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Francisco Rhon Dvila. Director Ejecutivo del CAAP Jos Snchez Parga. 1982-1991 Hernn Ibarra Crespo Margarita Guachamn

REVISTA ESPECIALIZADA EN CIENCIAS SOCIALES Publicacin peridica que aparece tres veces al ao. Los artculos y estudios impresos son canalizados a travs de la Direccin y de los miembros del Consejo Editorial. Las opiniones, comentarios y anlisis expresados en nuestras pginas son de exclusiva responsabilidad de quien los suscribe y no, necesariamente, de ECUADOR DEBATE. ECUADOR DEBATE. CENTRO ANDINO DE ACCION POPULAR Se autoriza la reproduccin total y parcial de nuestra informacin, siempre y cuando se cite expresamente como fuente a ECUADOR DEBATE. SUSCRIPCIONES Valor anual, tres nmeros: EXTERIOR: US$ 45 ECUADOR: US$ 15,50 EJEMPLAR SUELTO: EXTERIOR US$. 15 EJEMPLAR SUELTO: ECUADOR US$ 5,50 ECUADOR DEBATE Apartado Areo 17-15-173B, Quito-Ecuador Telf: 2522763 . Fax: (5932) 2568452 E-mail: caaporg.ec@uio.satnet.net Redaccin: Diego Martn de Utreras 733 y Selva Alegre, Quito. PORTADA PuntoyMagenta DIAGRAMACION Martha Vinueza IMPRESION AlbazulOffset

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I ISSN-1012-1498 I

ECUADOR DEBATE
Quito-Ecuador, Diciembre del 2008 PRESENTACION / 3-6 COYUNTURA

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Dilogo sobre la coyuntura: Escenarios polticos y crisis econmica mundial / 7-22 Conflictividad socio-poltica: Julio Octubre 2008 / 23-32 TEMA CENTRAL El Buen Vivir, una oportunidad por construir / 33-48 Alberto Acosta El Estado Plurinacional e Intercultural en la Constitucin Ecuatoriana del 2008 / 49-62 Agustn Grijalva Fragmentacin territorial y representacin poltica. Criterios para el diseo del sistema electoral en el contexto de la Nueva Constitucin / 63-76 Richard Ortiz Ortiz Paradojas polticas e institucionales del Constitucionalismo / 77-92 J. Snchez Parga Cambiar la letra, cambiar el mundo / 93-96 Roberto Gargarella Descentralizacin y autonomas en la Constitucin de la Asamblea Constituyente de 2008 / 97-106 Jorge G. Len Trujillo DEBATE AGRARIO Juncal de Caar: la progresiva transformacin territorial de una parroquia de la sierra ecuatoriana / 107-116 Nasser Reba

ANLISIS De cmo viven y piensan la libertad de expresin y de prensa los periodistas ecuatorianos / 117-130 Fernando Checa Montfar Renovacin o Continuismo? actitudes, valores y trayectoria de la clase poltica ecuatoriana / 131-146 Flavia Freidenberg RESEAS Poltica, participacin y ciudadana en los procesos de independencia en la Amrica Andina / 147-150 Hernn Ibarra Ojo al aviso. una panormica de la grfica, el diseo el arte y la comunicacin visual popular / 151-152 Mara Elena Bedoya Estudios sobre sexualidades en Amrica Latina / 153-158 Rafael Polo

Fragmentacin territorial y representacin poltica. Criterios para el diseo del sistema electoral en el contexto de la Nueva Constitucin

Richard Ortiz Ortiz1

La nueva Constitucin evidencia una cuestin compleja relativa a los gobiernos autnomos descentralizados. Estos en realidad suponen diversos niveles locales de poder, atribuciones y competencias. La representacin poltica es problemtica en el contexto de una fragmentacin territorial. El diseo de un sistema electoral se enfrenta a la necesidad de tomar en cuenta una arquitectura institucional que organice adecuadamente un territorio social, etnia y demogrficamente desequilibrado.

Introduccin n los artculos 238 a 274 de la Nueva Constitucin del Ecuador se establece una organizacin territorial y rgimen de competencias complicado y lleno de imprecisiones. La elevada fragmentacin territorial reflejada en ms de un millar de gobiernos autnomos descentralizados (ver inc. 2, Art. 238) impone retos casi insuperables a la representacin poltica efectiva de las unidades territoriales en los diferentes niveles de gobierno. Por otro lado, desde el artculo 95 a 117 del Cdigo Poltico se regu1

lan los diferentes mecanismos de participacin poltica, intentando darle un nuevo carcter a la democracia representativa y tratando de complementarla y corregirla mediante mecanismos de democracia participativa y directa. Para el presente anlisis es relevante el problema de cmo la representacin poltica se resuelve en los diferentes niveles de gobierno y, en particular, cmo ese problema se refleja en el diseo de un sistema electoral especfico. Para tratar este conjunto de cuestiones procederemos de la siguiente manera: primero, haremos algunas reflexiones sobre la reforma poltica y los problemas

Constitucionalista y politlogo. Doctor en Jurisprudencia por la Universidad Catlica del Ecuador y Doctor en Ciencia Poltica (Ph.D.) por la Universidad de Heidelberg, Alemania. Profesor de la Universidad Internacional del Ecuador y profesor de Maestra en Gobernabilidad y Gerencia Poltica y de la Maestra en Salud Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Secretario General del Tribunal Contencioso Electoral de la Repblica del Ecuador. Comentarios, crticas y sugerencias son bienvenidos a rortiz@internacional.edu.ec

Ortiz Ortiz, Richard (2008). Fragmentacin territorial y representacin poltica. Criterios para el diseo del sistema electoral en el contexto de la Nueva Constitucin. Revista Ecuador Debate, n.75: 63-76.

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que enfrenta el diseo de instituciones polticas, como son los sistemas electorales; segundo, analizaremos brevemente las caractersticas del nuevo ordenamiento territorial; tercero, explicaremos los aspectos relevantes de la representacin poltica; cuarto, abordaremos las caractersticas y funciones de los sistemas electorales en las democracias modernas y delinearemos las dificultades que emanan del diseo de un sistema electoral que guarde cierto equilibrio entre las diversas funciones e intente solucionar los problemas de representacin en el contexto de una fragmentacin territorial; y, finalmente, expondremos algunas conclusiones generales sobre la ingeniera institucional. Reforma poltica y diseo institucional El discurso poltico sobre una reforma institucional no slo intenta defender una propuesta ms o menos concreta, sino busca alcanzar consensos y legitimar el proyecto de cambio institucional. Sin embargo, el debate poltico es ambiguo y general y, por tanto, las propuestas de reforma se enfrentan en el campo operativo con los siguientes problemas prcticos: (1) cmo determinar si la reforma es realmente necesaria; (2) cmo identificar claramente los objetivos generales de las reformas y especficos de los diversos componentes institucionales; (3) cmo traducir los objetivos especficos en diseos concretos sin perder de vista los objetivos generales; (4) cmo sopesar los recursos disponibles y la relacin de fuerzas de tal manera que el diseo concreto genere los efectos deseados; (5) cmo calcular

los posibles efectos colaterales de la nueva arquitectura institucional, de tal manera que la reforma no sea disfuncional con el conjunto; (6) cmo conciliar el razonamiento tcnico con el clculo poltico; y, (7) cmo unir todos los elementos institucionales en un todo orgnico que guarde coherencia y cumpla en el transcurso del tiempo con el proyecto poltico de una mayora que por la misma dinmica democrtica pasar a ser minora. Cada interrogante plantea una serie de problemas para los cuales no tenemos respuestas definitivas. Estas cuestiones son tratadas sistemticamente por la ingeniera institucional (ver Sartori 2003). Esta ciencia operativa se basa en los siguientes supuestos: (1) la elaboracin de diseos institucionales es una tcnica especializada y compleja; (2) las instituciones tienen efectos importantes en la estructuracin de la poltica, en el reparto del poder y la dinmica de los procesos de toma de decisiones; (3) pero para su funcionamiento efectivo se requiere de ciertas condiciones estructurales y de determinadas disposiciones conductuales; y, por lo tanto, (4) las instituciones cuentan, pero no determinan por s solas los procesos y contenidos polticos. De lo expuesto, fcilmente se puede deducir que el diseo de instituciones polticas en contextos dinmicos es una tarea ardua y que exige un profundo conocimiento especializado y de las condiciones estructurales e histricas de una determinada sociedad; pues, la experiencia nos ensea que una determinada estructura institucional puede desplegar diversos efectos e incluso contradictorios en contextos diferentes;

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por ello, se recomienda estudiar y disear instituciones dentro de su respectivo contexto. A esta necesidad hace referencia el institucionalismo contextualizado (ver. Ortiz Ortiz 2006). Este enfoque institucional ser el que gue las reflexiones de este ensayo sobre fragmentacin territorial y representacin poltica. Desorden territorial y autonomas Si se lee en la Nueva Constitucin del Ecuador la parte pertinente a la organizacin territorial (Arts. 238-274), no hay que hacer mucho esfuerzo para constatar tanto la imprecisin conceptual en la denominacin de las unidades territoriales subnacionales como gobiernos autnomos descentralizados, como la inconsistencia en el rgimen de competencias. Por esta razn, es imprescindible aclarar conceptos y discutir sus implicaciones a la luz de la nueva normativa constitucional. Las definiciones son construcciones artificiales. Especialmente en las ciencias sociales y polticas, la discusin conceptual es abundante y, muchas veces, apasionada y confusa. Los conceptos descentralizacin y autonoma tambin son propensos a las ambigedades y la literatura especializada al respecto da fe de esta riqueza semntica. Las ciencias sociales enfrentan este problema conceptual exigiendo la definicin expresa de los conceptos centra-

les y su utilizacin uniforme y coherente. Por esto, para que el par descentralizacin y autonoma tengan algn sentido deben referirse a fenmenos diversos, aunque no excluyentes.2 Partamos por definir estos conceptos, pues la Nueva Constitucin habla de gobiernos autnomos descentralizados; por tanto, las diversas unidades territoriales debern gozar de estas dos cualidades simultneamente. Etimolgicamente, descentralizacin proviene de las races latinas de, que significa apartarse, y centrum, igual a punto medio. Por tanto, descentralizacin significa alejarse del punto medio. Tomando en cuenta esta perspectiva, la descentralizacin implica: un proceso complejo tendiente a distribuir la centralidad (el poder) en el marco de la bsqueda del equilibrio democrtico entre los poderes (centralidad) existentes al interior del Estado, con la finalidad de profundizar la democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la vida de la poblacin (Carrin 2007b: 33). A ello hay que agregar que la descentralizacin no slo es la divisin garantizada del poder entre niveles centralizados y no centralizados de gobierno sino tambin, en la prctica, gobiernos fuertemente descentralizados que ejercen una parte sustancial del poder total disponible a ambos niveles (Lijphart 2000: 178).3 En pocas palabras, la descentralizacin es un proceso vertical que conlleva la transferencia de competencias y

Evidentemente, ambos conceptos teleolgicamente tienen una pretensin comn, la de difundir el poder, controlarlo ms eficazmente y repartirlo horizontalmente con el objetivo de precautelar las libertades de los ciudadanos y reconocer la particularidad y diversidad dentro de un territorio. Esta afirmacin de Arend Lijhart ya toca los lmites de la autonoma poltica, como ya veremos.

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su ejecucin de un nivel superior a nivel inferior.4 El concepto de autonoma, en cambio, proviene de las races griegas autos, propios, y nomos, ley, significa, por ende, el poder de darse su propia legislacin. En consecuencia, el grado de autonoma no est dado simplemente por el conjunto de competencias descentralizadas de una unidad territorial, sino por el catlogo de competencias exclusivas y la posibilidad real de legislar sobre esas materias; y, esa legislacin no son normas de segundo grado con respecto a la legislacin nacional, no son simples ordenanzas, reglamentos o resoluciones. Los gobiernos autnomos tienen capacidad de legislar en el campo de sus competencias exclusivas con la nica condicin de sujetarse a los mandatos constitucionales.5 La legislacin nacional no prevalece sobre la legislacin de los gobiernos autnomos; en trminos tcnicos, no es una cuestin de jerarqua, sino de competencia, la que decide que legislacin prevalece.6

Sin embargo, el Estado autonmico no es un Estado federal. Pues el Estado federal supone la preexistencia de estados independientes que renuncian soberanamente a su independencia y a parte de sus competencias estatales transfirindolas a una entidad estatal superior de nueva creacin, manteniendo empero un poder originario de mando y, con esto, su categora estatal y su poder constituyente.7 En cambio, la autonoma implica la creacin, en el seno de Estado unitario preexistente, de unidades polticas nuevas, dotadas de poderes normativos y de autogobierno, pero carentes de poder originario de mando y, por tanto, no alcanzan la categora de estados, ni poseen poder constituyente. El objetivo de la autonoma es, por consiguiente, limitar el poder del Estado unitario [] en aras de la personalidad de los entes autnomos por la va de la descentralizacin poltica [cursivas del autor] (Colomer 1994: 106).8 De aqu es fcil colegir que la autonoma es una descentralizacin poltica real y profunda, que presupone

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Es necesario precisar que la concepcin jerrquica no es del todo adecuada. Sera ms exacto hablar de un proceso horizontal en que las unidades territoriales se van alejando del dominio central sin perder su dependencia, pero disminuyndola, como una especie de sistema solar, en el que la fuerza de gravedad territorial del centro es inversamente proporcional a la distancia con respecto a los satlites territoriales y al volumen de las competencias y recursos. Creo que no es indispensable insistir que la aplicacin de las leyes autonmicas estn tambin limitadas territorialmente, pues slo tienen vigencia dentro del territorio de la unidad territorial respectiva. Sobre el principio jerrquico y de competencia con respecto a las leyes orgnicas y ordinarias, ver las reflexiones que desarrolla Rafael Oyarte (2005: 88-91), que tambin son aplicables en parte al tema de las competencias exclusivas entre los diversos niveles de gobierno. Sobre las caractersticas bsicas de un Estado federal y su dinmica, ver el interesante artculo de Dieter Nohlen (2006b) sobre el federalismo alemn. Aqu se aprecia claramente que un proyecto autonomista no supone intenciones separatistas. La autonoma pretende ms bien lograr una distribucin horizontal del poder poltico efectiva con el fin de garantizar la diversidad territorial, potenciar la eficiencia administrativa, aumentar la participacin y el control ciudadano. Por el contrario, son los nacionalismos los que s implican intenciones independentistas.

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la capacidad de las unidades territoriales de elegir sus propias autoridades y de legislar en ciertos campos de la poltica pblica. Ahora bien, qu nos dice la Nueva Constitucin? El Art. 238 del texto constitucional es muy generoso con la autonoma, ya que establece que todos! los gobiernos autnomos descentralizados gozarn de autonoma poltica, administrativa y financiera. Poltica quiere decir que tendrn sus propios rganos de gobierno y un campo de legislacin de su exclusiva competencia, como ya se anot. Administrativa significa que los rganos descentralizados podrn establecer su propia estructura organizativa e institucional, tomando en cuenta variables territoriales. Y, financiera, que podrn generar y contar con sus propios recursos. Es decir que tienen capacidad normativa, ejecutiva y recursos suficientes. De la lectura del captulo tercero y cuarto del ttulo V de la Nueva Constitucin podemos inferir que el territorio nacional est descentralizado y que la descentralizacin de la gestin y ejecucin es ms acentuada que la descentralizacin verdaderamente poltica. Aunque los diversos niveles debern contar con recursos propios y participarn de las rentas del Estado (Art. 270), los criterios sealados en el Art. 272 dejan mucho margen para una reparticin incierta. Con el trasfondo de un territorio fragmentado y de normas constitucionales tcnicamente poco precisas, es de suponer que las tendencias centrpetas del sistema encontrarn condiciones favorables y que la representacin poltica tendr que enfrentar nuevas dificultades.

Representacin poltica en sociedades fragmentadas La nueva ola de reformas globales en la regin andina es el resultado del desprestigio de la clase poltica tradicional, del colapso de los partidos y del fracaso de las polticas neoliberales para resolver los problemas de desigualdad social. Esta crtica antisistmica se ha traducido en una crtica a la democracia representativa, proponiendo como alternativa una democracia participativa ambigua y populista. Aclaremos, en primer lugar, que entendemos por democracia. La democracia se la puede mirar desde tres perspectivas: (1) como un ideal, (2) como principio de legitimidad, y (3) como una tcnica de gobierno (ver Sartori 2007: 29-69). Como ideal se refiere a que todos los ciudadanos se autogobiernen; aqu ya no es posible hablar de la existencia de un Estado, pues el poder est completamente repartido en cada persona. Es la democracia directa en su mxima expresin. Como principio de legitimidad, se plantea el problema de la representacin poltica. Por medio de las tcnicas electorales se separa la titularidad del ejercicio del poder. El soberano, el pueblo, mantiene la titularidad mientras que se transfiere temporalmente el ejercicio del poder a los representantes. En los estados unitarios centralizados el nmero de representantes es limitado, en su extremo, se reduce a la eleccin de los poderes del Estado central (en el parlamentarismo, parlamento; en el presidencialismo, el presidente y el parlamento). Pero histricamente se han elegido tambin a las mximas autoridades

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del gobierno local. En sistemas unitarios descentralizados y federales, la difusin de la legitimidad es mucho ms amplia. Como tcnica de gobierno, la democracia hace referencia al procedimiento de toma de decisiones y a la generacin de polticas pblicas. El principio de la mayora y la divisin de poderes es esencial desde esta perspectiva. La democracia es el mtodo en que la mayora prevalece pero con el respeto de los derechos de la minora, pues las democracias modernas suponen tambin lmites a la voluntad popular. En el Estado de derecho hay valores y principios que se oponen a la simple decisin democrtica; ya que, en ciertas circunstancias, la democracia debe ser defendida incluso contra la voluntad de la gran mayora. En estados unitarios la divisin de poder horizontal es fundamental. Se intenta evitar el abuso de poder a travs de un sistema de pesos y contrapesos, la divisin vertical a nivel de los diversos niveles de gobierno (departamental y local), tiene menor importancia. En los sistemas descentralizados y, sobre todo, en los federales la divisin territorial y la limitacin del poder central son ms acentuadas y ms diferenciadas. Planteada as la cuestin, la concepcin de democracia que nos interesa para este anlisis es la que considera a la democracia como un principio de

legitimidad y el desdoblamiento entre titularidad y ejercicio, es decir, el problema de la representacin poltica y sus caractersticas. Giovanni Sartori (2007b: 257) con su acostumbrada agudeza distingue claramente entre representacin (1) como mandato o delegacin, (2) como representatividad, es decir, como semejanza o similitud, y (3) como responsabilidad. La primera idea de representacin est vinculada a la concepcin de representacin del derecho privado e implica una relacin estrecha entre mandante y mandatario; generalmente, el mandatario est obligado a seguir rigurosamente los trminos del mandato,9 es un delegado que slo sigue instrucciones. La segunda concepcin de representacin hace alusin a un fenmeno sociolgico, en este sentido, decimos que algo es representativo de si comparte las caractersticas esenciales de un grupo o clase. Este tipo de representacin halla su concrecin en la llamada representacin funcional, mediante la cual los diversos sectores sociales o grupos de presin tienen representantes (embajadores) en los rganos del poder pblico.10 La ltima acepcin del trmino representacin alude a la idea de responsabilidad poltica, separndose de la simple idea de representacin como delegacin o semejanza.

Nuestro Cdigo Civil recoge en el Art. 2047 esta concepcin de la representacin como mandato legal: [] un contrato en que una persona confa la gestin de uno o ms negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera. La persona que confiere el encargo se llama comitente o mandante, y la persona que lo acepta apoderado, procurador, y en general, mandatario. Y, el Art. 2062 insiste en que El mandatario se ceir rigurosamente a los trminos del mandato []. 10 En el Ecuador, desde la constitucin de 1929 hasta la de 1967 estuvo vigente la representacin funcional.

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No obstante, el concepto de representacin poltica no est completamente separado de las nociones sociolgicas y jurdicas del trmino. Esto lo notamos cuando hablamos de falta de representacin o subrepresentacin de los trabajadores o de los grupos tnicos en el sistema poltico (dimensin sociolgica), o cuando decimos que nuestros representantes no nos representan, no entienden nuestras necesidades (vnculo entre representante y representado). Las sociedades modernas son democracias representativas y esta realidad no ha sido desarticulada ni por la retrica populista, ni por las tendencias autoritarias de gobiernos que apelan desproporcionadamente a la participacin. De manera simplona, se afirma que nuestras democracias tienen que ser representativas, porque no pueden ser verdaderas democracias, no pueden ser democracias puramente directas (sentido ideal). Pero la evolucin y aceptacin de la representacin poltica tienen antecedentes histricos y doctrinales ms profundos que la simple argumentacin del tamao de la poblacin y del territorio. Dos constitucionalismos intrnsecamente diversos, el francs y el ingls, llegaron a la misma conclusin: por un lado, a la necesidad de la representacin del pueblo y, por otro, al repudio del mandato imperativo. El ensayista y poltico francs EmmanuelJoseph Sieys (1748-1836) ya argumentaba que el pueblo no puede tener ms que una voz, la de la legislatura nacional, y que no puede hablar y actuar sino a travs de sus representantes. Por tanto, la representacin implica el poder que se da al representado de decir en nombre y por la nacin. En consecuencia, la

representacin no es un simple acto de legitimacin sino instrumento eficaz de unificacin de la voluntad nacional (ver Sartori 2007: 259s.). Por el lado ingls, Edmund Burke (1729-1797) partiendo de la premisa de que gobernar y hacer leyes son cuestiones de la razn y del juicio, rechaza el mandato imperativo y defiende una representacin libre de los deseos de grupos o fracciones de una sociedad. Para l, la opinin de los electores es una opinin importante que debe ser respetada y considerada por los gobernantes, pero toda decisin poltica debe incluir el debate y la deliberacin, el enfrentamiento de distintas opiniones, y, por ende, la decisin no puede estar predeterminada. En consecuencia, el parlamento no es simple conjunto de embajadores con intereses particulares y contrapuesto que defienden a sus mandantes; es, por el contrario, una asamblea deliberante de una nacin con un nico inters, el del conjunto. Pero nuevamente insistimos que la representacin sin mandato imperativo no diluye completamente a la representacin sociolgica o jurdica. Sartori resume esta dualidad en la siguiente frmula: en el gobierno representativo coexisten dos almas, dos exigencias: gobernar y representar (2007: 269). Es decir, la capacidad de decidir adecuada y oportunamente y la de ser receptivo a las necesidades colectivas sobre los intereses particulares. De esta separacin tambin se infieren dos tipos de responsabilidad: (1) la personal, que establece un vnculo entre el representante y el representado, y, (2) la funcional o tcnica que hace referencia a la prestacin en trminos de aptitudes y

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eficacia. (Ibdem: 268). Esta ltima es el tipo de responsabilidad que le interesa a la poltica, mediante el voto nicamente confiamos que nuestros polticos sean lo suficientemente receptivos de nuestros deseos y de la colectividad y que sean aptos y capaces para manejar los asuntos pblicos con responsabilidad y, en ese sentido, nos sentimos representados. A estas alturas del anlisis, se plantean dos cuestiones de un valor prctico fundamental: cmo, dentro de los lmites de una concepcin moderna de representacin, representar adecuadamente? y, finalmente, cmo lograr gobiernos funcionalmente efectivos, es decir, que puedan decidir? Si buscamos una repuesta institucional, nos encontramos con el rol e importancia de los partidos polticos y sistemas electorales en la configuracin de la representacin y de gobiernos responsables. Dejemos de lado los partidos polticos, para pasar al anlisis de la relacin entre sistema electoral, representacin poltica y organizacin territorial. Sistemas electorales y representacin El ms importante especialista internacional en sistemas electorales, el profesor alemn Dieter Nohlen, nos da una definicin elegante y econmica de sistema electoral, dice: Los sistemas electorales contienen [] el modo segn el cual el elector manifiesta por medio del voto el partido o el candidato de su preferencia, y segn el cual esos votos se convierten en escaos (2004: 34). Pero el profesor Nohlen (Ibdem: 135-160) no se queda en puras disquisiciones tericas, sino que nos ofrece criterios siste-

mticos para distinguir las diversas funciones que cumplen los sistemas electorales y que nos ayudan a sopesar los posibles efectos institucionales tanto en la representacin como en la efectividad del gobierno en el contexto particular de una sociedad determinada. Nohlen propone analizar los sistemas electorales y sus posibles efectos a partir de la distincin de cinco funciones: (1) representacin, (2) concentracin o efectividad, (3) participacin, (4) simplicidad y (5) legitimidad. La primera funcin hace relacin a la representacin en la idea de semejanza y a la idea de representacin justa; los criterios de medicin son ya sea la falta de representacin de ciertos grupos sociales (mujeres, minoras tnicas) o la desproporcin entre votos y mandatos. Y, en el Ecuador especialmente, representa un reto casi insalvable disear un sistema electoral que traduzca la llamada plurinacionalidad y la concentracin demogrfica desproporcionada en las grandes ciudades en una representacin poltica efectiva y justa. La misma constitucin entiende la plurinacionalidad como un concepto sin consecuencias sobre la representacin. Y a esto, smese la generosidad de la Carta Magna de calificar a ms de 1000 unidades territoriales de gobiernos autnomos descentralizados relacionados de manera imprecisa y confusa. Me atrevo a decir que no existe sistema electoral alguno que resuelva satisfactoriamente la funcin de representacin en sus dos sentidos dentro del marco constitucional y de la realidad demogrfica, regional y tnica del pas. La funcin de concentracin o efectividad hace nfasis en la idea de

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gobierno efectivo; y, se refiere a la capacidad del sistema electoral de reducir el nmero de partidos a nivel de la representacin parlamentaria y de la formacin de mayoras institucionales en los rganos del poder pblico. La Nueva Constitucin no se decide por un sistema electoral concreto, pero el Art. 116 establece los principios bsicos que debe respetar el nuevo sistema electoral. El citado artculo establece: Para las elecciones pluripersonales, la ley establecer un sistema electoral conforme a los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad, paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres; y determinar las circunscripciones electorales dentro y fuera del pas. El criterio relevante para este anlisis es el de proporcionalidad, que ha dejado atrs la representacin de las minoras. Si interpretamos adecuadamente el Art. 116 de la Nueva Constitucin, debemos deducir que el constituyente se decidi por el principio de representacin proporcional, cuyo fin poltico es reflejar, con la mayor exactitud posible, las fuerzas sociales y grupos polticos en la poblacin (Nohlen 2004: 100), por lo que el porcentaje alcanzado es determinante. Con esta decisin pasa a segundo plano la funcin de efectividad, pero no la excluye completamente, en razn de que los sistemas proporcionales pueden combinarse con frmulas de reparticin ms o menos proporcionales y con barreras legales que potencien la capacidad de concentracin. En sociedades fragmentadas social y territorialmente es muy difcil alcanzar grados altos de concentracin en el sistema poltico, pues la exclusin de cier-

tos grupos sociales o tnicos no solo que pueden deslegitimar el sistema, sino conducir a la inestabilidad. No obstante, el espritu de las normas constitucionales de la representacin poltica, Arts. 112 a 117, dejan entrever que el constituyente establece como principio la proporcionalidad del sistema electoral en el marco de partidos polticos bien estructurados y fuertes y, por tanto, que cierta concentracin es importante para el adecuado funcionamiento de las instituciones polticas. La tercera funcin, la de participacin, se refiere en el contexto de los sistemas electorales a la mayor o menor posibilidad de expresar la voluntad por parte del elector en el marco de la alternativa del voto personalizado y el voto por partido o lista. Esta funcin hace relacin a la responsabilidad e identificacin entre electores y elegidos. El Art. 99 de la Constitucin de 1998 estableca que en las elecciones pluripersonales los ciudadanos podrn seleccionar los candidatos de su preferencia, de una lista o entre listas. La ley conciliar este principio con el de la representacin proporcional de las minoras [cursivas del autor]. Por tanto, el anterior texto constitucional daba un valor desmedido a la funcin de participacin, pues los electores podan hacer su propia lista entre listas y escoger personalmente a los candidatos de su preferencia. Esta eleccin desestructurada condujo a una representacin catica (Pachano 1998) que slo aument la fragmentacin del sistema de partidos y la inestabilidad poltica. La Nueva Constitucin es ms cauta con este tema y no menciona el voto personalizado, pero no excluye la posibilidad de com-

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binar un sistema proporcional con el voto preferencial dentro de una lista. Como se puede notar, las soluciones institucionales a la heterogeneidad social, tnica y territorial no son sencillas. La cuarta funcin, la de simplicidad, es un requisito orientador y comprende la posibilidad de que el elector pueda comprender la lgica del sistema electoral para orientar su voto y, por ende, pueda prever los posibles efectos de su voto. Obviamente, si se quiere potenciar todas las virtudes de un sistema electoral, el sistema ser ms complejo y, en consecuencia, ms difcil de ser digerido por el elector. No hay un parmetro concreto para medir este criterio, sobre todo en el Ecuador con reformas polticas exageradamente continuas y mal concebidas. El elector no tiene tiempo para entender la reforma, ni sus bondades. Lo cierto es que, en un pas tan fragmentado como el Ecuador, el sistema electoral tender a ser menos simple. Por ltimo, tenemos la funcin de legitimidad. Esta funcin engloba a todas las dems y se refiere a la aceptacin de las reglas de juego y de los resultados electorales por los sujetos polticos y por la sociedad. Esta funcin se puede observar en el consenso que existe sobre la conveniencia del sistema electoral y la intensidad de la crtica. En el Ecuador, el sistema electoral fue deslegitimado desde sus inicios. La serie de reformas no expresaban un consenso comn, sino el deseo de ir acomodando las reglas electorales a intereses particulares y coyunturales. Hasta ahora esperamos el diseo de un sistema electoral que sea generalmente aceptado y respetado.

Este viaje por los sistemas electorales nos sugiere lo difcil de disear instituciones en contextos en permanente cambio y en sociedades con una acentuada desigualdad social y territorial. No nos empeamos en sealar las dificultades con el nimo de caer en el pesimismo, sino de advertir sobre los factores que se deben tomar en cuenta en el diseo institucional. Los alcances y lmites de la ingeniera institucional Resumiendo tericamente las reflexiones precedentes, los procesos polticos por s complejos como la representacin poltica en sociedades fragmentadas slo pueden ser entendidos e interpretados mediante un enfoque institucional que incluya un anlisis de los factores de contexto, y se tome en cuenta que las instituciones tienen importancia pero no siempre y no con la misma intensidad. Se debe entender que las instituciones despliegan diversos efectos y con diferente intensidad segn el contexto correspondiente. El impacto de los factores institucionales es reducido considerablemente por los aspectos estructurales, la cultura poltica, las condiciones de poder existentes y persistentes en la sociedad, los patrones de comportamiento de la elite poltica y la cultura poltica dominante. La relacin entre estructuras, instituciones y actores es, por tanto, compleja y dinmica (ver Ortiz Ortiz 2006). Para la reforma poltica, por tanto, se deben tomar en cuenta los siguientes aspectos: (1) no existe ninguna solucin institucional ideal con validez universal;

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(2) las instituciones tienen nicamente un valor relativo, en cuanto son un factor entre muchos; (3) las instituciones despliegan diversos efectos en diversos contextos; (4) las instituciones no determinan directamente los procesos o resultados polticos sino indirectamente, en el sentido de que estructuran y restringen el comportamiento de los actores; (5) la fuerza explicativa de las instituciones no se debe sobrestimar, sobre todo, en sociedades en que los procesos polticos poseen alta fluidez; y, (6) la reforma institucional no es jams una cuestin puramente tcnica. Toda reforma institucional importante implica un cambio en las coordenadas del poder, por esto, la manipulacin institucional es una lucha por el poder, por ampliar o mantener mrgenes de influencia y competencia (esto se aprecia muy claramente en el sistema electoral y en el modelo territorial). As visto, el xito de la reforma depende de la percepcin de los actores polticos sobre las posibles prdidas y ganancias. Mientras ms se piense a corto plazo y ms grande sea la incertidumbre institucional, menos ser posible llevar a cabo una reforma institucional. En la elaboracin de diseos concretos la ingeniera institucional se enfrenta con los siguientes aspectos problemticos: (1) necesita para semejante empresa una teora racional y empricamente fundada sobre los posibles efectos institucionales, teora con la cual todava no contamos; (2) necesita de reglas claras que le permitan dar el salto de la teora a la praxis, reglas difciles de estandarizar; y, (3) necesita criterios para identificar los medios adecuados,

sopesar los recursos disponibles y neutralizar los efectos colaterales indeseables. Nuestro conocimiento emprico actual est muy lejos de semejante formalizacin y, adems, esa empresa se ve enormemente dificultada por la diversidad de contextos nacionales y su inherente complejidad. Respecto al clculo de los medios, es decir a la relacin entre objetivos y componentes institucionales concretos, Sartori escribe, nuevamente, con la claridad y agudeza que le caracterizan: [] la ciencia poltica es un saber operativo en cuanto asegura que los medios son adecuados y que se adaptan a los fines propuestos. [] No basta decir: quiero este fin. Habr que determinar tambin si el fin puede obtenerse; y por lo tanto, la eleccin de los fines queda condicionada por la disponibilidad de los medios (1984: 136). El profesor italiano subdivide el clculo de los medios en cuatro fases: 1) asegurarse que los medios son suficientes; 2) asegurarse que los medios son idneos; 3) determinar el efecto sobre otros fines; 4) determinar si los medios sobrepasan la finalidad [cursivas en el original] (Ibdem.: 136s.). Los politlogos o constitucionalistas expertos en soluciones prefabricadas deberan tomar en serio las observaciones de Sartori, antes de proponer reforma alguna. Un ingeniero poltico tiene tambin que tomar en cuenta que, al final, son los actores polticos los que asumen la responsabilidad de decidir: (1) si una reforma institucional es necesariamente indispensable y si podra contribuir en algo a solucionar la crisis de representacin que se vive; (2) si la reforma pro-

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puesta responde de manera adecuada a los objetivos propuestos y caractersticas del pas; y, (3) si estn tanto en condiciones de alcanzar un consenso que haga posible la reforma, como dispuestos a mantener y hacer respetar los compromisos alcanzados. Esto presupone, por supuesto, que hay condiciones mnimas de competencia poltica. Finalmente, hay que saber que no existen soluciones prefabricadas ideales. Esto pone nfasis en la gran responsabilidad de los que promueven, asesoran y llevan a cabo la reforma poltica. Un cambio desafortunado puede tener efectos desastrosos. Por ello se aboga ms bien por un ajuste gradual de las instituciones existentes considerando las estructuras de poder y los recursos disponibles en cada sistema poltico. Disear una arquitectura institucional que organice adecuadamente un territorio social, tnica y demogrficamente desequilibrado y que, en ese contexto, se complemente con un sistema electoral que potencie las diversas funciones, es un arduo trabajo que debe ser permanentemente repensado. Por lo menos, en este ensayo, hemos pretendido describir aquellos aspectos problemticos y proporcionar criterios concretos para el diseo de un sistema electoral acorde con las condiciones de un pas fragmentado en varias dimensiones. Bibliografa
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