Sunteți pe pagina 1din 207

Politici şi instituţii în migraţia internaţională: migraţie pentru muncă din România. 1990 – 2006

Monica Şerban

Melinda Stoica

Fundaţia pentru o Societate Deschisă

Februarie 2007

Bucureşti

Cuprins:

Lista

casetelor:

4

Lista

tabelelor:

4

I. Migraţie internaţională: politici de migraţie şi instituţii implicate în migraţie

5

II. Emigraţia pentru muncă din România: trasee de migraţie

10

II.1. Trasee de migraţie privată

10

II.2. Trasee de migraţie legală mediată privat

11

II.3. Trasee de migraţie legală mediată de stat

12

III.4. Trasee de migraţie legală nemediată

12

III.

Politici de migraţie şi instituţii ale migraţiei în România (emigraţie pentru muncă)

13

III.1. Reglementări cu caracter nespecific privind ieşirea şi reîntoarcerea din/în ţară

13

III.1.1. Paşaportul – instrumentul fundamental al circulaţiei internaţionale

15

III.1.2. OUG 112/2001 – interogaţie despre teritoriu şi cetăţenie în migraţie

20

III.1.3. Condiţii la ieşirea din ţară

21

III.1.4. Acordurile de readmisie: cine se întoarce acasă cu avionul

23

Anexa 1: Acorduri de readmisie

24

III.2. Reglementări cu caracter specific privind emigraţia pentru muncă

25

III.2.1. Comisia specială din cadrul Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale – prima măsură

 

specifică legată de preocuparea pentru cetăţenii români care lucrau în afara graniţelor

25

III.2.2. Protecţia cetăţenilor români care lucrează în străinătate (I)

27

III.2.3. Statul ca mediator de forţă de muncă

29

III.2.4. Protecţia cetăţenilor români care muncesc în străinătate (II)

32

III.2.5. Acorduri bilaterale în domeniul circulaţiei forţei de muncă

35

III.2.6. Securitatea socială a lucrătorilor migranţi

39

III.2.7. Reglementări privind recunoaşterea reciprocă a diplomelor şi a calificărilor în România

44

IV.

Concluzii

48

 

50

Anexa 1: Acorduri de readmisie

50

Anexa II: Acte normative referitoare la regimul paşapoartelor în România

52

Anexa III: Analiza legislaţiei privind migraţia forţei de muncă în România, Spania şi Italia

53

Contribuţia autoarelor:

Monica Şerban: Capitolele I, II, III (subcapitolele: III.1.; III.2.1.; III.2.2.; III.2.3.; III.2.4.; III.2.5; III.2.6), IV, Anexele I, II Melinda Stoica: Caseta 1; subcapitolul III.2.7., Anexa III

Autoarele mulţumesc doamnei Mihaela Ştefănescu, coordonator programe FSD, pentru sprijinul fără de care acest raport nu ar fi fost posibil.

Acronime:

MMPS

Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale

 

MMSS

Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale

MMSSF

Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale

MAE

Ministerul Afacerilor Externe

IM

Inspecţia Muncii

ONRPFMS

Oficiului Naţional pentru Recrutare şi Plasare a Forţei de Muncă în Străinătate

OMFM

Oficiul pentru Migraţia Forţei de Muncă

 

CIDLM

Centrul de Informare şi

Documentare

pentru

DMS

Lucrătorii Migranţi Departamentul pentru Muncă în Străinătate

 

CAPMS

Corpul ataşaţilor pe probleme de muncă şi sociale

ANOFM

Agenţia Naţională de Ocupare a Forţei de Muncă

CNPAS

Casa Naţională de Asigurări Sociale

Pensii

şi

Alte

Drepturi

de

Lista casetelor:

Caseta 1: Dreptul la liberă circulaţie în România

13

Caseta 2: Decretul Lege 10 din 8 ianuarie 1990: liberalizarea paşaportului

15

Caseta 3: Decretul Lege 10 din 8 ianuarie 1990: semnificaţia paşaportului

15

Caseta 4: Decretul Lege 10/1990: situaţii în care se aplicau restricţii dreptului de liberă circulaţie

16

Caseta 5: Limitarea dreptului la liberă circulaţie în condiţiile legii (OG 65/1997)

17

Caseta 6: Obligaţiile cetăţenilor români pe perioada şederii lor în străinătate (Legea 248/2005, art. 5)

19

Caseta 7. Preambulul OUG 29/2006

23

Caseta 8: Cum să ajungi în România cu avionul

24

Caseta 9: Obligaţiile societăţilor de intermediere recrutare şi plasare de forţă de muncă în Israel şi a societăţilor de construcţii care

folosesc salariaţi români pentru realizarea lucrărilor de antrepriză în Israel (extras)

26

Caseta 10: Legea 156/2000: înţelegeri, tratate, convenţii; afirmarea de principii

27

Caseta 11: Centrul de Informare şi Documentare pentru Lucrătorii Migranţi. Atribuţii (conform HG 823/2002)

31

Caseta 12. Atribuţii ale Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale privind protecţia cetăţenilor români care lucrează în străinătate (conform HG 1326/2004)

32

Caseta 13 Modificări successive ale atribuţiilor MMSSF în domeniul emigraţiei pentru muncă

34

Caseta 14 Atribuţiile personalului CAPMS (HG 412/2005)

35

Caseta 15: Acordurile bilaterale în domeniul asigurărilor sociale din perspectiva integrării

39

Lista tabelelor:

Tabel 1: Acorduri în domeniul circulaţiei forţei de muncă

38

Tabel 2: INSTRUMENTE JURIDICE BILATERALE ÎN DOMENIUL SECURITĂŢII SOCIALE

41

I.

Migraţie

internaţională:

implicate în migraţie

politici

de

migraţie

şi instituţii

Pe fondul dezvoltării pe care migraţia internaţională a cunoscut-o în România în perioada recentă şi mai ales a manifestării efectelor sale, întrebări legate de rolul pe care statul român l-a jucat, îl joacă sau îl poate juca în migraţie sunt tot mai frecvente. Ce a făcut statul român pentru a controla migraţia, pentru a oferi protecţie şi sprijin cetăţenilor săi din afara graniţelor, ce nu a făcut şi ce poate fi făcut pentru a limita efectele negative şi a le maximiza pe cele pozitive (sau pentru a le evalua în mod cât mai adecvat) sunt întrebări care oferă subiecte de discuţie actuale. Migraţia internaţională, în condiţiile în care vorbim despre milioane de români în afara graniţelor, nu poate fi neglijată la nivelul politicilor de migraţie.

Materialul pe care îl propunem porneşte de la astfel de întrebări. Preocuparea noastră va fi în primul rând să identificăm acţiunile/măsurile pe care statul român le-a întreprins/adoptat din perspectiva controlului 1 migraţiei, relaţionate cu evoluţiile procesului în sine. Este evidentă introducerea unei dimensiuni de dinamică a măsurilor. Interesul nostru nu este unul general, pentru politicile de migraţie, ci unul specific, legat de forma cea mai importantă (cel puţin ca număr) pe care o cunoaşte astăzi migraţia românească: emigraţia pentru muncă (indiferent de gradul de clandestinitate sau legalitate pe care îl implică). Ne preocupă doar acele măsuri şi instituţii care au vizat/afectat emigraţia pentru muncă din România şi în mod particular acele măsuri adoptate pe segmentul plecărilor din România. Cuvintele cheie prin prisma cărora poate fi citit materialul sunt: emigraţie pentru muncă, ieşire din România, măsuri legislative, trasee de migraţie.

Pentru a înţelege cum şi unde poate interveni/intervine statul în reglementarea unui segment particular de mobilitate spaţială internaţională (în cazul nostru, emigraţia pentru muncă) este necesară o înţelegere mai largă a intervenţiei statului în desfăşurarea procesului la nivelul său maxim de generalitate. În esenţă, ce înseamnă mobilitate spaţială internaţională? Fundamental, evenimentul poate fi descris ca acţiune a cetăţeanului unui stat (devenit astfel stat de origine) care se implică într-o mişcare internaţională, cu traversare a uneia sau mai multor frontiere statale în intenţia de a staţiona în spaţiul altui stat (devenit astfel stat de destinaţie) pentru o perioadă de timp (variabilă). Deplasarea despre care vorbim implică cel puţin o schimbare fundamentală la nivel individual: trecerea de la statutul de cetăţean în propria ţară la cel de cetăţean străin. Dacă acceptăm că spaţiul de exercitare a autorităţii este un element fundamental pentru acţiunile statului, atunci foarte probabil, orice stat va încerca să controleze cel puţin ieşirile şi intrările în spaţiul său 2 . În aceeaşi măsură, va încerca să reglementeze/supravegheze staţionarea

1 Sensul în care utilizăm termenul este acela de analiză permanentă a unei situaţii cu scopul de a urmări evoluţia ei şi a introduce măsuri de îmbunătăţire şi nu de impunere de restricţii.

2 În principiu, acţiunile legate de control sunt disproporţionate în ceea ce priveşte ieşirile prin comparaţie cu intrările. Într-un stat democratic, ieşirile intră sub incidenţa drepturilor fundamentale ale indivizilor, în speţă dreptul la liberă circulaţie, iar măsurile de control strict, de genul celor adoptate de România în perioada comunistă, sunt asociate situaţiilor extraordinare. Spre deosebire de ieşiri, intrările fac în mai mare măsură obiectul restricţiilor, fiecare stat definind, în funcţie de presiunea de migraţie cu care se confruntă, regulile de intrare. De aici şi paradoxul liberei circulaţii, care înseamnă nu numai ieşire sau intrare, ci suprapunerea ieşire-intrare, ori libertatea de ieşire (conferită de un stat) poate fi îngrădită de restricţiile de intrare (conferită de alt stat). Devine evident că, în mod unilateral, un

cetăţenilor altor state (cetăţeni străini) pe propriul teritoriu. Este evident că măsurile de supraveghere a staţionării sunt mult mai greu de pus în aplicare (şi de descoperit abaterile) decât cele legate de intrare. De aceea, accentul cade în cele mai multe dintre cazuri pe controlul intrării în spaţiul de exercitare a autorităţii. Pe de altă parte, orice ieşire din spaţiul unui stat presupune inevitabil intrarea în spaţiul altui stat. Prin urmare, orice stat va avea foarte probabil un număr de cetăţeni aflaţi în afara propriilor graniţe, cărora este dator să le ofere protecţie în virtutea drepturilor oferite de cetăţenie. Mergând mai departe, orice cetăţean poate ieşi, intra în alt stat, rămâne pentru o perioadă în afara spaţiului statului său şi reveni. Dacă afirmaţiile sunt corecte, înseamnă că în privinţa circulaţiei externe avem cel puţin câteva seturi de reglementări şi instituţii asociate:

intrărilor şi ieşirilor din/în spaţiul de exercitare a autorităţii unui stat

staţionării cetăţenilor străini în spaţiul respectiv

situaţiei propriilor cetăţenilor aflaţi pe teritoriul altui stat.

Pe de altă parte, munca străinilor reprezintă un punct important în care se exercită, din punct de vedere al politicilor de migraţie, controlul unui stat. Există numeroase motive pentru a proceda în acest fel, dar motivaţia depăşeşte limitele discuţiei noastre. Important este că statul va încerca să controleze accesul străinilor pe piaţa forţei de muncă. Modalităţile prin care o face vizează două forme: controlul intrărilor şi controlul după inserţia pe piaţa proprie. De aici derivă o serie de reglementări specifice care vizează în mod exclusiv situaţia străinilor care muncesc sau care vor să muncească pe teritoriul unui stat.

Sintetizând, putem afirma că, în general, există o tendinţă de control a statelor manifestată în segmentul intrărilor/ieşirilor, staţionării şi muncii străinilor în spaţiul de exercitare a autorităţii proprii şi o preocupare pentru protecţia propriilor cetăţeni aflaţi pe teritoriul altor state. Mai mult decât atât, tendinţa de control al intrărilor pe piaţa forţei de muncă se manifestă prin măsuri specifice (control intern al accesului străinilor care deja staţionează pe propriul teritoriu sau recrutare).

Pentru a analiza care sunt reglementările care au vizat/vizează migraţia 3 pentru muncă din România este necesară o definiţie clară a tipului de deplasare despre care discutăm. Migraţia pentru muncă reprezintă un tip particular de migraţie. În sensul cel mai strict, migranţii pentru muncă sunt „străini admişi de către statul de destinaţie în scopul specific de a exercita o activitate economică remunerată pe teritoriul statului de destinaţie. Durata de şedere este în mod obişnuit restricţionată la durata angajării pe care (străinii) o deţin.” 4 Definiţia anterioară are în vedere numai migraţia realizată pe canale legale, dar ne ajută în înţelegerea migraţiei pentru muncă în primul rând ca deplasare al cărei scop este prestarea unei activităţi remunerate pe teritoriul unui stat diferit de cel de origine. De aici derivă însă şi principala problemă în clasificarea unei deplasări ca aparţinând migraţiei pentru muncă (în spaţiul de origine, în momentul plecării). Atâta vreme cât spaţiul internaţional este jalonat cu restricţii, mulţi dintre cei care circulă nu se

stat nu poate garanta libera circulaţie a cetăţenilor săi decât în sensul de drept de a ieşi din propria ţară, ceea ce nu asigură dreptul de a intra în altă ţară. 3 Din motive legate de evitarea repetiţiilor, pe de o parte, pe de altă parte din motive legate de slaba cuprindere a termenului „emigraţie pentru muncă” în raport cu realităţile actuale ale migraţiei, termenii de „migraţie/migraţie pentru muncă” vor fi utilizaţi în sensul de deplasare internaţională cu scopul de a munci.

4 Migration Information source, http://www.migrationinformation.org/Glossary/

supun rigorilor legate de admisia legală pe teritoriul statului de destinaţie (situaţia recrutării). Intrarea în spaţiul de destinaţie poate fi exclusiv clandestină sau poate folosi alte canale de intrare legală. Consecinţa este că deplasările de acest tip nu pot fi clasificate ca migraţie pentru muncă decât post factum, după ce evenimentul de migraţie s-a realizat. Analizele care au vizat segmentul migraţiei pentru muncă au pus în evidenţă că, în cazul României, ambele modalităţi şi în mod particular cea de-a doua au fost intens utilizate 5 . Prin urmare, deşi este vorba de o veritabilă migraţie pentru muncă, modalitatea de ieşire din ţară/intrare în spaţiul de destinaţie şi scopul declarat al plecării (elementele în funcţie de care poate fi clasificată o deplasare ca migraţie pentru muncă) sunt cu totul altele (sau lipsesc în cazurile clandestine). De aici derivă şi una dintre dificultăţile importante în conceperea măsurilor de control al emigraţiei pentru muncă în spaţiul de origine şi una dintre dificultăţile principale în analiza măsurilor privind migraţia pentru muncă. Dacă în cazul migraţiei legale situaţia este relativ clară (deplasarea se derulează conform unor reglementări precise şi presupune un traseu prestabilit de reglementările respective), în cazul migraţiei „private” 6 , în ceea e priveşte acţiunile statului de origine, reglementările pot viza în fapt alte tipuri de deplasări (în scopuri turistice, spre exemplu).

Revenind la problema identificării măsurilor care vizează emigraţia pentru muncă, date fiind condiţiile în care se derulează migraţia internaţională şi particularităţile emigraţiei pentru muncă din România, discutăm de fapt despre câteva seturi distincte de reglementări:

reglementările generale, nespecifice care vizează ieşirea din ţară (în cazul traseelor de muncă private), reglementări generale, nespecifice care vizează readmisia cetăţenilor români pe teritoriul românesc, reglementări generale, nespecifice care vizează protecţia cetăţenilor români în străinătate şi setul de reglementări specifice apărute ca reacţie la politica altor state de recrutare a forţei de muncă (referitoare la întreg traseul: plecare, şedere şi muncă pe teritoriul altui stat, reîntoarcere). Dintre categoriile menţionate, singurul set de măsuri care poate fi considerat un răspuns specific la emigraţia pentru muncă este cel vizând politicile de recrutare ale altor state (nu în mod necesar adresate României), constituind o veritabilă politică referitoare la emigraţia pentru muncă. Celelalte reglementări au un caracter general şi nu controlează ţintit acest gen de deplasare. Componenta „plecări private” este influenţată însă de aceste din urmă măsuri şi, unele dintre ele, în segmentul emigraţiei pentru muncă, pot avea efecte chiar mai mari decât cele ţintite.

Deşi, în principiu, posibilităţile de intervenţie ale unui stat de origine sunt limitate în emigraţie (relaţia de putere cu statul de destinaţie este în defavoarea sa), totuşi există o serie de reglementări care pot fi adoptate în scopul controlului emigraţiei (inclusiv pentru muncă). Un stat poate decide să implementeze sau nu astfel de măsuri în strânsă legătură cu importanţa atribuită fenomenului la un moment dat, semnificaţia şi magnitudinea efectelor evaluate/prognozate pe termen scurt/mediu/lung. Statul de origine poate investi măsuri care vizează combaterea migraţiei private (şi trecerea ei pe canale legale), stimularea sau diminuarea emigraţiei pentru muncă, poate adopta măsuri adresate specific cetăţenilor care lucrează în străinătate, pe perioada cât aceştia

5 Vezi Dumitru Sandu (coord.). 2006. Locuirea temporară în străinătate. Migraţia economică a românilor: 1990- 2006. FSD, Bucureşti 6 Preferăm utilizarea expresiei “particular” pentru ceea ce în bună măsură este cunoscut/clasificat ca „migraţie clandestină/ilegală/neregulată pentru muncă”. Expresia face referire la faptul că migraţia pentru muncă poate deveni clandestină abia la desinaţie, în cele mai multe cazuri modalitatea de ieşire din ţară fiind una legală. Tocmai din acest motiv, dacă ne referim la secvenţa de început al acestei migraţii, este incorect să afirmăm că este “migraţie clandestină”.

sunt în străinătate (în sfera protecţiei acestora sau facilitării integrării lor pe piaţa forţei de muncă la destinaţie), sau combaterii efectelor pe care le evaluează ca negative respectiv stimulării celor evaluate pozitiv. Dificultatea esenţială în concepţia şi punerea în aplicare a unor asemenea măsuri este dată de cele mai multe ori de caracterul internaţional al emigraţiei, care se derulează concomitent la intersecţia intereselor, de multe ori contradictorii, a două state (emigranţii sunt cetăţenii statului de origine în timp ce spaţiul în care se manifestă migraţia este spaţiul de exercitare a autorităţii statului de destinaţie).

Existenţa unui set de reglementări care vizează migraţia internaţională nu sunt în mod necesar garanţia controlului asupra procesului. Fără capacitatea instituţională de a pune în aplicare măsurile elaborate, controlul statului asupra migraţiei poate rămâne în multe situaţii un simplu obiectiv de politică de migraţie. Instituţiile 7 migraţiei joacă un rol fundamental în această privinţă. Din nou, din cauza complexităţii migraţiei, definirea/delimitarea instituţiilor migraţiei ridică probleme speciale. Teoretic, toate acele instituţii care au atribuţii în punerea în aplicare a măsurilor care privesc circulaţia în spaţiul internaţional (indiferent dacă sunt măsuri generale sau specifice pentru anumite segmente de circulaţie cum ar fi migraţia pentru muncă) sunt instituţii ale migraţiei. În această categorie pot fi incluse deopotrivă instituţiile (discutăm în sens formal, de organizaţii) care sunt exclusiv dedicate circulaţiei internaţionale, care apar şi se dezvoltă datorită circulaţiei internaţionale şi instituţiile care cunosc o modificare datorită preluării unei serii de măsuri (adaugă un departament, exercită o nouă funcţie, au noi atribuţii).

Cazul românesc este unul complex din punct de vedere al emigraţiei pentru muncă. Traseele utilizate pentru realizarea acestui tip de migraţie sunt numeroase, destinaţiile sunt multiple, procesul a cunoscut o dinamică accentuată. Mai mult decât atât, în perioada despre care discutăm 1990–2006, România a parcurs etapele integrării în Uniunea Europeană şi, multe dintre „acţiunile” statului român au fost marcate de acest proces. În aceste condiţii, este foarte greu de distins între intenţiile/motivele care au stat la baza adoptării şi aplicării unor măsuri sau construcţiei instituţionale în domeniul migraţiei, din perspectiva migraţiei româneşti şi măsurile adoptate ca urmare a obligaţiilor asumate din perspectiva integrării europene. Perspectiva pe care o propunem în acest material este una a „migraţiei”, nu a integrării. Ne uităm la ce a făcut statul din perspectiva migraţiei, nu din perspectiva integrării. Ce înseamnă acest lucru? Că nu vom discuta măsurile adoptate de statul român din perspectiva „1 ianuarie 2007”, ci din perspectiva migranţilor. A doua precizare care se impune este legată de conţinutul materialului. Traseul migraţiei private pentru muncă induce o extindere a spaţiului nostru de interes până la pierderea specificităţii. Dacă extindem discuţia la categoria măsurilor nespecifice, indiferent pe ce segment sunt adoptate, practic ceea ce a făcut statul român în domeniul emigraţiei pentru muncă devine orice măsură care a avut efecte asupra deplasărilor internaţionale. Ori scopul nostru nu este de a discuta întreg pachetul de măsuri adoptate în decursul celor 16 ani. Tocmai din acest motiv operăm cu o selecţie: materialul face referire la măsurile ţintite către segmentul emigraţiei pentru muncă (Capitolul III) şi la măsurile nespecifice, care, considerăm, au avut un impact semnificativ asupra acesteia - este vorba în mod particular de măsurile legate de ieşirea din ţară (Capitolul II). Selecţia este evident discutabilă. Accentul se duce către un pachet de măsuri, în defavoarea altora. Spre exemplu, măsurile legate de românii din afara graniţelor sau rolul Departamentului pentru Românii de Pretutindeni din cadrul ministerului Afacerilor Externe nu sunt prezente în

7 Termenul de instituţie va fi utilizat ca sinonim celui de organizaţie.

text. Nu pentru că aceste măsuri adoptate de statul român nu au importanţă din punctul nostru de vedere, ci, pentru că, considerăm că nu au avut/au un impact semnificativ asupra emigraţiei pentru muncă.

Materialul porneşte de la câteva consideraţii asupra emigraţiei pentru muncă din România. Capitolul I încearcă să prezinte în mod sintetic principalele trasee utilizate în migraţia pentru muncă din România. Din perspectiva acestor trasee, prezentate succint, va fi purtată discuţia referitoare la măsurile nespecifice şi specifice în domeniul migraţiei. Cel de-al doilea capitol este dedicat măsurilor adoptate în sfera ieşirilor/intrărilor cetăţenilor români din/în spaţiul naţional: măsuri nespecifice conform clasificării pe care am adoptat-o, care au afectat în mod particular din punctul nostru de vedere circulaţia forţei de muncă din România în special către ţările membre UE. Măsurile ţintit adresate segmentului emigraţiei forţei de muncă sunt prezentate în capitolul trei.

În argumentarea ideii că migraţia se construieşte în spaţiul de intersecţie al reglementărilor statului de origine şi al celui de destinaţie, Anexa III, prezintă o analiză comparativă a legislaţiei privind migraţia forţei de muncă în România, Spania şi Italia.

Fără a neglija importanţa instituţiilor, accentul cade mai degrabă pe măsurile adoptate decât pe evaluarea modului în care au fost implementate. Evaluarea implementării unor măsuri şi evaluarea activităţii unor instituţii ale migraţiei/cu atribuţii în migraţie este un spaţiu de analiză/cercetare pentru viitor. Trebuie precizat că intenţia noastră nu este nicidecum una de exhaustivitate, ci mai degrabă de a pune probleme, de a semnala fapte şi, poate, de a propune perspective de interpretare.

II. Emigraţia pentru muncă din România: trasee de migraţie

Este evident că „a controla” nu poate fi disociat de „a cunoaşte” şi „a înţelege”. Există diferite moduri de a cunoaşte şi a înţelege migraţia. Modul pe care îl propunem aici are drept element central întrebarea „cum?”. Cum se pleacă/s-a plecat în străinătate pentru muncă din România? Aceasta este întrebarea care ne preocupă. Ideea care stă în spatele răspunsului/răspunsurilor este cea de cumulativitate a migraţiei. De proces care se autoconstruieşte. Pe de altă parte este ideea de „ordine”. Nu ordinea noastră de clasificare, ci ordinea realităţii. De aceea discutăm în termeni de trasee de migraţie. Traseul este un mod de face migraţia. Un fel de a migra, care, dacă a fost evaluat ca unul de succes, a fost urmat şi de alţii. Un drum de migraţie. După părerea noastră, modurile în care se face migraţia sunt esenţiale pentru ideea de control. Statul din spaţiul de origine nu poate emite pretenţia de control fără a cunoaşte

modalităţile de plecare, spre exemplu. Nu îşi poate sprijini migranţii fără să cunoască modalităţile de inserţie pe piaţa forţei de muncă la destinaţie; nu poate interveni pentru trecerea migraţiei pe căi legale dacă nu cunoaşte modul în care se face migraţia „clandestinăşi unde duce o astfel de

Toate sunt argumente care ne-au făcut să optăm pentru o prezentare a migraţiei

migraţie

româneşti în termeni de „trasee de migraţie”. Perioada de 16 ani despre care vorbim este însă greu de evaluat din perspectiva traseelor de migraţie. Migraţia este un fenomen dinamic iar traseele pot fi abandonate dacă devin lipsite de şanse de succes. În plus sunt dependente de destinaţii. Soluţia la care am recurs este cea a agregării în funcţie de caracteristicile lor majore. Modalitatea de ieşire din ţară este elementul privilegiat al clasificării. Or, din această perspectivă, putem vorbi în cei 16 ani despre câteva tipuri mari de trasee utilizate în emigraţia pentru muncă: trasee de migraţie privată; trasee de migraţie legală mediată privat; trasee de migraţie legală mediată de stat, trasee de migraţie legală nemediată.

II.1. Trasee de migraţie privată

Traseele de migraţie particulară pot fi considerate un răspuns la restricţiile care jalonează spaţiul internaţional din perspectiva circulaţiei forţei de muncă. La limită, în această categorie pot fi incluse toate tipurile de trasee care speculează breşele legislative (sau de punere în aplicare a legislaţiei) pentru a realiza migraţia (sau procesul de migraţie la nivel individual). Pentru deplasările din această categorie caracteristică este îmbinarea/suprapunerea elementelor de legalitate şi clandestinitate. Ieşirea din ţară poate fi legală, şederea pe teritoriul ţării de destinaţie poate fi legală (cel puţin pentru o perioadă), munca poate fi clandestină, şederea poate deveni şi ea clandestină etc. Cazurile de clandestinitate „pură” au reprezentat şi probabil reprezintă un segment redus (tendinţa normală este de a evita riscurile situaţiilor de clandestinitate, în special în secvenţele migraţiei în care controlul este foarte puternic, aşa cum se întâmplă la ieşirea din ţara de origine, intrarea în ţara de tranzit/destinaţie). Migraţia pentru muncă de la începutul anilor ’90 cu ieşire legală din ţară, solicitarea de azil (în special pe motive politice) la destinaţie şi încadrarea pe piaţa forţei de muncă în perioada de soluţionare a cererii este un exemplu de astfel de traseu (utilizat spre exemplu pentru migraţia în Germania). Ieşirea cu viză turistică (legală), tranzitarea unei ţării din spaţiul Schengen pentru care erau îndeplinite condiţiile de intrare legală, continuarea clandestină a călătoriei către o destinaţie

din acelaşi spaţiu şi încadrarea ilegală pe piaţa forţei de muncă la destinaţie este un alt tip de traseu privat (utilizat spre exemplu după intrarea Spaniei în Spaţiul Schengen pentru migraţie către această destinaţie). Deplasarea în scopuri turistice direct către ţara de destinaţie şi încadrarea în muncă „la negru” este un alt exemplu de traseu (utilizat pentru majoritatea destinaţiilor europene). Elementul comun al tuturor acestor trasee este construcţia lor pe baza reţelelor de migranţi. Dezvoltarea lor nu este posibilă fără sprijinul pe care, în virtutea relaţiilor de rudenie, prietenie, vecinătate, origine comună etc. indivizii şi-l acordă unii celorlalţi. Important din punct de vedere al controlului statului (de origine, statul român în cazul de faţă) este că secvenţele de clandestinitate au loc în special în afara spaţiului său de exercitare a autorităţii. Mai precis, traversarea frontierei româneşti, cel puţin la ieşire este/a fost în cele mai multe dintre cazuri legală, elementele de clandestinitate succedându-se de regulă pe teritoriul ţărilor de tranzit sau de destinaţie. Posibilitatea de control/intervenţie pe aceste trasee de migraţie este extrem de redusă, pe de o parte pentru că, deşi este vorba de cetăţeni români, iar statul poate emite măsuri care li se adresează doar în această calitate, nu le poate pune în aplicare (sau mai bine zis nu poate controla dacă cetăţenii români le respectă decât în mică măsură nefiind vorba de spaţiul său de exercitare a autorităţii). Pe de altă parte, poate interveni cu măsuri restrictive pe ieşirile „cunoscute”, dar acestea afectează întregul canal de circulaţie internaţională utilizat pentru ieşire. A doua secvenţă de intervenţie o constituie reintrarea în spaţiul naţional. Dacă reglementările legate de ieşire sunt încălcate, reîntoarcerea este momentul în care pot fi aplicate şi măsurile punitive.

II.2. Trasee de migraţie legală mediată privat

Dorinţa de a munci în străinătate şi nevoia de lucrători străini sunt puse împreună de mediatorii de forţă de muncă. Traseele cu mediere legală apar în România încă de la începutul anilor ’90. Destinaţia cea mai „cunoscută” pentru acest gen de plecări este probabil Israelul (deşi nu mai este o destinaţie actuală). Migraţia se înscrie în acest caz, în general, în spaţiul legalităţii. Ieşirea din ţara de origine/intrarea în ţara de destinaţie se produce în baza unui contract legal de muncă. Dar, pentru că se operează în general cu perioade specificate de muncă în străinătate care nu corespund în mod necesar dorinţelor/aşteptărilor/nevoilor (potenţialilor) migranţilor, secvenţa/perioada de muncă legală poate fi urmată de una de clandestinitate (situaţie frecvent întâlnită pentru migraţia românească în Israel) sau poate devia către un traseu clandestin (părăsirea slujbei pentru care s-a încheiat un contract şi trecerea în segmentul informal). Există de asemenea riscul unor situaţii de abuz din partea angajatorilor (ore suplimentare neplătite, reţinerea ilegală a paşaportului, nerespectarea condiţiilor contractuale etc.). Şi în aceste situaţii posibilitatea de intervenţie a statului de origine este relativ redusă. Controlul statului de origine se poate exercita în secvenţa plecării (prin controlul mediatorilor, a stabilirii unor condiţii minime în care se produce plecarea etc.). Fiind vorba de intrări reglementate, cu acordul statului de destinaţie pe piaţa muncii, statul de origine se poate implica şi în negocierea eventualelor conflicte, poate solicita instituţiilor ţării de destinaţie exercitarea controlului asupra angajatorilor etc. în condiţiile sau în absenţa unor acorduri bilaterale în domeniul schimbului de forţă de muncă.

II.3. Trasee de migraţie legală mediată de stat

Traseele din această categorie presupun intervenţia statului în calitate de mediator. În principiu, situaţia este similară celei cu mediere privată, diferenţa provine din statutul mediatorului (instituţie publică). Până în 2002 când ONRPFMS/OMFM intră pe piaţa medierilor forţei de muncă, intervenţia statului român în calitate de mediator poate fi considerată minimală (acordurile semnate până la apariţia OMFM sunt contingentate la cel mult câteva mii de lucrători pe an sau sunt acorduri bilaterale pe schimbul de stagiari). Una dintre diferenţele majore, cel puţin în România, vine din absenţa tarifului de mediere. Ţările de destinaţie pentru traseele cu medierea statului sunt relativ numeroase, însă, în perioada recentă s-au concentrat ca volum în special către Germania şi Spania.

III.4. Trasee de migraţie legală nemediată

Categoria descrie plecările legale pentru muncă, puse în practică fără intervenţia unui agent de mediere. Potenţialul migrant intră în contact cu angajatorul străin utilizând propriile resurse, îşi negociază şi semnează în mod privat un astfel de contract. Este o modalitate de plecare utilizată, spre exemplu, de migranţii înalt calificaţi. Poate fi un traseu pentru ţările de destinaţie cu politici restrictive de migraţie şi cu capacitate de control ridicată, în cazul cărora ştigurile în regim de clandestinitate nu justifică riscul şi pierderile care îi sunt asociate. (Destinaţia cea mai frecventată din România pentru acest gen de plecări este probabil Germania.) Poate fi un traseu pentru o a doua sau a treia migraţie (chiar dacă primul eveniment a avut loc utilizându-se un alt traseu) (către Spania, Italia se utilizează deja aceste trasee). Intervenţia statului de origine este posibilă în aceeaşi măsură ca pentru celelalte tipuri de plecare legale discutate. Problema, ca şi în cazul migraţiei legale mediate privat, vine din complicaţiile birocratice şi din timpul pe care intervenţia statului în controlul înainte de plecare le-ar introduce.

III. Politici de migraţie şi instituţii ale migraţiei în România (emigraţie pentru muncă)

III.1. Reglementări cu caracter nespecific privind ieşirea şi reîntoarcerea din/în ţară.

România este unul dintre statele democratice care garantează dreptul la liberă circulaţie cetăţenilor săi (vezi Caseta 1)

Caseta 1: Dreptul la liberă circulaţie în România

Dreptul la liberă circulaţie este garantat de Constituţia României, fiecare cetăţean român având dreptul de a emigra şi de a reveni în ţară. Astfel, potrivit art.25 din Constituţia României, revizuită, „dreptul la liberă circulaţie, în ţară şi în străinătate, este garantat. Legea stabileşte condiţiile exercitării acestui drept. Fiecărui cetăţean îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţară, de a emigra, precum şi de a reveni în ţară.” Dreptul la liberă circulaţie este un drept care asigură libertatea de mişcare a cetăţeanului. Constituţia reglementează ambele aspecte care formează conţinutul dreptului la liberă circulaţie: libera

circulaţie pe teritoriul României şi libera circulaţie în afara teritoriului. 8 În acest sens se garantează dreptul la libera circulaţie în deplinătatea elementelor sale constitutive. Libertatea de circulaţie a cetăţenilor nu este absolută, ci trebuie circumscrisă unor limite, care sunt determinate de necesitatea apărării securităţii naţionale, asigurarea ordinii publice şi prevenirea unor posibile consecinţe negative ale exercitării cu rea-credinţă a acestei libertăţi. Aceasta, deoarece limitările dreptului de liberă circulaţie sunt prevăzute de lege şi constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, siguranţa publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia sănătăţii sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor şi libertăţilor altora. (Decizia Curţii Constituţionale nr. 631 din 24 noiembrie 2005 publicată în Monitorul Oficial nr. 1127 din 14 decembrie 2005). De regulă, aceste condiţii privind exercitarea dreptului la liberă circulaţie urmăresc ocrotirea unor valori economice şi sociale, a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, normala desfăşurare a relaţiilor cu alte state. Reglementările legale privind actele de identitate, paşapoartele sau celelalte documente, regulile privind trecerea frontierelor şi, în general, privind starea civilă a persoanelor nu sunt şi nu pot fi considerate restricţii la libera circulaţie a persoanelor, ci dimpotrivă, ca norme ce conferă un cadru eficient şi civilizat exercitării acestui drept. Articolul 12 din Pactul internaţional privitor la drepturile civile şi politice stabileşte că libera circulaţie poate face obiectul unor restricţii dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii:

- sunt prevăzute de lege;

- sunt necesare pentru protejarea siguranţei naţionale, ordinii publice, sănătăţii sau moralităţii publice;

- sunt compatibile cu celelalte drepturi recunoscute. 9 Exercitarea acestui drept poate fi, astfel, condiţionată prin lege dacă această condiţionare se impune pentru evitarea unui pericol grav ce ar ameninţa ordinea constituţională, pentru prevenirea riscului răspândirii unei epidemii, a consecinţelor unei calamităţi naturale. Unele restricţii se pot motiva şi prin protecţia minorilor împotriva abandonului sau pentru combaterea unor infracţiuni ori pentru executarea unor hotărâri judecătoreşti. 10 În legătură cu libera circulaţie pe teritoriul României, prin art. 25 se asigură posibilitatea pentru orice cetăţean de a circula nestânjenit pe teritoriul statului nostru şi de a îşi stabili reşedinţa sau domiciliul în orice

8 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina-Tănăsescu - Constituţia României revizuită comentarii şi explicaţii, Editura All Beck 2004, pag. 46

9 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina-Tănăsescu - Constituţia României revizuită comentarii şi explicaţii, Editura All Beck 2004, pag. 47

10 idem

localitate. Precizarea „în orice localitate” a fost necesară pentru a evita riscul unor interpretări abuzive sau speculative care ar putea ridica multe probleme concrete de soluţionat. 11 Cât priveşte libera circulaţie a cetăţenilor români în străinătate, ea este de asemenea garantată prin permiterea emigrării şi revenirii în ţară. Constituţia valorifică o regulă ce rezultă din documentele juridice internaţionale şi de tradiţie în materie, în sensul căreia orice persoană este liberă să părăsească orice ţară, inclusiv propria sa ţară. De asemenea, orice om care se află în mod legal pe teritoriul unui stat, are dreptul de a circula liber şi de a îşi alege reşedinţa. Documentele juridice internaţionale prevăd că nimeni nu poate fi privat, în mod arbitrar, de dreptul de a intra în propria sa ţară şi că străinul care se află legal pe teritoriul unui stat nu poate fi expulzat decât în executarea unei decizii, luate în conformitate cu legea şi, dacă raţiuni imperioase de securitate naţională nu se opun, el trebuie să aibă posibilitatea de a prezenta considerentele care pledează împotriva expulzării sale şi de a obţine examinarea cazului său de către autoritatea competentă, ori de către una sau mai multe persoane special desemnate de această autoritate, fiind reprezentat în acest scop. 12

Dreptul la liberă circulaţie nu trebuie înţeles însă în sens absolut. Statul poate adopta o serie de măsuri care să limiteze în condiţii clar stabilite acest drept, după cum poate impune respectarea unei serii de condiţii la ieşirea din ţară.

Reglementările cu caracter nespecific privind ieşirea/reîntoarcerea în/din ţară au o importanţă specială pentru segmentul migraţiei private pentru muncă. Traseele despre care am discutat sub această etichetă sunt afectate în mod particular de măsurile pentru impunerea unor condiţii la ieşirea din ţară (în mod paradoxal, în special la întoarcere, când respectarea lor poate fi verificată). Dacă acceptăm că este vorba de o migraţie predominant temporară cu ieşiri şi intrări multiple la nivelul aceluiaşi individ 13 , atunci pachetele de măsuri legate de ieşiri/intrări în spaţiul românesc şi cele legate de modalităţile de obţinere/schimbare/prelungire a unui paşaport capătă o semnificaţie aparte. Statul român a încercat să controleze migraţia privată pentru muncă, catalogată ca migraţie clandestină, prin măsuri de acest tip. Este vorba de măsuri restrictive, care se aglomerează, în mod firesc în jurul perioadei 2000-2006. Perioada de început a intervalului este preponderent marcată de eforturile pentru suspendarea obligativităţii vizelor, a doua parte de eforturile de integrare (armonizare a legislaţiei, implementarea acquis-ului comunitar). Două categorii de reglementări sunt după părerea noastră semnificative pentru politica, de altfel extrem de coerentă, pe care statul român o adoptă în această privinţă: măsurile care au vizat reglementarea regimului paşapoartelor (paşaportul poate fi până la urmă considerat condiţia necesară şi obligatorie a exercitării circulaţiei) (subcapitolul III.1.1) şi măsurile vizând condiţiile la ieşirea din ţară (subcapitolul III.1.3). Acordurile bilaterale privind readmisia pe teritoriul României (prezentate în subcapitolul III.1.4.) reprezintă şi ele un segment legislativ care a influenţat structurarea traseelor de migraţie pentru muncă (în special a celor private, din momentul în care limitarea dreptului la liberă circulaţie se aplică şi cetăţenilor români care au fost returnaţi în baza unui acord de readmisie). Există, de asemenea, un act normativ care credem că merită o atenţie specială: Ordonanţa 112/2002, o măsură interesantă care privilegiază rolul cetăţeniei în faţa spaţiului ca mijloc de exercitare a autorităţii statului şi prevede sancţionarea cetăţenilor români pentru săvârşirea unor

11 idem

12 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina-Tănăsescu - Constituţia României revizuită comentarii şi explicaţii, Editura All Beck 2004, pag. 47-48

13 Pentru argumentaţie în favoarea ideii de circularitate vezi: D. Diminescu (coord.). 2002. Visible mais peu

nombreux

Sandu. 2002. Migraţia transnaţională a românilor din perspectiva unui recensământ comunitar. Sociologie

les circulations migratoires roumaines apres 1989. Paris: Fondation Maison des science de l’homme; D.

Românească. 3-4/2000

infracţiuni legate de trecerea frauduloasă a frontierei, săvârşite pe teritoriul altor ţări (subcapitolul

III.1.2.)

III.1.1. Paşaportul – instrumentul fundamental al circulaţiei internaţionale

Probabil pentru toţi românii care au trăit (şi) înainte de 1989, consecinţele Decretului Lege 10 din 8 ianuarie 1990 au o semnificaţie aparte. Actul normativ pune capăt unui lung şir de ani de restricţii legate de dreptul de ieşire şi intrare în România, permiţând, „liberalizând consumul” unui bun rar până atunci, paşaportul (Caseta 2).

Caseta 2: Decretul Lege 10 din 8 ianuarie 1990: liberalizarea paşaportului

Art. 1

Cetăţenii români, fără deosebire de rasă, naţionalitate, sex, limbă, religie, convingeri politice, ocupaţie, se bucură de dreptul de a călători liber în străinătate.

Art. 2

Fiecare cetăţean român are dreptul la eliberarea unui paşaport pe baza căruia să poată călători în străinătate, vizele române de intrare-ieşire fiind desfiinţate.* Prin hotărâre a guvernului se vor stabili sumele ce se asigură, prin schimb valutar, cetăţenilor români care călătoresc peste graniţă.

* (sublinierea noastră)

Dacă se poate spune aşa ceva despre un act legislativ, atunci am putea afirma că actul normativ din 1990 începe cu o parte frumoasă: îi învaţă pe români care este semnificaţia paşaportului (Caseta 3)

Caseta 3: Decretul Lege 10 din 8 ianuarie 1990: semnificaţia paşaportului

Art. 5 Paşaportul dă dreptul la ieşirea şi intrarea în ţară prin toate punctele de frontieră deschise traficului de călători, precum şi prin locurile stabilite prin înţelegeri internaţionale la care România este parte. Art. 6 În străinătate paşaportul dovedeşte identitatea, cetăţenia titularului, dând dreptul la protecţie şi asistenţă din partea misiunilor diplomatice şi a oficiilor consulare ale României

Actul normativ din 1990 prevedea că paşapoartele simple se eliberau, la cerere, cetăţeanului român cu vârstă peste 14 ani. Copiii cu vârste mai mici de 14 ani puteau fi înscrişi pe paşaportul însoţitorilor sau li se eliberau paşapoarte individuale în cazul în care ar fi călătorit singuri.

Cetăţenii români cu domiciliul în străinătate aveau dreptul la obţinerea unui paşaport

din

românesc, care li se putea elibera la cerere. Cetăţenii români aflaţi în străinătate, care „

diferite cauze nu mai poseda(u) documente de trece a frontierei de stat” (DL 10/1990) li se putea elibera, de către misiunile diplomatice şi oficiile consulare române, un titlu de călătorie, valabil

către Direcţia pentru

pentru o singură deplasare în ţară. Paşapoartele se eliberau, la cerere„ de

paşapoarte şi evidenţa străinilor, precum şi de compartimentele teritoriale ale acesteia” (art. 13), în termen de 20 de zile sau nu mai mult de 3 luni pentru persoanele care intenţionau să-şi stabilească domiciliul în străinătate. (Actul normativ prevedea şi eliberarea în regim de urgenţă, în termen de 3 zile, „în caz de deces, afecţiuni medicale grave ale unei rude apropiate, citare într-

un proces, efectuare a unui tratament medical de urgenţă şi alte situaţii justificate, cererile pentru eliberarea unui paşaport vor fi soluţionate în cel mult 3 zile.” (art. 17, alin. 2)) Statul îşi rezervă dreptul de a aplica restricţii dreptului de a călători în străinătate (prin refuzul eliberării paşaportului, retragerea sau anularea lui), în anumite situaţii specificate (Caseta

4).

Caseta 4: Decretul Lege 10/1990: situaţii în care se aplicau restricţii dreptului de liberă circulaţie

Se refuză eliberarea paşaportului, iar când acesta a fost eliberat se dispune retragerea sau anularea acestuia în urmatoarele situaţii :

a) când împotriva persoanei în cauză a început urmărirea penală ori este condamnată la o pedeapsă privativă de

libertate;

b) dacă persoana în cauză este urmărită pentru debite către stat, persoane juridice sau fizice, iar achitarea acestora nu

este garantată;

c) când solicitanţii sunt cunoscuţi pe bază de fapte confirmate că desfăşoară activităţi care afectează ordinea şi

stabilitatea publică, precum şi bunele moravuri.

Prezentarea detaliată a elementelor cuprinse în Decretul Lege 10/1990 nu am introdus-o în text pentru valoarea sa, să-i spunem, ilustrativă pentru o istorie a politicilor de migraţie în România. Ci pentru că acestea sunt principalele elementele care vor cunoaşte, în decursul celor 16 ani de care discutăm, modificări relaţionate cu fluxurile de migraţie, în special cu migraţia privată pentru muncă. Migranţii vor deveni, cei mai mulţi, cetăţeni români aflaţi în străinătate, cu sau fără domiciliu stabilit acolo, cu probleme şi nevoi speciale legate de eliberarea de paşapoarte. Tot migranţii vor fi cei presaţi de termenul şi locul de eliberare al paşaportului şi categoria cărora vor începe să i se adreseze restricţiile legate de exercitarea dreptului de liberă circulaţie. În aceeaşi măsură, copiii vor deveni o categorie afectată de fenomen până la dimensiuni care să trezeasc