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Centro de Estudios

y Promocin del
Desarrollo desco
Ao 5, N 15, mayo, 2009
Len de la Fuente 110
Lima 17 Per
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La crisis internacional es, seguramente, el
factor que mayor preocupacin despierta actual-
mente y, en ese sentido, no se han dejado esperar
las proyecciones respecto a cmo incidira en los
ndices de confictividad social que manifesta
nuestro pas.
En efecto, el recuento y clasificacin de
confictos es un ejercicio sistemtico saludable,
por cierto que sirve para tomarle el pulso a las
gestiones gubernamentales y detectar sntomas de
la salud democrtica. Sin embargo, la sociedad no
es un organismo biolgico y, por tanto, el diag-
nstico que se hace sobre ella no tiene la precisin
mdica: en gran medida, el conficto toma cuerpo
a partir de la ptica del observador. As, un hecho
puede ser confictivo para unos y no para otros:
depende del cristal con que se mire.
De esta manera, deberamos reparar que de un
tiempo a esta parte el Estado ha empezado a dejar
de lado el trmino conficto para reemplazarlo
por el de protesta social. Asociado a esto, est
su explcito objetivo de extinguir el conficto,
en lugar de transformarlo.
Podra parecer un cambio sin importancia,
pero no lo es porque est evidenciando una nueva
postura y, por lo mismo, otra caracterizacin y
cambios en la manera de tratar a los hechos clasi-
fcados como tales.
Esto conduce a una preocupacin que si bien
no es nueva, sigue mantenindose vigente casi
en los mismos trminos con los que se formul
inicialmente aos atrs: Cmo enfoca el Estado
la confictividad social?
Recordemos, al respecto, las precisiones
que se formularon en su momento, cuando
se recomendaba la necesidad de un sistema
nacional que hiciera seguimiento, interviniera y
garantizara el cumplimiento de los compromisos
adoptados por las partes. En esa misma lnea, se
Observatorio Social
planteaba tambin, que los esfuerzos realizados
por la Defensora del Pueblo, si bien loables
tenan sus lmites, dadas las caractersticas de ese
organismo.
As, el rumbo tomado por el Estado parece
haber sido inverso a las recomendaciones hechas.
Lejos de armonizar su mirada y, como correlato
de ello, darle mayor efciencia a su intervencin,
ha multiplicado sus miradas, fragmentado sus
agentes interventores y superpuesto los canales
de tratamiento.
Esto podra parecer un problema de gestin,
corregible con la aplicacin de un mejor diseo.
Sin embargo, las causas parecen ser ms profundas.
La tipifcacin de los confictos expresa la manera
como entendemos la democracia, los procesos para
hacerla sostenible y la generacin de la institucio-
nalidad para hacerla posible.
La manera como acta el Estado podra pa-
recer irracional si partimos de la idea de que los
confictos son algo consustancial a las dinmicas
sociales y, por lo mismo, lo que debiera hacerse
es formular canales adecuados para procesarlos,
involucrando los actores y las instancias corres-
pondientes.
Pero, si los confictos son vistos como hechos
que afectan la gobernabilidad del pas, como
plantea la norma que cre la Comisin Multisec-
torial de Resolucin de Confictos, en el 2006,
entonces lo que viene realizando el actual gobierno
se ajusta de manera precisa a esta percepcin.
En suma, los gobernantes estn en el perfecto
derecho de establecer las pautas y herramientas
para encuadrar su accin en base a los objetivos
que se proponen, siempre y cuando no transgredan
las normas. La intencin es llamar la atencin
acerca de la forma como asumen la confictividad
social y la disociacin que tiene con el fortaleci-
miento democrtico.
Construyendo democracia
Construyendo
democracia
desco
Hecho el depsito legal
2006-2621
Introduccin
desco
Construyendo
democracia 2
Con regla o con comps:
la medicin de los confictos sociales
en el Per, una refexin sobre su
precisin y alcance
Csar Bedoya G.
*
* Socilogo. Miembro fundador de ProDilogo. Profesor del Di-
plomado en Gestin de la Responsabilidad Social en la Pontifcia
Universidad Catlica.
1
Ver: Romeo Grompone y Martn Tanaka. Entre el crecimiento
econmico y la insatisfaccin social. Las protestas sociales en el Per
actual. IEP. Lima, 2009.
T
odava queda el traumtico recuerdo
de las estadsticas que daban cuenta de
la violencia poltica en el Per entre los
aos ochenta y noventa, poco a poco y de manera
escalofriante, las curvas del nmero de atentados y
vctimas se elevaban progresivamente y sin puntos
de infexin. Finalmente, luego de la captura de
Abimael Guzmn y con l, varios dirigentes del Bur
Central de Sendero Luminoso, as como del MRTA,
las curvas del terror empezaron una saludable cada
libre. A este seguimiento cuantitativo le sobrevendra
otro, ms reciente, el de los confictos sociales, que
empezaron a registrar las protestas ciudadanas de dis-
tinta naturaleza y en distintos escenarios. Los regis-
tros ms habituales, empezaron siendo bsicamente
seguimientos cronolgicos de eventos: qu, cundo
y dnde; ms bien descriptivos como episodios so-
ciales determinados y sobre los cuales bastaba saber
lo fundamental como para andar informados. De un
tiempo a esta parte, los registros han ido compleji-
zndose, formulndose desde determinados enfoques
tericos y con cierto rigor metodolgico que permite
registrar una serie de variables que pueden explicar
la naturaleza del conficto, su estatus, sus tendencias
y, en el mejor de los casos, las posibles pistas para
prevenirlos y abordarlos constructivamente.
Sirve hacer un registro de la confictividad
social? La primera respuesta sera: depende. En
un caso, dicho registro puede servir para tener un
panorama general de cmo es que dicha conficti-
vidad evoluciona, si se agudiza o se mantiene, si se
profundiza o se extiende. En otro caso, puede tener
un fn ms instrumental, que es un poco lo que
buscan las nuevas bases de datos sobre confictividad
social, que es la de servir de alerta temprana. Esto
es, tener criterios ms afnados para no solamente
saber cuntos son y dnde se dan, sino para desplegar
acciones preventivas o manejar ms elementos de
juicio para su abordaje.
En un reciente ensayo de Carolina Garay y
Martn Tanaka
1
sobre la protesta social en el Per
entre 1995 y 2006, una primera constatacin que
hacen los autores es que no existen bases de datos
lo sufcientemente detalladas y consistentes en el
que sta, est registrada de manera sistemtica y
coherente. Para el perodo, los autores dan cuenta
de 5,443 protestas. El horizonte temporal estudia-
do lo dividen en dos, de 1995 al 2000 y del 2001
al 2006. Al primer perodo le corresponden 1,976
acciones de protesta y al segundo, 3,467. Porcentual-
mente y de acuerdo a los mandatos presidenciales
en dicho horizonte temporal, se tiene que 35.7 %
de las protestas ocurrieron durante el gobierno de
Fujimori; 7.3% durante el gobierno de transicin
de Paniagua; 55.4%, durante el gobierno de Toledo
y 1.4% durante los primeros meses del gobierno de
Garca. A partir de un primer anlisis de la frecuen-
cia de acciones registradas a lo largo de este perodo
histrico, los autores plantean que en el contexto de
la transicin democrtica, las protestas aumentaron
signifcativamente. Otros datos adicionales, no me-
nos importantes, tienen que ver con que Lima, fue el
principal escenario de la protesta social y, siguiendo
una clasifcacin de seis tipos de protestas, se obtuvo
que durante el lapso del estudio, las de carcter la-
boral fueron las ms frecuentes, con 2005 registros;
seguido de las de carcter poltico, con 1,597 casos;
las presupuestales con 600; las de carcter social, con
Construyendo
democracia 3
543; las referidas a demandas administrativas, con
496 registros y, fnalmente, una categora general
de otros, con 202 registros. El insumo base para el
anlisis deriv de una base de datos construida ad hoc
para la investigacin, tomando en cuenta nicamente
fuentes periodsticas de tres diarios capitalinos: El
Comercio, La Repblica y Expreso. Los autores aluden
explcitamente que no apelaron a otras fuentes para
evitar sesgar la recoleccin de datos.
La data procesada por los autores permite una
mirada panormica de la evolucin de la protesta
social en el pas, sus actores involucrados, incidencia
por regin y por tipo. Permite correlacionar frecuen-
cias con determinados momentos de la coyuntura o
etapa histrica y llegar a ciertas conclusiones como
que al inicio del perodo estudiado, las protestas
son ms bien relativamente escasas, producto de la
desmovilizacin social provocada por la crisis y las
reformas estructurales, empiezan a incrementarse con
el intento de reeleccin de Fujimori y el pico empieza
hacia el perodo de transicin y el gobierno de Toledo
(p. 386-7). En tal sentido, contar con bases de datos
consistentes y sistemticas, nos permite abordar el
anlisis de los confictos o la protesta social, desde
varios ngulos para su compresin general, sea desde
lo sociolgico, lo poltico o lo histrico y combinan-
do estas miradas.
Actualmente, las dos fuentes ofciales que vienen
haciendo seguimiento a los confictos sociales y cuya
informacin es de acceso pblico, son la Defenso-
ra del Pueblo, que desde su Unidad de Confictos
Sociales, viene reportndolos de manera mensual,
desde el ao 2004 y la Presidencia del Consejo de
Ministros, a travs de la Secretara de Coordinacin,
desde donde opera el rea de Prevencin y Anlisis
de Confictos, aunque el nico reporte para el acceso
pblico, data de octubre de 2008.
De hecho, la fuente ms consultada es la de
los reportes de la Defensora del Pueblo, que como
dijimos empezaron a difundirse de manera mensual
desde el ao 2004, adems de su boletn diario Con-
fictos al da, desde el ao 2008 y su Cronologa
de confictos que ya va en su nmero 210
2
.
El primer reporte de la Unidad de Confictos
Sociales de la Defensora del Pueblo, registra los
confictos del primer semestre del 2004. En total dan
cuenta de 47, distribuidos por regiones. La mayora
de confictos involucran a autoridades locales (alcal-
des provinciales, distritales, regidores) y regionales. El
reporte compila una breve resea en la que aparecen
las autoridades involucradas, la localidad en la que se
desarrollaba el conficto, el motivo y la fecha.
2
Todos los reportes son accesibles a travs de www.defensoria.
gob.pe
Construyendo
democracia 4
Para el mes de diciembre del mismo ao, el repor-
te de la Defensora se haba complejizado un poco ms
y la informacin era ms amplia. Entre otras cosas,
estableca el estado de los confictos, entre activos y
resueltos, adems de la situacin socio econmica de
las zonas en las que los confictos se llevaban a cabo
y su evolucin. Se mantena, a su vez, la informacin
sobre los actores, el lugar y el motivo del conficto.
Para diciembre de 2004, mes en el que se complet
la primera saga anual de confictos reportados por la
Defensora, se informaron sobre un total de 93 con-
fictos sociales, de los cuales 47 se mantuvieron activos,
la mayora de ellos, concentrados entre Loreto, Puno,
Piura, San Martn y Lima. Un dato incorporado fue
el de los mecanismos utilizados para la resolucin de
los confictos, sea va acuerdos, acceso a informacin
o resoluciones administrativas.
Los reportes de la Defensora del Pueblo, han
ido evolucionando. An siguen teniendo un com-
ponente marcadamente descriptivo y con categoras
que, dependiendo del enfoque terico desde el que
se las interprete, pueden llamar a confusin. Ade-
ms, han sido blanco de las crticas del Ejecutivo
y de los gremios empresariales, sobre todo de la
Sociedad Nacional de Minera Petrleo y Energa,
dado que, desde el segundo semestre del 2005 en
adelante, han llamado insistentemente la atencin
sobre el incremento y preeminencia de los llamados
confictos socio ambientales, que involucran a las
industrias extractivas, particularmente minera e
hidrocarburos.
El reporte ms reciente, disponible en el portal
de la Defensora, es de marzo de 2009
3
. Est dividido
en seis secciones. La primera, referida al estado de
los confictos sociales, en la que se informa sobre
confictos activos, latentes, reactivados y resueltos.
La segunda, muestra los confictos por tipo: socio
ambiental, por cultivo ilegal de coca, electoral,
por demarcacin territorial, comunal, laboral, por
asuntos de gobierno nacional, regional, local y una
seccin de otros. Una seccin especial sobre accio-
nes colectivas de protesta, por violencia subversiva,
alertas tempranas y acciones defensoriales.
Las cifras muestran 238 confictos sociales, de los
cuales 179 se hallan activos y 59 en estado latente;
57 acciones colectivas de protesta y 8 acciones de
naturaleza subversiva. Segn distribucin espacial,
la mayor cantidad de los confictos se concentran en
Cusco (15), Cajamarca (14), Piura (12) Puno (11),
Loreto (10) y Junn (10). Por tipo de conficto, el
49% sigue referido al tema socio ambiental, seguido
por los que tienen que ver con asuntos de gobierno
local, que llegan al 13% y laboral con 9%. El reporte
contiene tambin, tablas y grfcos que hacen ms
visual la presentacin de los datos. La fcha de cada
conficto contiene una descripcin del tipo de con-
ficto, cierto detalle del caso, el mbito geogrfco
donde se desenvuelve, los actores primarios involu-
crados y el estado actual. El que en los tres ltimos
aos manejen las mismas categoras para clasifcar
los confictos, permite trabajar series histricas que
facilitan la observacin en ciclos largos de tiempo,
de la confictividad social en el pas.
Con regla o con comps, lo ideal es poder contar
con informacin signifcativa y de calidad respecto a
la confictividad social, que sirva como insumo ml-
tiple que nos permita tener una mirada del cuadro,
pero tambin del desenvolvimiento; que nos permita
correlacionar variables para el entendimiento de la
lgica de los actores, escenarios y momentos; a eso se
suma, el uso que le podemos dar al anlisis frecuente
para contar con elementos de juicio para la preven-
cin y abordaje temprano de confictos que faciliten
dejar de lado la accin tarda e inoportuna, cuando
la sangre ya lleg al ro, caracterstica general que
ha tenido la accin del Estado respecto a mltiples
confictos, como el que enfrent a las autoridades
ediles de Ilave en abril de 2004, con el resultado de
la trgica muerte del Alcalde Cirilo Fernando Ro-
bles; o las violentas protestas alrededor de la defensa
del cerro Quilish, en setiembre de 2004; o el ms
reciente moqueguazo, que empez a confgurarse
desde principios de 2007.
Desde un enfoque de transformacin de con-
fictos, es clave contar con informacin recogida
con rigor que registre: los actores del conficto (pri-
marios), el asunto confictivo sustantivo (distinto al
coyuntural), las necesidades, intereses y posiciones
(diferencindolas) expresadas en las agendas de los
actores en conficto, una precisa caracterizacin de la
etapa del conficto (latencia, inicio, escalada, crisis,
desescalada), las acciones realizadas por los actores,
su disposicin y condiciones para salidas dialogadas,
entre otros puntos.
3
Defensora del Pueblo Reporte de confictos sociales Direccin
de la Unidad de Confictos Sociales. No. 61. Lima, marzo de 2009.
Construyendo
democracia S
El Estado
caleidoscpico
Cmo mira el Estado los confictos sociales? Debera haber una respuesta. Sin embargo, son muchas.
El ojo del Estado es mltiple, diferente y hasta contradictorio cuando se trata de la confictividad
social. Veamos lo que pasa en los diferentes portafolios que asumen presencia ante estos hechos.
intensidad de los confictos sociales, que contiene
los siguientes grados:
Altaintensidad:conficto que ha escalado hasta
convertirse en inmanejable y que implica inci-
dentes de violencia permanente, involucrando
a distintos actores sociales; la posible prdida de
vidas o afectacin a la salud e integridad perso-
nal; daos a la propiedad privada y/o pblica.
Medianaintensidad:conficto que se mantiene
presente en la opinin y agenda pblicas. El
dilogo puede darse aunque en condiciones
adversas.
Bajaintensidad:conficto que est siendo mane-
jado y encausado por las partes involucradas.
Resuelto:conficto concluido cuyo manejo ha
permitido la suscripcin de actas de entendi-
miento o acuerdos.
Ministerio de Energa y Minas
En este Ministerio funciona la Direccin General de
Gestin Social DGGS que, entre otros asuntos,
ejecuta el Programa de Prevencin y Manejo de Con-
fictos Minero Energticos. Su objetivo es promover
y fomentar las relaciones armoniosas entre los actores
de las actividades minero energticas, mediante el
seguimiento de compromisos sociales, la prevencin
y manejo de confictos y crisis, y la promocin del
desarrollo sostenible del entorno de las actividades
minero energticas.
Para conseguir su objetivo, ha organizado tres
lneas: a) Sub Programa de Seguimiento de Com-
promisos Sociales, que implementa mecanismos para
el seguimiento de los compromisos sociales asumi-
dos por los actores involucrados en las actividades
minero energticas; b) Sub Programa de Manejo de
Confictos y Crisis Minero Energticos, cuya tarea
es prevenir y manejar la generacin de potenciales
confictos y crisis relacionadas a las actividades mi-
nero energticas, y c) Sub Programa de Promocin
de Desarrollo Sostenible, desde el cual se promueve
el desarrollo sostenible del entorno social local de las
actividades minero energticas.
En ese sentido, se plantea la siguiente defnicin:
unconfictosocialexistecuandodosomsactores
asumenquetienenobjetivos,metas,fnes,ideas
oposicionesincompatibles.
Desde mediados del 2006, la referida Direccin
orient parte de sus actividades a hacer seguimiento
y anlisis de los confictos sociales en dos mbitos
previamente identifcados como subsector Minera
y subsector Hidrocarburos y Electricidad. Para
ello levant mapas de casos, a los que introdujo
categoras para tipifcar los hechos. De esta manera,
el eje principal de la tipifcacin es una escala de
Construyendo
democracia 6
Luego, con esta clasifcacin entre manos, se
distribuyen los casos su ubicacin espacial y se
procede a defnir la intervencin. Si la situacin es
considerada como de alta intensidad se buscar
rpidamente la fnalizacin o suspensin de las
medidas de fuerza y de acuerdos mnimos para el
restablecimiento del dilogo y la determinacin de
responsabilidades, entre otras estrategias. En los casos
de mediana intensidad se llevarn a cabo activi-
dades de mediacin, para evitar el escalamiento de
la situacin. En los confictos de baja intensidad
la DGGS interviene como facilitador, haciendo
primar el dilogo y logrando acuerdos. Respecto a
los confictos resueltos, realiza un seguimiento de
los acuerdos.
Cabe anotar que los procedimientos, anlisis,
intervenciones y resultados eran consignados en
un informe trimestral, publicado en la pgina web
del Ministerio. Sin embargo, han dejado de ser
publicados por esa va desde el 2008. Asimismo,
debe considerarse que recin en abril de ese ao se
anunci que vena desarrollndose un protocolo
de intervencin para casos de conficto social, para
poder uniformizar la aproximacin y el tratamiento
que los miembros del equipo de Gestin Social hacen
de los diferentes casos que les son encargados, de tal
manera que pueda implementarse un procedimiento
ordenado de trabajo de los casos de conficto social
que esta ofcina est siguiendo actualmente.
Dilogo Tripartito
Es una iniciativa que busca reunir a entidades del
Estado, comunidades y empresas relacionadas con
las actividades de hidrocarburos y gas, en las regiones
de Loreto, Ucayali y Madre de Dios. El objetivo es
establecer un mejor relacionamiento entre el Esta-
do, las empresas y las poblaciones y comunidades
ubicadas dentro de las reas de infuencia de los
proyectos del subsector, promoviendo la coordina-
cin interinstitucional y un trabajo concertado en
temas como la promocin de la inversin social y
proyectos de desarrollo local en el marco de un desa-
rrollo sostenible, apostando por la ruta del dialogo y
previniendo alguna eventual situacin de conficto,
entre otros.
El mecanismo implementado es la formacin de
grupos de trabajo, integrados por representantes de
las tres partes involucradas, buscando la construccin
de una agenda consensuada y el establecimiento de
alianzas estratgicas.
Comisin Multisectorial para las reas
de infuencia de los lotes 1AB y 8
(R.M. N 346- 2006-PCM)
La Comisin Multisectorial fue creada para actuar en
el rea de infuencia de los lotes 1AB y 8, operados
por la Empresa Pluspetrol Norte S.A. En octubre del
2007, present el documento Plan de Accin para
mejorar las condiciones socio-ambientales de existen-
cia de las comunidades nativas asentadas en las reas
de infuencia de los lotes 1AB y 8, elaborado con la
participacin del Ministerio de Salud (DIGESA),
Ministerio de Educacin, Ministerio de Agricultura
(INRENA), CONAM, OSINERGMIN, GOREL,
municipios provinciales, comunidades y federacio-
nes nativas de la zona de infuencia de los lotes en
mencin.
La base de esta propuesta es la denominada Acta
de Dorissa, que se frm el 22 de octubre del 2006.
Como se recuerda, el origen de ese compromiso fue el
levantamiento de las comunidades Achuar, ubicadas
en Nueva Antioqua, mrgenes del ro Corrientes, a
unos ochenta kilmetros al sureste de Andoas, pro-
vincia de Loreto. Las demandas estuvieron centradas
en el aumento de cupos laborales asignados por la
empresa petrolera y otros puntos concernientes a las
relaciones entre la actividad extractiva y los entornos
naturales y sociales.
Construyendo
democracia 7
Durante el segundo trimestre del 2008, la Comi-
sin Multisectorial sesion en dos oportunidades con
el objetivo de presentar los avances de las acciones
propuestas en el Plan de Accin, adems de lo reali-
zado en la implementacin del Acta de Dorissa. Pero,
seguramente no haba mucho que informar.
A dos aos de la suscripcin del acta de Do-
rissa, la Defensora del Pueblo y la Federacin de
Comunidades Nativas del ro Corrientes (Fecona-
co) realizaron un balance del cumplimiento de los
compromisos y, entre sus conclusiones, se afrma
que se han producido avances, pero que se advierten
retrasos en la ejecucin de algunos acuerdos por
parte del Gobierno Regional de Loreto. Adems, el
Plan Integral de Salud del ro Corrientes, a cargo de
la Direccin Regional de Salud de Loreto, presenta
retrasos que no permiten brindar una adecuada aten-
cin de salud a la poblacin, pese a que la empresa
Pluspetrol realiz depsitos por S/.15504.571 para
su equipamiento
1
.
1 http://www.elcomercio.com.pe/edicionimpresa/Html/2008-10-31/
acta-que-puso-fn-levantamiento-nativos-ha-cumplido-medias.html
Sistema de Seguimiento y Alerta
Temprana de Compromisos Sociales
(SSAT)
Este es otro de los medios utilizados por el Ministerio
de Energa y Minas, siendo el implementado en el
Proyecto Camisea el ms conocido, cuya propuesta se
hizo en setiembre del 2007. Este SSAT se justifcaba,
segn lo afrmado en los motivos expuestos, porque
un alto porcentaje de confictos sociales tiene su
origen en el incumplimiento o inadecuado cumpli-
miento de compromisos sociales acordados previa-
mente entre partes (sociedad civil empresas).
As, el SSAT Camisea fue concebido como el
resultado de una estrecha coordinacin que debera
haber entre el MINEM, OSINERGMIN, gobiernos
regionales y locales, sector privado y la sociedad civil
insertos en el rea del Proyecto. En este sentido, la
Direccin General de Gestin Social, identifc dos
reas geogrfcas para la implementacin del SSAT
en el 2008:
a) Dentro del mbito del proyecto Camisea en
Cusco (Bajo Urubamba), Ayacucho (distrito de
Anco) e Ica (provincia de Pisco).
Construyendo
democracia 8
b) Dentro del rea de infuencia de los lotes 1AB y
8 de la empresa Pluspetrol Norte S.A. en Loreto
(en las cuencas de los ros Corrientes, Tigre y
Pastaza).
El SSAT no es concebido como un mecanismo
para difundir o alertar eventos confictivos, sino
como un espacio de facilitacin para el cumplimien-
to de los compromisos sociales que las partes han
asumido, sin que ellos tengan un marco normativo
que las obligue. Sin embargo, ms all de lo lgico
que puede aparecer este mecanismo en el papel,
caben varias preguntas sobre cmo esto podra apli-
carse en regiones como VRAE, que estn insertas en
los territorios en donde debera implementarse. As,
aun cuando reconoce las difcultades en el referido
espacio, los resultados de un enfoque restringido y sin
sentidos integradores pueden ser poco signifcativos,
en el mejor de los casos. Por ejemplo:
1) Quines seran los actores sociales en el VRAE,
cuando el Estado asume que todos en la pro-
vincia de La Mar son narcoterroristas?
2) Por qu el anlisis de confictividad en la zona
no toma en cuenta los factores realmente ac-
tuantes? Por ejemplo, es clamorosa la ausencia
del narcotrfco como factor de violencia.
3) Por qu a pesar de reconocer la complejidad
real de la confictividad se privilegia un enfoque
restringido a poblacin originaria?
4) Por qu el esfuerzo de un SSAT no es articulado
con los planes existentes en la zona, por ejemplo,
el Plan VRAE?
Si hay evidentes difcultades en el enfoque,
tambin parece suceder lo mismo en los instrumen-
tos. El grfco siguiente, denominado Matriz de
seguimiento de compromisos sociales, es el medio
ms importante para el SSAT Camisea, con la cual
se identifca el Acta, el compromiso social adquiri-
do (compromiso), para a partir de ello y del plazo
mximo comprometido para su ejecucin (plazo de
entrega), ir estableciendo peridicamente el avance
fsico as como lo que denominamos el ndice de
Avance (IA) y el ndice de Alerta Temprana (IAT).
En el mejor de los casos, estamos ante una he-
rramienta de control social y difcilmente concebible
como una de resolucin de confictos. Digamos, por
ejemplo, qu sucedera si los ndices de cumpli-
miento no son los aceptables? Cmo se garantiza,
polticamente hablando, el cumplimiento de las actas
refrendadas? Cmo se neutralizara la accin de
agentes ocultos o invisibles que si bien no aparecen
como garantes o responsables, es cierta su infuencia
en la toma de decisiones? Qu pasara si la autori-
dad local frmante, como es bastante probable en
un sistema poltico como el nuestro, se deslegitima
ante los ciudadanos?
Por otro lado, qu pasara si se cumplen los
compromisos? Ms aun, cmo se garantiza que los
compromisos adoptados son efcaces para disminuir
la confictividad?
A qu conduce todo esto? A que el compromiso
por actas es un acuerdo poltico entre las partes y
esto no es tomado en cuenta. As, el compromiso
aparece reducido a sus aspectos tcnicos y casi con
la nica obligacin de un cumplimiento formal que,
aun as, no aclara el tipo de negociaciones que debe
llevarse a cabo, abriendo una brecha bastante grande
para los acuerdos informales, por fuera de los canales
establecidos. En todo caso, se corre el peligro de que
la resolucin de confictos se convierta en un terreno
de imagen y relaciones pblicas de las autoridades.
Dicho de otra manera, si el Estado reacciona ante el
conficto o la probabilidad de ste sin duda alguna
alentar la multiplicacin de los mismos, abriendo
canales alternativos y efmeros a los establecidos
institucionalmente. Si se exige un grupo electrgeno
o la mejora de los canales de regados, por qu no
fortalecer las instancias que deben canalizar y resolver
estos problemas gobiernos locales/regionales, espa-
Situacin Compromiso Responsable Unidad
de
medida
Cantidad Plazo de
entrega
(semanas)
Fecha
de inicio
ndice
ptimo de
avance
Avance
fsico a la
fecha
% de
avance
fsico
Tiempo
transcurrido
ndice de
avance (IA)
ndice
de alerta
temprana
(IAT)
Matriz de seguimiento de compromisos sociales
Construyendo
democracia 9
cios participativos, planes de desarrollo concertado,
etc. en lugar de abrir espacios de vinculacin directa
entre poblacin y gobierno central?
Presidencia del Consejo
de Ministros (PCM)
Un primer espacio en el que la PCM resulta siendo
protagonista, es la Comisin Multisectorial de Pre-
vencin de Confictos Sociales, creada en octubre
del 2006 mediante Resolucin Ministerial 380-
2006-PCM. Dicha norma considera que la Unidad
de Anlisis de Confictos del hipottico CEPLAN,
es la responsable de detectar y anticiparse a los
confictossocialesqueafectenlagobernabilidad
democrticadelpas.
Sin embargo, como dicha instancia an no
funciona, la PCM debi proceder a formar la dicha
Comisin Multisectorial, integrada por los represen-
tantes de la Presidencia del Consejo de Ministros,
Ministerio de Energa y Minas, Ministerio del Inte-
rior, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Trabajo
y Promocin del Empleo, Instituto Nacional de
Recursos Naturales (INRENA), Ministerio de Salud,
Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA) y,
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM).
La Secretara de Coordinacin
de la PCM
Esta entidad tiene entre sus funciones coordinar
y realizar acciones para la prevencin y solucin de
confictos.Estos son entendidos desde unenfo-
queinteraccionista[sic]deaccionesqueresultan
noslodelasrelacionesentreactores,sinoque
tambin stos pueden ser utilizados como una
oportunidadderevertirlonegativoenpositivo;
conllevandoaldesarrolloycrecimiento. Es decir,
bajo un lenguaje algo obtuso y enredado tenemos en
realidad la conocida y antigua teora espasmdica,
en la cual los confictos son manifestaciones reactivas
y dirigidas por un ejercicio de rational choice de
los actores.
Es por ello que asume que la prevencin de los
confictos tiene como herramienta fundamental el
dilogo, con el cual se puede arribar al mejoramien-
to del bienestar social. Es tal la importancia que se
le asigna al dilogo, que se convierte en medio y fn
de la accin: La estrategia del dilogo busca defnir
las metas, las cualidades y los comportamientos a
seguir para el logro de un proceso de dilogo exitoso.
Ms aun, contina la defnicin afrmando que la
estrategia del dilogo intenta defnir las fases que se
deben seguir a fn de lograr que el proceso de dilogo
se afrme y logre sus metas.
De esta manera, la PCM estima que el tratamien-
to de confictos tiene como fnalidad formar Mesas
de Dilogo, cuya naturaleza estara condicionada por
la califcacin asignada a stos:
a) Intervenciones en la fase preventiva. Fase
del conficto donde se hallan los casos que no
desarrollan o ejecutan acciones de protesta. La
Secretara de Coordinacin a travs del equipo
de anlisis y prevencin de confictos sociales
organiza mesas de dilogo, mesas tcnicas de
trabajo, reuniones de coordinacin y talleres
informativos y de fortalecimiento de capacida-
des, tanto en provincias como en la misma sede
institucional de la PCM.
b) Intervenciones en la fase de tratamiento.
Son los casos que han desencadenado o estn
desencadenando acciones de protesta. Se llevan
a cabo negociaciones en mesas de dilogo con
el objetivo de llegar a un consenso, deponer las
medidas o acciones de protesta y llegar a acuer-
dos que cubran en mayor grado las necesidades
de los actores en conficto. Durante esta fase, la
Secretara de Coordinacin a travs del equipo
Construyendo
democracia J0
de anlisis y prevencin de confictos sociales
lleva a cabo coordinaciones con los diferentes
sectores del Poder Ejecutivo y Poderes del Esta-
do, sociedad civil y otras organizaciones.
c) Intervencionesenlafasedeseguimiento. Fi-
nalizadas las negociaciones llegando a acuerdos
entre las partes, el caso pasa a la fase de segui-
miento, en la cual se realiza el monitoreo del
cumplimiento de los acuerdos por ambas partes.
Cabe precisar que en esta fase se realiza tambin
el seguimiento a posibles hechos o situaciones
que pudieran reactivar los confictos, ameritando
realizar acciones preventivas, conllevando a que
el caso pase a la fase de prevencin.
Bajo esta concepcin, entre el 2006 y el 2008,
la PCM ha instalado 40 mesas de dilogo. En ese
sentido, aparentemente existen semejanzas entre
el procedimiento de la PCM y la que evidencia el
SSAT del Ministerio de Energa y Minas. Sin em-
bargo, en una muestra de cmo el Estado critica al
Estado, entre los argumentos que expone el SSAT
del MEM explicita que la PCM viene diseando
un Sistema de Alerta Temprana de prevencin de
confictos bajo un esquema clsico, es decir, como
un mecanismo de respuesta para mitigar efectos
negativos de un fenmeno dado; trasladando de este
modo un concepto de SAT aplicado en fenmenos
naturales al tema social.
Para proceder de esa forma, la PCM realiza una
clasifcacin geogrfca de los hechos, segn la fase en
los que se encuentran, para luego tipifcarlos en:
Gasferos Cocalero
Agrarios Infraestructura
Agropecuarios Hdrico
Canon Gobernabilidad
Laboral Ambiental
Hidroenergticos Minero
Normativo Social
Demarcacin territorial
Aun cuando no necesita comentarse las enormes
difcultades que deben tener los funcionarios que
operan con dicha tipologa, debe remarcarse que
ms all de su desarticulacin, preocupa sobremanera
que sta descanse en una concepcin del conficto
que no tiene mucha relacin con los factores ac-
tuantes en ellos sino con las necesidades polticas
del gobierno.
As, no importara mucho qu entiende la PCM
sobre confictos agrarios y agropecuarios o, peor
aun, cmo hace para dilucidar entre lo que sera un
conficto gasfero, canon o hidroenergtico;
o entre este ltimo e hdrico. Seguramente, lo
crucial est residiendo en lo que entiende la PCM
como conficto que, como se ha afrmado lneas
arriba, es todo acto que entiende como peligro para
la gobernabilidad del pas. En todo caso, lo ms
comprensible sera de un acto atentatorio contra los
intereses y pareceres de los gobernantes, porque la
frmula es tan vaga e imprecisa que todo conduce a
asumir esa posicin.
Construyendo
democracia JJ
Instituto Nacional de
Recursos Naturales (INRENA)
Segn lo consignado en el manual usado para la
capacitacin de los pobladores, para este Organis-
mo Pblico Descentralizado del sector Agricultura,
un conficto es unproceso(quetienediferentes
etapasyvacambiandoeneltiempo),dondelas
partes estn en desacuerdo o tienen posiciones
encontradas (contrarias, contradictorias) con
relacinaalgo(bienes,materialeseinmateriales,
poder,ideas,etc.).
El conficto se caracteriza porque es un proceso
dinmico y complejo, se expresa como una relacin
entre las partes, es observable en sus manifestaciones,
tiene causas y genera efectos, genera e implica costos
y puede permanecer latente, es susceptible de ser
analizado. Entre los elementos del conficto pueden
identifcarse el problema o situacin confictiva, las
personas (partes del conficto) y actitudes conficti-
vas, el proceso que sigue el conficto, el contexto en
el que se produce y los factores que coadyuvan a su
formacin o inhibicin.
Por otro lado, el conficto puede ser positivo
(cuando apoya la consecucin de los objetivos de las
partes comprometidas) o negativo (cuando obstacu-
liza el logro de objetivos de las partes). Asimismo,
los confictos pueden sen intracomunales, interco-
munales o confictos con terceros, es decir, el que
mantiene una comunidad con un parte ajena a la
misma (empresa, Estado, ONG, etc.). Por ltimo,
los niveles de conficto se clasifcan segn el mbito
espacial en el que impacta: local, provincial, regional
y nacional.
La Intendencia de Recursos Hdricos
Esta dependencia del INRENA, propone, supervisa
y controla las polticas, planes, programas, proyectos
y normas sobre el uso y aprovechamiento sostenible
del recurso hdrico, adems de supervisar y controlar
la ejecucin de los mismos.
En ese sentido, interviene en la gestin de
confictos originados por el control de los recursos
acuferos. Para ella, un conficto es unasituacin
que surge a consecuencia de los diferentes in-
tereses y motivaciones que poseen los distintos
actoressocialesinvolucradosenunacircunstancia
determinada.
Los denominados confictos de agua pueden
surgir por:
1. Sobreexplotacin de las fuentes de agua (canti-
dad)
2. Vertimiento de efuentes y residuos slidos (ca-
lidad)
3. Regmenes de aprovechamiento no sincroniza-
dos entre diversos usuarios (oportunidad)
4. Manejo fragmentado de la distribucin
5. Rivalidades territoriales tradicionales
6. Usurpacin de competencias
7. Decisiones incorrectas y procesos no transparen-
tes
8. Normatividad imprecisa y ambigua
9. Distribucin del canon de agua
Entre ellos, destacan para la Intendencia aquellos
que contraponen la actividad agrcola con la minera,
como seran los casos de Yanacocha y Quellaveco.
Por otro lado, estn los que escenifcan la pugna de
intereses entre las actividades de riego y los que son
propios de la generacin hidroelctrica. Asimismo,
la Intendencia identifca una serie de casos impor-
tantes, como el de Tambo vs. Moquegua, Coracora
vs. Yaucay Chavia, Cascas vs. Contumaz, Bella
Unin vs. Acar, entre otros.
Las funciones de INRENA sobre manejo de
confictos no dejaran de llamar la atencin, salvo
las diferencias y superposicin que tendran con las
labores realizadas por otras dependencias del Estado,
pero hay un aspecto importante que si bien se plan-
te cuando se cre el Ministerio del Ambiente, no
parece ser actualmente materia de preocupacin.
En efecto, entonces se supona que el manejo
de los recursos naturales deba estar bajo la respon-
sabilidad del famante Ministerio. Sin embargo,
la voluntad poltica se manifest contraria a este
principio y el manejo del agua y de los recursos fo-
restales quedaron como funciones del Ministerio de
Agricultura, a travs del INRENA. Los especialistas
afrman que las polticas pblicas respecto a los tres
elementos naturales (agua, tierra, aire) deben ser co-
ordinadas y si no sucede as es imposible una accin
adecuada sobre ellos, ms aun si se toma en cuenta
la problemtica que empieza a rodear a los recursos
Construyendo
democracia J2
hdricos y sus implicancias que tiene para una serie
de actividades, adems de la agrcola.
Sin embargo, parece que no slo existe un
problema de articulacin en la poltica ambiental,
sino, tambin, de incumplimiento de la norma por
la falta de previsin acerca de lo que all se ordena.
El artculo 6 de la ley que cre el Ministerio del
Ambiente estableci que dicho portafolio deba
promover la solucin de los confictos ambienta-
les para, en el artculo 13, referir a la instalacin
de un Tribunal de Soluciones de Controversias
Ambientales, competente para resolver confictos en
materia ambiental a travs de la conciliacin u otros
mecanismos de solucin de controversias extrajudiciales,
constituyndose en la instancia previa extrajudicial de
carcter obligatorio antes de iniciar una accin judicial
en materia ambiental.
Para los optimistas, ese mandato signifcaba que,
por fn, el Estado haba decidido integrar la resolu-
cin de los confictos ambientales. La manera como
devino la realidad no les dio la razn: la multiplicidad
de instancias y de enfoques sigue siendo la misma
que hace un ao atrs.
Ministerio del Interior
Finalmente, tenemos la clasificacin de los
confictos que realiza el Ministerio del Interior. Para
esta dependencia, los confictos se ordenan segn la
siguiente tipologa: Huelga, Paro, Huelga de Ham-
bre, Plantn/mitin/Concentracin, Vigilia, Movili-
zacin/Marcha, Toma de Local, Enfrentamiento y
Bloqueo de Carreteras.
A su vez, los acontecimientos as clasifcados son
ordenados mediante un criterio territorial (regiones).
Como dato adicional, tenemos el registro de personas
detenidas en los actos de protesta.
Conclusiones
Ante el escenario descrito, se ha venido demandan-
do la integracin de los sistemas de seguimiento y
prevencin de confictos. Al parecer, es una buena
idea, pero todo parece indicar que el problema es
mucho ms grave y tal decisin no contribuira en
buen grado a solucionarla.
El Estado no slo muestra una mirada fragmen-
tada hacia los confictos. Es as porque parte de con-
cepciones diferentes, implementa procedimientos
diversos y, lo que es ms, los clasifca de mltiples
maneras, sin que tengamos una idea cierta de quin
debera intervenir y en qu grado cuando se suscita
un hecho caracterizado como conficto social.
Esto otorga una amplsima discrecionalidad a
los funcionarios y autoridades estatales, en tanto
reside en ellos la posibilidad de catalogar un hecho
como tal. En ese sentido, volvemos a plantear nuestra
preocupacin acerca de cmo precisa lo que es un
conficto el dispositivo legal que cre la Comisin
Multisectorial de Prevencin de Confictos: la accin
que pone en peligro la gobernabilidad del pas.
Pero, adems de estas imprecisiones conceptuales
y la multiplicacin de procedimientos, habra que
resaltar un denominador comn que los recorre.
Para todos ellos, el conficto es materia de un tra-
tamiento por fuera de los canales institucionales
debe establecerse una lnea de comunicacin entre
el Estado central, la poblacin concernida y sus
dirigentes y, cuando cabe el caso, las empresas e
implementando mesas de dilogo. Esto puede
aparecer como un mecanismo idneo, pero no lo
es. En primer lugar, al extraer la confictividad de las
vas institucionales se releva la obligacin de forta-
lecerlas para soportar esta presin y capacitar a sus
agentes para una debida inclusin de las demandas
sociales. En segundo lugar, los confictos terminan
siendo una especie de situacin negociable entre
autoridades y dirigentes sin mayor promocin
de la participacin de la sociedad civil. En tercer
lugar, el supuesto es que los actores del conficto son
siempre los visibles, sin considerar que los factores
ms importantes y, por lo mismo, los cruciales para
una debida resolucin no son evidentes. En cuarto
lugar, las mesas de dilogo podran tener algn efecto
cuando lo que all se negocia tiene correspondencia
con los lineamientos de la poltica del Estado; sin
embargo, ocurre que los puntos que se ponen sobre
el tapete son, muchas veces, aspectos circunstanciales
y especfcos.
Sin embargo, por encima de todo lo expuesto
descansa un principio fundamental, sin el cual no
hay procedimiento de tratamiento de confictos que
valgan: la confanza. En gran medida, la casi ausente
efciencia para tratar estos temas es la deslegitimidad
del Estado ante la sociedad, de manera tal que la sos-
pecha se instala inmediatamente y es casi imposible
extraerla de los procesos de negociaciones.
Construyendo
democracia J3
Claro, sencillo y preciso:
la mejor forma de analizar
confictividad social
Ivan Ormachea Choque
*
L
os confictos sociales adquirieron mucho
inters durante el gobierno de Alejandro
Toledo debido a las numerosas moviliza-
ciones y crisis impulsadas por diversos movimientos
sociales y demandas gremiales. La gobernabilidad
se encontraba jaqueada por una ola de protestas y
huelgas que hizo temer por la estabilidad del rgimen
democrtico y la gobernabilidad.
Actualmente, existen diversas iniciativas estatales
y no estatales para analizar y monitorear confictos
sociales desde diversas perspectivas. Entre stas desta-
can los reportes mensuales de la Unidad de Confic-
tos Sociales de la Defensora del Pueblo (UCSDP),
o los reportes de confictos sociales de la Unidad
de Prevencin y Anlisis de Confictos de la PCM
1

(UAPC-PCM) y, la alerta mensual del Observatorio
de Confictos Mineros de la Red Muqui entre otros.
Estos esfuerzos han sentado desde ya una lnea de
anlisis que amerita algunas refexiones.
A travs de este espacio, interesa contribuir a la
refexin en torno a los retos que plantea presentar
reportes sobre confictos sociales, los que por su
propia naturaleza multidimensional, demandan cla-
ridad analtica, precisin conceptual y sencillez en su
elaboracin. Bajo estos lentes, nos parece importante
aportar algunas recomendaciones.
Una adecuada defnicin
de conficto social
Partiendo del principio que es sumamente riesgoso
y poco riguroso estudiar adecuadamente aquello
que no est conceptualmente defnido, resulta fun-
damental para el anlisis y monitoreo de confictos
sociales, contar como punto de partida con una
defnicin precisa y apropiada de conficto social.
Nos llama la atencin que en algunos reportes estas
defniciones no existan o que existan no una sino
varias defniciones
2
o que stas no se hayan preci-
sado
3
. Del mismo modo, la defnicin conceptual
de conficto se asimila en demasa a otros conceptos
como protesta social confundindose con lo que
se denomina comportamiento o accin confictiva
destructiva o violenta. Pareciera que los confictos
no existiran si estuvieran en su fase de latencia (for-
macin), al asociarseles con movilizaciones, paros,
tomas de locales, de carreteras o de rehenes. Recor-
demos que los confictos surgen incluso existiendo
acciones confictivas pacfcas, no se require que
existan acciones destructivas o violentas. Igualmente,
se ha asimilado la nocin de conficto social a la afec-
2
La UCSDP cuenta con una defnicin en el glosario de su portal,
una segunda mucho ms amplia en el texto Ante todo el dilogo (Ver
http://www.defensoria.gob.pe/ucs/pdf/Ante-todo-el-dialogo-UCS.
PDF), y precisiones adicionales en el Protocolo de Intervencin
Defensorial en Confictos Sociales y Polticos que se encuentra en
los anexos de la misma publicacin.
3
Ver defniciones de la UAPC-PCM en su portal http://sc.pcm.
gob.pe/web/index.php?option=com_content&task=view&id=15&
Itemid=32
* Presidente de ProDilogo, Prevencin y Resolucin de Confic-
tos. MA en Resolucin de Confictos por la Syracuse University.
Profesor universitario y consultor internacional en prevencin y
transformacin de confictos.
1
En el blog Mesa de dilogo www.prodialogo.blogspot.com se
encuentran la lista Instituciones del Estado que identifca a las
entidades estatales que desarrollan funciones de anlisis o moni-
toreo de confictos.
Construyendo
democracia J4
tacin o violacin de derechos
4
. Tales imprecisiones
pueden llevar a pensar a muchos actores sociales
en conficto, que resulta un requisito sine qua non
actuar destructivamente para ser tomados en cuenta
y fgurar en los reportes de confictos sociales como
el de la UCSDP o de la UAPC-PCM.
La defnicin de conficto social que me pare-
ce muy til por ser clara y precisa proviene de la
aportada por Ross Stagner en 1967, la cual ha sido
adaptada por Christopher Mitchell
5
y Louis Kries-
berg
6
: situacin en la cual dos o ms actores perciben
tener objetivos mutuamente incompatibles. Esta
defnicin manifesta los requisitos necesarios para
la existencia de confictos sociales: pluralidad de
actores, conciencia del estado de conficto entre los
actores e incompatibilidad entre los objetivos que
persiguen. Ciertamente que las defniciones podran
complementarse con otros enunciados, pero sin olvi-
dar que cuanto ms clara y precisa sea la defnicin,
menos posibilidad de riesgo conceptual existir.
Claridad terminolgica
y glosarios
Los reportes deberan incluir dentro de los mismos
un glosario, a modo de anexo fnal, que oriente al
lector en cuanto a la terminologa que se utiliza en
los reportes. De esta manera el lector tendra claridad
sobre cmo han sido conceptualizados los trminos
y no se enfrentar a imprecisiones ni ambigedades.
Paralelamente, un glosario cumple una funcin
educativa relevante al informar a los lectores sobre
cules son los conceptos adoptados y propuestos
por los especialistas en confictos. Actualmente, los
reportes de confictos no cuentan con glosarios en
los mismos reportes. En otros casos, las defniciones
conceptuales o glosarios han sido puestas en sus
pginas web.
Claridad en el enfoque
Qu busca la sistematizacin y anlisis de la in-
formacin sobre confictividad social? Es una de
las preguntas que nos hacemos al leer los diferentes
informes o reportes de confictos. Si lo que buscan
los reportes de conficto es solamente sistematizar
informacin a partir de la informacin analizada,
estamos ante un vlido esfuerzo de monitoreo. En
algunos casos como los reportes de la USCDP y de
la UAPC-PCM, se han introducido enfoques como
los de prevencin de confictos. Es decir, aquel con-
junto de medidas que contribuyen a la prevencin
de comportamientos indeseables evitando la escala-
da confictiva o limitando sus efectos a un umbral
tolerable
7
. An as, se requieren mayores esfuerzos
por atender a los confictos en las fases de formacin
(anticipndose al surgimiento del conficto) o en sus
fases tempranas, para lo cual se precisa de sistemas de
alerta temprana (SAT) mucho ms especializados.
En los reportes de confictos sociales prevalecen
los enfoques de gestin de confictos, gestin de cri-
sis
8
y resolucin de confictos. Los tres orientados a
resolver confictos manifestos, los que por lo general
han entrado o estuvieron en una fase de actividad
destructiva y son desescalados a travs de procesos de
dilogo o comisiones de alto nivel. Se ha hecho un
importante esfuerzo por el lado de la UCSDP y de
la UAPC-PCM, por el seguimiento de los acuerdos
obtenidos en estos procesos. Sin embargo, queda an
4
Hasta los reportes de abril del 2008 de la UCSDP se inclua un pie
de pgina al inicio que deca: Los confictos incluidos en este reporte
son aquellos que han involucrado al menos a alguna de las siguientes
situaciones: amenazas a la vida, integridad o salud de las personas, daos
a la propiedad pblica o privada, afectacin al libre trnsito, impedimento
del ejercicio de funciones de una autoridad o la paralizacin de la pres-
tacin de servicios pblicos.
5
Ver The Structure of International Confict. NY: St. Martions Press.
1981. Pg. 17.
6
Ver Constructive Conficts NY: Rowman & Littlefeld. 2003. Pg. 2.
7
Fisas Armengol, Vicenc. Cultura de paz ygestin de confictos Barce-
lona: Icaria. 2006. Pg. 144.
8
La situacin de mxima tensin o violencia que experimenta un
conficto social.
Construyendo
democracia JS
un tramo importante por alcanzar, un enfoque ms
holstico como el de transformacin de confictos
9

el cual desde la teora del cambio se enfoca en
propiciar mejoras en cuatro niveles: el personal (tra-
bajando con la subjetividad y realidad individual de
los actores en conficto), el relacional (modifcando
los patrones de relacin que propician los confictos
como la inadecuada comunicacin, las percepciones
y emociones mutuas), el estructural (atacando las
causas races del sistema que fomentan confictivi-
dad) y el cultural (fomentando patrones de manejo
y solucin de confictos constructivos).
Fuentes informativas
compatibles con el enfoque
Resulta imprescindible evaluar cul es la metodologa
ms adecuada para el proceso de acopio de informa-
cin. Notamos que alguna informacin proviene de
fuentes que no necesariamente apuntan a reconocer
que el conficto es una oportunidad para el cambio
social constructivo. La informacin proviene de
fuentes de inteligencia, policiales o polticas, las
que no empatan generalmente con el enfoque de
prevencin o resolucin constructiva de confictos.
Resulta muy distinto, por ejemplo, la informacin
proveniente de un cuerpo policial interesado en
identifcar quin es quin y qu tipo de compor-
tamientos o desplazamientos viene realizando, que
identifcar desde una perspectiva constructiva de
intervencin en confictos quines son los actores y
cules son sus demandas, intereses y necesidades. Un
primer enfoque prioriza la identifcacin del actor y
su permanente seguimiento con el fn de preservar
la tranquilidad pblica y la seguridad, mientras que
el segundo prioriza la identifcacin de los actores
en conficto y sus motivaciones en aras de mejorar
la comprensin del conficto y adoptar la estrategia
de intervencin ms constructiva.
Mejorar la comunciacin y la
coordinacin interinstitucional
Los informes de confictos sociales deberan contar
con un apropiado acompaamiento comunicacional.
Nos preocupa que mensualmente los medios hagan
mencin a los reportes de confictividad de la UCS-
DP y enfaticen en tono sensacionalista el aumento de
los confictos. Este estilo comunicacional refuerza el
prejuicio en contra de los confictos y nos dirige hacia
una intervencin enfocada en la resolucin (liquida-
cin) rpida del conficto, cuando el problema no es
el aumento de estos, sino entender qu condiciones
propician su surgimiento y qu estn haciendo las
instituciones estatales respecto a ellos.
Por otro lado, la informacin sobre confictos so-
ciales debera transparentarse y ser de acceso pblico
para los interesados. No se trata tan solo de un mero
inters acadmico, sino de compartir democrtica-
mente informacin que importa a todos.
Finalmente, ayudara al pas y a su gober-
nabilidad, empezar un trabajo coordinado entre
instituciones estatales y no estatales que vienen
ejecutando experiencias de monitoreo e interven-
cin en confictividad social. Existen numerosas
necesidades comunes y complementarias entre estas
instituciones y tambin, se evita la duplicidad de
esfuerzos. La UCSDP y la UAPC-PCM han dado un
paso crucial en este sentido al suscribir un convenio
de cooperacin.
9
Ver texto El pequeo libro de transformacin de confictos de John
Paul Lederach. Bogot: Good books y Justapaz, 2009.
Construyendo
democracia J6
Notas para aportar
al seguimiento de conficto
en la ciudad neoliberal
1. Protestasocialyconfictosocial han sido du-
rante la presente dcada, dos de las unidades
de anlisis que ms han preocupado a estudiosos
y opinantes de nuestra realidad, en vista no slo
de su alto dinamismo, sino de su enorme poder
explicativo de los grandes desencuentros de la
poltica nacional.
2. Laoleadadeprotestasymovilizaciones que
caracteriz el gobierno de Toledo se explic en
gran parte en razn del perodo de contencin
que para el tejido social organizado fastidiado
o cooptado, pero sumamente dbil signifc el
rgimen fujimorista. De manera general, puede
describirse el signo predominante de ese malestar
como la expresin acumulada de las inquietudes
redistributivas postergadas durante los noventa
y tambin como el mecanismo por el cual las
fuerzas polticas trataron de encontrarse, organi-
zarse y acumular dentro de los nuevos mrgenes
democrticos.
3. Esteinicialcongestionamientofueordenn-
dosepaulatinamente. La densidad de las socie-
dades polticas locales ms o menos extensas y
ms o menos arraigadas en referentes de poder
tradicionales encontr en los recientemente
reconstituidos gobiernos regionales, espacios de
poder ms localizado y ajustado a su radio de ac-
cin, en los que recolocar las demandas que en el
perodo previo haban necesitado de la escala na-
cional. Hacia 2004 ao en que la Defensora del
Pueblo inicia su registro la mayor confictividad
se concentraba en las esferas local y regional,
presentndose predominantemente en la forma
de cuestionamientos, por diversos motivos, a la
actuacin de la autoridad municipal (distrital y
provincial).
1
Progresivamente, la centralidad de
las demandas y reclamaciones dirigidas a esta
esfera, aun cuando conservan un signifcativo
margen, ha ido cediendo paso frente a la oleada
de confictos entre colectividades/poblaciones y
el Estado nacional, a raz de polticas de manejo
de recursos naturales, o directamente contra las
empresas del sector extractivo (principalmente
minera e hidrocarburos). La tendencia, segn
Remy, parece estar cambiando y desarrollndose
ms depuradamente confictos en relacin con
el modelo de crecimiento econmico,
2
y de
manera ms amplia situaciones que enfrentan
confictivamente dos opciones de manejo del
espacio y su desarrollo.
4. Si bien queda claro que la expresin ms acaba-
da de dicha tendencia es el llamado conficto
socioambiental,
3
cuyo escenario privilegiado es,
en lneas generales, el espacio rural,
4
laideade
*
Investigadora de desco.
1
Defensora del Pueblo: Ante todo, el dilogo. Defensora del
Pueblo y confictos sociales y polticos. Lima Per 2005 y Reportes
de Confictos Sociales correspondientes al ao 2004.
2
Remy da cuenta de las implicancias de este trnsito en Remy,
Mara Isabel Poca participacin y muchos confictos. p. 81-98.
En: Per Hoy. Por aqu compaeros: aprismo y neoliberalismo. Lima:
desco, 2008. 390 p
3
Categora que inicialmente se denomin medioambiental y que
se ampli por presentarse de manera bastante ms compleja que
una demanda de corte ecologista o de sanidad pblica.
4
Escenario ciertamente complejo si se tiene en cuenta que en l
se ubican y reproducen formas particulares no sufcientemente
contempladas en el estndar nacional de propiedad (propiedad
comunal), toma de decisiones y ejercicio de autoridad.
Teresa Cabrera Espinoza*
Construyendo
democracia J7
este texto es apuntar elementos de las prin-
cipales dinmicas urbanas vigentes, vlidas
particularmente aunque no de forma ex-
clusivaenelcasodeLima,ysurelacincon
esa identifcada tendencia a la acumulacin
desituacionescuandonoconfictospropia-
mentedichosenqueseenfrentandistintas
opcionesdemanejodelespacio, entendindose
que una de estas opciones es la expresin del
actual modelo de crecimiento econmico.
LIMA
5. Entre las diversas narraciones disponibles sobre
la intensiva transformacin social y urbana que
sufri Lima durante la segunda mitad del siglo
XX, persiste entre las principales, aquella que
ubica a la capital como el punto de llegada de
sucesivas oleadas migratorias procedentes de la
regin andina. En trminos bien especfcos, este
punto de llegada no fue esttico, sino que fue
reubicndose a medida que la propia ciudad fue
perdiendo la capacidad de absorber la creciente
demanda de espacio de los nuevos habitantes,
quienes de saturar lo construido existente y los
espacios marginales, pasaron, en razn del dfcit
que ni el Estado ni el mercado estuvieron en dis-
posicin de cubrir, al mero arenal, a la periferia,
a los extramuros, a una especie de tabula rasa
sobre la que se escribira, como en una novela
por entregas, la nueva ciudad, desde la que
se infundira nuevo aliento a los sectores ms
tradicionales (populares o no).
6. El peso cultural y digamos, sicolgico de esta
narracin, sumado a su efecto patente en el
conjunto del paisaje y la estructura urbana, no
ha permitido an integrar de manera coherente
las lecturas crticas sobre el variado impacto que
sobre la sociedad limea y su tejido urbano el
nuevo y el viejo, el emergente y el deteriora-
do tuvieron las reformas liberales, en su fase de
shock (primera mitad de los noventa) y que se
suceden hoy como parte de una pretendida fase
de consolidacin del modelo.
5
Para hilar una
narracin coherente de la gran transformacin
urbana en curso, es necesario trasladar defniti-
vamente algunos hitos. Si bien las caractersticas
particulares de fenmenos estructurales (mi-
gracin de la fuerza de trabajo en un esquema
desarrollista defciente, con su secuela de pobreza
y desigualdad) no han perdido fuerza para expli-
car el modo de produccin y reproduccin de
ciudad, s ha ido perdiendo centralidad
6
ante
la ofensiva neoliberal y su forma de modelar el
espacio urbano, forma consagrada por la cons-
titucin y las leyes sin resistencias signifcativas,
a diferencia de las mltiples y muchas veces
contradictorias estrategias y formas de moldear
el espacio urbano que trazaron los autocons-
tructores de Lima en los sucesivos momentos
de expansin.
7. Revisaremos a continuacin algunos referentes
de la dinmica urbana, especialmente sensibles
en el dilogo con el modelo de crecimiento
econmico: a) la normativa que rige a la insti-
tucin municipal en su variante urbana, b) la
poltica de titulacin masiva, c) los programas
de edifcacin de vivienda y d) la proliferacin
del supermercado como formato predominante
de comercio y consumo al menudeo. Estos ele-
mentos, de calidades distintas, permiten repasar
varios niveles del dilogo entre lo urbano cons-
tituido y el programa neoliberal constituyente.
Los dos primeros funcionarn aqu como fuente
potencial de conficto, y a la vez contradictoria-
mente han de ser entendidas como condicin
para la desactivacin de las posibles resistencias
confictivas (o los modos organizacionales sobre
los que podran basarse las resistencias). Los otros
dos elementos estn considerados en su calidad
de ejemplos de produccin o resignifcacin
confictiva del espacio. Por las caractersticas de
este artculo, quedarn fuera otros referentes,
5
En este sentido, los alcances de una crtica contra-hegemnica
pueden medirse de manera inversamente proporcional al xito del
modelo del empresario-emergente-formalizado como referente
modlico de las nuevas clases medias y ruta unvoca para el triunfo
de quien proviene del mundo popular. En la cara opuesta de esa
pica, no hay vencidos ni olvidados: la condicin de vctima est
determinada apenas por el poco o nulo atractivo (para la sociologa,
el anlisis poltico o el inters comercial) de aquellos que no calzan
en el modelo ni estn en condiciones de realizar el despegue. La
ruta de la refexin alrededor de los derrotados, entre la insufciencia
de la existente representacin poltica de izquierda y el boom del
discurso De Soto, fue anunciada por Romeo Grompone en su texto
de 1990 Lecturas polticas de la informalidad. En: De marginales a
informales. Serie desco 25 aos. desco, Lima.
6
Este asunto es advertido, al arrancar la dcada del 90 en Riofro,
Gustavo. Producir la ciudad (popular) de los 90. Entre el mercado y el
Estado. Lima, desco, 1991. pg. 87.
Construyendo
democracia J8
sustanciosos e igualmente ilustrativos del uso y
sentido que cobra el espacio en la ciudad en el
predominio del modelo, como la confguracin
del sistema de transporte pblico en el esquema
del libre mercado o el programa de obras viales
que actualmente lleva a cabo la Municipalidad
Metropolitana de Lima y que, cabe anotar, ha
conducido a la formacin de al menos dos focos
de resistencia activa (los estudiantes sanmarqui-
nos por el by pass que invade el campus y los
vecinos del distrito de Barranco por el retraso de
las obras del Metropolitano).
EL MODELO
Municipios
8. A lo largo de la dcada del noventa, a la par
de la implementacin de las polticas de ajuste
econmico, el gobierno peruano emiti una
serie de normas que tuvieron como efecto el
recorte de los poderes y rentas municipales en la
escala provincial, por la va de la distritalizacin
de competencias o bien de la reasignacin de
funciones mediante la creacin de entidades in-
dependientes del poder municipal, entre las que
destaca, por su signifcado y la magnitud de su
papel especfco, la Comisin de Formalizacin
de la Propiedad Informal COFOPRI.
9. En una lectura de balance de poder poltico,
el programa de recortes a los municipios pro-
vinciales fue parte del esquema de control y
reproduccin del fujimorismo, caracterizado
por anular las intermediaciones institucionales,
centralizando la defnicin de polticas y pro-
piciando en un mbito micro e hiperlocalizado
la jurisdiccin distrital redes ms o menos
extensas de clientelaje alrededor de los programas
sociales,. En una lectura de la ofensiva neoliberal,
este proceso form parte de la interiorizacin
del programa neoliberal en las polticas pblicas
urbanas, mediante modifcaciones sustantivas
del aparato estatal local, cuyo fn ltimo sera
movilizar espacios de la ciudad tanto para el
crecimiento econmico orientado al mercado
como para las prcticas de consumo de las li-
tes, asegurando al mismo tiempo el orden y el
control de las poblaciones excluidas.
7
Con la
dacin de la nueva Ley Orgnica de Municipa-
lidades (LOM) en 2003 desaparece el amparo
legal con que contaban las funciones social y
ambiental de la propiedad, se desactivan las
facultades municipales para imponer lmites a
la propiedad privada, adems de reducirse la
unidad mnima de planifcacin urbana a la
escala distrital (cada municipio distrital aprueba
su propio plan urbano). Entre las implicancias de
este rediseo, est la indefensin de los valles
de Lurn y Chilln, asediados por la presin
urbanizadora; el fraccionamiento administrativo
de ejes de escala metropolitana (la Costa Verde es
un buen ejemplo), los cambios de zonifcacin
o las limitaciones al desarrollo urbano que ha
impuesto la nueva ley de habilitaciones urbanas.
En general, se han creado las condiciones para
suavizar los costos de los emprendimientos del
capital privado, en desmedro de la habitabili-
dad y el inters pblico. Por estas razones, cabe
comprender a la LOM 2003 como un hito en el
proceso de neoliberalizacin urbana.
8
Claro, este
proceso es hegemnico, pero no es unvoco: con-
vive con varias otras tendencias. La LOM 2003,
por ejemplo, ha sido ampliamente reconocida
por dar un marco renovado a la participacin
ciudadana. Situndola en el momento poltico
post gobierno de transicin, y a un ao de la
promulgacin de la ley de bases de la descen-
tralizacin, es bastante comprensible que se le
7
Theodore, Peck y Bizenner. Urbanismo neoliberal: la ciudad y el impe-
rio de los mercados. Temas Sociales 66. Sur, Corporacin de estudios
sociales y educacin. Santiago de Chile, marzo de 2009.
8
Castro-Pozo, Hildebrando. Comentario de la Ley de Municipa-
lidades.
Construyendo
democracia J9
haya visto ms alineada con los nuevos aires de
democratizacin, que con la re estructuracin
post ajuste.
Ttulos
10. Sobre la poltica de titulacin masiva emprendi-
da por el Estado Peruano, una lectura ajustada
al tiempo poltico, indica que el esquema de
formalizacin ha respondido en general a la
desregulacin del mercado de tierras, a la apuesta
explcita por el chorreo
9
y a la ambivalencia
jurdica entre el centralismo de los noventa y
las propuestas descentralizadoras de inicios del
s. XXI,
10
en la que se superponen los poderes
de los municipios y los gobiernos regionales.
En una lectura del avance neoliberal, habra
que concentrarse en el objeto de la poltica:
el ttulo. Riofro
11
identifca como la base ma-
terial de la organizacin vecinal el saneamiento
legal y acondicionamiento fsico del asentamiento.
Aunque la hiptesis es problemtica y an poco
explorada
12
, con el ttulo de propiedad distribui-
do como requisito y no como culminacin en
el camino de la provisin de servicios, y antece-
diendo cualquier proceso de acondicionamiento
urbano, se introduce una distorsin en la lgica
organizativa de los barrios nuevos. Al diluirse la
base material de la accin colectiva (de todo
un asentamiento), y ser reemplazada por la po-
sesin de un ttulo (individual) sobre la tierra, el
proceso de consolidacin urbana queda librado
a su suerte. De ms est decir que no hay, ni en
diseo, una poltica o iniciativa estatal que reem-
place la accin de los pobladores a este respecto,
en un escenario en el que, de un promedio de
61 barriadas aparecidas por ao entre el 82 y el
93, hemos pasado a ms de 400 por ao entre
el 94 y el 2002. Estos hechos deben sumarse a
las lecturas disponibles sobre la desaceleracin
de la organizacin popular como el paso de una
poltica de pobladores a una poltica de ciuda-
danos, en un contexto de desregulacin de ser-
vicios pblicos y desmontaje de las redes sociales
basadas en programas de asistencia social.
Edifcios
11. En cuanto a la poltica de vivienda, se ha
tratado, en el diseo y los resultados, ms de
una poltica de promocin de la edifcacin de
vivienda nueva, esto es, orientada a revitalizar
a los industriales de la construccin, antes que
destinada a cubrir el dfcit habitacional hist-
rico, el producido por el crecimiento vegetativo
de la poblacin o el dfcit cualitativo (referido a
las reas tugurizadas y en pueblos jvenes). Ms
all de esta consideracin, y de su correlato en
el sostenido aporte del sector al PBI, el impac-
to en el hardware urbano empieza a defnirse
mejor. De un inicial entusiasmo por la vigorosa
actividad constructiva, expresada en la rpida
aparicin de edifcios multifamiliares y conjun-
tos habitacionales por casi toda la ciudad, se ha
pasado a una creciente preocupacin por asuntos
como la provisin de servicios para estas zonas
transformadas y su radio de infuencia: desde la
capacidad de las redes de agua y desage, hasta
el diseo de la movilidad (rutas, paraderos) de
una poblacin que se multiplic hasta tres veces,
pasando por las necesidades de espacio pblico
y equipamientos comunitarios, hasta el malestar
por los cambios en los usos y costumbres que
implica en muchsimos barrios el paso de un
modelo de unidad de vivienda unifamiliar a
edifcaciones multifamiliares sin contar que
muchas veces ese malestar incluye dosis de clasis-
mo y de defensa neurtica del status . Resulta
pues, tan vlida la mirada a las dinmicas cifras
en los negocios de materiales de construccin
o mobiliario casero, como a las modifcaciones
ya no slo de la zonifcacin urbana, sino de los
estndares de edifcacin de vivienda (reduccin
del coefciente de reas libres, de los ambientes,
etc.). En suma, no es slo que los programas de
9
Baste nada ms recordar la exposicin de motivos del decreto
803, que crea la COFOPRI: el sistema generar el incremento del
valor de los predios de los peruanos de menores recursos; sin acceso a la
formalizacin de sus activos principales, la mayora de los peruanos
no pueden benefciarse plenamente de la nueva poltica econmica,
que incluye estabilizacin de la moneda y privatizacin (las cursivas
son nuestras).
10
Caldern, Julio. Despus de la formalizacin qu sigue?. Notas
acerca de la consolidacin de los asentamientos humanos en reas de
bajos ingresos en el Per. IV Simposio Urbano del Banco Mundial.
Washington, mayo 2007. Pg. 3.
11
Op. Cit., pp. 75.
12
Vase al respecto: Riofro y Ramrez-Corzo. Formalizacin de la
Propiedad y Mejoramiento de Barrios: bien legal, bien marginal. Serie
Estudios Urbanos N1, desco 2006 y Caria. Ttulos Sin Desarrollo:
Los efectos de la titulacin de tierras en los nuevos barrios de Lima, Serie
Estudios Urbanos N1, desco 2008.
Construyendo
democracia 20
vivienda no estn orientados a las mayoras (no
solventes), sino que la vivienda ofertada para la
clase media se est produciendo con gran mez-
quindad y en desmedro de la calidad de vida
urbana en general.
Mercados
12. En declaraciones al diario Gestin (1.04.2009) el
representante de MERCARED (divisin cor-
porativa de la Confederacin Nacional de Mer-
cados y Comercio del Per CONFENATM),
Sr. Aguilar, us la expresin guerra comercial
para referirse a la desigual competencia entre
la propuesta de su gremio, de repotenciar y
modernizar los mercados de abastos (con una
cartera de 40 proyectos en el pas, sobre ms de
un millar slo en Lima) y la agresiva expansin
del formato supermercadista, que usualmente
se da como parte de un proyecto conglomera-
do de servicios y consumo (mall, strip center,
power center, etc.). Una lectura de la situacin
sera que los bandos de esta guerra comercial
los conforman, de un lado, la resistencia de los
mercados minoristas tradicionales y por otro
lado el comportamiento invasivo del capital
trasnacional (o nativo subsidiario de intereses
trasnacionales). Esta lectura y la opcin senti-
mental por la agremiacin de los privados del
modelo no trasnacionalizado (la mirada de
asociaciones de comerciantes y otras formas
devaluadas del sistema de cooperativas), olvida
algunos problemas de diseo en la regulacin
del abastecimiento en las ciudades, en este caso,
de las familias en las ciudades.
13. Para simplifcar el argumento, excluyamos a los
mercados de los distritos con origen de urbani-
zacin informal (de pueblos jvenes) pues su
origen ha sido distinto. Concentrmonos en los
grandes mercados municipales. A despecho del
programa neoliberal, existe la autoridad pblica,
apenas aludida en esta guerra comercial en
su rol de facilitacin de la inversin privada,
la variante mejor dotada entre sus funciones
de promocin de desarrollo econmico local.
Es cierto que los grandes centros comerciales
tienen un envidiable poder de negociacin con
la autoridad local, adems de ventajas que son
imperceptibles para el ojo pblico (el complejo
de un supermercado opera con una sola licencia
de funcionamiento, lo cual reduce conside-
rablemente los costos de transaccin, frente
al problema organizacional que este detalle
supone para un mercado de abastos, en donde
el esquema es un puestoun trmite). Por
lo dems, la principal ventaja comparativa del
supermercado no es estrictamente econmica:
radica en que ha sido incorporado por el sentido
comn citadino como un componente sin el cual
el paisaje de modernidad (y la legtima demanda
de calidad en el servicio) sera incompleto. Sin
embargo, hay que pasar la pelcula completa:
parte de la guerra comercial se libra entre
las diversas asociaciones de comerciantes con
intereses en los mercados pblicos, presionando
a las municipalidades,
13
para que den curso a
la privatizacin all donde no ha ocurrido, al
amparo de la ley 26569, en la que no se detalla
(tampoco lo exigen los comerciantes) cules
sern los mecanismos especfcos de regulacin
de los aspectos sanitarios, de prevencin de
especulacin y monopolio, de medicin, etc.
es decir, de la proteccin del inters pblico.
La mayor dotacin de puntos en contra para la
defensa de la autoridad pblica, la ha aportado
la actual administracin metropolitana, la que
tras recuperar el control de la infraestructura del
mercado mayorista de Santa Anita, no ha hecho
mucho ms que anunciar la postergacin de los
plazos para la re-apertura de dicho complejo.
14. En este vaco, todas las acciones de ordenamiento
de mercados y sus respectivos desbordes en
la va pblica son vistas con sospecha por los
minoristas. Son ledas como un emprendimiento
que anuncia un intento privatista a favor de
una gran empresa esto de hecho ha ocurrido
o est por ocurrir en representativos mercados
de Lima. De hecho, noticieros nacionales
como Enlace Nacional o los propios reportes
de conficto de la Defensora del Pueblo - DP
emitidos en lo que va del ao, dan cuenta, en
el rubro de acciones colectivas de protesta,
de diversos actos de resistencia frente a inter-
13
Un ejemplo de las demandas de asociaciones de comerciantes de los
mercados puede verse en http://www.mercadosenred.com/Congre-
sos/CONFENATM.-%20CARTA%20A%20ALAN%20GARCIA.doc
Construyendo
democracia 2J
venciones municipales en reordenamiento o
mejoramiento de mercados en prcticamente
todas las ciudades medianas del pas.
14
Puede
aducirse que esta clase de intervenciones respon-
den a procedimientos rutinarios, exigencias de
Defensa Civil, necesidades de la caja chica o del
clima poltico local. Esto efectivamente puede
ocurrir as, pero no pueden dejar de considerarse
los lobbys tanto de las divisiones de negocios de
los principales grupos econmicos, como los de
la resistencia de los minoristas tradicionales. Se
puede entender entonces que se citen aqu estos
hechos como parte del potencial confictivo del
programa neoliberal para las ciudades. Por esto,
una defensa del comercio local barrial como
generador de empleo, de reinversin del capital
en el territorio y su papel en la identidad barrial,
debe reconsiderarse a la luz del debilitamiento
estructural de la autoridad pblica.
CATEGORAS CONFLICTIVAS
15. En los ltimos tiempos Lima ha aparecido como
escenario de confictividad social, del modo como
aparece cualquier otra localidad del pas, a raz de
una serie de episodios entre los que se cuentan
la recuperacin del mercado de Santa Anita, la
movilizacin de los vecinos de Barranco a raz
de las obras del esquema COSAC, de los vecinos
de la Residencial San Felipe por la pretendida
construccin de un centro comercial, de los
vecinos de Ventanilla por la desviacin hacia sus
playas de la salida del colector de desages, de los
estudiantes de la Universidad San Marcos por la
invasin del campus por un anillo vial. Sin mayor
difcultad, cualquiera de ellos encaja en las def-
niciones de confictos por asuntos de gobierno
local o confictos socioambientales, aunque
varios comporten elementos que haran de una
categora confictos por el espacio pblico una
opcin ms precisa y ms rica para entender la
cualidad distintiva de los fenmenos urbanos,
pues no se trata de un conficto alrededor de la
propiedad o del espacio productivo, sino de la
habitabilidad y la calidad de vida en la urbe. Sin
embargo, y en un artculo que pretende aportar
en el entendimiento de la confictividad urbana en
Lima, debe extraar que todos estos signifcativos
hechos hayan sido hasta este punto excluidos.
16. El sistema de monitoreo de confictividad social
de la Defensora del Pueblo hoy por hoy el ms
completo y legtimo ha ido construyendo sus
categoras sobre la nocin del conficto como
un desacuerdo manifesto, pblico, alrededor
de defnir la organizacin de la vida social
15

en un determinado contexto. El carcter abierto
de esta defnicin de alguna manera se delimit
mediante la inclusin desde su tercer reporte
en junio de 2004 y hasta marzo de 2008 de
una precisin a pie de pgina: para ser incluidos
en el reporte, en los confictos deban concurrir
al menos alguna de las siguientes situaciones:
amenazas a la vida, integridad o salud de las
personas; daos a la propiedad pblica o privada;
afectacin al libre trnsito; impedimento del
ejercicio de funciones de una autoridad; o la pa-
ralizacin de la prestacin de servicios pblicos.
Progresivamente, el recojo se ha ido afnando,
incluyendo en adelante la fgura de acciones
colectivas de protesta y eventualmente, la con-
tabilizacin de hechos dentro de una categora
residual (Otros) para aquellas situaciones que
no encajasen en las nueve categoras
16
diseadas
14
Entre Enero y Abril de 2009 ocurri en Ayacucho, Huancayo,
Chiclayo, Tumbes, entre otras ciudades que junto con los conos
de Lima, fguran en el mapa de negocios de Malls Per (Grupo Fala-
bella) Coorporacin AESA (Grupo Brescia), Multimercados Zonales
(Grupo Romero) e Interseguro (Grupo Interbank).
15
Defensora del Pueblo: Ante todo, el dilogo. Defensora del
Pueblo y confictos sociales y polticos. Lima Per 2005; pgina 12.
16
A saber: 1. Confictos socio-ambientales, 2. Confictos por cultivo
ilegal de coca, 3. Confictos electorales, 4. Confictos por demarcacin
territorial, 5. Confictos comunales, 6. Confictos labores, 7. Confictos
por asuntos de gobierno nacional, 8. Confictos por asuntos de gobier-
no regional, 9. Confictos por asuntos de gobiernos locales.
Construyendo
democracia 22
y que se asume, no se presentan en nmero
signifcativo.
17. Los discretos letreritos aparecidos en la urbani-
zacin La Aurora (Mirafores), advirtiendo de la
naturaleza residencial de la zona (La Aurora no
es multifamiliar); las disputas por el control de
centros de abastos, con escenario en pasillos de
municipios y juzgados, los enfrentamientos ve-
cinales en la implementacin del esquema Agua
para Todos, son hechos que no renen requisitos
para ser reportados como confictos o acciones
de protesta colectiva, no obstante encajar en la
defnicin de incompatibilidad de objetivos en
la organizacin de la vida social.
18. Creemos que una categora crtica es la de
confictosporasuntosdegobiernoslocales.
Si bien se entiende que las categoras usadas por
la DP son operacionalizaciones de confgura-
ciones harto complejas, y que en la realidad los
hechos de conficto se dan como combinacin
de distintas motivaciones, es tambin claro
que los asuntos pblicos que son de la directa
incumbencia de los aparatos municipales, por
la variedad de los mismos, admiten an varios
niveles de diferenciacin que la categora no
estara recogiendo.
19. Para empezar, cabe considerar ladistintamag-
nituddelasescalasdistritalyprovincial, cuyas
autoridades polticas, por defnicin, son de
distinto alcance y en el diseo institucional de
un pas que tibiamente apuesta por la descentra-
lizacin, hemos visto que hay serios asuntos de
indefnicin o superposicin de competencias.
Luego, ocurre que las autoridades y funcionarios
estn en una variable relacin de proximidad con
eventuales grupos o colectivos movilizados, lo
que condicionar las vas para su interpelacin.
Tambin cabe sealar que en el espacio urbano
proliferan fuentes de informacin que dan
cuenta de la realidad local e hiperlocal, como
son los peridicos y radios distritales y conales,
los boletines vecinales y su ltima mutacin
tecnolgica: sitios en la web 2.0, todas estas
plataformas para la visibilizacin de confictos.
20. Luego, aunque la frontera entre lo urbano
y lo rural es, conceptualmente cada vez ms
un estorbo, constatamos que es vlido apreciar
diferenciadamente y sin perder de vista no
slo la interdependencia sino la relacin de
continuidad espacial las estrategias y formas de
control y reproduccin del espacio particulares
de cada mbito. Esto, adems en razn de que
las condiciones para la agregacin de intereses
y los recursos disponibles para la movilizacin
son marcadamente distintos, con lo cual las
formas de una eventual representacin poltica,
tambin lo sern. Quienes se han detenido a
examinar desde la accin misma o desde el
anlisis de ciencia poltica confictos vecinales,
han aportado valiosos elementos de juicio al
respecto.
21. Por estas razones, nuestro aporte a la desagrega-
cin de la categora confictos por asuntos de
gobiernos locales, o una problematizacin de
la misma con miras a un registro ms especf-
co, se ubica en laconfguracinurbanacomo
espacio confictivo, tomando como primera
rutaunainquisicinporlasformasposiblesy
predominantesdeconfictoenundeterminado
modelodeproduccindeciudadysuposibili-
daddeserprocesadascomoasuntosdegobier-
nolocal. Lima, an excluyendo los confictos
ms publicitados del ltimo perodo, ha sido
Construyendo
democracia 23
un caso til para esta primera exploracin. As,
ms que una tipologa, hemos lanzado algunas
ideas acerca del marco en el que se desenvolve-
ran actual o potencialmente la diversidad de
episodios de malestar, protesta, confrontacin
y negociacin, an cuando dichos episodios no
necesariamente se estn articulando entre s o no
cumplan con la secuencia de latencia, actividad
y desescalada que se han logrado defnir para los
escenarios de confictividad en el pas. Por otro
lado, hemos cuidado de sugerir una gama de
situaciones confictivas que tienen en la ciudad
su expresin, antes que aquellas que tienen en la
ciudad su escenario. Bajo esta premisa, pierden
centralidad en el anlisis acciones de protesta
colectiva como tomas, movilizaciones, marchas
y campamentos que son ms bien medidas
de fuerza, puntos culminantes en procesos de
negociacin con agendas que no aluden a la
sustancia urbana.
17

LA PAX DEL MODELO
22. A medida que la ciudad aument en tamao y
densidad, las respuestas que se ensayaron para
alcanzar el ritmo que tomaba la ya de por s
difcil integracin de territorios y poblaciones
circuitos econmicos, mercado de trabajo,
oferta educativa, movilidad social, etc. fueron
siempre insufcientes. El que la propia admi-
nistracin de la ciudad no haya podido superar
este desfase, fue algo que durante varias dcadas
pudo ser explicado apelando a una serie de li-
mitantes tanto coyunturales como estructurales
(falta de polticas acompaadas de recursos
pblicos y ejecutadas por una autoridad para
el desarrollo urbano). La convergencia de una
economa hiperinfacionaria y una situacin de
violencia poltica que se dio entre mediados de
los ochenta y principios de los noventa, tuvie-
ron consecuencias palpables en el deterioro del
escenario urbano.
23. Pero estamos en otro momento. Producto precisa-
mente de las polticas de ajuste, de la austeridad,
de la reduccin del aparato estatal, del crecimiento
del sector servicios y an con la amarrada renta
extractiva, la economa del pas creci. Hubo
dinero. El poder adquisitivo de los limeos me-
jor, sofsticndose sus hbitos de consumo y su
participacin en el mercado de crditos.
18
Lima
ha escalado rpidamente posiciones en los rnking
regionales de ciudades atractivas para los negocios.
Se concentr la riqueza. Pero por alguna razn,
continan los severos dfcits de inversin pblica
en los distritos pobres de la ciudad. El suelo gener
renta, el negocio inmobiliario fue boyante, pero
la ciudad no cont con mecanismos para captar
esa plusvala y redistribuirla, acentundose la
segregacin urbana. Se promovi el empleo en
construccin civil y si en algo crecieron cifras
sindicales o fue en la planilla del gremio paralelo a
la CGTP, operado por el partido de gobierno o en
el ndice de accidentes en obra. Hubo chorreo.
24. Si es cierto que los episodios ms resaltantes de
confictividad social se han producido all donde
se concentran las actividades de acumulacin
de capital, produciendo enclaves territoriales y
acentuando la desigualdad Qu clase de expre-
sin tendran los confictos all donde se produ-
cen las operaciones de conversin de capital y de
intermediacin del mismo en la esfera global? Sin
actores que midan fuerzas en la arena pblica,
se requiere de entradas ms fnas para detectar
cules son las incompatibilidades de objetivos
e intereses, en la aparente quietud de nimos
que supuestamente se han avenido al avance
de la ciudad neoliberal. En medio de la pax
del modelo, se requieren categoras ms fnas
para captar los crujidos del tejido urbano, los
espasmos de organizacin social. En consonancia
con los lineamientos que proponen las agendas
para la promocin de la habitabilidad urbana,
el marco en el que puede hacerse seguimiento
del conficto en la ciudad puede considerar las
siguientes reas.
17
Un caso problemtico aqu sera la afectacin del entorno de los
emplazamientos pblicos privilegiados como lugares de expresin de
la sociedad poltica. Para poner un ejemplo sustancioso, recordemos
los diversos dispositivos de seguridad que impiden a manifestantes
llegar al Centro Histrico. O el malestar de los miraforinos avecin-
dados con la sede de la PCM, a la que se ha desplazado, a la par que
la cuota del poder, el punto referencial de diversas movilizaciones
ciudadanas.
18
Al respecto, ver Romero, Antonio. La economa urbana de Lima
Metropolitana: los procesos y retos de desarrollo. Noviembre de
2003. http://www.urbared.ungs.edu.ar/textos/Procesos%20y%20re
tos%20de%20Lima.pdf
Construyendo
democracia 24
REA EjEMpLos
Territorio-sistema de ciudades
Expansin urbana sobre la frontera agrcola (cuencas de Lurn y
del Chilln)
Problemas jurisdiccionales para el otorgamiento de licencias
(Lima-Callao, Lima-Huarochir).
Estructura urbana
Cambios de uso y zonifcacin econmica-ecolgica.
Dfcit de inversin en infraestructura pblica.
Vialidad defcitaria o excluyente (auto vs. personas).
Economa urbana
Movilizacin o reserva de espacios para el crecimiento de sector
servicios o emplazamientos de consumo, contra otras actividades
econmicas.
Tiempo perdido en el transporte.
Integracin social
Distribucin de recursos entre distritos.
Provisin de equipamientos de salud, educacin y recreacin.
Espacios pblicos excluyentes.
Sostenibilidad ambiental
Ruta y destino fnal del sistema de alcantarillado.
Actividades extractivas o industriales contaminantes.
Asentamientos en zonas de reserva ecolgica.
Disposicin fnal de residuos slidos.
Habitabilidad y la calidad de
vida
Acceso y uso del espacio pblico.
Defnicin de parmetros urbansticos.
Zonifcacin de uso en relacin a otorgamiento de licencias de
funcionamiento (hostales, discotecas, clnicas, nidos, grifos, ca-
sinos, talleres, etc.).
Vivienda
Tugurizacin.
Desalojos.
Lotizaciones pirata e invasiones.
Central de riesgo inmobiliario.
Gobernabilidad
Participacin ciudadana y rendicin de cuentas.
Seguridad callejera y focos de criminalidad.