p. 304 410 P. Negulescu, op. cit. (1934), p. 575-582 411 Publicat n Buletinul Oficial nr. 67/26.07.1967

161

Urmare dispoziiilor Legii nr. 1/1967 tribunalele erau investite s judece plngerile celor vtmai prin acte administrative ilegale ale organelor de stat, solicitndu-se instanelor s anuleze actul ilegal i s dispun repararea pagubei. Rspunderea pentru daune a organelor administraiei de stat i a funcionarilor de stat a fost considerat de majoritatea autorilor ca rspundere civil contractual, atunci cnd se produc daune particularilor (persoanelor aflate n afara sistemului) prin emiterea sau executarea unor acte juridice prin care se ncalc obligaii contractuale i considerat rspundere civil delictual specific, n condiiile art. 998 i urm. din Codul civil atunci cnd pagubele sunt cauzate prin acte administrative ilegale i fapte juridice n sens restrns412. Aceeai teorie privind teza naturii civile a rspunderii organelor administraiei de stat a fost susinut, cu nelesul de rspundere civil delictual, i de reputatul civilist M. Eliescu413. n perioada postbelic I. Iovna414 a susinut c pentru prejudiciul creat unui ter prin fapte materiale, n timpul i n legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu, funcionarul public poate rspunde direct n temeiul art. 998 i 999 Cod civil sau mpreun cu unitatea. A doua ipotez prevzut de autor era aceea a cauzrii unui prejudiciu unei tere persoane, dar despgubirea a fost acordat victimei de unitate, caz n care funcionarul rspunde fie n temeiul art. 1000 alin. 3 Cod civil, fie n temeiul art. 1 i 17 din Legea nr. 1/1967. Despgubind victima unitatea se va ntoarce cu aciune n regres mpotriva celui vinovat pretinznd ntreaga sum cu care l-a despgubit pe ter (att damnum emergens, ct i lucrum cessans), conform principiului despgubirii integrale. La rndul su, Al. Negoi415 analiznd rspunderea civil a precizat c atunci cnd funcionarul public nu-i ndeplinete legal sarcinile va rspunde att personal, ct i mpreun cu instituia n care i desfoar activitatea, pe cnd n situaia n care s-a produs un prejudiciu, dar funcionarul public i-a ndeplinit legal atribuiile va rspunde doar instituia. Evident c terul prejudiciat va prefera s se ndrepte mpotriva instituiei, pentru c aceasta este solvabil i se asigur prompta i totala despgubire, urmnd ca instituia s se ndrepte cu aciune n regres mpotriva funcionarului public. Un alt autor, Gh. igeru416 a calificat rspunderea administrativ patrimonial ca rspundere civil delictual. Aa cum am amintit, n Statutul funcionarilor publici, rspunderea pentru daune este prevzut sub denumirea de rspundere civil. Astfel, conform dispoziiilor art. 84 din Statut, rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz: a) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; b) pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c) pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Se observ faptul c nu se reglementeaz situaia rspunderii directe a funcionarului fa de ter, ceea ce ne face s credem c aceasta rmne o rspundere strict civil, avnd ca temei fie actul juridic care a produs prejudiciul, fie faptul ilicit al funcionarului (o aciune sau o inaciune). Considerm c instana nu va putea respinge aciunea ntemeiat pe disp. art. 998 i urm. Cod civil,
412

V. Tarhon, Rspunderea patrimonial a organelor administraiei de stat i controlul jurisdicional indirect al legalitii actelor administrative, Ed. tiinific Bucureti, 1967, p. 21 i urm.; M. Lepdtescu, Judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, o nou garanie juridic a exercitrii depline a drepturilor cetenilor, n RRD nr. 8/1967; V. Vedina n op. cit. p. 173 arat c V. Gh. Tarhon ar fi susinut teza naturii juridice administrative, chiar dac nu cu consecven i cu argumentele cele mai adecvate 413 M. Eliescu, Rspunderea civil delictual, Ed. Academiei Bucureti, 1972, p. 319 i urm. Pentru detalii la aceast tem a se vedea V. Dabu, op. cit. p. 398 i urm. 414 I. Iovna, op. cit., p. 197 415 Al. Negoi, op. cit. (1981), p. 184-193 416 Gh. igeru, Contencios administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1994, p. 59. A se vedea i C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ed. a 2-a, Ed. Universal, Bucureti, 1936

162

chiar dac ea ar fi putut fi promovat n cadrul normativ asigurat de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ art. 18 alin. 3, putnd solicita att daune materiale, ct i daune morale. n prezent, considerm c sub imperiul dispoziiilor art. 52 din Constituie i art. 1 i 16 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, regsim, n primul rnd, o rspundere a funcionarului public pentru daunele produse printr-un act administrativ vtmtor, pe care o denumim rspundere patrimonial i care este de natur administrativ. O astfel de rspundere intervine, evident, n situaia exercitrii de ctre funcionarul public a atribuiilor de serviciu sau n legtur cu exercitarea funciei publice. n cazul n care pagubele cauzate de funcionarul public nu au vreo legtur cu calitatea sa de funcionar public, cu atribuiile sale de serviciu sau n legtur cu serviciul, se aplic dispoziiile Codului civil, fiind n prezena clasicei rspunderi civile care poate fi contractual sau delictual. Este adevrat c expresia rspundere patrimonial poate fi confundat, n condiiile noului Cod al muncii cu rspunderea denumit tot patrimonial, consacrat pentru salariaii care i desfoar activitatea pe baza unui contract individual de munc (a se vedea Titlul XI, Capitolul III din Codul muncii) i, totodat poate fi acoperitoare i pentru rspunderea civil din dreptul comun. Uneori, rspunderea funcionarilor publici fa de instituia public este doar pentru paguba efectiv, nu i pentru beneficiul nerealizat, asemntor fostei rspunderi materiale din dreptul muncii, (exemplu, cazul rspunderii militarilor, n care rspunderea pentru pagube este limitat la un numr de salarii). Oricum, considerm c rspunderea funcionarului public pentru daune, chiar dac o intitulm rspundere civil, nu trebuie s fie, de regul, integral, pentru c, aa cum arta i P. Negulescu417,atunci am ajunge la o adevrat dezorganizare de servicii, cci funcionarii fiind obligai la o diligen prea mare, vor avea teama de a ndeplini cu celeritate necesitile serviciului. Nu se poate cere tuturor funcionarilor de a fi nite oameni model, de a nu comite cea mai mic culp n ndeplinirea serviciului. V. Dabu418 denumete rspunderea patrimonial, rspundere pentru daune i arat c aceasta, ca o rspundere general a funcionarului public, are trei forme: - rspunderea funcionarului public pentru daunele cauzate autoritii administrative; - rspunderea pentru daunele cauzate particularilor prin acte i fapte administrative i - rspunderea civil a funcionarului public pentru acte i fapte svrite n afara atribuiilor de serviciu, n afara calitii sale de funcionar public (ca orice persoan fizic). Suntem de acord cu aceast clasificare, ntruct singura difereniere important este dup cum funcionarul public acioneaz n exercitarea atribuiilor de serviciu sau n legtur cu serviciul, ori a acionat ca orice persoan fizic. Ct privete considerarea rspunderii patrimoniale a funcionarului public prevzut de art. 52 din Constituie i art. 1 i 16 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, ca avnd natur juridic administrativ i pe care preferm s o denumim rspundere administrativpatrimonial, avem n vedere mai multe argumente aduse de V. Dabu n lucrarea dedicat exclusiv rspunderii juridice a funcionarului public419. Astfel, din multele argumente aduse n favoarea tezei naturii administrative a rspunderii patrimoniale a funcionarului public pentru acte sau fapte administrative i a motivului pentru care V. Dabu arat c trebuie reglementat ca o instituie a dreptului administrativ menionm urmtoarele: - funcionarul public acioneaz ntotdeauna pentru nfptuirea unui interes general, potrivit competenei sale, iar pe de alt parte serviciul public, contribuie sub o form sau alta la fapta duntoare a funcionarului public, ceea ce ar presupune i o participaie la despgubire; - producerea pagubelor are loc prin acte i fapte de organizare a executrii i de executare n concret a legii de ctre funcionarul public;
417

P. Negulescu, Tratat de drept administrativ romn i organizarea administrativ a Romniei, Bucureti, Gutenberg, 1903-1904, p. 117 418 V. Dabu, op. cit, p. 410 i urm. 419 Ibidem

163

- funcionarul public nu poate ocupa funcii incompatibile, aductoare de venituri suplimentare care s-i permit o reparare integral a daunei; - funcionarul public este obligat s acioneze din oficiu, operativ, n condiii de risc, ceea ce trebuie avut n vedere la reglementarea rspunderii acestuia; o administraie nceat, timorat de teama de a grei poate crea interesului general, pagube mai mari dect prin greelile inerente sau probabile ale funcionarului public, pe care, ntr-o anumit msur trebuie s i le asume; - unui funcionar public nu i se poate pretinde o diligenta excesiv, tot ce i se poate cere, este ca el s-i ndeplineasc serviciul ca un om cel puin cu o inteligen i pregtire medie funciei sale; - procedura recursului graios, recursului ierarhic i aciunii n contencios administrativ trebuie reglementat complet n cazul rspunderii pentru daune a funcionarului public, n spiritul Constituiei i Legii contenciosului administrativ, precum i a principiilor i cerinelor dreptului administrativ; - n interesul serviciului public se impune o reglementare derogatorie, precis, operativ, cu garaniile necesare att pentru funcionari ct i pentru autoritatea public, specific dreptului administrativ. Aceast procedur special se refer la constatarea pagubei, stabilirea vinoviei i a tuturor aspectelor care presupun angajarea rspunderii conform legii, pe calea aciunii n contencios administrativ, cile de atac, executarea. n regimul actual, din punct de vedere al subiectului prejudiciat, rspunderea administrativpatrimonial privete particularul (persoan fizic sau juridic) conform prevederilor art. 52 din Constituie i dispoziiilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ sau instituia public din a crei structur face parte funcionarul public, n cazul n care aceasta l-a despgubit pe ter. Pentru rspunderea administrativ-patrimonial, normele de drept administrativ se completeaz cu norme aparinnd altor ramuri de drept. Avem astfel n vedere c n art. 28 din Legea nr. 554/2004 se prevede c dispoziiile acestei legi se completeaz cu cele ale Codului de procedur civil, iar n art. 117 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, se prevede c dispoziiile sale se completeaz cu prevederile legislaiei muncii, precum i cu reglementrile de drept comun civile, administrative sau penale, dup caz, n msura n care nu contravin legislaiei specifice funciei publice. Ct privete rspunderea civil n forma ei clasic (delictual sau contractual), ea intervine atunci cnd prin fapta culpabil, funcionarul public produce o pagub terilor (persoane fizice sau juridice), deci altora dect autoritii sau instituiei publice cu care are raportul de funcie public, fr ca paguba respectiv s aib legtur cu calitatea sa de funcionar public, cu atribuiile sale de serviciu sau n legtur cu serviciul. n raportul de drept civil, funcionarul public apare ca orice persoan fizic n cadrul unui raport juridic contractual sau delictual, reglementat de normele dreptului civil, n situaia n care actul juridic emis sau fapta material svrit nu au nici o legtur cu serviciul. n cadrul rspunderii civile, cuantumul despgubirii ctre teri cuprinde att dauna efectiv (damnum emergens), ct i beneficiul nerealizat (lucrum cessans). n literatura juridic s-a apreciat, aa cum am artat, cu referire la rspunderea civil ca n cazul n care pagubele au fost produse terilor datorit unor greeli detaabile de sarcinile de serviciu sau ca urmare a unor greeli majore, ce nu pot fi imputate serviciului (executarea unui ordin vdit ilegal), despgubirile vor putea fi solicitate numai funcionarilor publici care s-au fcut vinovai de producerea respectivelor pagube. 9.11.3.2. Cumulul rspunderii civile cu alte forme ale rspunderii juridice Rspunderea civil poate fi cumulat cu toate celelalte forme de rspundere juridic, cu excepia rspunderii pe care am denumit-o rspundere administrativ-patrimonial.

164

Dei rspunderea administrativ - patrimonial i cea civil sunt categorii ale rspunderii pentru daune, lato sensuu, ceea ce le deosebete i face imposibil cumulul, se refer, n principal, la limitele i condiiile angajrii, aa cum s-a artat, cu privire la fiecare dintre acestea. 9.11.4. Rspunderea penal 9.11.4.1. Cadrul general al rspunderii penale Rspunderea penal este reglementat n art. 86 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. Astfel, n art. 86 alin. 1 se menioneaz c rspunderea funcionarului public pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup se angajeaz potrivit legii penale. n alin. 2 al art. 86 se prevede c n cazul n care s-a pus n micare aciunea penal pentru svrirea unei infraciuni de natura celor prevzute la art. 54 lit. h, conductorul autoritii sau instituiei publice va dispune suspendarea funcionarului public din funcia public pe care o deine. Dac se dispune scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea urmrii penale, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv va fi reintegrat n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare (art. 86 alin. 3). Aa cum am menionat mai sus, n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent(art. 86 alin. 4). De la momentul nceperii urmririi penale, n situaia n care funcionarul public poate influena cercetarea, persoana care are competena numirii n funcia public are obligaia s dispun mutarea temporar a funcionarului public n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic a autoritii ori instituiei publice(art. 86 alin. 5). 9.11.4.2. Cumulul rspunderii penale cu alte forme ale rspunderii juridice Aa cum am mai artat, cumulul rspunderii sau concursul ntre formele rspunderii juridice apare atunci cnd o aciune sau inaciune, svrit de acelai funcionar public, datorit mprejurrilor n care s-a svrit i urmrilor pe care le-a produs, ntrunete concomitent elementele unei infraciuni, unei abateri disciplinare i produce i o pagub420. Rspunderea penal poate fi cumulat cu rspunderea administrativ-disciplinar i cu cea civil, nu ns i cu rspunderea administrativ-contravenional, deoarece aceeai fapt nu poate fi n acelai timp att infraciune, ct i contravenie. 9.12. Modificarea suspendarea i ncetarea raportului de serviciu 9.12.1. Modificarea raportului de serviciu Un drept esenial al persoanei ce desfoar o activitate util, fie n baza unui raport juridic de munc, fie n baza unui raport de serviciu (de funcie public) este stabilitatea. n cazul salariatului, fiind vorba despre un raport juridic avnd la baz contractul individual de munc, deci o convenie, regula o reprezint modificarea prin acordul prilor, modificarea unilateral putnd interveni numai n cazurile i n condiiile prevzute de lege421.
420 421

M. Preda, op. cit, p. 96 S. Ghimpu, Al. iclea, op. cit., p. 225

165

Inadmisibilitatea modificrii unilaterale, cu valoare de principiu, are n vedere c un contract de munc are cele trei elemente eseniale (felul muncii, locul muncii i salariul) i c stabilitatea n munc vizeaz, chiar i numai unul dintre cele trei elemente. Ct privete situaia funcionarului public, acesta se bucur de stabilitate n exercitarea funciei, cu un regim special fa de cazul salariatului i chiar de inamovibilitate, n condiiile legii. Drept urmare, dac se impune modificarea raportului de funcie public, numit de legiuitor raport de serviciu, inclusiv ncetarea lui, datorit mai bunei organizri a activitii dintr-o autoritate sau instituie public raportat la interesele generale pe care le slujete, aceste msuri se pot lua doar n cazurile expres i limitativ prevzute de lege. n ceea ce privete modificarea raportului de serviciu, aceasta presupune trecerea funcionarului public de pe un post pe altul n aceeai autoritate sau instituie public, sau n alta, din aceeai sau din alt localitate, n mod temporar sau definitiv. Dac modificarea raportului de munc are loc, de regul, prin acordul prilor, n sensul unei convenii productoare prin ea nsi de consecine juridice, modificarea raportului de serviciu are loc numai prin act unilateral. Potrivit prevederilor art. 87 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 republicat, modificarea raportului de serviciu are loc prin: delegare, detaare, transfer, mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice i exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere. Desigur, modificarea raportului de serviciu presupune o acceptare din partea funcionarului public a situaiei juridice prevzut n actul unilateral, aa cum se ntmpl i la naterea raportului de funcie public, excepie fcnd situaiile cnd, fie datorit caracterului definitiv, fie datorit importanei modificrii raportului de serviciu, drepturile funcionarului public sunt protejate prin condiia acordului scris al acestuia. n prezent, n situaia juridic a funcionarului public, vom ntlni formele de modificare, temporare i definitive, cunoscute i pentru salariai, ns cu unele particulariti ce vor fi evideniate. n conformitate cu dispoziiile art. 88 i 89 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, funcionarii publici, pot fi delegai sau detaai de conducerea autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, s realizeze anumite activiti sau s exercite prerogativele de funcie public n alte autoriti sau instituii, din aceeai localitate sau alt localitate, n condiiile prevzute de lege. n literatura juridic422 s-au reinut, ca trsturi ale delegrii, caracterul obligatoriu, temporar, faptul c are ca obiect modificarea locului obinuit de munc al funcionarului i c presupune acordarea, persoanei delegate, a unor drepturi de delegare (indemnizaie, transport, cazare). Potrivit dispoziiilor art. 88 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an. Funcionarul public poate refuza delegarea pentru urmtoarele cazuri: graviditate, funcionarul public i crete singur copilul minor, precum i n situaia n care starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat delegarea. Delegarea pe o perioad mai mare de 60 de zile calendaristice n cursul unui an se poate dispune numai cu acordul scris al funcionarului public. Pe timpul delegrii, funcionarul public i pstreaz funcia public i salariul, iar autoritatea sau instituia public care l deleag este obligat s suporte costul integral al transportului, cazrii i al indemnizaiei de delegare. Totodat, funcionarii delegai vor respecta ordinea i disciplina de la autoritatea sau instituia unde au fost delegai. Abaterile disciplinare se sancioneaz de autoritatea sau instituia care a dispus delegarea i, tot de ctre aceasta, se stabilete i rspunderea pentru daune. Pentru prejudiciul suferit, instituia unde a fost delegat funcionarul public se ndreapt cu aciune civil
422

S. Ghimpu, Al. iclea, op. cit., p. 226-227 i Ion Traian tefnescu, op. cit., p. 150

166

mpotriva instituiei care l-a delegat, iar aceasta din urm va recupera suma de la funcionarul vinovat. n perioada interbelic, s-a dezvoltat o ntreag teorie n jurul a ceea ce se numea categoria funcionarilor prin delegaie, iar n practica judiciar s-au i evideniat cazuri n care delegarea, care nu a respectat trsturile amintite, a fost considerat o transferare deghizat. Ct privete cealalt modalitate de modificare a raportului de funcie public, anume detaarea funcionarilor publici, aceasta se poate dispune pe o perioad de cel mult 6 luni i se poate prelungi, cu acordul scris al funcionarului public. Spre deosebire de delegare, la detaare, funcionarul public este dislocat, temporar din autoritatea sau instituia unde i desfoar n mod curent activitatea i este integrat pe o perioad de timp n alt autoritate sau instituie public. Detaarea se face pe o funcie vacant sau temporar neocupat. Detaarea se poate dispune doar dac pregtirea profesional a funcionarului public corespunde atribuiilor i responsabilitilor funciei publice pe care urmeaz s fie detaat. Funcionarul public poate refuza detaarea n urmtoarele cazuri: graviditate, dac detaarea se face ntr-o localitate n care nu i se asigur condiii corespunztoare de cazare, n situaia n care starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat detaarea, dac funcionarul public i crete singur copilul minor sau este singurul ntreintor de familie, precum i n situaia n care motive familiale temeinice justific refuzul de a da curs detarii. Pe perioada detarii, postul titularului nu poate fi ocupat dect cu caracter temporar de o alt persoan, pstrarea postului fiind o garanie pentru funcionarul public, a pstrrii stabilitii sale n funcie. Funcionarul detaat i pstreaz funcia public i salariul avute anterior, iar dac detaarea se face pe o funcie cu un salariu mai mare, are dreptul s primeasc acest salariu. El va beneficia de la instituia la care este detaat de rambursarea cheltuielilor de transport, dus i ntors, cel puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei de detaare. n cazul n care la noul loc de munc sunt prevzute i alte drepturi pentru funcia respectiv va beneficia i de acestea, dat fiind c detaarea se efectueaz n interesul instituiei publice n care funcionarul urmeaz s-i desfoare activitatea. Ct privete sanciunile pentru abaterile disciplinare, precizm c mustrarea scris se aplic de persoanele competente din instituia unde funcionarul a fost detaat, iar celelalte, mai puin destituirea din funcia public, se pot aplica de instituia unde lucreaz, cu acordul instituiei de care aparine funcionarul, fr a putea depi durata detarii. Sanciunea disciplinar a destituirii funcionarului public poate fi luat doar de conducerea instituiei care a dispus detaarea. Funcionarii publici detaai rspund material fa de instituia creia i-au cauzat prejudicii. Detaarea poate lua sfrit fie la expirarea termenului, fie naintea expirrii lui, instituia fiind obligat s-l reintegreze pe funcionar n postul deinut anterior sau n unul care s corespund postului deinut anterior. Ct privete posibilitatea de prelungire a perioadei de detaare, aceasta se poate face numai cu acordul scris al funcionarului public. Transferul reprezint cea mai important form de modificare a raportului de funcie public, prin efectele sale definitive. Transferul la cererea funcionarului public sau n interesul serviciului este reglementat de art. 90 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. Transferul se poate face pe o funcie public pentru care sunt ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului. Transferul la cerere se face n urma aprobrii cererii de transfer a funcionarului public, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice la care se solicit transferul. Transferul la cererea funcionarului se poate realiza numai cu acordul instituiei de la care pleac, n condiii bine justificate, cum ar fi apropierea de familie, trecerea ntr-o munc corespunztoare pregtirii sale etc. 167

Transferul n interesul serviciului se acord la cererea instituiei unde va lucra funcionarul respectiv, de ctre conducerea instituiei de la care pleac, cu acordul scris al funcionarului public ce urmeaz a fi transferat. Transferul n interesul serviciului se face pe o funcie public echivalent cu funcia public deinut de funcionarul public. n cazul transferului n interesul serviciului n alt localitate, funcionarul public transferat are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioar celei n care se transfer, la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile. Plata acestor drepturi se suport de autoritatea sau instituia public la care se face transferul, n termen de cel mult 15 zile de la data aprobrii transferului. Elementul esenial supus modificrii n cazul transferului este instituia care l-a numit n funcie, aadar, una din prile raportului de serviciu, i presupune modificarea locului unde se exercit funcia public (instituia la care se transfer poate fi n aceeai sau n alt localitate). Funcionarul public transferat are obligaia s se prezinte la noua instituie la data prevzut n actul de transfer, n caz contrar aceast instituie putnd s l sancioneze disciplinar. Principalul efect al transferului este trecerea definitiv a funcionarului pe un post al instituiei primitoare, cu pstrarea funciei, duratei acesteia, a retribuiei i a celorlalte drepturi prevzute de lege. n literatura juridic423 s-a apreciat c mai sunt i alte cazuri de modificare definitiv a raportului de munc. Un asemenea caz este mutarea n cadrul aceleiai instituii, n alt localitate. Este vorba de cazul n care funcionarul este mutat la o filial, sucursal etc. a instituiei situat ntr-o alt localitate. Aceast mutare vizeaz elementul "locul de munc", ceea ce o apropie de delegare i detaare, deosebind-o ns prin caracterul ei permanent. Datorit mai multor aspecte comune cu transferul n interesul serviciului, considerm c aceast mutare nu trebuie tratat ca un caz separat, mai ales c genereaz aceleai drepturi ca i transferul n interesul serviciului. S-a apreciat, de asemenea, c i promovarea, des ntlnit sub titulatura de avansare, ca drept la carier al funcionarului public, reprezint o trecere cu caracter permanent a funcionarului public, ntr-o funcie superioar n grad celei deinut anterior i care atrage un plus de responsabilitate pentru funcionarul promovat. De esena promovrii este, aa cum am mai artat, schimbarea felului muncii. Cnd promovarea se face ntr-o funcie a altei instituii, efectele ei se combin cu cele ale transferului. Tot o form de modificare a raporturilor dintre funcionarul public i serviciul public, n afara de delegare i detaare este i exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante . Aa cum se precizeaz i n art. 92 din Statutul funcionarilor publici, aceast form de modificare a raportului de serviciu reprezint o promovarea temporar. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante sau temporar vacante se realizeaz prin promovarea temporar a unui funcionar public care ndeplinete condiiile de studii i de vechime n specialitatea studiilor pentru ocuparea funciei publice i care nu are n cazierul administrativ sanciuni disciplinare neradiate n condiiile Legii nr. 188/1999. Msura se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o perioad de maximum 6 luni. Trebuie s menionm faptul c exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere al crei titular este suspendat n condiiile respectivei legi, se realizeaz prin promovarea temporar, pe durata suspendrii titularului, a unui funcionar public care ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea acestei funcii publice.
423

Sanda Ghimpu i Al. iclea, op. cit., p. 238 i urm.

168

Ca i n cazul detarii, dac salariul corespunztor funciei publice pe care este delegat s o exercite este mai mare, funcionarul public are dreptul la acest salariu. Putem spune c aceast exercitare cu caracter temporar reprezint o modificare, pe o perioad determinat, a felului muncii, urmare trecerii ntr-o alt funcie, n cadrul aceleiai instituii, pentru care ndeplinete anumite cerine de pregtire profesional424 . n literatura de specialitate425, s-a artat c pentru determinarea felului muncii, criteriul fundamental l constituie calificarea profesional i c felul muncii se determin prin funcia prevzut n actul de numire. S-a precizat astfel c funcia determin felul muncii i c schimbarea funciei echivaleaz cu trecerea n alt munc. Cu excepia funciilor de conducere, cnd funcia se suprapune cu postul ocupat, n restul cazurilor, cnd aceleiai funcii i corespund mai multe posturi, s-a apreciat deseori n practica judiciar c, n situaia n care, funcia rmne neschimbat, trecerea dintr-un post n altul nu echivaleaz cu trecerea n alt munc, dei compartimentele sunt diferite (mutarea temporar sau definitiv pe o alt funcie public vacant)426. Schimbarea dintr-un post n altul sau dintr-un loc concret de munc n altul, constituie o mutare pe o alt funcie public vacant, n cazul n care condiia postului sau locului de munc a fost esenial la numirea funcionarului i pentru exercitarea funciei respective. Se poate aprecia astfel c elementul determinant al felului activitii l constituie funcia indicat n actul de numire, constituit dintr-o totalitate de atribuii, ce i confer un coninut specific i care necesit o anumit pregtire profesional. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere sau mutarea pe o alt funcie public vacant a funcionarului reprezint, aadar, o modificare a raportului de funcie, n virtutea creia funcionarul public ndeplinete, pe o perioad de timp determinat (sau chiar permanent, n cazul mutrii), n raport cu necesitatea care a impus aceast msur, o alt funcie care trebuie s corespund, cu unele excepii prevzute de lege, pregtirii sale profesionale. Prin modificarea felului muncii, funcionarul public are obligaia s ndeplineasc atribuiile funciei ce i s-a ncredinat temporar sau definitiv. Mutarea pe o alt funcie public vacant al autoritii sau instituiei publice poate fi definitiv sau temporar427. Mutarea definitiv, se poate realiza doar cu acordul funcionarului public, fiind aprobat de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea funcionarul public. Mutarea temporar pe o alt funcie public vacant se dispune motivat, n interesul autoritii sau instituiei publice, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an, cu respectarea pregtirii profesionale i a salariului pe care l are funcionarul public. Mutarea pe o alt funcie public vacant, n aceast ipotez, este justificat doar cnd este necesar s se fac fa unor mprejurri excepionale, cum ar fi cazul unor fenomene care au caracterul unor calamiti naturale (inundaii, cutremure, etc.) sau evenimente care produc efecte numai asupra instituiei respective (incendiu, avarie, etc.). Oricum, stabilirea n concret dac mprejurrile pentru care s-a dispus mutarea n alt compartiment au un caracter deosebit, este o chestiune de fapt. Trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului, ca urmare a sanciunii disciplinare a retrogradrii (art. 77 alin. 3 lit. d), poate fi interpretat i ca o modificare implicit i obligatorie, cu caracter temporar a raporturilor de serviciu.

424 425 426 427

V. Priscaru, op. cit., p. 316 Sanda Ghimpu i alii, op. cit (1978), vol. I, p.323 Tribunalul Suprem Col. Civil, decizia nr. 137/1962, n C.D. pe anul 1962, p. 184 O. U. G. nr. 105/2009

169

Condiiile, limitele i efectele sanciunii disciplinare constnd n retrogradarea n funcie determinat de interesul general al respectrii disciplinei, cu consecine directe asupra bunei organizri i funcionri a instituiei au fost artate ntr-o alt parte a lucrrii. Un alt caz de trecere definitiv n alt munc este considerat cea care are loc din motive de sntate. Bineneles, c trecerea n alt munc mai uoar nu poate interveni n acele cazuri n care funcionarul public i-a pierdut total sau n cea mai mare parte capacitatea de munc, deoarece n aceste situaii se impune pensionarea pentru invaliditate de gradul I sau II, dup caz i, drept urmare, ncetarea raportului de funcie. Cum trecerea ntr-o alt munc mai uoar are un caracter de protecie, ea nu poate duce la imposibilitatea revenirii la activitatea anterioar i la sprijin al instituiei n acest sens, dac n noile condiii funcionarul poate efectua activitatea iniial. Prin aceasta se urmrete att aprarea dreptului la munc, stabilitatea n exercitarea funciei publice, ct i utilizarea judicioas a personalului. 9.12.2. Suspendarea raportului de serviciu Suspendarea raportului de serviciu reprezint o instituie distinct de instituia juridic a modificrii raportului de serviciu, ce se regsete i n statutul salariatului. Aceast suspendare a raportului de serviciu const, de fapt, n suspendarea efectelor sale referitoare la prestarea activitii i plata salariului. Suspendarea este de dou feluri, n funcie de interesul i de natura raiunii pentru care se impune: suspendarea de drept i suspendarea la cerere. Conform prevederilor art. 94 alin. 1 din Statutul funcionarului public, raportul de serviciu se suspend de drept atunci cnd funcionarul public se afl ntr-una din urmtoarele situaii : a) este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public sau ntr-o funcie de autoritate public, pentru perioada respectiv, cu excepiile prevzute la art. 34 din Legea nr. 188/1999 b) este ncadrat la cabinetul unui demnitar, la cabinetul unui primar sau, dup caz, la cabinetul unui preedinte al consiliului judeean ori la cancelaria prefectului428; c) este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei sau n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv; d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea, n condiiile legii; e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; Msura suspendrii din funcie n acest caz nu este o msur disciplinar, ci una administrativ, cu rol de siguran429 i care trebuie luat de urgen fa de un funcionar public asupra cruia planeaz suspiciunea c a svrit o fapt penal. Prin msura suspendrii n acest caz se apr interesele serviciului public din care face parte funcionarul public respectiv, imaginea, credibilitatea acestuia n faa cetenilor i nu n ultim instan interesele cetenilor fa de un funcionar public ce ar putea comite i alte fapte antisociale grave; g) efectueaz tratament medical n strintate, dac funcionarul public nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul II inclusiv, n condiiile legii; h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, n condiiile legii; i) carantin, n condiiile legii; j) este n concediu de maternitate, n condiiile legii; k) este disprut, iar dispariia a fost constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil; l) for major;
428 429

O. U. G. nr. 105/2009 Asupra acestor msuri a se vedea A. Iorgovan, op. cit.(1996), vol. II, p. 233

170

m) n alte cazuri expres prevzute de lege. n termen de 5 zile calendaristice de la data ncetrii motivului de suspendare de drept, funcionarul public este obligat s informeze n scris conductorul autoritii sau instituiei publice despre acest fapt. Conductorul autoritii sau instituiei publice are obligaia s asigure, n termen de 5 zile, condiiile necesare relurii activitii de ctre funcionarul public. Conform dispoziiilor art. 95 alin. 1 din Statut, raportul de serviciu se suspend la iniiativa funcionarului public, n urmtoarele situaii: a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau n cazul copilului cu handicap n vrst de pn la 3 ani, n condiiile legii; b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau, n cazul copilului cu handicap pentru afeciunile intercurente, pn la mplinirea vrstei de 18 ani; c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, n alte situaii dect cele prevzute la art. 94 alin.1 lit. c; d) pentru participare la campania electoral430; e) pentru participare la grev , n condiiile legii. n baza art. 95 alin. 2 din Statut, raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivat a funcionarului public. Cererea de suspendare a raportului de serviciu se face n scris cu cel puin 15 zile calendaristice nainte de data cnd se solicit suspendarea. Actul administrativ prin care se constat, respectiv se aprob suspendarea raportului de serviciu, precum i cel prin care se dispune reluarea activitii de ctre funcionarul public se comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii. Pe perioada suspendrii raportului de serviciu, autoritile i instituiile publice au obligaia s rezerve postul aferent funciei publice. Ocuparea acestuia se face pe perioad determinat de un funcionar public din corpul de rezerv. n situaia n care, n corpul de rezerv nu exist funcionari publici care s ndeplineasc cerinele specifice, postul poate fi ocupat n baza unui contract individual de munc pe o perioad egal cu perioada suspendrii raporturilor de serviciu. 9.12.3. ncetarea raportului de serviciu 9.12.3.1. Cadrul legal Raporturile de serviciu ale funcionarilor publici pot nceta n condiiile i modurile limitativ stabilite de lege. Cu privire la cauza care determin ncetarea, aceasta poate fi un fapt material (exemplu, decesul funcionarului public) sau un act juridic. Potrivit prevederilor art. 97 din Statutul funcionarilor publici, republicat, ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici are loc n urmtoarele condiii: a) de drept; b) prin acordul prilor, consemnat n scris; c) prin eliberare din funcia public; d) prin destituire din funcia public; e) prin demisie. ncetarea de drept a raportului de serviciu (de funcie public) are loc n urmtoarele situaii expres prevzute de art. 98 alin. 1 din Statut: a) la data decesului funcionarului public; b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public;
430

Adrian Budescu, Raporturile dintre funcionarii publici i exponenii puterii, Economistul nr. 1309(2335)/28 februarie-1martie 2003, p. 7

171

c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una dintre condiiile prevzute la art. 54 lit. a), d), f); d) la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst ori invaliditate a funcionarului public; e) ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public, de la data la care nulitatea a fost constatat prin hotrre judectoreasc definitiv; f) cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt prevzut la art. 54 lit. h) sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de libertate, de la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare; g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti prin care s-a dispus interdicia; h) la data expirrii termenului pe care a fost exercitat, cu caracter temporar, funcia public. ncetarea raportului de serviciu prin acordul prilor, consemnat n scris reprezint un mod de ncetare de natur consensual, grevat pe un act de numire unilateral. Dei nu exist reglementri speciale cu privire la acest mod de ncetare a raportului de funcie acordul prilor (mai bine ar fi fost spus dezacordul prilor de a mai continua raporturile de serviciu ceea ce evideniaz aspectul negativ, specific ncetrii) - urmeaz s se fac aplicarea regulilor generale, de drept comun, cu privire la condiiile necesare de formare i validitate a consimmntului, cu adaptrile corespunztoare dreptului muncii i dreptului administrativ. Astfel, pentru a produce efecte juridice, consimmntul trebuie s emane de la persoana numit i de la organul competent, potrivit legii, s numeasc n funcia public. Consimmntul la ncetarea raportului de serviciu trebuie dat personal de cel numit, nu prin reprezentant. De asemenea, consimmntul trebuie dat cu intenia de a produce efecte juridice, s fie neviciat i serios exprimat. Exprimarea acestuia de ctre ambele pri trebuie s fie precis, clar, s nu dea loc la vreo ndoial. Consimmntul pentru ncetarea raportului de serviciu trebuie s fie al prilor, ntre care, n mod legal, a intervenit raportul de serviciu pe care nu mai doresc s-l continue. n toate cazurile consimmntul nu trebuie s fie viciat prin eroare, dol sau violen. Legea prevede c acordul prilor cu privire la ncetarea raportului de serviciu trebuie s se realizeze printr-un nscris, n mod simetric, apreciindu-se c este bine, precum la naterea raportului de serviciu, s se exprime n scris cererea persoanei pentru ncetarea raportului de serviciu i acordul instituiei n acest sens. nscrisul are valoare ad validitatem pentru raportul de serviciu431. ncetarea raportului de serviciu prin eliberare din funcia public. Pentru a garanta stabilitatea n exercitarea funciei publice, prin nlturarea arbitrariului, au fost reglementate strict cauzele i condiiile ncetrii din iniiativa autoritii sau instituiei publice a raportului de serviciu. O problem care s-a pus n practic a fost aceea dac n actul administrativ de ncetare a raportului de serviciu pot fi menionate mai multe motive, ori autoritatea sau instituia public trebuie s se limiteze la unul singur, la cel mai semnificativ, care este de altfel determinant pentru luarea msurii. Cu privire la aceast problem s-a considerat c este necesar ca autoritatea sau instituia public s opteze i s menioneze n decizia de ncetare a raportului de serviciu un singur motiv, anume cel determinant. S-a apreciat astfel, c invocarea a dou sau mai multor motive (de regul, necorespunderea profesional i svrirea de abateri disciplinare) nu este n concordan cu prevederile legii, care reglementeaz deosebit, pentru fiecare motiv n parte, procedura i obligaiile instituiei.
431

I. Popescu-Slaniceanu, op. cit.(2000), p. 306

172

n baza dispoziiilor art. 99 alin. 1 din Statut, persoana care are competena legal de numire n funcia public va dispune eliberarea din funcia public prin act administrativ, care se comunic funcionarului public n termen de 5 zile lucrtoare de la emitere, n urmtoarele cazuri: a) autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul public nu este de acord s o urmeze; b) autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii, prin reducerea postului ocupat de funcionarul public; c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionarul public a unui funcionar public eliberat sau destituit nelegal sau pentru motive nentemeiate, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti de reintegrare; d) pentru incompeten profesional n cazul obinerii calificativului nesatisfctor la evaluarea performanelor profesionale individuale; e) dac funcionarul public nu mai ndeplinete condiia prevzut la art. 54 lit.g); f) starea sntii fizice sau/i psihice a funcionarului public, constatat prin decizie a organelor competente de expertiz medical, nu i mai permite acestuia s i ndeplineasc atribuiile corespunztoare funciei publice exercitate. g) ca urmare a refuzului nentemeiat al naltului funcionar public de acceptare a numirii n condiiile art. 93( este vorba de situaia n care nalii funcionari publici nu dau curs mobilitii n funcie i nu prezint disponibilitate la numirile n alte funcii specifice categoriei nalilor funcionari publici- s. n.). Situaiile prevzute la alin. 1 al art. 99 lit. a) - c) i e) - g) reprezint motive neimputabile funcionarilor publici. Potrivit dispoziiilor art. 100 din Statut, n caz de reorganizare a autoritii sau instituiei publice, funcionarii publici vor fi numii n noile funcii publice sau, dup caz, n noile compartimente n urmtoarele cazuri: a) se modific atribuiile aferente unei funcii publice mai puin de 50%; b) sunt reduse atribuiile unui compartiment; c) este schimbat denumirea fr modificarea n proporie de peste 50% a atribuiilor aferente funciei publice; d) este schimbat structura compartimentului. Aplicarea acestor prevederi se face cu respectarea urmtoarelor criterii: a) categoria, clasa i, dup caz, gradul profesional ale funcionarului public; b) ndeplinirea criteriilor specifice stabilite pentru funcia public; c) pregtirea profesional; d) s fi desfurat activiti similare. n cazul n care exist mai muli funcionari publici, se organizeaz examen de ctre autoritatea sau instituia public. Reducerea unui post este justificat dac atribuiile aferente acestuia se modific n proporie de peste 50% sau dac sunt modificate condiiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii. n cazul reorganizrii activitii prin reducerea posturilor, autoritatea sau instituia public nu poate nfiina posturi similare celor desfiinate pentru o perioad de un an de la data reorganizrii. Conform dispoziiilor art. 101 din Legea nr. 188/1999, destituirea din funcia public se dispune, prin act administrativ al persoanei care are competena legal de numire n funcia public, ca sanciune disciplinar aplicat pentru motive imputabile funcionarului public, n urmtoarele cazuri: a) pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave i b) dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. 173

Actul administrativ se comunic funcionarului public n termen de 5 zile lucrtoare de la date emiterii. Comunicarea actului administrativ trebuie s se fac anterior datei destituirii din funcia public. Funcionarul public poate s comunice ncetarea raporturilor de serviciu prin demisie, notificat n scris persoanei care are competena legal de numire n funcia public. Demisia nu trebuie motivat i produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare. 9.12.3.2. Elemente procedurale La ncetarea raportului de serviciu, funcionarul public are ndatorirea s predea lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de serviciu (art. 103 alin. 1 din Statut). Tot la ncetarea raportului de serviciu funcionarul public i pstreaz drepturile dobndite n cadrul carierei, cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia (art. 103 alin. 2 din Statut). Funcionarii publici beneficiaz de drepturi din bugetul asigurrilor pentru omaj, n cazul n care raporturile de serviciu le-au ncetat n condiiile prevzute n art. 103 alin. 3 din Statut(este vorba de situaiile prevzute la articolele menionate, repectiv art. 98 alin. 1 lit. c, cu excepia cazului n care funcionarul public nu mai ndeplinete condiia prevzut la art. 54 lit. a, art. 98 alin. 1 lit. e i h i art. 99 alin. 1 s. n.). Autoritatea sau instituia public este obligat s acorde funcionarilor publici un preaviz de 30 de zile calendaristice, n cazul eliberrii din funcia public pentru situaiile prevzute ca modaliti de ncetare la iniiativa autoritii sau a instituiei publice pentru motive neimputabile funcionarului public (art. 99 alin. 3 din Statut). n perioada de preaviz, conductorul autoritii sau instituiei publice poate acorda celui n cauz reducerea programului de lucru, pn la 4 ore zilnic, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite (art. 99 alin. 4 din Statut). n cazurile prevzute la alin. 1 al art. 99 din Statut lit. b), c), i e), n perioada de preaviz, dac n cadrul autoritii sau instituiei publice exist funcii publice vacante corespunztoare, aceasta are obligaia de a le pune la dispoziie funcionarilor publici. n cazurile prevzute la alin. 1 al art. 99 din Legea nr. 188/1999 lit. a) - c) i e), dac nu exist funcii publice vacante corespunztoare n cadrul autoritii sau instituiei publice, autoritatea ori instituia public are obligaia de a solicita Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n perioada de preaviz, lista funciilor publice vacante. n cazul n care exist o funcie public vacant corespunztoare, identificat n perioada de preaviz, funcionarul public va fi transferat n interesul serviciului sau la cerere. Funcionarul public de conducere are prioritate la ocuparea unei funcii publice vacante la nivel inferior. Forma scris a actului de ncetare a raportului de funcie este cerut ad validitatem, aa cum am artat, i nu ad probationem. Inexistena dispoziiei scrise constituie astfel o cauz de nulitate a ncetrii raportului de serviciu, din moment ce a fost nclcat o prevedere legal imperativ. Actul administrativ de ncetare a raportului de funcie care, de regul, se numete dispoziie sau ordin, va arta motivele de fapt i temeiul de drept care au determinat o asemenea msur. Uneori este suficient s se menioneze n dispoziie motivul prevzut de lege, iar alteori este necesar o precizare a mprejurrilor care au determinat aceast msur. Nu este ns necesar s fie descris fiecare fapt concret, fiind suficient referirea la mai multe fapte de aceeai natur. Oricum nu este admis motivarea prin afirmaii generale, vagi, de tipul a svrit unele abateri disciplinare. Motivele nscrise n dispoziia de ncetare a raportului de serviciu nu pot fi modificate ulterior nici de autoritatea sau de instituia public, i nici de organul de jurisdicie, litigiul 174

soluionndu-se de instana de judecat, n cadrul stabilit prin motivele invocate ca temei al dispoziiei respective. Cerina menionat se impune pentru ca instituia s nu poat schimba ulterior, n mod nelegal, motivele ncetrii raportului de serviciu, iar pe de alt parte, funcionarul n cauz s fie pus n situaia de a cunoate n timp util motivele ncetrii raportului su de serviciu i a decide dac atac sau nu msura luat mpotriva sa. Indicarea greit a textului legii nu are ca efect anularea ncetrii, instana fiind competent s rectifice ncadrarea greit a faptelor cu textul de lege corespunztor. Ct privete obligaia menionrii termenului n care msura ncetrii poate fi atacat trebuie artat c aceasta reprezint o cerin formal a legii, a crei nesocotire considerm c nu atrage nulitatea msurii. Apreciem totodat, c i lipsa menionrii n decizie a instanei la care poate fi atacat respectiva msur nu poate atrage nulitatea msurii, n primul rnd, pentru c funcionarii publici trebuie s cunoasc legislaia, n care un asemenea lucru este precizat, iar pe de alta parte instanele sunt obligate s-i verifice n prealabil i din oficiu competena i va trimite instanei competente o contestaie greit ndreptat. n cazul n care raportul de serviciu a ncetat din motive pe care funcionarul public le consider netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus ncetarea raportului de serviciu, n termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, precum i plata de ctre autoritatea sau instituia public emitent a actului administrativ a unei despgubiri egale cu salariile indexate, majorate i recalculate, i cu celelalate drepturi de care ar fi beneficiat funcionarul public. Instana, atunci cnd constat nelegalitatea dispoziiei de ncetare, va repune pe cel n cauz n postul avut nainte de a se lua mpotriva sa msura nelegal i nu ntr-un alt post similar sau corespunztor. Ct privete obligaia de reintegrare, aceasta revine n toate cazurile conductorului instituiei. n cazul nendeplinirii acestei obligaii, instituia va plti despgubiri, calculate de la data pronunrii hotrrii i nu de la comunicarea acesteia. Pentru nelegalitatea msurii de ncetare a raportului de serviciu rspunderea aparine celor care cu rea-credin (dol calificat) au determinat aplicarea msurii nelegale i nu persoanelor care au luat efectiv hotrrea infirmat de instan, bineneles dac acetia din urm (conductorii instituiilor) nu au fost n msur s stabileasc nemijlocit mprejurrile de fapt i s aprecieze asupra oportunitii i legalitii fiecrei msuri de ncetare a raportului de serviciu. Persoana care cu rea-credin a determinat aplicarea msurii ncetrii raportului de funcie rspunde civil, disciplinar i, dup caz, penal. Persoana vinovat de neexecutarea hotrrii de reintegrare rspunde fa de instituie pentru plata despgubirii pe timpul calculat de la pronunarea hotrrii i pn la executarea efectiv a acesteia.

175

CAPITOLUL X - ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE 10.1. Actele administrative 10.1.1. Noiunea i trsturile caracteristice ale actelor administrative Noiunea de act provine de la latinescul actum care nseamn: a lucra, a face, a aciona. De-a lungul timpului, n literatura juridic, s-au utilizat mai multe noiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale autoritilor administraiei publice. Astfel, unii autori, printre care Tudor Drganu, Ilie Iovna, folosesc termenul de act de drept administrativ, alii pe cel de act administrativ. n prezent, majoritatea autorilor literaturii de specialitate, dar i Constituia Romniei n art. 52, utilizeaz termenul de act administrativ, termen pe care l vom folosi i noi n continuare. Pentru a fi valabil, actul administrativ trebuie s se bazeze pe un text de lege sau regulament i s respecte toate formele legale deoarece are drept scop nfptuirea si bunul mers al serviciilor publice, exercitndu-se i asupra unor funcionari, instituiuni, particulari sau bunuri, care - potrivit unei terminologii din trecut - purtau numele de materii administrative432. Actul administrativ reprezint forma juridic principal de activitate a autoritilor administraiei publice i n secundar i a altor autoriti publice, ce const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin prin care se d natere, a modifica sau a stinge drepturi si obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti433. Pe aceeai linie de idei, ntr-o exprimare mai sintetic, actul administrativ a fost definit ca o manifestare unilateral i expres de voin a unei autoriti publice, n principal a unei autoriti a administraiei publice, n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice434. Din cauza diversitii de definiii cu privire la administraia public i implicit la noiunea de act administrativ, n doctrina administrativ nu exist unanimitate de opinii n ce privete numrul, denumirea i coninutul trsturilor actului administrativ. Trsturile actelor administrative reprezint acel ansamblu de nsuiri care determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i concomitent le difereniaz de alte specii de acte juridice ce aparin diverselor ramuri de drept435. Anumite elemente comune, cu unele diferene nesemnificative de formulare, se regsesc la toi autorii, i anume: sunt acte juridice, sunt manifestri unilaterale de voin, sunt emise in realizarea puterii publice436. Sub aspect formal - material sunt evideniate urmtoarele trsturi ale actului, i anume: este forma juridic principal a activitii autoritilor administraiei publice, este o voin juridic unilateral, este emis numai n realizarea puterii publice i are un regim juridic specific, la baza cruia se afl Legea contenciosului administrativ437. Actul administrativ face parte din categoria formelor concrete de realizare a activitii administraiei publice productoare de efecte juridice. Cnd spunem c o form concret de activitate d natere la efecte juridice, nelegem c aceasta d natere, modific sau stinge raporturi juridice. n aceast categorie mai pot fi incluse i contractele administrative. A doua categorie o constituie formele de activitate ale administraiei publice care nu produc efecte juridice proprii, n care se cuprind operaiunile tehnico-administrative precum i actele exclusiv politice ale acesteia438.
432 433 434 435 436 437 438

Marin Vraru, op.cit, p. 182 A. Iorgovan, op.cit, 2002, p. 24 R. N. Petrescu, op.cit, p. 287 Ioan Santai, op.cit, p. 18 A. Iorgovan, op.cit, 2002, p. 25 Ibidem, p.27 A se vedea i I. Iovna, op. cit., p. 9 i urm

176

Ct privete actul adminstrativ, acesta este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice439. Prin urmare, trsturile actului administrativ sunt urmtoarele: 1) Actul administrativ este act juridic. Aceast trstur difereniaz actul administrativ de operaiunile tehnico-administrative. n timp ce actele administrative produc n mod direct efecte juridice asupra celor crora li se adreseaz, efecte pe care le are n vedere autoritatea emitent a actului, operaiunile tehnicoadministrative nu produc efectele juridice avute n vedere de cel care le svrete, ci efectele pe care le prevede legea. Pentru a fi considerat act juridic, manifestarea de voin a autoritii publice trebuie s produc efecte juridice proprii, recunoscute de lege. n lipsa unei asemenea recunoateri nu putem vorbi de act juridic. De asemenea, manifestarea de voin trebuie declarat, de regul, n form scris, pentru c voina neexteriorizat nu produce efecte juridice. Printr-un act administrativ iau natere drepturi i se stabilesc noi obligaii sau se sting unele vechi. De asemenea, pot fi refuzate pretenii juridice, pe care le formuleaz persoanele fizice sau juridice n faa autoritilor publice. Refuzul nejustificat de a rezolva o pretenie privitoare la un drept recunoscut de lege, sau tcerea administraiei publice la formularea unor astfel de pretenii juridice au valoare de acte administrative440. Caracterul de act administrativ, pe care l are refuzul manifest sau tacit de satisfacere a preteniei juridice formulate de o persoan fizic sau juridic n faa autoritilor administrative publice, decurge din interpretarea dinamic a principiului legalitii care genereaz activitatea autoritilor administraiei publice. Potrivit acestui principiu, autoritile administrative au dreptul de a aciona pe baza i n executarea legii dar au i obligaia de a o face n condiiile prescrise de lege. Inaciunea acestora este, n interpretarea dispoziiilor art. 1 i 2 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, act administrativ nelegal441. 2)Actul administrativ este o manifestare de voin unilateral. n legtur cu aceast trstur caracteristic a actului administrativ n literatura de specialitate i n practica administrativ s-au ridicat unele probleme. O prim problem se refer la emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice. Caracterul unilateral al actului administrativ nu decurge din numrul de persoane fizice care particip la adoptarea acestuia, ci din faptul c acele persoane fizice acioneaz in vederea realizrii competenei autoritii publice442. Numrul de persoane care particip la adoptarea unui act administrativ nu are relevan pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, dup caz, bilateral sau multilateral. O alt problem are n vedere emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoriti publice, respectiv a unei structuri administrative i a unei structuri nestatale. n aceast situaie, este vorba despre caracterul unor hotrri comune, ntlnind trei cazuri: acte ale unor autoriti ale administraiei publice situate la acelai nivel, acte ale unor autoriti ale administraiei publice situate la nivele ierarhice diferite i acte comune ale unor autoriti ale administraiei publice i ale unor structuri nestatale443. O alt problem privete emiterea actului administrativ la cererea prealabil. Aceast situaie se ntlnete frecvent in practic. n doctrina actual, se disting dou situaii: 1) atunci cnd cererea prealabil aparine chiar organului emitent i este adresat organului ierarhic superior i 2) atunci cnd cererea prealabil
439 440 441 442 443

Art. 2 lit. c al Legii nr. 554/2004 L. Giurgiu, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 2001, p. 134 E. Blan, Elemente de drept administrativ, Ed. Trei, Bucureti, 2000, p. 70 i urm. A. Iorgovan, op. cit.(2002), p.30 Ibidem, p. 31

177

aparine unui alt subiect de drept care urmeaz s fie beneficiarul actului administrativ respectiv444. n primul caz sunt puse n discuie condiiile procedurale de emitere a unui act administrativ, iar n al doilea caz, cererea prealabil are doar valoarea unei condiii prevzute de lege pentru ca actul administrativ s fie emis. O alt problem are n vedere anumite formaliti pregtitoare, necesare pentru emiterea unui act administrativ, ca de exemplu, diferite avize, referate, expertize, pe care le acord o alt autoritate dect autoritatea care a emis actul. n cazul n care pentru emiterea unui act administrativ este necesar acordarea unor avize, se mai poate susine c actul administrativ ar mai fi o manifestare unilateral de voin? Rspunsul este pozitiv i se poate da ca exemplu situaia eliberrii unei autorizaii de construcie, avnd la baz anumite avize. Autorizaia este un act administrativ, raportul juridic lund natere numai prin manifestarea unilateral de voin juridic a celui care acord autorizaia, acesta stabilind, n mod unilateral, coninutul i condiiile autorizaiei. Avizele, pe baza crora a fost emis autorizaia i care fac parte din operaiunile pregtitoare pentru emiterea unui act administrativ, nu au nici un efect direct asupra celui care a solicitat autorizaia, autorizaia de construcie fiind cea care produce direct efecte juridice asupra acestuia445. Acordarea avizelor nu nseamn apariia unui nou subiect n raportul dintre organul emitent al autorizaiei i solicitantul autorizaiei. Cel care acord avizul i emitentul autorizaiei apar n acest raport ca un singur subiect de drept, ei exprimnd o singur manifestare de voin n raportul juridic cu solicitantul autorizaiei. 3)Actul este emis n temeiul i pentru realizarea puterii publice Aceast trstur deosebete actul administrativ de alte acte cu caracter unilateral ale autoritilor administraiei publice. El concretizeaz manifestarea de voin a autoritii administrative n calitatea sa de subiect de drept nvestit cu putere public. Actul emis de autoritatea public d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii n regim de putere public. 4)Voina juridic este supus unui regim juridic specific. Manifestarea unilateral de voin juridic pe care o cuprinde un act administrativ este supus unui regim juridic specific, cunoscut sub numele de regim juridic administrativ i care cuprinde reguli de fond i form privind emiterea actelor, condiiile de valabilitate, controlul lor i sanciunile aplicabile n cazul nerespectrii condiiilor respective. Acest regim specific implic, pentru actele administrative, caracterul lor obligatoriu446. Acestea sunt obligatorii att pentru autoritatea emitent, ct timp nu au fost revocate, anulate sau abrogate, ct i pentru autoritatea superior celei emitente. n al doilea rnd, sunt obligatorii pentru subiecii de drept care desfoar o activitate ce intr sub incidena dispoziilor lor. Obligativitatea dispare n situaia n care autoritatea superioar emite acte administrative normative, deoarece acestea au o for juridic referitoare la problema respectiv, superioar actelor autoritilor inferioare. 5)Actele administrative sunt executorii. Actul administrativ este executoriu imediat dup ce a intrat n vigoare, fr nici o formalitate, fr a mai fi necesar, aadar, intervenia instanelor de judecat ca, de exemplu, n cazul actelor civile sau a celor comerciale. Caracterul executoriu al actului se datoreaz faptului c este emis de o autoritate a administraiei publice, nvestit prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul. Altfel spus, actul este emis/adoptat n temeiul i pentru realizarea puterii publice. 10.1.2. Comparaie ntre actul administrativ i alte acte juridice ntre actele administrative i contracte exist unele deosebiri cum ar fi: actul administrativ reprezint manifestarea unei singure voine juridice, n regim de drept administrativ, pe cnd
444 445

Ibidem, p. 32 Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican, Administraia public n Romnia, Editura C. H. Beck, Bucureti, 2008, p. 68 446 Unii autori - M. Preda, R. N. Petrescu - afirm c obligativitatea actelor este o trstur distinct

178

contractul este un act bilateral, ncheiat prin acordul de voin a dou sau mai multe persoane, ca fapt juridic ncheiat n scopul de a da natere, modifica sau stinge raporturi juridice. De asemenea, regimul juridic aplicabil celor dou categorii de acte este diferit: cel comun, de drept privat n cazul contractelor i cel administrativ, de drept public, n cazul actelor administrative, ceea ce presupune aplicarea unor norme juridice diferite cu privire la emiterea, aplicarea, controlul legalitii fiecrui fel de act n parte. ntre actul administrativ i lege exist unele asemnri, ambele fiind acte juridice unilaterale ntemeiate pe puterea public. Deosebirea dintre cele dou categorii de acte este cu privire la fora lor juridic i la regimul juridic aplicabil. Legea i ntemeiaz autoritatea pe suveranitatea statului, pe cnd actul administrativ are o autoritate derivat din lege. Prin actele administrative se organizeaz executarea i se execut n concret dispoziiile legii, ceea ce ne face s considerm c acestea sunt subordonate legii. De altfel, principiul legalitii reprezint un principiu fundamental n activitatea administraiei publice. Actul administrativ se aseaman i cu hotrrea judectoreasc, aceasta din urm fiind, de fapt, un act juridic unilateral. Deosebirile eseniale dintre cele dou categorii de acte sunt: a) prin actul administrativ este organizat executarea i se execut n concret legea, pe cnd hotrrea judectoreasc intervine pentru a sanciona nclcarea legii, soluionnd un litigiu juridic. Prin urmare, hotrrea judectoreasc este actul juridic prin care se nfptuiete puterea judectoreasc, pe cnd actul administrativ realizeaz puterea executiv; b) cele dou categorii de acte sunt supuse unui regim juridic diferit, reglementat de norme aparinnd unor ramuri diferite de drept447. 10.1.3. Clasificarea actelor administrative Actele administrative pot fi grupate n mai multe categorii, n funcie de diferite criterii, dup cum urmeaz: 1) n funcie de ntinderea efectelor juridice pe care le produc, distingem actele administrative normative i actele administrative individuale. Actele administrative normative conin reglementri generale, impersonale i obligatorii care se aplic ntr-un numr nedeterminat de cazuri i la un numr nedeterminat de subieci. Actele administrative individuale sunt manifestri de voin care creeaz drepturi i obligaii n profitul sau n sarcina uneia sau mai multor persoane determinate. Actele administrative individuale pot fi i ele mprite n mai multe categorii dup coninutul lor448, i anume: a) acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul sau subiecii crora li se adreseaz. Exemplul clasic este oferit de autorizaia de construcie , care confer un drept bine determinat unei persoane. b) acte prin care se confer un statut personal beneficiarilor. Prin aceste acte se recunoate o activitate anterioar a persoanelor n favoarea crora se emit i li se confer un complex de drepturi i obligaii, n condiiile cerute de lege. Este cazul diplomei universitare care atribuie beneficiarului un complex de drepturi i obligaii i nu un drept sau o obligaie determinat. c) acte prin care se instituie constngerea administrativ. Cele mai multe dintre aceste acte se caracterizeaz prin faptul c instituie constrngerea administrativ sub forma sanciunii. Exemplul clasic l constituie actul prin care se constat svrirea contraveniei i se aplic sanciunea legal corespunztoare. d) acte administrative jurisdicionale. Acestea sunt acte individuale, de spe, emise de autoriti ale administraiei publice, care au competena, special atribuit pin lege, de a soluiona anumite litigii juridice.
447 448

I. Popescu-Slniceanu .a., op. cit., vol. II, p. 140 A se vedea I. Iovna, op. cit., p. 22-23

179

Procedura folosit pentru emiterea acestor acte este deosebit de aceea a actelor administrative obinuite, ea presupunnd participarea prilor i manifestarea principiului contradictorialitii n dezbaterea care precede emiterea actelor administrative jurisdicionale sau de jurisdicie, cum mai sunt denumite. Datorit specificului activitii n care intervin aceste acte administrative, i anume, activitatea de soluionare a unor litigii, este necesar motivarea n fapt i n drept a actului juridic respectiv. De asemenea, subliniem faptul c organul emitent al actului jurisdicional este independent n darea soluiei fa de pri i fa de orice alt persoan sau instituie, iar actul prin specificul su de soluionare a unui litigiu, se bucur de stabilitatea specific autoritii de lucru judecat, ns ntro msur mai mic dect a hotrrii judectoreti. Cile de atac mpotriva actelor administrative jurisdicionale se exercit numai dac legea le prevede n mod expres. Potrivit disp. art. 6 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actul administrativ-jurisdicional pentru care, prin lege organic special, se prevede o cale de atac n faa unei alte jurisdicii administrative speciale poate fi atacat direct la instana de contencios administrativ, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nelege s renune la calea administrativ-jurisdicional de atac. 2) n funcie de numrul manifestrilor de voin pe care le ncorporeaz, distingem: - acte administrative care conin o singur manifestare de voin; - acte administrative complexe, care conin dou sau mai multe manifestri de voin. Majoritatea actelor administrative fac parte din prima categorie. n dreptul nostru administrativ se ntlnesc, aa cum am artat, i cazuri n care actele administrative iau natere prin contopirea a dou sau mai multe manifestri de voin, care provin de la autoriti diferite. Este cazul concursului de competene n form direct, exemplul clasic fiind, situaia actului administrativ emis de mai multe ministere. Prin urmare, dei, suntem n faa unui acord de voine, acesta nu este identic celui de natur civil. n cazul contractului civil ntlnim un dublu obiect i un dublu scop, pe cnd n cazul acordului de voin coninut ntr-un act administrativ complex se urmrete aceeai prestaie din partea altor subieci, aciunea acestuia fiind univoc. Caracteristic pentru actele administrative complexe este faptul c n absena manifestrii de voin actul este inexistent. Faptul c actele complexe cuprind mai multe manifestri de voin are dou consecine practice: - actul nu poate fi revocat, abrogat sau anulat dect printr-un act simetric, care s cuprind manifestrile de voin ale tuturor autoritilor care au adoptat n comun actul anterior, ori printr-un act superior tuturor emitenilor; - aciunea n justiie trebuie ndreptat mpotriva tuturor autoritilor participante la emiterea actului. 3) n funcie de autoritatea care le emite, distingem: - acte emise de autoritile administraiei publice(de exemplu, ordine ale prefecilor; hotrri ale consiliilor judeene, municipale, oreneti i comunale; dispoziii ale primarilor); - acte administrative adoptate de organele de conducere din cadrul Parlamentului (de exemplu unele acte de numire n funcii publice); - acte administrative emise de instanele judectoreti; - acte administrative emise de instituii publice i alte organizaii crora prin lege li s-a acordat competena emiterii unor astfel de acte. 10.1.4. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative

180

Actele administrative pentru a fi valabile i a produce efecte juridice trebuie s ndeplineas anumite condiii: s fie emise de ctre autoritatea competent i n limitele competenei sale; s fie emise n forma i potrivit procedurii stabilite de lege; s fie conforme cu Constituia i cu celelalte acte normative n vigoare; s corespund scopului urmrit de lege. n doctrin diferii autori au analizat condiile de valabilitate sau legalitate n diferite moduri. Astfel, Paul Negulescu 449 a analizat condiiile de valabilitate ale actului administrativ n cadrul teoriei nulitii, cu accent pe sanciunile aplicabile n cazul nerespectrii principiului legalitii. Constantin G. Rarincescu a cercetat cauzele de ilegalitate ale actului administrativ n cadrul motivelor recursului pentru exces de putere (considerate cazuri de ilegalitate a actelor administrative) sau a excepiei de ilegalitate (considerat doar un mijloc de aprare)450. Mircea Anghene considera ca fiind conditii de valabilitate ale actului administrativ: competena organului administraiei de stat, respectarea textului legii i a scopului urmrit de legiuitor, respectarea formei i procedurii stabilite de lege451. Tudor Drganu preciza, referindu-se la condiiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ, c acestea nu sunt, n realitate, dect aspecte ale unei singure condiii, care se exprim n obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiiilor legale n vigoare452. Romulus Ionescu a identificat urmtoarele condiii de legalitate ale actelor administrative: a) actul administrativ s fie emis n baza i n executarea legii; b) actul administrativ s fie emis pe baza tuturor actelor organelor de stat care sunt superioare organului administrativ emitent; c) actul administrativ s fie emis de organul administrativ numai n limitele competenei sale; d) actul administrativ s fie conform scopului legii, ca i al celorlalte acte normative ale organelor superioare organului administrativ emitent; e) actul administrativ s respecte cerinele legale referitoare la forma sa i f) actul administrativ s fie oportun453. Ilie Iovna a susinut c sunt condiii de valabilitate a actului administrativ urmtoarele: a) actul s fie emis de organul competent n limitele competenei sale; b) conformitatea actului cu coninutul legii i al actelor cu for juridic superioar; c) actul s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege i d) actul s fie oportun454. Rodica Narcisa Petrescu consider c sunt condiii de valabilitate ale actului administrativ urmtoarele: actul s fie emis de organul competent i n limitele competenei sale; s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege; s fie conform din punct de vedere al coninutului cu Constituia i dispoziiile legale n vigoare i s fie emis conform interesului public urmrit de lege455. Antonie Iorgovan a apreciat ca fiind condiii generale de legalitate a actului administrativ urmtoarele: actul s fie emis n conformitate cu litera i spiritul Constituiei; actul s fie emis n conformitate cu litera i spiritul legilor i ordonanelor; actul s fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent; actul s fie emis de organul administrativ numai n limitele competenei sale; actul s fie emis n forma i procedura prevzute de lege456. n dreptul administrativ, prin competen se nelege ansamblul drepturilor i obligaiilor care revin unei autoriti a administraiei publice sau unui funcionar public, acordate de lege, i limitele exercitrii lor, n scopul emiterii unor acte administrative457. Competena poate fi material, teritorial, personal i temporal. Competena material este forma care determin specificul atribuiilor unei autoriti a administraiei publice.
449 450 451 452 453 454 455 456 457

P. Negulescu, op. cit., p. 425 C. G. Rarincescu, op. cit., p. 339 M. Anghene, Elemente de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1958, p. 158 T. Drganu, op. cit., p. 107 R. Ionescu, op. cit., p. 250 I. Iovna, op. cit., p. 35 R. N. Petrescu, op. cit.(2009), p. 317 A. Iorgovan, op. cit., p. 49 A se vedea I. Iovna, op. cit., p. 36

181

Competena teritorial desemneaz cadrul teritorial n care se execut atribuiile de ctre o autoritate public. Spre exemplu, utilizarea competenei teritoriale drept criteriu de clasificare, permite distincia ntre autoritile centrale ale administraiei publice (cu o competen teritorial extins la ntreg teritoriul naional) i autoritile locale (competente a-i exercita atribuiile la nivelul unitii administrativ-teritoriale comun, ora, municipiu, jude); Competena personal evoc ansamblul atribuiilor ce revin unei persoane care ocup o anumit funcie. n acest sens, o anumit competen revine primarului i o alta preedintelui consiliului judeean. Competena temporal desemneaz limitele n timp n care o autoritate a administraiei publice i exercit competena. Fiind un act secundum legem, actul administrativ va trebui s fie ntotdeauna conform cu coninutul legii i a celorlalte acte normative pe care le pune n aplicare. Aceast condiie ine cont de aplicarea principiului supremaiei legii n dreptul romnesc i de specificul activitii executive de a fi o activitate secundum legem. Cu alte cuvinte, actul administrativ intervenind n cadrul i n vederea realizrii activitii executive, trebuie s fie conform cu legea pe care o pune n aplicare i cu toate celelalte acte normative. Actele administrative care privesc organizarea executrii i executarea legii sunt ntotdeauna n raport de subordonare fa de lege. Ele trebuie s aib o baz legal, legalitatea actelor administrative fiind o condiie esenial pentru valabilitatea acestora. n principiu, actele administrative cu caracter normativ nu formuleaz valori politice, acesta fiind atributul legii, ci se limiteaz la stabilirea modalitilor de punere n executare a legii. Legea nu are ntotdeauna posibilitatea s prestabileasc n detaliu condiiile i modalitile de intervenie a autoritilor administraiei publice prin acte administrative. De altfel, dac legea ar prestabili ntotdeauna modalitile de executare a ei, autoritile administraiei publice s-ar transforma n nite organisme automate care nu s-ar putea adapta sarcinilor aa de variate i mereu n schimbare pe care le prezint viaa social. De aceea autoritile administraiei publice trebuie s dispun de o anumit iniiativ i s aib posibilitatea de a aprecia situaiile n care vor emite acte administrative, oportunitatea emiterii acestor acte. Referitor la legalitatea actelor administrative, putem spune c atunci cnd prin lege se prestabilesc condiiile necesare pentru emiterea acestor acte, suntem n prezena aa-zisei competene a autoritilor administraiei publice, denumit competen legat. n cazul n care prin lege se creeaz posibilitatea mai larg, sau mai restrns a autoritilor administraiei publice de a aprecia condiiile n care se vor emite actele administrative, suntem n prezena unei competene ce presupune un drept de apreciere din partea autoritilor administraiei publice asupra emiterii acestor acte. n aceste caz este vorba de aa-zisa competen de apreciere a autoritilor administraiei publice. Lund exemplul emiterii unui permis de conducere, observm c legea prevede o serie de condiii pe care trebuie s le ndeplineasc persoanele crora li se vor elibera astfel de permise. Unele din aceste condiii vor fi constatate de organele administraiei publice competente s emit actul, precum limita de vrst, plata unei taxe (competen legat), iar alte condiii precum capacitatea de a conduce un autovehicul pe drumurile publice, sunt lsate la aprecierea organului de poliie (competena de apreciere sau discreionar). n msura n care este necesar s se realizeze anumite activiti, autoritile administraiei publice trebuie s emit acte administrative bazate pe lege (este aa-zisul comportament administrativ pozitiv). n alte mprejurri prevzute de lege, interesul general impune autoritilor administraiei publice s se abin de la efectuarea anumitor activiti (este vorba de aa-zisul comportament administrativ negativ). n practic, conformitatea actului administrativ cu coninutul legii i a celorlalte acte normative este considerat o condiie de fond a acestuia. Atunci cnd legalitatea actului este

182

analizat prin prisma ndeplinirii acestei condiii, se verific de fapt concordana dintre coninutul actului i ipoteza, dispoziia i sanciunea normei de drept aplicabile n cauz. Pentru ca actul administrativ s fie legal, el trebuie, n primul rnd, s fie emis de ctre autoritatea administrativ competent, adic de ctre autoritatea creia legea i confer dreptul i, totodat, n anumite cazuri, obligaia de a emite acel act administrativ. Problema competenei n emiterea actelor administrative, privete nu numai autoritatea de la care eman actul, ci i persoana din cadrul acelei autoriti, funcionarul care emite actul. Totodat, actul administrativ trebuie s fie n conformitate cu legea, el fiind emis tocmai pe baza i n vederea executrii legii. Termenul de lege, n acest context, trebuie privit n sensul su larg. n afar de legea adoptat de ctre Parlament, actele administrative trebuie s respecte i s execute dispoziiile coninute n toate actele date n baza legii. De asemenea, la emiterea actelor administrative trebuie respectate condiiile de form i de procedur prescrise de lege pentru emiterea actelor respective. Nerespectarea acestor condiii determin neluarea n considerare a acelor acte. Aa, de exemplu, dac un act administrativ nu poart semntura persoanei competente sau tampila organului emitent, acel act nu este considerat valabil. n ceea ce privete forma lor, actele administrative pot fi scrise, n situaiile cele mai frecvente, orale i implicite (tcerea autoritii), adic nerezolvarea n termenul stabilit de lege a unei cereri adresate unei autoriti a administraiei publice458. Formele procedurale de elaborare a actelor normative pot fi stabilite n funcie de momentul emiterii actului n trei categorii: anterioare, concomitente i posterioare. Formele procedurale anterioare sunt activiti care nu produc ele nsele efecte juridice (ex. referatele, studiile, expertizele, drile de seam). Dintre formele prealabile, avizul i acordul sunt ntlnite cel mai des n activitatea elaborrii unui act administrativ. S-a artat c avizele sunt opinii pe care o autoritate a administraiei publice le solicit altei autoriti a administraiei publice n una sau mai multe probleme dintr-un anumit domeniu de activitate, pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz459. n opinia altui autor avizele reprezint concretizarea prerilor altui organ dect cel care urmeaz s emit actul administrativ, nu produc ele nsele efecte juridice i nu sunt acte administrative de sine stttoare, chiar dac reprezint manifestri unilaterale de voin, care condiioneaz sau fundamenteaz manifestarea unilateral de voin a organului administrativ460. Avizele pot fi: facultative, consultative i conforme. Avizele facultative se caracterizeaz prin faptul c autoritatea care emite actul administrativ este liber s le cear sau nu unei alte autoriti i este liber s se conformeze. Avizele consultative se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice competent s emit un act administrativ este obligat s le cear altei autoriti determinat de lege, dar nu este obligat s li se conformeze. Avizele conforme se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice competente s emit actul administrativ este obligat nu numai s le cear altei autoriti dar i s li se conformeze. Acordul reprezint o manifestare de voin a unei autoriti determinat de lege prin care aceasta i exprim consimmntul la emiterea unui act administrativ de ctre o alt autoritate public461. Acordul poate fi: prealabil, concomitent i posterior. Emiterea acordului nu oblig autoritatea s elaboreze actul condiionat de acord dar lipsa acordului determin revocabilitatea actului administrativ. Acordul prealabil nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar dac se cere anularea acestuia n litigiu, calitatea de prt o are autoritatea emitent a actului nu cea care i-a dat
458 459 460 461

Al. Negoi, op. cit.(1996), p. 155 i urm. R. N. Petrescu, op. cit., p. 300 A. Iorgovan, op. cit., p. 56 Rozalia Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 135

183

acordul. Formele procedurale concomitente reprezint acele forme care trebuie respectate n momentul manifestrii de voin care produce efecte juridice, cum sunt: cvorumul, majoritatea necesar pentru aprobarea i semnarea actului, motivarea actului. Cvorumul reflect numrul de membri necesar s fie prezeni din totalul membrilor organului colegial, astfel nct acesta s se ntruneasc legal, s lucreze valabil i s emit acte administrative valabile462. Autoritile publice sunt obligate s respecte cvorumul, acesta fiind anume precizat n acte normative, fr s se poat deroga de la aceste dispoziii. Nerespectarea acestei condiii atrage nulitatea absolut a actului emis. De regul, aceast majoritate cerut pentru ntrunirea cvorumului este absolut, ceea ce nseamn c autoritatea public poate lucra valabil numai n situaia n care sunt prezeni jumtate plus unu din numrul membrilor. De exemplu, potrivit art. 40 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, edinele consiliului local sunt legal constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie. Majoritatea ce trebuie s fie ntrunit pentru ca actul administrativ emis s fie obligatoriu i valabil, presupune, iniial, ca i cvorumul s fie respectat. Aceast condiie se cere pentru adoptarea actului n mod valabil. Majoritatea poate fi: simpl, absolut i calificat. Majoritatea simpl presupune ca un act s fie adoptat cu votul majoritii (jumtate plus unu) din numrul membrilor organului colegial prezeni. Majoritatea absolut care impune pentru adoptarea unui act votul majoritii (jumtate plus unu) din numrul total al membrilor organului colegial. n situaia n care sunt prezeni la edina organului colegial jumtate plus unu din numrul total al membrilor organului colegial, nseamn c, pentru a fi adoptat valabil actul, trebuie ca votul s fie exprimat de toi cei prezeni la deliberare. Majoritatea calificat presupune c norma juridic pretinde o majoritate mai mare dect cea absolut, respectiv o majoritate de regul de dou treimi, trei ptrimi din numrul total al membrilor organului colegial. De exemplu, potrivit art. 45 alin. 3 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, hotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor locali n funcie. Aadar, cvorumul nu poate fi confundat cu majoritatea necesar pentru adoptarea unui act administrativ ntruct primul privete numrul necesar pentru ca o autoritate pluripersonal s lucreze valabil, pe cnd a doua are n vedere numrul de voturi necesare pentru ca un act administrativ s fie adoptat n mod valabil463. Ct privete, motivarea, n dreptul nostru exist obligativitatea motivrii actelor administrative normative sub forma notei de fundamentare sau expunerii de motive. Obligaia motivrii exist i pentru actele administrative jurisdicionale. Formele procedurale posterioare sunt : comunicarea, publicarea, aprobarea i confirmarea. Comunicarea este operaiunea prin care autoritatea administrativ emitent aduce la cunotin celui interesat un act administrativ, fie predndu-l direct acestuia sau unei persoane din familie, fie prin afiarea la ua locuinei sale sau prin alte mijloace. Publicarea reprezint operaiunea material prin care un act administrativ este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiarea ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare. Publicarea este o form procedural posterioar obligatorie pentru actele administrative normative. n art. 108 alin. 4 din Constituie se prevede c hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se public n Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau ordonanei. Hotrrile cu caracter militar se comunic numai instituiilor interesate. Aprobarea reprezint manifestarea de voin a unei autoriti ierarhic superioare, stabilit de lege, prin care aceasta se declar de acord cu un act emis de o autoritate inferioar, act fr de care aceast manifestare de voin posterioar lui nu ar putea produce efecte juridice.
462 463

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, pag. 133. R. A. Lazr, op. cit., pag. 139

184

Aprobrile constituie o condiie de form fr de care actele administrative ale autoritii ierarhic inferioare nu sunt valabile. Confirmarea reprezint o form procedural posterioar emiterii actului i are mai multe sensuri: de aprobare dat de autoritatea administrativ superioar fr de care actul administrativ emis anterior nu va putea fi pus n executare; ntr-un alt sens, prin confirmare se poate nelege actul prin care o autoritate administrativ informeaz subiectul de drept interesat c nelege s-i menin un act administrativ anterior. Aceast manifestare de voin nu produce nici un alt efect juridic fa de actul confirmat, iar acesta nu dobndete un caracter complex. n afar de a fi legale, actele administrative trebuie s fie i oportune, adic s fie emise n cel mai adecvat moment, din punct de vedere al eficacitii, executarea lor fcndu-se cu cele mai potrivite mijloace i cu cele mai reduse cheltuieli, dar obinndu-se rezultate maxime. Oportunitatea actelor administrative se apreciaz aadar, n funcie de condiiile concrete de timp i de loc. Nu trebuie ns confundat oportunitatea actelor administrative cu legalitatea acestora. Legalitatea i oportunitatea sunt situaii juridice diferite de valabilitate a actelor administrative. Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar s nu fie oportun. De pild, prin schimbarea mprejurrilor se poate ca un act administrativ legal, s nceteze de a mai fi oportun, deci s apar necesitatea retragerii acestuia. Prin urmare, trebuie fcut distincie ntre legalitatea i oportunitatea actelor administrative, ele constituind condiii diferite, distincte de valabilitate a acestor acte. Absena oportunitii nu este o cauz de nelegalitate, ci de neoportunitate. 10.1.5. Efectele juridice ale actelor administrative Actele administrative sunt emise n scopul de a produce efecte juridice, adic n vederea crerii, modificrii sau stingerii anumitor raporturi juridice. Ele ncep s produc efecte juridice din momentul publicrii, n cazul actelor administrative normative i cel al comunicrii, n cazul actelor administrative individuale464. Efectele juridice se produc de la intrarea n vigoare a actelor administrative. n privina intrrii n vigoare a actelor administrative, aceasta reprezint momentul din care actul administrativ este susceptibil de a produce efecte juridice i a fi pus n executare. Cu privire la aplicarea actelor administrative n doctrin465 au fost analizate dou aspecte: 1. Susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice. Aceasta reprezint momentul intrrii n vigoare a unui act administrativ i se refer la aplicarea pentru viitor a actului administrativ. Actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt active i nu retroactive466. Actele administrative trebuie emise i mai ales aplicate n funcie de circumstanele prezente pe care le cunosc autoritile publice emitente i respectiv persoanele fizice i juridice crora urmeaz a li se aplica efectele actelor administrative respective. Sunt unele acte administrative de stare civil, cu caracter declarativ, prin care se constat anumite evenimente (natere, deces) i care sunt numite n literatura de specialitate acte declarative sau recognitive. Drepturile i obligaiile consfinite prin aceste acte administrative, se situeaz n timp nainte de emiterea lor467. De aceea cazul actelor declarative a fost considerat o excepie de la principiul neretroactivitii. Tot o astfel de excepie este considerat i situaia actelor administrative cu caracter jurisdicional prin care se rezolv un litigiu, pentru c se face referire la drepturi i obligaii existente la momentul ivirii litigiului privitor la acele acte. 2. Susceptibilitatea de executare a actelor administrative468.
464 465 466 467 468

C. Manda, op. cit.(2007), p. 334 I. Alexandru .a., op. cit.(2003), p. 273 i urm. A. Iorgovan, op. cit.(2002), vol. II, p. 67 C. Manda, op. cit., p. 334 Ibidem

185

Actele administrative fiind susceptibile de executare, trebuie aduse la ndeplinire att de autoritile publice competente s fac acest lucru, ct i de persoanele fizice i juridice care trebuie s se subordoneze, s se conformeze dispoziiilor acestor acte. Pentru a putea fi puse n executare, actele administrative trebuie s fie aduse la cunotina celor competeni s le execute. Pentru persoanele fizice sau juridice care trebuie s se conformeze acestor acte, momentul intrrii n vigoare este acela la care le-a fost fcut cunoscut actul respectiv, moment din care actul le este opozabil. Pentru actele administrative cu caracter normativ se prevede c aducerea lor la cunotin se face prin publicitate n Monitorul Oficial, n diferite ziare, la Radio, la Televiziune, prin afiare, i n acest caz, autoritile administraiei publice nu au posibilitatea de a alege alte modaliti de publicare, dect cele prevzute de lege. n schimb, actele administrative cu caracter individual sunt notificate celor interesai prin diferite mijloace lsate la aprecierea autoritilor publice competente(de exemplu prin nmnare direct sau prin afiare la domiciliu). n cazul n care actul administrativ cu caracter individual se adreseaz unui numr mai mare de persoane, notificarea se face, de regul, printr-un anun care se afieaz sau este publicat n presa scris ori vorbit. Prin urmare, suntem n situaia unor persoane determinate, chiar dac sunt mai multe. Altfel nu am fi n faa unui act administrativ cu caracter individual, ci cu caracter normativ. Conformarea fa de prescripiile actului administrativ se ntemeiaz pe o anumit for juridic pe care o au aceste acte i care rezult din ele nsele, din faptul c sunt emise de autoriti publice investite prin normele juridice cu aptitudinea de a face aceste acte i de a avea valoare obligatorie pentru orice persoan creia i se adreseaz. Astfel, prin voina juridic pe care o conin actele administrative creeaz drepturi i obligaii care privesc persoanele fizice i juridice. Prin aceste acte, persoanele respective devin debitorii sau creditorii autoritilor publice. Persoanele fizice i juridice conformndu-se prescripiilor actelor administrative, nu fac un act graios la adresa administraiei publice, ci ndeplinesc o datorie juridic de respectare a unor obligaii care decurg, fie din calitatea lor de cetean, fie din aceea c persoana respectiv i are domiciliul sau reedina pe teritoriul pe care autoritatea administrativ i exercit competena, fie din mprejurarea c bunurile imobile ale persoanelor se gsesc pe acel teritoriu. Consecina forei juridice a actelor administrative const n aceea c ele produc efecte juridice fr a fi necesar consimmntul celor crora actele se adreseaz. Fora juridic a actelor administrative are la baz o prezumie de autenticitate i una de veridicitate. Prin prezumia de autenticitate se nelege calitatea pe care o au actele administrative de a fi considerate ca provenind de la acele autoriti ale administraiei publice care pretind c sunt autorii lor (originalitatea actelor). Prezumia de veridicitate nseamn calitatea pe care o au actele administrative de a exprima adevrul n ceea ce privete coninutul lor. Cele dou prezumii au caracter relativ, iar rsturnarea lor, prin proba contrar, este supus unei proceduri speciale, numita procedura nscrierii n fals, i este instituit pentru a asigura autoritatea actului administrativ469. Totodat, cele dou prezumii se bazeaz pe obligaia profesional de onestitate, de sinceritate a celor care emit sau adopt aceste acte juridice. Referitor la executarea actelor executive, precizm c n majoritatea cazurilor, persoanele fizice i juridice se conformeaz dispoziiilor actelor administrative i execut de bunvoie obligaiile ce le revin potrivit acestor acte.

469

Pentru detalii a se vedea Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 41 i urm.

186

Sunt ns situaii n care persoanele refuz ndeplinirea obligaiilor stabilite prin actele administrative i n acest caz administraia public este obligat s recurg la executarea silit a acestor acte, ca modalitate de constngere administrativ. Executarea silit este supus unui regim juridic deosebit care trebuie s garanteze utilizarea ei doar n cazuri extreme. n acest scop se cer ndeplinite urmtoarele condiii470: a) s fie vorba de opunerea celui care trebuie s execute obligaia prevzut n actul administrativ; b) s existe o abilitare legal a autoritii administraiei publice de a trece la executarea silit; c) s nu existe nici o alt cale de drept care s asigure executarea obligaiei prevzut n actul administrativ. Rezult astfel c n cazul n care normele de drept prevd o sanciune contravenional, penal sau de alt natur pentru cel care nu execut obligaia prevzut n actul administrativ, executarea silit a actului nu este admis. Prin urmare, executarea silit nu trebuie privit ca o sanciune, ci ca o modalitate extrem de executare a actelor administrative. 10.1.6. Suspendarea, modificarea, retragerea i desfiinarea actelor administrative 10.1.6.1. Suspendarea actelor administrative Suspendarea actelor administrative presupune ntreruperea vremelnic a efectelor juridice ale acestor acte i apare necesar pentru garantarea respectrii legii n emiterea i executarea lor sau dac exist dubii n ceea ce privete legalitatea sau oportunitatea aceastora471. S-a apreciat ca suspendarea actelor administrative poate interveni n mai multe situaii: de drept, n baza unei legi; n baza unui ordin al unei autoriti ierarhic superioare; n baza hotrrii de retractare vremelinica de catre autoritatea emitent; n baza unei hotrri judectoreti472. Suspendarea poate avea loc ntr-o prim situaie ca efect al dispoziiilor exprese ale legii. Este, spre exemplu, cazul prevzut de art. 32 alin 3 din O.G. nr. 2/2001 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, n care se menioneaz c introducerea contestaiei (plngerii) mpotriva procesului verbal de contravenie suspend executarea acestui act. n alte cazuri, n care legea le confer aceast competen i instanele judectoreti pot suspenda actele administrative. Un astfel de caz este cel prevzut de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ care stabilete competena instanelor judectoreti de a pronuna suspendarea actelor administrative la cererea celor care se pretind vtmai n drepturile lor i pentru a se preveni o pagub iminent. Un alt caz l reprezint suspendarea actelor administrative prin hotrrea autoritilor publice ierarhic superioare, celor care au emis actele. n aceast situaie suspendarea este pronunat ca urmare a efectelor ierarhiei ce se stabilete ntre autoritatea care a emis actul i cea care are controlul activitii acesteia potrivit poziiei sale ierarhice. Controlul vizeaz asigurarea conformitii actelor administrative cu prevederile legii i atunci cnd exist ndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ emis de autoritatea inferioar, superiorul ierarhic poate hotr suspendarea acestui act. Alteori, suspendarea poate fi pronunat de autoriti ale administraiei publice care nu se afl n raporturi ierahice cu autoritatea care a emis actul. O astfel de suspendare este admis doar n cazul n care legea confer acelei autoriti competena suspendrii. Suspendarea efectelor actelor administrative poate fi i opera autoritii care a emis actul.
470 471 472

A. Negoi, op. cit., p. 157 A. Trilescu, op. cit., p. 208 A. Iorgovan, op. cit.(2002), p. 93, D. A. Tofan, op. cit., p. 55

187

Msura suspendrii n acest caz este admis n mod excepional i numai atunci cnd exist ndoieli cu privire la legalitatea actului (cnd actul a fost emis n cazul unei situaii ndoielnice). Msura suspendrii actului administrativ de ctre autoritatea emitent nu poate fi ridicat la rang de principiu, pentru c dac s-ar admite acest lucru, responsabilitatea autoritii publice n emiterea actelor administrative ar fi serios diminuat. n acest caz, respectivele autoriti ar proceda cu uurin la emiterea actelor administrative, iar suspendarea lor ar putea echivala cu nsi suspendarea executrii legii. 10.1.6.2. Modificarea i retragerea(revocarea) actelor administrative Modificarea sau retragerea actelor administrative este necesar uneori, i se justific prin aceea c evoluia societii este ntr-o continu schimbare i actele administrative trebuie n anumite situaii modificate pentru a fi in concordan cu situaia din acel moment. Cunoatem, de asemenea, c administraia este fcut de oameni i trebuie admis c uneori acetia greesc i este necesar a fi ndreptate erorile respective, pentru a nu se aduce daune interesului public. De aceea trebuie admis posibilitatea modificrii sau retragerii actelor administrative, principiul revocabilitii actelor administrative fiind fundamental n regimul juridic al acestor acte. Modificarea sau retragerea actului poate s fie obligatorie sau facultativ. Atunci cnd legea stabilete nelegalitatea acestor acte, modificarea sau retragerea lor de ctre administraia public este obligatorie. Retragerea este obligatorie i atunci cnd aceste acte au fost emise/adoptate printr-o procedur care nu corespunde normelor juridice n vigoare. De exemplu, o persoan a fost numit ntr-o funcie public fr s se fi respectat procedura concursului prevzut de H. G. nr. 611 din 4 iunie 2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici. Revocarea( retragerea) reprezint operaiunea juridic prin care efectele juridice ale actelor administrative nceteaz definitiv ca urmare a constatrii nelegalitii sau inoportunitii acestor acte473. Dac, n cazul actelor administrative cu caracter normativ, principiul revocabilitii (retragerii) actelor administrative nu are limite, n cazul actelor administrative cu caracter individual se impun anumite excepii. Prin natura lor, sunt exceptate de la principiul revocabilitii, actele administrative cu caracter jurisdicional i actele administrative individuale, prin care s-au creat anumite drepturi, n baza crora s-au ncheiat contracte civile sau contracte de munc i prin care s-au creat anumite drepturi subiective n favoarea unor persoane, drepturi ce sunt ocrotite prin lege i pe care administraia are obligaia s le respecte (de exemplu, n cazul emiterii unei diplome de licen, a unui act de natere, a buletinului de identitate, acte care nu pot fi revocate de autoritatea administraiei publice care le-a emis)474. Strns legat de problema modificrii sau retragerii actelor administrative este i problema ordinului de refacere a acestor acte. Autoritile superioare au dreptul de a da ordin celor subordonate s emit anumite acte administrative, i pe cale de consecin, au i dreptul de a ordona refacerea actelor care s-au emis cu nerespectarea ordinelor autoritilor superioare. S-ar putea pune problema c prin acest ordin de refacere a actului administrativ, s-ar nclca regulile competenei cu privire la emiterea i modificarea sau retragerea actelor administrative. La o analiz atent se constat ns, c nu este vorba de o nclcare a regulilor de competen, pentru c n cazul n care organul ierarhic inferior nu emite sau nu reface actul

473 474

A. Trilescu, op. cit., p. 209 Pentru detalii a se vedea A. Trilescu, op. cit., p. 210

188

administrativ n baza ordinului organului ierarhic superior, nici o procedur nu permite superiorului s acioneze n locul inferiorului475. Prin nerespectarea ordinului de emitere sau de refacere a actului administrativ exist doar riscul pentru cariera funcionarilor care nu au acionat potrivit prevederilor din ordinul organului ierarhic. Ct privete ordinul de reformare a actului pe care l traseaz organul ierarhic, acesta are la baz competena de ndrumare i control a activitii organului ierarhic inferior i este justificat de viziunea de ansamblu pe care organul ierarhic superior o are asupra problemei care formeaz obiectul actului administrativ respectiv. Organul ierarhic superior procedeaz la emiterea ordinului de refacere a actului administrativ din oficiu, sau n urma unor reclamaii sau sesizri. 10.1.6.3. Anularea i inexistena actelor administrative Anularea este manifestarea de voin a unei anume autoriti, fcut n scopul de a determina ncetarea definitiv pentru viitor i trecut a efectelor juridice ale unui act administrativ, fie normativ, fie individual, pe considerente de ilegalitate. Anularea nu este altceva dect sanciunea care se aplic dup ce o dispoziie legal a fost nclcat, lipsind actul juridic viciat de efectele juridice n vederea crora a fost emis476. Aceast sanciune se aplic numai actelor administrative nu i faptelor materiale juridice477. Actele administrative pot fi afectate de vicii de ilegalitate grave (de exemplu, nerespectarea unor forme procedurale stabilite n scopul asigurrii legalitii i oportunitii actului) sau, mai puin grave (de exemplu, nerespectarea unor forme procedurale stabilite de lege n vederea asigurrii operativitii activitii administrative). Ultimele nu atrag anularea actului. Uneori viciile pun n cauz interese generale, alteori interese personale, uneori ele sunt evidente, alteori poart toate semnele unui act perfect legal478. Teoria nulitii actelor juridice ocup un loc foarte important n dreptul civil, sanciunea ilegalitii fiind fie nulitatea absolut, fie nulitatea relativ479. Nerespectarea condiiilor de fond i form prevzute de lege cu privire la emiterea sau adoptare unui act administrativ conduce la aplicarea sanciunii nulitii actului administrativ respectiv. Condiia este ca la momentul emiterii actului s se fi nclcat anumite dispoziii ale legii i s nu fie vorba de nclcri ulterioare sau de neconformitate a actului cu dispoziii legale aprute ulterior emiterii actului. n funcie de interesul ocrotit prin anularea actelor administrative, nulitatea acestora este de dou feluri, anume nulitatea absolut i nulitatea relativ. Nulitatea absolut urmrete protejarea unor interese generale ale societii, de aceea ea poate fi invocat de oricine. De exemplu, o persoan a fost numit ntr-o funcie fr desfurarea concursului, dei legea prevedea c ocuparea acelei funcii nu se poate face dect prin concurs. n acest caz, actul de numire este nul absolut480. Nulitatea relativ are ca scop ocrotirea unor interese individuale, de aceea ea poate fi invocat numai de ctre cei interesai. De exemplu, dac desfurarea concursului pentru ocuparea unui post n aparatul administrativ s-a fcut fr respectarea anumitor reguli procedurale n favoarea concurentilor, cum ar fi anunarea probelor de concurs ntr-un termen precis. Dac nici unul dintre concureni nu se plnge, concursul este considerat c s-a desfurat n mod legal481.
475

I. Santai, op. cit., p. 116 Tudor Drganu, op.cit., p. 148. 477 Ibidem, p. 149. 478 Tudor Drganu, Nulitile actelor administrative individuale, n "Studia Napocensia", Editura Academiei, Bucureti, 1974, p. 55-56. 479 Mircea N. Costin .a., Dicionar de drept civil, Editura tiinific Bucureti, 1980, p. 37 480 I. Alexandru i colectivul, op. cit.(1999), p. 378 481 Ibidem
476

189

Unii autori au apreciat c sunt cazuri n care la ntocmirea actului s-au nclcat regulile prevzute expres de lege, ntr-un mod att de grosolan, nct actul administrativ respectiv poate fi considerat ca inexistent482. Se consider astfel c sunt cazuri de inexisten urmtoarele : 1. un act administrativ nu poate fi materialmente dovedit, pentru c nu exist nici o urm a lui n arhive; 2. actul administrativ a fost emis n baza unei legi care a fost abrogat; 3. actul poart semntura unei persoane manifest incompetent; 4. printr-un act administrativ, autoritatea public rezolv o problem care nu intr n competena sa, spre exemplu, rezolv un litigiu de competena instanelor judectoreti483. S-a apreciat c nclcarea legii n ultimele cazuri este att de evident nct nu mai este necesar invocarea nelegalitii actelor respective i pronunarea nulitii lor. Aceste acte sunt lovite de vicii att de vizibile nct nimeni nu le poate atribui caracterul de acte juridice obligatorii. Pentru aceste acte nu opereaz prezumia de legalitate i nimeni nu poate fi inut s se supun prescripiilor exprimate n astfel de acte. Punerea n executare de ctre autoritile publice a unui astfel de act apare ca o cale de fapt, care atrage rspunderea administraiei i a funcionarilor ei, pentru daunele cauzate. n cazul actelor administrative, s-ar putea spune c pentru nerespectarea legii, nu putem ntlni dect nulitatea absolut, pe motiv c, ntotdeauna administraia public acioneaz prin actele sale, n vederea satisfacerii intereselor generale, publice. O asemenea interpretare a normelor juridice care guverneaz emiterea actelor administrative ar fi prea excesiv, din moment ce, n toate situaiile ar trebui s se ajung la nulitatea absolut a acestora. De aceea, s-a considerat c pentru anumite nclcri ale normelor juridice, cu ocazia emiterii sau adoptrii actelor administrative, s poat fi aplicabil sanciunea nulitii relative. Astfel, s-a apreciat c n cazul n care la concursul pentru ocuparea unei funcii publice s-au nclcat unele reguli de procedur cu privire la organizare, s poat fi anulat concursul doar la cererea celor care au participat la concurs, i nu la cererea oricrei persoane, ca atunci cnd am fi n prezenta unei nuliti absolute. Iat de ce, s-a apreciat c n acele cazuri n care s-au nclcat regulile juridice, mai ales cele de procedur, dac nu sunt eseniale pentru validitatea actului administrativ, s intervin sanciunea nulitii relative( anularea) i nu sanciunea nulitii absolute( constatarea nulitii absolute). Prevederi care au n vedere inexistena actelor administrative se gasesc n dispoziiile art. 108 alin. 4 din Constituie: Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primulministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate. De aceea, unii autori consider inexistena o instituie de ordin constituional484. 10.2. Contractele administrative 10.2.1. Consideraii generale Teoria contractelor administrative a aprut n Frana, creaie a jurisprudenei Consiliului de Stat, jurispruden care mai trziu a fost conceptualizat de doctrina administrativ. Primul autor francez care a dezvoltat aceast teorie a fost Laferriere, dar fondatorul concepiei clasice a fost profesorul Gaston Jeze485.

Al. Negoi Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996, p. 169 I. Alexandru s.a., op. cit.(2002), p. 140 484 D. A. Tofan, op. cit., p. 72; A. Iorgovan, op. cit.(2002), p. 77 485 G. Jeze, Les contrats administratif citat de A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 363
483

482

190

Practica Cosiliului de Stat asupra contractelor administrative a fost dezvoltat ca urmare a existenei n Frana a instanelor de contencios administrativ, ca instane distincte de instanele cu competen general i a existenei dreptului administrativ, care conine reglementri juridice aplicabile administraiei publice, diferite de reglementrile din dreptul comun. Consiliul de Stat i celelalte instane franceze de contencios administrativ au considerat c sunt contracte administrative acele contracte la care una dintre pri este o autoritate a administraiei publice, care are ca scop asigurarea funcionrii unui serviciu public i crora li se aplic un anumit regim juridic, anume regimul de drept public. ntreaga doctrin a contractelor administrative are la baz distincia ntre contractele ncheiate de autoritile administraiei publice ca autoriti publice i contractele civile sau contractele de drept privat, la care autoritile administraiei publice particip n aceleai condiii ca orice persoan particular ca, de exemplu, n contractele de vnzare, de arendare, de schimb, n general n toate contractele care sunt reglementate de Codul civil francez. Plecnd de la aceste aspecte profesorul Gaston Jeze a precizat c pentru existena contractului administrativ sunt necesare mai multe condiii486: 1) un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice i un particular; 2) acordul de voin s aib ca scop crearea unor obligaii juridice de prestare a unor lucrri sau servicii n schimbul unei remuneraii; 3) prestaia s fie destinat a asigura funcionarea unui serviciu public; 4) prile, printr-o clauz expres, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau prin orice manifestare de voin, s fi neles s se supun regimului de drept public; 5) inegalitatea prilor; 6) interpretarea extensiv a contractului n favoarea administraiei, persoana particular avnd obligaia s-i sacrifice propriile sale interese, pentru realizarea interesului public al administraiei, dar sub rezerva dreptului la despgubiri, 7) dreptul pentru autoritatea administrativ de a lua msuri executorii n mod unilateral; 8) aplicarea teoriei impreviziunii. n Romnia, teoria contractelor administrative a fost preluat pe msura dezvoltrii raporturilor juridice dintre organele administraiei publice i particulari, n majoritate investitori din alte ri, ce aveau ca obiect concesionarea unor lucrri de interes public sau a serviciilor publice. Pn la adoptarea Constituiei din 1948 n doctrina noastr existau trei opinii: - de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens restns; - de respingere a oricrei teorii a contractelor administrative; - de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens larg487. Perioada postbelic nu a fost ns un cadru propice pentru dezvoltarea teoriei contractelor administrative, date fiind condiiile regimului politic i juridic specific epocii totalitare. Cu toate acestea i n aceast perioad au existat autori care au fcut eforturi pentru salvarea instituiilor de drept public, printre care i instituia contractului administrativ, i care au tratat-o ca pe o instituie deplin compatibil cu sistemul din acea vreme. 10.2.2. Trsturile i clasificarea contractelor administrative n perioada actual n conformitate cu legislaia actual i cu doctrina488 contractele administrative au urmtoarele trsturi: 1) reprezint un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraiei publice i un particular; 2) presupune efectuarea unor lucrri, prestri de servicii de ctre un particular n schimbul unei remuneraii;

486 487 488

Ibidem Pt. detalii a se vedea A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 358 A. Iorgovan, op. cit., p. 369-370

191

3) este destinat s asigure funcionarea unui serviciu public a crui organizare reprezint o obligaie legal a autoritii administraiei publice contractante sau, dup caz, punerii n valoare a unui bun public; 4) prile trebuie s accepte unele clauze de natur reglementar stabilite prin lege, sau n baza legii, prin hotrre a Guvernului; 5) autoritatea administraiei publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligaiile sale dect altei autoriti a administraiei publice, n condiiile legii, iar particularul le poate ceda oricrei persoane, dar numai cu acordul administraiei publice; 6) dac interesul public o cere, cnd particularul nu si-a ndeplinit din culp obligaiile din contract, ori cnd executarea este mpovrtoare pentru particular, autoritatea poate modifica sau rezilia unilateral contractul; 7) prile prin clauz expres sau prin simpla acceptare a clauzelor prestablite au neles c se vor supune, inclusiv cu privire la soluionarea litigiilor, unui regim de drept public; 8) soluionarea litigiilor este de competena instanelor de contencios adminstrativ, dac legea nu prevede altfel. Contractele administrative se pot clasifica dup: a) obiect n contracte ncheiate pentru realizarea serviciilor publice destinate punerii n valoare a bunurilor din domeniul public i contracte incheiate pentru realizarea altor servicii publice; b) dup procedura prealabil necesar contractrii n contracte care presupun n prealabil un formalism complex , fiind necesar licitaia public i uneori o negociere direct ceea ce le aproprie de contractele negociate din dreptul civil (ex. contracte de concesiune, de nchiriere) i contracte de utlizare a serviciilor publice, care nu necesit formaliti prealabile, ele fiind contracte de adeziune (ex. contractul de transport C.F.R., de furnizare a apei, gazului, electricitii); c) dup cum sunt sau nu nominalizate de legislaie contracte numite, nominalizate de legislaie ( ex. contractul de mprumut public, de nchiriere) i contracte nenumite, nereglementate expres de lege i lipsite de o denumire legal ( ex. contracte de prestri servicii). 10.2.3. Tipuri de contracte administrative Principalele contracte administrative sunt: contractul de transport cu mijloacele de transport n comun; contractul de furnizare de gaze naturale, energie electric, termic; contractul de mprumut public; contractul de concesiune; contractul de achiziii publice; contractul de nchiriere; contractul de furnituri; contractul de executare de lucrri; contractul de prestri servicii. Dintre aceste contracte vom analiza n cele ce urmeaz doar contractele achiziie public, de concesiune i de nchiriere. 10.2.3.1. Contractul de achiziie public Contractul de achiziie public este contractul cu titlu oneros, ncheiat n scris ntre una sau mai multe autoriti contractante, pe de o parte, i unul sau mai muli operatori economici, pe de alt parte, avnd ca obiect execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii489. Principiile care stau la baza atribuirii contractului de achiziie public sunt: - nediscriminarea, adic asigurarea conditiilor de manifestare a concurentei reale astfel incat orice operator economic, indiferent de nationalitate, sa aiba dreptul de a participa la procedura de atribuire si, implicit, de a deveni, in conditiile legii, contractant; - tratamentul egal, adic stabilirea si aplicarea, in toate etapele procedurii de atribuire, a unor reguli, cerinte si criterii, identice pentru toti operatorii economici, astfel incat toti participantii la procedura sa beneficieze de sanse egale de a deveni, in conditiile legii, contractant.

489

El include i categoria contractului sectorial care este un contract de achiziie public care se atribuie n scopul efecturii unei activiti relevante n sectoarele de utilitate public: ap, energie, transport i pot.

192

- recunoaterea reciproc, adic acceptarea: produselor, serviciilor, lucrarilor oferite in mod licit pe piata Uniunii Europene; diplomelor, certificatelor, a altor documente, emise de autoritatile competente din alte state; specificatiilor tehnice, echivalente cu cele solicitate la nivel national. - transparena, adic aducerea la cunostinta tuturor celor interesati a informatiilor referitoare la aplicarea procedurii de atribuire; - proporionalitatea, adic asigurarea corelatiei intre necesitatea obiectiva a autoritatii contractante, obiectul contractului de achizitie publica si cerintele formulate in contextul aplicarii procedurii de atribuire; - eficiena utilizrii fondurilor publice, adic aplicarea procedurii de atribuire astfel incat sa se obtina o maximizare a rezultatului urmarit si utilizarea unor criterii de atribuire care sa reflecte in primul rand avantajele de natura economica ale ofertelor prezentate i - asumarea rspunderii, adic determinarea clara a sarcinilor si responsabilitatilor persoanelor implicate in procesul de achizitie publica, urmarindu-se totodata asigurarea profesionalismului, impartialitatii si independentei deciziilor adoptate pe parcursul derularii acestui proces490. Aa cum rezult i din definiie contractele de achiziie public pot fi: contracte de lucrri, contracte de furnizare i contracte de servicii491. n ceea ce privete autoritile care pot ncheia contracte de achiziie public, acestea pot 492 fi : oricare organism al statului - autoritate public sau instituie public - care acioneaz la nivel central ori la nivel regional sau local; oricare organism de drept public cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i care se afl cel puin n una dintre urmtoarele situaii: este finanat, n majoritate, de ctre o autoritate contractant sau de ctre un alt organism de drept public; se afl n subordinea sau este supus controlului unei autoriti contractante sau unui alt organism de drept public; n componena consiliului de administraie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate contractant sau de ctre un alt organism de drept public; oricare asociere format de una sau mai multe autoriti contractante; oricare ntreprindere public ce desfoar una sau mai multe dintre activitile relevante n sectoarele de utilitate public: ap, energie, transport i pot, atunci cnd aceasta atribuie contracte de achiziie public sau ncheie acorduri-cadru493 destinate efecturii respectivelor activiti; oricare subiect de drept care desfoar una sau mai multe dintre activitile relevante n sectoarele de utilitate public: ap, energie, transport i pot, n baza unui drept special

490

Art. 2 alin. 2 al O. U. G nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006 aprobat prin Legea nr. 337/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006 491 Art. 3^1 al O. U. G. nr. 34/2006 492 Art. 8 al O. U. G. nr. 34/2006 493 Acordul-cadru este nelegerea scris intervenit ntre una sau mai multe autoriti contractante i unul sau mai muli operatori economici, al crei scop este stabilirea elementelor/condiiilor eseniale care vor guverna contractele de achiziie public ce urmeaz a fi atribuite ntr-o perioad dat, n mod special n ceea ce privete preul i, dup caz, cantitile avute n vedere

193

sau exclusiv494 acordat de o autoritate competent, atunci cnd acesta atribuie contracte de achiziie public sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti. Potrivit dispoziiilor art. 18 al O. U. G. nr. 34/2006, procedurile de atribuire a unui contract de achiziie public sunt: a) licitatia deschisa, respectiv procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune oferta; b) licitatia restransa, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-si depune candidatura, urmand ca numai candidatii selectati sa aiba dreptul de a depune oferta; c) dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de asi depune candidatura si prin care autoritatea contractanta conduce un dialog cu candidatii admisi, in scopul identificarii uneia sau mai multor solutii apte sa raspunda necesitatilor sale, urmand ca, pe baza solutiei/solutiilor identificate, candidatii selectati sa elaboreze oferta finala; d) negocierea, respectiv procedura prin care autoritatea contractanta deruleaza consultari cu candidatii selectati si negociaza clauzele contractuale, inclusiv pretul, cu unul sau mai multi dintre acestia. Negocierea poate fi: - negociere cu publicarea prealabila a unui anunt de participare; - negociere fara publicarea prealabila a unui anunt de participare. e) cererea de oferte, respectiv procedura simplificata prin care autoritatea contractanta solicita oferte de la mai multi operatori economici. Autoritatea contractanta are dreptul de a aplica procedura de cerere de oferte numai in cazul in care valoarea estimata, fara TVA, a contractului de achizitie publica este mai mica decat echivalentul in lei a urmatoarelor praguri: - pentru contractul de furnizare: 40.000 de euro - pentru contractul de servicii: 40.000 de euro - pentru contractul de lucrari: 250.000 de euro f) concursul de solutii, respectiv procedura prin care achizitioneaza, in special in domeniul amenajarii teritoriului, al proiectarii urbanistice si peisagistice, al arhitecturii sau in cel al prelucrarii datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concurentiale de catre un juriu, cu sau fara acordarea de premii. Autoritatea contractant are dreptul de a utilize licitaia electronic n urmtoarele situaii: ca o etap final a licitaiei deschise, a licitaiei restrnse, a negocierii cu publicarea prealabil a unui anun de participare sau a cererii de oferte, nainte de atribuirea contractului de achiziie public, i numai dac specificaiile tehnice au fost definite cu precizie n caietul de sarcini; la reluarea competiiei dintre operatorii economici care au semnat un acord-cadru, cu ocazia depunerii ofertelor ferme n vederea atribuirii unui contract de achiziie public prin utilizarea unui sistem de achiziie dinamic. Autoritatea contractant are obligaia de a anuna decizia de utilizare a licitaiei electronice n anunul de participare i n documentaia de atribuire. Reguli generale de participare495 Orice operator economic are dreptul de a participa, individual sau intr-un grup de operatori, la procedura de atribuire. Operatorul economic care, potrivit legii statului in care este stabilit, este abilitat sa presteze o anumita activitate, nu poate fi exclus dintr-o procedura de atribuire pentru singurul motiv ca, in conformitate cu legislatia nationala, acest tip de activitate poate fi prestat numai de catre persoane juridice sau numai de catre persoane fizice.

494

Dreptul special sau exclusiv este dreptul care rezult din orice form de autorizare acordat, conform prevederilor legale sau ca urmare a emiterii unor acte administrative, de o autoritate competent i care are ca efect rezervarea desfurrii de activiti n domeniul anumitor servicii publice numai de ctre una sau de ctre un numr limitat de persoane, afectnd n mod substanial posibilitatea altor persoane de a desfura o astfel de activitate 495 Art. 41 al O. U. G. nr. 34/2006

194

Mai multi operatori economici au dreptul de se asocia cu scopul de a depune candidatura sau oferta comuna fr a fi obligai s i legalizeze, din punct de vedere formal, asocierea. Autoritatea contractanta are dreptul de a solicita ca asocierea sa fie legalizata numai in cazul in care oferta comuna este declarata castigatoare si numai daca o astfel de solicitare reprezinta o conditie necesara pentru indeplinirea contractului. Ofertantul are dreptul de a include in propunerea tehnica posibilitatea de a subcontracta o parte din contractul respectiv. Impedimente la participare Operatorul economic nu are dreptul, in cadrul aceleeai proceduri496: de a participa in doua sau mai multe asocieri de a depune candidatura/oferta individuala si o alta candidatura/oferta comuna; de a depune oferta individuala si de a fi nominalizat ca subcontractant in cadrul unei alte oferte. Limitarea participrii Autoritatea contractanta are dreptul de a impune ca participarea la procedura de atribuire sa fie permisa numai: unor ateliere protejate acelor ofertanti care se angajeaza sa indeplineasca contractul in contextul unor programe de angajare protejata, in cadrul carora majoritatea angajatilor implicati sunt persoane cu dizabilitati care, prin natura sau gravitatea deficientelor lor, nu pot exercita o activitate profesionala in conditii normale497. Documentatia de atribuire Documentaia de atribuire trebuie s cuprind, fr a se limita la cele ce urmeaz, cel puin498: informatii generale privind autoritatea contractanta, in special cu privire la adresa inclusiv telefon, fax, e-mail persoane de contact, mijloace de comunicare etc.; instructiuni privind date limita care trebuie respectate si formalitati care trebuie indeplinite in legatura cu participarea la procedura de atribuire; daca sunt solicitate, cerintele minime de calificare precum si documentele care urmeaza sa fie prezentate de ofertanti/candidati pentru dovedirea indeplinirii criteriilor de calificare si selectie; caietul de sarcini sau documentatia descriptiva, aceasta din urma fiind utilizata in cazul aplicarii procedurii de dialog competitiv sau de negociere; instructiuni privind modul de elaborare si prezentare a propunerii tehnice si financiare; informatii detaliate si complete privind criteriul de atribuire aplicat pentru stabilirea ofertei castigatoare; instructiuni privind modul de utilizare a cailor de atac; informatii referitoare la clauzele contractuale obligatorii. Caietul de sarcini contine, in mod obligatoriu, specificatii tehnice. Specificatiile tehnice trebuie sa permita oricarui ofertant accesul egal la procedura de atribuire si nu trebuie sa aiba ca efect introducerea unor obstacole nejustificate de natura sa restranga, concurenta intre operatorii economici. Autoritatea contractanta are obligatia de a defini specificatiile tehnice: prin referire la standarde; sau prin precizarea performantelor si/sau cerintelor functionale solicitate; sau atat prin precizarea performantelor si/sau cerintelor functionale solicitate cat si prin referirea la standarde
496 497

Art. 46 al O. U. G. nr. 34/2006 Decizia privind limitarea participrii la o procedur de atribuire trebuie sa fie precizata explicit in anuntul de participare 498 Art. 33 al O. U. G. nr. 34/2006

195

Regulile de publicitate499 1. Anuntul de intentie se publica in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene atunci cand: contractul este de furnizare sau de servicii, iar valoarea sa estimata este mai mare de 750.000 Euro; contractul este de lucrari, iar valoarea sa estimata este mai mare de 5.000.000 Euro. 2. Anuntul de participare se publica atunci cand se initiaza o procedura de licitatie deschisa, licitatie restransa, dialog competitiv sau negociere cu publicarea prealabila a unui anunt de participare, pentru atribuirea unui contract sau pentru incheierea unui acord-cadru. De asemenea, se publica in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, in Monitorul Oficial al Romaniei si in Sistemul Electronic al Achizitiilor Publice SEAP500, atunci cand: contractul/acordul-cadru este de furnizare sau de servicii, iar valoarea sa estimata este mai mare de 125.000 Euro (pentru sectorul de utilitati pragul valoric este de 420.000 Euro); contractul/acordul-cadru este de lucrari, iar valoarea sa estimata este mai mare de 5.000.000 Euro. n cazul in care valoarea estimata a contractului/acordului-cadru este mai mica decat cele prevazute mai sus, publicarea in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nu este obligatorie. 3. Anuntul de atribuire se publica in cel mult 48 de zile dupa finalizarea unei proceduri prin incheierea unui contract sau a unui acord-cadru. De asemenea, se publica in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, in Monitorul Oficial al Romaniei si in Sistemul Electronic al Achizitiilor Publice SEAP, atunci cand: contractul/acordul-cadru este de furnizare sau de servicii, iar valoarea sa estimata este mai mare de 125.000 Euro (pentru sectorul de utilitati pragul valoric este de 420.000 Euro); contractul/acordul-cadru este de lucrari, iar valoarea sa estimata este mai mare de 5.000.000 Euro. n cazul in care valoarea estimata a contractului/acordului-cadru este mai mica decat cele prevazute mai sus, publicarea in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nu este obligatorie. Reguli speciale de transparen pentru serviciile de publicitate Pentru contractele de publicitate media mai mari de 2000 euro (fr TVA), autoritatea contractant are obligaia de a publica un anunt de participare i un anun de atribuire pe site-ul www.publicitatepublica.ro Tot pe www.publicitatepublica.ro se va publica, n maxim 120 de zile de la data finalizrii contractului, un raport de evaluare a impactului achiziiei serviciilor de publicitate. Comunicarea i transmiterea datelor501 Orice comunicare, solicitare, informare, notificare trebuie sa se transmita in scris. Documentele scrise pot fi transmise prin oricare din urmatoarele modalitati: prin posta; prin fax; prin mijloace electronice; prin orice combinatie a celor de mai sus. Anunarea rezultatelor nu se mai face n cel mult 2 zile aa cum prevedea vechea ordonan de urgen a achiziiilor public, ci nu mai trziu de 3 zile de la de la stabilirea ofertei ctigtoare. Criteriile de atribuire a contractelor de achizitie publica, pot fi numai oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic sau in mod exclusiv, pretul cel mai scazut. Autoritatea contractant are dreptul de a ncheia contractul de achiziie public numai dup mplinirea termenului de: 15 zile de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii, n cazul n care valoarea contractului este mai mare dect 40.000 euro, n cazul contractelor de furnizare i/sau servicii, sau 250.000 euro pentru contractele de lucrri;
499 500

Art. 47-58 al O. U. G. nr. 34/2006 Sistemul electronic de achiziii publice - SEAP - desemneaz sistemul informatic de utilitate public, accesibil prin internet la o adres dedicat, utilizat n scopul aplicrii prin mijloace electronice a procedurilor de atribuire 501 Art. 59 al O. U. G. nr. 34/2006

196

7 zile de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii, n cazul n care valoarea contractului este mai mic sau egal cu pragurile mai sus menionate; Dosarul achiziiei publice502 Autoritatea contractant are obligaiei s ntocmeasc un dosar pentru fiecare contract atribuit, acord-cadru ncheiat sau lansare a unui sistem de achiziie dinamic. Dosarul va fi pstrat att timp ct contractul produce efecte juridice i nu mai puin de 5 ani de la data finalizrii sale. Dosarul achizitiei publice are caracter de document public. Accesul persoanelor la aceste informatii se realizeaza cu respectarea termenelor si procedurilor prevazute de reglementarile legale privind liberul acces la informatiile de interes public - Legea nr. 544/2001 - si nu poate fi restrictionat decat in masura in care aceste informatii sunt clasificate sau protejate de un drept de proprietate intelectuala, potrivit legii. Rezolvarea contestaiilor503 Sistemul de rezolvare a contestatiilor a fost reproiectat, elementul de noutate constituindu-l infiintarea Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor - CNSC. CNSC este un organism independent, cu activitate administrativ-jurisdictionala, format din 21 de consilieri de solutionare a contestatiilor. Orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim printr-un act al autoritatii contractante, cu incalcarea dispozitiilor legale in materia achizitiilor publice, are dreptul de a contesta actul respectiv fie pe cale administrativ-jurisdictionala, fie in justitie. Despgubirile se solicita numai prin actiune in justitie, in conformitate cu dispozitiile legii contenciosului-administrativ. n cazul in care contestatia este depusa in fata Consiliului, aceasta va fi solutionata de un complet de 3 consilieri de solutionare, intr-un termen care nu trebuie sa depaseasca o perioada de 10 zile; in cazuri exceptionale, acest termen poate fi prelungit cu inca 20 de zile. Cauzele sunt distribuite completelor in mod aleatoriu. In exercitarea atributiilor sale Consiliul adopta decizii. Decizia Consiliului este executorie. Aceast nou ordonan de urgen referitoare la achiziiiile publice precizeaz mai clar i mai amnunit cazurile care sunt considerate contravenii. Constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor nu se mai face de ctre Curtea de Conturi i Ministerul Finanelor Publice, ci de ctre Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice. A fost mrit i cuantumul amenzilor. Acestea nu mai sunt ntre 500 i 7.500 lei, ci de la 5.000 la 10.000 lei. 10.2.3.2. Contractul de concesiune de lucrri publice i contractul de concesiune de servicii Contractul de concesiune de lucrri publice este contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de lucrri504, cu deosebirea c n contrapartida lucrrilor executate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite. Contractul de concesiune de servicii este contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de servicii505, cu deosebirea c n contrapartida serviciilor prestate contractantul, n
502 503

Art. 211-216 al O. U. G. nr. 34/2006 Art. 255 al O. U. G. nr. 34/2006 504 Contractul de lucrri este acel contract de achiziie public care are ca obiect: a) fie execuia de lucrri legate de una dintre activitile cuprinse n anexa nr. 1 a O. U. G. nr. 34/2006 sau execuia unei construcii; b) fie att proiectarea, ct i execuia de lucrri legate de una dintre activitile cuprinse n anexa nr. 1 a O. U. G. nr. 34/2006 sau att proiectarea, ct i execuia unei construcii; c) fie realizarea prin orice mijloace a unei construcii care corespunde necesitii i obiectivelor autoritii contractante 505 Contractul de servicii este acel contract de achiziie public, altul dect contractul de lucrri sau de furnizare, care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii, astfel cum acestea sunt prevzute n anexele nr. 2A i 2B ale O.U. G. nr. 34/2006. Contractul de achiziie public care are ca obiect principal prestarea unor servicii i, cu titlu accesoriu, desfurarea unor activiti dintre cele prevzute n anexa nr. 1 a O. U. G. nr. 34/2006 este considerat contract de

197

calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite. Principiile care stau la baza atribuirii contractului de concesiune sunt aceleai care stau la baza contractului de achiziie public. Modul de fundamentare a deciziei de realizare a proiectului, modul de transfer i de recuperare a obiectului concesiunii, modul de pregtire a documentaiei de atribuire i de aplicare a procedurilor se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Modul de soluionare a contestaiilor depuse pe parcursul aplicrii procedurii de atribuire a contractului de concesiune este cel care se aplic i n cazul contractului de achiziie public. Autoritatea contractant are obligaia de a asigura transparena atribuirii contractelor de concesiune. Procedura de atribuire a unui contract de concesiune se iniiaz prin publicarea unui anun de participare. Autoritatea contractant are obligaia de a include n anunul toate informaiile considerate utile de ctre autoritatea contractant, n conformitate cu formularul standard adoptat de Comisia European. n cazul anunurilor de participare pentru care, n conformitate cu prevederile prezentei ordonane de urgen, nu este obligatorie transmiterea spre publicare ctre Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, coninutul acestora se stabilete prin hotrre a Guvernului. Anunul de participare se public n SEAP i n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VIa, Achiziii publice, i, dup caz, n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Publicarea n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene este obligatorie n toate situaiile n care valoarea estimat a contractului de concesiune care urmeaz s fie atribuit este mai mare dect echivalentul n lei a 5.000.000 euro. Autoritatea contractant are obligaia de a stabili numrul de zile dintre data publicrii anunului de participare i data depunerii aplicaiilor, astfel nct operatorii economici s beneficieze de o perioad adecvat i suficient pentru elaborarea aplicaiilor. Atunci cnd atribuie un contract de concesiune de lucrri publice, autoritatea contractant are dreptul de a solicita: a) concesionarul s atribuie contracte unor tere pri, ntr-un procent de minimum 30% din valoarea total a lucrrilor care fac obiectul concesiunii, lsnd candidailor posibilitatea de a majora partea/prile din contract pe care urmeaz s le subcontracteze; b) candidailor s precizeze, n cadrul aplicaiei depuse, valoarea lucrrilor din cadrul contractului de concesiune pe care acetia intenioneaz s le atribuie unor tere pri. Potrivit dispoziiilor art. 51 din O. U. G. nr. 54 din 28 iunie 2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public 506, contractul de concesiune cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i clauzele convenite de prile contractante, n completarea celor din caietul de sarcini, fr a contraveni obiectivelor concesiunii prevzute n caietul de sarcini. Coninutul contractului de concesiune este prezentat, cu titlu orientativ, n cadrul normelor metodologice la prezenta ordonan de urgen. Contractul de concesiune trebuie s conin interdicia pentru concesionar de a subconcesiona, n tot sau n parte, unei alte persoane obiectul concesiunii, cu excepia cazurilor n care subconcesionarea este permis, potrivit prezentei ordonane de urgen. Contractul de concesiune va cuprinde i clauze contractuale referitoare la mprirea responsabilitilor de mediu ntre concedent i concesionar. n contractul de concesiune trebuie precizate n mod distinct categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar n derularea concesiunii, respectiv: a) bunurile de retur ce revin de plin drept, gratuit i libere de orice sarcini concedentului la ncetarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au fcut obiectul concesiunii;
servicii. 506 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 569 din 30 iunie 2006

198

b) bunurile proprii care la ncetarea contractului de concesiune rmn n proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au aparinut concesionarului i au fost utilizate de ctre acesta pe durata concesiunii507. n conformitate cu dispoziiile art. 53 din O. U. G. nr. 54/2006, concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a contractului de concesiune, cu notificarea prealabil a concesionarului, din motive excepionale legate de interesul naional sau local, dup caz. n cazul n care modificarea unilateral a contractului i aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul s primeasc fr ntrziere o just despgubire. n caz de dezacord ntre concedent i concesionar cu privire la suma despgubirii, aceasta va fi stabilit de ctre instana judectoreasc competent. Acest dezacord nu poate n niciun caz s permit concesionarului s nu i execute obligaiile contractuale. Raporturile contractuale dintre concedent i concesionar se bazeaz pe principiul echilibrului financiar al concesiunii ntre drepturile care i sunt acordate concesionarului i obligaiile care i sunt impuse. Concesionarul nu va fi obligat s suporte creterea sarcinilor legate de execuia obligaiilor sale, n cazul n care aceast cretere rezult n urma: a) unei msuri dispuse de o autoritate public; b) unui caz de for major sau unui caz fortuit508. Potrivit dispoziiilor art. 55, concesionarul i execut obligaiile potrivit termenilor i condiiilor prevzute n contractul de concesiune i n acord cu prevederile legale specifice bunului concesionat. Concedentul are dreptul s verifice n perioada derulrii contractului de concesiune modul n care sunt respectate clauzele acestuia de ctre concesionar. Concesionarul are obligaia ca n termen de cel mult 90 de zile de la data semnrii contractului de concesiune s depun, cu titlu de garanie, o sum fix reprezentnd o cot-parte din suma obligaiei de plat ctre concedent, stabilit de acesta i datorat pentru primul an de exploatare. Din aceast sum sunt reinute, dac este cazul, penalitile i alte sume datorate concedentului de ctre concesionar, n baza contractului de concesiune. Concesionarul poate constitui drept garanie i titluri de credit, asupra crora se va institui garanie real mobiliar, cu acordul concedentului509. Conform dispoziiilor art. 57 din O. U. G. nr. 54/2006, ncetarea contractului de concesiune poate avea loc n urmtoarele situaii: a) la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune; b) n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre concedent, cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina acestuia, n caz de dezacord fiind competent instana de judecat; c) n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionar, prin reziliere de ctre concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului; d) n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, prin reziliere de ctre concesionar, cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului; e) la dispariia, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunare, fr plata unei despgubiri. La ncetarea contractului de concesiune concesionarul este obligat s restituie, n deplin proprietate, liber de orice sarcin, bunul concesionat. 10.2.3.3. Contractul de nchiriere

507 508 509

Art. 52 al O. U. G. nr. 54/2006 Art. 54 din O. U. G. nr. 54/2006 Art. 57 din O. U. G. nr. 54/2006

199

Contractul de nchiriere reprezint un acord de voin ncheiat ntre titularul dreptului de proprietate public sau al dreptului de administrare a unui bun, proprietate public, denumit locator i un subiect de drept privat persoan fizic sau juridic, romn sau strin, denumit locatar sau chiria, prin care locatarul primete n folosin un bun proprietate public, pentru o perioad determinat de timp, n schimbul unei chirii. nchirierea bunurilor proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale se face prin licitaie public sau prin negociere direct i se aprob, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, iar contractul de nchiriere trebuie s conin clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia510. Durata contractului nu poate fi mai mare de 5 ani, dar se poate prelungi prin acordul prilor. Sumele ncasate din nchirierea sau din concesionarea bunurilor proprietate public se fac, dup caz, venit la bugetul de stat sau la bugetele locale.n situaia n care contractul de nchiriere se ncheie de ctre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul s ncaseze din chirie o cot parte ntre 20-50% stabilit prin actul de aprobare a nchirierii511. nchirierea nceteaz, prin expirarea termenului pentru care s-a ncheiat, dac prile nu decid prelungirea contractului de nchiriere, iar, prin excepie, nainte de expirarea termenului, de comun acord, att la iniiativa locatorului ct i la iniiativa locatarului. nainte de expirarea termenului contractul de nchiriere poate nceta i atunci cnd locatorul sau locatarul nu-i respect obligaiile asumate prin contract. n aceast situaie, partea din culpa creia a ncetat contractul datoreaz despgubiri celeilalte pri. Cuantumul despgubirilor se stabilete de comun acord de cele dou pri, iar dac nu se neleg de ctre instana de judecat. Contractul de nchiriere mai poate nceta n caz de for major sau caz fortuit. 10.3. Operaiunile administrative i operaiunile materiale n afara actelor actelor administrative, autoritilor administraiei publice nfptuiesc i o serie de operaiuni administrative, cum ar fi tampilarea, avizarea actelor administrative, nregistrarea lor, datarea etc.512. Prin operaiuni administrative se neleg operaiunile de birou realizate de personalul administraiei publice n procesul administrativ. Dac analizm activitatea autoritilor administraiei publice, constatm c cea mai mare parte din activitatea acestora este alctuit din operaiuni administrative, precum i din operaiuni materiale care nu au caracterul unor operaiuni de birou, cum sunt, de exemplu, diferitele activiti de asisten medico-sanitar, de instruire a elevilor, prestrile de servicii etc.. Numrul mai mare al operaiunilor administrative n comparaie cu cel al actelor administrative se explic prin aceea c pentru elaborarea i executarea unui singur act administrativ sunt necesare mai multe operaiuni administrative. Fr operaiunile administrative nu este posibil nici elaborarea i nici executarea, nu numai a actelor administrative, dar i a actelor celorlalte autoriti publice, atunci cnd executarea lor este nfptuit de autoritile administraiei publice. Prin urmare, operaiunile administrative au o nsemntate deosebit, deoarece cu ajutorul lor are loc emiterea, executarea i controlul executrii actelor administrative, precum i al altor acte juridice. Unele operaiuni administrative sunt nfptuite n realizarea autoritii publice, ca de exemplu, sigilarea unui bun, n timp ce altele nu implic aceasta, cum este, de exemplu, ndosarierea de acte513. Anumite operaiuni administrative sunt simple activiti materiale ca, de exemplu, datarea unui act, n timp ce altele reprezint i o manifestare de voin, cum sunt, de exemplu, diferitele
510 511

Art. 14 al Legii nr. 213/1998 Art. 16 al Legii nr. 213/1998 512 R. Ionescu, op. cit., p. 384 i urm. 513 I. Alexandru i colectivul, op. cit.(1999), p. 385

200

avize care se acord pentru emiterea actelor administrative, n care se exprim voina persoanelor care au acordat acele avize. Din punct de vedere juridic, ntre cele dou categorii de operaiuni (administrative i materiale) nu sunt diferene, dar ambele se deosebesc de actele juridice, prin aceea c ele nu creeaz, prin ele nsele, drepturi i obligaii. Operaiunile administrative, i mai ales cele materiale, au ca specific tehnicitatea lor n raport cu activitile pe care le desfoar autoritile administraiei publice, prin personalul acestora (medici, nvtori, economiti, etc.). Semnificaia juridic a operaiunilor administrative i materiale const n urmtoarele dou 514 aspecte : 1. constituie condiia aplicrii unor norme juridice (plata pe care o datoreaz beneficiarii unor prestaii de servicii efectuate de o autoritate sau instituie a administraiei publice); 2. pot constitui condiii de valabilitate ale unui act juridic, deci i a unor acte administrative sau contracte administrative. Astfel, emiterea unei autorizaii de nstrinare a unui imobil se face dup ce n prealabil s-au fcut msurtori ale terenului (operaiuni materiale) i s-a ntocmit schia amplasrii acestuia (operaiune administrativ) sau eliberarea unui certificat de absolvire, dup ce persoana fizic este examinat (operaiune material).

514

Al. Negoi, op. cit., p. 178

201

CAPITOLUL XI - RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV 11.1. Consideraii generale Rspunderea juridic, instituie fundamental a dreptului, este privit ca un ansamblu de norme prin care statul exercit constrngerea asupra persoanelor care au nclcat ordinea de drept, prin aplicarea unor sanciuni juridice. Prin aplicarea msurilor de constrngere, statul vizeaz restabilirea ordinii normative nclcate, ct i prevenia general n vederea garantrii finalitii prescripiilor normelor. Rspunderea poate s fie penal, administrativ, civil, etc, n funcie de caracterul normei de drept nclcate (penal, administrativ, civil, etc.). Indiferent de form, pentru a putea fi stabilit rspunderea juridic se cere existena unei fapte ilicite. Fapta ilicit administrativ constituie o nclcare a normelor de drept administrativ fiind numit n doctrin i abatere administrativ515. Noiunea de abatere administrativ a fost privit n doctrin sub dou aspecte: sub un aspect mai larg, prin care se nelege orice nclcare a normelor de drept administrativ i care atrage o rspundere administrativ sau msuri de executare silit 516 i un aspect mai restrns, prin care abaterea administrativ este acea nclcare ce atrage dup sine msuri directe de executare silit517. ntre rspunderea juridic, constrngerea juridic i sanciunea juridic exist o foarte strns legtur, toate avnd ca scop asigurarea ordinii de drept518. Constrngerea juridic se realizeaz, n principal, prin aplicarea de sanciuni juridice, iar aplicarea sanciunii este o consecin a angajrii rspunderii. Trebuie menionat ns faptul c, n statele democratice, n care normele juridice exprim voina poporului i i promoveaz interesele, ordinea de drept se asigur, n primul rnd, prin convingere, prin aciunea conjugat a tuturor factorilor educaionali n scopul determinrii membrilor societii la respectarea de bunvoie a normele juridice. Constrngerea juridic intervine, aadar, numai n situaiile extreme, cnd activitatea de convingere nu d rezultatele ateptate, fiind nevoie de aplicarea unor msuri speciale, msuri de constrngere, pentru asigurarea unei conduite civice corespunztoare. Normele juridice, de regul, conin i sanciunile care se pot aplica. Cu alte cuvinte, nerespectarea acestor norme atrage rspunderea juridic a persoanelor care le ncalc. n raport cu gravitatea nclcrii, cu consecinele faptei antisociale, exist mai multe forme de rspundere juridic. Astfel, exist o rspundere penal, n cazul svririi unor infraciuni, fapte deosebit de grave din punct de vedere al valorilor ocrotite. Pentru fapte avnd un pericol social mai redus, denumite abateri administrative, a fost instituit rspunderea administrativ. Nerespectarea ndatoririlor de serviciu antreneaz pentru salariai rspunderea disciplinar. n sfrit, exist i o rspundere civil, n situaia n care prin fapta svrit s-au produs i prejudicii materiale i/sau morale n dauna unei persoane fizice sau juridice. Svrirea unei fapte antisociale poate s antreneze o singur form de rspundere sau mai multe forme, n raport de consecinele acelei fapte. De exemplu, dac prin svrirea unei infraciuni sau a unei contravenii sunt cauzate i pagube materiale, alturi de rspunderea penal sau contravenional, dup caz, va exista i o rspundere civil. Pe de alt parte, o sanciune patrimonial, constnd, de exemplu, n plata unei sume de bani, poate fi consecina unor rspunderi diferite, n raport de felul cum este ncadrat fapta pentru
515 516 517 518

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, vol.II, p. 136 I. Iovna, op.cit., p. 327 Ibidem, p. 329. D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 111

202

svrirea creia trebuie pltit acea sum. Astfel, obligaia de a plti o sum de bani poate constitui o sanciune penal, o sanciune contravenional sau o sanciune civil. Pentru a exista rspundere juridic, este necesar ca fapta svrit s fie prevzut de normele juridice, persoana n cauz s svreasc fapta cu vinovie i s existe o legtur cauzal ntre fapt i consecinele antisociale produse. Stabilirea unei anumite forme de rspundere juridic pentru svrirea unor fapte antisociale depinde de voina i interesele celor aflai la conducerea statului n acel moment, de importana valorilor sociale ce trebuie ocrotite, potrivit evalurii date de guvernani, n scopul deplinei aprri a acestor valori519. n cadrul formelor rspunderii juridice, un loc important l ocup rspunderea administrativ. Acest fapt se explic prin aceea c printre cele mai frecvente fapte antisociale se numr i abaterile administrative, n primul rnd svrirea de contravenii520. Rspunderea administrativ const ntr-o privaiune represiv (de natur material sau moral) care intervine cnd au fost nclcate raporturile de drept administrativ i al crei regim juridic este reglementat de normele dreptului administrativ521. S-a subliniat faptul c rspunderea administrativ(propriu-zis) nu trebuie confundat cu rspunderea contravenional, nu trebuie redus la aceasta din urm. Rspunderea contravenional este o form a rspunderii administrative, nendoielnic, cea mai des ntlnit i cea mai important522. Mai exist ns i alte fapte care antreneaz rspunderea administrativ, fr ca acestea s constituie contravenii. S-a menionat, de exemplu, fapta de neplat la termen a impozitelor i taxelor care se sancioneaz cu majorri de ntrziere sau anularea unei autorizaii n cazul nclcrii unor norme juridice, fr ca aceste nclcri s fie contravenii. Svrirea unor asemenea fapte antreneaz rspunderea administrativ-disciplinar, iar nu o rspundere contravenional. Faptele respective nu sunt calificate drept contravenii, iar sanciunile aplicate sunt sanciuni administrativ-disciplinare, altele dect sanciunile contravenionale, acestea din urm fiind doar o parte din sanciunile administrative523. Constrngerea administrativ totalitatea msurilor dispuse de organele administraiei publice, n temeiul legii i cu folosirea puterii publice, n scopul de a preveni svrirea de fapte sociale, de a sanciona comiterea unor asemenea fapte, de a apra drepturile i libertile cetenilor, de a executa obligaiile acestora sau de a pune n executare obligaii dispuse de autoriti publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestei sfere524. Constrngerea administrativ se poate realiza prin mai multe modaliti i anume: - msuri de siguran sau fr character sancionator, ca, de exemplu, carantina, vaccinarea obligatorie, reinerea sau arestarea de persoane etc., - msuri de executare silit, cum ar fi sechestrul i vnzarea la licitaie a unor bunuri, tratamentul medical forat etc., - msuri de sancionare, n legtur cu svrirea de abateri administrative, printre care plata de amenzi contravenionale525. ntre aceste modaliti exist o anume legtur. Astfel, n unele cazuri, anumite msuri de siguran pot avea i caracterul unor msuri de sancionare, ca de exemplu, confiscarea de bunuri a cror deinere este interzis sau interzicerea practicrii unei profesii.
519

V. Dongoroz i alii, nlocuirea rspunderii penale pentru unele infraciuni cu rspunderea administrativ sau disciplinar, Ed. Academiei, Bucureti, 1975, p. 9 520 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 34 521 I. Iovna, op. cit.(1977), p. 328 522 A. Iorgovan, op. cit., p. 360 523 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 113 524 V. Vedina, op. cit.(2007), p. 234 525 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 113; V. Vedina, op. cit., p. 234-235

203

Alteori, msurile de siguran pot fi, totodat, i msuri de executare silit. Un exemplu n acest sens l constituie aplicarea de tratamente medicale forate sau reinerea ori arestarea unor persoane. Caracterizarea msurilor de constrngere administrativ trebuie fcut, aadar, n funcie de mprejurrile concrete n care sunt aplicate, de normele juridice nclcate prin faptele antisociale care au determinat aplicarea acelor msuri de constrngere administrativ, de scopul urmrit prin acele msuri. 11.2. Rspunderea administrativ-disciplinar Rspunderea administrativ-disciplinar reprezint situaia juridic care const ntr-un ansamblu de drepturi i obligaii conexe, coninut al raporturilor juridice sacionatorii, stabilite de regul ntre un organ al administraiei publice, sau, dup caz, un funcionar public i autorul unei abateri administrative(organ de stat, funcionar public, structur nestatal, persoan fizic) ce nu este contravenional526. Trsturile principale ale rspunderii administrativ-disciplinare sunt: - se ntemeiaz , n general, pe nclcarea unui raport de drept administrativ, dar poate fi atras i de abaterile administrative rezultate din nclcarea legii penale; - autorul abaterii poate fi: o autoritate a administraiei publice; un funcionar public; un organism nestatal; o persoan fizic. - subiectul activ al raportului juridic de tragere la rspundere este ntotdeauna o autoritate public; - se ntemeiaz pe vinovia (culpa) subiectului pasiv527. Sanciunile pentru abaterile administrativ-disciplinare pot fi : - amenda, ca n situaia nclcrii unor dispoziii ale Legii nr. 26/1990 privind Registrul Comerului528; - majorri de ntrziere pentru neplata la timp a obligaiilor bugetare privind impozite, taxe, contribuii etc.; - dizolvarea autoritii alese: ex. Consiliul local care a adoptat, n mod repetat, hotrri anulate de instan ca nelegale; - demiterea primarului etc. Procedura de aplicare a sanciunilor administrativ-disciplinare trebuie s fie una contencioas. Aceasta cuprinde norme cu privire la : - constatarea faptei, a legturii de cauzalitate dintre fapt i rezultatul vtmtor; - termenele de constatare a faptei sau de aplicare a saciunii care pot fi de prescripie sau de decdere; - stabilirea autoritii administraiei publice competente s constate svrirea abaterii i coninutul actului de constatare; - exercitarea cilor de atac; - modaliti de executare etc. Aceast forma de rspundere, ce are la baz ilicitul administrativ propriu-zis a fost identificat pn la apariia Constituiei, n 1991, i chiar pn la apariia Statutului funcionarilor publici, adoptat prin Legea nr. 188/1999, cu rspunderea disciplinar specific dreptului muncii, dat fiind c statutul juridic al funcionarului public era identificat cu statutul juridic al salariatului, respectiv de drept al muncii i nu de drept administrativ. S-a apreciat529 astfel, c forma rspunderii administrativ-disciplinar, a fost prefigurat prin dispoziiile art. 73 alin. 3 lit. j din Constituie care a prevede c Statutul funcionarilor publici se reglementeaz prin lege organic, prin disp. art. 95 din Constituie, care prevede suspendarea din
526 527 528 529

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 362 Ibidem, p. 365 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 15 din 19 ianuarie 1998 V. Vedina, op. cit., p. 236 i urm.

204

funcie a Preedintelui Romniei, ca rspundere administrativ-disciplinar a efului statului i prin art. 109 alin. 2 din Constituie, care prevede suspendarea din funcie a minitrilor, ca form de rspundere administrativ-disciplinar a minitrilor. n ceea ce ne privete, ne raliem la definiia pe care A. Iorgovan530 a dat-o rspunderii administrativ-disciplinare, anume de situaie juridic prin care se concretizeaz raportul sancionator fr caracter contravenional, stabilit ntre subiectul activ al faptei care svrete cu vinovie o abatere administrativ-disciplinar i subiectul activ al rspunderii, anume autoritatea care aplic sanciunea. Din aceasta definiie rezult c rspunderea administrativ-disciplinar prezint urmtoarele trsturi: este o situaie juridic, anume un complex de drepturi i obligaii corelative, care formeaz coninutul unui raport juridic sancionator fr caracter contravenional, iar prile rspunderii administrativ-disciplinare sunt subiectul activ i pasiv531. Subiectul activ este autoritatea public n a crei competeten cade sancionarea ilicitului administrativ svrit de fptuitor putnd fi vorba despre un organ administrativ, un alt organ public sau un funcionar public532. Referitor la subiectul pasiv al rspunderii administrativ-disciplinare, acesta poate fi un organ de stat, pentru care intereseaz calitatea de persoan de drept public, nu neaprat de persoan juridic, ce are personalitate juridic; o organizaie nestatal sau o persoan fizic, funcionar public sau fr aceast calitate; Temeiul obiectiv al rspunderii este dat de abaterea administrativ-disciplinar prin care se ncalc, n principal, o norm de drept administrativ i prin excepie, o norm de drept penal, care privete fapta cu caracter administrativ care, conform dispoziiilor art. 18^1 din Codul penal, nu prezint gradul de pericol social al unei infraciuni. Ct privete temeiul subiectiv al rspunderii administrativ-disciplinare, acesta este constituit de vinovie, n lipsa acesteia neexistnd rspunderea amintit. Specific rspunderii administrativ-disciplinare este faptul c sanciunile sale nu sunt privative de libertate. Aceste sanciuni administrativ-disciplinare au denumiri diferite i sunt cuprinse n acte normative diferite, cu for juridic diferit, anume legi, decrete ale fostului Consiliu de Stat, ordonane, hotrri de Guvern, ordine ale minitrilor, hotrri ale autoritilor administraiei publice locale, regulamente de ordine interioar, i alte acte adoptate n baza legii533. 11.3. Rspunderea administrativ-contravenional 11.3.1. Conceptul de abatere contravenional Potrivit dispoziiilor art.1 din O.G. nr. 2/2001534 legea contravenional apr valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penal. Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Aa cum rezult din definiie, trsturile contraveniei sunt: a) fapta svrit cu vinovie i
530 531

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, vol. II, p. 225 I. Popescu-Slniceanu .a., op. cit., vol. II, p. 189 532 V. Vedina, op. cit., p. 239 533 A se vedea diferite tipuri de sanciuni administrativ-disciplinare n Legea administraiei publice locale, n Legea nr. 96 din 21 aprilie 2006 privind Statutul deputailor i al senatorilor, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 763 din 12 noiembrie 2008 534 O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001 privind regimul juridic al contraveniilor, modificat prin Legea nr. 180/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului nr. 2/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002

205

b) fapta prevzut i sancionat prin lege, prin ordonan sau hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Contravenia se poate svri fie printr-o aciune, fie printr-o inaciune, prin care se pune n pericol o anumit valoare social ca, de exemplu, ordinea public, viaa i sntatea oamenilor, mediul ambiant etc. Aciunea ilicit poate s constea n svrirea unei fapte interzise prin normele juridice. Astfel, potrivit art. 26 lit. a din Legea nr. 60/1991 privind organizarea i desfurarea adunrilor publice535, constituie contravenie organizarea unei adunri publice nedeclarate. Contravenia poate fi svrit i prin nendeplinirea obligaiilor stabilite prin norme juridice ca, de pild, nerespectarea orelor de desfurare a unei adunri publice (Legea nr. 60/1991, art. 26 lit. b). Dei nu se mai menioneaz expres n O.G. nr. 2/2001, aa cum se prevedea n Legea nr. 32/1968 cu privire la stabilirea i sancionarea contraveniilor, contravenia prezint un grad de pericol social mai redus dect infraciunea, fapt care determin ca i sanciunile care se aplic n cazul contraveniilor s fie mai puin aspre dect n cazul infraciunilor. Severitatea mai sczut a sanciunilor contravenionale, se refer mai ales, la faptul c, n cazul svririi de contravenii nu se aplic msuri privative de libertate, ci sanciuni de alt natur, de regul plata unor amenzi. Uneori, prin svrirea de fapte antisociale se aduc prejudicii mari valorilor sociale ocrotite. Dac, n astfel de cazuri, faptele respective nu ntrunesc elementele unor infraciuni, fiind socotite contravenii, nu este exclus ca amenzile contravenionale aplicate persoanelor vinovate de svrirea acelor fapte s depeasc cu mult amenzile penale. n astfel de mprejurri credem c aplicarea de amenzi foarte mari este mult mai eficient dect sanciunea contravenional a nchisorii privative de libertate, ntruct ar lipsi societatea de aportul unor persoane utile vieii economico-sociale. Gradul de pericol social al unei fapte este determinat de importana i rolul relaiilor sociale care au fost prejudiciate prin acea fapt. innd seama de aceast lucru, fapte care ntr-o anumit etap sunt socotite infraciuni, pot fi considerate, ntr-o alt etap, contravenii sau invers. Periculozitatea social a unei fapte trebuie cercetat i apreciat ntr-un context dat de mai muli factori, printre care obiectul nclcrii, anume norma juridic nclcat, relaia social prejudiciat, mprejurrile concrete n care a fost svrit, felul i intensitatea vinoviei, urmrile faptei, considerentele cu privire la persoana care a svrit fapta etc. 11.3.2. Elementele contraveniei Elementele contraveniei sunt: vinovia, obiectul i subiectul contraveniei. Vinovia este starea subiectiv a autorului faptei illicite, n momentul nclcrii ordinii de drept, exprimnd atitutidea psihic, negativ a acestuia fa de interesele i valorile sociale ocrotite de normele juridice536. Mai trebuie subliniat c pentru existena unei contravenii este necesar vinovia, adic aciunea sau inaciunea prin care a fost svrit contravenia s se ntemeieze pe intenie sau pe culp. Fapta este svrit cu intenie, n situaia n care persoana n cauz prevede i urmrete sau accept, chiar dac nu urmrete, rezultatele faptei sale. Culpa exist atunci cnd o persoan socotete, cu uurin, c rezultatele faptei sale nu se vor produce sau nu le prevede, dei ar fi trebuit s le prevad. Obiectul contraveniei este constituit din valorile, relaiile sociale, bunurile sau interesele legitime, aprate prin normele de drept administrativ crora li se aduce atingere sau sunt puse n
535
536

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 888 din 29 septembrie 2004 Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 290

206

pericol de fapta svrit537. Fiecare contravenie ns are i un obiect specific, ce rezult din norma juridic ce o prevede538. Latura obiectiv a contraveniei este format din aciunea sau inaciunea productoare a urmrilor sociale periculoase, sau care amenin, pun n pericol, anumite valori i este prevzut ca ilicit n norma juridic. Subiectul contraveniei poate fi o persoan fizic sau o persoan juridic. n ceea ce privete persoana fizic, este de reinut c poate s fie subiect al unei contravenii numai o persoan care a mplinit vrsta de 14 ani respectiv 16 ani n cazul contraveniilor sancionate cu prestarea unei activiti n folosul comunitii (art. 11 alin. 4 din O.G. nr. 2/2001). Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se poate aplica numai contravenienilor persoane fizice (art. 5 din O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii539), iar avertismentul sau amenda contravenional se pot aplica oricrui contravenient, persoan fizic sau juridic. Ca o condiie a rspunderii, se cere ca subiectul contraveniei s se bucure de responsabilitate (s aib discernmnt) iar n caz de iresponsabilitate, aceasta trebuie dovedit. O alt condiie legat de subiectul contraveniei este ca acesta s aib libertatea de decizie i de aciune, pentru c expres, se prevede n art. 11 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, fapta svrit prin constrngere nu constituie contravenie. Pentru unele contravenii subiectul mai trebuie s aib i o anume calitate: conductor auto, posesor de arm, gestionar, etc. Participaia n cazul contraveniei este sancionat ca atare, cum ar fi de exemplu instigarea la svrirea unei contravenii. Astfel, n Legea nr. 61/1991 privind sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice 540, se prevede c ndemnul sub orice form al minorilor la svrirea de contravenii se pedepsete cu amenda (art. 2 pct. 35)541. n Legea nr. 60/1991 privind organizarea i desfurarea adunrilor publice, se dispune c instigarea prin orice mijloace, iniierea sau recurgerea la aciuni violente sau alte manifestri cu intenia de zdrnicire ori tulburare n orice mod a adunrilor publice se pedepsete cu amend (art. 26 lit. e). n cazul n care la svrirea unei contravenii au luat parte mai multe persoane coautorat -sanciunea se aplic fiecrui participant, separat (art. 10 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001). Persoana juridic poate fi subiect al contraveniei (art. 3 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001), mai mult, chiar prin diferite acte normative sunt stabilite contravenii care nu pot fi svrite dect de acestea. 11.3.3. Distincia dintre contravenie i infraciune Dei att contravenia ct i infraciunea sunt fapte ilicite comise cu vinovie, ntre ele exist deosebiri, expresie a voinei legiuitorului. Potrivit art.17 alin.1 din Codul penal, prin infraciune se nelege "fapta care prezint pericol social, svrit cu vinovie i prevzut de legea penal". n afar de gradul diferit de pericol social, contravenia prezentnd o periculozitate mai redus dect infraciunea, contravenia se deosebete de infraciune i sub alte aspecte. Astfel, infraciunile pot fi stabilite numai prin lege, ca act al Parlamentului, n timp ce contraveniile pot fi stabilite i prin acte normative emise sau acceptate de autoritile administraiei publice. Infraciunile nu pot fi svrite dect de persoanele fizice, n timp ce contraveniile pot fi svrite att de persoanele fizice, ct i de persoanele juridice.
537 538

Alexandru iclea, Reglementarea contraveniilor, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 9-10 Ibidem, p. 10 539 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 642 din 30 august 2002 540 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 387 din 18 august 2000 541 Prin art. III din O.U.G. nr. 108/2003 s-a modificat O.G. nr. 55/2003.

207

n cazul infraciunilor, sanciunea specific i mai frecvent este nchisoarea, deci o sanciune cu privare de libertate, n timp ce n cazul contraveniilor, sanciunea cea mai des utilizat este amenda. Sanciunile penale pot fi aplicate, n general, numai de ctre instanele judectoreti, n timp ce sanciunile contravenionale sunt aplicate, n principal, de ctre autoritile administraiei publice. 11.3.4. Distincia dintre contravenie i abaterea disciplinar Att abaterea disciplinar ct i contravenia la rndul lor sunt fapte ilicite care prezint pericol social i sunt comise cu vinovie. Spre deosebire de contravenie, abaterea disciplinar, prin coninutul ei, este n mod direct legat de raporturile de munc. Abaterea disciplinar atrage rspunderea disciplinar dar, aceast rspundere este deosebit sub aspectul gravitii, al periculozitii, al urmrilor de rspunderea contravenional. Aceeai fapt poate constitui fie abatere disciplinar, fie contravenie, sau i una i alta542. Potrivit art. 263 alin.2 din Codul muncii543, prin abatere disciplinar se nelege o fapt n legtur cu munca i care const ntr-o aciune sau inaciune svrit cu vinovie de ctre salariat, prin care acesta a nclcat normele legale, regulamentul intern, contractul individual de munc sau contractul colectiv de munc aplicabil, ordinele i dispoziiile legale ale conductorilor ierarhici. Svrirea de abateri disciplinare atrage dup sine angajarea rspunderii disciplinare. Dei att contravenia, ct i abaterea disciplinar constituie fapte antisociale, sfera efectelor lor antisociale este diferit. n cazul abaterii disciplinare sunt afectate relaiile din interiorul unitii unde a fost svrit abaterea, n timp ce n cazul unei contravenii, chiar dac aceasta a fost svrit tot n cadrul unei uniti, pericolul social produs prin acea fapt depete acea unitate, implicnd o sfer mult mai larg de interese sociale. Din cauza acestui specific att sanciunile care se aplic ct i organele care aplic sanciunile sunt diferite n cele dou situaii. Astfel, sanciunea disciplinar este aplicat, de regul, de eful ierarhic al celui care a svrit abaterea disciplinar, n timp ce sanciunea contravenional este aplicat de o persoan sau de un organ anume prevzut de norma juridic care stabilete acea contravenie. n cazul n care normele juridice prevd expres, pot fi sancionate, pentru svrirea de contravenii i persoanele juridice (instituii de stat, organizaii nestatale). ntr-o astfel de situaie, sanciunea se aplic persoanei juridice, dar suma pltit este recuperat de aceasta de la cel sau cei care nu i-au ndeplinit n mod corespunztor obligaiile care le reveneau, din care cauz s-a produs i contravenia. 11.3.5. Rspunderea contravenional i rspunderea civil Este posibil ca, printr-o fapt socotit contravenie, s se produc daune altor persoane. Chiar dac persoana care a svrit acea fapt este exonerat de rspundere contravenional, ea rmne, totui, obligat s repare prejudiciul pe care l-a provocat prin fapta sa. Exonerarea de rspundere contravenional privete numai aplicarea de sanciuni contravenionale i nicidecum obligaia de a repara pagubele produse prin acea fapt. n cazul n care prin svrirea contraveniei a fost pricinuit o pagub i exist tarif de evaluare a acesteia, agentul constatator, dac are dreptul s aplice sanciunea, stabilete despgubirea pe baz de tarif, fcnd meniune despre aceasta n procesul-verbal. n ceea ce privete despgubirile civile, pe care contravenientul este obligat s le plteasc prii vtmate, pentru paguba pe care aceasta a suferit-o ca urmare a svririi contraveniei, n
542

Alexandru iclea, op.cit., p. 20 Legea 53 din 24 ianuarie 2003, codul muncii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 72 din 5 februarie 2003
543

208

procesul-verbal, dup descrierea faptei cauzatoare de prejudiciu, se va meniona, n mod amnunit, n ce a constat paguba (de exemplu, ce bunuri au fost distruse, degradate ori nsuite de la partea vtmat), cui aparin bunurile respective, precum i orice alt element necesar pentru evaluarea ct mai exact a pagubei i pentru identificarea prii vtmate. n cazul n care agentul constatator este competent s aplice sanciunea contravenional, el va calcula valoarea prejudiciului, pe baza tarifului legal, iar suma va fi consemnat n procesulverbal. Dac agentul constatator nu este competent s aplice sanciunea, despgubirile vor fi stabilite de ctre organul competent s aplice sanciunea contravenional, la cererea prii vtmate. Agentul constatator este obligat s aduc la cunotin prii vtmate msura adoptat, prin trimiterea unor copii de pe procesul-verbal de constatare a contraveniei, pentru ca aceasta s poat obine de la contravenient suma datorat. 11.3.6. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei Exist unele situaii cnd, dei o persoan svrete o contravenie, nu este pasibil de sanciune, cu alte cuvinte, este exonerat de rspundere contravenional. n cazul rspunderii contravenionale, cauzele care exonereaz de rspundere prevzute de O.G. nr. 2/2001 sunt aceleai ca i n cazul rspunderii penale544. Potrivit dispoziiilor art. 11 alin.1 din O.G. nr. 2/2001 caracterul contravenional al faptei este nlturat i pe cale de consecin este nlturat rspunderea contravenional n cazul legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i infirmitii, dac are legatur cu fapta savarsit. De asemenea, nu constituie contravenie fapta svrit de minorul sub 14 ani. Totodat, aa cum vom mai arta ntr-un alt paragraf, dup expirarea termenului545 n care sanciunea contravenional putea fi aplicat sau executat, fptuitorul nu mai poate fi tras la rspundere. Prescripia are, aadar, ca efect exonerarea de rspundere. n cele ce urmeaz vom analiza cauzele aminitite care nltur caracterul contravenional al 546 faptei . 1. Legitima aprare Potrivit unui principiu de baz al statului de drept, nimeni nu-i poate face dreptate singur, eventualele conflicte sociale trebuind s fie soluionate de ctre organele abilitate prin lege. n unele situaii ns, aprarea interesului legitim al unei persoane nu se mai poate face prin intervenia organului respectiv, ci necesit aciunea celui aflat n pericol sau a unei alte persoane, care i vine n ajutor. Fapta svrit n asemenea condiii se consider a fi svrit n stare de legitim aprare. Poate invoca starea de legitim aprare persoana care svrete o contravenie pentru a evita un atac material, direct, imediat i injust, ndreptat mpotriva sa, a altei persoane sau a unui interes public i care pune n pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public. Pentru ca fapta s fie considerat svrit n stare de legitim aprare, trebuie s ndeplineasc mai multe condiii: a) fapta de aprare s fie rspunsul la un atac, trebuie aadar s fie precedat de un atac. Prin atac se nelege o aciune efectuat cu intenia de a vtma o valoare social ocrotit printr-o norm juridic (persoan, drepturile acesteia, interesul public); b) atacul s fie material, direct, imediat i injust.

544

A se vedea art. 44-51 din Codul penal Potrivit art. 13 din O.G. nr. 2/2001 aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei. 546 I. Alexandru . a., op. cit. (2002), p. 313
545

209

Atacul este material cnd se realizeaz prin aciuni sau inaciuni de natur s pun n pericol, din punct de vedere fizic, valoarea social mpotriva creia este ndreptat. Atacul se poate produce printr-o violen fizic, dar i printr-o inaciune, dac prin aceasta se pune n pericol valoarea social ocrotit547. Atacul este direct cnd este ndreptat nemijlocit mpotriva unei valori sociale (de exemplu, aciunea de a lovi o persoan). Atacul este imediat atunci cnd pericolul este actual, iminent, adic ntre atac i pericolul produs perioada de timp scurs este foarte scurt. Atacul este injust atunci cnd este nfptuit cu nclcarea normelor juridice. Aciunea de rspuns la o aciune permis de lege nu mai este considerat legitim aprare; c) atacul s fie periculos. Atacul trebuie s pun n pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori un interes public, n sensul c produce urmri ireparabile sau greu de remediat; d) aprarea s fie proporional cu intensitatea atacului. Este considerat a fi n legitim aprare i cel care, din cauza unei tulburri psihice aprute cu ocazia atacului, depete limitele unei aprri proporionale cu gravitatea atacului. Aprarea disproporionat fa de agresor constituie o mprejurare care nltur dreptul celui atacat de a beneficia de privilegiul legitimei aprri. De asemenea, se prezum c este n legitim aprare, i acela care svrete fapta pentru a respinge ptrunderea fr drept a unei persoane prin violen, viclenie, efracie sau prin alte asemenea mijloace, ntr-o locuin, ncpere, dependin sau loc mprejmuit ori delimitat prin semne de marcare548. 2. Starea de necesitate Se afl n stare de necesitate persoana care svrete fapta pentru a salva de la un pericol iminent i care nu putea fi nlturat pe alt cale, viaa, integritatea corporal sau sntatea sa, a altei persoane, un bun material al su sau aparinnd altuia, ori un interes public. De exemplu, nu constituie contravenie mbarcarea sau debarcarea de persoane sau mrfuri n afara locurilor autorizate, ptrunderea neautorizat a unei nave ntr-o zon interzis etc., dac astfel de fapte au fost svrite pentru a se garanta securitatea navei, viaa celor de pe nav sau spre a se evita producerea de avarii la nav ori privind ncrctura acesteia549. Pentru ca svrirea unei contravenii s fie considerat n stare de necesitate, este necesar ndeplinirea urmtoarelor condiii: - fapta s fie svrit ca urmare a unui pericol neprevzut (cutremur, inundaie, incendiu, defectarea imprevizibil a unei instalaii etc.); - pericolul s fie iminent, adic pe cale de a se produce n acel moment, n aa fel nct consecinele sunt imediat realizabile; - pericolul s fie real, adic producerea lui s fie cert, iar nu posibil sau imaginar; - pericolul s fie inevitabil, n sensul c producerea lui nu poate fi nlturat dect prin svrirea faptei contravenionale; - fapta s fie svrit spre a salva viaa, integritatea corporal sau sntatea fptuitorului, a altei persoane, un bun material ori un interes public; - prin svrirea contraveniei s nu se produc, n mod contient, urmri mai grave dect n cazul cnd fptuitorul contraveniei nu ar fi intervenit. Prin urmare, nu este n stare de necesitate cel care, n momentul svririi faptei contravenionale i-a dat seama c provoac urmri vdit mai grave dect dac nu ar fi intervenit. 3. Constrngerea fizic sau moral
547

V. Dongoroz, op. cit., p. 351 Art. 44 alin 2^1 din Codul penal 549 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 77 din 31 ianuarie 2002
548

210

Nu este considerat contravenie fapta svrit de o persoan, n cazul n care au fost exercitate asupra sa presiuni, aciuni coercitive spre a o obliga s svreasc contravenia. Constrngerea se poate realiza fie sub aspect fizic, fptuitorul neputnd rezista acesteia, fie sub aspect moral, prin ameninarea cu un pericol grav pentru persoana sa ori a altei persoane, ce nu putea fi nlturat n alt mod dect prin svrirea contraveniei. Constrngerea fizic trebuie s fie de natur s paralizeze libertatea de voin a fptuitorului. Dac acesta este n situaia de a putea s opun rezisten ori s se sustrag constrngerii exercitate asupra sa, n acest caz, constrngerea fizic nu mai poate fi invocat ca o cauz de exonerare de rspundere. Constrngerea psihic (moral) este i ea o cauz care anihileaz libertatea de voin a fptuitorului, situaie care exclude vinovia acestuia, deci i caracterul contravenional al faptei sale. Totodat, pericolul cu care se amenin trebuie s fie grav, adic s se refere la un ru ireparabil sau extrem de greu de remediat, ca de exemplu, reconstrucia unei cldiri incendiate. n plus, este necesar ca fptuitorul s nu aib o alt posibilitate de a nltura pericolul, dect fie s svreasc contravenia, fie s suporte producerea rului cu care este ameninat i care se va produce. ntre rul cu care se amenin i consecina svririi contraveniei trebuie s existe o anumit proporie, n sensul ca valoarea social vtmat prin svrirea contraveniei s nu fie mai mare dect valoarea social ocrotit prin acea fapt. 4. Cazul fortuit Cazul fortuit const n intervenia unei ntmplri ce nu putea s fie prevzut sau nlturat i care determin producerea rezultatului socialmente periculos. Fptuitorul este exonerat de rspundere contravenional deoarece nu a avut posibilitatea s prevad factorul extern care a determinat producerea rezultatului. Nu intervine aceast cauz de exonerare de rspundere n cazul n care fptuitorul nu a prevzut rezultatul, care putea fi prevzut n mod obinuit de orice persoan. n cazul fortuit, imprevizibilitatea este obiectiv, general, legat de limitele cunoaterii umane, n general. n cazul n care, spre exemplu, contravenia s-a produs ca urmare a neglijenei, a lipsei de prevedere a conductorului autovehiculului, n situaia sa imprevizibilitatea este subiectiv, personal, deci atrage rspundere juridic. mprejurarea neprevzut se poate datora unor fenomene ale naturii (furtun, inundaie etc.), unor boli (de pild, un atac de cord) sau de comportamentul unor persoane, cum ar fi apariia brusc n faa autovehiculului a unui copil, situaie care oblig pe conductorul auto s schimbe direcia de mers, trecnd peste linia ce separ benzile de circulaie. 5. Eroarea de fapt Prin eroare de fapt se nelege necunoaterea sau cunoaterea greit de ctre fptuitor, n momentul svririi contraveniei, a existentei unei mprejurri de care depinde caracterul contravenional al faptei sale. Dac el ar fi cunoscut n mod corect acea mprejurare, nu ar mai fi svrit fapta respectiv. Contradicia dintre realitatea obiectiv i reprezentarea sa subiectiv l mpiedic pe fptuitor s-i dea seama de caracterul contravenional al faptei sale. Dimpotriv, eroarea de drept, adic necunoaterea unei norme juridice, nu exonereaz de rspundere, potrivit principiului c nimeni nu se poate apra invocnd necunoaterea legii. 6. Iresponsabilitatea i infirmitatea

211

Iresponsabilitatea constituie o cauz care exonereaz de rspundere, deoarece persoana iresponsabil nu posed capacitatea psihic (discernmnt, raiune etc.) spre a putea aprecia n mod corect fapta sa, consecinele acesteia, caracterul ei licit sau ilicit. Starea de iresponsabilitate poate fi permanent, de exemplu o debilitate mintal congenital, sau temporar (intermitent), producndu-se numai n anumite momente, de exemplu, n cazul unei epilepsii. n orice situaie, starea de iresponsabilitate, spre a exonera de rspundere, trebuie s fie constatat de organul medical competent. Dei nu rspunde contravenional, mpotriva fptuitorului se pot lua msuri de siguran, cu caracter medical ca, de exemplu, obligarea la un tratament medical de specialitate550. Infirmitatea poate s constituie, n anumite situaii, o cauz care nltur rspunderea contravenional. 7. Beia accidental complet Fapta celui care, n momentul svririi acesteia se afla, datorit unor mprejurri independente de voina sa, n stare de beie complet, provocat de alcool sau alte substane, nu constituie infraciune. Beia este o stare psihic anormal, ca urmare a efectelor produse asupra organismului, n special asupra facultilor mintale, de anumite substane consumate de persoana n cauz, cea mai frecvent fiind alcoolul (beia alcoolic sau intoxicaia etilic). Beia accidental complet poate fi consecina inhalrii unor vapori de alcool, neofalin ori alte substane din mediu n care persoana i desfoar activitatea curent sau se afl din ntmplare, situaie n care acea persoan nu mai este responsabil de faptele sale. n cazul n care o asemenea persoan svrete o contravenie, va fi exonerat de rspundere. 8. Minoritatea Fapta svrit de un minor sub 14 ani nu este considerat contravenie chiar dac, potrivit legii, prezint caracteristicile unei contravenii (art. 11 alin. 2 din O. G. nr. 2/2001). n cazul minorilor sub 14 ani, opereaz prezumia absolut c nu posed capacitatea psihic, intelectual de a nelege suficient caracterul faptelor sale, nu are discernmntul necesar n acest sens. Totodat, nu are nici posibilitatea de a cunoate regulile juridice care reglementeaz relaiile din societate. Lipsa discernmntului l exonereaz pe minorul sub 14 ani de rspundere contravenional. Pentru contraventiile svrsite de minorii care au implinit 14 ani minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta svrsit se reduc la jumatate. Minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat cu prestarea unei activiti n folosul comunitii. Cauzele care nlatur caracterul contravenional al faptei se constat numai de instana de judecat. 11.3.7. Sanciunile contravenionale Sanciunile contravenionale sunt principale i complementare551. Sanciunile contravenionale principale sunt: avertismentul, amenda contravenional i prestarea unei activiti n folosul comunitii. Sanciunile contravenionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii;
550 551

Art. 113 i 114 din Codul penal A. Trilescu, op. cit., p.350; V. Priscaru, op. cit. (2002), p. 708 i urm.

212

suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; blocarea contului bancar; suspendarea activitii agentului economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. Prin legi speciale se pot stabili i alte sanciuni principale sau complementare. Sanciunea stabilit trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite. Sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i de gravitatea faptei. Pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional principal i una sau mai multe sanciuni complementare. Avertismentul i amenda contravenional se pot aplica oricrui contravenient persoan fizic sau juridic. Prestarea unei activiti n folosul comunitii se poate aplica numai contravenienilor persoane fizice. 11.3.7.1. Avertismentul Cea mai blnd sanciune contravenional este avertismentul. Avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. (art. 7 alin. 1 din O. G. nr. 2/2001) Avertismentul este, aadar, o sanciune fr efecte juridice, asemntor unei sanciuni morale. Avertismentul se aplic n cazul unor fapte de mic gravitate i cnd se apreciaz c persoana n cauz, chiar i fr aplicarea altei sanciuni mai aspre, nu va mai svri alte contravenii. Avertismentul se poate aplica chiar i atunci cnd actul normativ prin care a fost stabilit acea contravenie nu prevede o asemenea sanciune, lsndu-se, deci, la aprecierea celui ce constat contravenia aplicarea acestei sanciuni (art.7 alin.3). n general, avertismentul se prezint sub form verbal. Exist ns unele situaii cnd este necesar i ntocmirea unui nscris. De exemplu, n cazul unei coliziuni uoare ntre autovehicule, odat cu avertismentul verbal, se va ncheia i un proces-verbal, acesta fiind necesar n raporturile cu organul de asigurri i cu atelierul de reparaii n vederea remedierii stricciunilor produse ca urmare a coliziunii. Avertismentul sub form oral (verbal) se aplic n situaia n care contravenientul este de fa atunci cnd se constat svrirea contraveniei. Prin avertisment, agentul constatator face cunoscut contravenientului ce dispoziie legal a nclcat, care este pericolul social al faptei sale, cu recomandarea ca pe viitor s nu mai svreasc asemenea fapte. Avertismentul se aplic, n mod obligatoriu, n scris, n urmtoarele cazuri: - actul normativ prin care se stabilete contravenia respectiv prevede expres obligativitatea formei scrise; - contravenientul nu este de fa n momentul constatrii contraveniei; - au fost produse pagube prin svrirea contraveniei. n acest caz, se va meniona i despgubirea civil pe baza modelului de evaluare anexat la actul normativ sau prin metodele generale de evaluare, dac actul normativ respectiv nu prevede modul de evaluare; - n urma svririi contraveniei exist bunuri supuse confiscrii. Bunurile sunt descrise n mod detaliat, menionndu-se, totodat, i ce msuri au fost luate n legtur cu acele bunuri, cui au fost predate i pe ce baz. 213

11.3.7.2. Amenda Cea mai frecvent sanciune contravenional este amenda. Amenda const n plata unei sume de bani, care variaz n funcie de natura i gravitatea faptei. De regul, actele normative prevd, pentru fiecare contravenie n parte, o limit minim i una maxim, pentru ca amenda s poat fi aplicat inndu-se seama de mprejurrile concrete n care a fost svrit contravenia, cu alte cuvinte, sanciunea s poat fi individualizat. n mod excepional, unele acte normative nu prevd limite minime i maxime ale amenzilor, ci calcularea i aplicarea lor pe baza anumitor criterii. Potrivit dispoziiilor art. 8, amenda contravenional are caracter administrativ. Limita minim a amenzii contravenionale este de 25 lei, iar limita maxim nu poate depi: a) 100.000 lei, n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonan; b) 50.000 lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului; c) 5.000 lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureti; d) 2.500 lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti. Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice n conformitate cu legislaia n vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepia celor aplicate, potrivit legii, de autoritile administraiei publice locale i amenzilor privind circulaia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale. Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice n conformitate cu legislaia n vigoare se fac venit integral la bugetele locale. n ceea ce privete aplicarea amenzii contravenionale, agentul constatator va ine seama de limita minim i limita maxim prevzute de actul normativ care stabilete acea contravenie, de frecvena acelei contravenii n zona respectiv, mergndu-se spre limita maxim dac frecvena este mare, de gravitatea faptei, de mprejurrile n care a fost svrit, de situaia material a contravenientului, de veniturile i obligaiile de ntreinere care i revin etc. Conform dispoziiilor art. 28 din O. G. nr. 2/2001, contravenientul poate achita, pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii procesului-verbal ori, dup caz, de la data comunicrii acestuia, jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ, agentul constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a contraveniilor aceast posibilitate trebuie menionat n mod expres. Termenele statornicite pe ore ncep s curg de la miezul nopii zilei urmtoare, iar termenul care se sfrete ntr-o zi de srbtoare legal sau cnd serviciul este suspendat se va prelungi pn la sfritul primei zile de lucru urmtoare. Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii i Consemnaiuni - C.E.C. - S.A. sau la unitile Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achit la Casa de Economii i Consemnaiuni - C.E.C. - S.A. sau la casieriile autoritilor administraiei publice locale ori ale altor instituii publice abilitate s administreze veniturile bugetelor locale, indiferent de localitatea pe a crei raz acestea funcioneaz, de cetenia, domiciliul sau de reedina contravenientului ori de locul svririi contraveniei, precum i la ghieul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a Romniei. O copie de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite prin pot organului din care acesta face parte. Amenzile contravenionale pot fi achitate i prin intermediul instrumentelor de plat electronic n cadrul Ghieului virtual de pli. n acest caz: achitarea unei amenzi contravenionale se dovedete prin prezentarea extrasului de cont al pltitorului sau a dovezii de plat emise de Ghieul virtual de pli, aceasta specificnd data i ora efecturii plii i

214

se elimin obligativitatea pentru pltitor de a preda o copie de pe extrasul de cont sau de pe dovada de plat emis de Ghieul virtual de pli ctre agentul constatator sau organul din care acesta face parte. n cazul n care termenul de 48 de ore nu este respectat, contravenientul va plti amenda integral, iar dac a pltit jumtate din minim, dar dup expirarea termenului, va plti i restul din amenda aplicat. Este posibil ca suma s fie pltit n cadrul celor 48 de ore, dar contravenientul nu trimite chitana. n acest caz, cnd va primi procesul-verbal i ntiinarea de plat, contravenientul se va prezenta la organul din care face parte agentul constatator i va prezenta chitana de plat a jumtate din minimul amenzii. Dovedindu-se c plata s-a fcut n termenul legal, procesul-verbal i ntiinarea de plat a amenzii integrale vor fi anulate. Amenda, avnd un caracter personal, nu este transmisibil, astfel nct motenitorii contravenientului decedat nu pot fi urmrii. Dup prerea noastr, n cazul n care amenda nu a fost executat n timpul vieii contravenientului, deoarece ea constituie o surs de alimentare a bugetului de stat, deci prezint un interes social general, ar trebui s fie recuperat din masa succesoral a defunctului. 11.3.7.3. Prestarea unei activiti n folosul comunitii Potrivit dispoziiilor art. 9 din O. G. nr. 2/2001, prestarea unei activiti n folosul comunitii poate fi stabilit numai prin lege i numai pe o durat ce nu poate depi 300 de ore. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se stabilete alternativ cu amenda. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi aplicat numai dac exist consimmntul contravenientului. Conform dispoziiilor art. 2 al O. G. 55/2002, activitatea n folosul comunitii se presteaz n domeniul serviciilor publice, pentru ntreinerea locurilor de agrement, a parcurilor i a drumurilor, pstrarea cureniei i igienizarea localitilor, desfurarea de activiti n folosul cminelor pentru copii i btrni, al orfelinatelor, creelor, grdinielor, colilor, spitalelor i al altor aezminte social-culturale. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se execut dup programul de munc ori, dup caz, programul colar al contravenientului, pe o durat cuprins ntre 50 de ore i 300 de ore, de maximum 3 ore pe zi, iar n zilele nelucrtoare de 6 - 8 ore pe zi. n cazul n care contravenientul are posibilitatea s execute sanciunea n fiecare zi din cursul sptmnii, iar autoritile publice locale, prin persoanele mputernicite, pot asigura supravegherea activitii contravenientului, durata maxim de lucru nu poate depi 8 ore pe zi. n cazul n care contravenientul nu a achitat amenda n termen de 30 de zile de la rmnerea definitiv a sanciunii i nu exist posibilitatea executrii silite, organul din care face parte agentul constatator va sesiza instana de judecat pe a crei raz teritorial s-a svrit contravenia, n vederea nlocuirii amenzii cu sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii, inndu-se seama de partea din amend care a fost achitat. La primul termen de judecat, instana, cu citarea contravenientului, poate acorda acestuia, la cerere, un termen de 30 de zile, n vederea achitrii integrale a amenzii. n cazul n care contravenientul nu a achitat amenda n termenul de 30 de zile, instana procedeaz la nlocuirea amenzii cu sanciunea obligrii la prestarea unei activiti n folosul comunitii, cu acordul acestuia. Hotrrea prin care s-a aplicat sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii este supus recursului. 11.3.7.4. Confiscarea

215

Confiscarea const n reinerea forat a unor bunuri, anume a celor care au servit (folosit) la svrirea contraveniei, dac aceste bunuri aparin contravenientului, a bunurilor destinate sau rezultate din contravenie (art. 5 alin. 3 lit. a din O.G. nr. 2/2001). Uneori, confiscarea are un caracter temporar. Astfel, autovehiculele sau remorcile staionate neregulamentar pot fi blocate sau ridicate, transportate i depozitate n spaii special amenajate stabilite de consiliile locale, pn la eliberarea acestora proprietarilor lor552. n unele cazuri, confiscarea poate s fie o sanciune principal, de sine stttoare. Aa, de exemplu, sustragerea de la controlul vamal a oricror bunuri sau mrfuri care ar trebui plasate sub un regim vamal . n acest caz bunurile se confisc553. 11.3.7.5. Suspendarea activitii activitii agentului economic n unele acte normative este prevzut i sanciunea suspendrii activitii agentului economic n cazul svririi anumitor contravenii. De exemplu, n cazul servirii de buturi alcoolice consumatorilor aflai n vdit stare de ebrietate, minorilor, se poate suspenda activitatea localului public pe o perioad cuprins ntre 10 i 30 de zile554. Aceast sanciune se aplic pe lng sanciunea principal. Nu este ns o sanciune obligatorie, lsndu-se la aprecierea agentului constatator dac s dispun sau nu suspendarea activitii agentului economic. 11.3.7.6. Blocarea contului bancar Msura blocrii contului bancar echivaleaz, n fapt, cu suspendarea sau chiar cu ncetarea activitii agentului economic, ntruct nchiderea contului l pune n imposibilitatea desfurrii activitii n viitor. n Legea nr. 656 din 7 decembrie 2002 pentru prevenirea i sancionarea splrii banilor, precum i pentru instituirea unor msuri de prevenire i combatere a finanrii actelor de terorism555 se precizeaz n art. 22 c n cazul nclcrii prevederilor acestei legi se va bloca contul bancar pe o durat de la 10 zile la o lun. 11.3.8. Stabilirea i constatarea contraveniei Prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului se pot stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de activitate556. Prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n urmtoarele domenii: salubritate; activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a
552

Art. 1 din H. G. nr. 147/1992 privind blocarea, ridicarea, transportul, depozitarea i eliberarea autovehiculelor sau remorcilor staionate neregulamentar pe drumurile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 59 din 6 aprilie 1992 553 Art. 653 al H. G. nr. 707 din 7 iunie 2006 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Codului vamal al Romniei publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 520 din 15 iunie 2006 554 Art. 2 pct. 24, art. 3 alin. 2 din Legea nr. 61/1990 republicat n temeiul art. II din Legea nr. 132 din 28 octombrie 1996, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 271 din 31 octombrie 1996 555 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 904 din 12 decembrie 2002 556 V. Priscaru, op. cit. (2002), p. 701 i urm.

216

colilor i altor instituii de educaie i cultur, ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere. Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din competena consiliilor locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii. Hotrrile consiliilor locale sau judeene ori, dup caz, ale sectoarelor municipiului Bucureti, prin care s-au stabilit contravenii cu nesocotirea principiilor prevzute mai sus sunt nule de drept. Nulitatea se constat de instana de contencios administrativ competent, la cererea oricrei persoane interesate557. Conform dispoziiilor art. 15 din O. G. nr. 2/2001, contravenia se constat printr-un procesverbal ncheiat de persoanele anume prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite n mod generic ageni constatatori. Pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale. Ofierii i subofierii de poliie constat contravenii privind: aprarea ordinii publice; circulaia pe drumurile publice; regulile generale de comer; vnzarea, circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare, igrilor i buturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului. Procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n mod obligatoriu558: - data i locul unde este ncheiat; - numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator; - datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului; - descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; - indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; - indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; - posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate; - termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea. n cazul contravenienilor ceteni strini, persoane fr cetenie sau ceteni romni cu domiciliul n strintate, n procesul-verbal vor fi cuprinse i urmtoarele date: seria i numrul paaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberrii acestuia i statul emitent. n cazul n care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia. n situaia n care contravenientul este persoan juridic n procesul-verbal se vor face meniuni cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i codul fiscal ale acesteia, precum i datele de identificare a persoanei care o reprezint. n momentul ncheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat s aduc la cunotin contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de constatare. Obieciunile sunt consemnate distinct n procesul-verbal la rubrica "Alte meniuni", sub sanciunea nulitii procesului-verbal. Potrivit art. 17 din O.G. nr. 2/2001, lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu.
557 558

Art. 2 din O.G. nr. 2/2001 Art. 16 din O. G. nr. 2/2001

217

Contravenientul este obligat s prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori alte documentele n baza crora se fac meniunile din procesul-verbal de constatare a contraveniei. n caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofieri i subofieri de poliie, jandarmi sau gardieni publici. n conformitate cu dispoziiile art. 19, procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient. n cazul n care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor. n acest caz procesul-verbal va cuprinde i datele personale din actul de identitate al martorului i semntura acestuia. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. n lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod. Dac o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp de acelai agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal. 11.3.9. Aplicarea sanciunilor contravenionale Potrivit dispoziiilor art. 21 din O.G. nr. 2/2001, n cazul n care prin actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplic i sanciunea. Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice i sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea. n acest caz sanciunea se aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal. Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs, precum i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal. Conform dispoziiilor art. 23 al O. G. nr. 2/2001, n cazul n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a acesteia, persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal. Dac nu exist tarif de evaluare a pagubei persoana vtmat i va putea valorifica preteniile potrivit dreptului comun. Persoana mputernicit s aplice sanciunea dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii. n toate situaiile agentul constatator va descrie n procesulverbal bunurile supuse confiscrii i va lua n privina lor msurile de conservare sau de valorificare prevzute de lege, fcnd meniunile corespunztoare n procesul-verbal. n cazul n care bunurile nu se gsesc, contravenientul este obligat la plata contravalorii lor n lei. Agentul constatator are obligaia s stabileasc cine este proprietarul bunurilor confiscate i, dac acestea aparin unei alte persoane dect contravenientul, n procesul-verbal se vor meniona, dac este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibil. Potrivit dispoziiilor art. 25 din O.G. nr. 2/2001 procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se va comunica, n copie, contravenientului i, dac este cazul, prii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de ctre organul care a aplicat sanciunea, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii acesteia. n situaia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu procesul-verbal, acestuia i se va comunica i ntiinarea de plat. n ntiinarea de plat se va face meniunea cu privire la obligativitatea achitrii amenzii la instituiile

218

abilitate s o ncaseze, potrivit legislaiei n vigoare i, dup caz, a despgubirii, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la executarea silit. Dac agentul constatator aplic i sanciunea, iar contravenientul este prezent la ncheierea procesului-verbal, se nmneaz contravenientului copia de pe procesul- verbal i ntiinarea de plat i se face meniune n acest sens n procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire. n cazul n care contravenientul nu este prezent sau, dei prezent, refuz s semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum i a ntiinrii de plat se face de ctre agentul constatator n termen de cel mult o lun de la data ncheierii. Comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de plat se face prin pot, cu aviz de primire, sau prin afiare la domiciliul sau la sediul contravenientului. Operaiunea de afiare se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel puin un martor. Dac persoana mputernicit s aplice sanciunea apreciaz c fapta a fost svrit n astfel de condiii nct, potrivit legii penale, constituie infraciune, sesizeaz organul de urmrire penal competent. n cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de ctre procuror sau de ctre instan c ea ar putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia, ordonana sau, dup caz, de pe hotrrea judectoreasc, se trimite de ndat organului n drept s constate contravenia, pentru a lua msurile ce se impun conform legii. Sanciunile prevzute n O. G. nr. 2/2001 nu se aplic n cazul contraveniilor svrite de militarii n termen. n cazul acestora procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica msuri disciplinare, dac se constat ca acesta este intemeiat. Dac prin contravenia svrit de militarul n termen s-a produs o paguba sau dac sunt bunuri supuse confiscrii, organul competent potrivit legii va stabili despagubirea pe baza de tarif i va dispune asupra confiscrii559. 11.3.10. Particulariti cu privire la contraveniile din domeniul convieuirii sociale, al ordinii i linitii publice Faptele de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice prevzute de Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice560 prevzute de art. 2 sunt sancionate cu amend, precum i cu sanctiuni complementare prevzute de art. 3 din aceast lege. n cazul minorilor, sanciunea nchisorii contravenionale se poate aplica numai dup mplinirea vrstei de 16 ani, situaie n care limitele sanciunii prevzute de legea special se reduc la jumtate. n cazul minorilor care nu au mplinit vrsta de16 ani se aplic regimul ocrotirii unor categorii de minori. Contraveniile se constat de ctre primar, mputerniciii acestuia, de ctre ofierii sau subofierii de poliie ori de ctre ofierii, maitrii militari, subofierii sau militarii din jandarmerie, angajai pe baz de contract. n cazul contraveniilor pentru care legea prevede sanciunea amenzii, agentul constatator, o dat cu constatarea aplic i sanciunea. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniilor prin care s-a aplicat sanciunea amenzii se poate face plngere n termen de 15 zile de la comunicarea acestuia. Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei se soluioneaz de judectorie. n cazul contraveniilor pentru care legea prevede i sanciunea nchisorii contravenionale, dac agentul constatator apreciaz c sanciunea amenzii este ndestultoare, aplic amenda, procednd potrivit dispoziiilor Legii privind stabilirea i sancionarea contraveniilor.
559 560

Art. 44 din O. G. nr. 2/2001 Republicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 387 din 18 august 2000

219

n caz contrar, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat judectoriei n a crei raz teritorial a fost svrit contravenia. Ministrul justiiei poate dispune ca n municipiul Bucureti soluionarea unor asemenea cauze s se fac la anumite judectorii. 11.3.11. Cile de atac mpotriva actelor de aplicare a sanciunilor contravenionale Potrivit dispoziiilor art. 31 din O.G. nr. 2/2001, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia. Partea vtmat poate face plngere numai n ceea ce privete despgubirea, iar cel cruia i aparin bunurile confiscate, altul dect contravenientul, numai n ceea ce privete msura confiscrii. Conform dispoziiilor art. 32 alin. 2 din O. G. nr. 2/2001, plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia. Plngerea suspend executarea. Judectoria va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile i va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei. n cazul n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie, judectoria va cita i societatea de asigurri menionat n procesul-verbal de constatare a contraveniei. Potrivit dispoziiilor art. 34 din O.G. nr. 2/2001, instana competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii. Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare, la secia contencios administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii. Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere. Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei, recursul formulat mpotriva hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea, precum i orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciar de timbru. 11.3.12. Executarea sanciunilor contravenionale n conformitate cu dispoziiile art. 37 din O. G. nr. 2/2001, procesul-verbal neatacat n termenul de 15 zile, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate. Aa cum am mai artat, avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i sanciunea este aplicat de agentul constatator. n celelalte cazuri avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare. Dac sanciunea a fost aplicat de instan prin nlocuirea amenzii contravenionale cu avertisment, n cadrul soluionrii plngerii, comunicarea acestei sanciuni se face prin ncunotinare scris. Potrivit dispoziiilor art. 39 al O. G. nr. 2/2001, punerea n executare a sanciunii amenzii contravenionale se face astfel: a) de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei n termenul prevzut de lege; 220

b) de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri. n vederea executrii amenzii, organele prevzute mai sus vor comunica din oficiu procesulverbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii, neatacat cu plngere n termenul legal, n termen de 30 de zile de la data expirrii acestui termen, ori, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti irevocabile prin care s-a soluionat plngerea, n termen de 30 de zile de la data la care hotrrea a devenit irevocabil, astfel: a) pentru sumele care se fac venit integral la bugetele locale, organelor de specialitate ale unitilor administrativ-teritoriale n a cror raz teritorial domiciliaz contravenientul persoan fizic sau, dup caz, i are domiciliul fiscal contravenientul persoan juridic; b) pentru sumele care se fac venit integral la bugetul de stat, organelor de specialitate ale unitilor subordonate Ministerului Finanelor Publice - Agenia Naional de Administrare Fiscal, n a cror raz teritorial i are domiciliul fiscal contravenientul persoan juridic. Executarea se face n condiiile prevzute de dispoziiile legale privind executarea silit a creanelor fiscale. mpotriva actelor de executare se poate face contestaie la executare, n condiiile legii. n cazul n care contravenientul nu a achitat amenda n termen de 30 de zile de la rmnerea definitiv a sanciunii i nu exist posibilitatea executrii silite, acesta va sesiza instana n circumscripia creia s-a svrit contravenia, n vederea nlocuirii amenzii cu sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii, inndu-se seama, dup caz, i de partea din amend care a fost achitat. n cazul n care contravenientul, citat de instan, nu a achitat amenda n termenul de 30 de zile, instana procedeaz, dac exist acordul expres al acestuia, la nlocuirea amenzii cu sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii pe o durat maxim de 50 de ore, iar pentru minori ncepnd cu vrsta de 16 ani, de 25 de ore. Hotrrea prin care s-a aplicat sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii este supus recursului. Urmrirea punerii n executare a sentinelor se realizeaz de ctre serviciul de executri civile de pe lng judectoria n a crei raz s-a svrit contravenia, n colaborare cu serviciile specializate din primrii. Executarea sanciunilor contravenionale complementare se face potrivit dispoziiilor legale. 11.4. Rspunderea administrativ-patrimonial Prin art. 52 din Constituie i art. 14 i 16 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ s-a instituit o rspundere administrativ-patrimonial a administraiei i a funcionarilor ei, supus unui regim de drept administrativ561. De altfel, prin art. 52 alin. 1 din Constituia din 1991 republicat n 2003, aceast form de rspundere a fost extins pentru toate autoritile publice. Aceste autoriti publice pot fi obligate la repararea prejudiciilor materiale i morale provocate. Ct privete condiiile i limitele exercitrii dreptului la despgubiri, urmare a pagubelor provocate prin acte administrative ilegale, s-a prevzut n art. 52 alin. 2 din Constituie, c acest lucru se va face printr-o lege organic, n prezent existnd Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. O prevedere deosebit este i cea cuprins n disp. art. 52 alin. 3 din Constituie, care consacr o form special a rspunderii administrativ-patrimoniale, anume rspunderea patrimonial a statului, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu reacredin sau grav neglijen. Prin urmare, pe baza prevederilor constituionale i legale actuale identificm o form obiectiv a rspunderii administrativ-patrimoniale pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare
561

Aceast form de rspundere va fi analizat pe larg n capitolul consacrat contenciosului administrativ

221

svrite n procesele penale562 i o rspundere bazat pe vinovie, pe culp, pentru cazul prejudiciilor produse prin acte administrative. Oricum, rspunderea administrativ-patrimonial pentru categoriile de prejudicii amintite este supus unui regim juridic administrativ, diferit de regulile consacrate de dreptul civil ca drept comun. n baza dispoziiilor Legii nr. 554/2004 la care fac trimitere disp. art. 52 alin. 2 din Constituie, angajarea rspunderii administrativ-patrimoniale se poate face n trei moduri: a) prin aciune ndreptat numai mpotriva autoritii; b) prin aciune ndreptat exclusiv mpotriva funcionarului public; c) prin aciune ndreptat concomitent mpotriva autoritii i a funcionarului public. Acest ultim tip de aciune este cea mai folosit n practic, pentru c ocrotete cel mai bine interesele celui vtmat. Prin consacrarea, pe planul rspunderii administrativ-patrimoniale, a principiului solidaritii juridice dintre funcionari i autoritate, n procesul executrii hotrrii, cel vtmat se va ndrepta, n primul rnd, mpotriva autoritii care, de principiu, este solvabil, i deci sunt create ansele realizrii creanei reclamantului. Ct privete actele juridice avute n vedere pentru rspunderea administrativ-patrimonial, reglementat de disp. art. 52 din Constituie i Legea nr. 554/2004, acestea sunt cele despre care vom arta, c sunt atacabile pe calea contenciosului administrativ. Referitor la competena de soluionare a aciunilor privind rspunderea administrativpatrimonial, aceasta aparine, conform dispoziiilor Constituiei i Legii nr. 554/2004 tribunalelor administrativ-fiscale, seciilor de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, seciilor de contencios administrativ i fiscal ale naltei Curi de Casaie i Justiie. Aceste instane urmeaz a se pronuna cu privire la prejudiciile rezultate att din nelegalitatea563, ct i din neconstituionalitatea actelor administrative, n acest din urm caz, cu excepia ordonanelor de Guvern care se atac att pentru nelegalitate, ct i pentru neconstituionalitate la Curtea Constituional, conform disp. art. 146 lit. d din Constituie564.

562 563

A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 324-336 A se vedea V. Vedina, op. cit., p. 145 564 Prin Decizia nr. 37/1993, Curtea Constituional a statuat c actele normative i individuale ale Guvernului i celorlalte autoriti ale administratiei publice, fie centrale, fie locale, sunt controlate, sub aspectul legalitii lor, de instanele de contencios administrativ. Tot instanele de contencios administrativ sunt competente i n situaia n care ilegalitatea privete chiar nerespectarea de ctre autoritile amintite a Constituiei, prin exces de putere sau prin depirea limitelor i condiiilor de exercitare a competenei de ctre organul emitent al actului administrativ nelegal

222

CAPITOLUL XII - CONTROLUL ACTIVITII AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE 12.1. Noiunea, necesitatea i rolul controlului Administraia public, n sensul de activitate care const n organizarea executrii i executarea n concret a legilor, legi n care sunt exprimate valori politice, prin natura sa, necesit supunerea fa de multiple forme de control. Aadar, pentru a asigura conformitatea activitii autoritilor administraiei publice cu exigenele legii, este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra acestei activiti. ntradevr, exist o gam ampl i variat de forme de control al activitii autoritilor administraiei publice, tocmai datorit caracterului subordonat pe care l are aceast activitate. Natura diferitelor forme de control difer n funcie de particularitile subordonrii. Garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv l constituie controlul asupra modului n care aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite de lege, control care se exercit fie din proprie iniiativ, fie la solicitarea celor interesai, de ctre nsi autoritile administrative sau de autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului(legislativ sau judectoreasc)565. n primul rnd, activitatea autoritilor administraiei publice este supus controlului Parlamentului. Controlul politic al activitii autoritilor administraiei publice este o necesitate fireasc, datorit faptului c autoritile administraiei publice au sarcina realizrii politicii statului. Apoi, pentru c valorile politice, transpuse n legi, pe care le au de ndeplinit autoritile administraiei publice se refer la satisfacerea nevoilor societii, iar activitatea autoritilor administraiei publice este menit, n ultim analiz, a sluji intereselor cetenilor, este necesar instituirea unor forme de control social n care cetenii s poat avea o participare eficient. n acest scop funcioneaz un control al opiniei publice asupra activitii autoritilor administraiei publice, control care se exprim fie prin pres, fie prin sesizri, reclamaii i propuneri pe care le fac cetenii. Deoarece, valorile politice pe care trebuie s le realizeze autoritile administraiei publice se exprim n legi, iar aceste autoriti acioneaz pe baza i n executarea legii, un criteriu esenial n aprecierea activitii autoritilor administraiei publice l constituie legalitatea acestei activiti. Desigur, dup cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de apreciere a activitii autoritilor publice, dar este unul esenial care determin instituionalizarea unor activiti sociale. Ne referim, n acest sens, la controlul pe care l realizeaz instanele judectoreti asupra activitii autoritilor publice n cadrul contenciosului administrativ. Criteriul legalitii activitii autoritilor administraiei publice este prezent n orice form de control, indiferent care ar fi autorul controlului. Controlul activitii autoritilor administraiei publice nu trebuie s fie limitat numai la cel care se realizeaz din afara autoritilor administraiei publice. Ca orice sistem organizat, administraia public realizeaz ea nsi o vast activitate de control asupra felului n care sunt ndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autoriti ale administraiei publice. Prin urmare, administraia i autoregleaz aciunile. n aceast privin trebuie notat, mai nti, autocontrolul pe care l exercit asupra activitii proprii fiecare funcionar. Exist ns diferite forme instituionalizate de control n cadrul sistemului administraiei publice prin care este urmrit, cercetat i reglat aciunea diferitelor autoriti ale acestui sistem, pentru ca aceast aciune s fie conform cu exigenele stabilite prin lege. n acest sens, ni se prezint funcia controlului ca o component esenial a activitii de conducere i de manifestare a ierarhiei administrative n organizarea administraiei publice. Controlul administrativ constituie forma cea mai complex a controlului asupra activitii autoritilor administraiei publice. Esena controlului administrativ const n confruntarea
565

Mircea Preda, Drept administrativ, Partea general, Editura Lumina Lex, 2000, p. 225

223

administraiei publice aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui s fie566. Referindu-ne la necesitatea controlului activitii autoritilor administraiei publice, precizm c nu trebuie s limitat rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a ndruma, orienta i eventual corecta aciunea, n vederea realizrii politicii statului. Subliniind rolul pozitiv al controlului activitii autoritilor administraiei publice, nu trebuie s pierdem ns din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, n cazul n care activitatea de control nu este conceput i realizat raional. Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, i poate afecta iniiativa n angajarea diferitelor aciuni. Pe de alt parte, exercitarea unor multiple activiti de control este de natur s duc la perturbarea aciunilor pe care trebuie s le ntreprind diferitele autoriti ale administraiei publice. 12.2. Eficiena activitii de control567 Pentru a realiza o eficien sporit a activitii de control sunt necesare urmtoarele condiii: a) Controlul trebuie s fie efectuat de persoane competente, bine pregtite profesional, cu experien n domeniile sau sectoarele controlate. Astfel, cel care controleaz trebuie s cunoasc temeinic prevederile legale din domeniul pe care l controleaz, precum i specificul activitii n acel domeniu. De asemenea, trebuie s dea dovad de probitate profesional, de corectitudine, de cinste, de tact i s fie receptiv la toate explicaiile ce i le d cel controlat. inerea la distan a celui controlat, intimidarea i timorarea lui, nu sunt de natur s conduc la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevrului, iar controlul nu-i realizeaz rolul su preventiv i educativ fa de cel controlat. ntr-un climat de timorare dialogul dispare, devine monolog, aciunea de control devine mai greoaie i i pierde din operativitate i din obiectivitate. O atenie deosebit trebuie acordat formrii controlorilor, deoarece controlul nu este o sarcina uoar, ci o tiin, uneori o art care presupune temeinice cunotine profesionale, competen, pasiune i talent. n aceste condiii formarea persoanelor care s efectueze aciunile de control nu trebuie lsat la voia ntmplrii, ci trebuie organizat i dirijat n mod tiinific pe un fundament interdisciplinar n care un rol prioritar revine tiinei administraiei. b) Este necesar s existe o pondere a controlului n ansamblul activitii de organizare a executrii i de executare n concret a legii. Activitatea de control are un rol subsidiar fa de activitatea de executare, i cum el nu are un scop n sine trebuie s ajute la mai buna desfurare a activitii de executare, n concordan cu legea, cu cerinele vieii sociale. De aceea este foarte important de gsit un echilibru optim ntre activitatea de executare i cea de control, ntruct exagerarea activitii de control poate deveni o frn n activitatea de executare a legii, un factor perturbator al ntregii activiti sociale. n cazul n care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare i de mai multe organe de control se recomand ca organele ce exercit controlul din exterior s-i coordoneze aciunile n aa fel nct s se controleze n acelai timp mai multe sectoare de activitate; c) Trebuie aleas cu grija forma de control, precum i numrul aciunilor de control; d) Concluziile controlului trebuie s fie bine fundamentate i argumentate pentru ca ele s se desprind din sinteza unor practici i nu ca aciuni izolate, singulare.
566

Denis Levy, Aspects generaux du contrle, citat de Liviu Giurgiu n Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 2001, p.168 567 Ioan Alexandru, Ion Popescu Slniceanu, Mihaela Cruan, Cosmin-Ionu Enescu, Drago Dinc, Drept administrativ, Editura Economic, Bucureti, 2003, p. 302 i Ioan Alexandru, Alexandru Negoi, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia Uni S.A.S.T., Braov, 1999, p. 617 i urm.

224

n formularea concluziilor trebuie s se pun un accent deosebit pe desprinderea cauzelor i condiiilor care au determinat neajunsurile constatate. n mod necesar aceste concluzii trebuie s fie cunoscute i de organul controlat, astfel controlul nu-i realizeaz rolul su de a contribui la mbuntirea activitii. Este bine ca aceste concluzii s fie dezbtute ntr-un cadru ct mai larg, cu toi factorii de rspundere din organul controlat i care au atribuii n domeniile controlate. Prin aceast dezbatere se creeaz posibilitatea formulrii de explicaii suplimentare i obiecii asupra unor constatri i concluzii, precum i de propuneri i soluii pentru lichidarea neajunsurilor i prevenirea altora. Se recomand, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra aciunii de control s fie mai apropiat de data ncheierii controlului dac se poate, imediat. Se are n vedere c discuiile din timpul controlului sunt mai proaspete n memoria controlorului ca i a celui controlat i fundamenteaz mai bine att concluziile ct i msurile. n controalele complexe se recomand ca unele constatri i concluzii s fie analizate pe sectoare de activitate ale unitii controlate; e) Pe baza constatrilor i a concluziilor desprinse organul de control trebuie s stabileasc i msurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor i mbuntirea muncii cu termene i cu responsabiliti precise. Este bine ca att concluziile ct i msurile s fie formulate n scris pentru ca ele s poat fi mai uor nelese de cel controlat i posibil de urmrit. Aceast cerin este de natur s sporeasc grija i responsabilitatea organului de control n a le formula ct mai precis, uurnd sarcina organului controlat n privina nelegerii i executrii; f) Eficiena controlului depinde pe un plan mai larg de preocuparea organului de control pentru valorificarea n exterior a concluziilor. Realiznd un control extern la organe i uniti diferite personalul de control are posibilitatea s desprind unele fenomene i practici comune, pozitive sau negative, pe baza crora s organizeze schimburi de experien, consftuiri de lucru sau instruiri, simpozioane, dezbateri, studii n reviste de specialitate i propuneri de mbuntire a prevederilor legale n domeniile respective. Prin aceasta se asigur aciunii de control un rol tot mai activ, multiplicndu-i funcia de factor reglator ntre obiectivele cuprinse n lege i activitatea desfurat n concret de organele administraiei publice. 12.3. Elementele componente ale controlului Oricare ar fi forma de control i oricare ar fi autorul controlului, putem s distingem trei elemente principale ale acestuia. Avem astfel, un obiect al controlului, o baz de referin a controlului i operaiunile de control propriu-zise568. Activitatea autoritilor administraiei publice se realizeaz cu ajutorul oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale i financiare, precum i prin ntrebuinarea unor operaiuni administrative i materiale sau a unor acte juridice. Aadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i mijloacele i procedeele folosite de autoritile administraiei publice pot face obiect al controlului. Mijloacele materiale i financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenei lor, dar i sub acela al felului n care sunt ntrebuinate. La fel i personalul care este supus controlului, n ceea ce privete diferitele nsuiri pe care trebuie s le aib pentru a putea fi folosit n aciunea autoritilor administraiei publice, n vederea realizrii sarcinilor care revin acestei administraii569. ntr-o alt opinie, se arat c n administraia public, obiectul controlului l constituie aciunile i inaciunile sau, altfel spus, conduita autoritii administraiei publice sau a funcionarilor acesteia, modul concret n care acetia i-au exercitat atribuiile cu care au fost nvestii570.
568
569 570

I. Alexandru i colectivul(1999), p. 619 Ibidem, p. 620 M. Preda, op. cit., p.142

225

Baza de referin a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmrite n cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referin a controlului poate fi mai ampl sau mai restrns, dup cum se refer la un numr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea autoritilor administraiei publice. Astfel, baza de referin a controlului poate s cuprind obiectivele pe care trebuie s le realizeze diferitele autoriti ale administraiei publice, avnd un anumit criteriu de apreciere. n baza de referin se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. n aceast privin, sunt elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale i a celor financiare de care dispun autoritile administraiei publice. n baza de referin a controlului se cuprind, de asemenea, elemente care se raporteaz la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Acestea sunt apreciate, n primul rnd, din punctul de vedere al legalitii lor. n baza de referin se cuprind reglementri prohibitive, sau imperative la care sunt supuse, spre exemplu, activitile autoritilor administraiei locale i pe care aceste autoriti trebuie s le respecte. De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din punct de vedere al oportunitii, al rentabilitii sau al eficienei lor. n sfrit, n baza de referin pot intra elemente care privesc calitatea activitii autoritii administraiei publice supus controlului. Aceast calitate este apreciat printr-o serie de criterii care vizeaz eficiena serviciului, operativitatea, funcionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea .a. Operaiunile de control au caracterul unor operaiuni administrative realizate de ctre autorii controlului care urmresc s stabileasc conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse n baza de referin. Rezultatul pozitiv al controlului const n constatarea realizrii cerinelor din baza de referin. Operaiunile de control pot fi simple sau complexe, dup cum elementele din baza de referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de tehnicitate din partea autorului controlului. Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate n gestiunea unor autoriti ale administraiei publice cuprinde operaiuni relativ simple care constau n constatarea existenei acestor obiecte. Mult mai complexe sunt operaiunile de control al legalitii diferitelor acte pe care le fac autoritile administraiei publice. Aceste aciuni sunt mai dificile, pentru c necesit cunoaterea att a reglementrilor legale privitoare la activitatea controlat, ct i a particularitilor n care acioneaz. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializrii activitii de control prin jurisdicii administrative. Pregtirea juridic de specialitate este necesar, de asemenea, n cadrul controlului exercitat de instanele judectoreti. Complexe sunt i aciunile de control al oportunitii activitii autoritilor administraiei publice. Noiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, cum sunt rentabilitatea, eficiena, funcionalitatea, operativitatea, finalitatea571. Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlat. Desigur, operaiunile de control, din categoria sus-menionat, necesit o bun cunoatere a specificului activitii autoritilor supuse controlului. 12.4. Formele de control exercitat asupra administraiei publice Complexitatea activitii pe care o desfoar autoritile administratiei publice att la nivel local ct si central, face ca formele de control folosite sa fie multiple, grupandu-se dupa diverse criterii astfel572: Dupa natura autoritii care exercit controlul, distingem: - control exercitat de autoritatile judecatoresti si de organe cu activitate jurisdictional;
571 572

Ibidem., p. 143 M. Preda, op. cit., p. 230; V. Vedina, op. cit.(2007), p. 126 i urm.

226

- control exercitat de autoritatea legislativ si de structuri care tin de aceasta; - control exercitat de autoritatile administratiei publice si de structuri din sistemul acestora. Dupa pozitia organului de control fa de cel controlat, controlul poate fi: - control administrativ intern, care se exercita de functionarii publici cu functii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, sau de anumite compartimente ale acestui organ; - control administrativ extern, care se exercita de autoritati din afara administratiei publice. Acest control poate fi exercitat fie de organe din sistemul autoritatii legislative, fie ale celei executive, fie ale autoritatii judecatoresti. Dupa sfera de cuprindere, controlul poate fi : - control specializat, intelegand prin aceasta controlul efectuat pe o anumita tem, problema, domeniu de activitate; - control complex sau general, care priveste mai multe sectoare de activitate, ori toate atributiile celui controlat. Din punctul de vedere al procedurii aplicabile, distingem: - un control jurisdicional, de natur contencioas i - un control nejurisdicional, de natur necontencioas573. 12.4.1. Controlul parlamentar Controlul parlamentar se exercit sub dou forme: - un control parlamentar tradiional, exercitat de Parlament n mod direct, prin mijloacele puse la dispoziiei de Constituie i - un control parlamentar modern exercitat de ctre autoriti publice cum ar fi Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi574. Potrivit art. 61 din Constituia Romniei575, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn, fapt ce justific nu att o preemine a acestei instituii n raport cu celelalte autoriti statale, ct mai ales prerogativele de control care i sunt puse la dispoziie, prin Constituie, n raport cu Preedintele Romniei, Guvernul i alte autoriti publice, n vederea asigurrii echilibrului puterilor, a nfptuirii principiilor statului de drept i garantrii funcionalitii statului n general576. Controlul parlamentar vizeaz, aadar, ntreaga activitate statal i toate autoritile publice, realizndu-se prin ci i mijloace adecvate i avnd un caracter necesar, plenar i difereniat577. Parlamentul exercit ndeosebi controlul asupra activitii autoritilor administraiei publice, n calitatea acestora din urm de autoriti executive, a cror misiune este tocmai punerea n aplicare a actelor juridice adoptate de ctre Parlament. Controlul parlamentar se nfptuiete prin mai multe modaliti, dintre care amintim: prin intermediul comisiilor permanente i temporare ale Parlamentului, prin ntrebrile i interpelrile adresate conductorilor autoritilor administraiei de stat de ctre deputai i senatori, precum i prin rapoartele i informrile pe care le prezint n faa acestora conductorii autoritilor administraiei publice. Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului, potrivit competenei fiecreia, ascult rapoarte prezentate de ctre conductorii autoritilor centrale ale administraiei publice. Cu ocazia ascultrii rapoartelor, comisiile analizeaz modul n care autoritile administraiei publice i ndeplinesc sarcinile ce le revin. Dei comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autoritilor a cror activitate o analizeaz i nici dreptul de a le da dispoziii obligatorii, ele prezint Parlamentului, n cadrul crora
573 574

Pentru detalii a se vedea V. Vedina, op. cit.(2007), p. 128-129 V. Vedina, op. cit.(2007), p. 126 575 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003 576 Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Ioan Vida i Florin Vasilescu, Constituia Romniei-comentat i adnotat, R.A. Monitorul Oficial, 1992, p. 134 577 M. Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucureti, 1994, p. 147

227

funcioneaz, rapoarte, avize sau propuneri pe baza crora acesta va adopta msurile corespunztoare fa de autoritile administraiei de stat a cror activitate a fost analizat. De aici i nsemntatea deosebit i, totodat, consecinele juridice ale concluziilor comisiilor permanente fa de autoritile administraiei publice, fr ca ntre ele s existe relaii de subordonare direct. Concluziile comisiilor permanente stau la baza msurilor pe care Parlamentul le ia fa de autoritile administraiei publice. Controlul asupra activitii autoritilor administraiei publice se efectueaz i prin intermediul comisiilor temporare create de ctre Parlament (comisii de anchet). O form important de control parlamentar asupra activitii autoritilor administraiei publice o constituie ntrebrile i interpelrile pe care deputaii i senatorii le adreseaz conductorilor acestor autoriti, n cadrul desfurrii lucrrilor sesiunilor celor dou Camere ale Parlamentului578. Cei ntrebai sau interpelai au obligaia de a rspunde imediat sau n termenul ce se va stabili, verbal sau n scris i, n orice caz, n aceeai sesiune. ntrebrile i interpelrile nu sunt simple mijloace de informare a parlamentarilor, ci veritabile instrumente de control din partea Parlamentului asupra activitii desfurate de autoritile administraiei publice, hotrrile adoptate de ctre Parlament n legtur cu acele probleme coninnd obligaii juridice pentru autoritile administraiei publice. Prin aceasta se realizeaz unul din elementele exercitrii puterii de stat, anume controlul general al legalitii. O alt important form de control o constituie rapoartele i informrile prezentate celor dou Camere ale Parlamentului de ctre conductorii autoritilor centrale ale administraiei publice, cu privire la activitatea pe care au desfurat-o. Pe baza acestora se pot adopta msuri legislative generate de constatrile pe care le fac n urma prezentrii n Parlament a rapoartelor i informrilor respective. Potrivit principiului separaiei puterilor n stat, autoritatea legislativ nu poate anula hotrrile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constituia Romniei nu include i dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. n raporturile dintre Parlament i Guvern, singura msur pe care o poate adopta autoritatea legislativ este moiunea de cenzur (art. 113 din Constituie). Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului la data depunerii. Moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun a celor dou Camere. Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care au semnat-o nu mai pot iniia, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care Guvernul i angajeaz rspunderea. Pe lng acest control parlamentar tradiional mai exist i controlul parlamentar modern efectuat de autoriti care depind de Parlament, dar nu i sunt subordonate: Avocatul Poporului i Curtea de Conturi. 12.4.2. Controlul administrativ Controlul realizat de ctre administraia public asupra ei nsi este considerat n literatura de specialitate un tip aparte de control, ce poart denumirea de control administrativ579. Activitatea de autoreglare prin control n cadrul sistemului administraiei publice se realizeaz prin controlul intern exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice i prin

578

579

Art. 112 din Constitutie Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 1996, vol. I, p. 373

228

controlul extern care poate fi control ierarhic, control de tutel administrativ 580 sau controlul exercitat prin jurisdiciile administrative speciale. Controlul administrativ a fost definit ca fiind acea activitate ce se desfoar regulat, n cadrul structurii generale a administraiei publice, ca o component fundamental a mecanismului administrativ, al crei scop l constituie asigurarea conformitii conduitei administrative cu comandamentele statale, prevzute de lege, realizndu-se unitatea de scop i aciune n administraia public581. Aceste forme de control prezint importan din punct de vedere juridic deoarece fiecare dintre ele are legtur cu contenciosul administrativ, denumit i coloana vertebral a dreptului administrativ, care pune n micare controlul judectoresc asupra legalitii aciunilor sistemului administraiei publice. Trebuie subliniate ns particularitile tehnice ale controlului administrativ care se manifest, n special, la controlul ierarhic, asupra cruia vom insista. 12.4.2.1. Controlul intern Acest control este realizat ca o component a activitii de conducere a autoritilor administraiei publice de ctre autoritile colegiale sau unipersonale care au competena conducerii n cadrul fiecrui organ al administraiei publice, ca unitate component a sistemului autoritilor administraiei publice. De asemenea, controlul intern se realizeaz prin titularii funciilor superior ierarhice asupra subordonailor lor582. Acest control este permanent i cuprinde ntreaga activitate i toate componentele autoritilor administraiei publice. Fiind un autocontrol n sensul cel mai direct al termenului, controlul intern se declaneaz din oficiu, dar poate fi pornit i la sesizarea sau cererea celor interesai pe baza unor scrisori sau reclamaii formulate din afara instituiei publice. Declanarea acestui tip de control administrativ printr-o sesizare sau reclamaie poart denumirea de recurs graios. Aadar, recursul graios este plngerea adresat de ctre un particular autoritii administrative de la care eman actul administrativ prin care se solicit revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia583. Recursul graios poate s se refere la orice reper din baza de referin a controlului, deci att la legalitatea ct i la oportunitatea activitii organului respectiv. Folosirea acestui recurs nu implic modaliti procedurale referitoare la termene, sau mijloace de sesizare. Recursul graios prezint importan juridic deoarece este o condiie necesar, p