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N 17

SENAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
Enregistr la Prsidence du Snat le 12 octobre 2011

RAPPORT DINFORMATION
FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur lvaluation de la loi n 2010-476 du 12 mai 2010 relative louverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne,

Par M. Franois TRUCY, Snateur.

(1) Cette commission est compose de : M. Philippe Marini, prsident ; M. Franois Marc, Mmes Michle Andr, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frcon, Mme Fabienne Keller, MM. Grard Miquel, Albric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-prsidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frdrique Espagnac, MM. Claude Haut, Franois Trucy, secrtaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, ric Bocquet, Yannick Botrel, Jol Bourdin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hlne Des Esgaulx, MM. ric Dolig, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, Andr Ferrand, Franois Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guen, Edmond Herv, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, Franois Patriat, Jean-Vincent Plac, Franois Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

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SOMMAIRE

SYNTHSE DES PROPOSITIONS ............................................................................................. 11 INTRODUCTION ......................................................................................................................... 19 PREMIRE PARTIE : UN BILAN DU MARCH DES JEUX EN LIGNE DEPUIS LOUVERTURE............................................................................................................................ 21 I. UN PARI RUSSI AUX PLANS INSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE ................................ 22 A. UN CADRE JURIDIQUE TRS RAPIDEMENT OPRATIONNEL......................................... 1. Un calendrier impossible qui a finalement t tenu ........................................................... 2. Un taux dapplication inhabituellement lev ......................................................................... a) Des modalits dapplication rapidement fixes, quelques exceptions prs........................ b) Des conventions avec les oprateurs historiques qui nont toujours pas t signes............ 3. Linstallation du CCJ : un retard inacceptable ....................................................................... B. UN CADRE EURO-COMPATIBLE MAIS ENCORE SOUMIS DES ALAS ................. 1. La loi a permis douvrir un dialogue plus constructif avec la Commission europenne .......... 2. De nouvelles incertitudes sur les paris hippiques.................................................................... a) Au niveau europen : un dispositif national dbattu............................................................ b) Au niveau national : lavis de lAutorit de la concurrence et la rponse du PMU.............. C. UN MODE DE RGULATION ORIGINAL ET PRESCRIPTEUR EN EUROPE ...................... 1. Laspiration croissante une plus grande harmonisation europenne.................................... a) La Commission europenne a d prciser sa stratgie......................................................... b) Le Livre vert de mars 2011 doit tre suivi de vraies avances ............................................ 2. Un nouveau cycle de rgulation en Union europenne............................................................ 3. Les Etats-Unis sur la voie de louverture ? ............................................................................. a) Une dialectique non rsolue entre lgalisation et interdiction ............................................. b) Le Black Friday et ses prolongements en Europe.......................................................... 22 22 23 23 24 25 26 26 27 28 30 32 32 32 33 34 43 43 44

II. LE NOUVEL ENVIRONNEMENT CONCURRENTIEL : UN SUCCS AU PRIX FORT ? ..................................................................................................................................... 46 A. UNE NOUVELLE OFFRE LGALE DIVERSIFIE ET COMPLMENTAIRE ....................... 1. Des conditions strictes dagrment par lARJEL..................................................................... a) Un vaste ventail dexigences lgales, rglementaires et techniques ................................... b) La double certification du respect des obligations des oprateurs ....................................... 2. Plus de cinquante agrments dlivrs dans les trois secteurs .................................................. 3. Des positionnements diffrencis ............................................................................................ 4. De nombreuses disciplines et comptitions ouvertes aux paris................................................ a) En droit, une ouverture assez large ..................................................................................... b) En pratique, une concentration assez forte des paris sur quelques disciplines ..................... B. UN MARCH GLOBALEMENT CONFORME AUX PRVISIONS MAIS QUI COMPORTE DE GRANDES DISPARITS .............................................................................. 1. Un potentiel difficile valuer avant louverture.................................................................... 2. Un volume dactivit toff mais dont la dynamique est dcevante.......................................... a) Un dmarrage assez satisfaisant en 2010 ............................................................................ b) Des paris sportifs en berne et une activit domine par le poker au premier semestre de 2011 ................................................................................................................ 46 46 46 48 48 51 54 54 59 59 59 60 61 62

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3. Un march qui ne sest pas dvelopp au dtriment du rseau physique ................................. a) Deux offres manifestement complmentaires...................................................................... b) Le PMU, grand gagnant de louverture ............................................................................... 4. Lessor de la pratique de laffiliation...................................................................................... a) Lappropriation dune pratique commerciale trs rpandue sur Internet.............................. b) Les mises en garde adresses par lARJEL ......................................................................... 5. Le profil-type du joueur en ligne : un homme plutt jeune, qui mise des montants raisonnables ........................................................................................................................... C. DES OPRATEURS ENCORE FRAGILES DANS UN MARCH TENDANCE OLIGOPOLISTIQUE ................................................................................................................ 1. Une activit trs dficitaire en 2010, anne atypique .............................................................. 2. Un modle structurellement dsquilibr ? ............................................................................. a) Des pertes dexploitation en 2010 et 2011 prsentes comme structurelles ......................... b) Un constat proccupant mais qui peut tre relativis .......................................................... 3. Une intensit concurrentielle variable mais une concentration inluctable............................. 4. Une ouverture de faade ? ...................................................................................................... D. UN RGIME DE PRLVEMENTS CRITIQU ...................................................................... 1. Une dmarche louable de simplification de la fiscalit ........................................................... 2. Des recettes fiscales plutt moindres quescompt .................................................................. 3. Des filires prserves ............................................................................................................ 4. Des prlvements sociaux destins, pour partie, la prvention de laddiction ...................... a) Un important ramnagement des prlvements sociaux sur les jeux en dur et en ligne............................................................................................................................... b) Une affectation des nouveaux prlvements sur les jeux lINPES et lassurance maladie ............................................................................................................................... 5. Une fiscalit juge contre-productive par les nouveaux oprateurs ........................................

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III. LARJEL : UN RGULATEUR CRDIBLE ....................................................................... 87 A. DES MISSIONS TENDUES .................................................................................................... 87 1. Des pouvoirs considrables en matire dagrment et de contrle .......................................... 87 2. Les pouvoirs de mise en demeure et de sanction ..................................................................... 89 B. UNE ORGANISATION STABILISE ....................................................................................... 1. Une structure complexe........................................................................................................... a) Le collge et les commissions............................................................................................. b) Lorganisation interne ........................................................................................................ 2. Des moyens adapts ................................................................................................................ a) Un budget qui permet dassurer le fonctionnement de lAutorit ........................................ b) Des effectifs en croissance.................................................................................................. 3. Une coopration internationale bienvenue .............................................................................. C. UN PREMIER BILAN PLUTT POSITIF DES ACTIONS DE CONTRLE ET DE SANCTION ............................................................................................................................... 1. Une action plus axe sur la prvention que sur la sanction..................................................... a) Des contrles diversifis ..................................................................................................... b) Limplication dans la lutte contre les sites illgaux ............................................................ c) Une procdure de sanction encore peu utilise.................................................................... 2. Une relle crdibilit mais un certain manque de transparence .............................................. a) Un rgulateur ractif, indpendant et pleinement investi dans ses missions ........................ b) Des critiques et pistes damlioration manant des oprateurs comme de lAutorit........... 90 90 90 91 93 93 93 93 94 94 94 95 96 97 97 98

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IV. LE RESPECT DE LORDRE PUBLIC ENTRE SVRIT ET INCERTITUDES ........... 99 A. LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT ET LE FINANCEMENT DU TERRORISME .......................................................................................................................... 99 1. Un rgime clarifi et renforc par la loi du 12 mai 2010 ........................................................ 99 a) Une harmonisation globale pour lensemble des prestataires de jeux dargent et de hasard ................................................................................................................................. 99 b) Le rle central de lARJEL .................................................................................................100 c) Les autres mesures contribuant la prvention ...................................................................101 d) Le dveloppement des cartes prpayes..............................................................................102 2. Un processus dinscription du joueur trs contraignant..........................................................103 a) Les garanties didentification du joueur ..............................................................................103 b) Un processus dinscription jug trop dissuasif ....................................................................104 c) La procdure controverse de remise zro des comptes joueur ...................................105 3. Des risques limits de blanchiment sur les jeux en ligne .........................................................106 4. Des risques insuffisamment apprhends pour les jeux et paris du rseau physique ...............107 B. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LE MARCH ILLGAL : DES ACQUIS FRAGILES ................................................................................................................................109 1. Un renforcement rel des instruments juridiques ....................................................................109 2. Une efficacit variable du dispositif rpressif .........................................................................111 a) Les limites de laction civile et pnale ................................................................................111 b) La difficult du blocage ou filtrage des sites.......................................................................112 c) Un vaste ventail de moyens techniques de contournement pour les joueurs comme pour les oprateurs..............................................................................................................113 3. Un march en rgression mais dont lampleur est incertaine ..................................................113 C. LE RESPECT DE LINTGRIT DES COMPTITIONS SPORTIVES....................................115 1. Lintgrit des comptitions sportives, une proccupation du lgislateur................................115 2. Un dispositif franais en trois volets .......................................................................................116 a) La dfinition des paris ........................................................................................................116 b) La prvention des conflits dintrts ...................................................................................116 (1) Linterdiction de parier impose aux parties prenantes des comptitions ..................................116 (2) La sparation des organisateurs de comptitions et des oprateurs de paris en ligne ...................117 (3) Le rle de lARJEL et les sanctions .....................................................................................117 c) Le droit au pari .............................................................................................................118 3. Une grande vigilance reste de mise .........................................................................................119 a) Le processus dalerte ..........................................................................................................119 b) Une menace qui continue dexister .....................................................................................120 c) Un arsenal juridique insuffisant ..........................................................................................122 D. LA PROTECTION DES MINEURS : UN DISPOSITIF GLOBALEMENT SATISFAISANT........................................................................................................................123 1. La raffirmation du principe dinterdiction du jeu des mineurs et son extension aux jeux en ligne ...........................................................................................................................123 a) Un des objectifs dencadrement des jeux dargent et de hasard...........................................123 b) Un principe gnral qui ne connat que trois exceptions .....................................................123 c) Une obligation de rsultat pour les oprateurs de jeu ..........................................................124 2. Des modalits concrtes de mise en uvre ..............................................................................124 a) Les procdures dinscription et daccs aux sites de jeu......................................................124 (1) Les dispositions de larticle 5 de la loi du 12 mai 2010 ..........................................................124 (2) Le contrle de leur mise en uvre .......................................................................................125 (3) Les principales faiblesses du dispositif .................................................................................126 b) Lencadrement de la publicit en faveur dun oprateur de jeu ...........................................126 (1) Lquilibre souhait par le lgislateur ..................................................................................126 (2) Laction mene par le Conseil suprieur de laudiovisuel .......................................................127 (a) Le champ dapplication de la dlibration du CSA ........................................................128

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(b) La dfinition des services et programmes de tlvision et de radio prsents comme sadressant aux mineurs ....................................................................................128 (c) Les manquements relevs par le CSA .............................................................................130 (3) Les autres supports de communications commerciales ...........................................................131 (a) Les publications .............................................................................................................131 (b) Le secteur cinmatographique .......................................................................................133 (c) Les services de communication au public en ligne .........................................................133 (4) Les sanctions en cas de manquement ...................................................................................134 V. LA PRVENTION ET LA LUTTE CONTRE LADDICTION : UN GOT DINACHEV ..........................................................................................................................135 A. LA PREMIRE TUDE DE PRVALENCE SUR LE JEU PROBLMATIQUE......................136 1. Les rsultats relativement moins alarmants que prvus dune tude tant attendue ..................136 a) Une tude greffe sur le baromtre Sant............................................................................137 b) Un taux de prvalence du jeu problmatique de 1,3 %........................................................138 2. Limpact de louverture la concurrence des jeux en ligne sur les comportements addictifs : une valuation difficile...........................................................................................144 a) Un manque de recul ............................................................................................................144 b) Dveloppement du jeu en ligne et addiction : un lien direct difficile tablir.....................145 c) Les premires donnes sur le comportement des joueurs en ligne depuis lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010.........................................................................................146 B. UN BILAN MITIG DES MOYENS DESTINS PRVENIR ET LUTTER CONTRE LADDICTION .........................................................................................................148 1. Lencadrement de la publicit dans un objectif de prvention de laddiction ..........................149 a) Une stabilisation des dpenses de publicit aprs un pic enregistr en juin 2010 ..........149 b) La mise en uvre de lobjectif de prvention et de lutte contre laddiction ........................152 (1) La signature de chartes de bonnes pratiques ..........................................................................152 (2) Laffichage de messages sanitaires ......................................................................................154 (a) Le contenu du message ..................................................................................................154 (b) Les modalits de prsentation ........................................................................................154 (c) Les difficults lies au dispositif.....................................................................................155 (3) Lvaluation des consquences de la publicit en faveur des jeux ............................................157 2. Lextension du dispositif des interdits de jeux aux jeux en ligne..............................................158 a) Les modalits de consultation du fichier des interdits de jeu par les oprateurs de jeu en ligne .........................................................................................................................158 b) Des premires donnes qui dmontrent lutilit de la procdure .........................................159 c) Deux principales difficults techniques...............................................................................160 3. Les modrateurs de jeu, le choix dune co-responsabilit de loprateur et du joueur ............160 a) Un quilibre fond sur la co-responsabilit .........................................................................160 b) Les obligations devant tre respectes par les oprateurs....................................................161 (1) Les dispositifs dautolimitation des dpts et des mises .........................................................161
(2) Les dispositifs de reversement des excdents du compte joueur vers le compte bancaire du joueur .........................................................................................................................161 (3) Les procdures dauto-exclusion .........................................................................................162 (4) Linformation instantane sur le solde du compte joueur ........................................................162

c) Une mise en uvre variable par les oprateurs ...................................................................162 4. Linformation des joueurs et la mise en place du numro dappel gr par le GIP ADALIS, un dispositif parfaire.............................................................................................163 a) Linformation des joueurs...................................................................................................163 b) Le numro dappel mis la disposition des joueurs excessifs et leur entourage, gr par les pouvoirs publics ..............................................................................................165 (a) Une anticipation de ses nouvelles missions ....................................................................165 (b) Une confusion avec lassistance technique des oprateurs.............................................166 (c) Les difficults lies aux premiers mois de mise en place ................................................168 c) Les autres organismes proposant un service dinformation et dassistance..........................168 5. Un principe de linterdiction du jeu crdit ...........................................................................170

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6. Les structures de prise en charge des joueurs, maillon oubli de la politique de lutte contre laddiction ? ................................................................................................................170 a) La difficult identifier les crdits spcifiquement destins la lutte contre laddiction au jeu ................................................................................................................170 b) Le souhait non satisfait dun renforcement des moyens ddis ces structures ..................171 SECONDE PARTIE : DES AMLIORATIONS NCESSAIRES ET POSSIBLES .................173 I. LA RECHERCHE DUN MEILLEUR QUILIBRE POUR LACTIVIT DES OPRATEURS LGAUX .......................................................................................................174 A. LE CHAMP DE LOFFRE LGALE .........................................................................................174 1. Un relatif statu quo sur les diffrents types de jeux .................................................................174 a) Maintenir linterdiction des jeux de pur hasard ...................................................................174 b) Des garanties encore insuffisantes sur le pari fourchette et la bourse aux paris ................175 c) Elargir loffre lgale de variantes de poker .........................................................................177 d) Permettre dans certaines conditions laccs des tables internationales de poker ...............177 e) Clarifier le rgime des jeux dhabilet ( skill games ) pour encadrer leur dveloppement....................................................................................................................179 2. Une extension modre des supports de paris sportifs ............................................................180 a) Louverture des paris aux matchs amicaux internationaux de football ................................180 b) Une ouverture envisager vers les paris handicap ...........................................................181 3. La ncessit de conserver strictement la seule forme mutuelle pour les paris hippiques ................................................................................................................................182 B. LES DTERMINANTS DE LQUILIBRE CONOMIQUE ....................................................183 1. Le rgime fiscal : a minima, privilgier le produit brut des jeux .............................................183 a) Faire voluer lassiette vers le PBJ .....................................................................................183 b) La problmatique du taux : ne pas brader le secteur en se fondant sur des hypothses incertaines ........................................................................................................185 c) Les incertitudes entourant la TVA ......................................................................................186 d) Assurer le partage entre communes du prlvement sur les hippodromes ...........................188 e) Supprimer le prlvement pre flop sur le poker ? ..........................................................189 f) Consolider la fiscalisation des gains des joueurs assimilables des professionnels .............190 2. Les modalits de plafonnement du taux de retour aux joueurs ................................................191 a) Un niveau de plafonnement dont lefficacit reste incertaine ..............................................191 b) Une rgle de calcul inutilement contraignante ....................................................................191 3. Une meilleure quit concurrentielle dans le secteur hippique ...............................................192 a) Labondement des gains entre courses ................................................................................192 b) Amliorer les conditions de mise disposition des images .................................................193 c) Garantir la prvention des conflits dintrt ........................................................................194 d) Les pistes cartes par votre rapporteur ..............................................................................195 4. Clarifier les relations entre lEtat et les deux oprateurs historiques .....................................195 II. LA PROTECTION DES PUBLICS VULNRABLES ...........................................................196 A. LE PROCESSUS DINSCRIPTION DES JOUEURS .................................................................196 B. LE RENFORCEMENT DES DISPOSITIFS DESTINS LA PROTECTION DES MINEURS .................................................................................................................................197 1. Des limites inhrentes au dispositif .........................................................................................197 2. Des pistes damlioration nanmoins envisageables ...............................................................197

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C. LA PUBLICIT : UN QUILIBRE GLOBAL MAINTENIR, DES ADAPTATIONS TECHNIQUES ENVISAGER ................................................................................................198 1. Un quilibre gnral qui ne doit pas tre modifi ...................................................................198 2. Une volution encadre de la diffusion des communications commerciales dans les salles de cinma......................................................................................................................199 3. Lextension, si ncessaire, des pouvoirs du CSA pour lutter contre la dnaturation des missions sportives et la publicit clandestine ............................................................200 4. Une adaptation des modalits daffichage des messages sanitaires sur certains supports publicitaires .............................................................................................................200 5. Lencadrement des offres commerciales et des bonus ........................................................201 D. VERS UNE AUGMENTATION PROGRESSIVE DE LA CONSULTATION DU FICHIER DES INTERDITS DE JEU .........................................................................................202 1. Les effets contreproductifs dun allgement de la procdure dinscription sur la liste des interdits de jeu ..................................................................................................................202 2. Des amnagements techniques envisageables du dispositif de consultation du fichier des interdits de jeu par les oprateurs ....................................................................................203 E. LA PRVENTION ET LA LUTTE CONTRE LADDICTION : UN DISPOSITIF LARGEMENT PARFAIRE....................................................................................................204 1. Le renouvellement rgulier dtudes sur les jeux ....................................................................204 2. La ncessit dune plus grande clart de linformation des joueurs ........................................205 a) Revoir le contenu et la prsentation des messages sanitaires...............................................205 b) Mettre en place des campagnes de prvention ....................................................................206 3. Renforcer le dispositif des modrateurs de jeu ........................................................................207 a) Un juste quilibre trouver.................................................................................................207 b) Sinspirer des pratiques des bons lves .......................................................................207 c) Mener une rflexion sur linstauration dun numro didentification unique.......................208 4. La ncessit dune meilleure articulation entre le numro dappel gr par le GIP ADALIS et les autres organismes dinformation et dassistance aux joueurs ..........................209 5. Renforcer les moyens des structures de prise en charge des joueurs problmatiques ..............210 III. LE RENFORCEMENT DE LINTGRIT DU JEU ...........................................................211 A. DES AMLIORATIONS POSSIBLES EN MATIRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LOFFRE ILLGALE..........................................................................................211 1. La prvention de la fraude et du blanchiment .........................................................................211 a) Des solutions pour une meilleure authentification du joueur...............................................211 b) Une rglementation plus stricte pour les jeux du rseau physique.......................................214 2. La ncessit de renforcer lviction des sites illgaux .............................................................214 a) Des moyens plus toffs de constatation des infractions .....................................................214 b) Renforcer les prrogatives des enquteurs selon une habilitation trs prcise .....................215 c) Une meilleure coopration entre les services de police judiciaire et lARJEL .....................216 d) Etendre la porte des procdures civiles de blocage............................................................217 e) La pnalisation du joueur, une voie dsormais ne pas carter...........................................218 B. LA PRVENTION DE LA MANIPULATION DES RSULTATS SPORTIFS .........................220 1. Contrler le respect de la loi...................................................................................................220 a) Contrler ladoption des rgles de prvention des conflits dintrts par les fdrations ..........................................................................................................................220 b) Contrler le respect de linterdiction faite aux acteurs dune comptition dengager des paris sur celle-ci ...........................................................................................................221 2. Renforcer les rgles rgissant les conflits dintrts ...............................................................223 a) Complter le champ des interdictions pesant sur les sportifs en activit..............................223 b) Complter les interdictions relatives la dtention du capital doprateurs de paris ...........223 3. Encadrer de la mme faon les paris sportifs en dur et les paris en ligne .........................224

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4. Pnaliser la corruption sportive..............................................................................................225 a) Crer un dlit de corruption sportive...................................................................................225 b) Crer une obligation de dclaration de soupon dun tel dlit .............................................226 C. UNE PLUS GRANDE EFFICACIT ET TRANSPARENCE DE LARJEL...............................227 1. Une autorit plus rapide et ractive ........................................................................................227 a) Doter lARJEL de la personnalit morale ?.........................................................................227 b) Prvoir la possibilit de mesures conservatoires durgence.................................................229 (1) Un collge relativement dmuni en situation durgence ..........................................................229 (2) Les pouvoirs de lAutorit des marchs financiers .................................................................230 (3) Habiliter le collge prendre des mesures conservatoires .......................................................231 c) Supprimer la condition de mise en demeure pralable avant louverture dune procdure de sanction .........................................................................................................232 2. Crer une fonction de mdiation au sein de lARJEL ..............................................................232 3. Conforter les capacits denqute ...........................................................................................233 a) Elargir le champ dhabilitation des enquteurs....................................................................233 b) Clarifier lobligation darchivage en temps rel des oprateurs ..........................................234 4. Une transparence accrue des fonctions dinvestigation et de rpression.................................235 a) Une plus grande formalisation du cadre des enqutes et contrles ......................................235 b) Une meilleure transparence de la procdure de sanction .....................................................237 (1) La publication de certaines dcisions du collge ....................................................................237 (2) La publicit des dcisions et sances de la commission des sanctions ......................................238 c) Une meilleure prvention des conflits dintrt ventuels ...................................................240 ANNEXES......................................................................................................................................243 ANNEXE 1 - TAT DES LIEUX DANS TROIS SECTEURS : LES JEUX DE LA FRANAISE DES JEUX, LES CASINOS ET LE POKER ........................................................245 I. LA FRANAISE DES JEUX FACE LOUVERTURE ........................................................245 II. LES CASINOS EN DUR ....................................................................................................257 III. LE POKER..............................................................................................................................270 ANNEXE 2 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES .......................................................295 EXAMEN EN COMMISSION......................................................................................................305

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SYNTHSE DES PROPOSITIONS

La recherche dun meilleur quilibre pour lactivit des oprateurs lgaux Proposition 1 : maintenir linterdiction des jeux de chance et de hasard en ligne et valuer le niveau de dpendance li loffre correspondante de la Franaise des jeux. Proposition 2 : maintenir linterdiction du pari fourchette ( spread betting ) et des bourses aux paris ( betting exchange ). Proposition 3 : autoriser de nouvelles variantes de poker en ligne : Omaha high & low, Stud et le cas chant HORSE. Proposition 4 : autoriser, titre drogatoire, la constitution de tables internationales de poker (tournois et cash game) sous rserve que soient respectes les conditions suivantes : - une demande pralable de loprateur agr auprs de lARJEL ; - une autorisation du collge de lARJEL aprs instruction du dossier ; - la conclusion par lARJEL dune convention avec le ou les rgulateurs des pays concerns, garantissant lquivalence et la fiabilit des conditions dagrment et de contrle ; - et le respect par les oprateurs exerant leur activit ltranger du rgime franais dviction de loffre non autorise. Proposition 5 : amorcer rapidement une rflexion sur lintgration des jeux dhabilet en ligne dans le champ du rgime dagrment de la loi du 12 mai 2010 et de la surveillance de lARJEL. Proposition 6 : maintenir llargissement des paris sportifs aux matchs amicaux internationaux de football, de catgorie A FIFA, opposant deux quipes toutes deux classes dans les cinquante premires du classement de la FIFA, tout en surveillant lenqute en cours de la FIFA portant sur les tentatives de trucage de telles rencontres. Proposition 7 : autoriser les paris sportifs portant sur un cart de points suprieur un cart donn, ce qui aurait des effets quivalents au pari handicap. Proposition 8 : tendre la comptence de lARJEL relative la dfinition des comptitions, phases de jeu et types de rsultats pouvant faire lobjet de paris lensemble des paris sportifs. Proposition 9 : conserver strictement, pour les paris hippiques, la seule forme mutuelle.

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Proposition 10 : retenir lassiette du PBJ pour les jeux en ligne tout en maintenant le principe du plafonnement du TRJ. Dans une phase ultrieure, appliquer la mme assiette aux paris hippiques et sportifs du rseau physique. Proposition 11 : si lassiette du PBJ est mise en uvre, il appartient au Gouvernement de fixer le nouveau taux du prlvement, dans le cadre dun arbitrage entre la scurit fiscale court terme et une possible redynamisation du march lgal. Si lassiette des mises est maintenue, le taux de prlvement fiscal applicable aux paris sportifs pourrait tre align sur le nouveau taux des paris hippiques, soit 4,6 %. Proposition 12 : afin dviter de possibles distorsions de concurrence, tudier lopportunit dune prolongation jusquau 31 dcembre 2014 du rgime actuel dexonration de TVA du produit dexploitation des oprateurs de jeux en ligne, figurant dans larticle 261 E du code gnral des impts. Proposition 13 : verser le produit du prlvement sur les hippodromes ltablissement public de coopration intercommunale (EPCI) sur le territoire duquel est implant lhippodrome, plutt qu la commune. Proposition 14 : modifier le dcret du 29 juin 2010 pour supprimer explicitement le prlvement pre flop sur les parties de poker, dans lhypothse o le rgime de prlvements demeurerait inchang. Proposition 15 : prvoir plus explicitement, dans le code gnral des impts, la possibilit de fiscaliser les gains de certains joueurs selon un faisceau dindices (rcurrence des gains, part dans le revenu global, exercice ou non dune activit professionnelle dclare et rmunre) qui dterminerait leur degr de professionnalisation. Proposition 16 : maintenir le plafonnement du TRJ 85 %, dans lattente de rsultats crdibles et fiables sur la corrlation et la causalit entre TRJ et addiction. Proposition 17 : assouplir les modalits de contrle du TRJ en supprimant la rgle des deux trimestres conscutifs, sans remettre en cause le principe du strict plafonnement sur lanne civile. Proposition 18 : permettre le recours, titre exceptionnel et sous de strictes conditions, labondement des gains entre les courses. Proposition 19 : garantir des conditions satisfaisantes de mise disposition des images des courses. Proposition 20 : contraindre les socits mres de courses rendre publiques leurs rgles de prvention des conflits dintrts. Proposition 21 : aboutir rapidement la conclusion de la convention entre lEtat et la Franaise des jeux et de celle entre lEtat et le PMU.

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Proposition 22 : assouplir la marge les modalits rglementaires dinscription du joueur en : - prvoyant que loprateur puisse adresser au joueur son code secret par tout moyen, et non pas exclusivement par courrier. Le cas chant, une copie dun justificatif de domicile pourrait tre exige lors de la pr-inscription ; - portant de six semaines deux mois le dlai dactivation du code secret pour la conversion du compte provisoire en compte dfinitif. La protection des populations vulnrables Proposition 23 : mener une rflexion sur la faisabilit dune association du secteur bancaire aux procdures de vrification de lidentit du joueur afin dviter que des mineurs, gs entre 16 et 18 ans, titulaires dun compte bancaire, puissent sinscrire sur les sites de jeu en ligne. Proposition 24 : limiter les dpts sur le compte joueur pendant la priode de pr-inscription. Proposition 25 : interdire le pr-enregistrement de la date de naissance et du mot de passe des joueurs inscrits. Proposition 26 : assouplir lencadrement de la publicit en faveur des jeux dans les salles de cinma en fonction des plages horaires frquentes par les mineurs. Proposition 27 : tendre, si ncessaire, le champ de comptences du CSA pour lutter contre la dnaturation des missions sportives ou la publicit clandestine en faveur dun oprateur. Proposition 28 : adapter les modalits daffichage des messages sanitaires sur les supports commerciaux ne permettant pas techniquement de rpondre aux obligations actuelles. Proposition 29 : encadrer davantage les offres commerciales et les bonus. Proposition 30 : augmenter progressivement la frquence de consultation obligatoire du fichier des interdits de jeu. Proposition 31 : mettre en place des dispositifs dalerte afin dviter les problmes dinversion (volontaires ou non) des noms et prnoms des joueurs qui faussent aujourdhui la consultation du fichier des interdits de jeu. Proposition 32 : tudier les moyens dtendre le rgime des interdits de jeux lensemble du secteur des jeux en dur . Proposition 33 : mettre en place une tude de prvalence au jeu problmatique dans le secteur des jeux en ligne et renouveler rgulirement ce type de dmarche.

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Proposition 34 : valuer et revoir, si ncessaire, les messages sanitaires relatifs la prvention du jeu excessif et leur modalit daffichage sur les nouveaux supports informatiques. Proposition 35 : imposer aux oprateurs de prsenter, sur leur site de jeu, une zone ddie au jeu responsable comprenant lensemble des messages de mise en garde et dinformation destination des joueurs. Proposition 36 : mettre en place des dinformation et de prvention du jeu pathologique. campagnes rgulires

Proposition 37 : interdire la mise en place de modrateurs comprenant des menus droulants ou des valeurs par dfaut et imposer aux oprateurs quils indiquent aux joueurs leur dure de jeu en temps rel. Proposition 38 : mener une rflexion sur linstauration dun numro didentification unique des joueurs. Proposition 39 : renforcer la formation des coutants du GIP ADALIS. Proposition 40 : avancer rapidement sur la question de la faisabilit dune procdure dagrment des divers organismes dinformation et dassistance aux joueurs. Proposition 41 : aprs une valuation prcise des besoins, renforcer le cas chant les moyens des CSAPA, des centres de recherche et de formation et des associations daide aux joueurs. Proposition 42 : mener une rflexion sur la faisabilit dune affectation la lutte contre le jeu excessif du solde des comptes joueurs provisoires devant tre clturs. Proposition 43 : prvoir un rapport annuel sur les mesures et les crdits destins la lutte et la prvention de laddiction. La lutte contre la fraude et loffre illgale Proposition 44 : promouvoir les solutions techniques dites didentification forte des joueurs en ligne, sans pour autant leur donner force de loi. Proposition 45 : demander lARJEL quelle intensifie ses investigations sur lexistence de robots informatiques et le degr de menace quils reprsentent pour lauthentification des joueurs. Proposition 46 : aligner les seuils de prise didentit dans le rseau physique de la Franaise des jeux et du PMU sur ceux en vigueur pour les casinos. Proposition 47 : renforcer les effectifs et moyens matriels (ordinateurs et enveloppe financire ddie au jeu sous pseudonyme) des cyberpatrouilles .

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Proposition 48 : permettre, aprs accord des ministres en charge de la justice et du budget, que certains enquteurs de lARJEL puissent tre spcialement habilits bnficier de moyens dinvestigation tendus, consistant en : - la facult de recourir, sous irresponsabilit pnale, un pseudonyme pour participer des sessions de jeux sur des sites illgaux ; - la facult dutiliser les informations recueillies lors de ces enqutes, exclusivement pour la mise en uvre des procdures civiles de blocage ; - un droit de communication tendu auprs des prestataires de services de paiement, des hbergeurs et des fournisseurs daccs Internet. Proposition 49 : renforcer les mises disposition dagents investis de pouvoirs de police judiciaire auprs de lARJEL. Proposition 50 : prciser les possibilits dchanges dinformations entre le parquet, les services de police judiciaire et les enquteurs de lARJEL, et prvoir explicitement la facult pour ces derniers de les utiliser aux fins de mise en uvre des procdures civiles de blocage de laccs un site frauduleux ou des transferts de fonds via le compte bancaire dun tel site. Proposition 51 : modifier larticle 61 de la loi du 12 mai 2010 pour tendre de deux manires la porte de la procdure civile de blocage de laccs un site frauduleux, aprs mise en demeure infructueuse de lARJEL : - carter toute interprtation tendant une subsidiarit des actions engages lencontre des hbergeurs et des FAI ; - tendre lapplication de cette procdure lensemble des oprateurs proposant une offre non autorise ou agre. Proposition 52 : tudier lopportunit et les modalits dune volution vers une pnalisation de la demande de jeux illgaux, en sus de celle de loffre, par la cration dun dlit de fraude applicable aux joueurs. Le renforcement de lintgrit des comptitions sportives Proposition 53 : assurer le respect de lobligation pour les fdrations sportives ddicter des mesures adquates en matire de lutte contre les conflits dintrts. Proposition 54 : permettre aux fdrations sportives daccder aux informations personnelles relatives des oprations de jeu dun acteur dune comptition sportive par lintermdiaire de lARJEL afin dassurer le respect de linterdiction faites aux acteurs de cette comptition dengager des paris sur celle-ci. Proposition 55 : interdire aux acteurs des comptitions sportives de se livrer des prestations de pronostics sportifs, ou dexercer des activits dambassadeur ou de consultant pour des oprateurs de paris en ligne.

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Proposition 56 : interdire toute participation financire (directe ou indirecte) dun organisateur ou dune partie prenante au sein dun oprateur de paris ds lors que celui-ci organise des paris sur la comptition quil organise ou laquelle elle participe. Proposition 57 : appliquer aux paris sportifs en dur , placs sous le rgime du droit exclusif, le mme encadrement quaux paris en ligne en matire de lutte contre les conflits dintrts et de respect de lintgrit des comptitions. Proposition 58 : crer un dlit de corruption sportive. Proposition 59 : crer une obligation de dclaration de soupons en matire de corruption sportive. Les pouvoirs, lefficacit et la transparence de lARJEL Proposition 60 : doter lARJEL de la personnalit morale, ou dfaut consacrer un droit daction civile de son prsident en cas de publicit pour un site illgal, quels que soient les jeux et paris en ligne en cause. Proposition 61 : octroyer au collge de lARJEL, en cas durgence et de manquement dune particulire gravit, la facult de prendre, dans des dlais brefs et sous le contrle de la commission des sanctions, une mesure conservatoire lencontre dun oprateur, consistant en une suspension provisoire de lagrment, linterdiction de tout ou partie de loffre de jeux ou la modification de ses caractristiques. La dcision du collge devrait tre motive et rendue publique, et serait susceptible de recours. Proposition 62 : supprimer, pour louverture dune procdure de sanction, le caractre obligatoire de la mise en demeure pralable de loprateur en cause par le collge de lARJEL. Proposition 63 : mettre en place un mdiateur au sein de lARJEL, comptent pour les litiges opposant les joueurs et les oprateurs et susceptible dtre saisi aprs lchec dune premire dmarche amiable entre les parties. Proposition 64 : envisager, terme, la facult pour lARJEL de recourir ponctuellement des professionnels externes pour la ralisation denqutes, dans les mmes conditions dhabilitation et dassermentation que les personnels ddis de lAutorit. Proposition 65 : confirmer, dans larticle 31 de la loi du 12 mai 2010, que lobligation darchivage en temps rel dans le frontal porte sur lensemble des donnes changes entre les joueurs et loprateur. Proposition 66 : formaliser, lattention des agents de lARJEL, des oprateurs et du public, une charte des enqutes et une charte du contrle exposant clairement les droits et obligations des personnes qui font lobjet de ces procdures comme les pouvoirs, obligations et principes de bonne conduite des enquteurs et contrleurs.

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Proposition 67 : prvoir la publication, sur le site de lARJEL, des dcisions du collge portant sur dventuelles mesures conservatoires ou la mise en uvre dune procdure civile de blocage de laccs un site illgal ou de blocage des flux financiers. Prvoir galement la publication de tout recours administratif du prsident de lAutorit lencontre dune dcision de la commission des sanctions. Proposition 68 : renforcer la transparence de la procdure de sanction par les mesures suivantes, de nature lgislative : - faire voluer la facult de publication des dcisions de sanction vers un principe gnral, assorti dune exception en cas de perturbation grave du secteur des jeux en ligne ou de prjudice disproportionn pour les parties en cause ; - prvoir un principe de publicit des sances de la commission des sanctions. Doffice ou sur la demande dune personne mise en cause, le prsident de la formation pourrait toutefois interdire au public laccs de la salle dans lintrt de lordre public, de la scurit nationale ou lorsque la protection des secrets daffaires ou de tout autre secret protg par la loi lexige ; - inscrire dans la loi, plutt que dans un dcret, la facult de rcusation dun membre de la commission des sanctions. Enfin, lanonymisation des dcisions devrait dans la pratique tre possible soit de manire immdiate, en cas de prjudice disproportionn pour la personne mise en cause, soit de manire diffre, en application du droit loubli prvu par la lgislation sur linformatique, les fichiers et les liberts. Proposition 69 : prciser, dans le dcret n 2010-481, les conditions de prvention des conflits dintrt et de comptence professionnelle des enquteurs de lARJEL, en sinspirant des dispositions rglementaires analogues applicables lAMF.

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INTRODUCTION FAUT-IL REVOIR LA LOI SUR LES JEUX EN LIGNE ? Qui veut bien penser doit savoir repenser
Le 12 mai 2010, la loi relative louverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne tait promulgue, aprs des dbats parlementaires parfois houleux et la mesure de lmoi que suscite cette activit. Un domaine qui attise depuis lAntiquit les passions humaines et donc les contradictions : loisir pour les uns, vice dltre pour les autres, le jeu dargent nest, ainsi que le dispose larticle premier de la loi, ni un commerce ordinaire, ni un service ordinaire . En cela, il appelle un traitement juridique particulier et a justifi, depuis la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries, un encadrement strict de loffre, reposant essentiellement sur un rgime de droits exclusifs accords la Franaise des jeux, au PMU et aux tablissements de casinos. La loi du 12 mai 2010 entendait mettre fin un statu quo et un aveuglement qui, de lavis du Gouvernement comme de votre rapporteur, ntaient plus tenables. Le droit, adoss aux objectifs de prservation de lordre public et de rendement budgtaire, ntait plus en phase avec la ralit du dveloppement acclr des jeux sur Internet. Hors de toute rgulation et fiscalisation, loffre de jeux en ligne prosprait dans une illgalit thorique et ouvrait la porte de nombreux risques : blanchiment, fraude, jeu des mineurs et addiction. Le primtre lgal, constitu de loffre en ligne de la Franaise des jeux et du PMU, paraissait drisoire au regard de lampleur relle et des perspectives du march. En outre, la politique publique des jeux navait gure intgr une dimension pourtant essentielle, celle des risques sociaux et sanitaires pour une population franaise qui, certes, nest culturellement pas la plus encline au jeu et au pari, mais dont sans doute prs dun ressortissant sur deux est joueur rgulier ou occasionnel1. La pression exerce par la Commission europenne a donc fourni un argument supplmentaire pour moderniser le cadre juridique et tenir compte, avec retard par rapport dautres secteurs, de limpact croissant dInternet dans la structuration de loffre et des pratiques commerciales. Un nouveau rgime encadr dagrments, dlivrs par une autorit de rgulation ddie, a ainsi t mis en place, dans le cadre dun quilibre entre des contraintes de divers ordres et louverture la concurrence.
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Dans son rapport annuel sur lexercice 2010, la Franaise des jeux fait tat de 27,8 millions de joueurs, auxquels il convient dajouter les turfistes et joueurs en ligne qui nont achet aucun produit de la Franaise des jeux.

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Larticle 69 de la loi a opportunment prvu une clause de rendez-vous qui dispose que dans un dlai de dix-huit mois compter de la date dentre en vigueur de la loi, soit dici le 13 novembre 2011, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport qui value les conditions et les effets de louverture du march et propose, le cas chant, les adaptations juridiques ncessaires. Le Gouvernement doit galement remettre, avant le 31 dcembre 2011, un second rapport sur la mise en uvre de la politique de lutte contre le jeu excessif ou pathologique. Le Parlement sest lgitimement appropri cette clause. Nos collgues dputs Jean-Franois Lamour et Aurlie Filipetti ont ainsi publi un rapport conjoint1 pour marquer le premier anniversaire de la loi. Votre rapporteur, fidle la mission qui lui a t confie en 2001 et qui a donn lieu deux rapports dinformation2, a quant lui t charg par notre collgue Jean Arthuis, alors prsident de la commission des finances, de tirer le bilan de louverture et de formuler des propositions tendant amliorer le respect des objectifs de la loi. Ces rapports, ainsi que celui de la nouvelle Autorit de rgulation des jeux en ligne, contribueront enrichir la rflexion du Gouvernement, dont les nouveaux oprateurs attendent beaucoup, peut-tre trop. Prs de dix-huit mois aprs louverture du march des jeux en ligne, le moment est opportun pour valuer de manire objective lapplication de cette loi qui sest distingue, au cours de la prsente lgislature si ce nest dans lhistoire de la Ve Rpublique, par sa rapidit de mise en uvre. Cette clrit tait en effet lie un vnement sportif plantaire, la Coupe du monde de football, qui tait susceptible de cristalliser la nouvelle offre. Tout aussi rapide a t lessor du march lgal dans les mois qui ont suivi loctroi des premiers agrments, soutenu par dintenses campagnes de communication. En revanche, lanne 2011 laisse une impression beaucoup plus mitige chez les nouveaux oprateurs lgaux, compte tenu de lvolution des mises en baisse sensible sagissant des paris sportifs et dune absence de rentabilit perue comme structurelle. La dception alimente ds lors les critiques, en particulier sur le rgime de prlvements. Aprs avoir beaucoup cout, consult et ralis une centaine dauditions de toutes les parties prenantes, votre rapporteur est en mesure dtablir un bilan prcis du nouvel environnement des jeux dargent et de hasard et de formuler prs de 70 propositions.

Rapport dinformation n 3463 (AN - XIIIe lgislature), enregistr la prsidence de lAssemble nationale le 25 mai 2011. 2 Les jeux de hasard et dargent en France : lEtat croupier, le Parlement croupion ? , rapport dinformation n 223 (2001-2002) fait au nom de la commission des finances, dpos le 13 fvrier 2002, et Lvolution des jeux de hasard et dargent : le modle franais lpreuve , rapport dinformation n 58 (2006-2007) fait au nom de la commission des finances, dpos le 7 novembre 2006.

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PREMIRE PARTIE UN BILAN DU MARCH DES JEUX EN LIGNE DEPUIS LOUVERTURE

Prs de quatre ans aprs louverture dune procdure dinfraction lencontre de la France par la Commission europenne, en octobre 2006, notre pays innovait en adoptant, le 12 mai 2010, une loi ddie louverture et lencadrement du march des jeux de hasard et dargent en ligne. Le lgislateur a ainsi d faire preuve de crativit. La politique franaise des jeux tant assise sur un rgime de droits exclusifs, lessentiel de loffre de jeux en ligne voluait jusqualors dans une illgalit juridiquement certaine mais en pratique illusoire. Il convient cependant de bien apprcier la porte relle de cette rforme. Il ne sagissait pas tant, ainsi dailleurs que le traduit le titre de cette loi, dune dmarche de libralisation que de rgulation dun secteur dont le lgislateur a pour la premire fois consacr lexistence. Dans son avis rendu le 20 janvier 2011, lAutorit de la concurrence a ainsi soulign qu en comparaison de louverture la concurrence dautres secteurs conomiques, () le dispositif adopt pour les jeux dargent et de hasard en ligne ne procde pas dune libralisation, mais avant tout dune volont de rgulation visant encadrer une activit dj existante, exerce dans lillgalit . Ds lors, la volont dquilibre entre ouverture et encadrement qui a anim le lgislateur nchappe pas au risque de la contradiction et peut sembler certains gards une gageure. LAutorit de concurrence relve ainsi que les objectifs du droit de la concurrence et les objectifs dintrt gnral poursuivis par la loi du 12 mai 2010 peuvent apparatre en partie contradictoires et ncessitent donc dtre concilis. Ainsi, la lutte contre laddiction au jeu entrane ncessairement la recherche dune limitation de la consommation, et partant, de loffre de jeux, alors que le droit de la concurrence vise stimuler la concurrence pour amliorer les conditions de vente dun produit ou service et en faciliter laccs le plus large possible au consommateur . Aprs que nos collgues dputs ont publi leur rapport dinformation et quelques semaines avant que le Gouvernement ne soumette sa propre valuation, votre rapporteur, fidle la mission dont il est investi depuis 2001, entend ici tablir un bilan sans concession de ces dix-huit premiers mois douverture. Le principe de louverture a permis de rduire sensiblement lemprise du march illgal, mais les conditions de prennit du march lgal et de lefficacit de la lutte contre le jeu excessif ne sont pas totalement runies.

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I. UN PARI RUSSI AUX PLANS INSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE


A. UN CADRE JURIDIQUE TRS RAPIDEMENT OPRATIONNEL

1. Un calendrier impossible qui a finalement t tenu La mise en place du nouveau cadre lgislatif et rglementaire sur les jeux a relev de la course contre la montre compte tenu notamment des dlais incompressibles de promulgation de la loi, de saisine ventuelle du Conseil constitutionnel et dinstruction des demandes dagrment par lAutorit de rgulation des jeux en ligne (ARJEL) et reprsentait un vritable dfi organisationnel. Cet empressement soudain, alors mme que le projet de loi avait t dpos trs en amont, le 30 mars 2009, ntait certes pas motiv par le souci de complaire aux nouveaux oprateurs pressentis, mais par limminence dvnements sportifs majeurs, en particulier la Coupe du monde de football (du 11 juin au 11 juillet) et le Tour de France (du 3 au 25 juillet). Le fort cho mdiatique et social de ces vnements constituait autant une chance de succs quun risque pour la nouvelle dmarche douverture encadre. En effet, on pouvait craindre quen labsence doffre alternative reconnue, les principaux sites illgaux, dsireux de capitaliser sur de telles opportunits commerciales, attirent de nombreux joueurs et les accoutument des modalits de jeu ou paris loignes des objectifs du futur cadre lgal. De mme pour les joueurs, il et t difficilement comprhensible que la loi ft adopte peu avant la Coupe du monde, mais que son impact concret ft dcal de plusieurs mois. Ces circonstances ont conduit le Gouvernement mettre en place un dispositif inhabituel et actionner des leviers tant politiques que juridiques et administratifs : - en amont de ladoption de la loi, les parlementaires ont t invits aboutir rapidement un texte commun1, sans commission mixte paritaire et aprs une seule lecture dans chaque assemble, bien que le projet de loi nait pas fait lobjet de la procdure acclre prvue par larticle 45 de la Constitution. En anticipation de louverture, les principales dispositions rglementaires ont t pr-rdiges (et soumises votre rapporteur) et une mission de prfiguration de la future autorit de rgulation, prside par son futur prsident, Jean-Franois Vilotte, a t constitue ds avril 2009. Elle a permis de prparer lessentiel des normes et textes techniques2 ncessaires lexamen des demandes dagrment, qui a pu officiellement dbuter ds la promulgation de la loi ;
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La commission des finances de lAssemble nationale a ainsi adopt conforme, le 24 mars 2010, le texte qui avait t modifi et adopt en premire lecture par le Snat le 24 fvrier 2010, puis lAssemble nationale a dfinitivement adopt le projet le 6 avril. Le Conseil constitutionnel, saisi le 13 avril, a quant lui rendu sa dcision (conforme) n 2010-605 DC le 12 mai, et la loi a t promulgue le mme jour. 2 Tels que le cahier des charges, le dossier des exigences techniques et son annexe descriptive.

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- en aval, le processus dinstruction et doctroi des agrments sest droul en deux tapes, en privilgiant ceux affrents aux paris sportifs durant les mois de mai et juin1. Le cahier des charges des oprateurs et le dossier des exigences techniques, dont des versions prliminaires avaient t opportunment publies sur le site de lARJEL, ont t rapidement approuvs, le premier par un arrt du 17 mai, et le second par visa dans un dcret du 18 mai2. Surtout, la grande majorit des textes dapplication a t publie dans les six mois de la promulgation (cf. infra), dmarche qui devrait constituer la norme mais demeure exceptionnelle, en dpit defforts rcents pour, de manire gnrale, rduire les dlais de publication des dcrets. 2. Un taux dapplication inhabituellement lev a) Des modalits dapplication rapidement fixes, quelques exceptions prs On peut naturellement regretter cette situation durgence subie sous la pression dvnements conjoncturels, voire davoir t mis devant le fait accompli par la premption, au stade de lexamen parlementaire, du contenu final du projet de loi. Ce contexte na pas t le plus propice un dbat serein. Il faut nanmoins se fliciter de la grande ractivit et de limportant travail ralis par les services du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat et de la mission de prfiguration de lARJEL. Ainsi, sur les trente-et-un textes dapplication publis ce jour3, soit dix-huit dcrets, douze arrts et une instruction fiscale, douze lont t ds le mois de mai 2010, vingt-quatre entre mai et fin juillet 2010 et vingt-huit (soit 90,3 %) dans les six mois qui ont suivi la promulgation de la loi. Trois dcrets sont cependant encore en attente de publication, relatifs : - au contenu du rapport annuel que les organismes dinformation et dassistance doivent adresser au Comit consultatif des jeux ; - aux conditions de diversification des activits du PMU dans les jeux de cercle et lorganisation de paris en ligne, qui suppose de modifier le dcret n97-456 du 5 mai 1997 relatif aux socits de courses de chevaux et au pari mutuel. Le projet de dcret a t suspendu dans lattente dune rponse de la Cour de justice de lUnion europenne (CJUE) une question prjudicielle. Cette dernire a donn un avis favorable au monopole le 30 juin 2011 ;

De fait, le dcret n 2010-723 na t publi que le 29 juin 2010. Dcret n 2010-509 du 18 mai 2010 relatif aux obligations imposes aux oprateurs agrs de jeux ou de paris en ligne en vue du contrle des donnes de jeux par lAutorit de rgulation des jeux en ligne. 3 A lexclusion des trois dlibrations du Conseil suprieur de laudiovisuel publies le 18 mai 2010, le 11 janvier 2011 et le 27 avril 2011.
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- aux modalits de compensation pour les oprateurs des cots lis au blocage des sites par les fournisseurs daccs Internet, sur injonction de lARJEL ou dcision en rfr du tribunal de grande instance de Paris. Fin septembre 2011, un projet de dcret tait en cours de transmission au cabinet du ministre charg du budget. Un important arrt, prvu par le dcret n 2010-1504 du 7 dcembre 2010 et ncessaire pour mettre en uvre la procdure de blocage des mouvements de fonds en provenance ou destination des comptes dun oprateur non autoris, na galement pas t encore pris. En outre, la possibilit de cder des machines sous doccasion entre exploitants de casinos1, prvue par larticle 67 de la loi, na pu tre mise en uvre qu compter de la nouvelle anne ludique, du 1er novembre 2010 au 31 octobre 2011. Les deux textes dapplication, un dcret2 et un arrt, ont en effet t publis, respectivement, le 18 juin et le 29 octobre 2010. Environ 1 % du parc des machines sous a ainsi chang de propritaire. Votre rapporteur nest toutefois pas en mesure dvaluer lefficacit de cette disposition, qui devait permettre aux exploitants en difficult damliorer lattractivit de leur offre de jeux, et in fine leur rsultat dexploitation. b) Des conventions avec les oprateurs historiques qui nont toujours pas t signes De mme, votre rapporteur dplore limportant retard pris dans ltablissement de conventions pluriannuelles entre lEtat et les deux oprateurs historiques , prvues par larticle 66 de la loi. Ces conventions ne se substitueront pas aux dispositions rglementaires qui rgissent actuellement les relations entre lEtat, la Franaise des jeux (FdJ) et le PMU. Elles ont pour objet de prciser les conditions dans lesquelles ils organisent et exploitent les jeux et paris, dans le respect des objectifs dintrt gnral inhrents la politique dencadrement des jeux, et de dterminer les modalits de fixation des frais dorganisation et de couverture des risques dexploitation auxquels les deux oprateurs sont exposs. Daprs les informations transmises par la direction du budget de la mise en uvre de ces conventions, le retard pris concernant leur signature serait sans consquences. Pour la Franaise des jeux, la premire convention a t signe en 1978 mais les rgles qui en sont issues ont depuis t traduites sur un plan rglementaire. Le seul point faisant aujourdhui rellement dbat serait celui de louverture du capital de loprateur historique : cest en fonction de larbitrage de ce point que la convention devrait fixer des dispositions diffrentes. Sagissant du PMU, la direction du budget ne relve aucun enjeu significatif affrent la mise en uvre de ces conventions, ayant en particulier trait labsence de rgles spcifiques de rmunration.
Sous rserve de dclaration au ministre de lintrieur. Dcret n 2010-673 du 18 juin 2010 relatif lexportation, la destruction ou la cession dappareils de jeux entre exploitants de casinos.
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Mais puisque des dispositions lgislatives prvoient ces conventions avec la Franaise des jeux et le PMU, il convient de sinterroger sur la persistance dune telle situation, dautant que les enjeux financiers sont considrables. En effet, par linstauration de frais dorganisation et de placement, ces textes permettraient de prciser la rpartition du produit de lactivit des deux oprateurs historiques entre eux-mmes et lEtat.

3. Linstallation du CCJ : un retard inacceptable Votre rapporteur avait estim que la loi, au-del de la cration dune autorit de rgulation ddie au jeu en ligne, reprsentait une occasion unique de rationaliser lorganisation administrative de la politique franaise du jeu et de renforcer la coordination de ses parties prenantes. La cration dun comit consultatif des jeux (CCJ), dfendue de longue date par votre rapporteur et opportunment rtablie par nos collgues dputs dans larticle premier du projet de loi, en constituait la pice matresse. Il a vocation regrouper diverses instances de supervision relevant de ministres distincts et assurer la cohrence de la rgulation des jeux par des fonctions dinformation, danalyse et de conseil. Il comprend ainsi un collge de dix-neuf membres, un observatoire des jeux de huit membres, et deux commissions spcialises1 qui succdent aux instances de supervision des jeux sous droits exclusifs, soit le Comit consultatif pour lencadrement des jeux et du jeu responsable (COJER), qui avait t cr en juin 2006, et la Commission suprieure des jeux. Lors de lexamen du projet de loi, le Snat, linitiative de votre rapporteur, avait prcis ses missions et plac le CCJ auprs du Premier ministre afin de conforter son caractre interministriel et transversal, la triple tutelle originelle tant apparue source de confusions. Comme on le sait, cette question sensible de la tutelle a finalement conduit le Gouvernement formuler auprs du Conseil constitutionnel une demande de dclassement en mesure rglementaire dune partie de larticle 3 de la loi. Aprs que ce dernier et fait droit cette demande le 14 dcembre 2010, deux dcrets en Conseil dEtat ont t pris dbut 2011 : - le dcret n 2011-169 du 10 fvrier 2011 a modifi larticle 3 prcit pour supprimer les rfrences aux services du Premier ministre ; - le dcret n 2011-252 du 9 mars 2011 relatif au comit consultatif des jeux a prcis les modalits de fonctionnement de ses quatre formations (missions, composition, modalits de dsignation, saisine, indemnisation de certains membres). Le CCJ est dsormais sous lautorit des ministres
La commission consultative des jeux et paris sous droits exclusifs, dont la comptence, par rapport au COJER, est largie aux paris hippiques, et la commission consultative des jeux de cercle et de casino.
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chargs de lintrieur et alternativement le secrtariat.

du

budget,

dont

les

services

assurent

Sans revenir sur le principe et les motivations parfois opaques de cette procdure de dclassement, alors mme que le Gouvernement avait t favorable aux dispositions introduites par le Snat et avait soumis votre rapporteur lavant-projet de dcret, on ne peut que regretter que six mois aient t ncessaires pour aboutir cette conclusion. Ce dlai a retard dautant la cration dune instance et le lancement dtudes que votre rapporteur juge essentielles au renforcement de la connaissance et de la rgulation du secteur des jeux.
B. UN CADRE EURO-COMPATIBLE MAIS ENCORE SOUMIS DES ALAS

1. La loi a permis douvrir un dialogue plus constructif avec la Commission europenne Les jeux dargent et de hasard ayant t exclus du champ de la directive dite services 1 et de celle sur le commerce lectronique2, la Commission europenne a entendu jouer son rle de gardienne des traits et a fait preuve dune vigilance particulire sur la compatibilit des diffrents rgimes nationaux, souvent caractriss par un monopole public, avec les liberts dtablissement et de circulation. Elle a ainsi ouvert en octobre 2006 plusieurs procdures dinfraction lencontre de onze Etats membres, dont la France, qui a fait lobjet dun avis motiv le 27 juin 2007. Cette pression de la Commission nest pas directement lorigine du projet gouvernemental de mise en place dun nouveau cadre de rgulation, mais elle a indniablement contribu le lgitimer. Le projet de loi a dans un premier temps suscit des rticences de la Commission europenne, qui dans son avis circonstanci du 8 juin 2009 a sollicit des prcisions et modifications sur quatre aspects : - la prise en compte, lors de lexamen des candidatures lagrment, des obligations et contrles auxquels le demandeur a dj t soumis dans son Etat dtablissement. La Commission nest cependant pas alle jusqu exiger une reconnaissance mutuelle, dont la CJUE navait pas admis la ncessit ; - le plafonnement du taux de redistribution aux joueurs (TRJ), la France nayant pu apporter la preuve quun tel dispositif permettait de rduire le risque daddiction aux jeux ;
Directive 2006/123/CE du Parlement europen et du Conseil, du 12 dcembre 2006, relative aux services dans le march intrieur. 2 Directive 2000/31/CE du Parlement europen et du Conseil du 8 juin 2000 relative certains aspects juridiques des services de la socit de linformation, et notamment du commerce lectronique, dans le march intrieur, dite directive sur le commerce lectronique.
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- le mcanisme obligatoire du droit au pari , peru comme une restriction injustifie au principe de libre prestation de service ; - et lobligation, juge disproportionne par rapport lobjectif poursuivi, impose chaque oprateur agr de disposer dun reprsentant fiscal sur le territoire franais. La Commission europenne sest cependant satisfaite des engagements et rponses apports par le Gouvernement le 9 juillet 2009, qui prvoyaient notamment de raliser, dans les deux ans suivant lentre en vigueur de la loi, une tude sur limpact du plafonnement du TRJ au regard de lordre public et social, et de substituer au reprsentant fiscal des mesures dassistance et de coopration administratives loccasion des rengociations daccords fiscaux bilatraux. La Commission a galement demand que le Gouvernement ralise un rapport sur lefficacit du droit au pari et son impact sur la libre circulation des services. Larticle 16 du projet de loi, sur le rgime de dlivrance des agrments, a enfin t amend lAssemble nationale pour que lARJEL prenne en considration le rgime de sanctions et les obligations auxquels un oprateur agr dans un autre Etat europen est le cas chant soumis. Votre rapporteur juge galement que cet aval de la Commission traduisait ses propres incertitudes quant la porte de sa doctrine minimaliste sur lapplication des liberts communautaires fondamentales au secteur des jeux, et une reconnaissance tacite de ce que le seul respect des traits ne pouvait en dfinitive tenir lieu de rgime communautaire par dfaut . Quelques mois aprs la promulgation de la nouvelle loi, le 24 novembre 2010, la Commission europenne a clt la procdure dinfraction1 tout en se flicitant de louverture du march des jeux en ligne en France. Cette reconnaissance, fonde avant tout sur le caractre concurrentiel, transfrontalier et non-discriminatoire du nouveau rgime, a galement conduit la Commission, de manire cohrente avec la jurisprudence de la CJUE2, admette plus explicitement des restrictions dintrt gnral. 2. De nouvelles incertitudes sur les paris hippiques Dans les mois qui ont suivi ladoption de la loi, lactivit des paris hippiques en ligne, et son articulation avec la dlicate question du financement de la filire, ont cependant donn lieu de nouveaux questionnements et alas juridiques, tant au niveau communautaire que national.

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Cette dmarche faisait suite une dcision analogue lgard de lItalie, prise le 5 mai 2010. En particulier la dcision Santa Casa du 8 septembre 2009.

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a) Au niveau europen : un dispositif national dbattu Au plan europen, la redevance perue au profit des socits de course pose de srieuses difficults et na, de ce fait, jamais t mise en uvre en dpit de son grand intrt. Acquitte par les oprateurs de paris hippiques en ligne et assise sur les seules sommes engages par les parieurs en ligne, son produit devait tre affect aux socits de courses, investies dune mission de service dintrt conomique gnral (SIEG). Larticle 1609 tertricies du code gnral des impts avait ainsi fix son taux dans une fourchette comprise entre 7,5 % et 9 % et le dcret du 3 aot 2010 lavait arrt 8 %. Ce projet franais de redevance au profit des socits de courses a t notifi la Commission europenne ds le 13 avril 2010 pour tre examin au regard du rgime communautaire relatif aux aides dEtat. Aprs plusieurs changes au cours desquels la France a pu faire valoir que la redevance correspondait une compensation pour charges de service public en se fondant sur larticle 106 du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (TFUE), la Commission europenne a dcid par une lettre du 17 novembre 2010, publie au Journal officiel de lUnion europenne le 14 janvier 20111, douvrir une procdure formelle dexamen de la compatibilit de cette aide avec les rgles du march intrieur, conformment larticle 108 du TFUE. Dans sa lettre, la Commission europenne conteste tout particulirement la qualification de SIEG. Il convient cependant de souligner quune rsolution europenne du Snat du 2 aot 2011 relative la redevance au profit des socits de courses estime que cest bon droit que la France a qualifi de service dintrt conomique gnral les missions de service public remplies par les socits de course . Elle invite galement, au nom du principe de subsidiarit donnant aux Etats membres la libert de dfinir les services dintrt conomique gnral, la Commission europenne donner une suite favorable la notification effectue par les autorits franaises concernant le financement par taxe affecte de la mission de service public damlioration de lespce quine et de promotion de llevage, de formation dans le secteur des courses et de llevage chevalin ainsi que de dveloppement rural . Dans ce contexte dincertitudes et de contentieux avec la Commission europenne, larticle 34 de la loi de finances pour 2011 a substitu cette redevance, mais titre rput provisoire, une taxe dont le produit est directement vers au budget de lEtat. Paralllement, la fiscalit des paris hippiques a dailleurs t abaisse de 5,7 % 4,6 %, dans le but daccrotre le rsultat net du PMU revers la filire quine et damliorer ainsi son financement.

Affaire C 34/2010.

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Sur le fond, la reconnaissance par la Commission europenne, dans son Livre vert sur les jeux en ligne publi le 24 mars 2011, dune spcificit des courses de chevaux et des paris hippiques est nanmoins certaine. Un chapitre du Livre vert est ainsi consacr au financement des activits dintrt public et des vnements sur lesquels reposent les paris hippiques. Par ailleurs, une autre incertitude ressort du recours devant la CJUE introduit le 16 dcembre 2010 par la Commission europenne sur lapplication de taux de TVA rduits au bnfice de la filire quine1. Il sagit dune demande rcurrente de la Commission europenne, qui estime que ces taux ne peuvent tre appliqus aux oprations relatives aux quids ds lors que ceuxci ne sont normalement pas destins tre utiliss dans la prparation des denres alimentaires ou dans la production agricole. Elle vise donc contraindre la France relever ses taux. En la matire, une rsolution europenne du Snat du 29 mai 2011 sur lapplication du principe de subsidiarit en matire de TVA a t adopte dans le but de conforter la position traditionnelle franaise. Cette rsolution prcise ainsi que cest bon droit que dans le cas particulier de la filire quine, la France ne partage pas lanalyse de la Commission europenne qui tend priver la filire quine du bnfice de lapplication dun taux rduit, au motif que tous les chevaux ne sont pas destins de manire gnrale ou habituelle la consommation . Elle considre, au contraire, que le taux rduit de TVA, ou dfaut un taux intermdiaire, doit continuer sappliquer lensemble de la filire quine, tant la livraison des quids quaux activits qui sy rattachent . Il convient en outre dobserver quun arrt rcent de la CJUE2 est intervenu dans le but de rpondre une question prjudicielle introduite par le Conseil dEtat, par dcision du 9 mai 2008, au sujet du monopole du PMU. La Cour estime que le droit franais en matire de paris hippiques, en cause au principal, constitue bien une entrave au principe de libre prestation de services en ce quil est de nature limiter, pour les prestataires dun Etat membre autre que la France, lexploitation des paris hippiques hors hippodromes en France. Mais elle observe surtout quun Etat membre cherchant assurer un niveau de protection particulirement lev des consommateurs dans le secteur des jeux de hasard peut tre fond
Affaire C-596/10, Commission europenne/Rpublique franaise. La TVA est perue au taux rduit de 5,5 % pour la filire quine au titre des oprations portant sur les produits dorigine agricole et pour les gains perus par les propritaires loccasion de courses hippiques, et au taux rduit de 2,1 % en ce qui concerne les ventes danimaux vivants de boucherie et de charcuterie des personnes non assujetties la TVA. La doctrine administrative compte les quids parmi les animaux de boucherie et de charcuterie parce quils sont des produits dorigine agricole. Cela a pour consquence que les oprations de monte et de saillie, les activits dentranement, de prise en pension et denseignement de lquitation, sanalysent comme des oprations portant sur des produits agricoles, quil sagisse de ventes pour la boucherie ou pour lhippodrome.
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Affaire C212/08, arrt du 30 juin 2011.

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considrer que seul loctroi de droits exclusifs un organisme unique soumis un contrle troit des pouvoirs publics est de nature permettre de matriser les risques lis audit secteur et de poursuivre lobjectif de prvention de lincitation des dpenses excessives lies aux jeux et de lutte contre lassutude au jeu dune faon suffisamment efficace . Elle considre donc au total que, sous le contrle du juge national, linstitution dun monopole nest pas contraire au droit communautaire, sil repose, dune part, sur la constatation selon laquelle les activits criminelles et frauduleuses lies aux jeux et lassutude au jeu constituent un problme sur le territoire de lEtat membre concern auquel une expansion des activits autorises et rglementes serait de nature remdier et dautre part, sil ne permet que la mise en uvre dune publicit mesure et strictement limite ce qui est ncessaire pour canaliser les consommateurs vers les rseaux de jeu contrls . On peut se demander si la publicit en France est limite ce strict ncessaire. b) Au niveau national : lavis de lAutorit de la concurrence et la rponse du PMU Au plan national, lAutorit de la concurrence, sur auto-saisine et demande davis dune association professionnelle (lEuropean Gaming and Betting Association EGBA), a publi le 21 janvier 2011 un avis sur les conditions de concurrence dans les paris et jeux en ligne. LAutorit sest ainsi interroge sur les conditions daccs des oprateurs concurrents du PMU aux donnes ncessaires lorganisation des paris, la coexistence dans une mme entit dactivits concurrentielles et exerces en monopole, et sur lavantage concurrentiel que dtient le PMU dans le volume lev denjeux quil collecte, en particulier dans son rseau physique. LAutorit a formul plusieurs recommandations, portant notamment sur une meilleure formalisation de la mise disposition des images et donnes relatives aux courses, et sur une sparation juridique et fonctionnelle des activits ouvertes exerces sous monopole. Elles nont aujourdhui quun caractre indicatif mais peuvent laisser prsager des critres dapprciation plus formels et contraignants lavenir.

Extrait du communiqu de lAutorit de la concurrence du 21 janvier 2011 relatif aux conditions de concurrence dans le secteur des paris hippiques
Un accs aux donnes hippiques dans des conditions transparentes et non discriminatoires Certains oprateurs alternatifs ont dnonc les conditions imposes par les socits de courses pour accder aux informations hippiques (programmes des courses, chevaux et jockeys partants, rsultats officiels etc.) ncessaires lorganisation de paris. Les liens existant entre le PMU et les socits de courses seraient cet gard susceptibles dentraner un risque dviction des concurrents du PMU.

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Pour prvenir ce risque, lAutorit recommande aux pouvoirs publics de renforcer les dispositions rglementaires dj existantes afin de garantir des conditions daccs ces informations dans des conditions transparentes et non discriminatoires. A cet gard, elle prconise llaboration dune convention-type de mises disposition dimages et de donnes relatives aux courses prcisant notamment de manire limitative la nature des informations que les socits mres de courses peuvent demander aux oprateurs agrs, en change de laccs aux informations ncessaires pour organiser les paris hippiques. LAutorit recommande galement linstauration dun mcanisme de surveillance et de sanction du respect de ces obligations sous lgide de lARJEL. Permettre aux oprateurs alternatifs dtre comptitifs Le PMU et la Franaise des jeux disposent dun monopole sur loffre de paris proposs dans les points de vente physique (cafs, bars, dbits de tabac), alors quils exercent en parallle une activit concurrentielle doffre de jeux et paris en ligne. La coexistence de ces deux activits peut prsenter certains risques pour la concurrence, notamment du fait de lexploitation de la notorit des marques du PMU et de la Franaise des jeux pour promouvoir leurs activits en ligne et du risque de subventions croises entre les activits exerces en monopole et les activits ouvertes la concurrence. LAutorit recommande la sparation juridique et fonctionnelle des activits exerces en monopoles et des activits exerces sur le march concurrentiel, remde quelle prconise rgulirement dans une telle hypothse. Elle a par ailleurs relev un risque de distorsion de la concurrence li lavantage concurrentiel dtenu par le PMU du fait de limportance de la masse des enjeux quil collecte, notamment dans ses points de vente physique. Le volume des enjeux collects lui permet en effet de distribuer aux gagnants de paris complexes (type Quint dans lordre), une rmunration plus leve que celle qui peut tre propose par les oprateurs alternatifs. A cet gard, lAutorit recommande la mise en place de mcanismes dabondements des gains entre courses, qui permettraient aux oprateurs alternatifs de proposer des paris susceptibles de concurrencer efficacement le pari Quint plus propos par le PMU. Elle invite le lgislateur procder une clarification de la lgislation applicable sur ce point.
Source : communiqu publi sur le site Internet de lAutorit de la concurrence

Par la voix de son secrtaire gnral, le PMU a affirm en juin 2011 avoir coopr avec lAutorit de la concurrence et tenu compte de ses proccupations. Sans se prononcer sur le fond, votre rapporteur constate cependant que le PMU sest davantage attach dfendre la lgitimit de son organisation qu la modifier dans un sens pleinement conforme aux recommandations de lAutorit. Les rponses du PMU portent sur les points suivants : - il a confirm la mise en place dune sparation stricte de ses bases de donnes clients issues de son activit de monopole et de son activit de paris hippiques en ligne. Cette sparation saccompagne dune sparation fonctionnelle de ses quipes commerciales entre ces deux activits. Votre rapporteur relve que le PMU nentend pas franchir le pas de la sparation juridique que prconise lAutorit ; - il a inform lAutorit dune volution de la Carte PMU qui conduira ce que le compte adoss la Carte PMU pour la prise de paris

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hippiques dans le rseau physique soit distinct du compte quun titulaire de Carte PMU ouvre pour pouvoir jouer sur le site pmu.fr. Le seul lien existant entre cette carte et les activits en ligne du PMU sera ainsi supprim ; - par ailleurs, le PMU a expliqu en dtail le fonctionnement et lobjectivit de la comptabilit spare quil a mise en place pour ses activits de jeux et paris en ligne, et a propos dy apporter certains amendements afin de mieux prendre mieux en compte le risque de subventions croises voqu par lAutorit ; - enfin sur la question de la marque, le PMU a expliqu les raisons la fois juridiques et conomiques pour lesquelles il estime quune distinction au niveau de la marque entre ses activits de prise de paris en dur et en ligne ntait pas justifie et serait mme disproportionne. Il a en revanche propos une adaptation de la marque et du logo utiliss sur le site pmu.fr afin de les diffrencier de la marque du monopole de la prise de paris hippiques dans le rseau physique.
C. UN MODE DE RGULATION ORIGINAL ET PRESCRIPTEUR EN EUROPE

1. Laspiration croissante une plus grande harmonisation europenne a) La Commission europenne a d prciser sa stratgie En initiant des procdures dinfraction, suivies de rformes ou projets dans de nombreux Etats membres, la Commission a ouvert la voie ldification progressive dune plus grande harmonisation des lgislations nationales, dont les principes reposaient jusqualors sur les subtilits de la jurisprudence de la CJUE, et sest vue de facto contrainte de prciser sa politique sur les jeux. Elle y tait aussi incite par le dynamisme de la croissance de loffre, les volutions technologiques, susceptible de multiplier les opportunits de dmatrialisation du jeu sans contrle, et les initiatives prises par les deux autres institutions europennes : - le Parlement europen, qui a adopt une large majorit, le 10 mars 2009, une rsolution sur lintgrit des jeux en ligne ; - et le Conseil, qui a pour la premire fois adopt lunanimit, le 10 dcembre 2010, dimportantes conclusions sur le cadre relatif aux jeux de hasard et aux paris dans les Etats membres. La prsidence belge de lUnion europenne a galement organis, le 12 octobre 2010, une confrence sur le rle des autorits dans la rglementation des jeux de hasard.

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Michel Barnier, commissaire en charge du march intrieur et des services, a pleinement pris la mesure du retard de la Commission en la matire comme des attentes et enjeux sur la ncessit dun encadrement de cette activit. Il a ainsi confirm, lors de la confrence prcite, son intention douvrir le dbat sur les jeux en ligne, dans le respect du principe de subsidiarit, et daborder des thmes tels que limpact socital du jeu en ligne, les dimensions de lordre public, la contribution ventuelle au financement des filires hippique et sportive, et les moyens de garantir le respect par les oprateurs des nouvelles rgles dfinies par le rgulateur. b) Le Livre vert de mars 2011 doit tre suivi de vraies avances Cette dmarche a abouti la publication, le 24 mars 2011, dun Livre vert sur les jeux dargent et de hasard en ligne dans le march intrieur, qui a t soumis consultation publique jusquau 31 juillet. Conformment sa vocation, ce document ne prjuge pas des conclusions de la Commission sur la ncessit ventuelle de prendre des mesures ni sur leur contenu ou leur forme, mais tablit un bilan du march, identifie les enjeux et problmes1 actuels et pose de nombreuses questions en vue dclairer sa rflexion. Pour lheure, les Etats membres conservent toute latitude pour dterminer leur approche dans ce secteur, dans les limites fixes par les principes noncs dans la jurisprudence de la CJUE . Le Livre vert nen a pas moins tourn la page du mythe de la reconnaissance mutuelle, en admettant le principe de subsidiarit et une lgislation nationale pour le maintien de lordre public. Ainsi quil est prcis dans le Livre vert, le secteur des jeux dargent et de hasard reprsentait un produit brut des jeux (PBJ) estim 75,9 milliards deuros en 2008 dans lUE 27, dont 7,5 % (soit 6,16 milliards deuros2) pour les services en ligne. Internet demeure pour ces derniers le principal canal de diffusion, mais les taux de croissance les plus levs dici 2012 sont attendus sur les nouvelles applications mobiles (smartphones et tablettes) et la tlvision par Internet. Selon toute logique, ce Livre vert pourrait tre suivi par un Livre blanc fin 2011 ou dbut 2012, qui marquerait une nouvelle tape vers des propositions daction ou de lgislation communautaire. Ainsi quil a eu loccasion de lexpliquer lors de lexamen du projet de loi franais, votre rapporteur estime, compte tenu de la multiplication des mesures nationales dans un secteur par dfinition transfrontalier, que les institutions europennes ne pourront gure sabstenir de mettre en place un cadre communautaire plus harmonis, qui soit en phase et non plus en dcalage avec la ralit.

Selon quatre axes : la dfinition et lorganisation des services de jeux en ligne, leur impact socital, la prservation de lordre public et le financement des filires et activit de bienfaisance ou dintrt public. 2 Dont 1,9 milliard deuros pour le Royaume-Uni, 700 millions deuros pour lAllemagne, 677 millions deuros pour lItalie et 601 millions deuros pour la France.

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Un tel cadre devra tout le moins garantir lexistence dautorits nationales de rgulation, des procdures de coopration efficaces et le respect dimpratifs dordre public tels que la prvention de la criminalit et de laddiction et la protection des joueurs vulnrables. En revanche, lharmonisation de la fiscalit (en particulier les modalits dassiette et daffectation), bien quelle soit une composante essentielle de lquilibre conomique du secteur des jeux et des filires, est hypothtique puisquelle requiert lunanimit des Etats membres. Le commissaire Michel Barnier semble avoir t convaincu par les rsultats de la consultation publique sur le Livre vert puisquil a annonc, fin septembre 2011, la prsentation dune directive mi-2012. Ses ambitions seraient pragmatiques puisque ce texte ne porterait pas sur lorganisation concurrentielle du secteur ni a fortiori sur son rgime fiscal, mais se concentrerait sur deux objectifs : - la protection des consommateurs et la lutte contre les offres illgales ; - le renforcement des ressources des filires sportives, avec la mise en place dun juste retour qui pourrait sinspirer du droit au pari de la lgislation franaise. La cration dun passeport europen pour loffre transfrontalire de jeux, sur le modle de certains produits et services financiers, parat difficilement envisageable compte tenu de limportance des enjeux dordre public et de la sensibilit culturelle et politique de ce secteur. La reconnaissance mutuelle des agrments supposerait quant elle de disposer de garanties solides sur un niveau lev et homogne dexigences imposes aux oprateurs en Europe, ce qui nest assurment pas le cas aujourdhui. 2. Un nouveau cycle de rgulation en Union europenne Conformment sa culture du bookmaking et sa tradition librale, le Royaume-Uni est le principal march europen du jeu en ligne et a devanc les autres grand Etats europens (Allemagne, Espagne, France, Italie) pour mettre en place en 2005, avec le Gambling Act, un modle de rgulation ouvert et comptitif. LItalie a suivi peu aprs dans le cadre dune dmarche gnrale de renforcement de la concurrence et dattnuation des importantes barrires lentre de certains services professionnels. Les dcrets-lois dits Bersani de juin 2006 ont ainsi permis loctroi de licences pour le jeu en dur et en ligne. Certains petits Etats et territoires, en particulier Alderney, Gibraltar, Malte et lIle de Man, ont cependant constitu un important avantage comparatif au cours de la dernire dcennie en proposant un cadre rglementaire et surtout fiscal trs favorable. La rgulation des jeux en ligne dans lUnion europenne tait donc trs fragmente lors de la prsentation

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du projet de loi franais en 2009, et refltait des proccupations conomiques, culturelles et thiques trs diffrentes selon les Etats. Ce vritable patchwork de lgislations nationales est toujours dactualit. Plusieurs Etats membres qui avaient amorc une rflexion sur louverture la concurrence, en particulier le Danemark, lEspagne, la Grce ou les Pays-Bas, ont cependant port une attention particulire la mise en place du nouveau cadre franais de rgulation, a fortiori aprs que la Commission europenne let valid. Fonde sur un quilibre subtil entre concurrence et respect de lordre public juridique et social, cette rgulation est susceptible daccder au rang de modle intermdiaire, notamment pour ce qui concerne le primtre douverture et les conditions dagrment. Sa composante fiscale est cependant perue comme restrictive (cf. infra) et suscite moins dintrt, les projets en cours ou rcemment finaliss retenant plutt lassiette du PBJ et une pression fiscale infrieure. Dans ce domaine, les Etats ralisent un arbitrage entre les retombes conomiques et fiscales lies la croissance dun nouveau secteur et les motifs dordre public, en particulier au regard de laddiction, qui justifieraient un dveloppement matris ou brid . Le paysage actuel de la rgulation des jeux en ligne en Europe, dont le tableau ci-aprs fournit un tat des lieux pour les principaux Etats, fait ainsi apparatre trois groupes de pays : - les Etats qui demeurent attachs linterdiction des jeux en ligne (Rpublique tchque) ou au monopole public de facto ou de jure (Finlande, Portugal, Slovnie, Sude) ; - ceux les plus nombreux qui se sont engags, depuis 2010 ou dici 2012, dans une dmarche de libralisation partielle : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Danemark, Espagne, Hongrie, Irlande, Lituanie (o le poker est assimil un sport), Pays-Bas, Pologne et Roumanie. Les modalits de louverture peuvent toutefois varier sensiblement, en particulier sagissant du primtre et de la fiscalit. A cet gard, le projet des Lnder allemands1 (cf. infra) apparat assez minimaliste, avec une fiscalit dissuasive et une ouverture limite aux paris sportifs en ligne et du rseau physique. La Commission europenne a dailleurs mis un avis ngatif sur cette rforme le 18 juillet 2011. A contrario, la nouvelle rglementation espagnole est perue par les oprateurs comme offrant un environnement favorable, en particulier du fait du primtre des jeux autoriss ;

A lexception du Schleswig-Holstein, qui est pour linstant le seul Land sengager dans une dmarche de large ouverture du march.

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- et lautre extrmit du spectre, les pays qui proposent une ouverture complte ou quasi-complte la concurrence : Estonie, Italie (depuis la rforme de juin 2009), Lettonie, Luxembourg1, Malte, Royaume-Uni et Slovaquie. La loi franaise sinscrit incontestablement dans un mouvement europen de libralisation qui prend de lampleur et fragilise graduellement la position des Etats les plus restrictifs. Des retours en arrire ne sont toutefois pas exclure. Le gouvernement britannique a ainsi annonc vouloir rformer sa lgislation dici fin 2012 afin dassurer une plus grande quit, en particulier sur le terrain fiscal, entre les oprateurs titulaires dune licence britannique et ceux domicilis et agrs offshore dans des Etats et territoires relevant de la Liste blanche2 , qui bnficient dun libre-accs au march sans tre soumis aux mmes obligations.

Lessentiel de loffre relve cependant doprateurs privs dtenteurs de licences trangres, seule la Loterie nationale ayant bnfici dune licence luxembourgeoise. 2 En particulier les oprateurs titulaires dune licence de Gibraltar, lIle de Man ou Malte.

Etat des lieux de louverture des jeux en ligne au 1er octobre 2011 dans les principaux marchs europens
Fiscalit (hors cot des licences) - Trait inter Lnder : taxation envisage des mises au taux de 16,67 %. - Schleswig-Holstein : 20 % du PBJ pour tous les jeux et paris autoriss.

Pays Allemagne

Cadre juridique Trait inter Lnder prolong fin 2007 : monopole dEtat sur tous les jeux dargent. Prsentation en avril 2011 dun projet de loi de rgulation des jeux en ligne commun 15 Lnder, suite lavis rendu par la CJUE le 8 septembre 2010. Le Land du SchleswigHolstein a nanmoins adopt une lgislation autonome et plus souple le 15 septembre 2011.

Champ de la concurrence Comptence exclusive des Lnder pour les loteries, partage pour les autres jeux. - Trait inter Lnder : tous les paris sportifs et hippiques, poker et casino pour les seuls casinos terrestres. Monopole actuel en vigueur jusqu fin 2011. Rgime de licence compter de mars 2012. - Schleswig-Holstein : tous les jeux et paris sportifs en ligne, sauf les jeux de table autres que le poker. Les jeux de roulette, black jack et de baccarat en ligne ne seront ouverts quaux oprateurs en dur . La cour fdrale de justice a confirm le 28 septembre 2011 linterdiction de loffre prive de jeux en ligne, et donc le monopole de lEtat. Le projet du Schleswig-Holstein serait donc invalid.

Rgulateur Au niveau de chaque Land.

Autres caractristiques Les FAI doivent bloquer les sites interdits et les banques les transferts dargent. Les serveurs doivent tre situs en Allemagne. Pas de publicit TV. Il est prvu de dlivrer uniquement sept licences de paris sportifs en 2012 pour cinq ans. La licence de distribution sur le rseau physique est limite 350 points de vente. Pari en direct possible uniquement sur le rsultat final. Le 18 juillet 2011, la Commission europenne a jug le projet non conforme la lgislation communautaire ; il devrait donc voluer dici fin 2011. Il nest pas non plus exclu quun accord soit trouv avec le Schleswig-Holstein, qui table sur une convergence dintrts concernant les casinos.

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Pays Belgique

Cadre juridique Loi du 10 janvier 2010 portant modification de la loi du 7 mai 1999, entre en vigueur le 1er janvier 2011 : cadre juridique, fiscal et technique commun tous les jeux de hasard du rseau physique, sauf les loteries. Dbut septembre 2011, les dcrets dapplication ntaient pas publis. 3 lois du 25 juin 2010 et une loi du 1er juillet 2010. Entre en vigueur reporte 2012 la suite dune procdure de la Commission europenne au titre des aides dEtat, la fiscalit des jeux de casino en ligne tant infrieure celle des jeux en dur. Le 20 septembre 2011, la Commission a valid ce rgime, au motif que les effets positifs de la libralisation du secteur lemportent sur les ventuelles distorsions de concurrence .

Champ de la concurrence Monopole de la Loterie nationale sur les jeux de loterie. Rgime de licence pour les autres jeux de hasard du rseau physique. Ouverture progressive et partielle des jeux en ligne : dans un premier temps, seuls les oprateurs du rseau physique (casinos, salles de jeux et organisateurs de paris sportifs) peuvent se diversifier. Ouverture des paris sportifs, du poker (avec tables internationales) et du casino en ligne. Maintien du monopole de Danske Spill sur les loteries, le bingo, le keno et les paris hippiques en ligne. En lattente de la dcision de la Commission, maintien du monopole dEtat sur tous les jeux dargent et de hasard.

Fiscalit (hors cot des licences) Pouvoir dlgu aux trois rgions : - Wallonie et Flandres : 11 % du PBJ ; - Bruxelles : 15 % du PBJ.

Rgulateur Commission des jeux de hasard

Autres caractristiques Les jeux et paris proposs doivent tre les mmes dans les deux canaux de distribution. Incertitude sur la compatibilit avec le TFUE du lien entre exploitation en dur et en ligne. Les serveurs principaux et le sige social doivent tre situs en Belgique. Discussions en cours sur les procdures de blocage de ladresse IP et des paiements. Pas de condition de sige social au Danemark. Les serveurs peuvent tre situs hors du territoire si loprateur a t agr par une autorit ayant conclu un accord de coopration avec la SPM (mais exceptions possibles au profit de Malte et Gibraltar). Rgime dencadrement de la publicit comparable celui britannique. Pas de politique dencadrement des bonus. Le cryptage des donnes est ralis par le rgulateur. - 38 -

Danemark

20 % du PBJ sur tous les jeux en ligne autoriss.

SpillemynDigheden (SPM)

Pays Espagne

Cadre juridique Contexte de privatisation de 30 % du capital de la Loterie nationale. Nouvelle loi de rglementation du jeu en ligne, publie le 27 mai 2011. Le processus de licence doit commencer en novembre 2011 pour une activit commerciale avant Nol.

Champ de la concurrence Cinq catgories de jeux et paris autoriss : - paris sportifs : cote fixe, mutuels, croiss, en direct (avec des restrictions) ; - paris hippiques : mutuels et cote fixe, ouverture aux courses internationales ; - poker : cash game et tournois (sites .es seulement) ; - casino : jeux de table uniquement ; - bingo. Evolution possible moyen terme : machines sous, betting exchange, poker international. Maintien du monopole de la LAE et de la ONCE pour les loteries. Jeux en ligne pour lesquels le hasard nest pas prpondrant : paris sportifs cote fixe ou mutuels, paris hippiques mutuels, poker. Incertitude sur les jeux dadresse (skill games).

Fiscalit (hors cot des licences) Projet de loi originel : 5 % 22 % des mises selon les jeux. Dernire version : - paris sportifs : 25 % du PBJ (+ 5 % maximum de taxe rgionale) pour la cote fixe, 22 % et 4,4 % pour le mutuel ; - poker, casino, bingo : 25 % du PBJ (+ 5 % maximum de taxe rgionale ; - paris hippiques : 25 % et 5 % pour la cote fixe, 15 % et 3 % pour le mutuel.

Rgulateur Commission nationale du jeu (CNJ)

Autres caractristiques De nombreuses contraintes oprationnelles doivent tre prcises par la CNJ. Systme de double licence : globale (15 ans) et spcifique chaque jeu (5 ans). Pas de reconnaissance mutuelle. Procdures de blocage informatique et de blocage des transactions. Exigence de coffre-fort analogue celle franaise. Pas de contrainte de localisation des serveurs. Suffixe .es uniquement. Amendes leves pour les oprateurs illgaux. TRJ plancher et plafond fixs par le rgulateur.

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France

Loi du 12 mai 2010.

Prlvements sociaux inclus : - paris sportifs : 9 % des mises ; - paris hippiques : 14,4 % des mises ; - poker : 2 % des mises.

Autorit de rgulation des jeux en ligne (ARJEL)

Pas de reconnaissance mutuelle. Pas de condition de sige social en France, mais le site de jeux doit comporter un suffixe .fr et le coffre-fort doit tre situ sur le territoire et accessible en permanence.

Pays Gibraltar

Cadre juridique Ordonnance sur les jeux de 1958 (Gaming Act), actualise par le Gambling Act de 2005, entr en vigueur le 26 octobre 2006. Code de bonnes pratiques ( Generic Code , depuis 2008), code sur lantiblanchiment, lignes de conduite (guidelines) et standards (Remote Technical and Operating standards). Projet de loi en janvier 2011, intitul Rglementation du march des jeux Exploitation des jeux de hasard sur des machines de jeux ou en ligne . Nouvelle version en mars 2011, avis ngatif de la Commission en avril une rvision en urgence. Nouveaux amnagements et loi adopte le 4 aot 2011.

Champ de la concurrence Tous les jeux en ligne. Premires licences accordes en 1998. Au 31 mars 2011, 36 licences octroyes 20 oprateurs : 21 pour les jeux de casino, 13 pour les paris cote fixe, une pour le betting exchange et une pour les paris fourchette sur instruments financiers. Jeu en dur : un casino, deux boutiques de paris, 220 machines sous (pubs, bars et autres locaux autoriss. Tous les jeux en ligne (paris sportifs et hippiques, poker, casino, bingo). Premires licences au premier trimestre de 2012. Pas de limitation du nombre, contrairement la version initiale. Maintien jusquen 2020 des droits exclusifs du monopole dEtat (OPAP) sur les paris sportifs en dur et les jeux de loto.

Fiscalit (hors cot des licences) 1 % du chiffre daffaires, plafonn 42,5 millions .

Rgulateur Gibraltar Regulatory Authority. LAutorit rglementaire est galement comptente pour les communications, la protection des donnes et les satellites.

Autres caractristiques Plus de 10 % de la population travaille dans lindustrie des jeux. Parmi les conditions doctroi dune licence : - certificat dun des quatre organismes de contrle agrs, attestant lintgrit du logiciel ; - engagement pour une politique du jeu responsable (liens vers des sites dassistance aux joueurs compulsifs, option dauto-exclusion, mesures dinterdiction de laccs des mineurs dans les casinos). - 40 -

Grce

30 % du PBJ, avec paiement rtroactif au 1er janvier 2010. Taxe de 10 % sur les gains des joueurs.

Une autorit ddie doit tre cre.

Licence accorde pour 5 ans et renouvelable. TRJ plancher de 80 %, pas de plafond. Site avec suffixe .gr obligatoire. Sige social de loprateur domicili en Grce, de mme que le serveur et le stockage des donnes. Paiements uniquement via des institutions financires tablies en Grce. Procdures de blocage informatique et des paiements. Le march illgal tait valu plus de 2 milliards en 2010, la propension jouer des Grecs tant parmi les plus fortes dans le monde. Manque de clart du rgime applicable aux marques blanches .

Pays Italie

Cadre juridique Dcret Bersani du 4 juillet 2006 (14 000 licences de jeu en dur et 33 licences de jeu en ligne). Rforme par le dcret-loi sur les Abruzzes du 28 avril 2009, intgr dans la loi du 24 juin 2009. Nouvelle loi promulgue le 6 juillet 2011.

Champ de la concurrence Ouverture progressive : - fin 2006 : paris sportifs et hippiques cote fixe, poker en tournoi ; - fin 2009 : bingo 90 numros ; - juillet 2011 : poker cash game et casinos en ligne ; - dici fin 2011 : jeux de grattage de la loterie nationale, jeux de hasard cote fixe, loteries virtuelles ; - venir : paris sur vnements virtuels, autres bingos.

Fiscalit (hors cot des licences) Originellement sur les mises, puis sur le PBJ en 2009 : - 3,5 % pour les paris sportifs ; - 10 % pour les paris hippiques ; - 3 % pour les jeux de comptence ; - 11,5 % pour le bingo ; - 20 % pour les autres jeux (poker, jeux de grattage ou de chance).

Rgulateur Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS). LAAMS nest pas une autorit indpendante au sens franais car elle dpend directement du ministre des finances.

Autres caractristiques Licence obligatoire, ouverte tout oprateur bas dans lEEE (sauf Jersey, Guernesey et lIle de Man), octroye pour 9 ans, cot 350 000 HT. TRJ plancher de 80 % (paris) 90 % (poker cash game et casinos), pas de plafond. Pas de reconnaissance mutuelle. Site Internet avec suffixe .it . Le numro de scurit sociale est requis pour lenregistrement du joueur. LAAMS met disposition des oprateurs son systme de vrification des donnes. Pas de procdure de blocage des paiements, mais les tablissements financiers et de paiement doivent fournir des informations (sous peine damende) sur les transactions avec des sites non autoriss. 4 types de licences, accordes pour 5 ans : jeux de casino et de hasard, paris sportifs, annonceurs et socits de promotion tablies Malte, gestionnaires de services de jeux en ligne (hors oprateurs).

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Malte

Ordonnance Public Lotto de 2000, puis modification de la rglementation en 2004.

Ouverture totale des jeux en ligne.

De 0,5 % des mises 5 % du PBJ selon la licence, avec un plafonnement du montant.

Commission des jeux (originellement Lotteries and Gaming Authority).

Pays Pays-Bas

Cadre juridique Le 23 mars 2011 dans laffaire Betfair, le Conseil dEtat a dcid que le processus doctroi de droits exclusifs De Lotto tait illgal.

Champ de la concurrence Monopole tatique de fait. Fin mars 2011, le Gouvernement a annonc envisager un rgime de licence pour tous les jeux en ligne (poker, bingo, casino et paris). Ouverture attendue au troisime trimestre 2012. Interdiction en 2009. Lgalisation des seuls paris mutuels et cote fixe en ligne, sportifs ou hippiques. Processus de licence compter du dernier trimestre 2011 pour une dlivrance compter de janvier 2012. Champ extensif : paris, jeux de cercle, jeux de casino, bingo. A terme, les oprateurs exerant une activit au RU devront tre titulaires dune nouvelle licence de la Gambling Commission.

Fiscalit (hors cot des licences) Non encore fix. Un produit fiscal supplmentaire denviron 100 millions est espr.

Rgulateur N.S.

Autres caractristiques En fvrier 2009, le Gouvernement a demand aux banques nerlandaises de ne plus accepter les paiements des citoyens hollandais lgard doprateurs bass ltranger.

Pologne

Nouvelle loi adopte le 13 juillet 2011, modifiant la loi sur les jeux de hasard et certaines autres lois.

- paris sportifs : 12,5 % des mises ; - paris hippiques : 2,5 % des mises.

N.D.

RoyaumeUni

Gambling Act de 2005, entr en vigueur le 1er septembre 2007. Loi de finances pour 2007. Suite la fermeture de Full Tilt Poker, le Gouvernement a annonc une rforme de la rglementation sappliquant aux oprateurs offshore, dici fin 2012.

Paris hippiques et sportifs, jeux de cercle : 15 % du PBJ. Taxe ( levy ) de 10,75 % du PBJ pour les paris sur les courses hippiques au RU.

Gambling Commission

Compatibilit conteste de certaines dispositions avec le TFUE. Procdure de blocage des comptes bancaires pendant 72h, sur injonction administrative. Nom de domaine en .pl, le sige social et le serveur miroir doivent tre situs en Pologne. Quasi-reconnaissance mutuelle des agrments (procdure rapide), pour les oprateurs tablis dans une juridiction figurant sur une liste blanche . Ce principe devrait tre partiellement remis en cause par la future rforme. 3 types de licences : - oprationnelle, ds lors quun quipement est sur le territoire ; - personnelle, pour le management et certaines fonctions ; - pour les lieux de distribution (sauf pour les oprateurs en ligne). Rgles prcises dencadrement de la publicit.

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Source : commission des finances, daprs le Livre blanc de lAssociation franaise du jeu en ligne (juin 2011), Europolitique du 19 juin 2011 et des sites Internet.

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Peu ou prou, ladaptation progressive la ralit transfrontire du jeu en ligne peut, par le parangonnage et le constat de linefficacit des interdictions gnrales, contribuer sur le long terme une relative convergence des lgislations nationales. En formulant des avis circonstancis sur les projets de rforme, comme cela a t le cas pour lAllemagne, la France ou la Grce, la Commission europenne assure galement un minimum de cohrence en se fondant sur le respect du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne. Votre rapporteur considre cependant que ce lent mouvement de convergence se traduit par dinutiles pertes de temps et dnergie et que lUnion europenne gagnerait ce que la Commission reprenne la main de manire plus proactive pour mettre en place un certain degr dharmonisation. 3. Les Etats-Unis sur la voie de louverture ? a) Une dialectique non rsolue entre lgalisation et interdiction Le Congrs amricain a adopt en septembre 2006 une loi dinitiative parlementaire, le Unlawful Internet Gambling Enforcement Act, qui a tabli au niveau fdral linterdiction de tout commerce de jeux en ligne entre les Etats amricains1 et avec des pays trangers, ainsi que des transactions bancaires avec de tels sites. Si elle prohibe explicitement les paris sportifs et jeux de casino en ligne, cette loi est cependant plus ambige sur le rgime du poker en ligne. Certaines juridictions ont ainsi pu considrer que le Texas Holdem tait licite en tant que ladresse prdominait sur le hasard. Des sites rputs de poker, en particulier ceux de Pokerstars et de Fulltiltpoker, ont ds lors rencontr un certain succs sans faire lobjet de sanctions pendant plusieurs annes. La situation, passablement complique par les diffrences de lgislation entre les Etats et le niveau fdral, a volu partir de 2009 et on assiste une sorte de phase de transition dont tmoignent deux directions opposes : - en mai 2009, le dput Barney Frank2 a prsent une proposition de loi tendant tablir un cadre fdral rgul pour les jeux en ligne, selon un systme de licences accord par le Trsor, auquel chaque Etat serait libre de participer. Son processus dexamen au Congrs a cependant connu des pripties et nest pas achev. Plusieurs Etats ont galement envisag de libraliser en tout ou partie le secteur sur leur territoire, et parfois amorc un processus lgislatif : la Californie ds dbut 2010, mais pour une ouverture
En revanche la situation varie au sein de chaque Etat : lUtah prohibe ainsi tous les jeux de hasard, alors que le Nevada limite les jeux en ligne pour prserver les casinos de Las Vegas. 2 Co-auteur, avec le snateur Christopher Dodd, du clbre Wall Street Reform and Consumer Protection Act , grande loi de rforme du secteur bancaire et financier adopte en juillet 2010.
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dont le primtre nest pas arrt1 et qui ninterviendrait pas avant 2012, le New Hampshire en juin 2010, ou le New Jersey en septembre 2010 (lgalisation du betting exchange et des paris mutuels simples) ; - le procureur du district sud de lEtat de New-York a engag fin 2010 des procdures lencontre dtablissements bancaires (tels la Goldwater Bank) ayant accept des transactions avec des sites de jeux interdits. Loprateur Sportingbet a conclu un accord permettant dviter des poursuites, et Bwin sest retir du march. En dcembre 2008, Partygaming avait dj accept un accord portant sur le versement de 300 millions de dollars de recettes enregistres entre 1997 et 2006. b) Le Black Friday et ses prolongements en Europe Laffaire dite du Black Friday a cristallis ces tensions en donnant des arguments aux partisans de la prohibition comme dun cadre ouvert mais scuris. Sans entrer dans les dtails, rappelons que cette expression fait rfrence la dcision du Gouvernement amricain, rendue publique le vendredi 15 avril 2011, de fermer laccs aux sites .com de trois des principaux oprateurs de poker aux Etats-Unis : Pokerstars, Rekop Limited (propritaire du groupe Full Tilt Poker) et Absolute Poker. Les noms de domaines des sites ont galement t saisis. Il en est rsult le blocage de plusieurs centaines de millions de dollars de dpts et gains raliss par les rsidents amricains. Si les joueurs de Pokerstars ont pu tre rembourss aprs la rouverture du site, ceux inscrits sur les sites de Full Tilt ont t confronts de relles difficults. En outre, onze dirigeants de ces trois oprateurs ont t mis en examen, la suite dune action initie par le FBI et le Department of Justice de lEtat de NewYork, sur les chefs dassociation de malfaiteurs ( conspiracy ) portant sur le blanchiment dargent, lexploitation illgale de jeux en ligne et la fraude bancaire. Des mesures conservatoires de blocage denviron 75 comptes bancaires, dont ceux des dirigeants et des sites incrimins, ont t prononces2. Cette action judiciaire marquante a rapidement mis en pril lactivit de loprateur Full Tilt et a exerc des consquences en Europe, plus particulirement au Royaume-Uni et en France o il disposait dagrments. Le blocage des comptes bancaires de Raymond Jack Bitar, propritaire exclusif de Rekop Limited, a en effet directement affect la capacit financire de loprateur. Le 29 juin, lautorit de rgulation dAlderney, lAlderney Gambling Control Commission, a ds lors prononc la suspension des licences octroyes quatre socits du groupe en vue de protger le public.

Deux projets de loi sont ainsi en concurrence , lun prvoyant dautoriser tous les jeux sur Internet, lautre le seul poker. 2 De telles mesures de blocage avaient dj t mises en uvre auparavant, mais les fonds avaient vraisemblablement t dplacs vers dautres prestataires.

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Cette dcision a eu pour effet de bloquer laccs sur le territoire franais du site fulltiltpoker.fr, dont certaines infrastructures informatiques sont situes au Royaume-Uni. Ce faisant, elle a galement empch laccs des joueurs franais leur compte joueur, et potentiellement mis en pril le retrait de leurs fonds ou leur remboursement. Constatant labsence de continuit du service de jeu en ligne et les consquences dune particulire gravit qui en dcoulent pour les joueurs franais , le collge de lARJEL aprs une mise en demeure adresse le 29 juin et demeure infructueuse a suspendu titre provisoire lagrment de Rekop Limited le 4 juillet 2011. Cette dcision a t maintenue le 15 septembre, aprs audition le mme jour des dirigeants de la socit. En septembre, l affaire Full Tilt a en outre pris un nouveau visage, celui de lescroquerie pure et simple. Le procureur de New York a en effet voqu un schma de Ponzi , cest--dire un montage pyramidal par lequel Full Tilt aurait utilis les sommes places par les nouveaux joueurs pour payer les gains des joueurs existants1. Les dirigeants, parmi lesquels figurent des joueurs professionnels, sont galement accuss davoir, de 2007 2011, dtourn leur profit les dpts des joueurs et les liquidits de la socit, hauteur denviron 440 millions de dollars, prcipitant ainsi sa quasifaillite. Paralllement, des discussions ont t engages avec certains investisseurs pour la reprise des filiales europennes du groupe. Cette squence fort dommageable pour la rputation du poker en ligne met donc en lumire au moins trois questions importantes : - les interactions invitables entre des lgislations purement nationales, qui renforcent au niveau europen lexigence dune harmonisation minimale des conditions dagrment ; - la mise en cause de la capacit de lAlderney Gambling Control Commission faire preuve de vigilance et assumer ses diligences et devoirs de rgulateur, au motif notamment quelle aurait d tirer plus tt les consquences des difficults que rencontrait Rekop Limited, avant lpisode du Black Friday , avec la justice amricaine. Cette problmatique de ladquation des moyens aux missions dans des Etats ou territoires offrant un cadre de rgulation souple nest dailleurs pas propre au secteur des jeux et a t voque dans le domaine financier ; - la scurit financire des joueurs en cas dinsolvabilit, de discontinuit de lactivit ou de fraude avre de loprateur. En France, lexigence, parmi les critres dagrment, dune assurance destine couvrir le solde positif des comptes joueur parat simposer.

Ce type de montage tait lorigine de la fraude de grande ampleur puis de la condamnation de Bernard Madoff.

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II. LE NOUVEL ENVIRONNEMENT SUCCS AU PRIX FORT ?

CONCURRENTIEL :

UN

Plus dun an aprs louverture du march, certaines craintes exprimes lors des dbats parlementaires ne se sont pas concrtises : le professionnalisme de lARJEL lors de loctroi des agrments na pas t rellement contest, loffre de jeux en ligne est relativement diversifie et na pas cannibalis le march des paris du rseau physique, le financement des filires a t confort (en particulier celui de la filire hippique) et loffre illgale pour autant que les donnes en la matire puissent tre juges fiables se serait considrablement rduite. Ainsi que lont soulign un certain nombre dinterlocuteurs de votre rapporteur, notamment les oprateurs historiques et membres de la Fdration franaise des entreprises de jeux en ligne (FFEJEL), louverture du march sest donc traduite par un triple succs conomique, institutionnel et juridique. Lvolution rcente du march depuis le dbut de lanne 2011 et lanalyse du modle conomique des nouveaux oprateurs fournissent cependant de nouveaux motifs dinquitude : le march des paris sportifs plafonne voire rgresse, la rentabilit des paris en ligne apparat structurellement inaccessible et certains oprateurs songent se retirer du march franais. Le rgime fiscal concentre les critiques des nouveaux oprateurs et est prsent comme le principal frein loptimisation des recettes fiscales et un dveloppement dynamique de loffre lgale, avec moyen terme le risque que les joueurs dus et frustrs reviennent sur les sites illgaux. Une ligne de fracture se dessine donc entre, dune part, les deux oprateurs historiques, qui ont vu leur activit en dur comme en ligne crotre malgr louverture, et sont donc partisans dun relatif statu quo, et dautre part, les nouveaux concurrents, qui dplorent des contraintes trop lourdes, une concurrence inquitable et une fiscalit dirimante, de nature compromettre durablement le succs de la lgalisation.
A. UNE NOUVELLE COMPLMENTAIRE OFFRE LGALE DIVERSIFIE ET

1. Des conditions strictes dagrment par lARJEL a) Un vaste ventail dexigences lgales, rglementaires et techniques Le principe mme de lagrment, cest--dire dune autorisation dure limite dlivre dans certaines conditions par une autorit investie de prrogatives de puissance publique, cristallise la dmarche douverture encadre. Il tait donc au cur de la loi du 12 mai 2010, qui lui a consacr

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dimportants dveloppements, en particulier son chapitre III relatif aux obligations des entreprises sollicitant lagrment. Sans revenir en dtails sur lensemble des conditions requises pour obtenir lagrment de lARJEL, rappelons que les exigences organisationnelles, financires et techniques du candidat sont prvues par : 1) Les articles 15 20 de la loi prcite. Ceux-ci disposent que lentreprise doit fournir de nombreuses informations et garanties relatives la structure de son capital, ses moyens humains et matriels, aux caractristiques et modalits dexploitation, dorganisation ou de soustraitance du site de jeux, aux caractristiques des plates-formes et logiciels de jeux, aux contrats de fourniture ou de sous-traitance, aux modalits daccs des joueurs et au contrle de leur identit, aux modalits dencaissement des mises et de paiement des gains, sa capacit assumer ses obligations en matire de lutte contre les activits frauduleuses, le blanchiment dargent et le financement du terrorisme, ou aux moyens quelle met en uvre pour protger les donnes caractre personnel et la vie prive des joueurs. 2) Le cahier des charges des oprateurs, qui rassemble, aux termes de larticle 20 de la loi, les lments constitutifs de la demande dagrment et a t approuv par un arrt du 17 mai 2010, sign conjointement par les ministres en charge de lintrieur, du budget, de lagriculture et des sports, sur proposition de lARJEL. Il prcise ainsi les tapes de la procdure et les critres dagrment et est structur en dix parties1. 3) Le dossier des exigences techniques, vis par le dcret n 2010-509 du 18 mai 2010 et le cahier des charges. Il expose le dispositif technique et larchitecture informatique que doivent mettre en place les oprateurs, en particulier les fonctionnalits du frontal , qui doit tre install sur le territoire national et est utilis pour larchivage des donnes, conformment larticle 31 de la loi2, et les donnes que les oprateurs doivent rendre accessibles. Larticle 38 de la loi du 12 mai 2010 fixe galement la liste des catgories de donnes que tout oprateur doit mettre la disposition permanente de lARJEL. Celles-ci portent sur lidentification des joueurs, le compte de chaque joueur, les vnements de jeu ou de pari et toute donne concourant la formation du solde du compte joueur, et les vnements relatifs lvolution et la maintenance des matriels, plates-formes et logiciels de jeux utiliss. Ces exigences relatives larchitecture informatique et larchivage en temps rel des donnes peuvent tre trs techniques, mais nen sont pas
Qui dtaillent les informations relatives, par exemple, aux donnes conomiques, comptables et financires, aux caractristiques du site de jeux en ligne, aux oprations de jeux ou de paris proposes, aux comptes joueurs, la lutte contre la fraude et le blanchiment, la lutte contre le jeu excessif ou pathologique et la prvention des conflits dintrts. 2 Qui dispose que loprateur de jeux ou de paris en ligne titulaire de lagrment () est tenu de procder larchivage en temps rel, sur un support matriel situ en France mtropolitaine, de lintgralit des donnes (). Lensemble des donnes changes entre le joueur et loprateur transitent par ce support .
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moins essentielles puisquelles garantissent laccs permanent et le contrle de lARJEL sur les donnes de jeu des oprateurs. Ces donnes sont conserves et horodates dans un coffre-fort et font lobjet dun cryptage que le rgulateur peut dchiffrer grce un capteur . b) La double certification du respect des obligations des oprateurs Au surplus, larticle 23 de la loi prvoit quune double certification, dont le cot est la charge de loprateur et qui est ralise par un ou plusieurs prestataires indpendants, vienne complter les nombreux critres dagrment et les contrles de lARJEL : - la premire certification, dordre technique, doit tre ralise et atteste dans un dlai de six mois compter de la date de mise en fonctionnement du frontal et porte sur le respect des obligations darchivage et de mise disposition permanente de certaines donnes ; - la seconde certification, plus complte, doit tre ralise un dlai dun an compter de la date dobtention de lagrment et porte sur le respect de lensemble des obligations lgales et rglementaires. Elle doit faire lobjet dune actualisation annuelle. Lexternalisation de cette certification est ncessaire pour au moins deux raisons : les installations techniques des oprateurs ( lexception du frontal ) peuvent tre situes hors de France, y compris dans des Etats non europens, et lARJEL na ni les moyens humains ni les comptences pour raliser elle-mme une tche dune telle ampleur. Lindpendance et le srieux de ces certificateurs, dont le rle est comparable celui de commissaires aux comptes ou de socits de certification du respect des normes ISO, sont cependant entours de garanties puisque les organismes certificateurs doivent tre choisis dans une liste tenue par lARJEL, conformment larticle 23 prcit. Le dossier des organismes candidats fait lobjet dune instruction minutieuse par la direction des agrments et de la supervision et la direction des systmes dinformation et de lvaluation, et linscription ou le refus dinscription est formalis par une dcision du collge de lARJEL, rendue publique. La dernire version de cette liste, jour au 7 juillet 2011, comporte ainsi 16 organismes. Cette liste prcise galement les entreprises soustraitantes auxquelles les certificateurs sont susceptibles de faire appel pour certaines fonctions (le plus souvent, des cabinets davocats). 2. Plus de cinquante agrments dlivrs dans les trois secteurs Loffre lgale de paris et de poker en ligne se rvle abondante puisquun an aprs la promulgation de la loi, soit le 12 juin 2011, pas moins de trente-cinq oprateurs taient agrs par lARJEL pour exercer au moins

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une des trois activits ouvertes la concurrence. Deux nouveaux oprateurs, Itechsoft et SNAI, ont t agrs par le collge le 25 juillet 2011, portant ainsi le nombre doprateurs agrs trente-sept. Trente-trois dentre eux sont actifs, ie. exploitent leur activit. Au 1er octobre 2011, ces oprateurs taient titulaires de cinquante-trois agrments pour une dure de cinq ans dont vingt-cinq pour les jeux de cercle, dix-neuf pour les paris sportifs ( cote fixe ou mutuels) et neuf pour les paris hippiques , auxquels correspondent soixante-seize noms de domaines. Sur ces cinquante-trois agrments en cours de validit, quarante-cinq sont rellement exploits. Cinq demandes dagrment ont t refuses et neuf dossiers taient encore en cours dinstruction au 12 juin 2011 (six au 1er septembre). Pour lensemble des agrments en cours de validit au 12 juin 2011, le dlai moyen dinstruction1 a t de cinquante et un jours calendaires, avec de fortes disparits : onze jours pour le plus court, deux cent douze jours pour le plus long, en raison dun dossier incomplet qui a donn lieu une suspension du dlai dinstruction2. Linstruction des demandes dagrment par lARJEL comporte deux volets : juridique et financier dune part, trait par la direction des agrments et de la supervision, technique dautre part, trait par la direction des systmes dinformation et de lvaluation. Ce second volet est articul en quatre axes : la plate-forme de jeu, le logiciel, le dispositif darchivage des donnes ( frontal et coffre-fort ) et la capacit maintenir durablement la scurit de larchitecture. Lvaluation du cot de lagrment pour les oprateurs est trs variable, selon le caractre plus ou moins direct des charges associes. Dans une conception large (mise en place de linfrastructure informatique, certification, droits fixes dus lARJEL3), sans doute assimilable au cot de mise en place dune offre de jeux hors dpense de communication, ce cot serait en moyenne de 8,7 millions deuros selon lassociation EGBA. Plusieurs oprateurs, privilgiant une acception stricte, ont cependant indiqu votre rapporteur quil slve plutt quelques centaines de milliers deuros.

Soit entre le jour de dpt du dossier et la dcision du collge de lARJEL. Aux termes de larticle 3 Ces droits sont fixs par le dcret n 2010-494 du 14 mai 2010 relatif au droit fixe d par les oprateurs agrs de jeux ou de paris en ligne en application de larticle 1012 du code gnral des impts. Ils sont dus trois tapes de la vie de loprateur : - au moment du dpt de la demande dagrment, donc que celui-ci soit in fine obtenu ou non (5 000 10 000 euros, selon le nombre dagrments sollicits)) ; - chaque anne pendant la dure de validit de lagrment (20 000 40 000 euros) ; - lors du renouvellement de la demande dagrment (2 500 5 000 euros).
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Etat des lieux des agrments au 1er octobre 2011


Paris sportifs 24 19 (1) 13 3 2 Paris hippiques 12 9 8 1 2 Jeux de cercle 29 25 24 1 3 Total 65 53 45 5 7

Dossiers dposs Agrments dlivrs Dont agrments exploits Agrments refuss Dossiers en cours dinstruction

(1) : lagrment de Canal Win SAS a t abrog le 28 janvier 2011. Source : ARJEL, Bilan un an aprs louverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne

Conformment au III de larticle 34 de la loi et au dcret n 2010-509 du 18 mai 2010, le collge de lARJEL a galement homologu soixante logiciels de jeux, en incluant les mises jour. Cette homologation a pour objet de sassurer que le logiciel de loprateur dispose dun niveau de sret suffisant et que les rgles affiches sur le site Internet sont bien conformes celles inscrites dans le code source du logiciel. La plupart des principaux oprateurs auparavant illgaux, tels que Betclic, Bwin, Unibet1 ou Winamax, ont sollicit et obtenu un agrment, forts de leur exprience et de leur notorit. Les quatre grands groupes de casinos (Barrire, Joa, Partouche et Tranchant) se sont galement diversifis dans le poker en ligne. Trois groupes de mdias Amaury, TF1 et Canal Plus ont pris pied sur ce march via des filiales ddies, mais seul Amaury sest in fine maintenu quelques mois avec sa filiale Sajoo (qui a fusionn avec Bwin) La premire vague dagrments, accords quatre jours avant louverture de la Coupe du monde de football, soit moins dun mois aprs la promulgation de la loi, a concern onze oprateurs2. En outre, trois oprateurs ont vu leur agrment abrog, renouvel ou suspendu par le collge de lARJEL : - le 28 janvier 2011, lagrment de Canal Win SAS (obtenu le 26 juillet 2010) a t abrog, la socit tant inactive et en cours de liquidation. Les deux actionnaires, Canal Plus et Ladbrokes, avaient en effet considr que le cadre rglementaire et fiscal ne permettait pas de dvelopper un modle conomique viable, et ont dcid dabandonner leur projet de site de paris sportifs en ligne ; - la suite dune modification significative de son actionnariat, SPS Betting France, qui avait obtenu trois agrments le 23 septembre 2010, a t
Cet acteur europen majeur, circonspect sur les perspectives du march franais, a sollicit plus tardivement des agrments, obtenus le 22 octobre 2010, et a diffr le lancement effectif de son offre sur le territoire. 2 Betclic, Beturf, Bwin, Everest Gaming, La Franaise des jeux, France Pari, Iliad Gaming, le PMU, Sajoo, SPS Betting France (eurosportbet.fr) et Table 14 (winamax.fr).
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invite le 7 avril 2011 par le collge prsenter trois nouvelles demandes1. Ces agrments ont t confirms le 28 avril 2011 pour la dure restant courir et dans les conditions ayant conduit leur dlivrance ; - lagrment de Rekop Limited, qui exploite le site fulltiltpoker.fr, a t suspendu titre conservatoire par une dcision du 4 juillet 2011. Celle-ci faisait suite une action en justice engage le 15 avril 2011 par le gouvernement amricain (affaire dite du Black Friday , cf. supra), qui sest notamment traduite par le blocage de laccs aux sites Internet de loprateur, la mise en examen de certains dirigeants et de lactionnaire exclusif de Rekop Limited, et le blocage des comptes de ce dernier2. La suspension de lagrment a t maintenue par la dcision n 2011-093 du 15 septembre 2011. 3. Des positionnements diffrencis Le nombre dagrments octroys par lARJEL demeure naturellement sans commune mesure avec les 3 194 agrments (dont 77 au titre des logiciels de jeu) de la Gambling Commission britannique, compte tenu du champ extensif des activits autorises3 et de la culture du jeu au Royaume-Uni. On peut dailleurs relever que la plupart des grands oprateurs britanniques, tels que William Hill, Ladbrokes, Sportingbet4 ou Betfair5, par ailleurs souvent domicilis Gibraltar, nont pas sollicit dagrment en France6. Ils ont en gnral estim que le march franais tait peu attractif et les conditions dagrment restrictives. La majorit des trente-sept oprateurs agrs, soit vingt-sept (dont des filiales de groupes trangers, sous forme de socit par actions simplifie), a son sige social en France. Huit sont tablis Malte, un en Irlande et un au Royaume-Uni7. Rappelons quaux termes de larticle 21 de la loi, les

En application du V de larticle 21 de la loi et du 3 de larticle 11 du dcret n 2010-482 du 12 mai 2010. 2 De mme, la dcision de lautorit de rgulation dAlderney (la Alderney Gambling Control Commission) de suspendre les licences octroyes quatre socits du groupe Full Tilt Poker a eu pour consquence de bloquer laccs sur le territoire franais du site fulltiltpoker.fr compter du 29 juin 2011. 3 Le bingo, les paris sportifs et hippiques, les jeux darcade, les jeux de casino, les machines sous virtuelles et les loteries. 4 Dbut octobre 2011, Sportingbet nexcluait cependant pas de demander une licence en France, en fonction des perspectives lissue de la clause de rendez-vous de fin 2011. 5 Betfair est en effet particulirement positionn sur les changes de paris (betting exchange), qui ont t prohibs par la loi. 6 De mme, seuls trois membres (sur trente-trois) de la Remote Gambling Association, association europenne la plus reprsentative du secteur, sont titulaires dune licence en France. 7 Les donnes sont diffrentes sagissant de la domiciliation de la maison-mre : dix-neuf en France, sept Malte, trois au Royaume-Uni, trois en Italie, une au Luxembourg, une en Irlande et une en Grce.

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oprateurs tablis (ou contrls par une socit tablie) dans un des dix-huit Etats ou territoires non coopratifs1 ne peuvent demander un agrment. Seuls cinq oprateurs (Betclic, Joa Online, le PMU, SPS Betting France et Unibet France Limited) ont un positionnement gnraliste et proposent une offre complte dans les trois secteurs autoriss. En revanche, vingt-huit oprateurs sont spcialistes et ne disposent que dun seul agrment, indpendamment des partenariats ventuellement nous en marque blanche (cf. infra). La ventilation des oprateurs mono-activit ( pure players , selon le jargon du secteur) est la suivante : quinze sur le poker, secteur le plus reprsent, neuf sur les paris sportifs (dont la Franaise des jeux) et quatre sur les paris hippiques.
Liste des oprateurs agrs de paris et jeux de cercle en ligne (au 1er octobre 2011)
Oprateurs agrs 200 % Poker SA (fermeture des sites annonce le 20 juillet 2011) Agrments par catgorie de jeux Sites Internet 200pourcentpoker.fr 200pour100poker.fr 200pourcent.fr 200poker.fr 200pour100.fr 888poker.fr 888.fr pacificpoker.fr pokersubito.fr france-paris-sportifs.fr bwin.fr betclic.fr betclic-mobile.fr betclick-mobile.fr betclicmobile.fr betclickmobile.fr betnet.fr leturf.fr poker83.fr partybets.fr gamebookers.fr partypoker.fr acfpoker.fr luckyjeux.fr wpt.fr wptpoker.fr everestpoker.fr

Poker / jeux de cercle

888 Regulated Markets Limited Ad Astra Aubsail SAS B.E.S. SAS (Bwin)

Poker / jeux de cercle Poker / jeux de cercle Paris sportifs Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Poker / jeux de cercle Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Paris hippiques Poker / jeux de cercle Paris hippiques Paris hippiques Poker / jeux de cercle

Betclic Enterprises Limited

Betnet Beturf Casino du golfe

Electraworks (France) SAS

Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Poker / jeux de cercle

Everest Gaming Limited

Poker / jeux de cercle

Au sens de larticle 238-0 A du code gnral des impts et de larrt du 12 fvrier 2010 qui fixe la liste de ces Etats et territoires.

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Oprateurs agrs

Agrments par catgorie de jeux

Sites Internet france-pari.fr coupedumonde-pari.fr sportnco.fr football-pari.fr parions974.fr placedesparis.fr pokerxtrem.fr genybet.fr chilipoker.fr chilipari.fr turboker.fr intralot.fr intralotpari.fr netbet.fr netbetsport.fr paris365.fr jeux365.fr poker365.fr football365.fr joaclub.fr joa-club.fr joa-online.fr joaonline.fr parionsweb.fr tf1jeux.parionsweb.fdj.fr parionsweb.fdj.fr barrierepoker.fr wsop.fr friendbet.fr peoplesbet.fr peoplesnetwork.fr pmu.fr poker.pmu.fr paris-sportifs.pmu.fr partouche.fr pkr.fr pokerstars.fr fulltiltpoker.fr sajoo.fr mypok.fr snaipari.fr

France Pari

Paris sportifs (mutuels) Paris hippiques

Fullfun Geny Infos Iliad Gaming Intralot France Itechsoft Game SAS

Poker / jeux de cercle Paris hippiques Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Poker / jeux de cercle Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Paris sportifs (mutuels) Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Poker / jeux de cercle Paris hippiques Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Poker / jeux de cercle Paris sportifs (mutuels) Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Paris hippiques Poker / jeux de cercle Poker / jeux de cercle Poker / jeux de cercle Poker / jeux de cercle Poker / jeux de cercle Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Poker / jeux de cercle Poker / jeux de cercle Paris sportifs ( cote fixe) Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Paris hippiques Poker / jeux de cercle Poker / jeux de cercle

Jeux 365

JOAonline

La Franaise des jeux LB Poker LIL Managers Limited Microgame France SAS

Pari mutuel urbain (PMU) Partouche Gaming France SAS PKR France SAS Reel Malta SAS Rekop Limited (agrment suspendu) Sajoo (fusionn avec Bwin) Scale SNAI France SAS

SPS Betting France Table 14

eurosportbet.fr winamax.fr

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Oprateurs agrs The Nation Traffic SAS Tranchant Interactive Gaming

Agrments par catgorie de jeux Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Poker / jeux de cercle Poker / jeux de cercle Paris sportifs ( cote fixe et mutuels) Paris hippiques Poker / jeux de cercle Poker / jeux de cercle Paris hippiques

Sites Internet titan.fr titanpartners.fr tranchantpoker.fr tranchant-poker.fr unibet.fr winga.fr zeturf.fr

Unibet France Limited Winga Zeturf France Limited


Source : site Internet de lARJEL

4. De nombreuses disciplines et comptitions ouvertes aux paris a) En droit, une ouverture assez large Le champ de louverture des paris constitue videmment un fort enjeu, la fois pour les oprateurs, qui souhaitent dvelopper leur chiffre daffaires, et pour le monde sportif, soucieux de prserver lthique au sein des diffrentes disciplines. A cet gard, aux termes de larticle 12 de la loi du 12 mai 2010, les paris ne peuvent porter que sur lune des catgories de comptition retenues par lARJEL suivant des modalits dfinies par voie rglementaire. De mme, les types de rsultats supports des paris ainsi que les phases de jeux correspondantes sont fixs, pour chaque sport, par lAutorit dans les mmes conditions. Il est noter que, lors de lexamen du texte, les assembles ont assoupli la copie initiale du Gouvernement, laquelle prvoyait que seuls les rsultats finaux des comptitions sportives ou les phases de jeu de ces comptitions susceptibles davoir une incidence sur leur issue puissent faire lobjet de tels paris. Votre rapporteur a soutenu cette dmarche, soulignant quil ne fallait pas quune vision trop restrictive aboutisse ce que certains parieurs recherchent des types de paris qui ne pourraient tre proposs que par des oprateurs illgaux (relatifs, par exemple, au nombre daces dans une partie de tennis ou au nom du meilleur buteur dun match de football). Cependant, il a jug ncessaire de viser des lments faisant appel au savoirfaire du parieur et ne pouvant aisment se truquer ( linverse, par exemple, de la couleur de la chemise dun joueur de tennis ou de la minute du premier corner dun match de football).

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Le dcret n 2010-483 du 12 mai 2010 a prcis que tant les catgories de comptitions que les types de rsultats de ces comptitions sont dfinis aprs avis de la fdration dlgataire comptente ou, dfaut, du ministre charg des sports. Les tableaux ci-aprs rendent compte du primtre ainsi ouvert aux paris en ligne, de manire synthtique et globale puis de manire dtaille pour deux disciplines (football et athltisme).

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Supports des paris sportifs pour les trente disciplines autorises


Nombre de comptitions pouvant faire lobjet de paris 19 9 7 4 28 Nombre de rsultats ou phases de jeu pouvant faire lobjet de paris 6 2 7 3 46

Discipline / sport

Types de rsultats

Athltisme Aviron Badminton Baseball Basketball

Billard Boxe Cyclisme Equitation Escrime Football Football amricain Golf Handball Hockey sur glace Judo Motocyclisme Natation (course, water-polo, eau libre) Pelote basque Ptanque et jeu provenal Roller skating Rugby Ski (5 disciplines) Sport automobile Sport de boules Taekwondo Tennis Tennis de table Voile Volleyball et beach volley Total

6 7 14 13 7 13 1 11 12 4 12 13 5 1 5 6 13 5 10 5 3 8 21 21 25 308

3 6 3 17 6 66 30 10 24 6 2 16 3 2 8 5 41 4 5 2 3 20 19 17 22 404

Vainqueur, podium, performance, record, nombre de mdailles et finalistes par pays Classements, carts de temps Vainqueur, score Vainqueur, score Rsultats par match (gagnant, cart et nombre de points, meilleurs marqueurs, intercepteurs et contreurs), rsultat du championnat et de la saison Classement, rsultat dune rencontre, nombre de mdailles Rsultat, type de victoire Vainqueur (comptition, tape), porteur final dun maillot Rsultat, vainqueur Vainqueur, podium, score Rsultats (final et intermdiaire), score, buts, buteurs Rsultats (match, comptition), score, marqueurs Vainqueur, classement final Rsultats (match, comptition), score, buts, buteurs Vainqueur, score Classement, podium Vainqueur (course et championnat) Vainqueur, podium, nombre de mdailles Vainqueur Vainqueur, podium, score Rsultat dun match, vainqueur, podium Vainqueur, points, score, nombre dessais Classements Vainqueur ou podium (pilote et quipe) de lpreuve ou du championnat, classement Vainqueur, rsultat Vainqueur, nombre de mdailles par pays Vainqueur, score, points, classement Vainqueur, score Victoire, podium, premires places, records, nombre de mdailles par pays Vainqueur, score

Source : site Internet de lARJEL, Jeux en ligne : faire de louverture un succs , livre blanc de lAssociation franaise du jeu en ligne (AFJEL), publi en mai 2011

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Comptitions et phases de jeux pouvant servir de support des paris : exemples de lathltisme et du football (au 12 juillet 2011)
Catgories de comptitions - Coupe de France ( partir des 32
me

Types de rsultats et phases de jeux correspondantes Rsultat dun match : victoire, dfaite, match nul, quipe gagnante la fin de chaque mi-temps Score : la mi-temps, la fin du match, cart entre les quipes Buts : - nombre de buts par quipe, au total, par mi-temps - quipe qui marque un but, qui nencaisse pas de but, qui gagne sans encaisser de but, qui encaisse le dernier but - prochaine quipe marquer - prochain joueur marquer - nombre de buts suprieur 0,5, 1,5, 2,5, 3,5 ligue ou ombre de buts suprieur 0,5 1,5 entre les minutes 0 et 15, 15 et 30, 30 et 45, 45 et 60, 60 et 75, 75 et 90 - quipe marquant le plus de buts en 1re mi-temps, en 2nde mi-temps - nombre de buts dans les prolongations - au cours de quelle mi-temps le plus grand nombre de but est marqu - russite un tir au but, une fois accord - minute du premier but, minute du dernier but - nombre de buts restant marquer Buteurs : noms des buteurs, nombre de buts par buteur, nombre de buteurs, nombre de buteurs qui marquent deux buts ou plus, nombre de buts par mi-temps, nombre de buts par quipe par mi-temps, premier buteur, dernier buteur, meilleur buteur Rsultats dune journe de comptition : rsultat des matches (sur la journe), scores des matches, nombre de buts, nombre dquipe ayant marqu, meilleure attaque ; meilleure dfense, somme des buts pair ou impair, plus mauvaise dfense, quipe marquant un ou plusieurs buts, quipe ne marquant pas de buts, premire quipe marquer, dernire quipe marquer, classement lissue de la journe (tte et queue de classement), type de qualification ou victoire (temps rglementaire, prolongations, tirs au but) Buteurs dune journe de comptition : nom des buteurs, nombre de buteurs, premier buteur, dernier buteur, nombre de joueurs ayant marqu plusieurs buts / nombre de buts

de finale) (H)

- Championnat dAllemagne de Ligue 2 - Championnat dAngleterre de Ligue 2 - Championnat de France de Ligue 1 (H) - Championnat de France de Ligue 2 (H) - Championnat de Portugal de Ligue 2 - Championnat dEspagne de Ligue 2 - Championnat dEurope de football espoirs (matches qualificatifs et phase finale) (H) - Championnat dEurope des qualificatifs et phase finale) - Championnat dItalie de Ligue 2 - Championnats quivalent) (H) europens (premire
me

Nations

(matches

- Coupe dAllemagne ( partir des 32

de finale)

- Coupe dAngleterre ( partir des 32me de finale) - Coupe de la Ligue (H) - Coupe de la Ligue anglaise - Coupe des Confdrations (H) - Coupe dItalie ( partir des 32me de finale) - Coupe du monde de la FIFA (matches qualificatifs et phase finale) - Coupe du Portugal ( partir des 32me de finale) - Coupe du Roi dEspagne ( partir des 32me de finale) Jeux Olympiques (matches qualificatifs et phase finale) - Trophe des champions (H) - UEFA Champions League (H) - UEFA Europa League (H) - UEFA Champions League (F) ( partir des quarts de finale) - Championnat du Brsil (Serie A) - Championnat dArgentine (Apertura et Clausura) - Copa Libertadores ( partir des demi-finales) - Copa America

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Catgories de comptitions - Championnat des Etats-Unis dAmrique (Major League Soccer) Championnat du Japon (J-League) - Supercoupe dEurope de lUEFA - Supercoupe dEspagne - Supercoupe dItalie - Supercoupe du Portugal - Supercoupe dAngleterre - Supercoupe dAllemagne - Copa SudAmericana (demi-finales et finales) - Ligue des champions dAsie (demi-finales et finales) - Matchs amicaux internationaux, de catgorie A FIFA, opposant deux quipes toutes deux classes dans les cinquante premires du classement FIFA, en vigueur 30 jours avant la date du match concern - Championnat de France de cross-country - Championnat de France Elite dathltisme - Championnat de France Elite en salle dathltisme - Epreuves du Circuit professionnel de la Ligue nationale dathltisme (LNA) - Championnat dEurope dathltisme - Championnat dEurope de cross-country - Championnat dEurope en salle dathltisme - Championnat dEurope par quipe dathltisme - Championnat du Monde de cross-country - Championnats du Monde dathltisme - Championnats du Monde en salle dathltisme - Dcanation - Meeting de Paris-Bercy - Epreuves de courses sur route label IAAF (Association internationale des fdrations dathltisme) - Epreuves du circuit Diamonds League - Epreuves du circuit IAAF des meetings en salle - Jeux Olympiques
Source : site Internet de lARJEL

Types de rsultats et phases de jeux correspondantes Rsultats sur la comptition : quipe la plus longtemps invaincue, quipe meilleure attaque, quipe meilleure dfense, quipe auteur du plus grand nombre de buts, meilleur buteur, classement des meilleurs buteurs, vainqueur de la comptition, finaliste ou deuxime, classement des clubs (premire moiti), 3, 4, 5 ou 6 premiers, clubs qualifis pour une coupe dEurope, quipes relgues en L2 ou en Championnat National, quipes promues en L1, quipe qui se maintiendra en L1 Autres actions : buts sur coups de pieds arrts, buts de la tte

Pour toutes lathltisme : - le vainqueur - le podium

les

disciplines

et

spcialits

de

- la performance (la performance sur une preuve ou sur une saison par un athlte) - le record (le record battu sur une preuve ou sur une saison par un athlte) - le nombre de mdailles obtenues par un pays - le nombre de finalistes obtenus par un pays

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b) En pratique, une concentration assez forte des paris sur quelques disciplines La relle amplitude du champ de louverture des paris sportifs doit cependant tre tempre au vu du comportement des parieurs eux-mmes, qui concentrent leurs mises sur quelques disciplines. Ainsi, dans son bilan aprs un an douverture, lARJEL relve que sept sports drainent 97 % du volume des mises, dont 60 % pour le seul football.

Rpartitition des volumes de mises par sport


Rugby (3%) Volleyball (4%) Handball (1%) Autres (3%)

Basketball (6%)

T ennis (23%)

Football (60%)

Source : ARJEL

B. UN MARCH GLOBALEMENT CONFORME AUX PRVISIONS MAIS QUI COMPORTE DE GRANDES DISPARITS

1. Un potentiel difficile valuer avant louverture Avant louverture la concurrence, le potentiel du march franais tait globalement jug prometteur et comparable celui de lItalie. Nanmoins les valuations, parfois peu ralistes, relevaient souvent de lart de la prdiction et ont gnralement surestim le taux de croissance annuel du march. Parmi les chiffrages avancs, on peut rappeler que : - dans une tude ralise en 2009 sur limpact fiscal de lInternet, la demande de votre commission des finances, le cabinet Greenwich Consulting valuait le montant total des mises sur Internet plus de 8 milliards deuros en 2010 et le PBJ 1,5 milliard deuros en 2012 ;

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- en juin 2009, le cabinet PriceWaterhouseCoopers estimait que le PBJ des jeux lgaux en ligne reprsenterait entre 300 et 350 millions deuros en 2010 (dont plus de 200 millions deuros pour la FdJ et le PMU) et atteindrait 435 millions deuros en 2012, dont 300 millions deuros pour les paris. Ce chiffrage se rvle finalement proche de la ralit ; - selon ltude publie en mai 2010 par Francis Merlin1, le nombre de joueurs en ligne tait de 2,7 millions (dont 2 millions sur les sites illgaux) avant louverture, et serait compris entre 2,7 et 3 millions en 2011. Certes, les estimations prsentes avant louverture du march devaient tre envisages avec circonspection, pour plusieurs raisons : - il tait par dfinition difficile destimer avec prcision un march essentiellement illgal et le taux de lgalisation qui rsulterait de louverture ; - les futurs oprateurs concurrents ont pu, consciemment ou non, faire preuve doptimisme excessif sur les perspectives de croissance de leur activit. Une communication axe sur un fort dveloppement permettait aussi de maximiser les recettes potentielles de lEtat, et de militer en faveur dun rgime fiscal clment ; - la concomitance entre louverture du march et un vnement sportif aussi dcisif et mdiatis que la Coupe du monde de football introduisait un biais conjoncturel. Le march tait susceptible datteindre trs rapidement un volume lev, sans pour autant que sa croissance soit prennise ni que les tendances puissent tre extrapoles sur le long terme. De fait, lactivit durant les six premiers mois de louverture en 2010, stimule par lattrait de la Coupe du monde, une intense communication commerciale, loctroi de bonus aux joueurs et le transfert de nombreux comptes joueurs illgaux, ntait pas rvlatrice de la tendance de fond et de ltat structurel du march. 2011 est donc bien une anne clef dans la recherche de lquilibre entre les cots variables de marketing et le chiffre daffaires gnr. 2. Un volume dactivit toff mais dont la dynamique est dcevante Grce un processus douverture bien matris et leffet dentranement de la Coupe du monde, le march lgal des jeux en ligne a rapidement atteint un volume lev mesur par le nombre de comptes joueurs, le montant des mises et le PBJ et globalement conforme, voire suprieur aux attentes. Il a cependant volu de manire contraste durant le premier semestre de 2011, avec une diminution sensible de lactivit de paris sportifs et un relatif maintien des deux autres secteurs.

Dlgu gnral du salon des jeux en ligne Monaco iGaming Exchanges.

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Le march se rvle cependant assez dynamique aprs un an douverture, avec prs de 2,9 millions de comptes joueurs actifs sur la priode1, plus de 10 milliards deuros de mises cumules et un PBJ hors bonus de 616 millions deuros (dont prs de la moiti pour le seul poker), comme lillustre le tableau ci-aprs. Ce montant est nettement suprieur aux prvisions que PriceWaterhouseCoopers avaient formules lhorizon 2012 (435 millions deuros). a) Un dmarrage assez satisfaisant en 2010 Ainsi que le prsident de lARJEL la indiqu votre commission des finances lors de son audition le 2 mars 2011, environ 2,9 millions de comptes joueurs taient ouverts fin 20102, dont 1,5 million de comptes joueurs actifs dfinitifs3. Le nombre de joueurs actifs est cependant infrieur, un mme joueur tant susceptible de dtenir plusieurs comptes (en moyenne 1,4 selon lARJEL) chez autant doprateurs. Le montant cumul des mises sur les sites lgaux4 a atteint lanne dernire 5,02 milliards deuros, dont plus de 80 % sur le seul poker, et le PBJ (hors bonus reverss) 316,6 millions deuros. Le montant cumul des dpts sur les comptes tait de 514 millions deuros et celui des bonus distribus de 61 millions deuros, soit en moyenne 30 euros par compte joueur actif. Il convient de rappeler que la dpense relle des joueurs correspond au montant cumul des dpts et non aux mises, compte tenu du taux de recyclage des gains en mises5. Le bilan du march lgal en 2010 parat donc positif sur le plan commercial. Dans son livre blanc6, lAssociation franaise du jeu en ligne (AFJEL) estime cependant que lactivit serait infrieure de 19 % aux prvisions et loffre moins attractive quen Italie ou au Royaume-Uni : - le nombre de comptes joueurs actifs est plus de deux fois infrieur celui de lItalie (4,4 millions) ou du Royaume-Uni (4,28 millions7) ;
1

Un compte joueur actif est un compte sur lequel au moins une action de jeu a t enregistre sur la priode considre. Il en rsulte que plus la priode dobservation est longue, plus le nombre de comptes actifs est lev. Il ny a quun seul compte par joueur chez un mme oprateur, mme lorsque celui-ci propose plusieurs activits. 2 Et 1,4 million de comptes provisoires ou suspendus. 3 Environ 500 000 personnes jouaient en ligne chaque semaine. 4 Sur lensemble de lanne 2010 pour la Franaise des jeux et le PMU, et sur la priode dagrment pour les autres oprateurs. 5 Ainsi en 2010 un euro dpos sur un compte-joueur a gnr en moyenne : - 4 euros de mises en paris sportifs ; - 3,2 euros de mises en paris hippiques ; - 23 euros de mises en poker sous forme de cash-game ; - et 8 euros de droit dentre dans les tournois de poker. 6 Jeux en ligne : faire de louverture un succs , livre blanc de lAFJEL rdig par Olivier Babeau, Aurlien Hamelle, Patrice Huerre et Cyruil Nourissat, publi en mai 2011. 7 Mais 6,9 millions de joueurs en 2009 selon ltude prcite de Francis Merlin.

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- le montant des mises sur les paris sportifs est suprieur denviron 50 % en Italie, alors que seules neuf disciplines sont ouvertes ; - le montant des mises sur les tournois de poker en Italie (le cash game ntant alors pas autoris) a atteint 3,15 milliards deuros en 2010, soit prs de quatre fois plus quen France en extrapolation annuelle. Durant leur premier mois de libralisation dans ce pays en juillet 2011, les mises en cash game ont atteint prs de 900 millions deuros, dont 870 millions deuros retourns aux joueurs. b) Des paris sportifs en berne et une activit domine par le poker au premier semestre de 2011 Le premier semestre de 2011 a t marqu par un rel tassement de lactivit, en particulier pour les paris sportifs qui ont connu une forte inflexion, de prs de 35 % sur le premier semestre de 2011 par rapport la priode douverture de 2010. Sur une base hebdomadaire, le nombre de comptes joueurs actifs pour cette activit est pass de plus de 300 000 fin juin 2010 un peu plus de 100 000 fin mai 2011. Le turn over des parieurs sportifs est lev, y compris pour les gros joueurs , mais la dperdition sur plusieurs mois est manifeste, une majorit de comptes ouverts en juin 2010, selon lARJEL, tant inactifs en mai 2011. A contrario, la tendance est plutt la progression pour les paris hippiques : prs de 100 000 comptes actifs fin juin 2010, un pic 152 398 comptes fin janvier 2011 et environ 136 000 comptes mi-mai 2011. Le poker, qui avait suscit moins dattention lors des dbats parlementaires compte tenu de ses spcificits, occupe actuellement une place dterminante. Mais cette activit, qui reprsente plus de 83 % des mises et 45,6 % du PBJ sur un an, soutient aujourdhui le march davantage en termes commerciaux que financiers. La tendance du volume des mises depuis le second trimestre de 2011 est cependant plutt baissire. Entre juin 2010 et fin avril 2011, les oprateurs ont cltur environ 1,4 million de comptes joueurs, dans la grande majorit des cas des comptes provisoires pour lesquels les joueurs navaient pas accompli lensemble des formalits requises (en particulier lenvoi des pices justificatives) dans le dlai imparti de deux mois. Pour de nombreux observateurs, ce manque de persvrance des joueurs traduit un processus dinscription trop complexe et fastidieux, de nature les inciter rejoindre des sites illgaux dont les procdures sont lgres (cf. infra).

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Donnes sur le march lgal des jeux en ligne depuis le 12 juin 2010
(en millions deuros pour les montants) Paris sportifs Nombre de comptes joueurs actifs Montant cumul des mises PBJ hors bonus TRJ moyen bonus inclus Montant des bonus distribus Nombre de comptes joueurs actifs Montant cumul des mises Evolution 1er trimestre 2011 / 4e trimestre 2010 PBJ hors bonus Montant des bonus distribus TRJ moyen hors bonus Nombre de comptes joueurs actifs Montant cumul des mises Montant cumul des mises au 26 juin 2011 PBJ hors bonus Montant cumul des bonus distribus au 26 juin 2011 800 000 448 79 85 % 14 481 000 293 - 26,5 % 58 5,5 80,3 % 987 272 725 741 (dont football : 423, tennis : 187) 134 19,5 Paris hippiques 400 000 459 98,6 80 % 11,3 365 000 496 0,4 % 111 7,3 77,7 % 559 751 916 955 201 18,6 Poker 1 200 000 Cash game : 3 705 Tournois : 412 139 94 % (tournois) 98 % (cash game) 36 1 752 000 Cash game : 3 774 Tournois : 549 Cash game : - 0,1 % Tournois : 3,8 % 159 34 96,3 % 1 783 836 Cash game : 7 206 Tournois : 919 Cash game : 7 480 Tournois : 962 281 70 Total Environ 2 400 000 5 024 316,6 N.S. 61,3 2 598 000 5 112 - 1,7 % 328 46,8 N.S. 2 891 518 9 766 10 138 616 108,1

Au 31 dcembre 2010

Durant le premier semestre 2011 (au 26 juin 2011)

Sur un an (au 12 juin 2011)

Source : ARJEL

Evolution du montant des mises hebdomadaires


(en millions deuros) Paris hippiques Paris sportifs Poker (cash-game) Poker (tournois) Total
Source : ARJEL

25 juin 2010 11,2 26,1 35,8 (4 juillet) 1,3 74,4

11 janvier 2011 20,5 14,7 174,3 23,4 232,9

13 mai 2011 19,7 12,7 Environ 150 21,4 203,8

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3. Un march qui ne sest pas dvelopp au dtriment du rseau physique a) Deux offres manifestement complmentaires Les donnes communiques par lARJEL et les rsultats annuels de la Franaise des jeux et du PMU confirment que le dveloppement du jeu en ligne ne sest absolument pas exerc au dtriment des jeux et paris du rseau physique, quel que soit le secteur. Il na pas pour autant suscit un nouvel engouement pour les jeux en dur . On ne constate pas davantage de cannibalisation entre les paris hippiques et sportifs, ou entre le poker et les paris. La permabilit entre activits en ligne se rvle cependant assez faible, puisque fin 2010 et dbut 2011, environ le quart des comptes joueurs actifs ont t utiliss pour deux ou trois activits diffrentes chez un mme oprateur1. A ce titre, votre rapporteur rappelle quil avait mis en doute, lors de lexamen du projet de loi au Snat2, un tel risque de substitution, avanc par certains sur le fondement dun diffrentiel de prlvements. Cette perception est aujourdhui confirme par les faits. De mme, les casinos, dont la frquentation a fortement diminu en 2008 et 2009 et a conduit une baisse cumule du PBJ de 15,9 %, ont amorc une stabilisation en 2010 et nont donc pas subi un effet dviction marqu. Le dveloppement du poker en ligne semble mme avoir exerc un effet bnfique sur la frquentation des tables de poker physiques. La dimension psychologique et thtrale de ce jeu peut en effet inciter les joueurs en ligne se tester dans une confrontation relle, et de nombreux tournois en ligne permettent de se qualifier pour des tournois physiques trs mdiatiss.
Evolution de lactivit des casinos en dur
(en millions deuros) PBJ Evolution PBJ Evolution PBJ Evolution 2005 2 476 1% 172 0% 2 648 1% 2006 2 537 2,5 % 168 - 2,3 % 2 705 2,1 % 2007 2 604 2,6 % 184 9,5 % 2 788 3,1 % 2008 2 373 - 8,9 % 181 - 1,6 % 2 554 - 8,4 % 2009 2 151 - 9,4 % 194 7,2 % 2 345 - 8,2 % 2010 2 088 - 2,9 % 207 6,7 % 2 295 - 2,1 %

Machines sous Jeux de table Total

N.B : Lanne ludique court du 1er novembre au 31 octobre.


Source : ARJEL

Source : ARJEL. En revanche, il ne parat pas possible de dterminer la part des joueurs qui ont ouvert plusieurs comptes pour des activits diffrentes chez des oprateurs distincts. 2 Cf. le rapport lgislatif n 209 (2009-2010) ralis au nom de la commission des finances, tome 1, page 266.

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Louverture sest donc traduite par une croissance du march global des jeux plutt que par des effets de substitution. Lactivit des deux oprateurs historiques illustre cette tendance. Le chiffre daffaires ralis sur Internet de la Franaise des jeux et du PMU a connu une forte croissance en 2010, de respectivement 19,2 % et 39 %. La FdJ avait notamment modernis son site ParionsWeb avant louverture du march. Mais avec 18,79 milliards deuros, le volume global des mises sur les jeux (de grattage et de tirage) et paris (hippiques ou sportifs) du rseau physique a galement progress, de 3,2 % par rapport 2009. Lactivit de paris sportifs en dur de la FdJ a notamment cr de 42 %. Le montant global des enjeux sur les paris hippiques est demeur stable, avec une lgre progression de 0,1 %, et le PMU est de loin le premier acteur des paris hippiques en ligne. Lvolution diffrencie des points de vente des deux monopoles sest poursuivie, avec une diminution pour la Franaise des jeux et une progression soutenue pour le PMU (+ 336 points de vente). b) Le PMU, grand gagnant de louverture Le PMU se distingue par une offre Internet complte et plus toffe que celle de la FdJ, dveloppe en partenariat avec le bookmaker irlandais Paddy Power (pour les paris sportifs) et loprateur de jeux britannique Party Gaming (pour le poker). Le site pmu.fr est ainsi le premier site de paris en France. Bien que son chiffre daffaires fin 2010 soit deux fois infrieur celui de la FdJ, le PMU a plutt russi sa diversification dans les paris sportifs en ligne cote fixe, dont il tait le quatrime oprateur en 2010 avec une part de march suprieure 10 %.
Activit et rsultats financiers de la Franaise des jeux et du PMU en 2010
Franaise des jeux 10 551 millions dont : - jeux de tirage 5 120 millions - jeux de grattage 4 290 millions - paris sportifs 1 142 millions (dont Internet 91 millions ) 376 millions (paris sportifs et jeux de loterie) 7,3 3 763 millions 83 millions 35 800 Evolution par rapport 2009 + 5,5 % -4% + 10,6 % + 45,8 % + 112 % + 19,2 % + 8,9 % (6,7 ) + 2,1 % - 2,3 % - 2,2 % PMU 9 540 millions dont : - paris hippiques du rseau physique 8 324 millions - paris hippiques en ligne 730 millions - paris sportifs en ligne 45 millions 928 millions (paris hippiques et sportifs, poker) N.D. 2 372 millions 791 millions 11 000 Evolution par rapport 2009 + 2,6 % + 0,1 % + 9,4 % N.S. + 39 % N.D. +1% + 8,1 % + 4,8 %

Volume global des enjeux

Enjeux en ligne Mise moyenne hebdomadaire PBJ / PB paris Rsultat net Points de vente

Source : rapports annuels de la Franaise des jeux et du PMU

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Le PMU a encore renforc ses positions commerciales au premier semestre de 2011, ce qui entranera en fin danne une augmentation sensible du rsultat net, intgralement revers la filire hippique. Les chiffres ci-aprs sur lactivit illustrent ainsi une progression suprieure celle de 2010 et le grand dynamisme des activits en ligne. Le PMU est ainsi pass au troisime rang pour les paris sportifs avec une part de march de 18 %, devant la FdJ, et dtient une part de march de 5 % sur le poker. Lallgement de la fiscalit sur les paris hippiques introduit par larticle 34 de la loi de finances pour 20111, avec un taux abaiss de 5,7 % 4,6 %, a pu contribuer favorablement la croissance des enjeux.
Activit du PMU au premier semestre de 2011
(en millions deuros) Cumul au 30 juin Total des enjeux Total des enjeux hippiques dont rseau physique Total des enjeux en ligne Produit brut des jeux global Produit brut des paris hippiques 5 095,6 4 879,5 4 304 639 1 240 1 193 Evolution par rapport au premier semestre 2010 + 8,1 % + 3,4 % + 2,6 % + 63,9 % + 3,9 % + 2,7 %

Source : communiqu de presse du PMU du 11 juillet 2011

Sur les trois premiers trimestres de 2011, le succs des nouvelles offres du PMU portant sur les paris sportifs et le poker en ligne sest confirm avec des progressions de, respectivement, 41,6 % et 23,3 % par rapport la priode quivalente de 2010. Le montant des mises joues sur Internet a augment de 52,1 % (dont un quasi triplement pour les paris sur tlphones mobiles, smartphones et tablettes) pour atteindre 969,4 millions deuros. Les activits de diversification reprsentent 13,8 % du PBJ en ligne et 42,2 % de sa croissance. Les deux oprateurs historiques, en position de monopole sur tous les jeux en dur et sur les jeux de loterie en ligne, sont donc pour lheure sortis largement gagnants de louverture, en particulier le PMU, et ont mme renforc leur positionnement concurrentiel, ce qui semble a priori assez contre-intuitif. Le PMU a ainsi cras la concurrence sur son mtier historique des paris hippiques. Les deux monopoles bnficient cependant datouts structurels (cf. infra) qui leur ont permis de faire de louverture une opportunit plutt quune menace.

Loi n 2010-1657 du 29 dcembre 2010 de finances pour 2011.

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4. Lessor de la pratique de laffiliation a) Lappropriation dune pratique commerciale trs rpandue sur Internet La course la clientle cre par louverture du march a conduit les nouveaux oprateurs agrs consacrer une part importante de leur budget la communication dans sa fonction primordiale : le matraquage et la saturation mdiatiques comme outils de conqute de clients (cf. infra). En complment ds les premiers de louverture, ou en substitution dune baisse des dpenses de publicit partir de fin 2010, la plupart ont galement conclu des partenariats d affiliation en tant que relais de croissance, pour un cot dacquisition de clientle thoriquement moindre que le marketing classique . Le principe en est simple : laffili est commissionn par un oprateur de jeux en ligne ou un exploitant de casinos pour en faire la promotion, recruter de nouveaux joueurs ou crer du trafic sur le site de loprateur, par exemple en intgrant son propre site un lien vers cette offre ou une bannire publicitaire1. Des sous-affilis peuvent procder de la mme manire un niveau infrieur. Le plus souvent, des plates-formes daffiliation en ligne2 servent dintermdiaire entre les affilis, qui montisent leur audience et auxquels elles proposent des outils clefs en mains et des campagnes publicitaires, et les annonceurs que sont les oprateurs de jeux. Une variante dite en marque blanche , trs diffuse dans dautres secteurs3, permet de mettre directement disposition sur le site marchand le contenu dune offre externe sans mentionner la marque ni lorigine de linformation. La rmunration de laffili se fait la performance, essentiellement de deux manires, qui peuvent tre combines : - les contrats dits CPA (cot par acquisition), dans lesquels lannonceur verse un montant fixe (quelques dizaines deuros) pour chaque joueur sinscrivant et effectuant un dpt en argent rel (un montant minimum doit tre en gnral atteint) ; - les contrats en partage de revenus (ou revenu share ). Loprateur reverse un pourcentage de ses gains gnrs grce aux joueurs recruts par les affilis. Cette pratique de laffiliation est rpandue dans la sphre de lInternet et est dailleurs prise en compte dans le point 6 du cahier des charges des oprateurs, qui prvoit la communication lARJEL de tous les contrats et y affrents et des noms des sites affilis.
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Linternaute qui clique sur le lien est alors redirig vers le site de jeux. Par exemple Gambling Affiliation, tablie Malte. 3 La grande distribution, lhabillement, la vente de sonneries de tlphones

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La prennit et lattractivit de laffiliation paraissent toutefois doublement compromises : nombre daffilis sont des auto-entrepreneurs dont la viabilit conomique est prcaire, et la consolidation progressive du march tend figer les positions acquises et minorer le retour sur investissement de laffiliation. Les oprateurs ont ainsi rduit leurs engagements contractuels, diminu leur taux de commissionnement ou insr des clauses plus svres de validation des commissions. b) Les mises en garde adresses par lARJEL Constatant le dveloppement significatif des pratiques commerciales telles que laffiliation, la marque blanche et le co-branding , le collge de lARJEL sest alarm de certains risques1 au regard de la lgislation sur lagrment et la publicit. Dans sa dcision n 2010-107 du 23 septembre 2010, il a souhait apporter un clairage sur les contours de ces pratiques susvises et rappeler aux oprateurs agrs leurs obligations lgales. Le prsident de lARJEL a ainsi adress un courrier aux oprateurs agrs qui envisage trois cas distincts2. Il rappelle prcisment les sanctions et poursuites pnales encourues en cas de publicit illgale, doffre non agre ou de contrat sapparentant une cession de lagrment, ainsi que les obligations de dclaration des noms de domaine devant bnficier de lagrment et les restrictions dordre public laffiliation de certains sites3. 5. Le profil-type du joueur en ligne : un homme plutt jeune, qui mise des montants raisonnables En se fondant sur les donnes dclares (mises, frquence de jeu, gain, ge, origine gographique) au premier trimestre 2011 par trente-et-un oprateurs en activit, lARJEL a pu tablir une typologie des joueurs par secteur dactivit. Certaines caractristiques peuvent varier sensiblement selon les secteurs, mais on constate que le joueur type est un homme jeune. Les femmes ne reprsentent en effet que 12 % de la population totale des comptes joueurs actifs, et 62 % des joueurs ont moins de 35 ans. Le parieur hippique prsente toutefois un profil diffrent, puisque 20 % des joueurs sont des femmes et que les deux tiers des joueurs ont entre 35 et 65 ans. Les mises sont dun montant raisonnable pour la grande majorit des joueurs : entre 63 % et 80 % des comptes joueurs, selon lactivit, enregistrent moins de cent euros de mises mensuelles. La rpartition
En particulier lorsquun oprateur agr propose en marque blanche des jeux ou paris en ligne sous couvert de la marque dun oprateur non agr, et inversement, ou bien en prsence dun contrat de prestations donnant lieu de la visibilit commune. 2 Un partenariat conclu entre un oprateur titulaire de lagrment et un oprateur non agr, un partenariat conclu entre un oprateur agr et un tiers nexerant pas lactivit doprateur, et un contrat daffiliation entre un oprateur agr et un tiers. 3 Les sites affilis ne peuvent ainsi tre ddis une activit de prt dargent ou axe essentiellement vers les jeunes.
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des comptes joueurs par niveau de mise est nanmoins concentre et relve dune logique de type 80/20 : les gros joueurs sont trs minoritaires en nombre mais drainent un volume lev de mises, et reprsentent donc un enjeu commercial dcisif pour les oprateurs. LARJEL estime ainsi quen moyenne et toutes activits confondues, 10 % des joueurs gnrent 83 % du montant total des mises, et 1 % des joueurs un peu plus de la moiti.
Elments sur le profil et le comportement des joueurs
Paris sportifs 92 % 69 % 80 % Paris hippiques 80 % 24 % 63 % Poker 89 % 68 % 65 % (cash game) 74 % (tournois) 48 % (cash game) 60 % (tournois)

Proportion de joueurs masculins Proportion des moins de 35 ans Proportion des comptes joueurs enregistrant moins de 100 euros de mises mensuelles Proportion des comptes joueurs enregistrant moins de 100 euros de mises trimestrielles
Source : ARJEL

63 %

42 %

C. DES OPRATEURS ENCORE FRAGILES DANS UN MARCH TENDANCE OLIGOPOLISTIQUE

Ainsi que le prcise larticle 3 de la loi du 12 mai 2010, la politique de lEtat franais en matire de jeux dargent et de hasard a pour objectif de limiter et dencadrer loffre et la consommation des jeux et den contrler lexploitation afin dassurer le respect des diffrentes dimensions de lordre public et social. Le postulat dune ouverture encadre implique donc que la politique des jeux na pas vocation garantir la rentabilit des oprateurs. Pour autant, la protection des joueurs est tributaire de lattractivit de loffre lgale, et donc de la capacit des principaux acteurs du march accder une rentabilit prenne, dans des conditions de concurrence satisfaisantes. 1. Une activit trs dficitaire en 2010, anne atypique Lanne 2010, du fait de louverture, tait ncessairement atypique et peu significative. Elle a induit pour les oprateurs un niveau lev de dpenses de fonctionnement (notamment en vue de lobtention de lagrment et de lhomologation du logiciel de jeu) et des investissements exceptionnels en marketing et publicit dans une phase de qute de visibilit et dacquisition rapide de parts de march. Daprs une tude conduite par Kantar Media et publie fin janvier 2011, les oprateurs ont ainsi investi en 2010 194,4 millions deuros

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en publicit et sponsoring1. Selon le livre blanc de lAFJEL, les principaux oprateurs de paris sportifs ont dpens 106 millions deuros en publicit entre juin 2010 et mars 2011. Tous les oprateurs, lexception du duopole historique dont lactivit en ligne est encore trs minoritaire, ont ainsi enregistr des rsultats dexploitation ngatifs. Les donnes individuelles ne sont pour la plupart pas publiques, mais lARJEL a tabli lestimation agrge suivante des donnes financires de chaque secteur :
Compte de rsultat simplifi par secteur dactivit de juin dcembre 2010
(en millions deuros) Paris sportifs 448 79 65 - 42 - 60 - 31 - 67 85 % Paris hippiques 459 99 88 - 70 - 21 - 23 - 26 26 % Poker 4 117 139 103 - 54 - 72 - 46 - 68 49 % Total trois secteurs 5 024 317 256 - 166 - 153 - 100 - 161 51 %

Mises PBJ hors bonus PBJ bonus inclus Prlvements obligatoires et TVA Dpenses de marketing et de publicit Frais de structure Rsultat dexploitation En % du PBJ hors bonus
Source : ARJEL

On constate que le montant global des pertes dexploitation est trs lev puisquil reprsente la moiti du PBJ hors bonus. Les disparits sont cependant fortes entre les secteurs, les paris sportifs tant particulirement affects puisque les pertes dexploitation ont t quivalentes au PBJ bonus inclus, cest--dire au chiffre daffaire net. 2. Un modle structurellement dsquilibr ? a) Des pertes dexploitation en 2010 et 2011 prsentes comme structurelles Le march des paris sportifs apparat trs sensible loffre dvnements sportifs et aux variations du TRJ, ce qui renforce son intensit concurrentielle. Les joueurs rguliers sont volatils, donc difficiles fidliser, et recourent de manire habituelle aux comparateurs de cote pour dterminer lattractivit des diffrents sites. La saisonnalit de ce march est sans doute plus forte que pour les paris hippiques, nombre de grandes
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Dont 37,9 millions deuros pour la Franaise des jeux, 29,6 millions deuros pour le PMU, 27,3 millions deuros pour Betclic, 21 millions deuros pour Bwin, 19,9 millions deuros pour Winamax, 11,7 millions deuros pour PokerStars et 11,3 millions deuros pour EurosportBet.

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comptitions sportives tant concentres sur les mois de juin septembre. Des interrogations subsistent cependant sur limpact quexercerait la conjoncture conomique sur les jeux en ligne de manire gnrale. Aprs une anne 2010 logiquement marque par des politiques commerciales agressives dclines dans les bonus, le sponsoring et les campagnes de communication , 2011 constitue un exercice de transition et de modration commerciale, qui doit permettre de mieux valuer les perspectives de rentabilit des nouveaux marchs et de refonte du paysage concurrentiel. Les oprateurs, en particulier ceux de paris sportifs, ont donc rduit leurs dpenses de marketing et de publicit. Ils ont galement t contraints de diminuer leur TRJ au premier trimestre, aprs lavoir maximis en 2010 dans le cadre de leur stratgie de conqute de parts de march. Il sagissait pour eux de tenter de rquilibrer leur bilan et de sassurer des marges de manuvre pour le reste de lexercice, dans le respect du plafond annuel moyen de 85 %1 applicable aux paris en ligne (mais pas au poker). Selon lARJEL, le TRJ dans les paris sportifs est ainsi pass de 84,5 % en moyenne en 2010 79,2% au premier trimestre de 2011, ce qui peut contribuer expliquer le ralentissement de lactivit. En revanche, il est demeur quasiment stable pour les paris hippiques (respectivement 79,3 % et 79,1 %), avec nanmoins de grandes disparits entre oprateurs. Le TRJ des paris hippiques, en particulier des paris simples, est traditionnellement infrieur celui des paris sportifs, mais il tend crotre avec les paris complexes. Confronts depuis dbut 2011 un march des paris sportifs nettement moins dynamique quattendu, les nouveaux oprateurs agrs, qui avaient plaid pour un rgime fiscal favorable lors des discussions sur le projet de loi, ont vu se confirmer leurs craintes. Ils insistent aujourdhui sur le caractre selon eux structurellement dsquilibr du modle conomique des jeux en ligne dans le rgime actuel dencadrement, tant en raison du plafonnement du TRJ que du niveau jug dirimant des prlvements fiscaux. b) Un constat proccupant mais qui peut tre relativis Dans son livre blanc, prcit, lAFJEL craint ainsi que les nouveaux oprateurs ne parviennent jamais exercer leur activit de faon rentable, mme une fois passs les investissements exceptionnels de lancement et que la concurrence ne puisse tre suffisamment atomise. Outre le poids des prlvements, lassociation invoque la pression de concurrents trangers non soumis aux mmes contraintes, une offre lgale de jeux en ligne trop restreinte et un mcanisme concurrentiel fauss par les
En application de larticle 13 de la loi du 12 mai 2010, le dcret n 2010-605 du 4 juin 2010 relatif la proportion maximale des sommes verses en moyenne aux joueurs par les oprateurs agrs de paris hippiques et de paris sportifs en ligne prvoit que le TRJ est apprci sur une base annuelle (anne civile) mais ne peut dpasser le plafond de 85 % que durant un trimestre.
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avantages structurels des deux oprateurs historiques, qui peuvent sappuyer sur leur rseau physique. Elle dfend donc, en tant que leviers dattractivit du march lgal, un allgement substantiel de la fiscalit, un dplafonnement du TRJ et une extension du champ de louverture aux jeux de casino et de hasard en ligne. En se fondant sur le rgime fiscal applicable et des hypothses de charges de fonctionnement et de communication/marketing proportion des mises1, lAFJEL a galement valu la perte dexploitation structurelle , en moyenne, 2 % des mises pour le poker, 3,4 % pour les paris hippiques et 8 % pour les paris sportifs. Votre rapporteur rappelle que labsence actuelle de rentabilit des jeux en ligne nest assurment pas une surprise. La plupart des oprateurs lgaux avaient intgr dans leur plan daffaires une forte probabilit dtre dficitaires et une configuration de march darwinienne pendant la priode ncessaire lacquisition de la taille critique, soit deux ou trois ans. Il reste que le niveau des pertes oprationnelles constates aprs un an dactivit est sans doute suprieur aux prvisions. Il convient nanmoins de relativiser les rcriminations des oprateurs en gardant lesprit que les prvisions de rentabilit moyen terme ne peuvent tre tablies, si lon met de ct laspect fiscal et le plafonnement du TRJ, toutes choses gales par ailleurs . En effet, le march est appel se concentrer et la force de frappe publicitaire sera rduite en rythme annuel, comme cela fut le cas lors de louverture des annuaires tlphoniques. Il en rsultera ncessairement des conomies dchelle et des synergies de cots ou de revenus, et donc de nouvelles marges de manuvre pour une exploitation ventuellement rentable. Il sagit donc de dterminer si cette rentabilit est accessible : - en appliquant les normes de TRJ et de prlvements poses par la loi du 12 mai 2010 ; - en se fondant sur une hypothse de charges de fonctionnement, de publicit et de marketing stabilises un niveau infrieur lactuel. Il est cependant difficile de dterminer a priori, si ce nest par comparaison avec des pays tels que lItalie et le Royaume-Uni, une norme sectorielle pour ces dpenses ; - et dans des conditions de concurrence acceptables, cest--dire assurant une offre suffisamment diversifie, une configuration de march qui ne facilite pas les ententes, et lquit entre oprateurs, en particulier les nouveaux entrants et les historiques .

Les charges de fonctionnement (dont les charges de personnel) sont ainsi estimes 2 % des mises pour le poker et 6 % pour les paris hippiques ou sportifs, et les dpenses de marketing et communication 3 % pour le poker et 8 % pour les paris hippiques ou sportifs.

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3. Une intensit concurrentielle variable mais une concentration inluctable Les donnes publiques et estimations sur les parts de march (en termes de mises ou de PBJ) et le bilan tabli par lARJEL font apparatre des niveaux variables dintensit concurrentielle selon les secteurs. Elle est ainsi : - forte pour le poker, avec une majorit doprateurs mono-activit et une assez grande atomicit puisque trois oprateurs dtiennent une part de march suprieure 10 % (Betclic, Winamax et PokerStars) ; - assez forte pour les paris sportifs, dont le march est marqu par la guerre des cotes et la volatilit des TRJ, mais voit se constituer progressivement un oligopole domin par quatre acteurs disposant dune part de march suprieure 10 % (Betclic, Bwin, le PMU et la FdJ) ; - et faible dans les paris hippiques, dont le march est largement domin par le PMU. Ce paysage concurrentiel nest pas fig et le caractre fortement dficitaire des activits en ligne ne peut quacclrer un mouvement de concentration qui avait t anticip, au moins pour les paris sportifs. On peut ainsi mentionner, aprs le retrait du march de TF11 et Canal Plus dbut 2011, le rapprochement par fusion-absorption entre les oprateurs Bwin France2 et Sajoo (filiale du groupe Amaury), annonc fin juillet 20113. Il est probable que l crmage du march samplifiera en 2012, avec le rachat ou larrt des petits oprateurs qui nauront pas su se diffrencier par une stratgie de niche. A linstar dactivits telles que la tlphonie mobile, les sites de rencontres sur Internet ou les plates-formes dchanges de titres financiers, le secteur des jeux en ligne est fondamentalement soumis un effet de rseau : lutilit individuelle des participants (en lespce, lesprance de gain des joueurs ou parieurs) est une fonction croissante de leur nombre4. La liquidit du site, cest--dire le nombre de joueurs et le volume comme la rapidit des transactions, est ainsi au cur du modle conomique des jeux en ligne, au demeurant assez proche de celui des marchs boursiers. Le modle conomique des jeux en ligne est galement tributaire de la structure de ses cots. On considre gnralement que ce secteur comporte des cots fixes levs et des cots marginaux faibles, de sorte que le cot moyen peut baisser rapidement. De mme, le cot dacquisition dun client
Qui a annonc en janvier 2011 son intention de cder sa filiale Eurosportbet. Bwin avait dj fusionn avec Party Gaming durant lt 2010. 3 Bwin France devrait devenir Bwin Party France dici la fin de lanne 2011, et Sajoo a arrt son programme daffiliation le 1er septembre. 4 Ainsi les parieurs hippiques ou sportifs ont un intrt ce que la masse commune (pour le pari mutuel) ou le nombre de parieurs sur un vnement soit lev. De mme dans le poker, lattractivit dun site est lie lquilibre entre joueurs dbutants et expriments et la capacit changer aisment de table le cas chant, donc au nombre de joueurs.
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tend crotre avec le temps, malgr la relative infidlit des joueurs : il est moins onreux de conqurir un dbutant par la publicit que de dbaucher aprs coup un joueur qui a pris ses habitudes sur dautres sites. Ces caractristiques confortent la recherche rapide de la notorit maximale et de la taille critique, et partant, la concentration, ce qui contribue faire des jeux en ligne un quasi oligopole naturel . 4. Une ouverture de faade ? Compte tenu du caractre oligopolistique et aujourdhui non rentable du secteur, les nouveaux oprateurs craignent que louverture ne se rvle illusoire et que se reconstitue progressivement le duopole de la Franaise des jeux et du PMU, aux cts dun march illgal en forte croissance. Cette tendance serait surtout aggrave par une concurrence fausse, une absence de level playing field ( galit des conditions de jeu ) pour reprendre la terminologie anglaise, lie aux avantages structurels dont continuent de bnficier les deux oprateurs historiques. Les trois principales distorsions de concurrence invoques sont les suivantes : - lantriorit des sites Internet de la FdJ et du PMU, qui leur a permis de partir en avance dans une situation de monopole et de disposer dun capital notorit et vivier de clients immdiatement valorisable lors de louverture ; - lexistence dun rseau physique de vente trs dense, qui demeure sous monopole et offre en thorie de nombreux avantages : une offre de paris inaccessible aux autres oprateurs, une forte notorit acquise de la marque, une meilleure diffusion et promotion des produits commercialiss sur Internet, lutilisation de la base de clientle des fins commerciales, voire des subventions croises au profit des activits concurrentielles dficitaires. Dans le cas du PMU, ainsi que la relev lAutorit de la concurrence dans son avis prcit, le volume lev des enjeux collects lui permet de proposer des paris complexes et une rmunration plus leve que les oprateurs alternatifs. LAutorit de la concurrence, conformment sa doctrine habituelle, a donc prconis une sparation juridique et fonctionnelle des activits monopolistiques et concurrentielles, et sagissant du PMU, la mise en place de mcanismes dabondements des gains entre courses1 ; - le plafonnement 85 % du TRJ avantage structurellement les paris mutuels hippiques, dont le modle dactivit permet en gnral de proposer des taux de retour infrieurs ceux des paris sportifs (de lordre de 90 % 95 % dans le march illgal ou certains marchs lgaux europens)
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Le II de larticle 11 de la loi du 12 mai 2010 autorise dj cette pratique dabondement, mais sous rserve que cette pratique demeure ponctuelle et nait pas pour effet de dnaturer le caractre mutuel des paris .

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et des jeux de grattage ou de tirage. De fait, ainsi quil a t vu plus haut, les oprateurs de paris hippiques nont pas satur le plafond en 2010 avec une moyenne de 79,3 %, la diffrence des oprateurs de paris sportifs (84,5 %). Pour justifis quils paraissent, ces constats et critiques des oprateurs alternatifs sont nanmoins entachs par une faiblesse originelle : les principaux nouveaux oprateurs ont galement propos une offre de jeux en ligne illgale en France avant louverture, en gnral plus attractive que celle du PMU et de la FdJ. Sils nont pu sappuyer sur un rseau physique, ils ont pu capitaliser, au moment de louverture, sur leur notorit europenne et leur base de clientle, susceptible dtre fidlise et en bonne partie rapatrie malgr la procdure de remise zro des comptes joueurs, quil tait possible de nappliquer que de manire formelle (cf. infra). Les deux oprateurs historiques sont donc aussi fonds considrer que les conditions de concurrence ntaient pas quitables avant louverture, puisquils devaient affronter une offre illgale mais dans les faits immunise, non fiscalise et adosse des TRJ en gnral nettement suprieurs.
D. UN RGIME DE PRLVEMENTS CRITIQU

1. Une dmarche louable de simplification de la fiscalit Les jeux en ligne sont soumis divers types de prlvements fiscaux (avec une distinction des affectataires, mais essentiellement au profit de lEtat), sociaux et para-fiscaux dont la structure globale est rappele dans le tableau ci-aprs. Lassujettissement de ce nouveau secteur la fiscalit a t loccasion dune remise plat de lensemble de la fiscalit des jeux, qui a fait lobjet dune simplification bienvenue. La loi du 12 mai 2012 a ainsi introduit une double harmonisation, de sorte que tous les paris soient imposs au mme taux et sur la mme assiette des mises, quils soient sportifs ou hippiques, en ligne ou en dur . Une nouvelle diffrenciation a cependant t tablie peu aprs, la loi de finances pour 2011 ayant abaiss 4,6 % le taux applicable aux paris hippiques. Compte tenu de ses spcificits, les taux de prlvements fiscaux et sociaux applicables au poker sont sensiblement infrieurs. Cette simplification a galement permis dtendre lexonration de TVA aux sommes mises sur les jeux en ligne (cf. infra, seconde partie) et de supprimer certains prlvements fiscaux sur les jeux de la FdJ et les paris du PMU1.

Droits de timbre applicables au loto national, au loto sportif, aux jeux de grattage et aux paris hippiques, et prlvement progressif sur les gains raliss au loto sportif et lors des tirages supplmentaires du loto national.

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Rappel du niveau de prlvements applicable aux jeux en ligne


Activit Paris sportifs Paris hippiques Poker Prlvements fiscaux 5,7 % 4,6 % (5,7 % en 2010) 1,8 % Prlvements sociaux 1,8 % 1,8 % 0,2 % Autres CNDS : 1,5 % compter de 2012 Redevance hippique : 8 % Total 9% 14,4 % 2%

N.B : ne sont pas prciss les sous-prlvements au profit dautres personnes morales que lEtat (cf. infra).

Le choix dune assiette commune reposant sur les sommes engages par les joueurs et parieurs a suscit des controverses (cf. infra). Il a induit un changement dassiette pour les paris hippiques et une diffrenciation par rapport celle des jeux de casino, qui demeure le PBJ. La France sest galement dmarque de la plupart des pays europens, qui privilgient le produit brut. Il importe de rappeler les trois principaux facteurs qui ont motiv ce choix du Gouvernement : - un facteur social : taxer lacte individuel de jeu ou de pari plutt que la masse agrge minores des gains permet de mettre en exergue les risques de cette activit pour lordre public et social ; - une volont de scuriser le produit fiscal : il sagissait dviter le risque que les oprateurs taxs sur leur PBJ dans leur Etat europen de domiciliation ne se fondent sur les conventions bilatrales dviction de la double imposition pour contester leur imposition en France sur la mme assiette. Lors des dbats en sance le 24 fvrier 2010, Eric Woerth, alors ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a ainsi considr que si lon taxe le produit brut des jeux, il faut ncessairement lever la taxe dans le pays de loprateur. Il est bien vident que, si loprateur est install dans un pays tranger, la perception de la taxe devient un peu complique ; - une lien avec le plafonnement du TRJ comme levier de lutte contre laddiction : la taxation des mises permet dexercer un impact direct sur le TRJ (la vente perte tant interdite), alors que lassiette du produit brut des jeux dcoule linverse du TRJ. 2. Des recettes fiscales plutt moindres quescompt Afin dencourager les oprateurs lgaliser leur offre de paris sportifs et hippiques, ce nouveau rgime fiscal a t calibr pour tre globalement plus avantageux que le prcdent1 tout en assurant au minimum le maintien des recettes de lEtat, compte tenu de llargissement
Ainsi le prlvement sur le produit brut des paris hippiques, au taux de 32,73 %, quivalait environ 7,6 % des mises.
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du primtre de loffre lgale. De manire sans doute optimiste, Eric Woerth a mme estim en sance, le 24 fvrier 2010, que la filire hippique gagnerait environ 200 millions deuros au changement de fiscalit, pour autant que la situation se stabilise dans le temps et quune concurrence exacerbe ou anormale ne sexerce pas au dtriment de lune des deux filires . Le tableau ci-aprs, qui nest pas reprsentatif de lensemble des prlvements publics sur les jeux en ligne mais uniquement de lessentiel de ceux affects au budget de lEtat1, illustre que les recettes de lEtat nont pas t tout fait prserves puisquelles ont diminu de 0,9 % entre 2009 et 2010 et pourraient nouveau baisser de 0,4 % en 2011. Ce constat amne se poser la question de lventuel potentiel doptimisation des recettes par un allgement de la fiscalit des jeux en ligne, pour autant que lon se situe aujourdhui aprs le point dinflexion de la courbe (ie. sur la pente descendante).

Il convient donc dy ajouter les prlvements sociaux, les prlvements affects dautres personnes morales que lEtat (Monaco, collectivits territoriales, CNDS, socits de course compter de 2011), la TVA pour les organisateurs et intermdiaires qui participent lorganisation de paris hippiques, et certaines impositions de la FdJ (commissions perues par les organisateurs intermdiaires, impt sur les socits et dividende).

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Evolution des prlvements sur les jeux affects au budget de lEtat


(en millions deuros) Excution 2010 1 840 748 55 17 626 53 (dont 28 depuis le 13 mai 2010) 25 97 3 294 Prvisions LFI 2011 1 863 714 129 61 512 49 86 62 258 3 280 Excution 8 mois 2011 (en arrondi) 1 360 580 60 N.D. 330 N.D. 70 50 N.D. 2 380

Types de jeux Franaise des jeux (1) Casinos et cercles Paris sportifs (pour 2010, compter du 13 mai) Dont paris sportifs en ligne Prlvement sur les paris hippiques (2) Dont paris hippiques en ligne hors redevance Dont redevance de 8 % Poker en ligne Sous-total trois secteurs ouverts la concurrence Total

2006 2 394 988 N.D. N.D. 369 3 751

2007 2 102 1 021 N.D. N.D. 719 3 842

2008 1 860 910 N.D. N.D. 719 3 489

2009 1 844 793 49 (FdJ) 3 (FdJ) 688 49 51 3 325

(1) : Outre le prlvement affect au budget de lEtat en recettes non fiscales (1 726 millions deuros en 2010, dont la quote-part sur les paris sportifs en dur et en ligne lorsque la FdJ tait en situation de monopole, soit 49 millions deuros en 2009 et 28 millions deuros en 2010), ce montant inclut les droits de timbre sur les tickets de jeu dus jusquau 12 mai 2010 (68 millions deuros) et les arrondis et impts sur gains (8 millions deuros). Il ninclut pas limpt sur les socits prlev sur le rsultat net (47 millions deuros en 2010), la TVA sur les commissions perues par les organisateurs et intermdiaires (228 millions deuros), les prlvements au profit de Monaco et des collectivits doutre-mer (9 millions deuros) et le dividende vers lEtat actionnaire (60 millions deuros), ni les prlvements sociaux (258 millions deuros) et au profit du CNDS (177 millions deuros). Au total, les prlvements publics sur les jeux de la Franaise des jeux se sont levs environ 2,58 milliards deuros en 2010. (2) Hors TVA pour les organisateurs et intermdiaires qui participent lorganisation de paris et, en 2011, redevance de 8 %. N.B : les chiffres affrents aux paris hippiques et sportifs constituent une approximation, les systmes comptables des services fiscaux ne permettant pas de distinguer prcisment la fraction des prlvements sur la FdJ et le PMU affrente ces paris.
Source : commission des finances, daprs les donnes de la direction du budget

3. Des filires prserves Aux termes de larticle 3 de la loi du 12 mai 2010, un des objectifs de la politique publique des jeux est de veiller au dveloppement quilibr et quitable des diffrents types de jeu afin dviter toute dstabilisation conomique des filires concernes . Plusieurs dispositifs et circuits de drivation , consistant en des affectations de sous-prlvements au profit de personnes morales autres que lEtat, ont ainsi t introduits pour conforter le financement des trois filires conomiques principalement concernes par les jeux :

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1) Outre les dpenses de sponsoring des fdrations et clubs professionnels, le sport bnficie, en application de larticle 51 de la loi, dun nouveau prlvement sur les mises des paris sportifs en dur et en ligne1 au profit du Centre national pour le dveloppement du sport (CNDS), et du droit au pari , qui ne constitue pas proprement parler un prlvement et est dfini par les articles L. 333-1-1 et L. 333-1-2 du code du sport. Les dispositions relatives au prlvement sur les jeux exploits par la Franaise des jeux au profit du CNDS2 et la taxe Buffet 3 (qui ne concerne pas directement les paris sportifs) nont quant elles pas t modifies. 2) La filire hippique, qui reprsenterait environ 75 000 emplois, bnficie du versement de lintgralit du rsultat net du PMU, dont lassiette est dsormais largie son offre de paris sportifs et de poker en ligne, encore dficitaire nanmoins. Rappelons quen raison du contentieux avec la Commission europenne au titre des aides dEtat vu prcdemment, la redevance de 8 % sur les mises des paris hippiques, reverse aux socits mres de courses, a chang de nature puisque larticle 34 de la loi de finances pour 2011 lui a substitu, titre provisoire, une taxe directement verse lEtat. Paralllement, la fiscalit des paris hippiques a t abaisse de 5,7 % 4,6 %, gnrant un surcrot de rsultat net pour le PMU et in fine pour la filire. Larticle 47 de la loi douverture du march a galement permis aux communes dimplantation des hippodromes de bnficier, au prorata des enjeux des courses effectivement organises par lesdits hippodromes, dune fraction de 15 % du prlvement fiscal sur les paris hippiques, dans la limite de dix millions deuros4 au total et de 700 000 euros par commune. Votre rapporteur avait mis des rserves sur la lgitimit et lopportunit de ce prlvement, qui minore dautant les recettes de lEtat. 3) Deux mesures ont permis aux 196 casinos de bnficier dun allgement du prlvement progressif sur leur PBJ et de soulager leur trsorerie dans un contexte conomique et commercial particulirement difficile : le relvement rtroactif (applicable au 1er novembre 2008) des tranches du barme par un dcret du 26 aot 20095, et la scission, par larticle 55 de la loi du 12 mai 2010, de lassiette du prlvement en deux assiettes distinguant le PBJ des jeux de table de celui des machines sous6.
Le taux de ce prlvement, dont le montant est dplafonn, est de 1,3 % en 2010, 1,5 % en 2011 puis 1,8 % compter de 2012. 2 Soit un prlvement de 1,8 % sur les mises, plafonn 163 millions deuros en 2008, ce plafond tant index chaque anne sur la prvision dinflation retenue dans le projet de loi de finances. 3 Soit un prlvement de 5 % hors TVA sur la cession des droits de retransmission tlvisuelle des manifestations sportives. 4 En 2010, ce montant tant index chaque anne sur la prvision dinflation retenue dans le projet de loi de finances de lanne. 5 Dcret n 2009-1035 du 26 aot 2009 relatif aux dispositions du code gnral des collectivits territoriales concernant le prlvement progressif sur le produit des jeux dans les casinos. 6 Assiettes auxquelles sappliquent trois abattements : un abattement automatique de 25 % et deux abattements conditionnels de 5 % chacun.
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Les difficults du secteur et la crainte dune cannibalisation par le poker en ligne ont galement motiv la cration dun sous-prlvement sur la fiscalit du poker, de mme nature que celui dcrit plus haut en termes de taux et de plafond, au profit des communes siges des casinos et au prorata du PBJ ralis. Votre rapporteur considre nouveau que ce prlvement nest gure conforme la rationalit conomique puisquil tend ddommager des communes qui bnficient dj de prlvements sur les casinos1 et se sont, le plus souvent, fortement mobilises pour obtenir leur implantation. Elles doivent donc en assumer les risques et le caractre cyclique. Enfin, selon des modalits identiques, la fiscalit sur le poker en ligne a t greve dun prlvement au profit du Centre des monuments nationaux. Louverture a t bnfique aux filires ou, sagissant des casinos, na pas aggrav leurs difficults. En effet, les nouveaux prlvements, ainsi que labsence de relle cannibalisation entre activits et rseaux (cf. supra), ont permis de prserver, et mme de renforcer, le financement des filires en 2010, ainsi que lillustre le tableau ci-aprs.
Evolution des prlvements sur les jeux au profit des filires
(en millions deuros) Filire Prlvements (origine et affectataire) Jeux de la FdJ et paris sportifs => CNDS Dont prlvement sur les paris sportifs Droit au pari Sponsoring Rsultat net du PMU => socits de courses Paris hippiques => communes siges dhippodromes (< 10 millions deuros) Dont prlvement sur les paris en dur Poker en ligne => communes siges de casinos (< 10 millions deuros) Poker en ligne => Centre des monuments nationaux (< 10 millions deuros) 2009 167 731 Excution 2010 179 13,8 1,8 (dont FdJ 1,4) 28 791 10 9,2 6,6 5 Prvisions LFI 2011 228 (1) 34 N.D. N.D. > 800 10 9 9

Sport

Cheval

Casinos Culture

(1) : dont 24 millions deuros au titre du nouveau prlvement de 0,28 % sur les jeux et paris de la Franaise des jeux en vue du financement et de la rnovation des stades retenus pour lEuro 2016.
Source : direction du budget, ARJEL

Une rtrocession de 10 % du prlvement progressif de lEtat (plafonne 5 % des ressources ordinaires de la commune) et, sur dcision du conseil municipal, un prlvement supplmentaire au titre du cahier des charges du casino pour des actions de promotion de tourisme, au taux maximal de 15 % aprs abattements. Le cumul des prlvements de lEtat et de la commune ne peut excder 80 % du PBJ du casino.

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Votre rapporteur relve galement quen dpit de la diminution de 2,1 % du PBJ des casinos en 2010, les communes dtablissement ont t lgrement gagnantes , hauteur de 2,6 millions deuros, la baisse de 4 millions deuros (soit un montant final de 265 millions deuros) des prlvements classiques sur le PBJ ayant t plus que compense par le nouveau prlvement sur le poker en ligne. 4. Des prlvements sociaux destins, pour partie, la prvention de laddiction a) Un important ramnagement des prlvements sociaux sur les jeux en dur et en ligne Les articles 48, 49 et 50 de la loi du 12 mai 2010 ont profondment ramnag le dispositif des prlvements sociaux sur les jeux en dur , comme en ligne. Ainsi ont t crs trois nouveaux prlvements sur les paris hippiques en dur et en ligne (de 1,8 %), les paris sportifs en dur et en ligne (de 1,8 %) et les jeux de cercle en ligne (de 0,2 %). En contrepartie, ont t revus lassiette, le taux et laffectation de la contribution sociale gnralise (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) auxquelles taient dj assujettis, avant lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010, les jeux dargent et de hasard proposs par la Franaise des jeux et le PMU. Le tableau suivant synthtise lensemble de ces modifications.

Synthse des prlvements sociaux sur les jeux avant et aprs la loi du 12 mai 2010
Jeux en dur Franaise des jeux PMU Casinos Paris sportifs Situation antrieure la loi du 12 mai 2010 - CSG de 9,5 % sur 68 % du produit brut des jeux automatiques - CSG de 12 % sur tous les gains dun montant Idem que le rgime suprieur ou gal appliqu aux jeux en 1.500 euros rgls aux dur de la FDJ joueurs par des bons de paiement manuels - CRDS de 3 % sur la totalit du PBJ Droit existant depuis la loi du 12 mai 2010 Jeux en ligne Paris hippiques Poker

- CSG de 9,5 % sur 23 % des sommes mises (tirages, vnements sportifs et missions) - CRDS de 0,5 % sur 58 % des sommes mises

- CSG de 9,5 % sur 14 % des sommes engages - CRDS de 0,5 % sur 70 % des sommes engages

Idem que le rgime appliqu aux paris hippiques

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-CSG de 6,9 % sur 25,5 % des sommes mises (tirages et missions suppression de la notion dvnements sportifs) - CRDS de 3 % sur 25,5 % des sommes mises (tirages et missions suppression de la notion dvnements sportifs) - Prlvement de 1,8 % sur le montant brut des sommes engages pour les paris sportifs
Source : commission des finances

Suppression de la CSG et de la CRDS Prlvement de 1,8 % sur le montant brut des sommes engages

Inchang

Prlvement de 1,8 % sur le montant brut des sommes engages

Prlvement de 1,8 % sur le montant brut des sommes engages

Prlvement de 0,2 % sur le montant brut des sommes engages (sauf pour les tournois)

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b) Une affectation des nouveaux prlvements sur les jeux lINPES et lassurance maladie En 2010, le produit total des nouveaux prlvements sociaux sur les paris sportifs, les paris hippiques et les jeux de cercle en ligne a atteint, comme le prcise le tableau suivant, 127,7 millions deuros pour la priode schelonnant entre mai et dcembre 2010. Pour 2011, le rendement attendu en anne pleine est valu 219 millions deuros en extrapolation annuelle (soit le double des rsultats du premier semestre 2011, le rendement des prlvements sur les jeux tant considr comme stable sur une anne). Ces nouveaux prlvements reprsentent ainsi dsormais un tiers des recettes sociales globales issues des jeux en dur et en ligne.
Produit de lensemble des prlvements sociaux sur les jeux en dur et en ligne
(en millions deuros) Avant la loi du 12 mai 2010 Casinos CRDS CSG Total CRDS CSG Total CRDS CSG Total Prlvement social de 1,8 % 60,4 164,7 225,1 28,5 214,5 243,0 32,6 123,9 156,5 28,7 78,6 107,3 19,4 108,7 128,1 13,7 52,1 65,8 30,6 81,7 112,3 36,2 83,3 119,5 59,3 160,3 219,6 55,7 192,0 247,7 13,7 52,1 65,8 17,3 106,5 3,9 127,7 660,8 29,1 81,8 110,9 37,8 86,9 124,7 15,8 88,6 5,1 109,5 345,1 2010 Aprs la loi du 12 mai 2010 2011 (1er semestre)

2009

Total

FDJ ( compter du 12 mai 2010, FDJ hors paris sportifs)

PMU (jusquau 12 mai 2010)

Paris sportifs compter du 12 mai 2010 17,3 Paris hippiques compter du 12 mai 2010 Prlvement social de 1,8 % 106,5 Jeux de cercle en ligne Prlvement social de 0,2 % 3,9 Total prlvements sociaux 127,7 (1,8 et 0,2 %) 301,2 359,5 Recette totale 624,6
Source : daprs les donnes de la direction de la scurit sociale

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En application de larticle 48 de la loi du 12 mai 2010, le produit des nouveaux prlvements sociaux sur les paris sportifs, les paris hippiques et les jeux de cercle en ligne est affect concurrence de 5 % et dans la limite de 5 millions deuros lInstitut national de prvention et dducation la sant (INPES). Le surplus du produit est affect aux rgimes obligatoires dassurance maladie. Ainsi, en 2010, lINPES a reu 4,4 millions deuros et devrait recevoir 5,6 millions deuros en 2011 (les 600 000 euros dpassant le plafond sont destins rattraper la moindre recette affecte lagence en 2010). Au regard de ces ressources, le montant des dpenses engages par lagence pour la prvention des risques lis laddiction au jeu sest lev 2 005 000 euros, dont 630 000 euros pour le fonctionnement du GIP ADALIS, le numro dappel destination des joueurs problmatiques et de leur entourage. En 2011, lINPES prvoit de dpenser en termes de prvention des risques lis laddiction au jeu 2 789 000 euros, dont 660 000 euros ddis au financement du GIP ADALIS.
Actions de prvention de laddiction des jeux dveloppes par lINPES en 2010 et 2011
(en euros) Anne 2010 Objet Etude dans le cadre du baromtre sant Travaux avec lagence de communication et des experts sur le message sanitaire Financement du GIP ADALIS (quote-part affecte aux jeux) Financement de la modernisation des lignes de tlphonie sant (quote-part) Coordination Total Anne 2011 Objet Honoraires et frais techniques (campagne radio) cot de lachat despace radio Etude sur lefficacit du message sanitaire Financement du GIP ADALIS (quote-part affecte aux jeux) Financement de la modernisation des lignes de tlphonie sant (quote-part) Site internet et outils de suivi Etude de satisfaction de la ligne Coordination Total
Source : INPES

Montant 1 200 000 25 000 630 000 25 000 125 000 2 005 000

Montant 300 000 1 500 000 58 000 660 000 25 000 71 000 50 000 125 000 2 789 000

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Le montant des dpenses de lInstitut au titre de laddiction au jeu est donc infrieur aux recettes issues des jeux qui lui ont t affectes. Ceci sexplique par diffrents lments : 1) En vertu du principe dautonomie financire des tablissements publics, aucun lien ne peut tre tabli entre lune des ressources dun oprateur et les dpenses quil effectue par ailleurs ; 2) Si lINPES sest effectivement vu affecter une fraction des prlvements sociaux sur les jeux, il a, dans le mme temps, subi quasi due concurrence, une rduction de sa subvention pour charge de service public et de sa dotation Assurance maladie ( hauteur de 6 millions deuros). LINPES, comme les autres agences sanitaires, a en effet particip la politique gnrale du Gouvernement de matrise des dpenses ; 3) Il est assez dlicat disoler prcisment, au sein des mesures relatives la lutte contre laddiction effectues par lINPES, celles spcifiquement ddies laddiction au jeu. Les montants donns ne visent donc que les dpenses directement lies la prvention du jeu excessif. Votre rapporteur prend acte de ces lments. Il souhaite nanmoins une monte en charge rapide des mesures prises par lINPES au titre de la prvention de laddiction au jeu. Il souhaite notamment que soient rapidement proposes des campagnes nationales de communication sur les risques lis au jeu qui nont, pour linstant, pas encore vu le jour. Cest, dailleurs, ce qui avait notamment justifi la dcision daffecter une partie des prlvements sociaux sur les jeux lINPES, agence qui a eu en charge de nombreuses campagnes dinformation dans le secteur sanitaire. Quant lassurance maladie, elle a t destinataire de 123,3 millions deuros en 2010 et devrait recevoir 213,4 millions deuros en 2011 au titre des nouveaux prlvements sociaux sur les jeux. Il est noter que, compte tenu des ramnagements de la CSG sur les jeux intervenus par ailleurs, cette recette ne constitue pas en tant que telle une ressource supplmentaire pour la CNAM (entre 2009 et 2010 le diffrentiel de recettes issues des jeux reues par la CNAM est denviron 10 millions deuros). Lors de lexamen du projet de loi, tout en soulignant limpossibilit juridique de flcher le produit des nouveaux prlvements sur les jeux sur les soins apports aux joueurs, votre rapporteur avait souhait un renforcement des moyens destins la prise en charge des joueurs problmatiques. Etait notamment vis le financement des Centres de soins, daccompagnement et de prvention en addictologie (CSAPA). Comme il le prcisera dans la suite du prsent rapport, ces structures nont pas reu de financements supplmentaires ce titre.

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5. Une fiscalit juge contre-productive par les nouveaux oprateurs Le rgime fiscal des jeux en ligne cristallise les critiques des nouveaux oprateurs agrs, largement relayes dans les mdias et que votre rapporteur a entendues de nombreuses reprises lors de ses auditions. Ses deux grandes caractristiques, lassiette et le taux, sont jugs inadaptes, nonobstant la volont louable de simplification et de neutralit par alignement des rgimes des paris hippiques et sportifs1, en ligne ou du rseau physique. Trois principaux arguments, lis entre eux, sont ainsi invoqus : 1) La fiscalit nest pas comptitive lchelle europenne compte tenu de lassiette les mises plutt que le PBJ et du niveau lev des taux pratiqus. A assiette comparable, le diffrentiel de taux pour les paris sportifs2 apparat particulirement lev avec des pays comme lItalie (un dix-sept), Malte (un dix-huit) et le Royaume-Uni (un quatre). Cet cart joue au dtriment de lattractivit du march franais, pour les oprateurs comme pour les joueurs, puisquil dgrade les perspectives de rentabilit et de TRJ, et partant, lincitation prester ou jouer dans un cadre lgal. 2) Lassiette des mises est conomiquement incohrente car elle ne correspond pas une taxation du chiffre daffaires des oprateurs, qui nont pas la libre disposition des mises des joueurs, de la mme manire que les banques ne sont pas imposes sur les dpts de leurs clients. En revanche, le PBJ est un solde de gestion plus proche du chiffre daffaires, bien quil constitue en soi un solde intermdiaire distinct du chiffre daffaires et du revenu. Du fait de limposition des mises, les oprateurs de paris mutuels et de poker ont tendance, dans le cadre de leur arbitrage entre marge brute et retours aux joueurs, privilgier les bonus pour une fidlisation immdiate au dtriment du TRJ hors bonus, ce qui nuit leur attractivit moyen terme. La difficult est encore accrue pour les oprateurs de paris cote fixe puisquils assument le risque de gestion des cotes proposes aux joueurs, et donc de raliser, le cas chant, un PBJ ngatif malgr un volume lev de mises. Certes, les oprateurs peuvent intgrer ce risque lorsquils fixent leurs cotes, mais au dtriment de leur attractivit face aux sites illgaux. 3) Le rgime de prlvements est sous-optimal pour lEtat puisquil bride le dveloppement du march et limite les recettes un niveau infrieur celui quelles pourraient atteindre. Cette critique traduit une argumentation traditionnelle sur le niveau optimal du taux de prlvement cest--dire celui au-del duquel le produit tend dcrotre par effets de dissuasion et dviction thorise dans la clbre courbe de Laffer . Cet argument est assez intuitif
La modification introduite par larticle 34 de la loi de finances pour 2011 a toutefois mis fin lalignement entre les taux applicables aux paris hippiques et sportifs, au bnfice des premiers. 2 En prenant lhypothse dun niveau global de prlvements de 9 % des mises quivalant 60 % du PBJ.
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mais il nexiste gure de mthode fiable pour dterminer a priori ce taux optimal, qui est notamment fonction des hypothses de cots fixes des oprateurs. Votre rapporteur admet que les objectifs initiaux du lgislateur associs ce rgime fiscal ont pu sembler ambigus et motivs par des considrations difficilement compatibles, la fois conomiques, budgtaires et morales . Associe au plafonnement du TRJ, la fiscalit devait en effet permettre de prserver les recettes de lEtat, dassurer lincitation la lgalisation des oprateurs et de rfrner la passion des joueurs. Le dilemme entre attractivit et dissuasion na donc pas t totalement rsolu. Votre rapporteur juge logique que la dtermination dun rgime fiscal innovant pour un secteur qui ntait pas rgul relve dun processus itratif. Le modle conomique dsquilibr des jeux en ligne fait cependant apparatre le caractre sans doute encore timor des choix oprs. Ce rgime de prlvements nest cependant pas immuable et peut tre adapt dans un souci de meilleure optimisation des recettes. Ainsi que le soulignait votre rapporteur dans son rapport sur la loi de 2010, il pourrait voluer lavenir, en matire de taux et/ou dassiette, en fonction de lvaluation du succs de loffre lgale, de la viabilit conomique des oprateurs et du niveau daddiction constat. Notre pays pourrait le cas chant sinspirer du cas de lItalie . III. LARJEL : UN RGULATEUR CRDIBLE
A. DES MISSIONS TENDUES

1. Des pouvoirs considrables en matire dagrment et de contrle Une des principales avances de la loi du 12 mai 2010 fut la mise en place, en la forme dune autorit administrative indpendante, dune autorit de rgulation ddie aux jeux en ligne, dote de pouvoirs tendus dagrment, de contrle et de sanction. Aux termes du I de larticle 34 de la loi du 12 mai 2010, lARJEL est ainsi investie des missions suivantes : Elle veille au respect des objectifs de la politique des jeux et des paris en ligne soumis agrment (). Elle exerce la surveillance des oprations de jeu ou de pari en ligne et participe la lutte contre les sites illgaux et contre la fraude. Elle propose aux ministres comptents le cahier des charges (). Elle rend un avis sur tout projet de texte relatif au secteur des jeux en ligne soumis agrment que lui transmet le Gouvernement. ()

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Elle peut proposer au Gouvernement les modifications lgislatives et rglementaires qui lui paraissent ncessaires la poursuite des objectifs de la politique des jeux dargent et de hasard (). Outre ses pouvoirs de contrle permanent, denqute et de sanction, lARJEL est le garant de la lgalit des oprateurs et est investie dun pouvoir de normalisation infra-rglementaire1. A cette fin, elle instruit les dossiers de demande dagrment des oprateurs et dlivre lesdits agrments (cf. supra sur le nombre dagrments dlivrs), fixe les caractristiques techniques des plates-formes et des logiciels de jeux et de paris en ligne, homologue ces logiciels, value priodiquement le niveau de scurit propos par les plates-formes de jeux, et dtermine, en tant que de besoin, les paramtres techniques des jeux en ligne. Elle sassure galement de la qualit des certifications ralises et peut procder la modification de la liste des organismes certificateurs. LARJEL joue aussi un rle en matire de prvention de laddiction puisquelle value les rsultats des actions menes par les oprateurs agrs en matire de prvention du jeu problmatique, et peut leur adresser des recommandations sur ce thme. Elle peut aussi, par une dcision motive, limiter les offres commerciales comportant une gratification financire des joueurs. De faon opportune, et ncessaire compte tenu du caractre transfrontalier de lactivit de jeu en ligne, la loi a prvu que lARJEL peut dployer une activit internationale en soutien sa mission de contrle. Le prsident de lARJEL est ainsi habilit conclure, au nom de lEtat, des conventions avec les autorits de rgulation des jeux dautres Etats membres de lUnion europenne ou Etats parties laccord sur lEspace conomique europen pour changer les rsultats de leurs contrles sur les oprateurs. Conformment aux pratiques institutionnelles, lAutorit rend des comptes en remettant un rapport public annuel au Prsident de la Rpublique, au Premier ministre et au Parlement. Dans ce document relatif lanne 2010, lARJEL souligne que concernant les paris sportifs, une attention particulire a t porte quant la conformit des offres de paris la liste des catgories de comptitions sportives et des types de rsultats et phases de jeux pouvant faire lobjet de paris en ligne, telle que dfinie par le collge de lARJEL. Les contrles ont t effectus tant sur les sports et comptitions supports de paris que sur les formules de paris proposs par les oprateurs agrs. Par ailleurs, lobservation de lvolution des cotes et des mises des principales preuves servant de support aux paris constitue un axe fort de surveillance.

Alors quun rgulateur tel que lAutorit des marchs financiers est investi dun pouvoir rglementaire par dlgation via son rglement gnral, dont les dispositions doivent cependant tre homologues par le ministre charg de lconomie.

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Sagissant des paris hippiques, laccent a t mis sur la conformit des courses proposes avec le calendrier publi par le ministre de lAgriculture. LARJEL a galement veill au respect des rgles relatives au pari mutuel, seule forme de pari autorise en matire hippique. Enfin, pour ce qui concerne le poker, les enquteurs se sont notamment attachs la conformit des offres de jeux aux formes autorises (Texas Holdem et Omaha Poker 4), au respect des rgles dattribution alatoire des places aux tables, linterdiction pour les oprateurs agrs de constituer des tables avec dautres oprateurs non agrs en France, et aux offres commerciales sous forme de bonus de premire inscription. 2. Les pouvoirs de mise en demeure et de sanction Ainsi que le prvoit larticle 42 de la loi, lARJEL peut, pour laccomplissement de ses missions, recueillir toutes les informations ncessaires auprs des ministres comptents, des oprateurs agrs et des autres entreprises intervenant dans le secteur des jeux dargent et de hasard. A la suite des contrles de ses services, le collge de lARJEL peut constater un manquement, mettre en demeure loprateur en infraction de se conformer ses obligations dans un dlai de un six mois, et le cas chant ouvrir une procdure de sanction. Le collge de lARJEL notifie alors les griefs aux personnes en cause et saisit la commission des sanctions, qui peut prononcer une sanction administrative et/ou pcuniaire tenant compte de la gravit du manquement. Aux termes de larticle 43 de la loi, la gradation des sanctions administratives est la suivante : - lavertissement ; - la rduction dune anne au maximum de la dure de lagrment ; - la suspension de lagrment pour trois mois au plus ; - le retrait de lagrment, qui peut saccompagner de linterdiction de solliciter un nouvel agrment pendant un dlai maximal de trois ans. Larticle 43 dfinit galement de manire prcise le principe de proportionnalit de la sanction pcuniaire ventuelle. Son montant doit ainsi tre proportionn la gravit du manquement, la situation de loprateur en cause, lampleur du dommage caus et aux avantages qui en sont tirs. La sanction est plafonne 5 % du chiffre daffaires hors taxes du dernier exercice clos, et 10 % en cas de nouveau manquement1.

A dfaut dactivit antrieure permettant de dterminer le plafond, le montant de la sanction ne peut excder 150 000 euros, ports 375 000 euros en cas de nouvelle violation de la mme obligation.

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B. UNE ORGANISATION STABILISE

1. Une structure complexe a) Le collge et les commissions Le collge est lorgane charg de prendre les dcisions relevant des attributions confies lAutorit par la loi, lexception des sanctions ou dattributions expressment dlgues. Il ressort de ce principe dorganisation une structure de lARJEL relativement complexe. Aux termes de larticle 35 de la loi du 12 mai 2010, lARJEL est en effet compose dun collge, dune commission des sanctions, dune commission consultative et, le cas chant, de commissions spcialises. Cette dernire facult a t utilise par le collge la fin de lanne 2010 comme en tmoigne la cration de trois commissions spcialises au sein de lAutorit : - la commission sur limpact de louverture sur la demande ; - la commission sur les instruments et les procdures de rgulation ; - et la commission sur limpact de louverture la concurrence du march des paris et jeux de cercles en ligne sur les filires hippiques, sportives et des casinos. La composition de ces organes est prsente dans lencadr ci aprs.
Les membres des diffrentes formations de lARJEL
- le collge de lARJEL, compos de sept membres (son prsident, Jean-Franois Vilotte, MM. Alain Moulinier et Jean-Michel Brun ont t nomms par le Prsident de la Rpublique ; MM. Laurent Sorbier et Jean-Luc Pain ont t nomms par le Prsident du Snat et Mme Dominique Laurent et M. Jean-Louis Valentin ont t nomms par le Prsident de lAssemble nationale) ; - la commission des sanctions, constitue de six membres (son prsident, M. Thierry Tuot, et M. Bertrand Da Costa ont t nomms par le vice-prsident du Conseil dEtat ; Mme Pierrette Pinot et M. Michel Arnoult ont t nomms par le premier prsident de la Cour de cassation ; Mme Fleur Pellerin et M. Antoine Gueroult ont t nomms par le premier prsident de la Cour des comptes) ; - les trois commissions spcialises consultatives : * la commission sur limpact de louverture sur la demande (Mme Dominique Laurent et M. Laurent Sorbier, membres du collge de lARJEL, en assurent successivement la prsidence semestrielle, les personnalits qualifies membres de la commission sont Mme Justine Atlan, directrice de lassociation E-enfance, M. Bernard Benhamou, dlgu aux usages de lInternet, M. Emmanuel Beretta, journaliste au Point, M. Charles Collin, vice-prsident du Club des Clubs, M. Jean-Pierre Couteron, prsident de lAssociation nationale des intervenants en toxicomanie et en addictologie (ANITeA) et de la Fdration des acteurs de lalcoologie et de laddictologie (F3A), M. Olivier Grard, coordonnateur lUnion nationale des associations familiales, M. Michel Lejoyeux, professeur de mdecine luniversit Paris-VII, chef du service de psychiatrie et daddictologie lhpital Bichat (AP-HP), M. Stphane Martin, directeur gnral de lAutorit de rgulation professionnelle de la publicit (ARPP), M. Christian Schmidt, prsident de lAssociation europenne de neuroconomie) ;

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* la commission sur les instruments et les procdures de rgulation (MM. Jean-Luc Pain et Jean-Michel Brun, membres du collge de lARJEL, en assurent successivement la prsidence semestrielle, les personnalits qualifies membres de la commission sont M. Laurent Combourieu, chef du service des enqutes de la direction des enqutes et de la surveillance des marchs de lAutorit des marchs financiers ; Mme Vronique Degermann, vice-procureure de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de Paris ; Mme Marie-Anne Frison-Roche, professeure des universits, Institut dtudes politiques de Paris (Sciences Po) ; M. Sbastien Soriano, rapporteur gnral adjoint de lAutorit de la concurrence et, en qualit de supplante de celui-ci, Mme Iratxe Gurpegui, rapporteur permanent des services dinstruction de lAutorit de la concurrence ; M. Jean-Marc Cathelin, chef du bureau de droit conomique et financier de la direction des affaires criminelles et des grces du ministre de la justice ; Mme Sophie Nicinski, professeure des universits, Universit Paris I PanthonSorbonne) ; * la commission sur limpact de louverture la concurrence du march des paris et jeux de cercles en ligne sur les filires hippiques, sportives et des casinos (MM. JeanLouis Valentin et Alain Moulinier, membres du collge de lARJEL, en assurent successivement la prsidence semestrielle, les personnalits qualifies membres de la commission sont M. Raymond-Max Aubert, prsident du Conseil dadministration du Centre national pour le dveloppement du sport ; Mme Emmanuelle Bour-Poitrinal, ingnieur agronome ; M. JeanFranois Chary, vtrinaire, enseignant ; M. Laurent Davenas, magistrat ; Mme Brigitte Deydier, ancienne sportive de haut niveau, membre de la Fdration franaise de golf ; M. Bernard Glass, journaliste, responsable de la rubrique hippique de RTL ; Mme Graldine Leduc, directrice gnrale de lAssociation nationale des maires des stations classes et des communes touristiques ; M. Grald Simon, professeur de droit et directeur de recherche en droit du sport).

b) Lorganisation interne Larticle 37 de la loi du 12 mai 2010 rgit les rgles relatives lorganisation interne de lARJEL et, conformment larticle 8 du dcret n 2010-481 du 12 mai 2010, cest le prsident de lARJEL qui dcide de lorganisation des services de lAutorit et qui en informe le collge. Les services de lAutorit sont les suivants : - la prsidence, compose dun secrtariat particulier du Prsident et du secrtariat du collge ; - le cabinet, charge des relations avec les acteurs politiques, institutionnels et associatifs tant nationaux quinternationaux ; - la direction juridique, dont lobjet est dinitier et de suivre les volutions rglementaires ainsi que le contentieux avec les oprateurs, et dassurer le secrtariat du collge et de la commission des sanctions ; - la direction gnrale. Il convient de relever que le directeur gnral est charg, daprs larticle 16 du dcret, dassurer lexcution des dlibrations du collge et des dcisions de son prsident ; - la direction des affaires administratives et financires et des ressources humaines qui a un rle fonctionnel et de support puisquelle recouvre les fonctions financires, de gestion des ressources humaines, logistiques et administratives. Ces attributions sont distinctes de celles du

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directeur gnral, qui est appel exercer un rle de coordination gnrale des services de lARJEL ; - la direction des agrments et de la supervision qui a pour mission dexaminer et prparer les dossiers dagrment, dauditer les oprateurs de jeux afin de contrler le respect de leur cahier des charges, sur le plan de lorganisation, de la rgularit juridique, des flux dinformations et de leur solvabilit financire ; - la direction des systmes dinformation et de lvaluation, qui est charge de mettre en place le systme dinformation et de suivre les volutions des logiciels de jeux, dtre linterface technique des oprateurs, linterlocuteur de lhbergeur ventuel, et qui a galement la responsabilit de la bureautique ; - la direction des enqutes et du contrle dont le rle est de mener des enqutes auprs des sites lgaux en vue de la dtection dventuelles fraudes ou contournements de la rglementation.
Lorganigramme de lARJEL

Source : ARJEL, septembre 2011

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2. Des moyens adapts a) Un budget qui permet dassurer le fonctionnement de lAutorit Votre rapporteur se flicite que le budget de lARJEL lui aie permis dtre trs rapidement oprationnelle, la faveur galement dune mission de prfiguration laction efficace. En 2011, la subvention inscrite au budget de lEtat slve 9,74 millions deuros en autorisations dengagement (AE) et 10,47 millions deuros en crdits de paiement (CP). Ces crdits sont inscrits sur la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines de la loi de finances initiale pour 2011. Les dpenses de personnel de lARJEL reprsentent 5,7 millions deuros, soit la moiti des crdits de laction. b) Des effectifs en croissance Daprs les informations transmises votre rapporteur par lARJEL, la monte en charge progressive des recrutements devrait tre poursuivie en 2011 et 2012 afin dadapter le nombre et les profils des agents aux missions conduites. Le personnel de conception reprsente aujourdhui la plus grande partie des effectifs avec 33 agents de catgorie A et 14 de catgorie A+, dont la moiti des emplois correspondants sont affects aux fonctions de contrle au sein de la direction des enqutes et du contrle ou au sein de la direction des services informatiques. Les effectifs, fixs par la loi de finances initiale pour 2011 avec un plafond demplois de 59 ETPT, devraient, terme, se stabiliser autour de 80 ETPT. Lvolution des deux dernires annes est bien videmment sensible et reflte la monte en charge de lARJEL : la loi de finances initiale pour 2009 avait ainsi fix 30 ETPT pour la mission de prfiguration de lAutorit, puis la loi de finances initiale pour 2010 avait port ce plafond 50 ETPT. 3. Une coopration internationale bienvenue Lactivit internationale de lARJEL prend en particulier la forme de conventions avec dautres rgulateurs. Larticle 34 de la loi et larticle 10 du dcret n 2010-481 du 12 mai 2010 prvoient ainsi la facult et les modalits de la conclusion par le Prsident de lARJEL de conventions avec les autorits de rgulation des jeux dautres Etats-membres de lUnion europenne ou dautres Etats parties laccord sur lEspace conomique europen. Lautorit nationale sest, dores et dj, rapproche des autorits de rgulation de trois autres Etats membres afin dentamer des ngociations visant la conclusion de conventions bilatrales, en lespce avec la Gambling Commission britannique ainsi que les autorits espagnole et danoise. Elle a surtout tabli un protocole avec lautorit italienne (lAdministration

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autonome des monopoles dEtat ou AAMS), qui applique depuis 2006 un cadre lgislatif proche de celui en vigueur en France. Laccord porte sur quatre grands axes de coopration : - la lutte contre les sites illgaux ; - le contrle des oprateurs lgaux et notamment le contrle sur les joueurs ; - les stratgies de communication institutionnelles ; - et, enfin, la prvention des fraudes sportives.
C. UN PREMIER BILAN PLUTT POSITIF DES ACTIONS DE CONTRLE ET DE SANCTION

1. Une action plus axe sur la prvention que sur la sanction a) Des contrles diversifis LARJEL ralise un contrle permanent du respect par les oprateurs de leurs obligations selon des modalits diversifies : constatations effectues sur les sites Internet, demandes de renseignement, accs au dispositif darchivage des donnes de jeu, consultation du fichier des interdits de jeu et audit des architectures de jeux ( frontal et plate-forme de jeux). Au cours de sa premire anne dactivit, soit au 12 juin 2011, lARJEL avait ralis 174 actions de contrle de la conformit des sites. Ce contrle a plus particulirement port sur les points suivants : - pour le poker : la conformit aux formes de jeux autorises (Texas Holdem et Omaha Poker 4), le respect des rgles dattribution alatoire des places aux tables et linterdiction de constituer des tables internationales ; - pour les paris sportifs : la conformit la liste des catgories de comptitions et types de rsultats autoriss et lvolution des cotes et mises des principales preuves ; - pour les paris hippiques : le respect du calendrier des courses publi par le ministre de lagriculture et des rgles relatives au pari mutuel ; - pour lensemble des oprateurs : la publicit dans la presse et au cinma, ainsi que les obligations relatives lhomologation des logiciels et la mise en place des modrateurs de jeux. LARJEL a adress 32 courriers de demande dinformations des oprateurs, notamment sur leur politique de bonus, et 69 courriers de demande de mise en conformit, notamment sur la protection des mineurs et la prvention du jeu excessif. Elle a dress un certain nombre de procs-verbaux de constatation de manquement dont 13 lissue de contrles des sites portant en particulier sur les procdures de consultation du fichier des interdits de jeu, dacceptation des conditions gnrales et de fixation des modrateurs.

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Au vu de ces manquements, le collge de lARJEL avait adress, au 12 juin 2011, 22 mises en demeure 16 oprateurs, dont la majorit (13) ayant trait la procdure de certification. b) Limplication dans la lutte contre les sites illgaux Sagissant de la lutte contre loffre illgale, il convient de rappeler que celle-ci ne relve pas titre principal de lARJEL, mais de la police judiciaire, des douanes et des juridictions pnales. Elle est galement tributaire de lattractivit de loffre rgule. Nanmoins, lARJEL demeure directement concerne par cet enjeu et, ainsi que le prcise larticle 34 de la loi du 12 mai 2010, participe la lutte contre les sites illgaux et la fraude. Son action comporte ainsi trois volets : 1) Civil : ds louverture du march, la direction des enqutes et du contrle a exerc un suivi de loffre illgale directement concurrente des sites agrs, puis a tendu fin 2010 son action aux oprateurs de jeux de casino en ligne. Une base de 1 339 sites (au 12 juin 2011) a ainsi t constitue, dont 336 sites de comparaison ou dinformation. LARJEL a adress des rappels la loi 469 sites1, dont 377 aprs constat dhuissier. La grande majorit de ces sites, soit 419, se sont conforms aux demandes de lAutorit, souvent ds la premire demande. Dans certains cas, lARJEL a cependant d mettre en uvre la procdure de blocage judiciaire des sites2 prvue larticle 61 de la loi. Seules deux condamnations sous astreinte (de dix mille euros par jour) ont t prononces par le TGI de Paris, en aot 20103 et avril 20114, les autres sites ayant ferm leur accs avant laudience. Les fournisseurs daccs enjoints par le tribunal ont nanmoins interjet appel contre sa dcision du 6 aot 2010. Comme il est dvelopp plus loin, cette procdure permet dans la plupart des cas de bloquer laccs pour de nouveaux joueurs, mais nest sans doute que partiellement ou peu efficace pour des joueurs inscrits avant mai 2010 ou des joueurs chevronns qui disposent de moyens techniques de contournement. 2) Pnal : lARJEL ne dispose pas de la personnalit morale et ne peut donc intenter une action pnale, mais peut linstar dautres services dots de pouvoirs judiciaires5 effectuer des signalements au parquet. LAutorit a ainsi effectu 41 signalements.

Dont 19 sites ds le mois de juillet 2010, dont les noms ont t rendus publics. Cette procdure prvoit que le prsident de lARJEL puisse saisir en rfr le prsident du tribunal de grande instance de Paris aux fins dordonner lhbergeur du site et aux principaux fournisseurs daccs de bloquer laccs au site litigieux. 3 Ordonnance du 6 aot 2010 relative laccs au site StanJames.com. 4 Ordonnance du 28 avril 2011 relative laccs au site 5dimes.com. 5 Les cyberpatrouilleurs de la Direction gnrale des douanes et des droits indirects, de la Direction gnrale de la gendarmerie nationale et du Service central des courses et jeux de la Direction centrale de la police judiciaire.
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3) Administratif : en application de larticle 62 de la loi prcite, le ministre charg du budget peut, sur proposition de lARJEL et aprs une mise en demeure infructueuse de cette dernire, dcider dinterdire pour une dure de six mois renouvelable tout mouvement ou transfert de fonds en provenance ou destination des comptes dun oprateur non autoris. Cette procdure importante a t prcise par un dcret du 7 dcembre 20101. Elle na cependant pu tre mise en uvre. Dune part, un arrt prvu par ce dcret na toujours pas t pris, et dautre part, il subsiste une incertitude sur la possibilit pour les agents de la police judiciaire ou des douanes de communiquer lARJEL et au ministre du budget des coordonnes bancaires qui relvent du secret bancaire et du secret de lenqute. c) Une procdure de sanction encore peu utilise Dans trois cas, la procdure initie par le collge a t poursuivie et a donn lieu une saisine de la commission des sanctions aprs notification des griefs. Dans trois dcisions rendues en juin 2011, celle-ci a prononc deux avertissements, dont lun assorti dune amende de 10 000 euros pour manquement aux obligations darchivage en temps rel, et a conclu dans un cas labsence de sanction pour les griefs allgus2. Conformment la facult qui lui est offerte par larticle 43 de la loi, la commission a publi ces trois dcisions de sanction dans les quinze jours qui ont suivi leur prononc. Afin de ne pas causer un prjudice de rputation susceptible dexcder la nature de la sanction et de contrevenir au principe de proportionnalit des peines, et sinspirant en cela de la pratique prouve de lAMF, la commission des sanctions a dans les trois cas recouru l anonymisation des personnes sanctionnes3. Votre rapporteur estime que la commission des sanctions de lARJEL a fait un usage raisonn et lgitime de cette facult, et avait dailleurs considr dans son rapport lgislatif prcit que lidentit avait surtout vocation tre rvle lors des manquements les plus graves et mettant directement en cause lordre public . De mme, la publication des sanctions a une double vertu : renforcer leur caractre dissuasif et informer le public
Dcret n 2010-1504 du 7 dcembre 2010 relatif aux modalits dapplication du chapitre III du titre VI du livre V du code montaire et financier portant obligations relatives la lutte contre les loteries, jeux et paris prohibs. 2 Sans se prononcer sur la matrialit des manquements constats, la commission a estim que lobligation impose aux oprateurs dinclure les donnes relatives au compte de chaque joueur, et notamment sa date douverture, parmi celles qui doivent faire lobjet dun enregistrement en temps rel sur le support matriel darchivage, ne rsultant que du dossier des exigences techniques labor par lARJEL, apparat dpourvue de fondement juridique . Elle a appliqu le mme raisonnement labsence denregistrement de linformation relative lacceptation des conditions gnrales de vente. 3 Et de manire plus surprenante, la non-publication de la date prcise de chaque tape de la procdure (notification des manquements, ouverture de la procdure de sanction, notification des griefs, dsignation dun rapporteur au sein de la commission des sanctions, production dobservations crites par la personne mise en cause et lARJEL, etc.).
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comme les oprateurs sur la doctrine de la commission des sanctions et lintensit de son activit. Votre rapporteur estime cependant quil est possible daller plus loin et de sinspirer de la rcente rforme de la procdure de sanction de lAMF, ainsi quil est prcis dans la seconde partie du prsent rapport. De manire plus originale, il importe de relever que la dcision qui na pas donn lieu sanction a fait lobjet dun recours du collge de lARJEL devant le Conseil dEtat. Rappelons que cette facult du collge, qui avait donn lieu dbats lors de son introduction au Snat mais que votre rapporteur approuve pleinement, conforte la juridictionnalisation de lARJEL en transposant, ainsi que cela avait t fait pour lAutorit de contrle prudentiel1, le principe de recours du ministre public. Le collge na donc gure attendu pour utiliser cette facult. En lespce, il a considr que linterprtation de la commission des sanctions tait de nature fragiliser lquilibre du dispositif denregistrement des donnes. 2. Une relle crdibilit mais un certain manque de transparence a) Un rgulateur ractif, indpendant et pleinement investi dans ses missions La grande majorit des oprateurs que votre rapporteur a entendus ou consults saccorde sur la crdibilit du nouveau rgulateur. LARJEL a men bien la quasi-gageure de publier les textes ncessaires aux futurs oprateurs2 ds son installation3, puis dinstruire et dlivrer les agrments dans le trs court dlai impos par les circonstances sportives, sans que son action ait souffert de relles contestations publiques ni que les agrments aient t perus comme brads . Votre rapporteur salue nouveau ce rsultat, qui na t rendu possible que grce la formule originale de la mission de prfiguration , voque plus haut. De mme, les services de lARJEL sont plutt perus comme disponibles et lcoute. Les donnes mentionnes supra illustrent quaprs la dlicate phase des premiers agrments, lAutorit sest pleinement approprie ses missions de contrle et de surveillance des sites agrs comme de suivi du march illgal. Par ses prises de position plutt quilibres sur des sujets sensibles , tels que laddiction ou les conditions de prennit du modle conomique du secteur, elle a fait la preuve de son indpendance. Elle ne semble donc pas avoir t capture par les entreprises rgules, ce risque tant souvent mis en exergue dans dautres secteurs plus mrs (en particulier financier), ni tre infode aux administrations
Et ultrieurement, par la loi de rgulation bancaire et financire du 22 octobre 2010, pour lAutorit des marchs financiers. 2 Le cahier des charges, les modalits et conditions dexamen des dossiers de candidature et le dossier des exigences techniques (DET). 3 Par trois dcisions du collge de lARJEL adoptes lors de sa premire sance, le 17 mai 2010.
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gouvernementales, bien quelle ne dispose pas de la personnalit morale et soit de facto si ce nest de jure1 soumise une forme de tutelle du ministre charg du budget. Il y a l un point dquilibre dlicat que lARJEL a pour linstant trouv, dans le souci de lintrt gnral et le respect de la volont du lgislateur. b) Des critiques et pistes damlioration manant des oprateurs comme de lAutorit Cette structure ne saurait pour autant tre irrprochable et peut faire lobjet de critiques, au demeurant structurelles et invitables pour tout rgulateur dun secteur spcifique. Votre rapporteur a ainsi relev les trois suivantes : - des contrles et demandes parfois perus comme tatillons de la part des services les plus en contact avec les oprateurs : direction des agrments et de la supervision, direction des systmes dinformation et de lvaluation, direction des enqutes et du contrle. Nanmoins, compte tenu de la nouveaut tant au plan administratif quconomique ou juridique des problmatiques que pose un tel secteur, qui justifie que les agents de lARJEL naient pas tout moment la totale matrise de tous les sujets, votre rapporteur estime que l excs de zle ou de prudence, du moins dans un premier temps, est prfrable ; - la mise en place dun mdiateur interne lARJEL pour traiter les petits litiges entre joueurs et oprateurs ; - un processus denqute et de sanction la fois trop long et opaque. Les oprateurs saluent la pratique de publication des sanctions mais souhaiteraient tre mieux informs des diffrentes phases de la procdure. Sur ce point, votre rapporteur estime que quelques progrs peuvent tre accomplis (cf. infra seconde partie) mais que ce type de requte, qui nest pas toujours dnue darrire-penses au regard de la bataille concurrentielle que se livrent les oprateurs, voit sa porte intrinsquement limite par la ncessaire srnit des phases de poursuite et de sanction. Les services et le prsident de lARJEL ont galement formul des propositions sur le statut et les pouvoirs de lAutorit tendant amliorer lexercice de ses missions. On peut ainsi relever les recommandations suivantes2 : - clarifier la rdaction de larticle 31 de la loi sur lobligation darchivage en temps rel (en cho la dcision prcite de la commission des sanctions et au recours dont elle a fait lobjet) ; - octroyer lARJEL la personnalit morale ;

Trois des sept membres du collge, dont le prsident, sont nomms par dcret. Indpendamment des propositions sur le cadre mme de lactivit des oprateurs, qui peuvent contribuer faciliter lexercice des missions du rgulateur.
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- instaurer un avis de lARJEL sur les conventions conclues par les socits de courses avec les oprateurs de paris hippiques ; - faciliter linstruction des dossiers de demande dagrment en prvoyant un cas de suspension du dlai dinstruction supplmentaire ; - consacrer la possibilit pour les agents de lARJEL de participer des sessions de jeu sur des sites illgaux ; - consacrer la possibilit pour lARJEL dutiliser certaines donnes recueillies par les services engags dans la lutte contre loffre de jeu illgale ; - consacrer pour son prsident la possibilit dintroduire toute action en justice permettant de lutter contre la publicit en faveur dun site illgal ; - supprimer le caractre obligatoire de la procdure de mise en demeure pralable ; - confrer explicitement lARJEL le pouvoir de prendre des mesures conservatoires durgence ; - et mettre en place une procdure de traitement amiable des litiges entre joueurs et oprateurs agrs au sein de la Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes (DGCCRF) ou de lARJEL. Votre rapporteur revient sur lopportunit ventuelle de ces recommandations dans la seconde partie du prsent rapport. IV. LE RESPECT DE LORDRE PUBLIC ENTRE SVRIT ET INCERTITUDES
A. LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT ET LE FINANCEMENT DU TERRORISME

1. Un rgime clarifi et renforc par la loi du 12 mai 2010 a) Une harmonisation globale pour lensemble des prestataires de jeux dargent et de hasard Ainsi que la rappel Jean-Baptiste Carpentier, directeur de Tracfin, lors de son audition par votre rapporteur, le jeu est par nature un moyen potentiel de transfert dargent, y compris travers les frontires, et donc un vecteur privilgi de blanchiment. Ds lors, la prvention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme figure parmi les objectifs de la politique publique des jeux dargent et de hasard, tels que prvus par larticle 3 de la loi du 12 mai 2010. La loi, en particulier son article 22, a permis de clarifier et harmoniser les obligations des oprateurs de jeux, dsormais tous soumis au mme rgime de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement

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du terrorisme, prvu par les articles L. 561-2 L. 561-22 du code montaire et financier. Ce faisant, la France a poursuivi sa dmarche dextension des obligations nes de la troisime directive anti-blanchiment1 tous les oprateurs de jeux, en y intgrant les prestataires de jeux en ligne. Si lidentification du blanchisseur potentiel demeure linstrument le plus dissuasif, dautres obligations spcifiques ont abouti la mise en place dun arsenal trs toff de mesures de prvention. Les oprateurs tablis en France qui sont titulaires de droits exclusifs ou agrs doivent, en particulier, respecter les obligations de vigilance lgard de leur clientle et de dclaration des oprations suspectes (dite dclaration de soupon ) auprs de Tracfin, prvues, respectivement, par les articles L. 561-5 L. 561-14-2 et L. 561-15 L. 561-22 du code montaire et financier. Des dispositions proches sont galement susceptibles de sappliquer aux oprateurs tablis ltranger et dont lEtat de domiciliation ne prvoit pas de rgime quivalent, compte tenu des responsabilits confies lARJEL (cf. infra). Les oprateurs de jeux ont une incitation forte respecter ces obligations de lutte anti-blanchiment puisqu linstar des autres professions concernes, ils sont passibles, en cas de manquement, des sanctions administratives et pcuniaires prononces par lautorit de droit commun quest la Commission nationale des sanctions. LARJEL dispose galement, comme Tracfin, dun droit de saisine directe de cette commission, sans passer par une autorit ministrielle. La gradation des sanctions administratives prvue par larticle L. 561-40 du code montaire et financier est assez habituelle2 , et la sanction pcuniaire, dont le montant est fonction de la gravit des manquements, est plafonne cinq millions deuros. Larticle 64 de la loi du 12 mai 2010 a galement tendu les pouvoirs de contrle des agents de ladministration (le service central des courses et jeux SCCJ sagissant des casinos), qui peuvent dsormais avoir lieu sur place, dans les locaux des prestataires de jeux, et non plus seulement sur pices. b) Le rle central de lARJEL De manire gnrale, larticle 18 de la loi prvoit que toute entreprise qui sollicite un agrment auprs de lARJEL justifie de sa capacit assumer ses obligations en matire de lutte contre les activits frauduleuses ou criminelles, en particulier le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme . Le cahier des charges des oprateurs candidats lagrment,
Directive 2005/60/CE du Parlement europen et du Conseil du 26 octobre 2005 relative la prvention de lutilisation du systme financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Le champ dapplication de cette directive, qui nest pas dharmonisation maximale, ne couvre que les casinos. 2 Soit lavertissement, le blme, linterdiction temporaire dexercice de lactivit pour cinq ans maximum, et le retrait dagrment ou de la carte professionnelle.
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annex larrt du 17 mai 2010, comporte ainsi une sous-partie qui expose les informations relatives la lutte contre les activits frauduleuses ou criminelles, en particulier le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme . De mme, larticle 21 de la loi dispose que lagrment ou son renouvellement peut tre refus pour un motif tir de lincapacit technique, conomique ou financire du demandeur de faire face durablement, aux obligations de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme1. Larticle L. 561-36 du code montaire et financier, tel que modifi par larticle 22 de la loi, confie directement lARJEL le contrle du respect, par les oprateurs agrs de jeux en ligne, de leurs obligations au regard de la lutte contre le blanchiment. LAutorit est ainsi membre du Conseil dorientation de la lutte contre le blanchiment. Par sa dcision n 2011-025 du 24 fvrier 2011 portant adoption des lignes de conduite en matire de lutte anti-blanchiment, le collge de lARJEL a prcis les obligations de contrle interne qui simposent aux oprateurs, selon quatre axes : - la dsignation dun correspondant, linformation et la formation du personnel, la mise en place dune valuation et dune cartographie des risques adaptes ; - la vigilance lgard de la clientle, susceptible dtre renforce dans certaines configurations de jeu (utilisation de cartes prpayes et tables prives au poker) ; - la dclaration Tracfin des sommes ou oprations dont les oprateurs savent, souponnent ou ont de bonnes raisons de souponner quelles proviennent dune infraction passible dune peine demprisonnement suprieure un an2 ; - le gel des avoirs dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme ou de sanctions financires internationales, dans les conditions dfinies par les articles L. 562-1 L. 562-11 du code montaire et financier. Larticle 27 de la loi prvoit galement que chaque oprateur rend compte, dans son rapport annuel lARJEL, des rsultats des contrles quil a raliss en matire de lutte contre les activits frauduleuses ou criminelles ainsi que le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. c) Les autres mesures contribuant la prvention Enfin, lefficacit de la lutte contre le blanchiment est lie quatre mesures essentielles :
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Outre les obligations attaches son activit, la sauvegarde de lordre public, aux ncessits de la scurit publique et la lutte contre le jeu excessif ou pathologique. 2 Ce qui est susceptible de couvrir galement la fraude fiscale.

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- le plafonnement du TRJ, qui contribue limiter lattrait et la rentabilit du blanchiment via le jeu en ligne ; - lobligation, pour les oprateurs domicilis ltranger, de faire accrditer par ladministration fiscale un reprsentant tabli en France, qui doit aussi tenir la disposition de ladministration et de lARJEL la comptabilit de lensemble des sessions de jeu ; - les lourdes contraintes imposes par le processus dinscription des joueurs, qui peuvent dcourager lacte de blanchiment (cf. infra) ; - le renforcement de la fiabilit, de la scurit et de la traabilit des moyens de paiement, compte tenu des dispositions de larticle 17 de la loi : ladossement direct du compte joueur un compte de paiement ouvert auprs dun prestataire de services de paiement europen1, lexclusion de la monnaie fiduciaire et du chque pour lapprovisionnement du compte joueur, et le reversement des avoirs exclusivement par virement bancaire. d) Le dveloppement des cartes prpayes A la suite dun amendement de notre collgue Nicolas About, qui avait reu un avis favorable du Gouvernement, les cartes prpayes ont t incluses dans les moyens de paiement ligibles. Ce moyen de paiement avait suscit des rserves de votre rapporteur dans la mesure o il tendait indirectement rintroduire des espces dans le circuit, concurrence du plafond de chaque carte (en gnral de cent euros). Lors de lexamen en sance le 24 fvrier 2010, le ministre Eric Woerth avait cependant apport les garanties suivantes : Je pense que les cartes prpayes sont une bonne chose. Les associations de joueurs ou de consommateurs y sont favorables. Des tudes menes au Royaume-Uni montrent que cette technique permettrait de mieux contrler notamment laddiction en crant une rupture puisquil faut aller rechercher la carte. Pour prvenir une interrogation lgitime, je dirai que les garanties ncessaires la lutte contre le blanchiment sont prserves. En effet, tous les oprateurs de jeux sont assujettis aux obligations de vigilance et de dclaration. Et tous les joueurs sont identifis, quel que soit le moyen de paiement. On ne joue pas de manire anonyme. Le projet de loi verrouille les conditions de reversement de leurs avoirs, qui ne peuvent tre verss que par virement et sur un seul compte de paiement pralablement dclar. Cest bien ce niveau que se situe le risque de blanchiment. Les reprsentants des deux socits que votre rapporteur a auditionns Ticket Surf International et Paysafecard se sont flicits du vif succs que
Ce qui garantit lidentification systmatique et au premier euro du titulaire du compte, labsence despces dans les changes entre compte de paiement et compte joueur, et la traabilit des flux vers ou en provenance de ces comptes.
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recueillait ce moyen de paiement auprs des joueurs en ligne, qui a contribu accrotre sensiblement leur activit. Le rseau de distribution est tendu1 et pourrait slargir aux enseignes de grande distribution. Les cartes peuvent galement servir de support promotionnel pour des sites de jeux en ligne, et les prestataires ont cet gard t retenus comme partenaires privilgis par la plupart des oprateurs de poker et de paris2, lexception notable des deux anciens monopoles. 2. Un processus dinscription du joueur trs contraignant a) Les garanties didentification du joueur Le processus dinscription dun joueur sur un site de jeu en ligne et la fiabilit de son identification constituent un lment structurant de la prvention de diverses atteintes lordre public, en particulier le blanchiment, lusurpation didentit et de moyens de paiement (et le vol des sommes dposes sur le compte joueur qui peut en rsulter) et le jeu des mineurs. Les garanties quun oprateur peut apporter en la matire figurent ainsi parmi les conditions requises pour son agrment. Larticle 17 de la loi du 12 mai 2010 prvoit que tout candidat doit prciser les modalits daccs et dinscription son site de tout joueur et les moyens lui permettant de sassurer de lidentit de chaque nouveau joueur, de son ge, de son adresse et de lidentification du compte de paiement sur lequel sont reverss ses avoirs . Loprateur doit sassurer que le joueur est bien une personne physique et non un robot informatique , ce qui se traduit par lentre dun mot de passe et le recours au test dit de Turing. Ce test, dsormais banalis, consiste demander au joueur de recopier une srie alphanumrique apparaissant dans une image graphique dforme. La procdure dinscription que la plupart des oprateurs qualifient de parcours du combattant (cf. infra) a t prcise par un dcret du 19 mai 20103 et comporte plusieurs tapes qui lapparentent au processus de cration dun compte bancaire : - le joueur remplit des formalits de prinscription sur le site comportant la terminaison .fr. Il indique son nom, prnom, sa date de naissance, ladresse postale de son domicile, et les rfrences du compte de paiement sur lequel loprateur reversera, le cas chant, ses avoirs. Il doit certifier avoir pris connaissance du rglement portant conditions gnrales de

Bureaux de tabac, stations dessence, points de vente de la presse Soit environ 32 000 points de vente pour les produits de Paysafecard. 2 Ces partenariats se sont aussi traduits par la facturation dune partie des dpenses de marketing des oprateurs aux prestataires de services de paiement. 3 Dcret n 2010-518 du 19 mai 2010 relatif la mise disposition de loffre de jeux et de paris par les oprateurs agrs de jeux ou de paris en ligne, en particulier son chapitre II.

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loffre et manifester explicitement son acceptation des clauses de ce rglement ; - loprateur vrifie que le joueur nest pas mineur ni inscrit sur le fichier des interdits de jeux. Il cre alors un compte joueur provisoire, que le joueur peut crditer mais dont il ne peut reverser sur son compte de paiement les gains ventuels avant lachvement complet de la procdure ; - dans un dlai maximum dun mois compter de la demande douverture du compte, le joueur adresse loprateur la copie dune pice didentit et un relev didentification bancaire ; - aprs rception des pices et vrification, loprateur communique par courrier au joueur un code secret, distinct du mot de passe permettant au joueur daccder son compte provisoire (sil a t ouvert). Seule la saisie par le joueur du code secret permet de mettre fin au statut provisoire du compte. Le dcret prcit prvoit galement les diffrents cas de clture sans dlai, sur demande ou doffice, dun compte joueur provisoire ou dfinitif : - si le titulaire du compte en fait la demande ; - sil na pas transmis loprateur une des pices exiges au terme dun dlai de deux mois compter de la demande douverture de ce compte provisoire, et si, lexpiration dun dlai de six semaines compter de lenvoi par loprateur du code secret, le joueur na pas saisi ce code ; - sil communique loprateur, aprs louverture dun compte joueur, des pices comportant des informations ne correspondant pas celles quil a saisies lors de louverture du compte, et sil lui communique, loccasion de la modification des informations associes son compte joueur, des pices dont les informations ne correspondent pas celles quil a saisies ; - sil vient tre interdit de jeu ; - et sil na pas ralis, dans les douze derniers mois, dopration de jeu ou de pari. b) Un processus dinscription jug trop dissuasif La procdure dinscription apporte des garanties de prvention de la fraude informatique et du blanchiment. Elle renforce galement la prise de conscience du joueur du caractre singulier de lacte de jeu, qui nest pas un loisir comme les autres. Elle traduit cet gard une certaine dualit de la loi, qui associe ouverture et dissuasion. De fait, la grande majorit des oprateurs que votre rapporteur a auditionns considrent quelle exerce aussi un effet dissuasif lencontre des joueurs, et peut donc les conduire interrompre leur inscription, ou pire, se tourner vers des sites illgaux plus accommodants. Lenvoi par la poste dun code confidentiel et la somme des dlais douverture du compte sont plus particulirement incrimins.

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Il en rsulte, selon eux, un taux dabandon lev et une hausse du stock de comptes provisoires, susceptibles dtre clturs, par rapport aux comptes dfinitifs. Les donnes de lARJEL tendent le confirmer, puisquentre juin 2010 et fin avril 2011, les oprateurs ont cltur environ 1,4 million de comptes joueurs, essentiellement des comptes provisoires. Nombre doprateurs demandent donc un allgement des formalits dans des conditions de scurit satisfaisantes ou le recours des solutions techniques plus innovantes. c) La procdure controverse de remise zro des comptes joueurs Afin dassurer une certaine galit des conditions de jeu entre anciens et nouveaux oprateurs, la loi du 12 mai 2010 a prvu, linitiative de lAssemble nationale, un dispositif de remise zro des comptes joueurs pour les oprateurs illgaux qui obtiendraient lagrment de lARJEL. La Franaise des jeux et le PMU ntaient pas concerns puisquils taient les seuls prestataires autoriss avant louverture. Larticle 17 de la loi prvoit ainsi que les oprateurs justifient auprs de lARJEL du processus assurant que louverture et lapprovisionnement initial des comptes joueurs sont bien intervenus postrieurement la date dagrment. Les nouveaux oprateurs agrs devaient donc reconstituer leur base de clientle sans pouvoir assurer la continuit de celle acquise dans des conditions illgales, notamment sur les sites en .com. Cette procdure a t fortement critique par les futurs concurrents lors de lexamen du projet de loi, au motif quelle accordait un avantage dterminant aux deux oprateurs historiques. Le fondement de la lgalit la cependant lgitimement emport sur largument conomique de lquit concurrentielle, quil tait au demeurant possible de renverser. Aprs la phase douverture, la critique est en revanche venue des deux oprateurs historiques, qui ont jug que le dispositif navait pas t appliqu de manire transparente dans de nombreux cas, voire tout simplement non respect. Leurs soupons ont t renforcs par le constat dune consolidation rapide du secteur aprs louverture et par le fait que la plus grande partie du march soit contrle par des marques connues, auparavant illgales et qui ont russi transformer dans de bonnes conditions les comptes de facto ouverts avant la loi en comptes juridiquement autoriss par la loi. Ils ont ainsi conjointement saisi lARJEL de cette question, sans exclure, dans le cas du PMU, une action en justice1. De leur point de vue, ce sont in fine les vrais nouveaux entrants (ie. qui nexistaient pas avant
Les dirigeants du PMU ont galement suggr quen cas dinfraction avre, leffacement des bases de donnes et un cran noir soient imposs aux oprateurs fautifs pendant plusieurs semaines (le temps de crer de nouveaux comptes joueurs), ce qui revient les liminer du paysage concurrentiel.
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louverture) qui ont t les vritables perdants, leur activit et leur notorit tant rduites la portion congrue. Votre rapporteur nest pas en mesure de porter un jugement sur la matrialit des faits allgus. Il reconnat cependant que ce dispositif pouvait faire lobjet dune lecture trs formaliste, permettant de respecter sa lettre davantage que son esprit1 et de limiter les pertes en ligne . Il constate galement que lARJEL, dont le prsident a dclar quelle avait fait preuve dune vigilance particulire lors de linstruction des agrments, na pas relev dinfraction susceptible dtre sanctionne sur ce point. 3. Des risques limits de blanchiment sur les jeux en ligne De lavis des oprateurs et du directeur de Tracfin que votre rapporteur a auditionns, les risques de blanchiment sur les jeux en ligne demeurent aujourdhui trs limits. Le directeur de Tracfin considre ainsi que la lgislation franaise est une des plus protectrices dEurope, grce au verrou essentiel du compte traable ( la diffrence des jeux en dur) et la prohibition de l exchange betting . Les risques identifis rsident essentiellement dans la possibilit thorique, lors des heures creuses de la nuit, de saturer une table de poker en cash game avec des complices prpars perdre leurs mises, selon une pratique dite de chip dumping . La composition des tables tant normalement alatoire, il est ncessaire quun trs petit nombre de joueurs soient actifs sur le site au moment de lopration. La parade est alors difficile mais les joueurs frauduleux demeurent nanmoins identifiables. En revanche, le risque de blanchiment parat quasi inexistant sur les tournois, puisquils rassemblent gnralement des centaines ou des milliers de personnes et que les participants ne peuvent savoir lavance sur quelle table ils vont jouer. De mme, les cartes prpayes offrent en thorie des possibilits de micro-blanchiment peu rentable car concurrence de leur plafond de paiement, de 100 euros pour les cartes des deux principaux fournisseurs, Paysafecard et Ticket Surf. Ces cartes, comme les autres moyens de paiement, sont cependant adosses un compte de paiement traable et identifies chacune par un code de seize chiffres (qui permet le paiement) rfrenc chez le fournisseur. Les deux socits ont galement collabor avec Tracfin et les cyber-patrouilleurs . Deux autres risques associs aux cartes prpayes semblent devoir tre relativiss :
Il suffisait, par exemple, quun oprateur engag dans une demande dagrment avertisse par mail ses clients de la clture de leur compte telle date et de la cration imminente dun site autoris, et sollicite peu aprs, une fois lagrment obtenu, leur inscription sur le nouveau site assortie dun bonus.
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- laccs des mineurs au jeu : seules certaines cartes non utilisables par les mineurs1 permettent deffectuer des paiements sur des sites de jeux en ligne. Le risque repose ds lors sur le dtaillant qui a vendu la carte, linstar des jeux du rseau physique. Les prestataires de cartes ralisent cependant des contrles mensuels de certains points de vente, qui permettent notamment de sassurer que le dtaillant procde bien aux vrifications didentit ; - la fraude et le vol : les risques ne sont pas plus levs que pour dautres moyens de paiement. Paysafecard et Ticket Surf mnent des actions de sensibilisation des consommateurs aux risques de fraude sur Internet (usurpation didentit par spam, confidentialit du code, ncessit dun certificat de scurit sur le site dachat, mesures de protection de lordinateur) et peuvent effacer distance les codes de paiement en cas de vol2. Les reprsentants de Tracfin et du ministre du budget ont indiqu votre rapporteur que la recherche de la fraude doit privilgier la catgorie de gros joueurs, habitus aux sites illgaux et qui vivent mal le retour de la loi , ce qui conduit examiner la demande plutt que loffre de jeux. Diverses techniques sont ncessaires pour les reprer, lARJEL bnficiant cet gard de lexpertise dune socit canadienne. Si des fraudeurs sont dtects, il est cependant ncessaire de procder au blocage des flux financiers, opration rendue difficile par le secret bancaire (cf. supra). Le service Tracfin, qui est avant tout un service de renseignements et non para-juridictionnel et dont lactivit se concentre sur la recherche de lorigine de capitaux douteux, navait en mai 2011 pas encore reu de dclaration formelle de soupon des oprateurs de jeux en ligne, mais plutt des renseignements informels, traits par une cellule ddie3. Il apparat galement que les divergences de lgislation entre Etats membres de lUnion europenne crent des difficults, certaines juridictions ntant pas aussi scrupuleuses que la France. 4. Des risques insuffisamment apprhends pour les jeux et paris du rseau physique Selon le directeur de Tracfin, les jeux en dur , en particulier les paris hippiques et les jeux de loterie ou de grattage, sont les principaux vecteurs de blanchiment.

Par exemple, la carte Premium de Ticket Surf. Le reprsentant de Paysafecard a ainsi voqu votre rapporteur le cas dun buraliste qui avait disparu avec lquivalent de 46 000 euros de paiements, mais dont les codes ont t rapidement rendus inutilisables. 3 De manire gnrale, Tracfin ne travaille que sur des informations traces , jamais sur dnonciation.
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Comme tous les oprateurs de jeux, les exploitants de casinos sont soumis une obligation de vigilance1, qui impose lenregistrement de lidentit du joueur ds lors quil effectue un change en caisse de plus de 2 000 euros lors de lachat de moyens de jeux ou du paiement dun gain. Ce montant est conforme aux prescriptions de la troisime directive antiblanchiment mais a t relev par un dcret du 25 aot 20092 (il tait auparavant de 1 000 euros), ce quon peut regretter. De fait, le nombre denregistrements a fortement baiss, passant de 1,33 million lors de la saison 2008-2009 382 400 lors de la saison 2009-2010. En revanche, le nombre de dclarations de soupon a sensiblement augment puisquil tait de 117 en 2009-2010, contre 35 lanne prcdente. Cette volution est le fruit de la dmarche de sensibilisation3 conduite par le service central des courses et jeux et Tracfin. Ces dclarations nont pas donn lieu la constatation de manquements ni la saisine de la Commission nationale des sanctions. Des enqutes ont nanmoins t menes sur des fabricants de machines sous et matriels de jeu, et Tracfin a pu avoir, dans une priode rcente, des soupons de blanchiment lors doprations de rachat de casinos ou de bar dans les casinos4. Les obligations imposes aux huit cercles de jeux sont plus lgres puisque le seuil didentification est de 5 000 euros. De mme, les contraintes sont moindres pour les jeux du rseau physique des deux oprateurs historiques, comme lillustre le tableau ci-aprs : pas de prise didentit lors de lachat, des gains payables en espces jusqu 5 000 euros pour les paris hippiques, et un seuil de prise didentit de 5 000 euros pour lencaissement des gains. Les dtaillants du PMU font toutefois lobjet dune enqute de moralit, et ceux de la FdJ sont gnralement aussi des dbitants de tabac, soumis un contrle des douanes.

Depuis la loi n 90-614 du 12 juillet 1990 relative la participation des organismes financiers la lutte contre le blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupfiants. 2 Dcret n 2009-1013 du 25 aot 2009 portant application du premier alina de larticle L. 561-13 du code montaire et financier. 3 Organisation de runions pour les responsables de casinos et diffusion, en mai 2010, dun document relatif aux procdures et mesures de contrle interne en matire de lutte antiblanchiment. 4 La recevabilit dune opration dacquisition au regard du rgime de contrle des investissements trangers (qui couvre le secteur des casinos) est examine par le ministre charg du budget.

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Comparaison des moyens de paiement et seuils didentification des joueurs du rseau physique
Oprateur Franaise des jeux (rseau physique) Moyens de paiement accepts Espces, chques (2) et cartes bancaires Seuil de prise didentit lors des prises de jeu Pas de prise didentit Moyens de paiement des gains Jeux de grattage : - gain < 200 : espces - gain > 200 : chque Jeux de tirage et paris sportifs : - gain < 500 : espces - gain > 500 : chque - gain < 5 000 : espces (4) - gain > 5 000 : chque En rgle gnrale, paiement en espces sauf gain dun jackpot (chque) ou la demande expresse du client (6) Seuil de prise didentit lors des gains (1) 500 5 000 (3)

PMU (jeux du rseau physique) Casinos

Espces, chques et cartes bancaires Espces, chques et cartes bancaires (dbit immdiat)

Pas de prise didentit 2 000 par sance de jeu, quel que soit le moyen de paiement (5)

5 000

2 000 par sance de jeu (gain ou revente de jetons)

(1) : Prise didentit complte : nom, prnom, date et lieu de naissance, numro de la pice didentit. (2) : Les procdures internes de la FdJ prconisent de refuser ce moyen de paiement, mais il est en pratique souvent accept par les dbitants. (3) : Les courtiers de la FdJ peuvent payer par chque un cumul de petits lots, dun montant total infrieur 500 euros. Lidentit complte du joueur nest pas enregistre. Pour les gains compris entre 500 et 5 000 euros, la FdJ relve uniquement le nom, le prnom et le numro de la pice didentit du gagnant. (4) : Paiement par chque possible en-dessous de ce seuil la demande expresse du client. (5) : En pratique, les tablissements conservent lidentit des joueurs pour tout paiement par carte bancaire et par chque, sans notion de seuil. (6) : Le casino peut toutefois refuser. En cas de paiement par chque, le montant des prises de jeux en espces enregistres est dduit du montant du chque. Les prises de jeux en espces sont rembourses en espces.
Source : Tracfin

Tracfin accorde donc une vigilance particulire ces jeux. Selon son directeur, les rachats de tickets gagnants seraient une pratique relativement courante. Ces oprations de blanchiment, qui concernent surtout lconomie souterraine du trafic de drogue, ne reprsentent pas des sommes trs importantes mais nen doivent pas moins tre combattues.
B. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LE MARCH ILLGAL : DES ACQUIS FRAGILES

1. Un renforcement rel des instruments juridiques Lexistence dun march essentiellement illgal, hors de tout contrle et fiscalement improductif, a t lune des principales motivations de la dmarche douverture encadre initie en 2010. La labellisation de loffre

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lgale devait ainsi accrotre le cot du risque des sites non agrs et largir le primtre des acteurs ayant un intrt leur viction. Laccessibilit dun site non agr en France nimplique pas ncessairement quil soit illgal. Un site est illgal et rprhensible lorsquil nest pas titulaire dun agrment de lARJEL, propose linscription et la participation des sessions de jeu (et non pas sil sagit dun simple site dinformation ou de comparaison de cotes), et permet de miser en argent rel. Bien quil sagisse dun texte douverture, la loi du 12 mai 2010 comporte un important volet tendant renforcer les moyens de dtection de loffre illgale et les obstacles juridiques divers stades de sa chane de valeur. Le rgime pnal a galement t harmonis pour tous les types de jeux, quils soient en ligne ou en dur . Le principe gnral qui prvalait avant la loi a t maintenu, soit la pnalisation de loffre (loprateur) plutt que de la demande (le joueur). Les principales mesures restrictives sont ainsi les suivantes : - la pnalisation de la publicit pour un site non agr ou des jeux sous droits exclusifs non autoriss (amende de 100 000 euros ou du quadruple du montant consacr aux dpenses publicitaires). La mme sanction est prvue en cas de diffusion de cotes et rapports proposs par de tels sites ; - un rgime strict de sanctions pnales en cas doffre non agre de jeux ou paris : trois ans demprisonnement et 90 000 euros damende, ports sept ans demprisonnement et 200 000 euros damende en cas de commission en bande organise, assortis de peines complmentaires (privation des droits civiques, civils et de famille, confiscation de biens, interdictions dexercice de certaines professions) ; - des pouvoirs renforcs de dtection des sites illgaux et de collecte de preuves, confrs aux agents des douanes et de la police judiciaire, en particulier ceux de lOffice central de lutte contre la criminalit lie aux technologies de linformation et de la communication (OCLCTIC), qui dpend de la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ). Ces agents peuvent ainsi infiltrer des sites en participant des sessions sous un pseudonyme, acqurir et conserver des donnes sur ces oprateurs et les transmettre lARJEL. Ds lors quune infraction est constate, ils peuvent naturellement engager une procdure pnale par transmission au parquet ; - la facult de faire ordonner, auprs dun hbergeur, fournisseur daccs, annuaire ou moteur de recherche, larrt de laccs un service de jeux en ligne non agr, selon une procdure prvoyant une mise en demeure adresse par lARJEL, qui peut en cas dinexcution saisir le juge des rfrs et se traduire par une condamnation sous astreinte. Ainsi quil a t expos plus haut, cette procdure a abouti une condamnation seulement deux reprises ; - et un dispositif de blocage des transferts de fonds destination ou en provenance doprateurs non agrs par les tablissements bancaires, selon

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une procdure analogue la prcdente : une mise en demeure adresse par lARJEL, qui en cas dinexcution, peut prendre linitiative de proposer au ministre du budget linterdiction des mouvements ou transferts de fonds. 2. Une efficacit variable du dispositif rpressif Le cumul des mesures de prvention et de sanction exerce indniablement un effet dissuasif, y compris pour les joueurs. Plusieurs obstacles, quil est difficile de lever par les seuls moyens juridiques, tendent toutefois limiter la porte du dispositif. a) Les limites de laction civile et pnale En premier lieu, lefficacit de ces mesures est tributaire des moyens humains et techniques mis en uvre dans la dtection des sites. LARJEL a constitu une importante base de donnes sur les sites non autoriss, mais dont le volume demeure certainement trs en-de de la ralit des sites accessibles. Sa capacit daction est galement limite puisque ses agents ne sont pas habilits agir sous un pseudonyme pour constater des infractions puis engager des poursuites pnales, ces prrogatives tant attribues aux services rpressifs (gendarmerie, police judiciaire et douanes). La coordination entre ces services et lAutorit a cependant t amliore, par des runions et la dsignation en juillet 2010 dun commandant de police en tant quofficier de liaison au sein du SCCJ. Laction des cyberpatrouilleurs et cyberdouaniers est relle mais encore trs insuffisante. Dans les premiers mois de lapplication de la loi, les parties prenantes la lutte contre les sites illgaux ont dcid de privilgier la voie civile, cest--dire la mise en demeure par lARJEL ventuellement suivie dune saisine du parquet, juge plus rapide. Le SCCJ sest attach mettre en place un dispositif rapidement oprationnel, par redploiements de personnels1 mais avec des moyens matriels (installation de lignes scurises et dordinateurs ddis) et financiers (acquisition de cartes prpayes anonymes) rduits. De juillet 2010 avril 2011, 51 enqutes ont ainsi t ouvertes, dont 10 par le SCCJ, 21 par la gendarmerie nationale et 20 par les douanes. Ces chiffres paraissent faibles au regard des milliers de sites illgaux en particulier sagissant de la police et sont en tout tat de cause trs infrieurs aux nombreuses condamnations prononces antrieurement, de 2005 2009, pour les diffrentes infractions la rglementation sur les jeux en dur .

Deux agents ont galement t recruts dbut 2011, mais pour renforcer la division des affaires judiciaires du SCCJ.

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Etat des lieux des infractions sanctionnes et condamnations en matire de jeux dargent et de hasard de 2005 2009
Anne 2005 2006 2007 2008 2009 Infractions ayant donn lieu condamnation 447 704 544 695 826 Condamnations pour infraction principale 568 220 246 254 294 Condamnations pour infraction unique 171 70 92 77 103

N.B : les dlits susceptibles dtre sanctionns sont varis : colportage ou publicit pour une loterie prohibe ; organisation dune loterie prohibe ; dtention, installation, mise disposition ou exploitation dappareils de jeu interdits sur la voie ou dans un lieu public ; tablissement ou tenue en un lieu public de jeux dargent et de hasard non autoriss ; non-paiement de limpt sur les cercles et maisons de jeux ; exercice des fonctions de dirigeant dun casino sans agrment pralable
Source : ministre de la justice

En outre et surtout, le problme des suites judiciaires relles accordes la procdure pnale, qui avait dj t soulign lors des dbats parlementaires, subsiste car il a fondamentalement trait aux limites dune lgislation nationale sur des prestations distance. Sil est difficile didentifier les gestionnaires de sites illgaux, le plus souvent domicilis ltranger, il lest encore davantage de les poursuivre dans des pays o la lgislation peut tre beaucoup plus permissive et en labsence de convention. b) La difficult du blocage ou filtrage des sites La loi du 12 mai 2010 et ses dcrets dapplication nont pas prcis les modalits de filtrage et darrt de laccs aux sites auxquelles les fournisseurs daccs et hbergeurs peuvent recourir lorsquils font lobjet dune mise en demeure de lARJEL ou dune injonction sous astreinte. Il appartient donc ces prestataires de dterminer eux-mmes les moyens mettre en uvre, ainsi que laffirme le TGI de Paris dans son ordonnance du 6 aot 2010, prcite. Il mentionne ainsi toute mesure de filtrage pouvant tre obtenu () par blocage du nom de domaine, de ladresse IP connue, de lURL, ou par analyse du contenu des messages, mises en uvre alternativement ou ventuellement concomitamment, de manire ce quelles soient suivies de leffet escompt sur le territoire franais . Ces outils techniques prsentent cependant des inconvnients. Le blocage du nom de domaine (DNS) ou de ladresse IP (Internet Protocol) est ainsi relativement ais, mais frustre (on ne peut bloquer une seule page ni un site sans nom de domaine) et donc susceptible de contournements, par exemple par lutilisation dun autre serveur DNS situ ltranger. Le filtrage dURL (Uniform Resource Locator) ou du contenu est plus sophistiqu et

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prcis mais peut requrir des ressources importantes ou de mandater une socit spcialise. Lefficacit de la procdure civile est donc en partie tributaire de la bonne volont des fournisseurs daccs et hbergeurs et de lampleur des cots induits. A ce titre, il est regrettable mme si lon peut comprendre le peu dempressement du Gouvernement pour des raisons budgtaires que le dcret fixant les modalits de compensation des surcots rsultant des blocages pour les fournisseurs daccs nait toujours pas t pris. c) Un vaste ventail de moyens techniques de contournement pour les joueurs comme pour les oprateurs Dans un environnement dmatrialis et aussi technique et mobile que celui dInternet, il est invitable que des moyens de contournement des restrictions daccs perdurent ou apparaissent, tant du ct de loffre que de la demande. La tentation est dautant plus grande pour les gros joueurs , car ces derniers sont gnralement trs familiers des diffrentes solutions techniques existantes et peuvent consacrer beaucoup de temps calculer leur esprance de gain (en particulier pour le poker) et consulter des comparateurs de sites. Les outils disponibles, que ce soit pour sabstraire du blocage du DNS et de ladresse IP ou brouiller son identit, sont varis et souvent disponibles en ligne. Ils sont galement susceptibles dtre relayes par les forums de discussion. On peut ainsi mentionner les tutoriels ( modes demploi ), les programmes daccs direct ladresse IP lorsque le nom de domaine est filtr, les logiciels permettant daccder au site sans passer par la page daccueil, les programmes de changement automatique et permanent de ladresse IP1, les serveurs dits proxy permettant de crer un grand nombre dadresses et danonymiser son adresse IP, les tiers de confiance, les rseaux privs virtuels ( virtual private network VPN2), les home games permettant de crer des parties de poker en ligne prives 3. Un march en rgression mais dont lampleur est incertaine La dmarche douverture et de lgalisation a mcaniquement entran une diminution du jeu sur des sites illgaux par transfert de loffre, les principaux oprateurs auparavant non autoriss ayant obtenu lagrment de lARJEL. Lincertitude demeure cependant sur lampleur de cette
Qui est alors mutualise avec le nom de domaine via un site miroir . Linternaute qui recourt un VPN est identifi par ladresse IP de ce fournisseur et peut donc tre considr comme tabli ltranger. Labonnement un tel service cote moins de 10 euros par mois et est souvent utilis par les entreprises souhaitant permettre leurs employs de maximiser la confidentialit de leurs communications internes. Un site Internet tel que azafolkz.blogspot.com propose directement aux joueurs de poker laccs aux VPN ainsi quune adresse IP au Royaume-Uni.
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attrition, les deux oprateurs historiques et le Gouvernement tant cet gard plus optimistes que les nouveaux concurrents. Ces estimations comportent toutefois une part de subjectivit car, dune part, elles reposent ncessairement sur des projections et des hypothses que lon peut contester, et dautre part, elles sont lies aux intrts dfendus par ces deux catgories dacteurs1. Selon le Gouvernement et lARJEL, il ny a pas de march illgal de masse pour les paris et le poker en ligne. Les sites illgaux reprsenteraient ainsi environ 10 15 % du volume de mises, si lon compare le volume des mises sur les sites agrs en 2010 et lestimation du march avant louverture2. Le march illgal des jeux en ligne est toutefois beaucoup plus vaste puisquil inclut les jeux de grattage, de tirage et de casino en ligne, dont loffre est plus difficile mesurer puisquelle nest pas encadre. Au total, les sites illgaux reprsenteraient environ 30 % de la consommation. Les dirigeants de la FdJ et du PMU ne se risquent pas des valuations prcises, mais leur estimation est globalement assez proche de celle du Gouvernement, un niveau un peu suprieur (20 % pour les paris sportifs). Les nouveaux concurrents ont une perception assez diffrente. Dans son livre blanc prcit, lAFJEL considre ainsi qu un march illgal particulirement consquent continue dexister , mme si les divergences de vues relvent parfois de la smantique. Les premiers mois dexprience du march rgul auraient conduit nombre de joueurs dus , en particulier la fraction la plus active et qui draine un volume lev de mises, migrer vers des sites illgaux non soumis des contraintes de TRJ ni la fiscalit. Un oprateur tel que Zeturf a ainsi avanc qu la suite de louverture, 85 % de ses trs gros joueurs , soit ceux dont les mises sont suprieures 15 000 euros par mois, se sont ports vers loffre illgale3. De mme, selon une tude non publique ralise par Ipsos MediaCT en janvier 2011 pour le compte de Betclic Everest Group, 759 000 Franais, sur 5,24 millions de joueurs de jeux dargent en ligne au cours des six mois prcdents4, joueraient sur des sites relevant du primtre non rgul (jeux de casino, de grattage et de tirage). Toujours selon cette tude, plus de la moiti dentre eux seraient intresss par une offre de sites contrls. Lvaluation du march illgal en 2011 est fonction de lestimation de la croissance du march global. LAFJEL privilgie ainsi un scnario pessimiste, dans lequel laugmentation du march serait essentiellement capte par les sites non agrs, le march lgal demeurant au mieux stable. Les nouveaux oprateurs membres de lAFJEL, se fondent sur ce constat pour
Pour les nouveaux entrants du march, le maintien dune offre illgale importante illustre le manque dattractivit du march lgal. 2 Abstraction faite du volume marginal des mises sur les sites des deux anciens monopoles. 3 Donnes mentionnes dans le livre blanc de lAFJEL. 4 Soit 15,2 % des 34,5 millions dinternautes majeurs.
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souligner la faible attractivit relative de loffre lgale et limportante perte de recettes fiscales qui rsulterait, selon eux, de linterdiction des jeux de chance en ligne. Le PBJ non capt par la fiscalit1 tant valu 580 millions deuros, la perte de recettes serait denviron 300 millions deuros. Au total, votre rapporteur juge quil est difficile de se faire une ide prcise de ltat actuel et de lvolution future du march illgal. Le flux des mises sur des sites illgaux sest rduit mais la source ne sest bien videmment pas tarie, et ne peut sans doute pas ltre dans une conomie ouverte. La priode actuelle est sensible car la crdibilit de loffre lgale et des mesures de blocage des flux sur les sites prohibs est en jeu.
C. LE RESPECT DE LINTGRIT DES COMPTITIONS SPORTIVES

1. Lintgrit des comptitions sportives, une proccupation du lgislateur La lutte contre le trucage des comptitions sportives est, videmment, une proccupation pour de nombreux acteurs. La triche dans le sport a dailleurs une histoire ancienne et multiforme (dopage, corruption, etc.), pas seulement lie lorganisation de paris, dont les mdias rendent compte assez rgulirement. Nanmoins, comme cela a t soulign lors de lexamen de la loi relative louverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne, les paris en ligne constituent un facteur de risque important, pour deux raisons principales. Dune part, ils augmentent le nombre de personnes ayant un intrt au rsultat de la comptition. Dautre part, le caractre dmatrialis (et parfois extra-national) des paris tend faciliter les oprations frauduleuses. Le monde sportif relaye lgitimement ces inquitudes face au risque datteinte lintgrit des diffrentes disciplines. Lors des auditions quil a menes afin de prparer le prsent rapport, votre rapporteur a entendu plusieurs reprsentants de fdrations souligner la grande importance de cette question. Gilbert Ysern, directeur gnral de la fdration franaise de tennis (FFT) a ainsi soulign que la prservation de lthique des comptitions est le vrai sujet de la libralisation du secteur [des jeux en ligne], dgale importance que la question du dopage . Julien Brenger, juriste la direction gnrale du Comit national olympique et sportif franais (CNOSF), a prcis que le comit prend ce sujet trs au srieux et [] doit jouer un rle de coordination pour permettre aux fdrations et aux ligues de confronter leurs expriences, de rflchir la faon de mettre en place la loi et les outils pour permettre lintgrit des comptitions .
Soit le PBJ ralis en France par les sites de jeux de chance ou de hasard et des sites non agrs de paris et de poker.
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Dun point de vue politique, la ncessit de prvenir la tricherie dans le sport fait consensus, ce quont amplement montr les dbats sur la loi du 12 mai 2010 prcite. En effet, latteinte lintgrit des comptitions dpasse ses simples consquences pcuniaires (lies notamment aux paris) pour toucher au cur mme des valeurs du sport, dont le lgislateur a reconnu quelles constituent un lment important de lducation, de la culture, de lintgration et de la vie sociale 1. Pour sa part, votre rapporteur a veill ce que la loi de 2010 institue des garde-fous efficaces afin que la libralisation des jeux en ligne ne se traduise pas par une multiplication des affaires qui entachent la rputation du sport et des sportifs ainsi que la confiance du public. 2. Un dispositif franais en trois volets En matire dthique sportive, la loi repose sur trois piliers : une dfinition restrictive du champ des paris sportifs, un dispositif de prvention des conflits dintrts et linstauration de relations contractuelles entre organisateurs et oprateurs au travers du droit au pari . a) La dfinition des paris La limitation du champ des paris a dj t dcrite prcdemment dans le prsent rapport (cf. supra). Pour mmoire, larticle 12 de la loi dispose que les paris ne peuvent porter que sur lune des catgories de comptition dfinies par lARJEL suivant des modalits dfinies par voie rglementaire, et que les types de rsultats supports des paris ainsi que les phases de jeux correspondantes sont fixs, pour chaque sport, par lAutorit dans les mmes conditions. Ces restrictions ont pour but de concentrer les paris sur les comptitions et les phases de jeu prsentant, a priori, le moins de risque de manipulation. b) La prvention des conflits dintrts Larticle 32 de la loi de mai 2010 a mis en place un systme de prvention des conflits dintrts visant, l aussi, prvenir les atteintes lintgrit des comptitions sportives2.
(1) Linterdiction de parier impose aux parties prenantes des comptitions

Cet article pose ainsi le principe selon lequel le propritaire, les dirigeants, les mandataires sociaux et le personnel dun oprateur de jeux ou de paris en ligne ne peuvent engager, titre personnel, directement ou par

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Article L. 100-1 du code du sport. Des dispositions miroirs visent galement les courses hippiques.

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personne interpose, des mises sur des jeux ou des paris proposs par cet oprateur. Il prvoit galement que les fdrations dlgataires intgrent au sein du code de leur discipline des dispositions ayant pour objet dempcher les acteurs de la comptition sportive dengager, directement ou par personne interpose, des mises sur des paris reposant sur cette comptition et de communiquer des tiers des informations privilgies, obtenues loccasion de leur profession ou de leurs fonctions, et qui sont inconnues du public. Ces dispositions peuvent tre rapproches du rgime de prvention des dlits et manquements dinitis en matire boursire. De mme, les organisateurs privs de comptitions sportives1 sont chargs ddicter les obligations et les interdictions relatives aux paris sportifs qui sont imposes aux sportifs ou quipes qui participent leurs manifestations sportives, et de veiller lapplication et au respect desdites obligations et interdictions.
(2) La sparation des organisateurs de comptitions et des oprateurs de paris en ligne

En outre, larticle 32 de la loi de mai 2010 dicte une interdiction tout oprateur de jeux en ligne de dtenir le contrle2 directement ou indirectement, dun organisateur ou dune partie prenante une comptition ou manifestation sportive sur laquelle il organise des paris. En sens inverse, il est interdit tout organisateur et toute partie prenante une comptition ou manifestation sportive de dtenir le contrle directement ou indirectement, dun oprateur de jeux ou de paris en ligne proposant des paris sur les vnements quil organise ou auxquels il participe.
(3) Le rle de lARJEL et les sanctions

Dans ce dispositif anti-conflits dintrts, lARJEL sest vue confier une mission de contrle par le lgislateur, sur une double base : - dune part, lAutorit reoit des oprateurs de jeux ou de paris en ligne les contrats de partenariat conclus avec des personnes physiques ou morales organisant des comptitions ou manifestations sportives (ou des courses hippiques) ou y prenant part ds le moment o il propose des jeux ou paris sur ces vnements ; - dautre part, ces mmes oprateurs doivent effectuer une dclaration lARJEL si leur propritaire, lun de leurs dirigeants, mandataires sociaux ou membres du personnel dtient un intrt, personnel ou li sa participation dans une personne morale, dans une course hippique, ou comptition ou manifestation sportive, sur laquelle il organise des jeux ou paris.
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Dont la dfinition figure larticle L. 331-5 du code du sport. Au sens de larticle L. 233-16 du code de commerce.

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Si, partir de ces lments, ou suite un contrle, lARJEL constate un conflit dintrts, celui-ci fait lobjet dune sanction par la commission des sanctions de lAutorit, dans les conditions prvues larticle 43 de la loi. c) Le droit au pari Enfin, larticle 63 de la loi de mai 2010 a instaur un outil de prservation de lthique sportive au travers du droit au pari . Cet article a consacr la jurisprudence1 en prcisant que le droit dexploitation des organisateurs de comptitions ou manifestations inclut le droit de consentir lorganisation de paris sur ces vnements. Le lgislateur en a tir des consquences financires, en prvoyant une rmunration des organisateurs en contrepartie de loctroi de ce droit. Votre rapporteur constate dailleurs que ces dispositions, lorigine trs contestes par les oprateurs et surveilles de prs par la Commission europenne, ont t valides depuis lors par la Commission europenne et nempchent pas le dveloppement dune saine concurrence sur la prise de paris sportifs. Mais le lgislateur en a aussi et surtout dun point de vue thique tir des consquences en matire dencadrement juridique. Ainsi, le contrat qui liant lorganisateur et loprateur doit, aux termes de la loi, prciser les obligations la charge des oprateurs de paris en ligne en matire de dtection et de prvention de la fraude, notamment les modalits dchange dinformations avec la fdration sportive ou lorganisateur de cette manifestation sportive. Votre rapporteur, qui stait flicit de ces dispositions ds lexamen du texte, observe quelles sont dsormais globalement acceptes dans leur principe par lensemble des acteurs mme si oprateurs et organisateurs nont pas la mme perception du niveau souhaitable de rmunration de ces derniers. Il souligne galement la relative puissance de ce dispositif dans le cadre de la lutte contre la fraude au sein des comptitions. Dans son rapport de mars 2010 Chantal Jouanno, alors ministre des sports, sur la prservation de lintgrit et de la sincrit des comptitions sportives face au dveloppement des paris sportifs en ligne , Jean-Franois Vilotte, prsident de lARJEL, a numr les consquences concrtes de ce dispositif : - les organisateurs sont en mesure dimposer des obligations contractuelles de transparence aux oprateurs et notamment la communication du montant des mises engages sur leur vnement ;

Voir larrt FFT-Unibet de la cour dappel de Paris, en date du 14 octobre 2009.

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- les oprateurs doivent signaler lorganisateur tout mouvement inhabituel de paris sur la comptition, ce qui peut entraner la mise en uvre de mesures prventives1 ; - plus gnralement, la responsabilisation des organisateurs, dsormais soumis une obligation de moyens en termes de dtection et de prvention des atteintes lintgrit de sa comptition sportive. 3. Une grande vigilance reste de mise a) Le processus dalerte Si les principes dfinis par la loi sont relativement clairs, leur mise en uvre sur le terrain demeure perfectible. Cela se vrifie : - en matire ddiction des rgles de lutte contre les conflits dintrts par les fdrations sportives. Comme cela sera dvelopp en seconde partie, la date de rdaction du prsent rapport dinformation, environ la moiti des fdrations grant une discipline sur laquelle il est possible dengager des paris navaient pas adopt une rglementation adquate ; - en matire de rpartition des responsabilits pour ce qui concerne la surveillance des prises de paris par des acteurs de comptitions sportives objets desdits paris. La surveillance des paris eux-mmes, daprs les informations qua obtenues votre rapporteur, est organise au sein de lARJEL plusieurs niveaux : - la direction des enqutes et contrle assure une surveillance de lactivit de paris sportifs des oprateurs agrs tant en termes doffres proposes quen termes de cotes proposes et dvolution des cotes, voire de drfrencement de paris. Il sagit notamment de disposer dlments susceptibles de gnrer des pr-alertes sur le droulement de la comptition sportive. Cette surveillance est ralise partir doutils automatiss et danalyse par des personnes internes lARJEL disposant dune expertise sur le secteur des paris sportifs ; - la direction des systmes dinformation et de lvaluation est susceptible de procder des contrles et analyses partir des donnes des coffres-forts de chacun des oprateurs agrs qui contiennent le dtail de lensemble des oprations de paris concernes. Ces donnes permettent de vrifier partir de certains indicateurs si des pr-alertes lies lvolution des cotes doivent tre confirmes, notamment en raison de certains comportements de jeu ou des montants et de la rpartition des mises engags ;
Le rapport de lARJEL cite notamment des changements d'arbitres, ladresse davertissements aux sportifs, la ralisation de vrifications auprs des officiels de la comptition, etc.
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- le dpartement sport de la direction juridique est destinataire des alertes qui peuvent tre mises soit par les oprateurs soit par le mouvement sportif. Ce dpartement corrle les informations de march des paris sportifs (volutions de cotes, montants et rpartition des mises) avec les informations sportives disponibles avant la comptition ou aprs son droulement (statistiques, informations relatives lenjeu sportif ou la forme des participants, vidos, feuilles de matchs, etc.). Selon le niveau du risque de fraude sportive et en fonction du moment o lalerte est mise, lARJEL peut se rapprocher des oprateurs agrs proposant des paris sur la comptition concerne afin de connatre les mesures prises et dviter, autant que faire se peut, tout risque de fraude sur les paris. LARJEL peut galement se rapprocher de lorganisateur de la comptition ou de la fdration sportive concerne afin de tenter de prvenir toute manipulation de la comptition. LARJEL peut encore raliser une observation du droulement sportif de la rencontre. Celle-ci peut tre croise avec lanalyse des mises et des cotes des oprateurs agrs tout au long de lvnement. Lensemble des observations peut ensuite tre confront aux donnes issues du frontal de chaque oprateur ayant propos le pari en cause. Enfin, des organisateurs dvnements sportifs en France assurent, dans le cadre de la mise en uvre des contrats de concession du droit dorganiser des paris, une surveillance des offres de paris faites en dehors de France sur leurs vnements par lintermdiaire de prestataires spcifiques, ce qui leur permet de disposer dindicateurs dalertes sur lvolution des cotes proposes ltranger. Au bout du compte, le traitement de ces alertes repose sur une coopration en bonne intelligence de trois types dacteurs : les oprateurs agrs, le mouvement sportif et lARJEL. Les organisateurs et les fdrations sportives peuvent prendre des mesures prventives ou de surveillance accrue et le cas chant, engager des procdures de sanctions. Les oprateurs, sils estiment tre en risque au vu de leur activit conomique peuvent prendre les mesures ncessaires au regard de leur activit dans le respect des rgles de la rgulation. LARJEL peut procder des vrifications complmentaires, prendre les mesures ncessaires sur le secteur des paris en ligne quelle rgule et prvenir les autorits sportives concernes ou les autorits judiciaires par lintermdiaire dun signalement au parquet. b) Une menace qui continue dexister Daprs les informations transmises votre rapporteur par lARJEL, prs de cinquante alertes en 2010 ont donn lieu une analyse de causalit et la rdaction dun rapport. Parmi ces alertes, plusieurs ont amen des investigations plus pousses en labsence dexplications videntes sur le march des paris sportifs ou au vu des lments sportifs. In fine, un seul cas a fait lobjet dun signalement au parquet ce jour.

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LARJEL considre que la tendance nest pas particulirement inquitante en France. Mais cela mritera dtre vrifi sur la dure, dautant que labsence de cas avr en France avant lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010 tait galement lie au dfaut de moyens de dtection. Au niveau international, il existe un consensus sur lexposition aux risques de manipulation des comptitions sportives du fait du dveloppement des paris sportifs et particulirement des paris en ligne. INTERPOL a dailleurs mis en place un groupe de coopration policire en Asie ds 2006 sur le sujet de matchs arrangs et des paris sportifs. Des oprations policires ont t menes dans plusieurs pays pour dmanteler des rseaux ayant une activit de matchs arrangs en lien avec des paris. INTERPOL a dcid dtendre, depuis le dbut de lanne 2011, ce groupe de coopration lEurope. Enfin, il est noter que, dans le prolongement de sa Rsolution en date du 22 septembre 2010, le Conseil de lEurope a adopt, le 28 septembre 2011 une recommandation sur la promotion de lintgrit du sport pour lutter contre la manipulation des rsultats incluant le sujet des paris.

Quelques affaires rcentes relatives au football


1) Enqute en cours de la FIFA Selon le tmoignage qua livr Chris Eaton, le chef de la scurit de la Fdration internationale de football (FIFA) au journal britannique The Daily Telegraph , le 6 mai 2011, repris par Le Figaro , cette fdration est en train denquter sur environ 300 matches qui auraient pu faire lobjet de trucage. Daprs cet article, les soupons se portent sur des matches amicaux internationaux ainsi que sur rencontres entre clubs europens, en lien avec le march des paris sportifs en Asie. La menace du trucage des matches sur lintgrit du football mondial est significative , a dclar M. Eaton, qui a travaill auparavant Interpol. En interrogeant les gens impliqus, nous avons appris que les tricheurs peuvent dpenser jusqu 300 000 dollars pour truquer un match amical international avec lespoir de dgager une marge substantielle , a-t-il ajout, parlant de dizaines de millions de dollars de profits . Des membres dau moins six fdrations nationales sont souponns davoir aid le rseau criminel, qui agirait depuis Singapour et la Malaisie. 2) La suspension vie dun arbitre ukrainien Le Tribunal arbitral du sport (TAS) a rendu sa dcision finale dans larbitrage entre larbitre ukrainien Oleg Oriekhov et lUnion of European Football Association (UEFA). Le TAS a confirm la dcision de lorgane dappel de lUEFA du 8 juillet 2010. Le 5 novembre 2009, larbitre Oleg Oriekhov a offici lors dun match entre le FC Ble et le CSKA Sofia dans le groupe E de lUEFA Europa League, au titre de la saison 20092010. Le FC Ble a gagn sur le score de 3-1. Suite des investigations menes par le procureur de Bochum (Allemagne), il est apparu quOleg Oriekhov tait en contact avec une

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organisation criminelle implique dans des fraudes aux paris sportifs et quil lui a t offert une somme denviron 50 000 euros pour manipuler le match entre le FC Ble et le CSKA Sofia.

A lissue dune procdure interne lUEFA, lorgane dappel de cette association a considr que M. Oriekhov avait viol les principes de bonne conduite et son devoir de rvler des approches illicites, prvus par les rglements UEFA, en omettant de rvler immdiatement lUEFA quil avait reu des offres de la part de certains individus afin de participer leur opration de matches truqus. Lorgane dappel de lUEFA a conclu quune suspension vie dexercer toute activit relative au football tait une sanction approprie pour Oleg Oriekhov, au vu de la gravit de la situation. Le 17 juillet 2010, Oleg Oriekhov a dpos un appel auprs du TAS pour demander lannulation de la dcision de lUEFA. (...) La formation du TAS a confirm la dcision de lUEFA et a conclu quil avait t tabli au-del de tout doute raisonnable quil y avait bel et bien eu des contacts rpts entre Oleg Oriekhov et les membres dune organisation criminelle implique dans des matches truqus et dans des fraudes aux paris sportifs. En particulier, il a t tabli de manire convaincante quOleg Oriekhov avait t contact avant et aprs le match Ble par des personnes qui lui ont offert de largent pour manipuler les rsultats du match. La formation du TAS a considr quOleg Oriekhov avait dlibrment viol les principes de bonne conduite prvus par le Rglement disciplinaire de lUEFA, tant donn quil navait pas inform immdiatement cette association de lexistence de tels contacts. La formation a rejet les arguments de M. Oriekhov qui faisait valoir quil navait pas rapport lexistence de ces contacts car il ne parlait pas suffisamment bien langlais et ignorait qui il devait faire un tel rapport. La formation du TAS a conclu que, dans ces circonstances, une suspension vie de toute activit relative au football tait une sanction proportionne.
Source : TAS

c) Un arsenal juridique insuffisant Enfin, lorsquune fraude est avre et que le processus judiciaire se met en route, larsenal juridique peut se rvler insuffisant dans certains cas, ce qua fort bien montr le rapport prcit remis, le 17 mars 2011, par Jean-Franois Vilotte Chantal Jouanno, alors ministre des sports. En effet, les dlits existants, en particulier la corruption passive et active des personnes nexerant pas une fonction publique dfini larticle 445-1 du code pnal, napparaissent pas toujours appropris en raison de la typologie des faits incrimins ou encore pour des raisons lies au lieu de commission de linfraction ou la qualit des personnes lorigine des manipulations portant sur le droulement de lpreuve sportive. En particulier, la mise en uvre du dlit de corruption des personnes prives ncessite la preuve de lexercice, par la personne corrompue, dune fonction de direction ou de lexercice dun travail pour autrui, dans le cadre dune activit professionnelle ou sociale. Ainsi, seraient exclus de ce champ :

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- dune part, les actes de corruption visant la manipulation des rsultats de comptitions de sport amateur, pourtant supports de paris ; - et, dautre part, les professionnels exerant certains sports individuels, notamment le tennis, sur lesquels de nombreuses mises sont engages. La lgislation actuelle place donc hors de porte de la rpression pnale des comptitions de sport amateur et de sport professionnel individuel pourtant concerns par les mmes types de comportements frauduleux que dautres disciplines sportives pourtant susceptibles de relever de sanctions pnales, ce qui nest pas satisfaisant. Votre rapporteur formulera donc des propositions en seconde partie du prsent document.
D. LA PROTECTION DES MINEURS : UN DISPOSITIF GLOBALEMENT SATISFAISANT

1. La raffirmation du principe dinterdiction du jeu des mineurs et son extension aux jeux en ligne La protection des mineurs constitue, paralllement la limitation et au contrle de loffre de jeu, ainsi qu la prise en charge des joueurs excessifs, une des conditions une ouverture la concurrence matrise des jeux en ligne et un des piliers de la prvention de la dpendance au jeu. a) Un des objectifs dencadrement des jeux dargent et de hasard Elle constitue ainsi lun des objectifs dencadrement des jeux dargent et de hasard fixs par la loi du 12 mai 2010. Larticle 1er rappelle, en effet, que les jeux dargent et de hasard [] font lobjet dun encadrement strict au regard des enjeux dordre public, de scurit publique et de protection de la sant et des mineurs . Quant au I de larticle 3, il prcise que la politique de lEtat en matire de jeux dargent et de hasard a pour objectif de limiter et dencadrer loffre et la consommation des jeux et den contrler lexploitation afin de : 1 Prvenir le jeu excessif ou pathologique et protger les mineurs . b) Un principe gnral qui ne connat que trois exceptions Le principe gnral dinterdiction de jeu des mineurs est explicitement prvu au premier alina de larticle 5 de la loi du 12 mai 2010. Lensemble des jeux dargent et de hasard, en dur et en ligne , est vis. Il est rappeler que linterdiction de jeu des mineurs

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prexistait la loi du 12 mai 2010, mais relevait de dispositions rglementaires1. Trois exceptions ce principe sont nanmoins prvues les loteries dobjets mobiliers exclusivement destines des actes de bienfaisance, lencouragement des arts ou au financement dactivits sportives but non lucratif, les lotos traditionnels et les loteries foraines , en raison des mises et des gains trs limits que ces jeux impliquent et du public familial auquel ils sadressent. c) Une obligation de rsultat pour les oprateurs de jeu Linterdiction de jeu des mineurs est dfinie comme une obligation de rsultat pour les oprateurs. En effet, en application du deuxime alina de larticle 5 de la loi du 12 mai 2010, les oprateurs de jeux dargent et de hasard lgalement autoriss sont tenus de faire obstacle la participation des mineurs, mme mancips, aux activits de jeu et de pari quils proposent. 2. Des modalits concrtes de mise en uvre Plusieurs dispositions de la loi du 12 mai 2010 viennent complter et assurer le respect de ce principe gnral. a) Les procdures dinscription et daccs aux sites de jeu
(1) Les dispositions de larticle 5 de la loi du 12 mai 2010

En vertu de larticle 5 de la loi du 12 mai 2010, les oprateurs de jeu en dur et en ligne ne peuvent, tout dabord, financer lorganisation ou parrainer la tenue dvnements destination spcifique des mineurs. Ce mme article prvoit, en outre, spcifiquement lgard des oprateurs de jeu en ligne : - dune part, la mise en place, lors de toute connexion au site de jeu, dun message avertissant que les jeux dargent et de hasard sont interdits aux mineurs ; - dautre part, le renseignement de la date de naissance du joueur au moment de son inscription, ainsi qu chacune de ses visites sur le site de loprateur.
- casinos : article 14 du dcret n 59-1489 du 22 dcembre 1959 portant rglementation des jeux dans les casinos des stations balnaires, thermales et climatiques ; - guichets des hippodromes et tablissements habilits recueillir des paris hippiques : article 4 de larrt du 13 septembre 1985 portant rglement du pari mutuel ; - paris sportifs et jeux de loterie : dcret n 2007-728 du 7 mai 2007 relatif lorganisation et lexploitation des jeux de pronostics sportifs autoriss par larticle 42 de la loi de finances pour 1985 et modifiant le dcret n 85-390 du 1er avril 1985 et dcret n 2007-729 du 7 mai 2007 relatif lorganisation et lexploitation des jeux de loterie autoriss par larticle 136 de la loi du 31 mai 1933 et par larticle 48 de la loi n 94-1163 du 29 dcembre 1994 et modifiant le dcret n 78-1067 du 9 novembre 1978.
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Cette dernire disposition a t prcise par le II du dcret n 2010-518 du 19 mai 2010 relatif la mise disposition de loffre de jeux et de paris par les oprateurs agrs de jeux ou de paris en ligne : Lorsquune personne sollicite louverture dun compte joueur auprs dun oprateur agr de jeux ou de paris en ligne, celui-ci, pralablement louverture de ce compte, lui demande 1 de lui communiquer ses nom, prnoms, date et lieu de naissance, ladresse postale de son domicile ainsi que les rfrences du compte de paiement (article 2). Plus prcisment, toute personne sollicitant louverture dun compte joueur doit communiquer loprateur, dans le dlai maximum dun mois compter de la demande douverture du compte : 1 La copie dune carte nationale didentit, dun passeport ou dun permis de conduire en cours de validit justifiant de son identit et de sa date de naissance ; 2 Un document portant rfrences du compte de paiement [] et attestant que ce compte est ouvert son nom (article 4). Au vu de ces lments, loprateur refuse [] louverture dun compte toute personne mineure (article 2).
(2) Le contrle de leur mise en uvre

Le contrle de la mise en uvre de ces obligations lgales et rglementaires (de mme que celles relatives la lutte contre laddiction qui seront dveloppes dans la suite du prsent rapport) est confi lARJEL dans le cadre de sa mission gnrale de contrle prvue larticle 38 de la loi du 12 mai 2010 : Un contrle permanent de lactivit des oprateurs de jeux ou de paris en ligne agrs est ralis par lARJEL aux fins dassurer le respect des objectifs dfinis larticle 3 [qui comprend spcifiquement lobjectif de protection des mineurs] . Tout oprateur qui manquerait ces obligations se verrait ainsi appliquer la procdure de sanctions gnrale prvue larticle 43 de la loi du 12 mai 2010 en cas de non-respect des obligations lgales et rglementaires. Concrtement, les enquteurs de lARJEL vrifient que les procdures dinscription respectent les obligations lgales et rglementaires, notamment celles relatives la protection des mineurs. Une veille rgulire sur les sites est ensuite mise en uvre afin de sassurer de lexistence et de la conformit des messages davertissement et de mise en garde. Enfin, lARJEL a demand certains oprateurs de lui adresser les pices justificatives reues loccasion des ouvertures de comptes afin de sassurer que le contrle de lge tait correctement effectu. Au cours de la premire anne ayant suivie louverture la concurrence des jeux en ligne, lARJEL a envoy 69 demandes de mise en

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conformit des sites, visant notamment la protection des mineurs et la prvention du jeu excessif ou pathologique. En matire de protection des mineurs, les deux principales anomalies constates ont t les suivantes : absence dexigence de la date de naissance chacune des connexions du joueur et mention insuffisamment explicite de linterdiction de jeu des mineurs.
(3) Les principales faiblesses du dispositif

Les dispositifs proposs en matire de protection des mineurs ont t jugs relativement satisfaisants par les interlocuteurs de votre rapporteur. Nanmoins, lattention de celui-ci a t attire sur trois principales faiblesses : - le contournement des rgles applicables en matire dinscription : des mineurs peuvent utiliser leur propre numro de compte bancaire accessible ds 16 ans et envoyer une copie falsifie de leur carte didentit ; - pendant la priode de pr-inscription (avant envoi et vrification par loprateur des pices exiges pour louverture dfinitive dun compte), le mineur peut jouer pendant un dlai de 30 jours. Il est noter cependant que le solde crditeur du compte provisoire ne pourra lui tre revers si, au vu des pices fournies ensuite, il savre quil ntait pas autoris jouer au moment o le compte provisoire tait actif (article 8 du dcret prcit) ; - certains oprateurs ont pu, enfin, mettre en place une procdure de renseignement automatique de la date de naissance et/ou du mot de passe du joueur chacune de ses visites sur le site. Si un tel mcanisme nest pas contraire larticle 5 de la loi du 12 mai 2010 en tant que tel (il y a bien renseignement de la date de naissance chaque visite), il affaiblit le dispositif de protection des mineurs. Il suffit, en effet, au mineur de cliquer sur la case valider pour avoir accs au compte de jeu de lun de ses parents ou de toute personne majeure de son entourage. b) Lencadrement de la publicit en faveur dun oprateur de jeu Lencadrement de la publicit en faveur des jeux dargent et de hasard constitue le second volet de mesures tendant protger les mineurs. La rgulation des communications commerciales participe galement la prvention de laddiction, point que votre rapporteur abordera dans la suite du prsent rapport. Lensemble de ces dispositions sapplique tous les oprateurs de jeu, en dur et en ligne.
(1) Lquilibre souhait par le lgislateur

La publicit constitue, dans le cadre de la loi du 12 mai 2010, un outil privilgi de promotion de loffre lgale de jeu au dtriment des sites illgaux. Cest pourquoi, larticle 57 de la loi du 12 mai prvoit, parmi diffrents instruments de lutte contre loffre illgale, des sanctions pcuniaires

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lgard des diffuseurs qui feraient la promotion doprateurs de jeux non autoriss. Cependant, un encadrement de la publicit en faveur de loffre lgale est galement ncessaire : de faon gnrale, pour protger les consommateurs les plus vulnrables compte tenu du caractre addictif et des consquences socio-conomiques lourdes que ces jeux peuvent entraner, mais aussi, plus spcifiquement, pour protger les mineurs de la tentation de jouer des jeux qui leur sont interdits. Cest pourquoi, larticle 7 de la loi du 12 mai 2010 prvoit que toute communication commerciale en faveur dun oprateur de jeux dargent et de hasard, en dur et en ligne, lgalement autoris est interdite : - dans les publications destination des mineurs ; - sur les services de communication audiovisuelle et dans les programmes de communication audiovisuelle, prsents comme sadressant aux mineurs au sens de larticle 15 de la loi n 86-1067 du 30 septembre 1986 relative la libert de communication ; - dans les services de communication au public en ligne destination des mineurs ; - dans les salles de spectacles cinmatographiques lors de la diffusion duvres accessibles aux mineurs.
(2) Laction mene par le Conseil suprieur de laudiovisuel

En ce qui concerne le secteur audiovisuel, comme indiqu prcdemment, le quatrime alina de larticle 7 de la loi du 12 mai 2010 pose comme principe linterdiction de toute communication commerciale en faveur dun oprateur de jeux lgalement autoris : - dune part, sur les services de communication audiovisuelle prsents comme sadressant aux mineurs (chane de tlvision pour enfants par exemple) ; - dautre part, dans les programmes de communication audiovisuelle prsents comme sadressant aux mineurs (missions proposes sur toute chane de tlvision non spcifiquement ddie aux enfants). Ce mme article confie au Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA) le soin de prciser, par voie de dlibration, les conditions de diffusion de ces communications commerciales. Le Conseil a fix ces conditions dans une premire dlibration n 2010-23 du 18 mai 2010. Ce premier encadrement avait nanmoins une vocation probatoire et tait applicable jusquau 30 avril 2011. Aprs avoir effectu un bilan dapplication, le CSA a ainsi lgrement amend ces rgles dans une nouvelle dlibration n 2011-09 du 27 avril 2011, afin de prendre en

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considration les pratiques constates et les conclusions tires de la premire anne dapplication de la loi1.
(a) Le champ dapplication de la dlibration du CSA

A titre liminaire, il convient de noter que ces deux dlibrations sont applicables aux diteurs de services de tlvision et de radio et visent les communications commerciales suivantes : les messages publicitaires, le parrainage et le placement de produit, dont les dfinitions sont rappeles dans lencadr suivant.

Messages publicitaires, parrainage, placement de produit


La publicit est dfinie comme toute forme de message tlvis diffus contre rmunration ou autre contrepartie en vue soit de promouvoir la fourniture de biens ou services, y compris ceux qui sont prsents sous leur appellation gnrique, dans le cadre dune activit commerciale, industrielle, artisanale ou de profession librale, soit dassurer la promotion commerciale dune entreprise publique ou prive. Cette dfinition ninclut pas les offres directes au public en vue de la vente, de lachat ou de la location de produits ou en vue de la fourniture de services contre rmunration (dcret n 92-280 du 27 mars 1992 modifi, relatif la publicit, au parrainage et au tlachat). Le parrainage est toute contribution dune entreprise ou dune personne morale publique ou prive, nexerant pas dactivits de radiodiffusion tlvisuelle ou de production duvres audiovisuelles, au financement dmissions tlvises, afin de promouvoir son nom, sa marque, son image, ses activits ou ses ralisations (dcret prcit n 92-280 du 27 mars 1992 modifi, relatif la publicit, au parrainage et au tlachat). Le placement de produit est une forme de communication commerciale audiovisuelle consistant inclure un produit, un service ou leur marque, ou y faire rfrence, en insrant ces lments dans un programme, moyennant paiement ou autre contrepartie . (directive 2010/13/UE du Parlement europen et du Conseil du 10 mars 2010).

Ces deux dlibrations concernent les communications commerciales de tous les oprateurs lgalement autoriss par la puissance publique, quil sagisse du secteur des jeux en dur ou en ligne .

(b) La dfinition des services et programmes de tlvision et de radio prsents comme sadressant aux mineurs

Les deux dlibrations du CSA ont vis principalement prciser la notion sadressant aux mineurs grce un faisceau de critres prcis prsents dans lencadr suivant, ainsi qu tendre cette interdiction une demi-heure avant et aprs les programmes destins aux mineurs.
Les complments apports par la deuxime dlibration concernent : la dnaturation du contenu des missions sportives, la mise en scne dans les communications commerciales en faveur des oprateurs de jeux de personnalits disposant dune notorit particulirement forte auprs des mineurs, la signature de chartes de bonne conduite visant encadrer le volume et la concentration des communications commerciales des oprateurs de jeux.
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Dfinition des services et des programmes de tlvision et de radio prsents comme sadressant aux mineurs au sens de larticle 15 de la loi du 30 septembre 1986
(extraits de la dlibration n 2011-09 du 27 avril 2011 prcite) Les services de tlvision et de radio prsents comme sadressant aux mineurs sont ainsi dfinis au regard du faisceau de critres suivant : - le public vis ; - lobjet du service, tel quil est notamment mentionn dans la convention conclue avec le Conseil suprieur de laudiovisuel ; - les caractristiques de loffre de programmes ; - la prsentation du service au sein dune thmatique jeunesse dans loffre commerciale dun distributeur ; - la communication du service auprs du public et des professionnels (site internet, communication dans la presse, communication professionnelle, prsentation des programmes par la rgie publicitaire, etc.). Ces critres sont destins clairer les acteurs sur les lignes directrices qui guident le conseil dans sa mission dapplication de la loi et ne sont pas exclusifs dapprciation cas par cas. Les programmes des services de tlvision prsents comme sadressant aux mineurs, entendus comme enfants et adolescents, sont dfinis au regard du faisceau de critres suivant : - la conception du programme pour les enfants ou les adolescents. Pourront notamment tre pris en compte la prsence de personnages jeunes, les thmatiques touchant les enfants et les adolescents, le langage employ, le cadre de laction ; - la diffusion du programme des horaires appropris ces publics ; - lhabillage spcifique du programme, lidentifiant comme sadressant ces publics ; - llaboration ou le suivi du programme par lunit en charge de la jeunesse au sein du service ; - la promotion du programme par le service comme sadressant ces publics (site internet, communication dans la presse, communication professionnelle, prsentation des programmes par la rgie publicitaire, etc.). Les programmes des services de radio prsents comme sadressant aux mineurs, entendus comme enfants et adolescents, sont dfinis au regard du faisceau de critres suivant : - la conception du programme pour les enfants ou les adolescents. Pourront notamment tre pris en compte lintervention de jeunes auditeurs, les thmatiques abordes dans le programme, le ton et le langage employs par les animateurs et les auditeurs ; - la diffusion du programme des horaires visant ces publics, notamment en soire pour les missions de libre antenne ; - lhabillage spcifique du programme, lidentifiant comme sadressant ces publics ; - la nature des lots offerts aux auditeurs ; - le recours des moyens de communication particulirement apprcis par ces publics (SMS, blogues, rseaux sociaux, etc.) ;

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- la promotion du programme par le service comme sadressant ces publics (site internet, communication dans la presse, communication professionnelle, prsentation des programmes par la rgie publicitaire, etc.). Ces critres sont destins clairer les acteurs sur les lignes directrices qui guident le conseil dans sa mission dapplication de la loi et ne sont pas exclusifs dapprciation cas par cas.

Outre ces restrictions sectorielles et horaires, le contenu mme des messages publicitaires en faveur des jeux dargent et de hasard est contrl par le CSA en vue notamment de protger les mineurs1. Ainsi la dlibration prcite n 2011-09 du 27 avril 2011 prvoit que : - Doivent tre exclues toute mise en scne ou reprsentation de mineurs et toute incitation des mineurs jouer des jeux dargent et de hasard ; - Les communications commerciales ne doivent ni rendre les jeux de hasard et dargent particulirement attractifs pour les mineurs ni mettre en scne des personnalits, des personnages ou des hros appartenant lunivers des enfants ou des adolescents ou disposant dune notorit particulirement forte auprs de ces publics ; - Les communications commerciales ne doivent pas laisser penser que les mineurs ont le droit de jouer .
(c) Les manquements relevs par le CSA

Afin services de programmes mineurs, en dlibration.

de mettre en uvre ces dispositions, le CSA a rpertori les tlvision et de radio (Gulli, Canal J,), ainsi que les (Ma vie moi, Ludo,) prsents comme sadressant aux se fondant sur les faisceaux de critres arrts dans sa

Des contrles ont ensuite t et continuent tre rgulirement effectus lors de la diffusion de ces programmes, ainsi que trente minutes avant et aprs ces derniers, afin de sassurer quaucune publicit, aucun parrainage ni aucun placement de produit en faveur dun oprateur de jeu ne soit programm pendant cette plage horaire. Cette mthode de contrle a posteriori a permis aux services du CSA de relever de nombreux manquements qui ont fait lobjet dinterventions du Conseil. Ainsi, en ce qui concerne spcifiquement lobjectif de protection des mineurs, le CSA a crit, selon les informations fournies votre rapporteur, le 3 aot 2010 France 2, France 3, France 4, Canal +, NRJ 12 et Virgin 17 et TMC aprs avoir constat aux mois de juin et juillet 2010 que plusieurs messages publicitaires et parrainages avaient t diffuss durant des
Le contenu des messages publicitaires est galement contrl par le CSA au regard de lobjectif de lutte contre laddiction. Ce point sera dvelopp ultrieurement dans le prsent rapport.
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programmes destins aux mineurs ou moins de trente minutes avant et aprs de tels programmes. A la suite de nouveaux constats de manquements, le CSA a dcid, le 17 dcembre 2010, de mettre en demeure France 2, France 3, France 4, NRJ 12 et Canal + et de mettre en garde Direct Star et MCM. Il est noter que ce pouvoir de sanction du CSA, dcrit dans lencadr suivant, vient complter le dispositif de sanctions pour publicit illgale prvue larticle 9 de la loi du 12 mai 2010 et qui sera prsent dans la suite du prsent rapport.

Le pouvoir de sanction du CSA aprs mise en demeure


Si la personne faisant lobjet dune mise en demeure ne se conforme pas celle-ci, le Conseil suprieur de laudiovisuel peut prononcer son encontre, compte tenu de la gravit du manquement, lune des sanctions suivantes : 1 La suspension de ldition, de la diffusion ou de la distribution du ou des services dune catgorie de programme, dune partie du programme, ou dune ou plusieurs squences publicitaires pour un mois au plus ; 2 La rduction de la dure de lautorisation ou de la convention dans la limite dune anne ; 3 Une sanction pcuniaire assortie ventuellement dune suspension de ldition ou de la distribution du ou des services ou dune partie du programme ; 4 Le retrait de lautorisation ou la rsiliation unilatrale de la convention. Le CSA peut galement demander la diffusion lantenne dun communiqu. Par ailleurs, le CSA peut saisir le procureur de la Rpublique dinfractions pnalement sanctionnes (missions pirates de radio ou de tlvision, non-respect, par une station de radio, des conditions techniques de son autorisation, etc.). Il peut galement, si une chane relevant de la comptence de la France diffuse des programmes contraires lun des principes fondamentaux poss par la loi (respect de la dignit de la personne humaine, du caractre pluraliste des courants de pense et dopinion et de lordre public, protection de lenfance et de ladolescence, absence dincitation la haine ou la violence pour des raisons de sexe, de murs, de religion ou de nationalit, etc.), demander au Conseil dEtat de faire cesser la diffusion de la chane.
Source : CSA

(3) Les autres supports de communications commerciales (a) Les publications

En ce qui concerne les publications, le dcret n 2010-624 du 8 juin 2010 relatif la rglementation des communications commerciales en faveur des oprateurs de jeux dargent et de hasard ainsi qu linformation des joueurs quant aux risques lis la pratique du jeu, a prcis la notion publication destination des mineurs employe dans la loi du 12 mai 2010, en faisant explicitement rfrence la loi n 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destines la jeunesse.

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Larticle 1er de cette loi vise en effet toutes les publications priodiques ou non qui, par leur caractre, leur prsentation ou leur objet, apparaissent comme principalement destines aux enfants et adolescents, ainsi que tous les supports et produits complmentaires qui leur sont directement associs , lexception des publications officielles et des publications scolaires soumises au contrle du ministre de lducation nationale. Le contrle des messages publicitaires dans ces publications est ralis par la commission charge de la surveillance et du contrle des publications destines lenfance et ladolescence, prvue par cette mme loi. Cette commission, dont la composition est rappele dans lencadr suivant, doit signaler aux autorits comptentes les infractions la loi prcite du 16 juillet 1949, ainsi que tous les agissements ou infractions de nature nuire, par la voie de la presse, lenfance et ladolescence. Cette commission na pas rendu davis sur la question de la publicit en faveur des jeux depuis la loi du 12 mai 2010.

Composition de la commission charge de la surveillance et du contrle des publications destines lenfance et ladolescence
La commission charge de la surveillance et du contrle des publications destines lenfance et ladolescence comprend : - un membre du Conseil dEtat, dsign par le vice-prsident du Conseil dEtat, prsident ; - un reprsentant du ministre charg de la culture ; - un reprsentant du ministre charg de lducation nationale ; - un reprsentant du garde des sceaux, ministre de la justice ; - un reprsentant du ministre de lintrieur ; - un reprsentant du personnel de lenseignement public et un reprsentant du personnel de lenseignement priv, dsigns par leurs organisations syndicales ; - deux reprsentants des diteurs de publications destines la jeunesse, dsigns par leurs organismes professionnels ; - deux reprsentants des diteurs de publications autres que celles destines la jeunesse, dsigns par leurs organismes professionnels ; - deux reprsentants des dessinateurs et auteurs, dsigns par leurs organisations syndicales ; - un reprsentant des mouvements ou organisations de jeunesse, dsign sur proposition de leurs fdrations par le Conseil suprieur de lducation ; - un parent, dsign par lUnion nationale des associations familiales ; - un magistrat ou ancien magistrat sigeant ou ayant sig dans des tribunaux pour enfants, dsign par le Conseil suprieur de la magistrature.

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Elle comprend, en outre, avec voix consultatives, le Dfenseur des droits ou son adjoint Dfenseur des enfants, le prsident du Conseil suprieur de laudiovisuel et le prsident de la commission de classification des uvres cinmatographiques du Centre national du cinma et de limage anime, ou leurs reprsentants respectifs.
Source : article 3 de la loi n 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destines la jeunesse

(b) Le secteur cinmatographique

Sagissant du secteur cinmatographique, larticle 7 prcit de la loi du 12 mai 2010 prvoit une interdiction de la publicit en faveur des jeux dargent et de hasard dans les salles de spectacles cinmatographiques lors de la diffusion duvres accessibles aux mineurs. Cette disposition na pas ncessit de prcision rglementaire. Sont ainsi viss tous les films, autres que ceux interdits aux moins de dix-huit ans. La publicit en faveur dun oprateur de jeu nest donc possible que pendant les films interdits aux moins de 18 ans. Plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur ont fait valoir le caractre disproportionn de cette disposition au regard des rgles en vigueur sur les autres supports publicitaires, notamment la tlvision. De fait, il apparat quentre 2006 et 2011, seuls quatre films ont t classs dans la catgorie Interdits aux moins de 18 ans 1.
(c) Les services de communication au public en ligne

Enfin, concernant les communications commerciales sur Internet, larticle 7 du dcret n 2010-624 du 8 juin 2010 prcit est venu, l aussi, prciser les dispositions de la loi du 12 mai 2010. Est ainsi interdite toute communication commerciale en faveur dun oprateur de jeux dargent et de hasard sur les services de communication au public en ligne, ou les rubriques de ces services, qui, par leur caractre, leur prsentation ou leur objet, apparaissent comme principalement destins aux mineurs. Selon les donnes transmises votre rapporteur, il sagit principalement des sites ddis des jeux ou jouets et des sites de mdias spcifiquement ddis la jeunesse. Comme le soulignait votre rapporteur lors de lexamen du projet de loi, la mise en uvre concrte de ce principe est assez dlicate dans la mesure o aucune autorit nest comptente en la matire. Il est noter cependant les initiatives de lAutorit de rgulation professionnelle de la publicit (ARPP) afin dencadrer loffre publicitaire en faveur des jeux en ligne, notamment sur Internet. LARPP, anciennement Bureau de vrification de la publicit (BVP), est une association but non lucratif, dont lobjet est de mener une action en faveur dune publicit loyale, vridique et saine, dans lintrt des
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Commission de classification Centre national du cinma rapport dactivit 2007-2009.

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consommateurs, du public et des professionnels de la publicit (article 1er de ses statuts). Elle a t cre par les professionnels de la publicit afin de mettre en place une structure reposant sur lautodiscipline afin de leur pargner dventuels contentieux. Cette organisation interprofessionnelle regroupe quatre catgories dadhrents recouvrant lensemble des supports mdiatiques, dont les services de communication en ligne : les annonceurs, les agences de communication, les supports de diffusion et les membres dits correspondants (syndicats professionnels, cabinets davocats, associations,). Lassociation regroupe aujourdhui plus de 600 organismes adhrents, ralisant environ 80 % de la publicit diffuse en France (en valeur). Concrtement, lARPP dfinit des rgles dontologiques que ses adhrents sengagent volontairement respecter. Elle fournit en particulier aux professionnels (tous supports publicitaires confondus) un conseil au cours de llaboration du message publicitaire et donne, sagissant des publicits diffuses la tlvision, un avis avant diffusion sur la conformit des messages aux rgles professionnelles en vigueur. Une fois la publicit diffuse, lARPP peut galement sautosaisir dun manquement constat et intervenir auprs des professionnels lorigine du message. Le public peut enfin saisir son Jury de dontologie publicitaire qui statuera alors sur le bien-fond de la plainte et publiera sa dcision. Afin danticiper louverture la concurrence du march des jeux dargent et de hasard en ligne, lARPP a labor ds 2009 une recommandation dontologique intitule Jeux dargent qui vise lensemble des jeux dargent en dur et en ligne , ainsi que lensemble des supports de diffusion publicitaire. Quatre axes prioritaires ont t identifis, dont la protection des mineurs. Daprs les donnes du rapport dactivit 2010 de lARPP, sur les 14 258 conseils apports lanne de louverture la concurrence du march des jeux en ligne, tous mdias confondus, 223 ont concern les jeux dargent et de hasard. Par ailleurs, lARJEL, dans le cadre de ses comptences gnrales de contrle, a effectu des actions ponctuelles de vrification et a ainsi rappel, sagissant de la publicit sur Internet, six rgies publicitaires leurs obligations en matire de communications commerciales.
(4) Les sanctions en cas de manquement

Dans le secteur audiovisuel, les manquements constats par le CSA peuvent faire lobjet, comme cela a t prcis prcdemment, de sanctions prvues par la loi n 86-1067 du 30 septembre 1986 relative la libert de communication.

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Paralllement, larticle 9 de la loi du 12 mai 2010 prvoit un dispositif gnral de sanction pnale prvoyant que toute communication commerciale en faveur dun oprateur de jeu lgalement autoris qui ne respecterait pas les dispositions relatives la protection des mineurs et la prvention de laddiction, est passible dune amende de 100 000 euros. Ce montant peut tre port, par le tribunal comptent, au quadruple du montant des dpenses publicitaires consacres lopration illgale. Ce dispositif est identique celui prvu pour la publicit en faveur dun oprateur de jeu illgal (article 57 de la loi du 12 mai 2010). Il est noter que larticle 9 prcit ouvre, en outre, la possibilit aux associations de lutte contre laddiction, aux associations de consommateurs et aux associations familiales dagir en justice en vue de faire respecter la rglementation en matire de publicit sur les jeux et paris. Cette procdure sinspire des rgles en vigueur en matire de publicit pour lalcool ou le tabac. Votre rapporteur se flicite des mesures prises par le CSA, lARPP et lARJEL afin de veiller la protection des mineurs au travers de la publicit. Il insiste sur le maintien dune vigilance leve, notamment sur les supports o le contrle des communications commerciales est dlicat compte tenu de labsence dautorit de rgulation. V. LA PRVENTION ET LA LUTTE CONTRE LADDICTION : UN GOT DINACHEV Comme la protection des mineurs, la lutte contre le jeu excessif ou pathologique figure parmi les objectifs gnraux dencadrement des jeux dargent et de hasard fixs par larticle 1er et le I de larticle 3 de la loi du 12 mai 2010. Afin dassurer la mise en uvre concrte de ces principes, un chapitre spcifique de cette loi a t ddi la prvention et la lutte contre laddiction, prvoyant notamment les conditions de consultation du fichier des interdits de jeu par les oprateurs, la mise en place de modrateurs de jeu, laffichage de messages sanitaires de mise en garde contre le jeu pathologique, la cration dun numro dappel tlphonique pour les joueurs dpendants, linterdiction du jeu crdit. Dautres mesures de la loi du 12 mai 2010 viennent complter ce dispositif, notamment lencadrement de la publicit et laffectation dune partie des prlvements sociaux sur les jeux lInstitut national de prvention et dducation pour la sant (INPES) afin de dvelopper des actions de prvention dans ce secteur. Lensemble de ces dispositions constituait une des conditions indispensables une ouverture la concurrence matrise des jeux en ligne, ceci dautant plus que, comme lavait soulign de nombreuses reprises votre

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rapporteur au cours de ses prcdents travaux de contrle, la dpendance au jeu avait t, jusqualors, trs peu prise en compte dans les politiques de sant publique des gouvernements successifs. Par ailleurs, loffre de jeu sur Internet, en raison de ses caractristiques, prsente un risque de dveloppement des comportements addictifs, mme si ce lien, faute dtude prcise, fait aujourdhui dbat. De faon gnrale, votre rapporteur approuve le dispositif propos par la loi du 12 mai 2010, quil a contribu, avec nos collgues dputs, enrichir. Il nen relve pas moins dimportantes marges de progrs. Surtout, il regrette que, malgr la volont clairement exprime par le lgislateur lors de lexamen du projet de loi, le Gouvernement nait pas pris la mesure de la ncessit dun renforcement des moyens ddis la recherche et la prise en charge sanitaire des joueurs problmatiques. Les rsultats de la premire tude de prvalence sur le jeu problmatique, rendus publics en septembre dernier, apparaissent, il est vrai, moins alarmants que prvu sagissant de la situation antrieure lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010. Cependant, lexistence dune frange mme restreinte de joueurs problmatiques justifie, en elle-mme, la mise en place dun dispositif complet de prise en charge.
A. LA PREMIRE PROBLMATIQUE TUDE DE PRVALENCE SUR LE JEU

Dans son rapport de 2008 sur les jeux de hasard et dargent, lInstitut national de la sant et de la recherche mdicale (INSERM) regrettait labsence de connaissance sur la prvalence du jeu problmatique dans la population gnrale franaise, ajoutant qu cet gard, la France est presque un des seuls grands pays dvelopps ne pas avoir mis en uvre ce type denqute qui permet de prendre la mesure du problme . Une tude de prvalence permet, en effet, de disposer de donnes sur la pratique de jeu des joueurs frquence de jeu par grandes catgories de jeu, sommes mises, dures de jeu, part des joueurs pathologiques, etc. et dadapter en consquence les moyens de prvention et de lutte contre laddiction. 1. Les rsultats relativement moins alarmants que prvus dune tude tant attendue En septembre dernier, les rsultats de la premire tude de cette nature mene en France ont t rendus publics. Il convient de souligner que cette premire estimation concerne uniquement la priode prcdant louverture la concurrence des jeux en ligne. Si elle ne permet donc pas de mesurer limpact de la loi du 12 mai 2010 sur le comportement des joueurs, elle pourra nanmoins servir ultrieurement de point de comparaison.

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a) Une tude greffe sur le baromtre Sant La matrise douvrage de ltude de prvalence a t confie lObservatoire franais des drogues et des toxicomanies (OFDT). Cette tude sest greffe sur une enqute existante, le baromtre Sant de lINPES, qui consiste interroger un large nombre dindividus sur la base dun questionnaire prtabli. Lavantage de cette dmarche est de pouvoir analyser les lments relatifs aux jeux dargent et de hasard au regard de donnes plus gnrales sur la sant des Franais. Le questionnaire spcifique aux jeux, labor par un comit scientifique en concertation avec le Comit consultatif pour lencadrement des jeux et du jeu responsable (COJER), a t ainsi soumis, entre novembre 2009 et mai 2010, 25 034 personnes, ges entre 18 et 75 ans. Seuls les joueurs actifs , cest--dire les personnes ayant jou de manire rpte au cours des douze derniers mois (52 fois ou plus) ou ayant mis en jeu des sommes importantes (500 euros ou plus), ont t invits rpondre des questions complmentaires. Ce questionnaire a t labor partir de lIndice canadien du jeu excessif (ICJE) qui permet, selon la mthode prcise dans lencadr suivant, de disposer dlments concernant le contexte social du joueur, son degr de dpendance au jeu et lensemble de ses habitudes de jeu.

LIndice canadien du jeu excessif (ICJE)


Questions poses : Au cours des douze derniers mois - Avez-vous mis plus dargent que vous pouviez vous permettre de perdre ? - Avez-vous besoin de miser de plus en plus dargent pour avoir la mme excitation ? - Avez-vous rejou une autre journe pour rcuprer largent que vous aviez perdu en jouant ? - Avez-vous vendu quelque chose ou emprunt pour obtenir de largent pour jouer ? - Avez-vous dj senti que vous aviez peut-tre un problme avec le jeu ? - Le jeu a-t-il caus chez vous des problmes de sant, y compris du stress ou de langoisse ? - Des personnes ont-elles critiqu vos habitudes de jeu ou dit que vous aviez un problme avec le jeu ? - Vos habitudes de jeu ont-elles caus des difficults financires vous ou votre entourage ? - Vous tes-vous dj senti coupable de vos habitudes de jeu ou de ce qui arrive quand vous jouez ?

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Rponses et score associ (par question) : - Jamais (0) ; - Parfois (1) ; - La plupart du temps (2) ; - Presque toujours (3). Calcul du score : Somme des scores des 9 questions. Interprtation : - Sans risque : 0 ; - A faible risque : 1-2 ; - A risque modr : 3-7 ; - Excessif : 8
Source : OFDT-INPES, Les niveaux et pratiques des jeux de hasard et dargent en 2010 septembre 2011

b) Un taux de prvalence du jeu problmatique de 1,3 % De cette tude, il ressort que si 47,8 % des Franais gs de 18 75 ans dclarent avoir jou de largent au cours des douze derniers mois, seuls 12,2 % de la population gnrale sont considrs comme des joueurs actifs , cest--dire comme des joueurs rguliers (qui ont jou plus de 52 fois en un an) et/ou dpensiers (qui ont dpens plus de 500 euros en un an).

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Typologie des joueurs parmi les 18-75 ans


Joueurs dans lanne 47,8 % de la population gnrale (ont jou au moins une fois au cours des 12 derniers mois)

Joueurs dpensiers 4,7 % de la population gnrale

Joueurs rguliers 10,9 % de la population gnrale

Joueurs actifs 12,2 % de la population gnrale (joueurs rguliers et/ou joueurs dpensiers) dont :

Joueurs excessifs 3,7 % Joueurs risque modr 7,1 % Joueurs risque faible 12,2 %

Source : commission des finances, daprs les donnes de lOFDT-INPES, Les niveaux et pratiques des jeux de hasard et dargent en 2010 - septembre 2011

Daprs la classification retenue par lICJE, parmi ces joueurs actifs, on dnombrerait 3,7 % de joueurs excessifs, 7,1 % de joueurs risque modr et 12,2 % de joueurs risque faible. Lencadr suivant revient sur cette classification des joueurs en fonction de leur degr de dpendance au jeu.

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La classification des joueurs par leur degr de dpendance au jeu


Typologie suivant lintensit du jeu (frquence ou montant des dpenses) - Joueur dans lanne : a jou au moins une fois au cours des douze derniers mois. - Joueur occasionnel : a jou au moins une fois mais moins de 52 fois au cours des douze mois. - Joueur actif : a jou au moins 52 fois au cours des douze derniers mois (joueur rgulier) et/ou a mis au moins 500 euros au cours des douze derniers mois (joueur dpensier). Un joueur actif est donc soit un joueur rgulier, soit un joueur dpensier, soit les deux. Typologie suivant le score ICJE - Joueur sans risque : joueur ne prsentant aucun critre indiquant quil pourrait se trouver en difficult par rapport sa conduite de jeu (score = 0 dans lICJE). - Joueur risque faible : joueur rpondant des critres indiquant quil a peu de chance de se trouver en difficult par rapport sa conduite de jeu (score = 1-2 dans lICJE). - Joueur risque modr : joueur rpondant des critres indiquant quil pourrait se trouver en difficult par rapport sa conduite de jeu (score = 3-7 dans lICJE). - Joueur excessif : joueur rpondant des critres indiquant quil est en grande difficult par rapport sa conduite de jeu (score = 8 et plus dans lICJE). Autres termes employs - Joueur problmatique : terme gnrique, frquemment rencontr dans la littrature en langue anglaise, utilis pour dsigner un joueur rencontrant des difficults lies sa pratique. Lensemble des joueurs excessifs et risque modr au sens de lICJE est assimil la population des joueurs problmatiques. - Joueur pathologique : joueur avec un diagnostic clinique attestant de son trouble (pour lequel les critres du DSM-IV font rfrence). Diffrentes chelles permettent dapprocher cette notion sans que le diagnostic puisse tre formellement pos : un joueur excessif au sens de lICJE peut tre qualifi de pathologique probable.
Source : INPES-OFDT - Baromtre sant 2010, module Jeux de hasard et dargent

Par extrapolation, lOFDT en a dduit les prvalences du jeu problmatique dans lensemble de la population franaise. La prvalence du jeu excessif en France mtropolitaine serait ainsi estime 0,4 % et celle du jeu risque modr 0,9 %, soit un taux de prvalence du jeu problmatique de 1,3 %. On dnombrerait ainsi 200 000 joueurs excessifs et 400 000 joueurs risque modr, soit 600 000 joueurs problmatiques.

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Prvalence du jeu problmatique dans la population franaise ge de 18 75 ans


(Indice ICJE prvalence en %) Parmi les joueurs actifs Joueurs sans problme Joueurs faible risque Joueur risque modr Joueurs excessifs Parmi lensemble de la population Joueurs risque modr Joueurs excessifs
Source : INPES-OFDT - Baromtre sant 2010, module Jeux de hasard et dargent

77,1 12,2 7,1 3,7 0,9 0,4

Ce rsultat correspond la fourchette basse des estimations de lINSERM dans son rapport prcit de 2008. En labsence dtude prcise en France, linstitut de recherche avait, en effet, considr quil y avait tout lieu de penser que la prvalence du jeu problmatique et du jeu pathologique en France ntait pas diffrente de celle estime dans dautres pays (1 2 % de la population). Mme si les comparaisons internationales sont dlicates en la matire, compte tenu de la diversit des mthodologies retenues1, lenqute de lINPES-OFDT souligne ainsi que la France se situerait un niveau relativement bas par rapport aux pays dvelopps ayant dj ralis ce type denqute . Comme en tmoigne le tableau suivant, seuls les Etats-Unis et lAustralie enregistrent des taux de prvalence proches, voire suprieurs dans le cas amricain, 5 %. Les prvalences observes en Europe sont nettement moins leves, bien quassez variables : autour de 2 % pour lItalie, la Sude, la Belgique et la Grande-Bretagne et infrieures 1 % aux Pays-Bas, en Allemagne et en Norvge.

LOFDT et lINPES notent ainsi que le niveau de prvalence est plus lev lorsquil est calcul partir du South Oaks Gambling Screen (SOGS) que du questionnaire DSM-IV. LICJE donne, lui, des rsultats intermdiaires.

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Prvalence du jeu problmatique dans diffrents pays ayant men une enqute nationale
(en %) Joueurs problmatiques1 Etats-Unis Australie Italie Canada Sude Belgique GrandeBretagne Qubec France Suisse NouvelleZlande Pays-Bas Allemagne Norvge
1 2

Dont joueurs pathologiques2 1,9 2,1 0,3 0,5 0,6 0,4 0,5 0,6 0,4 0,5 0,5 0,3 0,2 0,2

Anne 2000 1999 2007 2002 1998 2005 2007 2009 2010 2005 1999 2004 2007 2002

Effectifs 2 638 10 6000 7 234 34 770 7 139 3 002 9 003 11 888 25 034 2 803 6 452 5 460 7 980 5 235

Outil SOGS SOGS ICJE ICJE SOGS DSMIV ICJE ICJE ICJE SOGS SOGS SOGS SOGS SOGS

Rfrence Welte, 2001 Australian Gov., 1999 A paratre Cox, 2005 Rnnberg, 1999 Druine, 2009 Wardle, 2007 Kairouz, 2011 INPES/OFDT, 2010 Bondolfi, 2008 Abbot, 2000 Goudriaan, 2009 Meyer, 2009 Jonsson, 2006

5,5 4,9 2,2 2 2 2 1,9 1,9 1,3 1,3 1,3 0,9 0,6 0,6

Jeu pathologique : DSM = 3 et + ; SOGS = 3 et + ; ICJE = 3 et + Jeu pathologique : DSM = 5 et + ; SOGS = 5 et + ; ICJE = 8 et +

Source : INPES-OFDT - Baromtre sant 2010, module Jeux de hasard et dargent

En ce qui concerne le profil des joueurs excessifs, ltude INPES-OFDT confirme certaines tendances mises en vidence par la littrature scientifique internationale. Ainsi les joueurs excessifs se retrouvent davantage dans la population masculine (75,5 % des joueurs excessifs sont des hommes, contre 62,7 % des joueurs actifs), sont plus jeunes que les joueurs actifs (41 ans en moyenne contre 47 ans) et prsentent une situation financire prcaire (plus dun joueur excessif sur trois ne possde aucun diplme et la quasi-totalit des joueurs excessifs ont un niveau dtudes infrieur ou gal au baccalaurat).

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Sagissant des pratiques de jeu, celle des joueurs excessifs apparat, contrairement aux joueurs actifs sans risque dont lactivit se concentre trs majoritairement sur les jeux de tirage et de grattage, beaucoup plus clectique. Parmi lensemble des jeux pratiqus, le Rapido, les paris sportifs et le poker apparaissent comme les plus lis au jeu problmatique : 41,1 % des joueurs actifs qui jouent au Rapido sont rpertoris comme joueurs problmatiques, de mme que 36 % des parieurs sportifs actifs et 32,5 % des joueurs de poker actifs.
Pourcentage de joueurs problmatiques par types de jeux chez les joueurs actifs pratiquant rgulirement ces jeux
50 41,1 40 13 30 20,8 20 16,7 28,1 10 8,2 5 0 3,2 Tirage 6 Grattage Rapido 10,7 9,3 PMU 8,8 Paris sportifs 8 Poker 11,5 27,2 36,0 32,5

24,6

Joueurs excessifs

Joueurs risque modr

Source : INPES-OFDT - Baromtre sant 2010, module Jeux de hasard et dargent

Lenqute relve ensuite que les joueurs problmatiques misent davantage que les autres joueurs : 47 % des joueurs excessifs dpensent plus de 1 500 euros par an, contre 23,2 % des joueurs risque modr et 7,1 % de lensemble des joueurs actifs. Enfin, lenqute confirme une relation significative entre les pratiques de jeu les plus risque et les consommations dalcool, de tabac et de cannabis. Votre rapporteur se flicite de la ralisation de cette premire tude, tant attendue, qui permet enfin de disposer dlments sur le comportement des joueurs franais. Comme le rappellera votre rapporteur dans la suite du prsent rapport, ce type denqute devra tre rgulirement ralis afin de mesurer lvolution des pratiques de jeu des Franais,

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notamment aprs louverture des jeux en ligne, ainsi que pour apprcier lefficacit des dispositifs de prvention et de lutte contre laddiction mis en place. 2. Limpact de louverture la concurrence des jeux en ligne sur les comportements addictifs : une valuation difficile Lors de lexamen du projet de loi, de fortes inquitudes avaient t mises quant aux consquences en matire de sant publique dune ouverture la concurrence des jeux en ligne. Compte tenu des caractristiques dInternet (possibilit de mises faible montant, accessibilit immdiate et unit de lieu, anonymat) tait, effet, craint un dveloppement du jeu problmatique. Cest pourquoi, la loi 12 mai 2010 a assorti louverture de ce march dun nombre important mesures destines prvenir et lutter contre laddiction. a) Un manque de recul Moins dun an et demi aprs lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010, il est assez difficile dapprcier lvolution du comportement des joueurs, non seulement, parce que, comme lont indiqu de nombreux interlocuteurs de votre rapporteur, laddiction est un trouble du comportement qui peut ncessiter un laps de temps assez long avant de se manifester, mais galement faute de donnes chiffres prcises. Comme cela a t indiqu prcdemment, ltude publie par lOFDT et lINPES ne porte que sur la situation prcdant louverture la concurrence des jeux en ligne. Cette enqute sest nanmoins intresse au jeu sur Internet, secteur au moment de lenqute, pour lessentiel, illgal. Elle rvle ainsi que parmi les joueurs actifs, 9,1 % ont indiqu avoir jou en ligne au cours de lanne, dont 4,7 % avec une frquence au moins hebdomadaire. Trois types de jeu ont t particulirement cits : les jeux de pronostics, le poker et les jeux de tirage. Sagissant des comportements addictifs, cette tude dnombre davantage de joueurs excessifs parmi ceux jouant sur Internet. Prs dun joueur en ligne actif sur dix serait ainsi class dans la catgorie Jeu excessif (8,3 %) et 14,4 % dans la catgorie Jeu risque modr . Cependant, selon les auteurs de ltude, ces donnes doivent tre interprtes avec prudence compte tenu de la faiblesse des effectifs concerns dans lchantillon, ceci dautant plus que le lien direct entre, dune part, le dveloppement de loffre de jeu en ligne et, dautre part, lintensification des pratiques addictives est assez discut parmi les experts, faute danalyse globale prcise. de en du de

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b) Dveloppement du jeu en ligne et addiction : un lien direct difficile tablir Deux arguments sont le plus souvent avancs pour justifier un lien de cause effet entre le jeu en ligne et laddiction : dune part, laugmentation de loffre de jeu accrotrait de faon gnrale le nombre de joueurs pathologiques ; dautre part, les jeux en ligne seraient plus addictifs que les autres jeux, compte tenu de leur plus grande accessibilit. Pour dautres experts, il convient cependant de ne pas minimiser limportance des facteurs individuels dans les pratiques ludiques excessives. En effet, comme le rappelle ltude de lINSERM prcite de 2008, un objet daddiction nest addictogne que dans la mesure o il est consomm par un individu pralablement vulnrable . Autrement dit, le jeu excessif ne rsulterait pas ou pas entirement du jeu lui-mme ou de son support, mais galement de lhistoire du joueur et de son environnement. Le Livre vert de la commission europenne de mars 2011 sur les jeux dargent et de hasard en ligne dans le march intrieur confirme la difficult tablir un lien direct entre laddiction et les jeux en ligne. Aussi, indique-t-elle : Les avis divergent sur la capacit des jeux en ligne susciter une dpendance. Bien que les jeux dargent et de hasard distance rpondent aux critres de disponibilit et daccessibilit, favorisant ds lors des visites plus frquentes que dans les tablissements de jeu en dur, il est difficile dtablir une corrlation directe entre les jeux distance et la probabilit de devenir dpendant au jeu. Le Livre vert mentionne ainsi trois tudes qui viennent relativiser le lien entre le dveloppement de loffre de jeu en ligne et laddiction au jeu : - une tude mene sur le secteur des jeux en ligne (casino et paris sportifs), par la Division on Addiction de la Cambridge Health Alliance rattache la Harvard Medical School1, a ainsi montr que, sur lchantillon analys, 99 % des parieurs sportifs en ligne ne prsentaient pas de comportements de jeu inhabituels, contre 95 % dans le cas des jeux de casino en ligne ; - un rapport labor en 2009 pour la prsidence sudoise2 indiquait, quant lui, que si certaines recherches tendaient montrer un lien entre laccessibilit et la dpendance au jeu, les donnes empiriques ne permettaient pas encore de confirmer cette hypothse. Ce rapport a notamment tabli, lorsque cela tait possible, une comparaison entre les rsultats des tudes de prvalence menes il y a sept ou dix ans (lorsque lengouement pour les jeux
A partir dune analyse long terme des activits de jeux individuelles dun chantillon alatoire de 50 000 joueurs de casino en ligne provenant de 80 pays et dun chantillon quasi-quivalent de parieurs sportifs. 2 Svenska Spel, The cost of gambling. An analysis of the socio-economic costs resulting from problem gambling in Sweden , Conseil de lUnion europenne, DS 406/09, Bruxelles, 2009.
1

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en ligne tait encore faible) et les rsultats denqutes plus rcentes. Il apparat que les taux de prvalence sont rests stables ; - enfin, lenqute britannique sur la prvalence du jeu de 2007 pour la Commission des jeux dargent et de hasard a montr que les taux de dpendance aux jeux dargent et de hasard en ligne au Royaume-Uni sont plus faibles que pour certains types de jeux en dur . Selon cette enqute, la dpendance au jeu semblait plutt lie au lancement de jeux nouveaux et donc plus attrayants , quil sagisse ou non des jeux en ligne 1. Pour votre rapporteur qui ne prtend pas trancher ce dbat, cette absence de connaissance prcise quant limpact dInternet sur les comportements addictifs plaide, en tout tat de cause, pour la poursuite des recherches en la matire. Les jeux en ligne prsentent, dailleurs, cet avantage de permettre, grce au suivi de lactivit des comptes joueurs, de disposer dimportantes sources statistiques. c) Les premires donnes sur le comportement des joueurs en ligne depuis lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010 A cet gard, les donnes issues de lanalyse par lARJEL des comptes joueurs actifs donnent quelques premiers enseignements sur les pratiques de jeu des joueurs en ligne, mme si ces derniers sont considrer avec prcaution compte tenu du trs faible recul dont on dispose aujourdhui. Le nombre de comptes joueurs actifs, cest--dire ayant donn lieu au moins une transaction financire (1 336 000 au premier trimestre 2011), ne reprsente, tout dabord, que 2,72 % de la population franaise majeure. Il est noter que le nombre de comptes joueurs actifs nest pas exactement reprsentatif du nombre de joueurs puisquun joueur peut disposer de plusieurs comptes, condition quils soient ouverts auprs doprateurs diffrents. Le nombre de joueurs en ligne, et a fortiori le nombre de joueurs problmatiques, est donc infrieur 1,3 million. Deux rsultats (lun relatif au nombre de comptes ouverts par joueur et lautre relatif au montant des mises) permettent en outre de donner une premire ide de la population risque : - au 1er fvrier 2011, environ 3 000 joueurs avaient ouvert chacun plus de 10 comptes de jeu diffrents ; - sagissant des mises, il apparat quun peu plus de la moiti (51 %) des mises est issue de 1 % de la population des joueurs, soit une frange trs restreinte de celle-ci. Les donnes issues des appels reus par le GIP ADALIS, le systme dinformation et dassistance mis la disposition des joueurs problmatiques

Addiction rates among past years gamblers. British Gambling Prevalence Survey 2007 , National Centre for Social Research, septembre 2007.

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et de leur entourage par les pouvoirs publics, offrent galement des premiers enseignements intressants sur le profil des joueurs en difficults. Sur la priode juin 2010 - fvrier 2011, le GIP ADALIS a reu 16 945 appels, dont 18 % vritablement lis aux addictions (3 051). Parmi ces appels lis aux addictions, 78 % proviennent du joueur lui-mme et 18 % de son entourage. Au sein des joueurs appelants, 78 % sont des hommes. A contrario, lorsque lentourage du joueur fait une dmarche auprs du GIP ADALIS, 75 % sont des femmes, gnralement lpouse du joueur. Le jeu problmatique concernerait donc davantage la population masculine. Il sagit galement le plus souvent de joueurs jeunes : plus de 50 % des joueurs appelants sont gs entre 20 et 39 ans.
Les diffrentes catgories dappelants
Professionnel 2%

Catgorie d'appelant

Grand public

3%

Entourage

18%

Joueur

78%

Sexe de l'appelant

Entourage

75%
21% 25%

Femme Homme

Joueurs

78%

Age des joueurs


25,5% 27,2%

18,1%

16,7%

8,0% 2,3% 2,1%

0,2% 14 ans

[15 - 19]

[20 - 29]

[30 - 39]

[40 - 49]

[50 - 59]

[60 - 69]

70 ans

Source : GIP-ADALIS

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Quant au type de jeu cit pendant lappel, les paris, le poker et le casino sont les plus mentionns. Ces donnes confirment ainsi certaines tendances mises en vidence par ltude de prvalence de lINPES et de lOFDT sur le jeu problmatique avant lentre en vigueur de la loi, savoir que le joueur en difficult est davantage un homme, jeune, effectuant des paris sportifs, jouant au poker ou frquentant les casinos. Mme sil semble, travers ces divers lments, que le nombre de joueurs en ligne prsentant une pratique problmatique est assez restreint, ces deux sries de rsultats, issus de lARJEL et du GIP ADALIS, dmontrent toute limportance de la mise en place de mesures destines prvenir et lutter contre laddiction.
B. UN BILAN MITIG DES MOYENS DESTINS PRVENIR ET LUTTER CONTRE LADDICTION

Comme la indiqu votre rapporteur lors de lexamen du projet de loi, la France a accus un retard important en matire de prvention et de lutte contre laddiction au jeu. Jusqualors, la politique de sant publique sur les diffrents maillons de la chane (information, prvention, offre de soins et accompagnement psychologique) tait encore assez limite et laddiction au jeu demeurait davantage traite dans le cadre dune approche globale des addictions et drogues que de manire spcifique. La loi du 12 mai 2010 a prvu, pour y remdier, un ensemble assez complet de mesures destines protger les populations les plus vulnrables (cf. encadr suivant). Leur bilan apparat cependant aujourdhui mitig, surtout sagissant de la prise en charge des joueurs problmatiques. Lquilibre recherch en la matire est somme toute dlicat. Il sagit de trouver une rgulation adquate qui permette de protger les personnes pour lesquelles le jeu pourrait ne plus rester un divertissement, tout en vitant de les dresponsabiliser en associant trop systmatiquement le jeu une pathologie et tout vitant galement de pnaliser les autres joueurs.

Mesures relatives la protection des populations vulnrables prvues par la loi du 12 mai 2010
- encadrement de la publicit en faveur des oprateurs agrs : toute communication commerciale doit tre assortie dun message de mise en garde contre le jeu excessif, ainsi que dun message faisant rfrence au systme dinformation et dassistance mis la disposition des joueurs problmatiques et de leur entourage par les pouvoirs publics ; - consultation du fichier des interdits de jeu tenus par les services du ministre de lintrieur ; - mise en place de mcanismes dauto-exclusion et de modration, ainsi que de dispositifs dautolimitation des dpts et des mises ;

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- communication en permanence au joueur connect du solde instantan de son compte ; - prparation par loprateur et transmission lARJEL dun rapport annuel indiquant les actions menes et les moyens mis en uvre pour promouvoir le jeu responsable et lutter contre le jeu excessif ou pathologique ; - information aux joueurs des risques lis au jeu excessif par le biais dun message de mise en garde, ainsi que des procdures dinscription sur le fichier des interdits de jeu ; - mise la disposition des joueurs et de leur entourage dun numro dappel tlphonique sous la responsabilit de lINPES et information aux joueurs de lexistence de ce numro ; - interdiction du jeu crdit ; - remise dun rapport au Parlement avant le 31 dcembre 2011 sur la mise en uvre de la politique de lutte contre le jeu excessif ou pathologique qui tudie notamment les systmes dinformation et dassistance proposs par les oprateurs de jeux ou de paris et propose, le cas chant, la mise en place dune procdure dagrment.

1. Lencadrement de la publicit dans un objectif de prvention de laddiction Votre rapporteur a prcdemment abord lencadrement de la publicit au regard de lobjectif de protection des mineurs. Il souhaite ici lanalyser sous langle de la lutte contre laddiction. En effet, compte tenu du caractre spcifique du secteur des jeux dargent, qui ne sont, comme le rappelle larticle 1er de la loi du 12 mai 2010, ni un commerce ordinaire, ni un service ordinaire , une rgulation de la publicit en faveur de cette activit a t juge ncessaire. a) Une stabilisation des dpenses de publicit aprs un pic enregistr en juin 2010 A titre liminaire, votre rapporteur souhaite dresser un premier bilan quantitatif des investissements publicitaires du secteur des jeux depuis lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010. En effet, lors de lexamen du projet de loi, une publicit massive, fortement incitative la consommation de jeux, tait redoute. Lanalyse des premiers mois suivants louverture la concurrence des jeux en ligne montre que si les dpenses publicitaires ont effectivement enregistr un pic au mois de juin 2010 en raison de leffet conjugu de louverture la concurrence des jeux en ligne et de la Coupe du monde de football , elles ont ensuite fortement diminu. Selon une tude mene par lInstitut Kantar Media, dont les rsultats ont t transmis par le CSA votre rapporteur, il apparat quen 2010, le montant total des investissements publicitaires bruts du secteur des jeux, tous supports mdiatiques confondus, a atteint 462 millions deuros, soit 88 millions deuros de plus quen 2009 (+ 24 %).

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Parmi ces dpenses publicitaires, 196 millions deuros ont t investis dans la publicit en faveur des jeux en ligne. Comme le montre le graphique suivant, ces investissements publicitaires ont t fortement concentrs sur le mois de juin 2010.

Investissements publicitaires bruts mensuels de lensemble du secteur des jeux en 2009 et 2010 et pour les sept premiers mois en 2011 Source : Kantar Mdia (millions deuros bruts)
76 M 58 M 50 M 40 M 33 M 30 M 25 M 41 M 25 M 36 M 36 M 52 M 38 M 36 M 21 M Janvier 22 M 28 M 40 M 29 M 22 M 30 M 23 M 18 M Aot Septembre Octobre Novembre Dcembre 34 M 35 M 40 M 52 M 49 M 45 M 48 M

Fvrier

Mars

Avril

Mai

Juin

Juillet

2009

2010

2011

Sur les sept premiers mois de lanne 2011, les investissements publicitaires en faveur des jeux ont globalement poursuivi leur progression par rapport la priode allant de janvier juillet 2010, en raison, selon ltude prcite, tant des dpenses publicitaires en faveur des jeux en ligne que de la reprise dautres segments du march (casinos et loteries, jeux SMS/Internet, hippisme). Cependant, au cours des mois de mai, juin et juillet 2011, les dpenses publicitaires ont marqu un fort ralentissement pour rejoindre en juillet le niveau dinvestissement prvalant avant lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010. Comme le montre le graphique ci-dessous, les investissements publicitaires spcifiquement destins aux jeux en ligne suivent globalement la mme progression.
Investissements publicitaires bruts mensuels pour les jeux en ligne en 2009 et 2010 et pour les sept premiers mois en 2011 Source : Kantar Mdia (millions deuros bruts
49 M

23 M 13 M 16 M 4 M 15 M 2 M 3 M 17 M 11 M 6 M

26 M 12 M 5 M

29 M 23 M 23 M 19 M

Janvier

Fvrier

Mars

Avril

Mai

Juin

Juillet

Aot

Septembre

Octobre

Novembre Dcembre

2010

2011

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Parmi les principaux annonceurs, les oprateurs historiques (Franaise des jeux et PMU) occupent les premires places. Sur le secteur des jeux en gnral, la FdJ et le PMU ont ainsi concentr prs de 56 % des investissements publicitaires. La FdJ figure en premire position, suivie par le PMU. Parmi les huit annonceurs suivants, sont recenss six oprateurs de jeu en ligne. En ce qui concerne les seules dpenses publicitaires en faveur des jeux en ligne, la FdJ demeure, de loin, le premier annonceur. En revanche, le PMU et Betclic se disputent la deuxime place en enregistrant des montants dinvestissements quivalents.
Investissements publicitaires bruts du secteur des jeux et du secteur des jeux en ligne en 2010
(en millions deuros bruts) Secteur des jeux en gnral PdM2 en % 100 40 16 6 4 4 3 3 2 2 2 17 Secteur des jeux en ligne PdM2 en % 100 24 14 14 10 10 6 6 5 3 2 6

Annonceurs 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total FdJ PMU Betclic Bwin Table 14 (Winamax) GD Gameduel Halsford Media SPS SA Sajoo Cellfish Media Autres
1

IP1 462 186 74 27 21 19 14 12 11 10 9 79

Annonceurs Total FdJ Betclic PMU Bwin Table 14 (Winamax) Halsford Media SPS SA Sajoo Iglobal Media Pocket Kings Autres

IP1 196 47 27 27 21 19 12 11 10 5 4 12

IP - Investissements publicitaires PdM - Part de march

Source : Institut Kantar Mdia

Les supports publicitaires choisis pour le secteur des jeux paraissent assez diffrents de ceux retenus dans le secteur publicitaire dans son ensemble. En particulier, Internet rassemble 31 % des parts du march publicitaire sur les jeux, alors quil ne reprsente que 12 % du march publicitaire global. Cette tendance conforte la ncessit de renforcer lencadrement de la publicit sur Internet, aujourdhui dapplication assez dlicate, comme la soulign votre rapporteur.

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Rpartition par mdia des investissements publicitaires bruts du secteur des jeux et du march publicitaire total en 2010 Source : Kantar Mdia

Presse 12%

Affichage 2% Tlvision 36%

Affichage 10% Internet 12%

Cinma 1% Tlvision 34%

Radio 19%

Secteur des jeux

March publicitaire total

Radio 15% Presse 28%

Internet 31%

Source : Institut Kantar Mdia

b) La mise en uvre de lobjectif de prvention et de lutte contre laddiction Outre lobjectif de protection des mineurs, lencadrement de la publicit prsente, comme il a t dit, une seconde finalit, la prvention et la lutte de laddiction. Cest pourquoi, larticle 7 de la loi du 12 mai 2010 prvoit que toute communication commerciale en faveur des jeux est assortie dun message de mise en garde contre le jeu excessif, ainsi que dun message faisant rfrence au systme dinformation et dassistance mis la disposition des joueurs problmatiques et de leur entourage par les pouvoirs publics. Plusieurs chartes dontologiques ont, en outre, t signes avec les diffrents acteurs intervenant dans le secteur de la publicit.
(1) La signature de chartes de bonnes pratiques

Comme cela a t prcdemment rappel, les rgies, les annonceurs et leurs agences de publicit ont anticip la proccupation lgitime des pouvoirs publics dencadrement de la publicit en faveur des jeux dargent, en laborant ds 2009 sous lgide de lAutorit de rgulation professionnelle de la publicit (ARPP), une recommandation dontologique consacre aux jeux dargent.

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Les quatre axes de la recommandation dontologique Jeux dargent labore dans le cadre de lARPP
La protection des mineurs : laccs aux jeux dargent tant en France interdit aux moins de 18 ans, il importe que la publicit ne prsente pas un message qui, de quelque faon que ce soit, aille lencontre de ces dispositions lgales ; Le jeu responsable : la problmatique de laddiction aux jeux proccupe fortement associations et pouvoirs publics. La publicit ne doit en aucune manire pouvoir inciter un jeu excessif, voire pathologique ; La juste information du public : il convient que la publicit dlivre aux publics intresss des informations justes et loyales, leur permettant dapprcier correctement loffre et les engagements ventuels qui laccompagnent ; La responsabilit sociale : les oprateurs ont souhait rappeler que la publicit des jeux se doit de respecter toutes les rgles dontologiques existantes, en insistant tout particulirement sur des rgles comme celle de la dignit humaine.
Source : extrait de la recommandation Jeux dargent de lARPP

Sinscrivant dans cette dmarche, le CSA, dans sa dlibration n 2010-23 du 18 mai 2010, a : - dune part, rappel que les communications commerciales, sur la teneur desquelles il exercera les comptences quil tient de la loi, ne doivent pas inciter une pratique excessive du jeu ; - dautre part, demand aux diffrents acteurs concerns dadopter une charte de bonne conduite visant notamment limiter le volume et la concentration des communications commerciales en faveur des oprateurs de jeu agrs. Les rgies publicitaires tlvises, dune part, et les diteurs de radios et leurs rgies publicitaires, dautre part, ont ainsi sign un tel document les 7 et 31 janvier 2011, aprs plusieurs mois de ngociations. Ces engagements portent notamment sur la limitation, au sein dun mme cran, du nombre de messages publicitaires, de parrainages et, la tlvision, du nombre de placements de produits par mission. Ces chartes font tat dengagements volontaires de la part des signataires ce qui implique que, si le CSA peut en contrler leur bonne application, il ne saurait en revanche en sanctionner les ventuels manquements. Nanmoins, comme la soulign le CSA dans sa nouvelle dlibration n 2011-09 du 27 avril 2011, le Conseil sera vigilant quant lapplication de ces chartes. Sil constate des drives, il se rserve la possibilit dimposer dans une nouvelle dlibration des rgles prcises encadrant le volume et la concentration de ces communications commerciales 1.
1

Dlibration n 2011-09 du 27 avril 2011.

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(2) Laffichage de messages sanitaires

Quant aux messages de mise en garde contre le jeu excessif accompagnant toute communication commerciale en faveur dun oprateur de jeux dargent et de hasard, le dcret n 2010-624 du 8 juin 20101 est venu en prciser les modalits dlaboration et de prsentation.
(a) Le contenu du message

Ce dcret prcise, tout dabord, le contenu mme du message sanitaire. Toute communication commerciale en faveur dun oprateur de jeux doit ainsi tre assortie de lun des trois messages de mise en garde suivants, le numro dappel tant celui du GIP ADALIS, le systme dinformation et dassistance gr par les pouvoirs publics :

Messages de mise en garde contre les consquences du jeu


- Jouer comporte des risques : endettement, dpendance Appelez le 09 74 75 13 13 ; - Jouer comporte des risques : isolement, endettement Appelez le 09 74 75 13 13 ; - Jouer comporte des risques : dpendance, isolement Appelez le 09 74 75 13 13 .

Sagissant des messages publicitaires diffuss la radio, le message est un peu diffrent : Jouer avec excs comporte des risques. Appelez le 09 74 75 13 13 . Sur les services de communication en ligne, ces messages doivent en outre permettre de renvoyer vers le site internet du GIP ADALIS.
(b) Les modalits de prsentation

Le dcret prcise, ensuite, les modalits de prsentation de ces messages. De faon gnrale, ces derniers doivent tre prsents de manire accessible et aisment lisible, respectueuse de leur vocation de sant publique et clairement distinguable du message publicitaire ou promotionnel qui les accompagne . Les messages de mise en garde doivent, en outre, apparatre en alternance sur chaque support publicitaire. Selon les informations transmises votre rapporteur, lalternance des messages, dj utilise en matire de lutte contre le tabagisme, doit permettre :

Dcret n 2010-624 du 8 juin 2010 relatif la rglementation des communications commerciales en faveur des oprateurs de jeux dargent et de hasard ainsi qu linformation des joueurs quant aux risques lis la pratique du jeu.

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- dune part, dinformer les usagers de lensemble des diffrents risques encourus en matire de jeu excessif (dpendance, isolement et endettement). Un message permanent ne permettrait pas une telle dmarche ; - dautre part, de renforcer lefficacit du message en vitant de lasser leurs destinataires. Inspire des pratiques publicitaires, cette rotation permettrait de retenir davantage lattention. Enfin, selon le support de la communication commerciale, le dcret prcit prcise la taille (7 % de la hauteur de lcran au cinma ou 7 % de la surface des supports imprims) et lemplacement de ces messages (message inclus dans un bandeau fixe ou droulant maintenu pendant toute la dure de lmission du message publicitaire ou dans un cran suivant immdiatement le message, etc.). Seuls sont dispenss de ces obligations les articles de sport commercialiss ou mis disposition par les fdrations sportives ou les organisateurs de manifestations sportives, principalement les maillots des joueurs (article 5 du dcret). Par ailleurs, une entre en vigueur diffre a t prvue pour les communications commerciales sur support imprim en faveur des oprateurs de jeu historiques, afin de tenir compte des dlais ncessaires lintgration de ces messages sur les supports publicitaires imprims de ces oprateurs, ces derniers faisant imprimer leur publicit plusieurs mois lavance. Selon les donnes transmises par le CSA votre rapporteur, le conseil est intervenu deux reprises en raison dune diffusion de messages commerciaux non accompagns du message de mise en garde quant aux risques lis la pratique du jeu (lettre RTL du 23 juin 2010 et lettre BFM TV et I Tl du 12 juillet 2010).
(c) Les difficults lies au dispositif

Sans remettre en cause la pertinence de ce dispositif, plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur ont nanmoins attir lattention sur les difficults techniques rencontres pour faire apparatre le message de mise en garde sur certains supports publicitaires. Celui-ci semble, par exemple, difficile apposer en matire de placements de produits dans les programmes cinmatographiques ou tlvisuels, sur les liens commerciaux de petite taille sur Internet ou sur les petits objets supports de publicit (stylos notamment). Plus indirectement lies la prvention de laddiction au jeu, le CSA a galement fait part votre rapporteur de difficults particulires : la dnaturation du contenu des missions sportives et la publicit clandestine en faveur des oprateurs.

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Selon le CSA, depuis louverture du march des jeux en ligne, lvolution du contenu de certaines missions, notamment radiophoniques, consacres au sport aurait, en effet, parfois abouti une dnaturation de ces programmes qui auraient notamment driv vers une promotion de lactivit de paris sportifs et une incitation jouer, accompagne de rfrences des espoirs de gains. Cest pourquoi le CSA a demand, dans sa dlibration du 27 avril 2011, aux diffrentes parties prenantes dadopter une charte dengagements dontologiques. En effet, faute davoir lassurance de disposer dun fondement juridique une rgulation des contenus audiovisuels non constitutifs de communications commerciales, le Conseil a fait appel des engagements volontaires des acteurs concerns. Le Conseil a galement constat, dans les missions sportives radiophoniques, des incitations rptes parier et des rfrences une seule cote pour une comptition donne. Or, faire rfrence une cote pour une comptition dans une mission parraine par un oprateur de paris sportifs est susceptible de constituer une publicit clandestine en faveur de cet oprateur. Cest pourquoi, dans sa dlibration du 27 avril 2011, le CSA a indiqu que, lorsquun pari sportif ou hippique est voqu dans une mission parraine par un oprateur de paris, faire rfrence la cote dune preuve ou dune course peut constituer une publicit non identifie en faveur du parrain de lmission . Faute de pouvoir limposer juridiquement, le Conseil a, l aussi, eu recours des engagements volontaires des parties prenantes.

Interventions du CSA lies la dnaturation des missions sportives


Le Conseil a constat une volution du contenu de certaines missions sportives et, la radio, un recours beaucoup plus massif au parrainage depuis lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010. Il est intervenu plusieurs reprises auprs de RTL, Europe 1 et RMC aprs avoir constat des manquements rpts aux rgles encadrant la publicit et le parrainage radiophoniques. - Lettre RTL, 4 aot 2010 : des annonces de la cote concernant la comptition en cours associes la mention du parrain avaient t diffuses intervalles rguliers lors de la retransmission des matchs de la Coupe du monde de football, de telles annonces constituant une publicit clandestine en faveur de lannonceur parrainant lmission. - Lettre de mise en garde RTL, 2 novembre 2010 : le 29 aot 2010, entre 20 heures et 23 heures, treize rappels de parrainage ont t diffuss, avec un cart parfois trs court entre deux mentions du parrain. Le Conseil a considr que RTL na pas respect le ncessaire caractre ponctuel de la mention du parrain lintrieur de lmission parraine. - Lettre Europe 1, 2 novembre 2010 : le 29 aot 2010, lors de la retransmission en direct dun match de football de Ligue 1, des annonces de la cote concernant la comptition en cours associes la mention du parrain avaient t diffuses intervalles rguliers. De tels faits constituaient une publicit clandestine en faveur de lannonceur parrainant lmission.

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De nouvelles vrifications des missions sportives parraines par des sites de paris en ligne sur RTL, RMC et Europe 1 ont t effectues en janvier 2011 par les services du Conseil. Des efforts ont t consentis par ces radios. Il est toutefois apparu que dautres pratiques litigieuses subsistaient. Le Conseil a en consquence dcid le 15 mars 2011 dadresser une mise en demeure RTL et des mises en garde Europe 1 et RMC : - Mise en demeure de RTL, 15 mars 2011 : lmission On refait le match , diffuse sur lantenne du service RTL le 22 dcembre 2010 a donn lieu, deux reprises, la mention du site Internet onjouelematch.fr (qui tait conjointement ralis par la radio et la FDJ) en dehors de toute squence publicitaire. Les mmes faits ont t relevs lors de la diffusion de lmission Multiplex RTL ligue 1 le 15 janvier 2011, six reprises. Ces mentions rptes, intervenant lissue de rubriques incitant, par le discours des animateurs, la pratique des paris sportifs et comportant lindication de nombreuses cotes, revtent une dimension promotionnelle appuye et sont constitutives de publicits non identifies comme telles. - Lettre de mise en garde ferme Europe 1, 4 avril 2011 : les 9, 15 et 16 janvier 2011, loccasion de la retransmission de matchs de football, des annonces de la cote concernant la comptition en cours ont t diffuses lantenne, intervalles rguliers, pouvant laisser penser lauditeur que celle-ci mane du parrain de lmission. De tels faits sont susceptibles de constituer une publicit non identifie et annonce comme telle en faveur de lannonceur parrainant lmission. - Lettre de mise en garde RMC, 4 avril 2011 : loccasion de la diffusion de lmission Les paris de RMC le 29 janvier 2011, le Conseil a constat que, pour voquer les chances dune quipe de football dans le cadre dun match venir, les animateurs faisaient rfrence la cote de cette quipe et non pas plusieurs cotes diffrentes ou une cote moyenne. Le fait dvoquer une seule cote pourrait laisser penser lauditeur que celle-ci mane du parrain de lmission. De tels faits sont susceptibles de constituer une publicit non identifie et annonce comme telle en faveur de lannonceur parrainant lmission.
Source : CSA rponse au questionnaire de votre rapporteur

(3) Lvaluation des consquences de la publicit en faveur des jeux

De faon plus gnrale, larticle 8 de la loi du 12 mai 2010 prvoit la remise dun rapport sur les consquences de la publicit en faveur des jeux avant la mi-novembre 2011. Ce rapport, en cours dlaboration par le CSA en concertation avec les organismes dautorgulation mis en place dans le secteur de la publicit, permettra, sans aucun doute, de disposer dlments plus prcis sur lensemble des problmatiques poses par les communications commerciales en faveur des jeux. Ce mme article prvoit, en outre, que dans son rapport annuel, le CSA value lvolution de la publicit en faveur des jeux dargent et de hasard. Le rapport dactivit de 2010 du Conseil fait effectivement le point sur les interventions du CSA en matire de communications commerciales en faveur des jeux, ainsi que sur lvolution des dpenses publicitaires dans ce domaine.

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2. Lextension du dispositif des interdits de jeux aux jeux en ligne a) Les modalits de consultation du fichier des interdits de jeu par les oprateurs de jeu en ligne Avant lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010, la procdure dexclusion de jeu ne concernait que les casinos et les cercles de jeu. Les interdictions pouvaient tre prononces lencontre : - des personnes dsireuses de se faire interdire laccs aux salles de jeux (exclusions volontaires) ; - des personnes exclues administrativement en raison de comportements et/ou actes compromettant lordre public (exclusions administratives) ; - enfin, plus rarement, des personnes qui ont fait lobjet dune interdiction judiciaire de frquenter les tablissements de jeux (exclusions judiciaires). Afin de faire respecter le contrle aux entres des casinos, un fichier des interdits de jeu a t cr. Celui-ci est actuellement gr par la direction des liberts publiques et des affaires juridiques du ministre de lintrieur. Ainsi, le bureau des cercles et jeux du ministre tablit chaque mois une liste confidentielle mentionnant lidentit des joueurs interdits et la transmet aux tablissements de jeu qui sont dans lobligation de tenir jour un fichier conforme celui du ministre de lintrieur. Larticle 26 de la loi du 12 mai 2010 a tendu ce principe aux jeux en ligne en prvoyant que loprateur de jeu agr est tenu de faire obstacle la participation aux activits de jeu et de pari quil propose des personnes interdites de jeu en vertu de la rglementation en vigueur ou des personnes exclues leur demande. A cette fin, le mme article prcise que loprateur interroge, par lintermdiaire de lARJEL et dans le respect des dispositions de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts, le fichier des interdits de jeu tenus par les services du ministre de lintrieur. Il doit clturer tout compte joueur dont le titulaire viendrait tre touch par une interdiction ou exclusion. Concrtement, lARJEL est devenu, comme les casinos et les cercles de jeux, destinataire du fichier des interdits de jeux quelle oppose aux oprateurs de jeux en ligne. LARJEL en la matire est une simple plateforme de consultation et nintervient pas dans la gestion des interdits de jeu.

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Ce procd a ncessit un arrt du ministre de lintrieur du 28 juillet 2010 afin dlargir la liste des destinataires du fichier des interdits de jeu lARJEL. La CNIL, dans sa dlibration du 1er juillet 2010, a rendu un avis positif sur cet largissement. Larticle 19 du dcret n 2010-518 du 19 mai 2010 relatif la mise disposition de loffre de jeux et de paris par les oprateurs agrs de jeux et de paris en ligne est, quant lui, venu prciser les modalits de consultation de ce fichier par les oprateurs : la vrification de non-inscription du joueur sur la liste des interdits doit tre ralise lors de chaque demande douverture dun compte joueur et mensuellement pour chaque joueur ayant un compte auprs de loprateur. Contrairement aux informations qui avaient t communiques votre rapporteur lors de lexamen du projet de loi, il ny a pas eu cration de deux fichiers distincts, lun pour les jeux en dur , lautre pour les jeux en ligne. Aussi, toute personne dj exclue de jeu avant lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010 a automatiquement t interdite de jeu en ligne. Quant aux personnes exclues compter de louverture la concurrence du march des jeux en ligne, elles le sont tant pour le secteur des jeux en dur que pour le secteur des jeux en ligne . b) Des premires donnes qui dmontrent lutilit de la procdure Selon les donnes du ministre de lintrieur, 31 809 noms sont aujourdhui inscrits dans ce fichier. Daprs lARJEL, pour lanne 2011, les oprateurs auraient procd plus de 20 millions dinterrogations par mois. Il est alors apparu que prs de 21,3 % des personnes interdites de jeu ont tent douvrir un compte joueur en ligne et, quen moyenne, 4 % des interdits de jeu tentent chaque mois de sinscrire sur un site agr. Ces donnes dmontrent toute limportance du dispositif. Sagissant de limpact de la loi du 12 mai 2010 sur les flux enregistrs (cest--dire le nombre dexclusions demandes et le nombre de leves dinterdits enregistrs), il est assez difficile analyser. En 2010, anne de louverture la concurrence, 3 932 personnes ont demand volontairement tre interdits de jeu, contre 3 441 en 2009, soit environ 500 demandes supplmentaires. Cependant, a contrario, 4 070 leves ont t enregistres, soit un quasi doublement par rapport 2009. Il est rappeler que les interdictions volontaires peuvent tre leves, la demande du joueur, aprs trois ans dinterdiction. Ces donnes sont dlicates apprcier : dune part, les procdures ne permettent pas de distinguer les joueurs en ligne des autres joueurs linterdiction vaut en effet autant pour le secteur en dur quen ligne ; dautre part, ces dmarches volontaires ne sont pas motives par les joueurs. Il conviendra donc dvaluer sur le long terme ces tendances.

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Mouvements sur le fichier des interdits de jeu au cours des cinq dernires annes
Anne 2006 2007 2008 2009 2010 2011 (jusquau 3 mai ) Nombre dexclusions volontaires 3 556 7 416 4 874 3 441 3 932 1 676 Nombre dexclusions administratives 99 76 102 225 328 140 Nombre de leves (volontaires et administratives) 1 506 1 718 1 535 2 080 4 070 1 515

Source : direction des liberts publiques et des affaires juridiques du ministre de la justice

c) Deux principales difficults techniques Deux principales difficults techniques dans la procdure dinterrogation du fichier des interdits de jeu ont t souleves au cours des auditions de votre rapporteur : - dune part, le dcalage temporel entre lentre en vigueur dune interdiction de jeu et les requtes mensuelles des oprateurs si bien que certaines exclusions de jeu peuvent chapper pendant un mois au contrle des oprateurs parce quelles sont entres en vigueur juste aprs la vrification mensuelle de loprateur ; - dautre part, linversion (volontaire ou non) des donnes didentification des joueurs (nom et prnom) au moment de linscription. Le joueur interdit de jeu na pu ainsi tre reconnu au sein du fichier. 3. Les modrateurs de jeu, le choix dune co-responsabilit de loprateur et du joueur a) Un quilibre fond sur la co-responsabilit Lors de lexamen du projet de loi, le choix a t fait dune co-responsabilit entre les oprateurs, les joueurs et les structures chargs dexpertiser les dispositifs mis en place pour lutter contre laddiction : - loprateur qui fournit le produit est dans lobligation de mettre en place des modrateurs de jeu destins alerter les joueurs de leur comportement ventuellement excessif (article 26 de la loi du 12 mai 2010) ; - le joueur qui utilise le jeu doit pouvoir paramtrer lui-mme les diffrents dispositifs de modration et dautolimitation de jeu qui lui sont proposs ;

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- les pouvoirs publics, travers lARJEL, sont chargs dvaluer, chaque anne, les efforts des oprateurs en faveur de la prvention de laddiction. Les oprateurs doivent, en effet, rendre compte annuellement lARJEL des actions quils ont menes dans ce domaine (article 27 de la loi du 12 mai 2010). Une autre solution aurait pu consister en une limitation imprative et transversale des comptes joueurs. Cependant, un tel dispositif naurait pas forcment constitu un instrument efficace : - dune part, le risque daddiction ou de jeu excessif ne repose pas tant sur le montant de la mise que la frquence de jeu et de rapprovisionnement du compte joueur ; - dautre part, un niveau adquat de plafonnement des mises est dlicat dfinir : selon le niveau de revenu du joueur, un mme montant maximum denjeu se rvlera soit symbolique, soit considrable. b) Les obligations devant tre respectes par les oprateurs Le chapitre III du dcret n 2010-518 u 19 mai 2010 relatif la mise disposition de loffre de jeux et de paris par les oprateurs agrs de jeux ou de paris en ligne est venu prciser les obligations des oprateurs en matire de modrateurs de jeu.
(1) Les dispositifs dautolimitation des dpts et des mises

Ds louverture dun compte joueur, loprateur est, tout dabord, tenu de demander au joueur dencadrer sa capacit de jeu par la fixation de limites dapprovisionnement de son compte et dengagement des mises. Aucune opration de jeu ne peut tre ralise tant que le joueur na pas fix ces limites. Ces limites sappliquent, dune part, au montant cumul des approvisionnements raliss par le joueur par priodes de sept jours et, dautre part, au montant cumul des mises engages par le joueur par priodes de sept jours. Le joueur peut modifier ces limites tout moment. Cependant, lorsquil augmente lune ou lautre, la modification prend effet au plus tt dans un dlai de deux jours francs compter de sa saisie par le joueur. Lorsquil diminue lune ou lautre, la modification est en revanche deffet immdiat.
(2) Les dispositifs de reversement des excdents du compte joueur vers le compte bancaire du joueur

Lors de la saisie du code secret, loprateur doit galement demander au joueur de dterminer un montant au-del duquel les crdits disponibles inscrits sur son compte joueur sont automatiquement reverss sur son compte de paiement. Aucune opration de jeu ne peut tre ralise tant que le

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joueur na pas dtermin ce montant. Le joueur doit pouvoir en permanence le modifier par un dispositif aisment accessible.
(3) Les procdures dauto-exclusion

Loprateur doit, enfin, mettre en permanence la disposition du joueur un dispositif lui permettant de demander son exclusion du jeu, de manire temporaire ou dfinitive. Le joueur dtermine la dure de son exclusion temporaire, qui ne peut tre infrieure sept jours. Lexclusion dfinitive du joueur entrane, quant elle, la clture de son compte par loprateur. Le joueur ne peut solliciter nouveau louverture dun compte avant lexpiration dun dlai de trois ans compter de cette clture, dlai qui prvaut pour les interdits de jeu.
(4) Linformation instantane sur le solde du compte joueur

Il est rappeler que larticle 26 de la loi du 12 mai 2010 prvoit, en outre, que loprateur communique en permanence tout joueur frquentant son site le solde instantan de son compte. Par ailleurs, en dehors de ces obligations rglementaires, les oprateurs peuvent proposer, titre facultatif, dautres modrateurs de jeu. c) Une mise en uvre variable par les oprateurs LARJEL a pu contrler la mise en uvre de ces dispositifs deux reprises : - en amont, au moment de la demande dagrment, loprateur doit prciser les mesures quil entend mettre en place en matire de jeu responsable et de lutte contre le jeu excessif ; - en aval, les oprateurs ont transmis, ds le dbut de lanne 2011, lARJEL, comme ly oblige larticle 27 de la loi du 12 mai 2010, leur rapport annuel sur leur politique de jeu responsable . Selon lARJEL, si lensemble des oprateurs respectent leurs obligations lgales et rglementaires en la matire, les rapports annuels dactivit mettent en vidence dimportantes disparits entre oprateurs. Certains oprateurs sont, en effet, alls au del de leurs obligations lgales et rglementaires et dintressantes initiatives sont relever en la matire : - limitation du montant de chaque mise et de chaque dpt ; - mise en place de systme dalertes sur la base de lhistorique du compte joueur (rcapitulatif des dpts, des mises, des pertes et des gains) ; - visualisation du temps de jeu, voire blocage du compte joueur au del dune certaine dure ; - possibilit daccs des questionnaires permettant auto-valuation du joueur et de son degr de dpendance au jeu. une

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A contrario, certains joueurs ont fait part de leurs difficults comprendre les mcanismes de modration proposs. Par ailleurs, un biais dans le dispositif est apparu, certains sites proposant des menus droulants pour le choix des sommes limites que doivent se fixer les joueurs. Or, les sommes proposes sont parfois trs importantes et les carts entre les seuils trs grands ce qui ne permet pas au joueur de fixer une limite rellement adapte sa capacit financire. 4. Linformation des joueurs et la mise en place du numro dappel gr par le GIP ADALIS, un dispositif parfaire a) Linformation des joueurs Les articles 26 et 27 de la loi du 12 mai 2010 prvoient une information assez complte du joueur sur les risques du jeu. Ainsi loprateur doit informer en permanence le joueur sur : 1) les risques lis au jeu excessif par le biais dun message de mise en garde ; 2) les procdures dinscription sur le fichier des interdits de jeu tenus par le ministre de lintrieur ; 3) lexistence dun numro dappel destin aux joueurs pathologiques et leur entourage, gr par les pouvoirs publics, sous la responsabilit de lINPES. Ce dispositif est extrmement encadr. Ainsi le dcret n 2010-623 du 8 juin 2010 fixant les obligations dinformation des oprateurs agrs de jeux ou de paris en ligne pour la prvention des risques lis la pratique du jeu a tout dabord prcis lemplacement de ces messages : - le message de mise en garde et la procdure dinscription sur le fichier des interdits de jeu doivent figurer sur la page daccueil de chaque site de jeu ; - le numro dappel doit, lui, apparatre sur lensemble des pages du site de jeu, lexception des pages daccueil. Le joueur qui active ce message doit tre dirig vers le site Internet du service daide au joueur gr par les pouvoirs publics. Le contenu et les modalits daffichage de ces messages ont ensuite t dfinis, de faon extrmement dtaille, par deux arrts du 8 juin 2010 : - le message informant les joueurs des procdures dinscription sur les fichiers doit ainsi tre rdig :

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INTERDICTION VOLONTAIRE DE JEUX Toute personne souhaitant faire lobjet dune interdiction de jeux doit le faire ellemme auprs du ministre de lintrieur. Cette interdiction est valable dans les casinos, les cercles de jeux et sur les sites de jeux en ligne autoriss en vertu de la loi n 2010-476 du 12 mai 2010. Elle est prononce pour une dure de trois ans non rductible.

Ce message doit galement tre affich de sorte que le joueur, lorsquil lactive, est renvoy vers le site du ministre de lintrieur ; - les messages de mise en garde contre le jeu excessif et dinformation sur le numro dappel sont, quant eux, les suivants :
Famille, vie sociale, sant financire. Etes-vous prt tout miser ? Pour tre aid, appelez le 09-74-75-13-13 (appel non surtax) ; Jouer comporte des risques : endettement, isolement, dpendance. Pour tre aid, appelez le 09-74-75-13-13 (appel non surtax) .

Ces messages doivent tre diffuss en alternance, de faon rgulire, comme en matire de communication commerciale, et rpondre des modalits techniques trs prcises (taille, emplacement, etc.). Le parti pris dans la conception de ces messages a t de faire rfrence lensemble des risques encourus par les joueurs, quils soient psychologiques (addiction) et sociaux (endettement, isolement). Plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur ont nanmoins soulign le manque de clart de ces messages, qui ne rendent pas forcment compte de la finalit du numro dappel et qui conduisent notamment les joueurs solliciter le GIP ADALIS pour des questions, non pas lies au jeu excessif, mais relatives une difficult technique (accs au compte joueur, fonctionnement des modrateurs, etc.). Il est vrai que 82 % des appels reus par le GIP ADALIS sont soit des appels dits priphriques , soit des appels non lis aux addictions qui nont rien voir avec la fonction du numro dappel.
Rpartition des appels reus par le GIP ADALIS entre juin 2010 et fin fvrier 2011
Typologie d'appels Type d'appel Appels lis aux addictions Appels non lis aux addictions Priphrique Total Nombre 3 051 5 859 8 035 16 945 % 18% 35% 47% 100%

Source : GIP ADALIS

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Comme en matire de communication commerciale, les modalits daffichage des messages sanitaires ont, en outre, pu se rvler peu adaptes sur certains supports informatiques (smart phones, tablette multimdia). b) Le numro dappel mis la disposition des joueurs excessifs et leur entourage, gr par les pouvoirs publics Avant lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010, le groupement dintrt public Addictions drogues alcool info service (GIP ADALIS) proposait trois lignes dappel : Drogues info service , Ecoute alcool et Ecoute cannabis . Larticle 29 de la loi du 12 mai 2010 a propos dy adjoindre un numro dappel spcifiquement destin aux joueurs excessifs et leur entourage. Les oprateurs de jeu en ligne sont dans lobligation de mentionner sur leur site les coordonnes du GIP ADALIS.
(a) Une anticipation de ses nouvelles missions

Le groupement dintrt public (GIP) ADALIS a t cr le 1 janvier 2009. Il sest ainsi substitu au GIP Drogues Alcool Tabac Info Service (DATIS) mis en place en 1990.
er

Sa cration rpondait la ncessit doffrir un service mieux adapt aux enjeux actuels de la prvention et de la prise en charge des addictions, notamment par la prise en compte des addictions sans substance, dont celles aux jeux, conformment aux orientations du plan gouvernemental contre les drogues et les toxicomanies 2007-2011. Le GIP ADALIS est un GIP interministriel dans lequel sont notamment reprsents le ministre charg de la sant, le ministre charg du budget, la Mission interministrielle de la lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), les associations de lutte contre les addictions et les associations familiales. Depuis le 1er janvier 2010, le financement et la prsidence du GIP sont assurs par lINPES.

Composition du GIP ADALIS


Sont reprsents au sein du GIP ADALIS : - le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarit et de la ville ; - le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat ; - le ministre de lducation nationale ; - le ministre de la justice et des liberts ; - le ministre de lintrieur, de loutre-mer et des collectivits territoriales ;

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- le ministre de la sant et des sports ; - le haut-commissaire la jeunesse ; - la mission interministrielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie ; - lInstitut national de prvention et dducation pour la sant ; - lAssociation nationale des intervenants en toxicomanie et addictologie ; - lAssociation nationale de prvention en alcoologie et addictologie ; - la Fdration nationale des coles des parents et des ducateurs ; - lUnion nationale des associations familiales.
Source : arrt du 9 novembre 2009 approuvant la cration du groupement dintrt public Addictions drogues alcool info service

Le GIP a pour mission gnrale la gestion de services dinformation, de prvention, dorientation et de conseil distance dans le domaine des addictions, avec et sans substance, telles que le tabac, lalcool, les drogues et les jeux. Il a plus particulirement pour fonction de proposer des services accessibles par tlphone et par Internet, ainsi que de grer un rpertoire national des structures intervenant dans les diffrents domaines de laddictologie. Sans attendre la publication de la loi du 12 mai 2010 et en vue de la mise en uvre du plan gouvernemental contre les drogues et les toxicomanies 2008-2011 qui intgre, pour la premire fois, les addictions sans substance, le GIP ADALIS a anticip ses nouvelles missions en matire daddiction aux jeux. Ainsi : - le rpertoire des structures en ligne sur le site Internet du GIP rpertoriait dj, avant la loi du 12 mai 2010, les services comptents en matire de prise en charge des addictions sans substance ; - le GIP avait galement entam sa rorganisation. Ainsi un groupe de travail regroupant des chargs daccueil tlphoniques de tous les ples rgionaux du GIP stait runi ds 2009 autour de la question des addictions sans substance pour proposer des scnarios douverture dune ligne tlphonique ddie aux jeux ; - des agents du GIP avaient enfin bnfici, en 2009, de formations spcifiques en matire de prise en charge des joueurs pathologiques, assures notamment par le centre de rfrence sur le jeu excessif (CRJE) du CHU de Nantes.
(b) Une confusion avec lassistance technique des oprateurs

Sur la priode juin 2010 - fvrier 2011, le GIP a reu prs de 17 000 appels.

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Comme cela a t indiqu prcdemment, parmi ces appels, 47 % sont priphriques et ne concernent pas le jeu (appels muets, appels raccrochs, etc.), et 35 % sont effectus par des joueurs, mais ne sont pas lis aux addictions, les joueurs confondant le numro du GIP avec lassistance technique de loprateur. Ainsi, au final, seuls 3 000 appels peuvent tre considrs comme des appels contenu . Au cours de ces appels, ont principalement t abords les pratiques de jeu et les moyens permettant au joueur darrter de jouer. Les appels provenant de lentourage du joueur ont galement port sur des problmatiques plus sociales (difficults financires, conditions de vie, ).
Thmes abords au cours des appels

Violence Sant Troubles psychiques Lgislation Aspects relationnels Prise en charge Social Aspects personnels Informations sur le service Arrt Pratique du jeu 0

12 6 14 12

65 126 80 196 122 158 356 47 374 403 648 355 807 100 200 300 400 500 600 700 800 900 239 210 267 Entourage Joueurs

25 30

Source : GIP-ADALIS

Les rponses apportes ont, quant elle, t de quatre ordres : linformation (quest ce que laddiction au jeu ?), le conseil (comment aider une personne de son entourage ?), lorientation (quelles sont les structures qui peuvent apporter une aide ?) et le soutien (coute de personnes en grand tat de dtresse).

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Les missions mises en uvre au cours de lappel


Soutien 124 282 214 575 398 1121 245 1258 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 Entourage Joueurs

Orientation

Conseil

Information

Source : GIP-ADALIS

(c) Les difficults lies aux premiers mois de mise en place

Le numro dappel tlphonique a t assez fortement critiqu les premiers mois de sa mise en place. Afin dvaluer la pertinence de ces critiques, la ligne Joueurs Ecoute Info Service devrait, cet gard, faire lobjet dune enqute de satisfaction auprs de ses usagers la fin de lanne 2011. Interrogs sur ces difficults, les reprsentants de lINPES ont apport certains lments dexplication dont votre rapporteur a pris acte : - le nombre important dappels indsirables , non lis la finalit de la ligne ; - le manque dexprience des coutants sagissant des problmatiques sociales (surendettement), les personnels du GIP tant davantage forms aux problmes de nature sanitaire ; - surtout, la prise en charge dune mission nouvelle moyens financiers constants et un moment o le GIP connaissait une rduction de ses effectifs. En effet, comme lensemble des agences sanitaires, lINPES a subi la politique interministrielle de matrise des dpenses des oprateurs de lEtat. LINPES a ainsi vu en 2010 son plafond demploi diminu de 13 ETP et, en 2011, sa subvention pour charge de service public rduite de 102 96 millions deuros, soit un peu plus que le produit des prlvements sur les jeux affects lagence (5,6 millions deuros en 2011). c) Les autres organismes proposant un service dinformation et dassistance Lors de lexamen du projet de loi, stait galement pose la question de larticulation de ce dispositif dinformation et dassistance aux joueurs avec

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les diffrents autres organismes qui prexistaient lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010. Les retards pris en matire de prvention et de lutte contre laddiction avaient, en effet, conduit les oprateurs de jeux historiques prendre certaines initiatives en ce domaine, en proposant notamment leur propre systme dinformation et dassistance. Les deux plus connus en la matire sont SOS Joueur et Adictel . Le dispositif finalement retenu par la loi du 12 mai 2010 repose sur les trois lments suivants : 1) chaque oprateur doit obligatoirement faire rfrence sur son site au systme dinformation et dassistance gr par le GIP ADALIS. En effet, la diffrence des services que les oprateurs de jeux pourront proposer par ailleurs, ceux du GIP ADALIS prsentent le double avantage dtre financs et placs sous la responsabilit des pouvoirs publics, sans suspicion de conflit dintrt, et doffrir un niveau daide plus complet compte tenu de sa comptence multi-addictions . Le GIP ADALIS gre, en effet, trois autres lignes tlphoniques : Drogues info service , Ecoute Alcool , Ecoute Canabis . Or, ltude de prvalence sur le jeu pathologique de septembre dernier confirme les liens entre laddiction au jeu et la dpendance dautres substances. 2) les autres services dinformation et dassistance, que peuvent proposer les oprateurs de jeu par ailleurs, doivent rendre compte de leur activit au comit consultatif des jeux, dans le cadre dun rapport annuel, qui doit permettre de sassurer du professionnalisme de ces organismes. 3) la clause de rendez-vous devait tre loccasion de dresser le bilan de ces dispositifs dinformation et dassistance proposs par les oprateurs, notamment dans le cadre du rapport devant tre remis sur la mise en uvre de la politique de lutte contre laddiction (article 69 de la loi du 12 mai 2010). Le cas chant, devait tre tudie lopportunit daller plus loin en la matire et notamment de mettre en uvre une procdure dagrment. La mise en place dune procdure dagrment avait t propose par lAssemble nationale lors de lexamen, en premire lecture, du projet de loi. Cependant, la direction gnrale de la sant avait mis en garde contre les difficults quune telle procdure posait. En particulier, les dlais trs contraints dentre en vigueur de la loi ne permettaient pas sa mise en uvre immdiate. Cette question ne semble pas avoir avanc. Elle est pourtant essentielle dans la mesure o labsence de labellisation de ces organismes empche aujourdhui le GIP ADALIS dorienter les joueurs problmatiques vers ces structures.

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5. Un principe de linterdiction du jeu crdit Larticle 30 de la loi du 12 mai 2010 pose, enfin, le principe dune interdiction du jeu crdit. Pour ce faire, il est interdit tout oprateur de jeu en ligne, ainsi qu tout dirigeant, mandataire social ou employ dun tel oprateur de consentir des prts dargent aux joueurs. Par ailleurs, le site de loprateur ne peut contenir aucune publicit en faveur dune entreprise susceptible de consentir des prts, ni aucun lien vers le site dune telle entreprise, ni permettre le prt entre joueurs. Votre rapporteur avait approuv ce dispositif introduit par lAssemble nationale destin, tout la fois, lutter contre laddiction et lune de ses principales consquences, le surendettement. Selon lARJEL, aucune anomalie na t, jusqu prsent, releve sur ce point. 6. Les structures de prise en charge des joueurs, maillon oubli de la politique de lutte contre laddiction ? a) La difficult identifier les crdits spcifiquement destins la lutte contre laddiction au jeu Le plan de prise en charge et de prvention des addictions 2007-2011 qui prenait, pour la premire fois, en compte les addictions sans substance (dont les jeux), reposait sur six priorits : 1) une meilleure prise en charge des addictions dans les tablissements de sant grce la mise en place de consultations daddictologie, dquipes hospitalires de liaison, de services daddictologie, ainsi que de ples daddictologie dans les centres hospitaliers universitaires ; 2) une meilleure prise en charge des addictions dans les centres mdico-sociaux, notamment les Centres de soins daccompagnement et de prvention en addictologie (CSAPA) ; 3) une meilleure coordination des trois secteurs de suivi et daccompagnement du patient : hospitalier, ambulatoire et mdico-social ; 4) le dveloppement de la prvention ; 5) le renforcement de la formation des professionnels au reprage et la prise en charge des addictions ; 6) le renforcement et la coordination de la recherche en addictologie.

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Ce plan devait tre abond hauteur de 77 millions deuros par an pendant cinq ans. Lannexe 7 du projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2011 dresse le bilan du financement de ce plan.
Plan de prise en charge et de prvention des addictions 2007-2011 Ventilation des crdits Etat-Assurance maladie
(en millions deuros) Financeur Etat Assurance maladie Total plan
1

2007 29,5 45,2 74,7

2008 27 38,7 65,7

2009 27,3 85,6 112,9

2010 4,31 13,5 17,8

Total 20072010 88,1 183 271,1

Administration centrale uniquement

Source : annexe 7 du projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2011

Au sein des mesures mises en uvre, il est assez dlicat didentifier les crdits spcifiquement destins laddiction au jeu. Il est, cependant, possible didentifier quatre types de structures, particulirement impliques dans la prise en charge des joueurs problmatiques : - les associations daide aux joueurs, qui pr-existaient lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010 ; - les CSAPA, dont la prise en charge des addictions sans substances fait partie de leurs missions facultatives ; - les consultations daddictologie au sein des tablissements de sant ; - certains centres de recherche et de formation, comme le centre de rfrence sur le jeu excessif rattach au CHU de Nantes, lhpital Marmottan ou encore lInstitut du jeu excessif. b) Le souhait non satisfait dun renforcement des moyens ddis ces structures Lors de lexamen du projet de loi, le Snat a souhait prciser que le surplus du produit des prlvements sociaux sur les jeux non affect lINPES revienne lassurance maladie, afin de permettre notamment la prise en charge des joueurs pathologiques . Etait principalement vis le financement des CSAPA. Votre rapporteur avait not que la rdaction retenue par lamendement de notre collgue Nicolas About, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, ne garantissait pas que le produit des prlvements sociaux sur les jeux soit effectivement utilis pour la prise en charge des joueurs pathologiques, le flchage dune recette vers une dpense spcifique du risque maladie ntant pas juridiquement possible.

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Il sagissait nanmoins dafficher clairement la volont du lgislateur de renforcer les moyens ddis la prise en charge des joueurs. Comme cela a t indiqu prcdemment, la CNAM a t effectivement destinataire en 2010 de 123,3 millions deuros, somme correspondant au produit des prlvements sociaux sur les paris hippiques, les paris sportifs et les jeux de cercle en ligne. Cependant, comme cela a t confirm par le ministre de la sant votre rapporteur, les CSAPA nont reu en 2010 et 2011, au titre de la lutte contre laddiction au jeu, aucun crdit supplmentaire. Si votre rapporteur approuve globalement lensemble des dispositions relatives la prvention et la lutte contre laddiction mises en place depuis lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010, sous rserve des propositions quil formulera dans la suite du prsent rapport et qui correspondent, pour lessentiel, des ajustements, il regrette, en revanche, vivement que la prise en charge sanitaire des joueurs problmatiques ait t une nouvelle fois oublie du dispositif.

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SECONDE PARTIE DES AMLIORATIONS NCESSAIRES ET POSSIBLES

La perspective dune clause de rendez-vous est une occasion privilgie pour les parties prenantes, en particulier lARJEL et les oprateurs, de faire passer des messages et de proposer des amnagements du cadre lgal et rglementaire, la lumire de lexprience dune anne douverture du march. Certaines dolances, notamment sur le rgime de prlvements ou le dplafonnement du TRJ, ne sont pas nouvelles mais, selon leurs promoteurs, revtent une acuit particulire dans un contexte o le caractre dficitaire de lexploitation prend une dimension structurelle. Dautres propositions sont plus innovantes et tendent combler des lacunes ou remdier des difficults qui navaient pu tre correctement anticipes lors de llaboration de la loi. Un tel constat dimperfections est normal compte tenu de loriginalit de la dmarche de rgulation et du caractre encore non mature et fortement volutif du secteur des jeux en ligne. Bien que chaque partie prenante soit fonde dfendre ses propres intrts, il demeure difficile de porter une apprciation totalement objective de la situation car la politique des jeux demeure soumise un dilemme, si ce nest une ambigit. Comme cela a t maintes fois soulign, les exigences de protection du joueur, de rendement budgtaire et dattractivit de loffre autorise peuvent apparatre contradictoires. A cet gard, votre rapporteur nentend pas, dans ses propositions, remettre en cause lquilibre trouv dans la loi du 12 mai 2010, et en particulier les priorits dordre public de la politique des jeux que sont la prvention du jeu excessif et la lutte contre la fraude et le blanchiment. Votre rapporteur tait en phase avec la plupart des choix assums par le Gouvernement, et il ne saurait donc tre question de permettre, dans ce qui serait une nouvelle phase de rgulation plus souple du secteur, un dveloppement acclr de loffre, susceptible de dynamiser fortement la demande. Le jeu tant considr par les pouvoirs publics comme un loisir part car porteur de plusieurs risques, il est ncessaire de conserver des capacits de contrle du volume du march. Sans devenir leldorado du jeu en ligne, notre pays doit cependant proposer un cadre qui rponde de manire prenne lintrt conomique et financier des oprateurs, quils soient engags dans une stratgie de volume ou de niche .

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I. LA RECHERCHE DUN MEILLEUR LACTIVIT DES OPRATEURS LGAUX


A. LE CHAMP DE LOFFRE LGALE

QUILIBRE

POUR

1. Un relatif statu quo sur les diffrents types de jeux a) Maintenir linterdiction des jeux de pur hasard Ds 2009, le Gouvernement a fait le choix dinterdire les jeux en ligne payants de pur hasard, en particulier les loteries, roulettes et machines sous virtuelles, et de nautoriser que le poker parmi les jeux de table. Si la loi du 12 mai 2010 a vocation couvrir les jeux de hasard, le II de son article 3 dispose que le rgime dagrment ne sapplique quaux jeux et [les] paris en ligne qui font appel au savoir-faire des joueurs et, sagissant des jeux, font intervenir simultanment plusieurs joueurs , ce qui exclut les jeux de pure chance. La principale raison invoque pour justifier cette interdiction rside dans le risque de dpendance plus lev que prsentent ces jeux, le hasard et la rapidit du rsultat favorisant la rptition des sessions. Cette position restrictive est conteste par les principaux oprateurs alternatifs, Betclic en tte, qui sollicite louverture des jeux de casino. En revanche, la Remote Gambling Association (RGA) est moins maximaliste puisquelle sest simplement dclare favorable une extension tous les jeux de cercle1. LAFJEL, dans son livre blanc prcit, avance ainsi trois arguments pour dfendre une extension du primtre de loffre rgule aux jeux de chance : - prs de 760 000 Franais jouent en ligne des jeux de hasard autres que ceux proposs par la Franaise des jeux2. Il en rsulte une importante perte de recettes pour lEtat ; - comme pour les paris et le poker, des modrateurs efficaces peuvent limiter le risque daddiction ces jeux ; - la crdibilit de loffre lgale est notamment lie la capacit de proposer une assez grande varit de jeux. De ce point de vue, la Franaise des jeux bnficie dune double distorsion de concurrence, compte tenu de sa gamme de jeux de chance en ligne et sur le rseau physique. Le rseau permet de convertir des joueurs au jeu en ligne, et les jeux de chance en ligne peuvent servir de produit dappel pour le recrutement de nouveaux parieurs.

1 2

Et une autorisation des paris hippiques cote fixe. Selon ltude non publique prcite, ralise par Ipsos MediaCT en fvrier 2011 pour le compte de Betclic Everest group.

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De fait, la FdJ propose sur son site une trs grande varit de jeux en ligne de grattage et de tirage et de jeux instantans1, qui ne font intervenir que le hasard et permettent de jouer pour des mises modiques ( partir de 50 centimes). Votre rapporteur reconnat que cette situation est tout le moins paradoxale et constitue une scorie certes de grande ampleur de lancien rgime de jeux en ligne sous droits exclusifs. Il serait donc ncessaire que la prochaine tude de prvalence permette de mesurer galement le potentiel addictif des jeux de hasard en ligne proposs par la FdJ. En tout tat de cause, votre rapporteur nest pas convaincu par les arguments dordre conomique et fiscal invoqus pour autoriser les jeux de chance et de hasard en ligne. Il considre comme trs probable que ces jeux exposent davantage au risque de jeu excessif, cet argument de sant publique tant dterminant. De mme, lventuel gain conomique dune telle extension pourrait tre totalement annul par la baisse concomitante de frquentation dans les casinos terrestres, qui sortent peine dune grave crise.

Proposition 1 : Maintenir linterdiction des jeux de chance et de hasard en ligne et valuer le niveau de dpendance li loffre de la Franaise des jeux. b) Des garanties encore insuffisantes sur le pari fourchette et la bourse aux paris Larticle 6 de la loi, qui avait t modifi lors de son examen lAssemble nationale pour interdire le betting exchange, pose un principe de plafonnement, hauteur de la mise, du montant maximal de la perte potentielle, ce qui exclut implicitement deux formes de paris rpandues dans lunivers des jeux en ligne : 1) Le pari fourchette ( spread betting ), qui consiste pronostiquer sur le fait que le nombre total dactions ralises au cours dune rencontre sportive sera infrieur ou suprieur une fourchette dactions proposes. Le gain ou la perte est ainsi calcul en fonction de lcart entre le nombre dactions constates et celui prvu par la fourchette haute ou basse. Il sapparente ainsi un contrat terme, et relve dailleurs, au Royaume-Uni, de la rglementation sur les marchs financiers. Ce type de pari est donc plus risqu, le gain comme la perte pouvant tre trs lev, et le parieur ne connat pas lavance sa perte potentielle, qui peut excder sa mise.

Outre les traditionnels Keno, Euro Millions et Loto, on peut citer Astro, Bingo !, Dfi Naval, Cratio, Jour de Chance, Constellis, 2011 Anne de rve, Black Jack, Chance Avenue, Euro Fortune, Salsa Explosion, Dd, Chambre Forte, Crescendo, Les 3 Gongs, Vegas Palace, 7Extra, Goal !, Cash 500 000 , Morpion, XIII, Mine dor, Vegas (Brandon ! Brenda !), Eldorado, 100 000 surprises, Banco Plus, Precius Aurus, Solitaire et Numro Ftiche.

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2) La bourse aux paris ( betting exchange ), qui permet des parieurs dchanger de manire anonyme des paris sportifs grce linterface technique propose par loprateur1. Il sagit donc dune simple transposition de la logique des marchs financiers. Les participants peuvent acheter ou vendre des paris (la mise tant assimilable au prix dachat), et le cas chant en fixent les cotes linstar de bookmakers ; loprateur joue le rle de lexploitant dune plate-forme boursire et peroit ce titre une commission. Le montant de la perte du vendeur peut cependant excder son prix de cession. Linterdiction de ce type de pari rsulte de la combinaison : - de larticle 6, prcit ; - de larticle 2, qui dfinit le pari cote et dispose que loprateur propose au joueur des cotes correspondant son valuation des probabilits de survenance des rsultats [des] comptitions , ce que ne fait pas loprateur de betting exchange ; - et de linterdiction de parier sur un perdant. Or le betting exchange permet de parier contre la survenance dun rsultat puisque le vendeur dun pari pronostiquant, par exemple, la victoire dune quipe, gagne si cette quipe perd. Votre rapporteur considre quil ny a aujourdhui, pas davantage quen 2010, gure de raison objective dvoluer vers une autorisation de ces deux types de paris. Dune part, le principe de plafonnement de la perte au montant de la mise est parfaitement lgitime et est dailleurs analogue celui prvu depuis 2003 dans le rgime du dmarchage bancaire et financier2. Dautre part, les arguments invoqus lencontre du betting exchange lors des dbats parlementaires demeurent dactualit : - des risques daddiction potentiellement plus levs que la moyenne des autres paris sportifs, mis en exergue par la Gambling Commission britannique dans son rapport annuel de 2007 ; - des risques de fraude et de blanchiment, en raison de la moindre traabilit des oprations ralises par les parieurs. Sur ce point, votre rapporteur a entendu des arguments assez divergents et considre que faute de relles assurances sur le niveau rel de ce risque, la prudence prvaut ; - un contournement de certains principes de la loi du 12 mai 2010, ds lors que, dune part, la cote est susceptible dtre fixe par des personnes non agres par lARJEL, et dautre part, que le calcul et lencadrement du TRJ deviendraient en pratique presquimpossible.

Le plus connu est la socit britannique Betfair. Larticle L. 341-10 du code montaire et financier dispose ainsi que ne peuvent faire lobjet de dmarchage les produits dont le risque maximum nest pas connu au moment de la souscription ou pour lesquels le risque de perte est suprieur au montant de lapport financier initial .
2

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Proposition 2 : Maintenir linterdiction du pari fourchette ( spread betting ) et des bourses aux paris ( betting exchange ).

c) Elargir loffre lgale de variantes de poker Aux termes dun dcret du 29 juin 20101, seules deux variantes de poker sont actuellement autorises : le Omaha Poker 4 (ainsi que la version Omaha 4 high pot limit 2), qui se joue quatre cartes3, et trois versions du Texas Holdem Poker ( limit , pot limit et no limit ). Les reprsentants de la communaut du poker que votre rapporteur a rencontrs, oprateurs comme joueurs, ont plaid en faveur dun largissement de cette offre afin de prendre en compte certaines variantes parfois plus complexes, mais plus attractives, stimulantes et valorisantes pour les joueurs. Votre rapporteur estime quil doit tre possible, sans encourir de nouveaux risques importants daddiction ou de fraude, de renforcer lattractivit du march lgal en autorisant les variantes suivantes : - le Pot limit Omaha high & low eight or better , variante du Omaha Poker 4 ; - le Seven-card Stud (plus couramment abrg en Stud ) ; - et le cas chant le HORSE , discipline sans doute la plus respecte des joueurs confirms, qui mixe diffrentes variantes4 (une pour chaque tour).

Proposition 3 : Autoriser de nouvelles variantes de poker : Omaha high & low, Stud et le cas chant HORSE.

d) Permettre dans certaines conditions laccs des tables internationales de poker La liquidit internationale, cest--dire la possibilit de constituer des tables composes de joueurs de pays diffrents par
Dcret n 2010-723 du 29 juin 2010 relatif aux catgories de jeux de cercle mentionnes au II de larticle 14 de la loi n 2010-476 du 12 mai 2010 relative louverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne ainsi que les principes rgissant leurs rgles techniques. 2 Un dcret du 29 octobre 2010 a galement autoris les casinos en dur proposer cette variante. 3 Soit, aux termes de larticle 3 du dcret prcit, le poker dans lequel les joueurs disposent de quatre cartes privatives fermes et de cinq cartes communes ouvertes et forment leurs mains avec deux cartes privatives et trois cartes communes exactement . 4 Texas Holdem (H), Omaha eight or better (O), Razz (R), Seven-card Stud (S), et Seven-card Stud Eight or better (E).
1

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mutualisation de la liquidit entre un oprateur agr en France et un ou plusieurs oprateur(s) non agr(s)1, est une question majeure pour la plupart des oprateurs et des joueurs. La dimension internationale est en effet assez fortement ancre dans la culture du poker, car lesprit de comptition qui caractrise ce jeu conduit les joueurs aguerris vouloir se mesurer des adversaires plus prestigieux et renomms, hors des frontires. Ainsi quil a t expos dans la premire partie du prsent rapport, la loi a prohib cette ouverture internationale pour viter un saut dans linconnu . Il sagissait dempcher laccs aux parties des joueurs venant de pays ne prsentant pas les garanties requises en termes de contrle de lidentit et de traabilit des paiements, dans le cadre de la lutte contre la fraude, le blanchiment, lvasion fiscale et le jeu des mineurs. Le cantonnement la seule dimension nationale est cependant peru comme un facteur dfavorable lattractivit de loffre lgale, de nature inciter les gros joueurs les plus rentables mais aussi les plus mobiles privilgier des sites illgaux. Il importe cependant de prciser que, pour des raisons commerciales, certains oprateurs franais ne disposant pas dune relle envergure internationale ne sont pas ncessairement favorables une telle ouverture, de crainte de devoir subir un effet dviction au profit de sites plus rmunrateurs. Il parat nanmoins ncessaire de sortir de cette impasse tout en vitant, par un encadrement strict, que le Cheval de Troie des sites trangers ne vienne contaminer le march franais. A cet gard, votre rapporteur juge que lARJEL est susceptible dapporter les meilleures garanties de scurit par un dispositif dautorisation pralable et dexamen de lquivalence des conditions dagrment et de contrle. Un oprateur agr par lARJEL ne pourrait donc ouvrir ses tables des joueurs inscrits ltranger sur des sites non agrs en France qu trois conditions : - quil en fasse la demande pralable auprs de lARJEL, en prcisant lidentit des sites avec lesquels les liquidits seraient mises en commun et les caractristiques des vnements envisags, et obtienne lautorisation expresse du collge du rgulateur ; - que lARJEL ait conclu une convention avec la ou les autorits de rgulation des jeux en ligne des pays concerns, garantissant lquivalence et la fiabilit des conditions dagrment et de contrle ; - que les oprateurs partenaires aient respect le rgime franais dviction du march illgal, et nacceptent donc pas linscription de joueurs franais sur un site non agr et ne comportant pas la terminaison .fr . Il pourra ventuellement tre object quune telle procdure de convention entre rgulateurs constituerait lamorce dun rgime de reconnaissance mutuelle que la loi du 12 mai 2010 a entendu carter.
1

Le cas chant une filiale sur de la structure agre en France, pour les oprateurs de dimension internationale.

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Votre rapporteur souligne toutefois quen lespce, la porte de lexamen des conditions de rgulation et de contrle serait cantonne aux seules tables de poker, et ne saurait de toute faon emporter une rciprocit des agrments, ni a fortiori laccs des joueurs franais des sites non agrs domicilis ltranger.

Proposition 4 : Autoriser, titre drogatoire, la constitution de tables internationales de poker sous rserve que soient respectes les conditions suivantes : - une demande pralable de loprateur agr auprs de lARJEL ; - une autorisation du collge de lARJEL aprs instruction du dossier ; - la conclusion par lARJEL dune convention avec le ou les rgulateurs des pays concerns garantissant lquivalence et la fiabilit des conditions dagrment et de contrle ; - et le respect par les oprateurs exerant leur activit ltranger du rgime franais dviction de loffre non autorise.

e) Clarifier le rgime des jeux dhabilet ( skill games ) pour encadrer leur dveloppement En parallle des jeux de hasard, on assiste depuis quelques annes un dveloppement rapide des jeux dhabilet, souvent appels skill games , qui sont proposs par des sites spcialiss ou en marque blanche et peuvent tre payants. Certains oprateurs agrs par lARJEL, tels que Betclic et Joa, ont annonc vouloir dvelopper une telle offre. La spcificit de ces jeux rside dans le fait quils mobilisent essentiellement ladresse, lintelligence ou le savoir-faire du joueur, et non pas le hasard. Souvent drivs de jeux traditionnels ou en dur , ils constituent un ensemble trs diversifi : quizz, sudoku, backgammon, dames, jeux vido en rseau de sport ou darcade La lgalit de ces jeux, lorsquils sont payants, est cependant trs incertaine au regard des trois textes qui rgissent le champ des jeux dargent et de hasard autoriss : - ils nentrent pas dans le champ dapplication de la loi du 12 mai 2010, qui a trait aux jeux de hasard, dfinis par son article 2 comme des jeux payant[s] o le hasard prdomine sur lhabilet et les combinaisons de lintelligence pour lobtention dun gain ;

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- larticle 2 de la loi du 12 juillet 19831 punit de peines pnales les activits ayant trait aux appareils de jeux dont le fonctionnement repose sur le hasard ou sur ladresse et dont les caractristiques techniques font apparatre quil est possible de gagner plus de cinq parties gratuites par enjeu ou un gain en espces ou en nature ;
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- la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries pose un principe dinterdiction de loffre de jeux dargent, sauf exception lgale. Son article 2 prcise les quatre critres de dfinition de cette offre : un sacrifice financier, laccessibilit au public, lintervention, mme infime, du hasard, et une esprance de gain. Il en rsulte que mme si un jeu fait exclusivement ou trs majoritairement appel lhabilet ou lintelligence, il est interdit ds lors quil est payant, accessible au public, assorti dune esprance de gain et ne correspond pas au rgime dagrment de la loi du 12 mai 2010. Il nen demeure pas moins que les skill games payants sont susceptibles de connatre un fort dveloppement hors de tout contrle, de la mme manire que les paris et le poker en ligne avant 2010. La moindre intervention du hasard, voire leur caractre intelligent , ne les dispense pas dexposer les joueurs au risque daddiction, ds lors quil existe une esprance de gain. Votre rapporteur juge donc indispensable damorcer rapidement une rflexion sur la possible intgration de ces jeux dans le champ du rgime dagrment et du contrle ralis par lARJEL.

Proposition 5 : Amorcer rapidement une rflexion sur lintgration des jeux dhabilet en ligne dans le champ du rgime dagrment de la loi du 12 mai 2010 et de la surveillance de lARJEL.

2. Une extension modre des supports de paris sportifs a) Louverture des paris aux matchs amicaux internationaux de football Sagissant des paris sportifs, comme cela a t dcrit en premire partie, la question du champ de lautorisation ne se pose pas vraiment en termes daddiction ( linverse des jeux de hasard), mais plutt en termes de respect du rsultat ainsi que de lthique sportive.

Loi n 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard. Limportation, la fabrication, la dtention, la mise disposition de tiers, linstallation et lexploitation dans des lieux publics ou privs.
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A cet gard, la procdure consistant laisser lARJEL le soin de dfinir tant les comptitions que les types de rsultats sur lesquels il est possible de parier, aprs avoir pris lavis des fdrations sportives concernes, est la meilleure possible. Elle a dailleurs abouti ltablissement dune offre quilibre, suffisamment large pour permettre aux parieurs de trouver les vnements quils taient en droit dattendre, et suffisamment restreinte. Cette offre a dj volu depuis lorigine, fdrations et oprateurs pouvant solliciter lARJEL cette fin. La dcision ayant eu le plus grand retentissement ce jour est celle en date du 26 mai 2011 qui a autoris les paris portant sur les matchs amicaux internationaux de football, de catgorie A FIFA, opposant deux quipes toutes deux classes dans les cinquante premires du classement de la FIFA, en vigueur 30 jours avant la date du match concern. Votre rapporteur approuve cette extension, limite des rencontres relativement mdiatises et opposant deux quipes de bonne notorit. Il conviendra cependant de tirer, si ncessaire, les consquences de lenqute en cours de la FIFA prcite, portant sur les tentatives de trucage de matchs amicaux internationaux par des mafias asiatiques.

Proposition 6 : Maintenir llargissement des paris sportifs aux matchs amicaux internationaux de football, de catgorie A FIFA, opposant deux quipes toutes deux classes dans les cinquante premires du classement de la FIFA, tout en surveillant lenqute en cours de la FIFA portant sur les tentatives de trucage de telles rencontres.

b) Une ouverture envisager vers les paris handicap En revanche, sagissant des types de rsultats et des phases de jeu susceptibles douvrir droit au pari, lARJEL a jusqu prsent refus douvrir le pari handicap . Dans une dcision en date du 1er septembre 2011, lAutorit justifie cette fermeture en estimant que la question envisage par les oprateurs requrants1 risque de dnaturer le rsultat, une quipe pouvant tre considre comme vainqueur, en application du handicap, alors mme quelle naurait pas remport la partie. De plus, dans cette mme dcision, lARJEL considre que la combinaison de deux types de paris autoriss (identit du vainqueur et cart de points exact la fin du match) permet de satisfaire la demande.
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Cette question est la suivante : quelle quipe remportera la partie, aprs prise en compte du handicap ? .

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Votre rapporteur prend note de ces arguments. Pour autant, il estime quil serait souhaitable daller un peu plus loin que le droit existant en la matire, et ce pour deux raisons : - tout dabord, ce serait la combinaison de lidentit du vainqueur dun match et dun cart de points suprieur ou non un cart donn qui permettrait davoir les mmes effets que le pari handicap sans dnaturer le rsultat proclam de la rencontre ; - ensuite et surtout, le pari handicap est dj propos par la Franaise des jeux dans le cadre de ses paris en dur (dailleurs sous la forme refuse par lARJEL pour les oprateurs en ligne). Par l-mme, lEtat reconnat implicitement que ce type de pari ne pose pas de problme particulier en matire dordre public ou dthique sportive. Ds lors, votre rapporteur considre quil serait normal de mettre lensemble des acteurs du monde des paris sportifs sur un pied dgalit, en autorisant ce type de pari au moins dans une forme respectant le rsultat proclam par lorganisateur.

Proposition 7 : Autoriser les paris sportifs portant sur un cart de points suprieur un cart donn, ce qui aurait des effets quivalents au pari handicap.

De plus, aucune raison ne saurait valablement justifier une diffrence entre les jeux en dur et les jeux en ligne pour ce qui concerne le champ de louverture des paris sportifs, les questions relatives lintgrit du jeu se posant dans les mmes termes, quel que soit le support. Votre rapporteur souhaite donc, sur ce point prcis, une extension de la comptence de lARJEL lensemble des paris sportifs.

Proposition 8 : Etendre la comptence de lARJEL relative la dfinition des comptitions, phases de jeu et types de rsultats pouvant faire lobjet de paris lensemble des paris sportifs. 3. La ncessit de conserver strictement la seule forme mutuelle pour les paris hippiques Votre rapporteur continue dapprouver tout particulirement le maintien de lautorisation exclusive des paris hippiques en la forme mutuelle. Comme il a dj eu loccasion de le rappeler, outre sa conformit notre tradition nationale, cette forme de paris limite les risques de corruption. En effet, les paris cote fixe, comme tous les jeux de contrepartie, accroissent

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par nature les risques de manipulation des rsultats voire des preuves sportives elles-mmes, linstar de courses truques ou arranges. Pour les mmes raisons, votre rapporteur accueille avec circonspection les volutions en faveur dun largissement trop rapide de loffre vers des supports de paris complexes. Sagissant du live betting , votre rapporteur, sans en craindre les mmes risques de drives, nen voit pas lintrt pour les paris hippiques qui, par dfinition, portent sur des courses dont la dure est trs courte.

Proposition 9 : Conserver strictement, pour les paris hippiques, la seule forme mutuelle.

Par ailleurs, la forme mutuelle des paris hippiques ninterdit pas pour autant aux oprateurs de paris en ligne agrs doffrir des mcanismes dabondement des gains. Cet axe dvolution, qui sera abord plus loin dans la partie consacre lquit concurrentielle dans le secteur hippique, ne doit cependant pas aboutir dnaturer le caractre mutuel des paris ainsi que la soulign notre collgue dput Jean-Franois Lamour, exprimant une opinion en ce sens dans son rapport dinformation conjoint avec Aurlie Filipetti.
B. LES DTERMINANTS DE LQUILIBRE CONOMIQUE

1. Le rgime fiscal : a minima, privilgier le produit brut des jeux a) Faire voluer lassiette vers le PBJ Ainsi quil a t expos dans la premire partie du prsent rapport dinformation, le rgime fiscal des jeux en ligne est au cur des proccupations des oprateurs alternatifs en raison de son caractre structurant pour leur modle conomique et leurs perspectives de rentabilit. Aucun oprateur nayant t rentable sur cette activit en 2010 et nayant probablement prvu de ltre en 2011 voire en 2012, malgr la rduction du cot de lagrment et, dans une moindre mesure, des dpenses de publicit et de marketing, on est effectivement en droit de se demander si ce rgime fiscal ne constitue pas un obstacle dirimant lattractivit conomique du march lgal. La question de lassiette prcde celle du niveau de la pression fiscale. Le produit brut des jeux est lassiette la plus communment retenue en Europe, y compris dans les pays qui viennent de faire voluer leur lgislation, car elle est conomiquement plus rationnelle. La banalisation du PBJ tend ainsi attnuer la difficult, voque supra, lie aux conventions dviction de la double imposition. En outre, selon certaines analyses, le PBJ nest pas assimilable un revenu ni un lment de revenu, de sorte que

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serait carte lapplicabilit des conventions fiscales tablies selon le modle de lOCDE. Lassiette des mises permet il est vrai dassurer plus directement le respect du plafond du TRJ. Elle peut cependant exercer un effet pervers, en incitant les oprateurs de paris une gestion trop prudente des cotes1, qui les dessert dans les comparaisons avec les sites illgaux, et privilgier loctroi de bonus pour doper le TRJ. Malgr le plafonnement2 0,9 euro par donne opportunment introduit par nos collgues dputs lors de lexamen de la loi, cette assiette entre galement en contradiction avec deux spcificits du poker : - elle est distincte de celle applique au poker dans les salles de casinos, la commission perue par ltablissement tant intgre dans le PBJ taxable ; - elle peut conduire fiscaliser des sommes mises sans que la partie soit acheve (rgle dite du no flop no drop , cf. infra). Une assiette fonde sur le PBJ serait plus cohrente avec les choix de nos principaux partenaires europens et offrirait davantage de flexibilit aux oprateurs dans la gestion des cotes fixes des paris sportifs et le pilotage infraannuel du TRJ. Votre rapporteur nignore pas les difficults dun changement dassiette mais considre que le bilan cots/avantages plaide en faveur dune transition vers le PBJ. Cette volution ne se conoit cependant quen maintenant le principe du plafonnement du TRJ afin dviter toute manipulation. Il est toutefois possible que ce changement soit dans un premier temps suivi, taux de prlvement quivalent et volume de mises inchang, dune lgre rduction du PBJ en raison dune hausse du TRJ3. Selon un phnomne de courbe en J , lamlioration de la comptitivit des sites lgaux devrait ensuite favoriser une progression des mises et du PBJ. A moyen terme, afin de maintenir le principe duniformit de lassiette, il serait sans doute galement ncessaire de retenir le PBJ pour lensemble des jeux du rseau physique, ce qui reprsenterait un retour la situation antrieure louverture4, sauf pour les jeux de la Franaise des jeux.

Compte tenu du risque ponctuel de devoir rendre aux joueurs un montant suprieur leurs mises, et donc de raliser un PBJ ngatif tout en tant impos sur les mises. 2 La commission ( rake ) prleve en cash game par loprateur sur le pot , cest--dire lensemble des mises, est frquemment plafonne partir dun certain montant afin dinciter les joueurs miser davantage. Le prlvement strictement proportionnel prvu dans le projet de loi initial aurait ainsi pu conduire dans certains cas une taxation suprieure au montant du rake, et donc une perte nette pour loprateur. 3 Du moins pour les paris hippiques, dont le TRJ moyen, de 79,3 %, est demeur sensiblement infrieur au plafond de 85 %, la diffrence des paris sportifs (84,5 %). 4 Le PMU tait ainsi soumis un prlvement spcifique, introduit par larticle 139 de la loi de finances rectificative pour 2006 en remplacement dun ancien droit de timbre, assis sur le produit brut des paris et dont le taux avait t fix 32,73 % par un dcret du 16 janvier 2007.

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Proposition 10 : Retenir lassiette du PBJ pour les jeux en ligne tout en maintenant le principe du plafonnement du TRJ. Dans une phase ultrieure, appliquer la mme assiette aux paris hippiques et sportifs du rseau physique.

b) La problmatique du taux : ne pas brader le secteur en se fondant sur des hypothses incertaines Depuis les dbats sur la loi douverture, un grand nombre de parties prenantes, au premier rang desquelles les nouveaux oprateurs agrs, ont milit en faveur dun allgement de la pression fiscale afin de permettre dexercer une activit rentable, de renforcer lattrait des sites lgaux et de se rapprocher du taux moyen pratiqu ou adopt dans dautres pays europens. Notre collgue dput Jean-Franois Lamour, exprimant un avis personnel dans son rapport dinformation conjoint avec Aurlie Filipetti1, a ainsi propos dtablir un prlvement global2 de 20 % du PBJ pour lensemble des paris et jeux autoriss, tout en relevant le taux plafond du TRJ de 85 % 90 %. LAFJEL, dans son livre blanc prcit, formule une proposition trs proche : 20 % du PBJ pour les paris sportifs et le poker, et 38 % pour les paris hippiques, l aussi accompagn dune augmentation du plafond du TRJ, un niveau entre 90 % et 95 %. Un tel prlvement de 20 % du PBJ serait identique celui prvu au Danemark ou dans le Land du Schleswig-Holstein, mais suprieur3 ceux en vigueur en Italie (3 % 20 % du PBJ selon les jeux), Gibraltar (1 % du chiffre daffaires) et Malte (jusqu 5 % du PBJ selon la licence), et infrieur ceux de lEspagne (22 % 25 % du PBJ, auquel sajoutent les taxes rgionales) et de la Grce (30 %). Par rapport la situation franaise actuelle, il reprsenterait toutefois un allgement trs important des prlvements publics, de lordre de 87,8 % pour les paris sportifs4, en retenant de part et dautre lhypothse certes simplificatrice dun TRJ rel quivalent au plafond, de 85 % ou 90 % selon le cas. Il est vraisemblable quun tel allgement renforcerait sensiblement la prennit conomique et lattractivit des oprateurs alternatifs. Votre
Rapport dinformation n 3463 sur lapplication de la loi n 2010-476 du 12 mai 2010 relative louverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne, enregistr la prsidence de lAssemble nationale le 25 mai 2011. 2 Le prsent dveloppement fait rfrence aux prlvements publics dans leur ensemble, sans distinguer ceux affects lEtat, la Scurit sociale ou dautres entits publiques (collectivits territoriales, CNDS, etc.). 3 Cf. le tableau comparatif figurant en premire partie du prsent rapport. 4 Un prlvement de 9 % sur les mises quivaut 60 % du PBJ avec un TRJ de 85 %, et 90 % du PBJ avec un TRJ de 90 %, soit un cart de 4,5 par rapport un prlvement de 20 % du PBJ. Si lon retient un plafond de TRJ inchang 85 %, lcart est de 3. Si lon se fonde sur le TRJ rel constat sur les paris sportifs au premier trimestre de 2011, de lordre de 79 %, lcart nest plus que de 2,1 (un prlvement de 9 % des mises quivalant alors 42,8 % du PBJ).
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rapporteur estime cependant que le risque de perte de recettes pour lEtat serait trop grand, au moins pendant les deux premires annes de mise en uvre, et en tout tat de cause incompatible avec le contexte budgtaire actuel, qui noffre absolument aucune marge de manuvre. Votre rapporteur se veut donc prudent en ce domaine. Si le PBJ est retenu, il appartiendra au Gouvernement de dcider sil choisit de redynamiser et consolider le march lgal, le cas chant au prix dune moinsvalue fiscale moyen terme, ou de prserver autant que possible les recettes des diffrents affectataires et de lEtat en particulier en appliquant une stricte quivalence des taux. Si lassiette des mises est maintenue, il pourrait tre envisag de restaurer le principe dharmonisation des taux entre paris, auquel larticle 34 de la loi de finances pour 2011 a mis fin, ce qui impliquerait dabaisser le taux des prlvements fiscaux sur les paris sportifs de 5,7 % 4,6 %. Cette diminution permettrait aux oprateurs de rquilibrer quelque peu leur compte de rsultat et contribuerait enrayer la chute des mises.

Proposition 11 : Si lassiette du PBJ est mise en uvre, il appartient au Gouvernement de fixer le nouveau taux du prlvement, dans le cadre dun arbitrage entre la scurit fiscale court terme et une possible redynamisation du march lgal. Si lassiette des mises est maintenue, le taux de prlvement fiscal applicable aux paris sportifs pourrait tre align sur le nouveau taux des paris hippiques, soit 4,6 %.

c) Les incertitudes entourant la TVA Plusieurs oprateurs franais, mais aussi des reprsentants des joueurs de poker, ont signal votre rapporteur un problme qui aurait trait aux disparits de taux de TVA en Europe. Pour obtenir lagrment, les oprateurs ne sont pas contraints dtre domicilis en France, mais doivent le cas chant dsigner un reprsentant fiscal sur le territoire, qui acquitte leur place les prlvements obligatoires prvus par le rgime fiscal franais. Il y aurait donc une distorsion de concurrence entre les oprateurs domicilis en France et ceux, nombreux, ayant tabli leur sige social et fiscal ltranger et en particulier Malte. Votre rapporteur considre cependant que ces craintes au demeurant souvent imprcises sont infondes, du moins jusquau 13 mai 2012.

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Il convient tout dabord de rappeler que dans le cadre de la transposition du paquet TVA de 20081, les rgles de territorialit de la TVA intracommunautaire ont volu au 1er janvier 20102, essentiellement pour les services entre prestataire et preneur. Sauf drogations expresses3, la prestation de services entre entreprises (services dits B2B ) est en principe impose lendroit o le preneur est tabli, alors que les services fournis des consommateurs finaux et particuliers (services B2C ), tels que les jeux en ligne, sont imposs au lieu dtablissement (sige conomique ou tablissement stable4) du prestataire. Un oprateur de jeux tabli en France acquitte donc normalement la TVA franaise, que le client soit domicili en France ou dans un autre Etat membre. La fourniture de jeux est galement situe en France lorsque loprateur est tabli hors de lUnion europenne et que le client non assujetti est domicili en France. Il ny a cependant aujourdhui pas de distorsion de concurrence au profit dEtats appliquant un taux de TVA infrieur. En effet, conformment aux dispositions de larticle 135 de la directive du 28 novembre 20065 (dite directive TVA ), larticle 261 E du code gnral des impts, tel que modifi par larticle 53 de la loi du 12 mai 2010, a tendu lensemble des oprateurs de jeux en ligne lexonration partielle de TVA dont bnficiaient dj les oprateurs historiques pour les jeux de loterie et de grattage et les paris hippiques et sportifs. Les rmunrations perues par les organisateurs et les intermdiaires qui participent lorganisation de ces jeux demeurent cependant soumises la TVA. A la suite dun amendement de notre collgue dput Yves Censi, cette exonration a t limite deux ans (y compris pour la FdJ et le PMU) compter de la promulgation de la loi, soit jusquau 12 mai 2012. Ce rgime est toutefois transitoire et, sagissant des services de tlcommunication, de radiodiffusion ou de tlvision et des services lectroniques fournis aux consommateurs, la directive prcite du 12 fvrier 2008 prvoit dvoluer, compter de 20156, vers un principe
Et en particulier de la directive 2008/8/CE du Conseil du 12 fvrier 2008 modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne le lieu des prestations de services. 2 Elles ont t prcises par linstruction fiscale 3 A-1-10 du 11 janvier 2010. 3 Les services concerns sont, notamment, ceux lis aux biens immobiliers, au transport de passagers et de marchandises, ceux attachs des activits dans les domaines de la culture, de lart, du sport, de la science, de lducation et du divertissement, ceux lis aux restaurants et services de restauration, et ceux lis la location de courte dure de moyens de transport. 4 A dfaut dun tel sige ou tablissement stable, la prestation de services se situe au lieu de son domicile ou de sa rsidence habituelle. 5 Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au systme commun de taxe sur la valeur ajoute. Larticle 135 prvoit ainsi une exonration de TVA pour les paris, loteries et autres jeux de hasard ou dargent, sous rserve des conditions et limites dtermines par chaque Etat membre . 6 Aprs prsentation dun rapport de la Commission europenne, au plus tard le 31 dcembre 2014.
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dimposition sur le lieu de rsidence du consommateur. La situation est donc la suivante : - du 13 mai 2010 au 12 mai 2012, lorganisateur de jeux tabli en France est redevable de la TVA sur sa rmunration en France, et exonr pour son produit dexploitation ; - du 13 mai 2012 au 31 dcembre 2014, lorganisateur tabli en France sera redevable de la TVA en France sur lensemble de ses revenus, soit son produit dexploitation et sa rmunration ; - compter du 1er janvier 2015, lorganisateur sera redevable de la TVA sur tous ses revenus quel que soit son lieu dtablissement, ds lors que le joueur sera domicili en France ou y rsidera. Votre rapporteur en conclut que les difficults souleves par les oprateurs concernent : - lapplication de la TVA au produit dexploitation entre le 13 mai 2012 et le 31 dcembre 2014, dont il rsultera une possible discordance au dtriment des oprateurs tablis en France ; - lapplication actuelle de la TVA dautres prestations que les jeux en ligne, pour les oprateurs tablis en France. Ce problme est toutefois avant tout li au rgime communautaire, qui encadre les taux de TVA et le champ des exonrations. Votre rapporteur considre donc que le Gouvernement pourrait tudier lopportunit dune prolongation du rgime dexonration du produit dexploitation jusquau 31 dcembre 2014.

Proposition 12 : Afin dviter de possibles distorsions de concurrence, tudier lopportunit dune prolongation jusquau 31 dcembre 2014 du rgime actuel dexonration de TVA du produit dexploitation des oprateurs de jeux en ligne, figurant dans larticle 261 E du code gnral des impts.

d) Assurer le partage entre communes du prlvement sur les hippodromes Le droit existant (article 47 de la loi) est favorable aux communes sur le territoire desquelles est implant un hippodrome. Il pourrait nanmoins tre utile et surtout plus juste de verser le produit du prlvement aux tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) sur le territoire desquels est implant lhippodrome, charge pour les communes concernes de rpartir ensuite entre leurs membres le produit correspondant. Pour limiter les abus, notre collgue dput Jean-Franois Lamour, a, dans son rapport dinformation conjoint avec Aurlie Filipetti, propos un dispositif prventif selon lequel chaque EPCI devrait reverser chaque anne

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ses communes membres une fraction, qui ne pourrait tre infrieure 50 %, des sommes perues. Le montant de cette fraction serait, de plus, fix par une dlibration du conseil de lEPCI prise la majorit qualifie des deux tiers de ses membres. Elle serait, enfin, rpartie selon des critres fixs librement par une dlibration prise dans les mmes conditions de majorit qualifie. Votre rapporteur tend partager cette prconisation de notre collgue dput Jean-Franois Lamour.

Proposition 13 : Verser le produit du prlvement sur les hippodromes ltablissement public de coopration intercommunale (EPCI) sur le territoire duquel est implant lhippodrome, plutt qu la commune.

e) Supprimer le prlvement pre flop sur le poker ? Plusieurs oprateurs et associations de joueurs de poker en ligne ont sensibilis votre rapporteur au fait que les modalits dapplication de limposition des mises contreviennent lusage du no flop no drop du Texas Holdem et de lOmaha Poker, selon lequel loprateur ne prlve aucune commission sur le pot lorsque la partie sest termine pre flop , cest--dire avant que ne soit montr le flop1 . La loi du 12 mai 2010, en ses articles 47 et 48, nimpose pas explicitement de prlever sur le tour pre-flop puisquelle dispose simplement que lassiette est constitue du montant des sommes engages par les joueurs, des gains rinvestis sous forme de nouvelles mises et, sagissant des tournois, du ou des droits dentre acquitts. Linterprtation rglementaire est cependant large et conduit taxer lensemble des mises, sous rserve de lexception prvue par larticle 6 du dcret prcit du 29 juin 2010, qui exclut de lassiette les mises non suivies du dernier joueur, places au-del du montant de la dernire enchre. En pratique cependant, nombre doprateurs agrs (Betclic, Partouche, Pokerstars) se sont engags en 2011 prendre leur charge lventuel prlvement pre-flop. Votre rapporteur juge donc que lalternative pourrait tre la suivante : - si le statu quo devait prvaloir en matire dassiette et de taux, modifier le dcret du 29 juin 2010 pour supprimer explicitement le prlvement pre flop ;

Il sagit des trois premires cartes communes qui sont retournes simultanment, face vers le haut, et font commencer le second tour denchres. Le flop intervient ainsi aprs le premier tour denchres pre-flop, si personne na remport le pot.

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- en cas dvolution (souhaitable) du rgime fiscal, ne pas modifier le dcret et laisser les oprateurs libres de leur politique tarifaire, et le cas chant darbitrer entre leur marge, un lger relvement du rake et le maintien du prlvement pre flop.

Proposition 14 : Modifier le dcret du 29 juin 2010 pour supprimer explicitement le prlvement pre flop sur les parties de poker, dans lhypothse o le rgime de prlvements demeurerait inchang.

f) Consolider la fiscalisation des gains des joueurs assimilables des professionnels Les gains raliss loccasion de la participation, mme habituelle, des jeux de hasard, paris ou jeux de table ne sont en principe pas imposables, sauf indirectement, lorsquils sont utiliss aux fins daccroissement du patrimoine taxable. Ce principe lgitime est notamment justifi par lala inhrent au gain et le caractre de loisir de cette activit. Une proportion importante des mises est toutefois concentre sur un petit nombre de joueurs et parieurs, ainsi quil a t expos dans la premire partie du prsent rapport. Certains dentre eux, en particulier dans le domaine du poker, consacrent une grande partie de leur temps une pratique labore du jeu, sans exercer dactivit professionnelle, et en tirent lessentiel de leurs revenus, et le cas chant la notorit. Joueurs de rfrence, ils deviennent en quelque sorte des professionnels du jeu , et sont dailleurs souvent domicilis ltranger. Ladministration fiscale est toutefois susceptible davoir une approche pragmatique et de se fonder sur un faisceau dindices pour requrir limposition des gains limpt sur le revenu, dans la catgorie des bnfices non commerciaux. De mme, ils peuvent tre requalifis en dons manuels taxables lorsque le gagnant en fait profiter ses proches. Votre rapporteur estime cependant quil serait utile de consolider le fondement juridique de la requalification des gains en revenus taxables, afin dtablir plus clairement limposition des joueurs et parieurs quasiprofessionnels. Une telle mesure aurait galement une porte symbolique au regard de lquit devant limpt.

Proposition 15 : Prvoir plus explicitement, dans le code gnral des impts, la possibilit de fiscaliser les gains de certains joueurs selon un faisceau dindices (rcurrence des gains, part dans le revenu global, exercice ou non dune activit professionnelle dclare et rmunre) qui dterminerait leur degr de professionnalisation.

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2. Les modalits de plafonnement du taux de retour aux joueurs a) Un niveau de plafonnement dont lefficacit reste incertaine Lors des dbats parlementaires sur la loi de 2010, votre rapporteur avait dj mis quelques doutes sur la pertinence dun plafonnement du TRJ comme instrument dterminant de lutte contre laddiction. Cette dernire peut certes tre facilite par un niveau lev de TRJ, mais il nen est quun facteur parmi dautres, tels que la stabilit socio-affective, lisolement, le niveau dducation, le rapport largent, la culture ludique au sein du groupe ou de la cellule familiale, la volont de recourir ou non aux modrateurs, etc. Il stait galement interrog sur la fixation de ce plafond 85 %, cens limiter la demande de jeux et scuriser les recettes fiscales, mais un niveau nettement infrieur celui constat en Europe pour les principaux sites de paris et de poker autoriss. De nombreux oprateurs alternatifs, en particulier ceux reprsents au sein de lAFJEL et de la RGA, se sont ainsi prononcs en faveur du dplafonnement du TRJ ou du relvement de son plafond 90 % ou 95 %. Toutefois, en labsence de donnes avres et fiables tablissant si un plafond de TRJ suprieur 85 % occasionnerait ou non un risque supplmentaire daugmentation de laddiction au jeu, votre rapporteur ne se rsout pas, pour lheure, en recommander le relvement, et attend les rsultats des tudes demandes par le Gouvernement sur ce sujet.

Proposition 16 : Maintenir le plafonnement du TRJ 85 %, dans lattente de rsultats crdibles et fiables sur la corrlation et la causalit entre TRJ et addiction.

b) Une rgle de calcul inutilement contraignante Larticle 4 du dcret n 2010-605 du 4 juin 20101 prvoit que le TRJ moyen des oprateurs est apprci agrment par agrment et annuellement (sur la base de lanne civile), mais ne peut faire lobjet dun dpassement du plafond de 85 % deux trimestres conscutifs. Ainsi que cela a t voqu dans la premire partie, cette rgle sest en pratique rvle prjudiciable lattractivit des sites, en particulier dans le domaine des paris sportifs dont la saisonnalit est trs marque. Le dpassement ponctuel du plafond la faveur dune comptition importante
Dcret n 2010-605 du 4 juin 2010 relatif la proportion maximale des sommes verses en moyenne aux joueurs par les oprateurs agrs de paris hippiques et de paris sportifs en ligne.
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implique donc dattendre au moins trois mois et un jour pour procder un nouveau dpassement. Lorsque deux vnements de grande ampleur se succdent un terme rapproch typiquement les grandes comptitions internationales organises la fin du deuxime trimestre et durant lt1 , loprateur est contraint de raliser un arbitrage qui peut, selon sa stratgie, tre commercialement et financirement sous-optimal. La plus-value apporte par la rgle des deux trimestres conscutifs en termes de fiabilit du contrle des obligations des oprateurs et de lutte contre laddiction ne parat cependant pas vidente. Il semble donc souhaitable de supprimer cette rgle et daccorder davantage de libert aux oprateurs dans la gestion de leur TRJ, sans naturellement remettre en cause le respect du plafond sur lanne civile. De mme, les oprateurs continueraient dtre tenus dadresser lARJEL un rapport trimestriel sur lvolution de leur TRJ.

Proposition 17 : Assouplir les modalits de contrle du TRJ en supprimant la rgle des deux trimestres conscutifs, sans remettre en cause le principe du strict plafonnement sur lanne civile.

3. Une meilleure quit concurrentielle dans le secteur hippique a) Labondement des gains entre courses Bien que votre rapporteur se flicite du rle essentiel jou par le PMU auprs de la filire quine, il continue de plaider pour que louverture du march des courses de nouveaux oprateurs de paris se fasse dans le respect du droit de la concurrence. Il observe que lAutorit de la concurrence sest prononce (cf. supra, premire partie) sur la question de la mutualisation de la masse du rseau physique et de la masse du rseau en ligne, alors que ce sujet fait lobjet de tensions entre oprateurs de paris hippiques2. Mais la mobilisation des nouveaux entrants ne suffit pas justifier une rvolution en la matire, surtout quaucune infraction au droit de la concurrence nest ici releve, que les taux de redistribution peuvent tre attractifs mme avec des masses modestes et, enfin, quune volution pourrait dstabiliser lquilibre conomique du PMU. En effet ce dernier est le fondement principal du financement de la filire cheval en France. Il serait donc prfrable, dautant que la forme mutuelle des paris hippiques ne
Tournoi de Roland Garros, Coupe du Monde ou championnat dEurope de football, Tour de France, championnats du monde dathltisme 2 Le PMU occupe une place prpondrante dans le march des paris hippiques en ligne et demeure en position de monopole pour ce qui concerne le rseau physique. Or sa capacit mutualiser ces deux masses reprsente un avantage dont ne disposent pas ses concurrents, do la revendication traditionnelle de ses derniers.
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linterdit pas, de permettre le recours, titre exceptionnel et sous de strictes conditions, labondement des gains entre les courses, comme le recommande dailleurs lAutorit de la concurrence. Selon cette dernire, pour compenser son dsavantage concurrentiel par rapport au PMU sur le rapport propos pour une combinaison gagnante dans lordre, un oprateur nenregistrant que peu de mises, et donc peu de combinaisons joues, pourra sappuyer sur le fait quil enregistrera mcaniquement plus rarement une combinaison gagnante dans lordre que le PMU. Ainsi, en labsence de gagnant dans lordre sur une course donne, il lui sera possible de redistribuer les sommes qui auraient normalement t affectes la rmunration du gagnant dans lordre de cette course aux gagnants dans lordre des paris organiss sur dautres courses, augmentant ainsi le rapport ordre de ces dernires, plutt que de les redistribuer aux gagnants de rang infrieur . Daprs une tude du cabinet MAPP ralise la demande du PMU et produite dans le cadre de linstruction de lavis de lAutorit de la concurrence, des mcanismes dabondement peuvent permettre un oprateur de taille rduite doffrir en thorie des rapports ordre de lordre de ceux du PMU. Il sagirait donc de modifier larticle 11 de la loi en vue dautoriser de tels mcanismes dabondement, prenant la forme dun report, en labsence de gagnant, des sommes normalement affectes la combinaison gagnante sur une ou plusieurs courses ultrieures.

Proposition 18 : Permettre le recours, titre exceptionnel et sous de strictes conditions, labondement des gains entre les courses.

b) Amliorer les conditions de mise disposition des images Par ailleurs, votre rapporteur propose, de manire garantir une meilleure quit concurrentielle, damliorer les conditions de mise disposition des images des courses auprs de lensemble des oprateurs agrs de paris hippiques en ligne. Des dysfonctionnements ont t signals et ne doivent pas se reproduire. Un effort particulier est donc attendu en la matire de la part du PMU et surtout des deux socits mres de courses de chevaux, propritaires des droits sur les images et les donnes des courses.

Proposition 19 : Garantir des conditions satisfaisantes de mise disposition des images des courses.

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c) Garantir la prvention des conflits dintrt De plus, votre rapporteur souhaite que, dans un but prophylactique, les socits mres de courses soient invites publier leurs rgles de prvention des conflits dintrts. Une telle disposition permettrait de prvenir plus efficacement les risques en la matire.

Proposition 20 : Contraindre les socits mres de courses rendre public leurs rgles de prvention des conflits dintrts.

Pour autant, votre rapporteur nprouve pas dinquitudes majeures quant au lancement par une filiale du PMU dun quotidien hippique, dnomm Gny courses , destination des parieurs et des amateurs de courses de chevaux. En effet, lentre sur le march de ce quotidien hippique prsente peu de risques. Comme la indiqu le PMU votre rapporteur, le systme franais des paris hippiques tant fond sur le principe du pari mutuel, les choix de jeu des parieurs, influencs ou non par les mdias, nont aucun impact sur lconomie des oprateurs. Il faut dailleurs remarquer que le groupe de presse qui dtient le quasi-monopole de linformation hippique crite est galement oprateur de paris hippiques sans que ni la puissance publique ni lInstitution des courses naient jamais soulev ce stade un quelconque soupon de conflit dintrt . Le pari mutuel, du fait de ses modalits de fonctionnement, rduit les risques de conflit dintrt chez les oprateurs, contrairement au pari cote. Ce principe est dailleurs consacr par larticle 4 de la loi du 12 mai 2010 qui dispose que loprateur doit avoir un rle neutre et dsintress quant au rsultat du pari . En effet, dans la forme mutuelle de pari, les enjeux recueillis sur un pari donn (principe de collecte des enjeux), sont aprs dduction des prlvements prvus par la lgislation et la rglementation en vigueur, rpartis par loprateur entre les gagnants (principe de rpartition entre les parieurs gagnants). En pari mutuel, les parieurs jouent donc les uns contre les autres et loprateur ne remplit en quelque sorte quun rle passif et mcanique. Il est donc rput neutre et dsintress quant au rsultat du pari. Ce nest pas le cas pour les paris cote, o loprateur propose aux joueurs avant ou pendant le droulement des preuves sportives, des cotes correspondant sa propre valuation des probabilits de survenance des rsultats des comptitions. Les parieurs jouent donc dans ce cas contre loprateur, ce dernier tant donc directement intress au rsultat de lpreuve. Ainsi, le fait quun oprateur de pari mutuel contribue directement ou indirectement la diffusion de pronostics, ne remet pas en cause sa neutralit. En effet, quelle que soit la pertinence du pronostic, la part des prlvements

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revenant aux diffrents attributaires, en ce compris celle de loprateur, tant ainsi prcompte sur les enjeux engags, le solde disponible revient en totalit aux parieurs gagnants. Ds lors que ces gagnants soient, en fonction de larrive de lpreuve, nombreux ou pas, il ne peut en aucun cas en rsulter un quelconque bnfice pour loprateur. Votre rapporteur recommande toutefois de suivre la politique commerciale du PMU avec la vigilance de rigueur. La lisibilit en la matire est ncessaire, dautant plus que la diversification de lactivit du PMU doit avoir pour traduction leffectivit des retours vers la filire quine. d) Les pistes cartes par votre rapporteur Cet aspect du fonctionnement de la filire cheval franaise conduit galement votre rapporteur carter la voie du droit au pari sagissant des courses hippiques. A la diffrence du monde des comptitions sportives qui a toujours pu se dvelopper indpendamment des paris, les courses de chevaux se sont en effet accompagnes ds leur origine de prises de paris. Il sagit mme dune de leurs raisons dtre. Lexistence dun retour vers la filire quine par lentremise du rsultat net du PMU conforte la faible pertinence du droit au pari dans le monde hippique. En outre, votre rapporteur prcise ne pas souhaiter que lARJEL mette des avis sur les conventions entre les socits de courses et les oprateurs de paris hippiques : un tel rle ne correspond pas, en effet, ses missions de rgulateur. 4. Clarifier les relations entre lEtat et les deux oprateurs historiques Ainsi quil a t expos dans la premire partie du prsent rapport dinformation, limportant retard pris dans ltablissement des conventions pluriannuelles entre lEtat et les deux oprateurs historiques , prvues par larticle 66 de la loi, nest pas acceptable. Ces conventions doivent intervenir pour prciser les conditions dans lesquelles ils organisent et exploitent les jeux et paris, dans le respect des objectifs dintrt gnral inhrents la politique dencadrement des jeux, et dterminer les modalits de fixation des frais dorganisation et de couverture des risques dexploitation auxquels les deux oprateurs sont exposs.

Proposition 21 : Aboutir rapidement la conclusion de la convention entre lEtat et la Franaise des jeux et de celle entre lEtat et le PMU.

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II. LA PROTECTION DES PUBLICS VULNRABLES


A. LE PROCESSUS DINSCRIPTION DES JOUEURS

Les contraintes inhrentes au processus dinscription sur un site de jeu agr sont justifies par la nature particulire de cette activit, qui mle loisir et argent. La lourdeur et la lenteur de la procdure peuvent cependant se rvler contre-productives et tre un facteur de dperdition des joueurs : au-del dun certain seuil de tolrance la complexit et au temps de validation dfinitive de son compte, le joueur peut tre conduit, dans le meilleur des cas, rendre son compte inactif, mais aussi tent de se tourner vers une offre illgale dont les obligations et vrifications didentit seront limites. Votre rapporteur considre donc quil serait souhaitable dassouplir quelque peu les modalits dinscription, sans aucunement remettre en cause la nature des contrles ni le respect des exigences dordre public. Il ne sagit donc pas de revenir sur le principe de lenvoi de documents didentification ni dun code secret permettant de mettre fin au statut provisoire du compte joueur. Les deux modifications rglementaires suivantes pourraient ainsi tre insres dans larticle 5 du dcret du 19 mai 20101 : - prvoir que loprateur puisse adresser au joueur son code secret par tout moyen et non pas exclusivement par courrier. Ce code pourrait ainsi tre adress par sms, comme cest gnralement le cas pour la validation dun virement bancaire. Il en rsulterait cependant une absence de garantie sur la domiciliation renseigne par le joueur lors de sa pr-inscription. En contrepartie, la copie dun justificatif de domicile pourrait donc tre exige lors de cette premire tape ; - porter de six semaines deux mois le dlai de conversion du compte joueur, cest--dire celui durant lequel le joueur peut saisir son nouveau code secret pour accder un compte dfinitif. Lallongement de ce dlai, par alignement sur celui de lenvoi complet des pices justificatives aprs ouverture dun compte provisoire, permettrait de rduire le risque de dperdition sans affaiblir la protection des publics vulnrables.

Proposition 22 : Assouplir la marge les modalits rglementaires dinscription du joueur en : - prvoyant que loprateur puisse adresser au joueur son code secret par tout moyen, et non pas exclusivement par courrier. Le cas chant, une copie dun justificatif de domicile pourrait tre exige lors de la pr-inscription ;
Dcret n 2010-518 du 19 mai 2010 relatif la mise disposition de loffre de jeux et de paris par les oprateurs agrs de jeux ou de paris en ligne.
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- portant de six semaines deux mois le dlai dactivation du code secret pour la conversion du compte provisoire en compte dfinitif.

B. LE RENFORCEMENT DES DISPOSITIFS DESTINS LA PROTECTION DES MINEURS

1. Des limites inhrentes au dispositif Lors de lexamen du projet de loi, votre rapporteur a approuv les garde-fous proposs par le Gouvernement destins faire respecter le principe dinterdiction de jeu des mineurs et qui tendaient ainsi ne pas se contenter de la simple dclaration sur lhonneur du joueur. Il avait nanmoins not les limites inhrentes ces dispositifs compte tenu des possibilits offertes par Internet. En particulier, rien nempche un mineur de substituer la carte didentit dun majeur et den envoyer copie loprateur de jeu. Dans les cas problmatiques soulevs par certains interlocuteurs de votre rapporteur en matire de protection des mineurs, il convient cet gard de souligner quil sagit souvent de joueurs contrevenant la loi, soit parce quils envoient des documents didentit falsifis, soit parce quils renseignent de faon mensongre une date de naissance au moment de leur pr-inscription. 2. Des pistes damlioration nanmoins envisageables En dpit de ces limites inhrentes au dispositif, trois voies damlioration pourraient tre envisages. 1) La premire consisterait mener une rflexion sur la possibilit dimpliquer le secteur bancaire aux vrifications pralables louverture dfinitive dun compte joueur, afin de sassurer que les mineurs entre 16 et 18 ans, possdant un compte en banque, ne puissent sinscrire sur les sites de jeux en ligne. Votre rapporteur ne minimise pas les risques dalourdissement de la procdure douverture des comptes joueurs et les difficults quun tel croisement dinformations pourrait entranerait au regard, dune part, du secret bancaire et, dautre part, des dispositions prvues par la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts. Nanmoins, votre rapporteur souhaite quune rflexion soit mene sur la faisabilit dune telle proposition.

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Proposition 23 : Mener une rflexion sur la faisabilit dune association du secteur bancaire aux procdures de vrification de lidentit du joueur afin dviter que des mineurs, gs entre 16 et 18 ans, titulaires dun compte bancaire, puissent sinscrire sur les sites de jeu en ligne.

2) Pourrait galement tre envisage la limitation des dpts sur le compte joueur, pendant la priode de pr-inscription, cest--dire tant que loprateur na pas procd aux procdures didentification du joueur et que le compte dfinitif na pas t ouvert. Cette mesure permettrait de protger tant les mineurs qui tentent de jouer pendant la priode de pr-inscription que les personnes interdites de jeu qui, malgr leur interdiction, essaient de sinscrire. La limite de dpt pourrait tre dtermine en fonction du montant moyen des dpts raliss pendant la priode de pr-inscription.

Proposition 24 : Limiter les dpts sur le compte joueur pendant la priode de pr-inscription.

3) Votre rapporteur propose, enfin, dinterdire le pr-remplissage de la date de naissance et du mot de passe, demands chaque visite sur le site de loprateur. Le systme du pr-remplissage propos actuellement par certains oprateurs nest pas, comme cela a t indiqu prcdemment, en tant que tel contraire la lettre de larticle 5 de la loi du 12 mai 2010. Il attnue, cependant, fortement le dispositif de protection des mineurs.

Proposition 25 : Interdire le pr-enregistrement de la date de naissance et du mot de passe des joueurs inscrits.

C. LA PUBLICIT : UN QUILIBRE GLOBAL MAINTENIR, DES ADAPTATIONS TECHNIQUES ENVISAGER

1. Un quilibre gnral qui ne doit pas tre modifi Comme la rappel votre rapporteur, la finalit recherche en matire de communications commerciales, au moment de lexamen du projet de loi, tait de proposer un dispositif proportionn qui concilie deux exigences :

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dune part, faire de la publicit un outil privilgi de promotion de loffre lgale au dtriment des sites illgaux et, dautre part, encadrer celle-ci pour protger les populations les plus vulnrables, notamment les mineurs. Par les dispositions de larticle 7 de la loi du 12 mai 2010, le souhait du lgislateur tait ainsi dviter tout abus en interdisant la diffusion de messages publicitaires proximit des missions jeunesse , tout en prservant lintrt conomique de loffre lgale. Sauf forte volution des pratiques en la matire et sous rserve des conclusions du rapport sur les consquences de la publicit qui sera remis au Parlement au mois de novembre prochain, votre rapporteur nestime pas souhaitable que cet quilibre soit remis en cause. Il propose, en revanche, certains ajustements. 2. Une volution encadre de la diffusion des communications commerciales dans les salles de cinma Compte tenu des dispositions de la larticle 7 de la loi du 12 mai 2010, qui nautorise les communications commerciales en faveur des jeux qu loccasion de la diffusion de films interdits aux moins de 18 ans, le secteur cinmatographique subit, de fait, comme cela a t indiqu dans la premire partie du prsent rapport, une impossibilit quasi totale de diffuser de la publicit en faveur des jeux dargent. Cette tendance ressort dailleurs de lanalyse prcite mene par linstitut Kantar Media sur les investissements publicitaires dans le secteur des jeux. Les annonceurs du secteur des jeux nutilisent pas les salles de cinma dans leurs campagnes publicitaires, alors que ce mdia reprsente 1 % du march publicitaire dans son ensemble. Le secteur cinmatographique apparat ainsi comme le support publicitaire le plus fortement pnalis par les dispositions de la loi du 12 mai 2010. Rien ne justifiant cette diffrence de traitement, votre rapporteur souhaite quune volution encadre de la diffusion des communications commerciales dans les salles de cinma soit envisage. Afin de concilier lintrt conomique de ce secteur et lobjectif de protection des mineurs, votre rapporteur propose de permettre la diffusion de messages commerciaux lors des sances les plus faiblement frquentes par les mineurs, ce qui suppose au pralable une tude dtaille de la frquentation des salles de cinma en fonction des tranches dge des spectateurs.

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Proposition 26 : Assouplir lencadrement de la publicit en faveur des jeux dans les salles de cinma en fonction des plages horaires frquentes par les mineurs.

3. Lextension, si ncessaire, des pouvoirs du CSA pour lutter contre la dnaturation des missions sportives et la publicit clandestine En matire audiovisuelle, le Conseil a fait part votre rapporteur de ses difficults dintervention en cas de dnaturation des missions sportives ou de publicit clandestine en faveur dun oprateur, faute de fondement juridique clair. Comme cela a t indiqu dans la premire partie du rapport, le CSA a donc demand la signature de chartes dontologiques aux acteurs concerns. Si ces chartes ne voient pas le jour ou si les engagements pris sont insuffisants, votre rapporteur estime quune extension du champ de comptences du CSA en la matire pourrait tre envisage afin de prciser que : 1) le CSA sassure que lvocation des paris sportifs dans les programmes consacrs linformation sportive et les retransmissions de comptitions sportives naboutit pas une dnaturation de ces programmes, caractrise notamment par une promotion de lactivit de paris, une incitation faite au public jouer ou la citation dune cote ; 2) il doit tre fait rfrence une cote moyenne ou, dfaut, plusieurs cotes manant de diffrents oprateurs, lorsque des cotes sont voques dans une mission parraine par un oprateur de paris sportifs.

Proposition 27 : Etendre, si ncessaire, le champ de comptences du CSA pour lutter contre la dnaturation des missions sportives ou la publicit clandestine en faveur dun oprateur.

4. Une adaptation des modalits daffichage des messages sanitaires sur certains supports publicitaires Sagissant des messages de mise en garde contre le jeu excessif, il est aujourdhui prvu que toutes les communications commerciales en faveur dun oprateur de jeux dargent et de hasard doivent tre assorties dun

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message de mise en garde contre les risques lis au jeu. Une seule drogation est aujourdhui prvue : les publicits sur les articles de sport. Or laffichage de ce message est assez dlicat pour dautres supports publicitaires : les placements de produits, la publicit autour ou sur les terrains de sport, certains liens commerciaux de petite taille sur Internet, les petits objets support publicitaire (les stylos, par exemple). Trois voies dvolution sont possibles : - une interdiction pure et simple de la publicit sur ces supports ; - une drogation au principe daffichage du message sanitaire ; - une adaptation au cas par cas. Compte tenu de la diversit de ces supports, votre rapporteur opte pour la troisime proposition.

Proposition 28 : Adapter les modalits daffichage des messages sanitaires sur les supports commerciaux ne permettant pas techniquement de rpondre aux obligations actuelles.

De faon plus gnrale, il souhaite que puisse tre mene une rflexion sur la possibilit dinterdire la publicit en faveur des jeux proximit des tablissements scolaires. 5. Lencadrement des offres commerciales et des bonus Lors de lexamen du projet de loi, de fortes inquitudes avaient t exprimes concernant les offres commerciales ou bonus proposs par certains oprateurs de jeu, en raison de la forte incitation (re)-jouer quelles pouvaient constituer. Les oprateurs de jeu peuvent, en effet, user de diffrentes techniques commerciales tendant augmenter lattractivit du jeu : - labondement de compte : loprateur augmente le solde du compte joueur ; - labondement de mise : loprateur augmente la mise du joueur ; - labondement de gain : loprateur complte le gain du joueur. Certains interlocuteurs de votre rapporteur ont attir lattention sur les modalits parfois trs peu transparentes de calcul de ces bonus , ainsi que sur leurs conditions doctroi qui peuvent fortement inciter rejouer (obligation dutilisation dans un dlai trs court, offre accorde au joueur perdant, ).

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En vertu du IV de larticle 34 de la loi du 12 mai 2010, lARJEL peut, par dcision motive, limiter ces offres commerciales comportant une gratification financire des joueurs. Selon lARJEL, 32 courriers de demandes dinformation ont t adresss aux oprateurs, notamment sur leur politique commerciale et en particulier sur les bonus attribus lors de la premire inscription. En outre, la Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes (DGCCRF) peut tout moment enquter sur les pratiques commerciales, stratgies de communication et offres de bonus des oprateurs. Elle a ainsi engag un tel contrle auprs des sites de poker en octobre 2011. Votre rapporteur souhaite que, trs rapidement, lARJEL utilise ses prrogatives pour davantage encadrer ces offres commerciales et bonus qui peuvent contribuer, dans certains cas, au dveloppement dune pratique de jeu excessive.

Proposition 29 : Encadrer davantage les offres commerciales et les bonus.

D. VERS UNE AUGMENTATION PROGRESSIVE DE LA CONSULTATION DU FICHIER DES INTERDITS DE JEU

1. Les effets contreproductifs dun allgement de la procdure dinscription sur la liste des interdits de jeu Dans un objectif de lutte contre le jeu excessif, de nombreux interlocuteurs de votre rapporteur ont mis le souhait dun allgement de la procdure dinterdiction volontaire de jeux. La dmarche est aujourdhui la suivante : le joueur (en dur ou en ligne) adresse sa demande manuscrite soit directement auprs de la direction des liberts publiques et des affaires juridiques du ministre de lintrieur, soit dpose celle-ci auprs des services de police qui reoivent le joueur pour un entretien. Si la demande parvient directement au bureau des cercles et jeux, elle est transmise aux services de police concerns afin quils convoquent lintress. Cette dmarche peut paratre assez lourde et dissuasive, cependant elle parat indispensable votre rapporteur : le dplacement physique de la personne concerne est ncessaire pour vrifier lidentit du joueur et sassurer de labsence de toute contrainte dans la dmarche. Elle revt, en outre, un caractre symbolique fort et permet ainsi une responsabilisation du joueur.

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2. Des amnagements techniques envisageables du dispositif de consultation du fichier des interdits de jeu par les oprateurs Des amnagements pourraient, en revanche, tre envisags sagissant de la consultation du fichier des interdits de jeu par les oprateurs. Il conviendrait, tout dabord, daugmenter progressivement la frquence de consultation obligatoire du fichier des interdits de jeu, afin dviter les difficults actuelles lies au dcalage temporel entre lentre en vigueur dune exclusion de jeu et les requtes opres par les oprateurs. Cette volution parat dautant plus envisageable que le ministre de lintrieur est en train de faire voluer son dispositif informatique afin de pouvoir mettre en place une application scurise permettant aux casinos, aux cercles de jeux et aux sites agrs par lARJEL daccder en temps rel la liste des interdits de jeu.

Proposition 30 : Augmenter progressivement la frquence de consultation obligatoire du fichier des interdits de jeu.

En ce qui concerne les problmes dinversion des noms et prnoms des joueurs qui peuvent conduire un oprateur autoriser un joueur interdit de jeu ouvrir un compte, votre rapporteur rappelle, en premier lieu, que loprateur est normalement tenu de vrifier la pice didentit du joueur. Nanmoins, afin dviter ces erreurs, un dispositif dalerte pourrait tre mis en place par lARJEL. En effet, selon les donnes recueillies par votre rapporteur, lapplication informatique de lARJEL prvoit aujourdhui le rapprochement de donnes totalement identiques, et ce de manire cumulative (nom + prnom + date de naissance - jour + mois + anne - + lieu de naissance - ville + dpartement ou ville + pays pour les lieux de naissance ltranger). Un dispositif dalerte pourrait permettre de mettre en garde les oprateurs ds lors quun seul ou deux champs de contrle seulement diffrent des donnes du fichier.

Proposition 31 : Mettre en place des dispositifs dalerte afin dviter les problmes dinversion (volontaires ou non) des noms et prnoms des joueurs qui faussent aujourdhui la consultation du fichier des interdits de jeu.

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De faon plus gnrale, votre rapporteur souhaite quune rflexion soit mene sur les moyens techniques pouvant tre envisags afin dtendre le rgime des interdits de jeux lensemble du secteur des jeux en dur . Aujourdhui, ce dispositif nest appliqu quaux tablissements de jeu. Votre rapporteur ne minimise cependant pas les difficults techniques lies cette proposition compte tenu du nombre important des points de vente du PMU et de la Franaise des jeux, ainsi que des contraintes lies la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts. Il sagirait, pourtant, dune avance importante en matire de lutte contre laddiction.

Proposition 32 : Etudier les moyens dtendre le rgime des interdits de jeux lensemble du secteur des jeux en dur .

E. LA PRVENTION ET LA LUTTE CONTRE DISPOSITIF LARGEMENT PARFAIRE

LADDICTION :

UN

1. Le renouvellement rgulier dtudes sur les jeux Comme votre rapporteur lavait soulign lors de lexamen du projet de loi, laddiction est un phnomne connu et mesur lorsquelle est lie des substances (alcool, drogues, cigarettes), mais beaucoup moins bien cern en labsence de substances, et singulirement en matire de jeu. Cest pourquoi, pour votre rapporteur, une amlioration permanente de la connaissance sur les pratiques de jeu, le profil socioconomique des joueurs, les consquences individuelles et collectives du jeu, son cot pour la socit, ses liens avec dautres addictions est indispensable, dune part, pour prendre lexacte mesure des consquences des jeux en matire sociale et de sant publique et, dautre part, pour adapter de faon pertinente la politique de prvention et de lutte contre laddiction. Si votre rapporteur se flicite de la ralisation dune premire tude de prvalence sur le jeu problmatique, il encourage le renouvellement rgulier de ce type dtudes, notamment pour mesurer limpact de louverture la concurrence des jeux en ligne sur le comportement des joueurs. Outre ces tudes de prvalence rgulires, il conviendrait galement, comme le soulignait lINSERM dans son rapport de 2008, de promouvoir des tudes de cohortes pour mieux connatre les trajectoires des joueurs,

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dvelopper des tudes sur le cot social de laddiction au jeu, et mener des recherches sur les mcanismes en cause dans laddiction. A cet gard, votre rapporteur accueille trs positivement le programme dtudes envisag par lINPES pour les prochaines annes. Pour lanne 2012, lINPES a, en effet, prvu deffectuer des analyses sur les dterminants associs la pratique des jeux et plus particulirement la pratique excessive des jeux en ligne. Au-del des dterminants sociodmographiques, il sagira notamment de connatre les motivations des joueurs, le contexte de jeu ou encore les liens avec les autres consommations de substances addictives (alcool, tabac, drogues). Votre rapporteur encourage, sagissant des tudes sur limpact social du jeu, impliquer davantage les associations familiales, de consommateurs et de lutte contre le surendettement.

Proposition 33 : Mettre en place une tude de prvalence au jeu problmatique dans le secteur des jeux en ligne et renouveler rgulirement ce type de dmarche.

2. La ncessit dune plus grande clart de linformation des joueurs a) Revoir le contenu et la prsentation des messages sanitaires Comme cela a t indiqu prcdemment, les messages avertissant contre les risques lis au jeu excessif, sils ne sont pas remis en cause dans leur principe, ne sont pas pleinement satisfaisants. Ils sont aujourdhui, trop souvent, confondus avec lassistance technique de loprateur. Selon les donnes recueillies auprs de lINPES, ces messages sanitaires ont t conus par un groupe de travail comprenant plusieurs experts franais, ainsi quavec laide dune agence de communication pour les aspects techniques de visibilit. Les travaux de la commission addiction mise en place par la mission de prfiguration de lARJEL ont galement influenc le choix des avertissements retenus. Nanmoins, de laveu mme des reprsentants de lINPES, ces messages ont d tre produits rapidement compte tenu du calendrier trs contraint dentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010 et nont pas pu faire lobjet de tests pralables. Cest pourquoi, lINPES a prvu dvaluer les messages sanitaires actuels dans le cadre dun partenariat avec lARJEL, afin notamment de prendre en compte les critiques aujourdhui formules leur gard.

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Votre rapporteur accueille trs favorablement cette dmarche et encourage cette valuation des messages de mise en garde et leur modification si ncessaire. A cette occasion, il souhaite que soit galement aborde la question de ladaptation de leurs modalits daffichage sur les nouveaux supports informatiques. En effet, comme en matire de communications commerciales, lencadrement rglementaire trs prcis de ces dispositions savre peu adapt aux nouveaux supports informatiques (smartphones, tablettes informatiques,).

Proposition 34 : Evaluer et revoir, si ncessaire, les messages sanitaires relatifs la prvention du jeu excessif et leur modalit daffichage sur les nouveaux supports informatiques.

Par ailleurs, afin dassurer une plus grande visibilit et une plus grande comprhension de ces messages, votre rapporteur souhaite que lensemble des messages de mise en garde et dinformation que les oprateurs doivent proposer aux joueurs (interdiction de jeu des mineurs, avertissements contre le jeu excessif, procdure des interdits de jeu, numro dappel) soient regroups dans une zone spcifique standardise et place toujours au mme endroit sur le site de jeu.

Proposition 35 : Imposer aux oprateurs de prsenter, sur leur site de jeu, une zone ddie au jeu responsable comprenant lensemble des messages de mise en garde et dinformation destination des joueurs.

b) Mettre en place des campagnes de prvention Enfin, le dispositif dinformation destination des joueurs doit tre complt, selon votre rapporteur, par des campagnes nationales de prvention destination de toute la population. Cest, dailleurs, cet objectif qui avait justifi laffectation dune fraction des prlvements sociaux sur les jeux lINPES, agence qui propose des campagnes de communication dans le secteur sanitaire. En effet, dans la mesure o laccs facilit certains types de jeux expose dsormais toutes les catgories sociales la pratique du jeu, il apparat ncessaire de mener des campagnes dinformation destination de lensemble de la population. De ce point de vue, votre rapporteur se flicite de la mise en place prochaine de campagnes de prvention contre le jeu excessif par lINPES : une campagne radio et Internet est prvue pour la fin de lanne 2011 ; au cours du dernier trimestre 2012, une campagne nationale devrait avoir lieu donnant les

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informations sur les principaux risques lis la pratique excessive des jeux en ligne et les recours disponibles. A terme, votre rapporteur souhaite quune vritable politique dducation sanitaire et sociale en matire de jeu soit promue au niveau europen.

Proposition 36 : Mettre en place des dinformation et de prvention du jeu pathologique.

campagnes

rgulires

3. Renforcer le dispositif des modrateurs de jeu a) Un juste quilibre trouver Sagissant des modrateurs de jeu, votre rapporteur souhaite, titre liminaire, rappelait le dlicat quilibre qui doit tre recherch en la matire. Comme il la rappel dans la premire partie du rapport, le dispositif souhait au moment de lexamen du projet de loi repose sur le principe dune co-responsabilit de loprateur et du joueur : loprateur doit proposer des modrateurs de jeu que le joueur doit paramtrer lui-mme. Il convient donc de rsister en quelque sorte, en ce domaine, la tentation de dpasser la logique du modrateur en imposant des limites de jeu non volontaires. Un tel dispositif pourrait se rvler, en effet, contreproductif. Dune part, compte tenu du profil conomique trs variable des joueurs, des modrateurs trop standardiss risquent dtre inefficaces. Dautre part, comme en matire de procdures dinscription, de trop fortes contraintes risquent de reporter les joueurs vers loffre de jeu illgale. b) Sinspirer des pratiques des bons lves Nanmoins, des amliorations sont aujourdhui envisageables, en sinspirant notamment des dispositifs mis en place aujourdhui par les bons lves et prsentes dans la premire partie du rapport. Ainsi, votre rapporteur propose : 1) dinterdire la mise en place de modrateurs comprenant des menus droulants ou des valeurs par dfaut : il apparat en effet plus pertinent et plus responsabilisant que le joueur lui-mme fixe ses limites de jeu ; 2) dimposer aux oprateurs quils indiquent aux joueurs leur dure de jeu en temps rel.

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Dautres modrateurs (notamment la limitation du nombre de dpts par jour, la limitation des caves et recaves en matire de poker, cest--dire des droits dentre dans un tournoi ou le nombre minimal de jetons acheter, ou encore linstauration de pauses de jeu notamment au poker) pourraient galement tre envisags titre facultatif. Compte tenu de la limitation hebdomadaire des dpts et des mises qui existe aujourdhui, ces dispositifs permettraient, avant tout, une pratique de jeu plus rgulire.

Proposition 37 : Interdire la mise en place de modrateurs comprenant des menus droulants ou des valeurs par dfaut et imposer aux oprateurs quils indiquent aux joueurs leur dure de jeu en temps rel. c) Mener une rflexion didentification unique sur linstauration dun numro

Pour votre rapporteur, la mise en place dun numro didentification unique attribu chaque joueur serait rellement de nature constituer un frein au jeu excessif en permettant un suivi de lensemble des sommes dpenses par le joueur. Cette piste, qui avait notamment t propose par notre collgue Nicolas About, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, avait alors t carte compte tenu des difficults quelle risquait dentraner sur le plan pratique et au regard des liberts publiques. Aujourdhui, un seul numro didentification existe, le numro dimmatriculation de la scurit sociale. Une telle mesure dans le domaine des jeux supposerait trs probablement la cration dun fichier et la consultation de la CNIL afin dviter toute exploitation indsirable de ces numros didentification et afin dapporter des garanties de scurisation et de cantonnement du fichier. Sur le plan pratique, de nombreuses questions se poseraient galement : qui attribuerait ces numros ? Qui financerait ce dispositif ? Que faire en cas de perte ?... Votre rapporteur souhaite que cette piste fasse lobjet dune rflexion approfondie.

Proposition 38 : Mener une rflexion sur linstauration dun numro didentification unique des joueurs.

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4. La ncessit dune meilleure articulation entre le numro dappel gr par le GIP ADALIS et les autres organismes dinformation et dassistance aux joueurs Votre rapporteur a pris note des difficults rencontres par le GIP ADALIS au moment de la cration de la ligne tlphonique ddie aux joueurs problmatiques, ainsi que des mesures que le groupement dintrt a mis, ou souhaite mettre, en uvre afin dy remdier. Ainsi, comme cela a t indiqu prcdemment, une enqute de satisfaction de la ligne sera mise en uvre la fin de lanne 2011. Par ailleurs, la formation des coutants sera poursuivie. En 2011, deux axes dapprofondissement ont t privilgis, car particulirement prgnants dans les appels : les aspects sociaux et les aspects cliniques de la dpendance au jeu. Votre rapporteur encourage la poursuite de ces initiatives qui doivent permettre de mieux rpondre aux attentes des joueurs et de leur entourage. Il insiste galement pour que soit rapidement tranche la question de la labellisation des autres organismes dinformation et dassistance que peuvent proposer les oprateurs. Il sagit dun lment essentiel dans la mesure o labsence de labellisation de ces organismes empche aujourdhui le GIP ADALIS dorienter les joueurs problmatiques vers ces structures. Pour votre rapporteur, le renforcement du GIP ADALIS, paralllement la mise en uvre dune procdure de labellisation des autres organismes dinformation et dassistance, est ncessaire pour que puisse voir le jour un dispositif reposant sur deux tages : une ligne de qualit, finance et gre par les pouvoirs publics qui puisse renvoyer, dans un second temps, les joueurs vers des associations daide labellises par lEtat. Votre rapporteur regrette que ces deux types dorganismes se peroivent aujourdhui comme concurrents alors que leur action devrait tre complmentaire.

Proposition 39 : Renforcer la formation des coutants du GIP ADALIS.

Proposition 40 : Avancer rapidement sur la question de la faisabilit dune procdure dagrment des divers organismes dinformation et dassistance aux joueurs.

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5. Renforcer les moyens des structures de prise en charge des joueurs problmatiques Votre rapporteur approuve globalement, comme il la indiqu, lensemble des dispositions relatives la prvention et la lutte contre laddiction mises en place depuis lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010, sous rserve des propositions quil vient de formuler et qui correspondent, pour lessentiel, des ajustements. Il regrette, en revanche, vivement que la prise en charge sanitaire des joueurs problmatiques ait t une nouvelle fois oublie du dispositif, alors mme que votre rapporteur avait clairement exprim le souhait dun renforcement de cet aspect de la lutte contre laddiction au jeu. Mme si une affectation des recettes issues des prlvements sociaux sur les jeux vers la prise en charge des joueurs problmatiques nest pas juridiquement possible, il nen demeure pas moins que le souhait du Parlement tait de renforcer les moyens ddis la prise en charge des joueurs, secteur dans lequel la France accuse un important retard. Cest pourquoi, votre rapporteur ritre avec force son souhait, aprs une valuation prcise des besoins sur le terrain : - daccrotre le financement des associations daide aux joueurs, qui aujourdhui reoivent, pour lessentiel, leurs financements des oprateurs de jeu en raison, pendant longtemps, des carences de lEtat en la matire ; - de renforcer les moyens des centres de soins daccompagnement et de prvention en addictologie (CSAPA), structures de premier recours indispensables. Les rsultats de lenqute actuellement mene par la direction gnrale de la sant sur les CSAPA devraient permettre didentifier les besoins de ces structures ; - de dvelopper tablissements de sant ; les consultations spcialises dans les

- de soutenir les centres de recherche et de formation en matire daddictologie. Proposition 41 : Aprs une valuation prcise des besoins, renforcer le cas chant les moyens des CSAPA, des centres de recherche et de formation et des associations daide aux joueurs. Dans la mme perspective de renforcement des moyens destins la lutte contre le jeu excessif, votre rapporteur souhaite quune rflexion puisse tre mene sur laffectation des soldes crditeurs des comptes provisoires

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devant tre clturs. En effet, aujourdhui, larticle 8 du dcret n 2010-518 du 19 mai 2010 relatif la mise disposition de loffre de jeux et de paris par les oprateurs agrs de jeux ou de paris en ligne prvoit une mise en rserve sans dlai de la somme correspondante pour une dure de cinq ans. Il ne prcise pas, en revanche, le devenir de ces ressources lexpiration de ce dlai. Sous rserve dune tude juridique approfondie, notamment sur leur statut de proprit, votre rapporteur souhaite que ces sommes puissent tre affectes la lutte contre le jeu excessif. Proposition 42 : Mener une rflexion sur la faisabilit dune affectation la lutte contre le jeu excessif du solde des comptes joueurs provisoires devant tre clturs. De faon plus gnrale, il souhaite quun rapport annuel soit rendu par le Gouvernement, dressant ltat des lieux des mesures et des crdits destins la lutte et la prvention de laddiction chaque anne.

Proposition 43 : Prvoir un rapport annuel sur les mesures et les crdits destins la lutte et la prvention de laddiction.

III. LE RENFORCEMENT DE LINTGRIT DU JEU


A. DES AMLIORATIONS POSSIBLES EN MATIRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LOFFRE ILLGALE

1. La prvention de la fraude et du blanchiment a) Des solutions pour une meilleure authentification du joueur Le piratage de donnes personnelles et lusurpation didentit, et leur corollaire le dtournement des comptes client et des comptes bancaires, sont le principal mode opratoire de la fraude sur Internet. Bien que leur ampleur soit dans les faits encore limite, ils augmentent un rythme trs lev et aucun secteur ny chappe, les trois principaux vecteurs tant les sites caractre pornographique, les sites de loteries et de jeux, et les moteurs de recherche et de comparaison. Les techniques utilises sont trs nombreuses, les plus connues tant : - les sites Internet frauduleux ayant une apparence dauthenticit et les faux messages davertissement de scurit. Lobjectif est dinciter linternaute saisir ses donnes personnelles pour les rutiliser son insu ;

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- le hameonnage1 ( phishing ), fond sur lusurpation didentit et le chargement de logiciels malveillants ( malwares ) permettant denregistrer les donnes informatiques de lutilisateur2 ; - le blocage dun site bancaire ou de jeu3 suite une attaque organise ; - ou les rseaux de robots informatiques sur des ordinateurs dits zombies ( botnets ), qui permettent de dvelopper une forte capacit de traitement et sont plus difficilement enrayer. Ces ordinateurs en rseau peuvent tre utiliss pour toutes sortes dactes de piraterie, tels que lhameonnage, la diffusion de spams pour du commerce illgal ou de la manipulation dinformations, linfection de machines par des virus ou la participation des attaques groupes. Ce flau nuit en premier lieu aux consommateurs, mais aussi aux prestataires de services, qui voient leur crdibilit et leur flux daffaires menacs. Dans le secteur des jeux en ligne, il est un moyen daction privilgi des sites illgaux vocation criminelle, mais affecte aussi de plus en plus les sites lgaux. Les techniques sont trs proches de celles utilises pour les services bancaires ou le commerce en ligne : hameonnage, espionnage du clavier, usurpation didentit par obtention de lidentifiant et du mot de passe du joueur, chargement dutilitaires attractifs mais infects pour jouer en ligne (et prendre le contrle de lordinateur du joueur), etc. Des technologies, dans lesquelles la France est bien positionne, ont ainsi t dveloppes pour mettre en place des solutions dites d identification forte . Elles reposent gnralement sur le triptyque jai, je sais, je suis et sur un support physique qui vient augmenter la scurit de lauthentification classique et dmatrialise. Parmi ces solutions, on peut mentionner en priorit : - le mot de passe usage unique, cr par un jeton didentification (physique ou virtuel4) que dtient linternaute ; - le certificat numrique personnel, install sur un support matriel (carte puce, ordinateur, clef USB) et accessible par code PIN ; - le projet de carte nationale didentit lectronique (CNIE)5, dont le contenu informationnel et la scurit permettent dautres usages que ceux

Terme gnrique dsignant lescroquerie par lenvoi dun courrier lectronique dans le but dusurper lidentit et/ou dobtenir communication des coordonnes bancaires de linternaute. 2 Adresse IP, contenu du disque dur, saisies sur clavier 3 Empchant donc le rapatriement des gains ou la participation une session de jeu. 4 Par exemple, lenvoi dun sms ou linstallation dune application de tlphonie mobile. 5 A laquelle fait rfrence une proposition de loi de nos collgues Jean-Ren Lecerf et Michel Houel n 682 (2009-2010) relative la protection de lidentit, qui tend consacrer le recours au passeport biomtrique. Cette proposition de loi a fait lobjet dun rapport n 432 (2010-2011) de notre collgue Franois Pillet, fait au nom de la commission des lois et dpos le 13 avril 2011.

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strictement rgaliens, en tant quoutil universel didentification. Le contrle de laccs des mineurs aux sites de jeux serait par exemple sensiblement renforc. Certains concepteurs et fournisseurs de telles solutions techniques ont mis le souhait que la rglementation des jeux en ligne prenne mieux en compte leur apport. Lun dentre eux a ainsi suggr votre rapporteur que larticle 17 de la loi du 12 mai 2010, relatif aux modalits dinscription et didentification des joueurs, soit modifi pour faire explicitement rfrence lauthentification forte, afin de garantir lidentit du joueur lors de son inscription, du versement des gains ou de toute modification dinformations. Votre rapporteur considre quen dpit de leur intrt manifeste, la reconnaissance des solutions didentification forte ne relve pas de la loi. Cette dernire na, en effet, pas vocation entrer dans les dtails de la technologie informatique ni privilgier lune dentre elles ou confrer un monopole tacite un fournisseur. Le dveloppement de ces solutions sinscrit galement dans une problmatique plus large, commune de nombreux services en ligne et dont les enjeux en termes de protection des donnes personnelles peuvent tre sensibles, comme en tmoigne le dbat sur la CNIE. Les joueurs et oprateurs comme lARJEL ayant un intrt commun ce que lidentification des joueurs offre le meilleur compromis entre scurit et simplicit, lidentification forte devrait terme simposer de manire naturelle par le jeu du march. Il est galement loisible lARJEL de modifier le dossier des exigences techniques des oprateurs pour conforter les garanties offertes par cette solution.

Proposition 44 : Promouvoir les solutions techniques dites didentification forte des joueurs en ligne, sans pour autant leur donner force de loi.

Votre rapporteur constate galement que la menace lie aux robots informatiques , auxquels larticle 17 de la loi fait rfrence en vue de fiabiliser le processus dinscription des joueurs via le test de Turing (cf. supra), est encore entoure dincertitudes. Il convient donc que lARJEL accentue ses investigations pour faire la part du fantasme et de la ralit.

Proposition 45 : Demander lARJEL quelle intensifie ses investigations sur lexistence de robots informatiques et le degr de menace quils reprsentent pour lauthentification des joueurs.

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b) Une rglementation plus stricte pour les jeux du rseau physique Ainsi quil a t expos dans la premire partie, le rseau physique des jeux de la FdJ et du PMU prsente des risques de blanchiment rduits mais plus levs que dans les tablissements de casino et les jeux en ligne, en raison de seuils de prise didentit suprieurs, de 5 000 euros par exemple pour les gains sur les paris hippiques. Votre rapporteur estime donc ncessaire daligner ces seuils dans les points de vente de la FdJ et du PMU comme dans les cercles de jeux sur ceux en vigueur pour les casinos.

Proposition 46 : Aligner les seuils de prise didentit dans le rseau physique de la Franaise des jeux et du PMU sur ceux en vigueur pour les casinos.

2. La ncessit de renforcer lviction des sites illgaux Ainsi que cela a t soulign de maintes reprises au cours des dbats lgislatifs et dans le prsent rapport, la lutte contre le march illgal comporte deux principaux volets : lattrait et la crdibilit des sites agrs ; des moyens organisationnels et juridiques de dtection et de blocage de loffre illgale. a) Des moyens plus toffs de constatation des infractions La constitution dquipes de cyberpatrouilleurs et de cyberdouaniers , dots de pouvoirs dinvestigation, dinfiltration des sites interdits sous irresponsabilit pnale et de collecte de preuves, a t prsente comme une des principales armes de la lutte contre loffre illgale. Elle a cependant t mise en place par redploiements deffectifs et son activit (51 enqutes ouvertes entre juillet 2010 et avril 2011) parat trs en-de des enjeux et insuffisamment dissuasive. De fait, la DCPJ accorde sans doute une plus grande importance la lutte contre les sites pdopornographiques, dont lexploitation prsente il est vrai un plus grand degr de gravit, tant du point de vue moral que juridique. Votre rapporteur estime cependant que lefficacit de la lutte contre les sites illgaux demeure notamment tributaire de lampleur des moyens consacrs la constatation des infractions.

Proposition 47 : Renforcer les effectifs et moyens matriels (ordinateurs et enveloppe financire ddie au jeu sous pseudonyme) des cyberpatrouilles .

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b) Renforcer les prrogatives des enquteurs selon une habilitation trs prcise LARJEL participe la lutte contre les sites illgaux mais son action est prioritairement axe sur le contrle et le cas chant la sanction des sites agrs. Les enquteurs asserments1 de lAutorit ne peuvent donc participer directement des sessions de jeux sur des sites illgaux2 et doivent faire appel des huissiers pour tablir les constats dinfraction. Le prsident de lARJEL a mis le souhait que ces enquteurs disposent de pouvoirs, semblables ceux des services de lEtat dots de pouvoirs judiciaires, dinvestigation sur les sites illgaux et dutilisation des lments probatoires et informations ainsi recueillis. Les services de police judiciaire ont formul de fortes rserves sur ce type de requte, perue comme une menace pour leur statut. Trois arguments peuvent en effet tre lgitimement invoqus : - une telle extension serait assez indite dans la sphre des autorits administratives indpendantes, et surtout induirait un risque de confusion des genres , sagissant dune autorit non juridictionnelle, avec le statut particulier et trs encadr des agents (douaniers, policiers et gendarmes) dots de pouvoirs judiciaires, et comme tels placs sous lautorit du parquet ; - les enquteurs de lAutorit des marchs financiers ne sont pas dots de tels pouvoirs dinvestigation auprs de prestataires de services dinvestissement et de socits de gestion de portefeuille non agrs. Ils disposent nanmoins dun droit de communication et de pouvoirs tendus denqute et de contrle auprs des prestataires agrs (cf. infra) ; - on peut galement rappeler, sagissant par exemple des agents des douanes, que ces derniers doivent tre spcialement dsigns par arrt conjoint des ministres chargs du budget et de la justice, puis habilits enquter sur rquisition du procureur de la Rpublique ou sur commission rogatoire du juge dinstruction. De mme, le champ de leurs comptences et des infractions susceptibles dtre recherches est strictement encadr par larticle 28-1 du code de procdure pnale. Pour autant, votre rapporteur tient, si besoin tait, clarifier le dbat : il ne saurait tre question daccorder aux enquteurs de lARJEL de quasi-pouvoirs dofficier de police judiciaire sans les sujtions ni le statut correspondants. Il sagirait de leur permettre de mieux accomplir leurs

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Aux termes du II de larticle 42 de la loi du 12 mai 2010. Larticle 28 du dcret n 2010-481 du 12 mai 2010 relatif lorganisation et au fonctionnement de lARJEL dispose ainsi que les enquteurs peuvent, aux fins de leurs missions, participer aux activits de jeux dargent et de hasard en ligne proposes par les oprateurs agrs. Ces interventions sont autorises par dcision du directeur gnral de lAutorit et donnent lieu un compte-rendu qui lui est transmis sans dlai . En revanche, seuls les enquteurs issus des services de police judiciaire peuvent tre autoriss, dans les mmes conditions, frquenter des sites de jeux dargent et de hasard en ligne oprant sans agrment .

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missions par un approfondissement de leurs capacits dinvestigation, mais selon des modalits trs encadres. Votre rapporteur propose donc quaprs accord des ministres en charge de la justice et du budget, certains agents de lARJEL puissent faire lobjet dune habilitation spciale de son directeur gnral, portant sur les termes suivants : - la facult de jouer sous pseudonyme sur des sites illgaux, en bnficiant dune irresponsabilit pnale ; - la facult dutiliser les informations recueillies lors de ces enqutes, exclusivement pour la mise en uvre des procdures civiles de blocage ; - un droit de communication tendu auprs des prestataires de services de paiement (pour lidentification du titulaire dun compte bancaire), des hbergeurs et des fournisseurs daccs Internet.

Proposition 48 : Permettre, aprs accord des ministres en charge de la justice et du budget, que certains enquteurs de lARJEL soient spcialement habilits pour bnficier de moyens dinvestigation tendus, consistant en : - la facult de recourir, sous irresponsabilit pnale, un pseudonyme pour participer des sessions de jeux sur des sites illgaux ; - la facult dutiliser les informations recueillies lors de ces enqutes, exclusivement pour la mise en uvre des procdures civiles de blocage ; - un droit de communication tendu auprs des prestataires de services de paiement, des hbergeurs et des fournisseurs daccs Internet.

c) Une meilleure coopration entre les services de police judiciaire et lARJEL En complment de la mesure prcdente, votre rapporteur juge hautement souhaitable daller plus loin en matire de coopration entre les cyberpatrouilles et lARJEL, en exploitant mieux les facults, offertes par le dernier alina de larticle 59 de la loi du 12 mai 2010 et par larticle 201 du dcret n 2010-481 du 12 mai 2010, de mise disposition dagents de police judiciaire et des douanes auprs du service denqute de lAutorit. En effet, cette possibilit semble aujourdhui obre par la segmentation administrative et la volont de la DCPJ de prserver lunit organisationnelle des services de police judiciaire.

Cet article prvoit que des magistrats, des fonctionnaires ou des militaires peuvent exercer leurs fonctions auprs de lAutorit de rgulation des jeux en ligne dans les conditions prvues par les textes qui les rgissent .

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Votre rapporteur estime en effet que le lgitime maintien des spcificits statutaires et institutionnelles du pouvoir judiciaire peut saccommoder dun peu plus de souplesse dans lorganisation. Des quipes mixtes pourraient ainsi tre constitues au sein de la direction des enqutes et du contrle de lARJEL.

Proposition 49 : Renforcer les mises disposition dagents investis de pouvoirs de police judiciaire auprs de lARJEL.

Aux termes de larticle 59 de la loi du 12 mai 2010, prcit, les donnes recueillies par les cyberpatrouilleurs sur les personnes susceptibles dtre les auteurs dinfractions la lgislation sur les jeux en ligne peuvent tre transmises lARJEL. Toutefois, ces donnes sont en principe couvertes par larticle 11 du code de procdure pnale relatif au secret de linstruction et de lenqute1, de sorte quil subsiste un doute srieux sur la capacit des services de lAutorit les exploiter, en particulier dans le cadre des procdures civiles de blocage de laccs un site frauduleux ou des transferts de fonds. Lefficacit des pouvoirs denqute de lARJEL pourrait donc tre renforce en consacrant plus explicitement, dans larticle 59 prcit, la possibilit dchanges dinformations entre le parquet, les services de police judiciaire et lARJEL, et la facult pour cette dernire de les utiliser aux fins de mise en uvre des procdures prvues aux articles 61 et 62 de la loi.

Proposition 50 : Prciser les possibilits dchanges dinformations entre le parquet, les services de police judiciaire et les enquteurs de lARJEL, et prvoir explicitement la facult pour ces derniers de les utiliser aux fins de mise en uvre des procdures civiles de blocage de laccs un site frauduleux ou des transferts de fonds via le compte bancaire dun tel site.

d) Etendre la porte des procdures civiles de blocage En premier lieu, votre rapporteur ritre son souhait que soit pris dans les meilleurs dlais brefs larrt prvu par le dcret n 2010-1504 du 7 dcembre 2010, ncessaire pour appliquer la procdure de blocage des mouvements de fonds avec les comptes dun oprateur non autoris.

Cet article prvoit notamment que sauf dans le cas o la loi en dispose autrement et sans prjudice des droits de la dfense, la procdure au cours de lenqute et de linstruction est secrte. Toute personne qui concourt cette procdure est tenue au secret professionnel dans les conditions et sous les peines des articles 226-13 et 226-14 du code pnal .

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En second lieu, deux mesures contribueraient renforcer sensiblement leffectivit et la porte de la procdure de blocage de laccs aux sites interdits, prvue par larticle 61 prcit : 1) Mettre fin une interprtation, apparue lors dun contentieux, selon laquelle laction mene (par une ordonnance en rfr du prsident du TGI de Paris) lencontre dun fournisseur daccs Internet (FAI) ne pourrait intervenir quen cas dchec, et donc en quelque sorte titre subsidiaire, de celle engage pralablement contre lhbergeur du site incrimin. Cette interprtation, bien quelle ait t invalide par le TGI de Paris dans ses deux dcisions des 6 aot 2010 et 8 mai 2011, est ne dune ambigit de la rdaction de larticle 61, qui dispose que le prsident du TGI de Paris peut ordonner larrt de laccs au site aux fournisseurs dhbergement de sites et moteurs de recherche et, le cas chant , aux FAI. Or il est en pratique beaucoup plus difficile de faire excuter une ordonnance par les hbergeurs de sites frauduleux, qui sont le plus souvent situs ltranger, que par les FAI, domicilis en France. Si elle a peut-tre t mal transcrite dans la loi, lintention du lgislateur na jamais t de prvoir deux procdures subsidiaires mais plutt complmentaires, sans considration dun ordre de priorit . 2) Etendre lapplication de cette procdure de blocage aux sites interdits qui ne relvent pas du champ dapplication de la loi du 12 mai 2010, cest--dire ceux proposant en France, par exemple, une offre prohibe de jeux de casinos, de jeux de cercle autres que le poker ou de jeux de grattage. Aujourdhui, cette procdure ne peut en effet tre applique qu lencontre des oprateurs non agrs dont loffre est directement concurrente de celle agre et relevant de la loi de 2010.

Proposition 51 : Modifier larticle 61 de la loi du 12 mai 2010 pour tendre de deux manires la porte de la procdure civile de blocage de laccs un site frauduleux, aprs mise en demeure infructueuse de lARJEL : - carter toute interprtation tendant une subsidiarit des actions engages lencontre des hbergeurs et des FAI ; - tendre lapplication de cette procdure lensemble des oprateurs proposant une offre non autorise ou agre.

e) La pnalisation du joueur, une voie dsormais ne pas carter La loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries a introduit un principe qui a depuis t appliqu avec constance dans la politique des jeux : la pnalisation de loffre plutt que de la demande, des prestataires de jeux lgalement interdits plutt que des joueurs. Lide sous-jacente est quen

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attisant une esprance de gain sous des apparences ludiques, lorganisateur de jeux interdits exploite la faiblesse du joueur. A cela sajoute une asymtrie dinformations : le prestataire sait quil enfreint la loi, le joueur peut ne pas connatre le caractre prohib de loffre. Le jeu illgal est donc assimil une forme descroquerie ou dabus de faiblesse. De fait, un grand nombre de joueurs de poker en ligne, en particulier parmi les plus jeunes, ont pu de bonne foi, du moins jusquen mai 2010, jouer sur des sites thoriquement interdits sans avoir conscience de leur illgalit. Le contexte a cependant chang. Le principe mme de lagrment, lobligation de rediriger linternaute vers un site agr comportant la terminaison .fr , la mdiatisation de la loi du 12 mai 2010 et surtout les intenses campagnes de publicit qui ont accompagn lessor de loffre lgale ont largement contribu diffuser, chez nos concitoyens, la prise de conscience dune dmarcation claire entre les sites agrs et interdits. Il est devenu plus difficile de se prvaloir de lignorance de la rglementation. A ce titre, les barrires qui entourent dsormais loffre illgale peuvent tre un rvlateur de lintention mme du joueur de contourner la prohibition. Cela est particulirement flagrant chez les gros joueurs lorsquils recourent, sans que lon puisse exciper que leur mconnaissance ou leur faiblesse est en jeu, diverses solutions techniques (cf. supra) pour accder une offre illgale et plus attractive. La prsence de cet lment moral quest lintention comme de la matrialit du contournement, qui sont deux critres fondamentaux en matire pnale, pourrait justifier une rflexion sur la caractrisation dune fraude du joueur. Un autre argument plus pragmatique ou cynique peut aussi tre invoqu, qui a trait aux limites inhrentes la rpression dune offre souvent situe ltranger ou au blocage de flux financiers offshore. La pnalisation de la demande renforcerait donc lefficacit et le caractre dissuasif de la lutte contre les sites illgaux. Votre rapporteur estime donc quil serait utile damorcer une rflexion sur la cration dun dlit de fraude lencontre des joueurs. La caractrisation dun tel dlit devrait cependant tre encadre. Elle pourrait sappuyer, par exemple, sur des critres dintention manifeste, de persvrance dans le contournement et de rgularit de laccs aux sites interdits. Votre rapporteur est cependant conscient quune telle rflexion donnerait matire controverses en ce quelle conduirait aborder une problmatique proche de celle de la loi Hadopi1 .

Loi n2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la cration sur Internet.

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Proposition 52 : Etudier lopportunit et les modalits dune volution vers une pnalisation de la demande de jeux illgaux, en sus de celle de loffre, par la cration dun dlit de fraude applicable aux joueurs.

B. LA PRVENTION DE LA MANIPULATION DES RSULTATS SPORTIFS

Le renforcement de lintgrit du jeu passe galement par la prvention de la manipulation des rsultats sportifs, menace dont la ralit a t rappele dans la premire partie du prsent rapport. A cet effet, des mesures apprciables figurent dj dans la loi du 12 mai 2010. Cependant, votre rapporteur estime ncessaire daller plus loin, partageant en cela lessentiel des analyses dveloppes par Jean-Franois Vilotte, prsident de lARJEL, dans le rapport sur cette question quil a remis Chantal Jouanno, alors ministre des sports, le 23 mars 2011. 1. Contrler le respect de la loi Comme cela a t soulign en premire partie, la loi a dj pris des mesures, notamment pour prvenir les conflits dintrts. Il sagit donc, en premier lieu, dassurer leffectivit pleine et entire du dispositif vot par le Parlement. a) Contrler ladoption des rgles de prvention des conflits dintrts par les fdrations Aux termes de larticle 32 de la loi du 12 mai 2010, les fdrations dlgataires doivent intgrer au sein du code de leur discipline des dispositions ayant pour objet dempcher les acteurs [dune] comptition sportive dengager, directement ou par personne interpose, des mises sur des paris reposant sur cette comptition et de communiquer des tiers des informations privilgies, obtenues loccasion de leur profession ou de leurs fonctions, et qui sont inconnues du public . Il sagit l dune pice importante du dispositif de lutte contre les conflits dintrts : - dune part, parce que les fdrations sont les mieux -mme de dfinir quelles personnes doivent tre concernes par les diffrentes interdictions, et quels comportements concrets doivent tre prohibs ; - ensuite, parce que ces fdrations et les rglements quelles dictent, sont plus proches de ces acteurs et plus concrets leurs yeux quun hypothtique risque judiciaire dont ils nont pas toujours conscience. Or, selon les informations transmises par lARJEL votre rapporteur, fin septembre 2011, une quinzaine de fdrations sur les trente

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disciplines bnficiant de louverture des paris nont toujours pas adopt de telles dispositions. Davantage que de la mauvaise volont des intresss, cette situation rsulte souvent dun dfaut de ressources en matire juridique. Il est donc ncessaire de satteler cette question, en en faisant un objectif au sein des conventions dobjectifs liant lEtat aux dites fdrations et, le cas chant, en leur fournissant les outils juridiques ncessaires.

Proposition 53 : Assurer le respect de lobligation pour les fdrations sportives ddicter des mesures adquates en matire de lutte contre les conflits dintrts.

b) Contrler le respect de linterdiction faite aux acteurs dune comptition dengager des paris sur celle-ci Par ailleurs, au-del des dispositions rglementaires, linterdiction faite aux acteurs dune comptition dengager des paris sur celle-ci doit tre effectivement respecte et contrle. Or, il semble y avoir des divergences dinterprtation quant au partage des responsabilits en la matire, singulirement entre les fdrations (ou les organisateurs de droit priv) et les oprateurs de paris en ligne. Daprs les informations recueillies par votre rapporteur, certaines fdrations estiment que le contrle relve de la responsabilit des oprateurs, et juge quil doit tre effectu a priori, selon les mmes modalits que ce qui se pratique pour les interdits de jeu. Votre rapporteur, en accord sur ce point avec les recommandations de lARJEL, considre au contraire quil sagit l de deux questions de nature diffrente, ce que le lgislateur a dailleurs bien exprim dans la lettre de la loi. Ainsi : - larticle 26 dispose que les oprateur de jeux ou de paris en ligne sont tenus de faire obstacle la participation aux activits de jeu ou de pari quil propose des personnes interdites de jeu en vertu de la rglementation en vigueur ou exclues de jeu leur demande. Il revient ces oprateurs dinterroger cette fin les fichiers des interdits de jeu tenus par les services du ministre de lintrieur et de clturer tout compte joueur dont le titulaire viendrait tre touch par une interdiction ou une exclusion ; - linverse, selon larticle 32, les fdrations sportives dlgataires doivent intgrer au sein du code de leur discipline des dispositions ayant pour objet dempcher les acteurs de la comptition sportive dengager, directement ou par personne interpose, des mises sur des paris reposant sur cette

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comptition et de communiquer des tiers des informations privilgies, obtenues loccasion de leur profession ou de leurs fonctions, et qui sont inconnues du public. Cest galement aux fdrations quil revient de sanctionner, dun point de vue disciplinaire, des manquements. Il en rsulte que, dans ce dernier cas, la logique retenue par le lgislateur est celle du contrle a posteriori, linverse de ce qui se pratique pour les interdits de jeu. A partir de l, il est donc essentiel dassurer le contrle du respect de linterdiction faite aux acteurs dune comptition de parier sur celle-ci. Cela implique de pouvoir vrifier auprs des oprateurs de paris sportifs si lun des acteurs de la comptition a un compte joueur et, le cas chant, sil a effectivement pari sur la comptition laquelle il participe. Certes, dans le cadre des contrats de droit au pari conclus entre fdrations (ou organisateurs) et oprateurs, il est gnralement prvu de croiser les fichiers contenant les noms des personnes interdites de parier sur une comptition avec les donnes des oprateurs sur leurs propres clients. Cependant, cette possibilit de croisement de fichiers pose des difficults, la fois en termes de respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts et en termes de mise en uvre pratique (modalits de contrle, multiplication des cots et des solutions techniques envisageables, etc.). Afin de remdier cette situation, le Snat a introduit, linitiative de notre collgue Ambroise Dupont, un article 6 quinquies au sein de la proposition de loi de notre collgue Yvon Collin visant renforcer lthique du sport et les droits des sportifs1. Cet article prvoit que les fdrations accdent aux informations personnelles relatives des oprations de jeu dun acteur dune comptition sportive par lintermdiaire de lARJEL. Pour lourdes que ces dispositions puissent se rvler pour lAutorit, cette solution semble effectivement la plus efficace afin de parvenir au but recherch. Votre rapporteur la soutient donc et souhaite son adoption par le Parlement dans les meilleurs dlais.

Proposition 54 : Permettre aux fdrations sportives daccder aux informations personnelles relatives des oprations de jeu dun acteur dune comptition sportive par lintermdiaire de lARJEL afin dassurer le respect de linterdiction faites aux acteurs de cette comptition dengager des paris sur celle-ci.

Texte n 122 (2010-2011) adopt par le Snat le 30 mai 2011.

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2. Renforcer les rgles rgissant les conflits dintrts Le dispositif anti-conflits dintrts mis en place par larticle 32 de la loi du 12 mai 2010 gagnerait galement tre complt sur certains points, afin de prendre en compte certains risques qui navaient pas t identifis au moment de lexamen de ce texte. a) Complter le champ des interdictions pesant sur les sportifs en activit Au-del des interdictions dengager des paris qui sappliquent aux acteurs des comptitions, certains types de partenariats entre ces acteurs et des oprateurs de paris peuvent entraner un regrettable mlange des genres. En effet, on peut rappeler quen matire de paris cote fixe (qui sont la norme en matire de paris sportifs), loprateur de paris est objectivement intress : - par le comportement des parieurs, susceptible de lui procurer des gains plus ou moins importants, voire des pertes ; - et par le rsultat de la comptition. Ds lors, une trop grande proximit entre des acteurs des comptitions sur lesquelles des paris sont engages et ces oprateurs est de nature semer le trouble. Elle peut ventuellement influencer les parieurs. Cela se vrifie, en particulier, lorsque des comptiteurs (ou dautres parties prenantes des comptitions) sengagent dans des prestations de pronostics sportifs (par exemple pour une mission de pronostics, sponsoris par un site de paris ou sous contrat avec un site de paris). De mme, le recrutement par des oprateurs de parties prenantes des comptitions en tant quambassadrices ou consultantes des sites, nest pas saine. Il serait donc prfrable de complter en ce sens linterdiction dengager des paris qui frappe les comptiteurs.

Proposition 55 : Interdire aux acteurs des comptitions sportives de se livrer des prestations de pronostics sportifs, ou dexercer des activits dambassadeur ou de consultant pour des oprateurs de paris en ligne.

b) Complter les interdictions relatives la dtention du capital doprateurs de paris De plus, votre rapporteur relve avec intrt que, dans son rapport prcit Chantal Jouanno, le prsident de lARJEL, Jean-Franois Vilotte,

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plaide en faveur dune interdiction toute partie prenante une comptition sportive de dtenir un intrt financier direct dans un oprateur de paris. A cet gard, il rappelle que, lors de lexamen du projet de loi par la commission des finances du Snat, il avait soulign que la dtention dune partie du capital dun oprateur de paris par un organisateur ou une partie prenante dune comptition sur laquelle il organise des paris pouvait tre problmatique, quel que soit le niveau de cette participation. En effet, cette participation donne alors lorganisateur ou la partie prenante un intrt financier la dfaite des parieurs (du moins dans le cas des paris cote, qui reprsentent la quasi totalit du march). Ds lors, il avait observ que lorganisateur ou la partie prenante, qui a les moyens dinfluer sur le rsultat de la comptition objet du pari se trouve, de fait, dans une situation de conflit dintrts. Il avait donc estim prfrable dinterdire toute participation financire (directe ou indirecte) dun organisateur ou dune partie prenante au sein dun oprateur de paris ds lors que celui-ci organise des paris sur la comptition quil organise ou laquelle elle participe. Cependant, cette solution navait pas recueilli laccord du Gouvernement et navait pas t adopte par le Snat. Les esprits semblant avoir volu depuis lors, il reprend son compte cette proposition.

Proposition 56 : Interdire toute participation financire (directe ou indirecte) dun organisateur ou dune partie prenante au sein dun oprateur de paris ds lors que celui-ci organise des paris sur la comptition quil organise ou laquelle elle participe. 3. Encadrer de la mme faon les paris sportifs en dur et les paris en ligne Dans son rapport sur le projet de loi relatif louverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne, votre rapporteur avait soulign que la mise en place dune autorit unique pour tous les jeux dargent et de hasard quel que soit leur mode opratoire, linstar du Royaume-Uni par exemple, est donc encore un objectif lointain et pas forcment applicable la France mais que dimportantes marges de manuvre existent en termes de coordination des acteurs et de cohrence de la politique des jeux . En lespce, lencadrement des paris sportifs et la lutte contre les conflits dintrts semblent des champs particulirement propices ltablissement dun cadre commun, lenjeu (le respect de lintgrit des comptitions) se posant dans les mmes termes, quel que soit le support.

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Cest pourquoi votre rapporteur estime souhaitable davancer sur cette question, afin que puisse sappliquer un mode de rgulation commun lensemble des paris sportifs, quils relvent du monopole de la Franaise des jeux ou du secteur ouvert des paris en ligne.

Proposition 57 : Appliquer aux paris sportifs en dur , placs sous le rgime du droit exclusif, le mme encadrement quaux paris en ligne en matire de lutte contre les conflits dintrts et de respect de lintgrit des comptitions. 4. Pnaliser la corruption sportive a) Crer un dlit de corruption sportive Comme cela a t dcrit en premire partie, la lgislation actuelle place en-dehors de la rpression pnale des comptitions de sport amateur et de sport professionnel individuel pourtant concerns par les mmes types de comportements frauduleux que dautres disciplines sportives pourtant susceptibles de relever de sanctions pnales. Non seulement cela pose un problme dquit de traitement des discipline, mais cela nest pas satisfaisant du point de vue de lordre public. En effet, la protection de la sincrit des comptitions sportives doit constituer un but en soi, du fait de la fonction ducative et sociale du sport. De plus, avec les paris sportifs, les manipulations altrent la sincrit des oprations de jeu. Enfin, certains cas de tricherie sur des comptitions sportives peuvent rvler des rseaux de criminalit organise. Cest pourquoi votre rapporteur propose damliorer larsenal lgislatif dont dispose lautorit judiciaire pour rprimer ces pratiques en crant un dlit spcifique de corruption sportive. L encore, il faut noter que le Snat a agi, toujours dans le cadre de la proposition de loi de notre collgue Yvon Collin visant renforcer lthique du sport et les droits des sportifs. Son article 6 sexies, introduit linitiative de notre collgue Ambroise Dupont et amend par le Gouvernement, propose dinsrer deux articles au sein du code pnal cette fin.

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Le dispositif adopt par le Snat (article 6 sexies de la proposition de loi visant renforcer lthique du sport et les droits des sportifs)
Le code pnal est ainsi modifi : 1 Aprs larticle 445-1, il est insr un article 445-1-1 ainsi rdig : Art. 445-1-1. - Les peines prvues larticle 445-1 sont applicables toute personne qui promet ou offre, sans droit, tout moment, directement ou indirectement, des prsents, des dons ou des avantages quelconques, pour elle-mme ou pour autrui, un acteur dune manifestation sportive donnant lieu des paris sportifs afin que ce dernier modifie, par un acte ou une abstention, le droulement normal et quitable de cette manifestation. ; 2 Aprs larticle 445-2, il est insr un article 445-2-1 ainsi rdig : Art. 445-2-1. - Les peines prvues larticle 445-2 sont applicables tout acteur dune manifestation sportive donnant lieu des paris sportifs qui, en vue de modifier ou daltrer le rsultat de paris sportifs, accepte des prsents, des dons ou des avantages quelconques, pour lui-mme ou pour autrui afin quil modifie, par un acte ou une abstention, le droulement normal et quitable de cette manifestation. ; 3 Au premier alina des articles 445-3 et 445-4, la rfrence : et 445-2 est remplace par les rfrences : 445-1-1, 445-2 et 445-2-1 .

Ces dispositions sont raisonnables, bien circonscrites et de nature envoyer un message clair quant la dtermination de lEtat de ne pas laisser lthique sportive attaque impunment loccasion de louverture du marchs des paris en ligne. Votre rapporteur souhaite donc leur adoption par lAssemble nationale.

Proposition 58 : Crer un dlit de corruption sportive.

b) Crer une obligation de dclaration de soupon dun tel dlit De plus, votre rapporteur considre, tout comme le prsident de lARJEL dans son rapport prcit, quil serait utile de complter la cration du dlit de corruption sportive par la mise en place dune obligation de dclaration de soupons en la matire. Il sagit videmment de responsabiliser les diffrents acteurs du mouvement sportif, de les dissuader de garder le silence sur des agissements frauduleux et de renforcer les moyens dalerte.

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Concrtement, cette obligation de dclaration de soupon de faits de corruption concernerait certaines catgories de personnes, en particulier : - les fdrations sportives dlgataires ; - les ligues professionnelles ; - les organisateurs de manifestations sportives ; - les associations sportives ; - les socits sportives ; - les arbitres ; - les entraneurs ; - les agents sportifs ; - et les oprateurs de paris sportifs agrs par lARJEL (ou, le cas chant, loprateur lgalement autoris au titre du rgime de droit exclusif). Cette obligation de dclaration, dont le principe sinspire de celle qui existe dj en matire de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, pourrait ainsi permettre de diligenter les contrles ncessaires afin de dtecter la corruption sportive.

Proposition 59 : Crer une obligation de dclaration de soupons en matire de corruption sportive.

C. UNE PLUS GRANDE EFFICACIT ET TRANSPARENCE DE LARJEL

1. Une autorit plus rapide et ractive a) Doter lARJEL de la personnalit morale ? Aux termes du I de larticle 34 de la loi du 12 mai 2010, lARJEL est une autorit administrative indpendante (AAI). Comme la grande majorit des AAI, elle ne dispose pas de la personnalit juridique et se distingue ainsi dune autorit publique indpendante telle que lAMF, qui est de surcrot investie dun pouvoir rglementaire propre1. LARJEL fait donc partie intgrante de lEtat et ne dispose pas de son propre patrimoine, ni ne peut agir en justice en son nom propre2. En revanche, le IV de larticle 37 de la loi prcite dispose que pour laccomplissement des missions qui sont confies lARJEL, son prsident,
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Sous rserve dhomologation de son rglement gnral par le ministre charg de lconomie. Plus prcisment au nom de son prsident, qui dispose du pouvoir de la reprsenter.

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en tant quil dispose du pouvoir de reprsentation de lAutorit, a qualit pour agir en justice devant toute juridiction . Elle ne peut conclure de contrats de droit commun mais des conventions avec ses homologues europens, dans la mesure o cette facult est explicitement prvue par le V de larticle 34 prcit. Une telle conclusion ne peut cependant se faire qu au nom de lEtat . Enfin, elle ne dispose pas de lautonomie financire, lessentiel de son budget tant abond par une dotation inscrite au budget gnral de lEtat. Elle peroit nanmoins des ressources propres, que sont les droits dus par les oprateurs lors dune demande ou dun renouvellement dagrment. Loctroi de la personnalit morale figure parmi les principales propositions de lARJEL, formules notamment par son prsident et sa troisime commission spcialise. Des amendements en ce sens avaient galement t dposs1 lors de lexamen de la loi. Les deux principaux arguments lappui de cette requte sont la garantie dune plus grande indpendance et la capacit dester en justice, en particulier dans le cadre de la lutte contre les sites illgaux. En effet, lARJEL pourrait de facto intenter une action pnale, et donc dposer des plaintes, se constituer partie civile et accder aux dossiers en cours dinstruction. Un autre enjeu, moins mis en exergue mais tout aussi important, est dordre budgtaire. En effet, une personnalit juridique distincte de celle de lEtat est un gage de plus grande souplesse dans la gestion budgtaire. Le budget (et partant, la politique de ressources humaines) na plus tre ngoci trs en amont, dans le cadre dun processus interministriel lourd, et lala de la ngociation collective peut tre davantage neutralis par une discussion bilatrale avec le ministre charg du budget. Votre commission des finances a cependant eu loccasion dmettre des rserves sur lagencisation de lEtat par la cration de multiples entits distinctes, dpositaires dune parcelle de lautorit ou de laction publique, et le cas chant alimentes par des taxes affectes. Ce mouvement entretient un risque de perte de matrise budgtaire, alors mme que la conjoncture accrot la difficult du contrle de la trajectoire de nos finances publiques. Largument tir dune plus grande indpendance est avant tout symbolique et dclaratoire. La plupart des AAI, parmi lesquelles les plus respectes et investies de pouvoirs tendus, telles que la Commission nationale de linformatique et des liberts, lAutorit de la concurrence, lAutorit de contrle prudentiel ou lAutorit de sret nuclaire, ne disposent pas de la personnalit morale, sans pour autant que leur indpendance et leur magistre soient srieusement remis en cause.

En particulier par notre collgue Ambroise Dupont, rapporteur pour avis au nom de la commission de la culture. Tout en soulignant que les trois-quarts des autorits administratives indpendantes nont pas la personnalit morale, sans pour autant que leur indpendance soit conteste, votre rapporteur avait sollicit lavis du Gouvernement, qui tait dfavorable.

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Lavantage li la capacit dester en justice est important puisquelle contribuerait acclrer un processus judiciaire aujourdhui ralenti par le fait que lARJEL ne peut queffectuer des signalements au parquet et, en matire civile, adresser une mise en demeure pralable. A contrario, la contrepartie pour lARJEL de cette capacit juridique serait la reconnaissance de sa responsabilit civile et pnale, donc sa possible mise en cause, qui la conduirait ncessairement contracter une assurance. De mme, lAutorit ne peut se porter partie civile en cas dinfraction la lgislation sur la publicit pour les jeux en ligne. Larticle 9 de la loi du 12 mai 2010 naccorde ce qui est logique en labsence de personnalit morale cette facult qu certaines associations dclares relevant de la loi du 1er juillet 1901, soit les associations de consommateurs, familiales et celles dont lobjet statutaire comporte la lutte contre les addictions. Au final, votre rapporteur recommande loctroi de la personnalit morale lARJEL, mais un arbitrage du Gouvernement devrait tenir compte des possibles implications budgtaires dune telle mesure. Si cette mesure ne devait pas tre mise en uvre, la lutte contre les sites illgaux pourrait cependant tre amliore en consacrant dans la loi la possibilit pour le prsident de lARJEL dintenter une action civile, sans mise en demeure ou injonction pralable, lencontre dun oprateur ou prestataire qui ferait la promotion dun site interdit. Selon une procdure analogue celle du blocage de laccs, le prsident de lARJEL pourrait donc saisir le prsident du TGI de Paris aux fins dordonner, en la forme des rfrs et le cas chant sous astreinte, larrt de la publicit litigieuse. De mme, ce pouvoir pourrait tre mis en uvre quels que soient les jeux et paris en ligne en cause, cest--dire aussi bien ceux qui font lobjet dun agrment que ceux placs hors champ ou relevant de droits exclusifs (jeux de casino, jeux de grattage).

Proposition 60 : Doter lARJEL de la personnalit morale, ou dfaut, consacrer un droit daction civile de son prsident en cas de publicit pour un site illgal, quels que soient les jeux et paris en ligne en cause.

b) Prvoir la possibilit de mesures conservatoires durgence


(1) Un collge relativement dmuni en situation durgence

Dans le cadre de laffaire du site fulltilpoker.fr, le collge a suspendu titre provisoire lagrment accord la socit Rekop Limited, cette dcision ayant t proroge le 15 septembre 2011. Sa base juridique est cependant fragile, car si la suspension de lagrment pour trois mois au plus est bien prvue par larticle 43 de la loi du 12 mai 2010, elle sinscrit dans la gradation

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des mesures susceptibles dtre prononces par la commission des sanctions, et non par le collge. En outre, la loi na pas prvu le caractre renouvelable de cette suspension, la sanction suivante tant le retrait de lagrment. De fait, la loi na pas accord lARJEL le pouvoir de prendre des mesures durgence lencontre des oprateurs agrs. La procdure de mise en demeure par le collge de lARJEL, prvue par le II de larticle 43 prcit, a un champ large mais relve davantage de la persuasion que de la sanction. La suspension de lagrment nest ainsi envisage quau terme dune procdure de sanction, et non en tant que mesure durgence destine faire cesser un trouble grave et immdiat lordre public. Lune et lautre procdures requirent des dlais, de plusieurs mois sagissant de la procdure de sanction compte tenu des nombreuses tapes intermdiaires (enqute, auditions, saisine de la commission, notification de griefs, etc.), qui paraissent incompatibles avec le caractre durgence. Dans le cas de Rekop Limited, le trouble tait avr (et confirm par les rvlations ultrieures) puisque le blocage des comptes bancaires de son actionnaire exclusif par la justice amricaine exerait un impact direct sur la trsorerie de loprateur, le respect des conditions de son agrment en France, la continuit de son service, et potentiellement, sur sa capacit rembourser les joueurs en cas de fermeture de leur compte.
(2) Les pouvoirs de lAutorit des marchs financiers

LAutorit des marchs financiers (AMF) laquelle il convient nouveau de se rfrer dispose de plusieurs voies directes ou juridictionnelles pour mettre en uvre de telles mesures, prvues par les articles L. 621-13 et L. 621-14 du code montaire et financier : - le prsident du TGI de Paris, sur demande motive du prsident ou du secrtaire gnral de lAMF, peut prononcer la mise sous squestre de fonds, valeurs, titres ou droits, linterdiction temporaire de lactivit professionnelle, ou la consignation sous astreinte dune somme dargent ; - le collge de lAMF peut, aprs avoir mis la personne concerne en mesure de prsenter ses explications, ordonner quil soit mis fin, en France et ltranger , toutes sortes de manquements : ceux, contraires aux obligations lgislatives et rglementaires ou aux rgles professionnelles, qui visent protger les investisseurs contre les abus de march, et de manire gnrale tout manquement de nature porter atteinte la protection des investisseurs ou au bon fonctionnement du march . Ces dcisions peuvent tre rendues publiques ; - le prsident de lAMF peut enfin demander au prsident du TGI, qui statue en la forme des rfrs, quil soit ordonn la personne responsable de la pratique releve de se conformer aux dispositions lgislatives ou rglementaires, de mettre fin lirrgularit ou den supprimer les effets.

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(3) Habiliter le collge prendre des mesures conservatoires

Il est donc ncessaire de conforter les pouvoirs de lARJEL en lui accordant la capacit lgale de prendre des mesures conservatoires durgence. Leur efficacit et leur lgitimit sont cependant lies au moins trois exigences : - la rapidit de la dcision, de lordre de quelques jours ; - le respect du principe fondamental du contradictoire, tant pour assurer les droits de la dfense que pour limiter les risques de contentieux ; - un encadrement prcis du recours ces mesures, qui la diffrence dune vritable sanction ont un caractre provisoire et non dfinitif (sans prjudice dun recours) et une motivation claire de la dcision. Le meilleur compromis consisterait sans doute ce que le collge de lARJEL se prononce sur ladoption dune telle mesure dans des dlais brefs, sous le contrle de la commission des sanctions qui garantirait le respect du principe du contradictoire. Les caractristiques de la procdure seraient les suivantes : - trois circonstances devraient tre runies, sapparentant la force majeure : lurgence, le caractre de particulire gravit du manquement, et une atteinte lordre public ; - lventail des mesures conservatoires serait large. Elles pourraient consister en une suspension provisoire de lagrment, linterdiction de tout ou partie de loffre de jeux ou la modification de ses caractristiques ; - la dcision du collge ne pourrait intervenir quaprs que loprateur aura t mesure de prsenter ses observations. Le collge pourrait dcider de poursuivre la squence en saisissant la commission des sanctions selon la procdure classique de sanction, dans un dlai dun mois compter de la dcision. En labsence de saisine, la dure dexcution de la mesure conservatoire serait limite deux mois ; - la dcision du collge devrait tre motive et rendue publique, et serait naturellement susceptible de recours pour excs de pouvoir devant la juridiction administrative.

Proposition 61 : Octroyer au collge de lARJEL, en cas durgence et de manquement dune particulire gravit, la facult de prendre, dans des dlais brefs et sous le contrle de la commission des sanctions, une mesure conservatoire lencontre dun oprateur, consistant en une suspension provisoire de lagrment, linterdiction de tout ou partie de loffre de jeux ou la modification de ses caractristiques. La dcision du collge devrait tre motive et rendue publique, et serait susceptible de recours.

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c) Supprimer la condition de mise en demeure pralable avant louverture dune procdure de sanction Le II de larticle 43 de la loi du 12 mai 2010 prvoit quen cas de manquement dun oprateur ses obligations lgislatives et rglementaires, louverture dune procdure de sanction par le collge de lARJEL, par notification de griefs et saisine de la commission des sanctions, est ncessairement prcd dune mise en demeure de loprateur de se conformer aux dites obligations. Le dlai de cette mise en demeure ne peut tre infrieur un mois ni suprieur six mois, et celle-ci peut tre renouvele une fois en cas de manquement grave et rpt. Loprateur qui a dfr la mise en demeure est galement tenu de se soumettre une nouvelle certification dans un dlai dun mois. Ainsi que le souligne lARJEL, cette solution se conoit bien sous langle de la cessation de pratiques illgales pour lavenir, mais a moins de sens sous celui de la sanction de manquements passs. Elle ralentit galement le processus de sanction. En outre, une autorit telle que lAMF nest pas soumise une telle exigence. Larticle L. 621-15 du code montaire et financier dispose ainsi que le collge peut dcider louverture dune procdure de sanction aprs examen du rapport denqute ou de contrle tabli par les services, ou de la demande formule par le prsident de lAutorit de contrle prudentiel1. Il est donc propos de supprimer cette exigence de mise en demeure pralable. Elle demeurerait possible, selon lapprciation que porterait le collge sur la gravit des manquements constats et la volont de loprateur dy mettre fin.

Proposition 62 : Supprimer, pour louverture dune procdure de sanction, le caractre obligatoire de la mise en demeure pralable de loprateur en cause par le collge de lARJEL.

2. Crer une fonction de mdiation au sein de lARJEL Plusieurs reprsentants des oprateurs et joueurs, en particulier dans le domaine du poker, ont dplor auprs de votre rapporteur labsence dune fonction de mdiation, qui permettrait daplanir des litiges ou incomprhensions entre les deux parties. Logiquement, ils souhaitent attribuer lARJEL la responsabilit dune telle mdiation, sans prciser quel stade elle serait susceptible dintervenir.

Autorit unique de supervision des banques, assurances, mutuelles et des entreprises dinvestissement.

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On peut dailleurs relever que le Gouvernement, dans son projet de loi originel, avait attribu lAutorit une mission de conciliation, que lAssemble nationale avait ensuite supprime, linitiative de notre collgue dput Jean-Franois Lamour, rapporteur au nom de la commission des finances saisie au fond. Votre rapporteur considre cependant que le rgulateur na pas vocation ni a fortiori les ressources humaines et financires devenir lintermdiaire exclusif entre les oprateurs et les joueurs, dans le cadre de modes alternatifs de rglement des diffrends. Il semble cet gard plus judicieux de sinspirer du dispositif existant en matire financire. LAMF dispose ainsi dun mdiateur, dont les missions et modalits de saisine sont exposes par larticle L. 621-19 du code montaire et financier. Le mdiateur de lARJEL ne serait comptent que pour les litiges opposant un oprateur et un joueur ou parieur, et non pas deux professionnels (oprateurs, organismes de certification, affilis, etc.). Il ne pourrait tre saisi quen second recours , cest--dire uniquement aprs lchec dune premire dmarche de conciliation entre les deux parties. Son intervention ne pourrait naturellement pas tre sollicite en cas de procdure judiciaire engage sur les mmes faits. La mdiation tant un processus volontaire et gratuit, les parties pourraient tout moment dcider de linterrompre. Au-del de sa fonction de rglement des diffrends, le mdiateur pourrait galement contribuer la mission de vigilance et de contrle de lARJEL par le traitement des informations sur loffre illgale.

Proposition 63 : Mettre en place un mdiateur au sein de lARJEL, comptent pour les litiges opposant les joueurs et les oprateurs et susceptible dtre saisi aprs lchec dune premire dmarche amiable entre les parties.

3. Conforter les capacits denqute a) Elargir le champ dhabilitation des enquteurs Larticle 42 de la loi du 12 mai 2010 relatif au droit de communication et aux pouvoirs denqute de lARJEL, prvoit que les enqutes administratives sont ralises par des fonctionnaires et agents asserments, habilits cet effet par le directeur gnral de lAutorit. Larticle 23 du dcret du 12 mai 20101, prcit, prcise galement que les enquteurs sont choisis parmi les agents de lAutorit disposant des comptences techniques et juridiques ncessaires . Ces enquteurs font donc ncessairement partie du personnel de lARJEL.
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Dcret n 2010-481 du 12 mai 2010 relatif lorganisation et au fonctionnement de lARJEL.

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Il pourrait cependant se rvler utile, si la nature des enqutes venait se diversifier et leur volume saccrotre, de permettre lARJEL dtoffer sa capacit denqute en recourant ponctuellement des personnels extrieurs, disposant de comptences complmentaires ou spcifiques, requises par la nature particulire dune enqute. Ces comptences peuvent par exemple tre de nature comptable, juridique ou informatique. La facult de recours ces personnels devrait videmment tre soumise un encadrement strict, de nature garantir la probit et limpartialit des enquteurs. A titre de comparaison, lAMF peut, aux termes de larticle L. 621-9-2 du code montaire et financier : - dlguer certaines entits spcifiques entreprises de march, chambres de compensation et associations agres de conseillers en investissements financiers le contrle de lactivit et des oprations de leurs membres. Cette dlgation doit faire lobjet dun protocole daccord et peut tre retire tout moment ; - recourir, pour ses contrles et enqutes, des corps de contrle extrieurs, des commissaires aux comptes, des experts inscrits sur une liste dexperts judiciaires ou des personnes ou autorits comptentes. Votre rapporteur ne propose pas, ce stade, de prvoir une facult de dlgation de contrle des organismes extrieurs, qui est au demeurant plus adapte aux spcificits des marchs financiers1. Il propose nanmoins denvisager, si le besoin sen fait sentir, le recours des enquteurs statutairement externes lARJEL. Ils seraient investis de pouvoirs denqute dans les mmes conditions dhabilitation et dassermentation que les personnels ddis de lAutorit, et soumis son contrle.

Proposition 64 : Envisager, terme, la facult pour lARJEL de recourir ponctuellement des professionnels externes pour la ralisation denqutes, dans les mmes conditions dhabilitation et dassermentation que les personnels ddis de lAutorit.

b) Clarifier lobligation darchivage en temps rel des oprateurs Ainsi quil a t expos dans la premire partie, la capacit de contrle de lARJEL est indissociable des obligations darchivage en temps rel de nombreuses donnes dans le frontal , que larticle 31 de la loi du 12 mai 2010 impose aux oprateurs, et du droit daccs permanent ces donnes dont dispose lAutorit.

La grande majorit des professionnels et intermdiaires financiers sont rglements et certains dentre eux, en propre ou via des associations agres ou lgalement reconnues, disposent de pouvoirs quasi-rglementaires ddiction de normes et de contrle de leurs membres.

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Une difficult dinterprtation nat toutefois dune discordance entre les dispositions lgislatives et rglementaires, puisque : - larticle 31 de la loi prvoit une obligation darchivage en temps rel de lintgralit des donnes mentionnes au 3 de larticle 38 , cest--dire les donnes relatives aux vnements de jeu ou de pari et, pour chaque joueur, [aux] oprations associes ainsi que toute autre donne concourant la formation du solde du compte joueur ; - tandis que le dossier des exigences techniques vis par le dcret n 2010-509 du 18 mai 20101 fait rfrence larchivage de lensemble des donnes changes entre les joueurs et loprateur. Ainsi que le recommande lARJEL, il apparat ncessaire, afin dviter tout possible contentieux, de mettre fin cette discordance en prvoyant une obligation extensive darchivage en temps rel, portant sur toutes les donnes changes entre les joueurs et loprateur. La modification correspondante de larticle 31 prcit consisterait soit tendre explicitement le champ, soit renvoyer au pouvoir rglementaire pour prciser cette obligation.

Proposition 65 : Confirmer, dans larticle 31 de la loi du 12 mai 2010, que lobligation darchivage en temps rel dans le frontal porte sur lensemble des donnes changes entre les joueurs et loprateur.

4. Une transparence accrue des fonctions dinvestigation et de rpression a) Une plus grande formalisation du cadre des enqutes et contrles Le droulement des contrles et enqutes et les droits et obligations y affrents des parties constituent une question sensible pour les oprateurs. Ces derniers aspirent la prvisibilit et la transparence de la procdure, avoir accs aux pices du dossier lors dune enqute, connatre prcisment ltendue des pouvoirs des contrleurs et enquteurs, et faire valoir tout moment leurs observations. En revanche, la propension naturelle dun rgulateur sectoriel rside dans le secret et, sans aller naturellement jusqu larbitraire, maximiser le champ et la profondeur de ses investigations. LAMF a t largement confronte cette problmatique et la traite en deux temps, par la conception et la publication de deux chartes : lune pour le contrle sur place, publie en octobre 2007 et actualise en
Dcret n 2010-509 du 18 mai 2010 relatif aux obligations imposes aux oprateurs agrs de jeux ou de paris en ligne en vue du contrle des donnes de jeux par lAutorit de rgulation des jeux en ligne.
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fvrier 2008, lautre relative aux enqutes, publie en dcembre 2010, en particulier la suite des recommandations dun rapport de lAssociation des marchs financiers1. Leur objectif tait double : - faire connatre le cadre juridique des contrles et enqutes, en clarifiant les rapports entre les agents comptents de lAMF et les personnes entrant dans le champ de leur mission ; - poser des principes de bonne conduite que doivent respecter les agents comme les personnes vises, pour assurer le bon droulement des contrles et enqutes. Les inspecteurs et enquteurs se sont ainsi engags respecter chaque charte et la porter la connaissance de toute personne physique ou morale entrant dans le champ de leurs investigations ds la premire prise de contact. Ils doivent agir avec objectivit, neutralit et courtoisie. Sagissant des enqutes par exemple, la charte de lAMF expose successivement : - lorigine, lobjet, le droulement et les suites dune enqute ; - le cadre juridique applicable : droits et obligations des enquteurs de lAMF et des personnes sollicites2 ; - les principes de bonne conduite applicables aux enquteurs3 et le comportement attendu des personnes sollicites4 ; - une annexe prcise enfin les textes lgislatifs et rglementaires applicables. Votre rapporteur estime quil serait opportun que lARJEL suive cet exemple et conoive deux chartes, sans attendre dventuels litiges initis par les oprateurs dans le cadre de contrles sur place ou denqutes.
Rapport sur le pouvoir de sanction de lAMF, publi le 20 juillet 2009 et intitul Quelles volutions du pouvoir de sanction de lAutorit des marchs financiers ? Trente propositions dun groupe de travail de lAmafi, contribution la rflexion de place . 2 Les droits des personnes qui font lobjet dune enqute sont ainsi : - la vrification de lidentit des enquteurs ; - linformation sur lobjet de lenqute ; - lassistance dun conseil ; - la constatation des actes denqutes raliss dans un procs-verbal ; - linformation et le droit pour les personnes susceptibles dtre mises en cause de rpondre avant la conclusion de lenqute ; - la constitution du dossier denqute ; - linformation sur les suites de lenqute. Leurs obligations sont les suivantes : - ne pas faire obstacle aux investigations menes ; - ne pas opposer le secret professionnel aux enquteurs ; 3 Respecter les principes qui gouvernent les actes denqute, expliquer le contexte et les actes de lenqute, se comporter de manire professionnelle, neutre et loyale, et agir avec diligence. 4 Rpondre aux questions poses par les enquteurs avec loyaut, cooprer avec les enquteurs, communiquer les documents, les fichiers et les explications demands dans des dlais raisonnables, et conserver une attitude neutre, professionnelle et courtoise pendant toute la dure de lenqute.
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Proposition 66 : Formaliser, lattention des agents de lARJEL, des oprateurs et du public, une charte des enqutes et une charte du contrle exposant clairement les droits et obligations des personnes qui font lobjet de ces procdures comme les pouvoirs, obligations et principes de bonne conduite des enquteurs et contrleurs.

b) Une meilleure transparence de la procdure de sanction


(1) La publication de certaines dcisions du collge

La problmatique de la transparence du processus denqute et de sanction relve dun subtil compromis : elle est indispensable pour garantir le respect des droits de la dfense et assurer la fonction pdagogique du rgulateur, mais elle est limite par les exigences de srnit et dimpartialit de la fonction para-juridictionnelle comme par le secret professionnel, qui est renforc en matire denqute et de sanction. LARJEL fait dj preuve dune grande transparence puisque toutes les dcisions du collge et de la commission des sanctions sont aisment consultables sur son site Internet. La transparence ne saurait cependant tre intgrale tous les stades de la procdure. En particulier, louverture dune enqute puis dune procdure de sanction lgard dun oprateur na pas ncessairement vocation tre publie, comme en tmoigne la pratique de lAutorit des marchs financiers. En revanche, toute dcision du collge ou de la commission des sanctions de nature rpressive doit ltre, tant en raison de son caractre privatif de libert que pour clairer les parties prenantes sur la doctrine et la jurisprudence du rgulateur. Dans un objectif de scurit juridique, la publication permet aux professionnels de mieux apprhender le contenu des rgles quils doivent observer, sur des aspects tels que les lments constitutifs dune infraction, les preuves que le rgulateur est susceptible de retenir, le faisceau dindices auquel il recourt le cas chant, ou son application du principe de proportionnalit des peines. Les ventuelles mesures conservatoires dcides par le collge, en cas de conscration de la facult de les prendre (cf. supra), comme la mise en uvre des procdures civiles de blocage de laccs aux sites illgaux ou des comptes bancaires dun oprateur non agr devraient donc pouvoir tre publies. De mme, un ventuel recours administratif du prsident de lARJEL contre une dcision de la commission des sanctions innovation introduite par larticle 44 de la loi doit tre port la connaissance du public.

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Proposition 67 : Prvoir la publication, sur le site de lARJEL, des dcisions du collge portant sur dventuelles mesures conservatoires ou la mise en uvre dune procdure civile de blocage de laccs un site illgal ou de blocage des flux financiers transitant par le compte bancaire dun oprateur non agr. Prvoir galement la publication de tout recours administratif du prsident de lAutorit lencontre dune dcision de la commission des sanctions.

(2) La publicit des dcisions et sances de la commission des sanctions

Ainsi que cela a t soulign lors des dbats parlementaires, la procdure de sanction de lARJEL a t en grande partie inspire de celle de lAMF. Depuis, la transparence de cette dernire a cependant t renforce avec la loi de rgulation bancaire et financire du 12 octobre 2010, par deux mesures dont votre rapporteur estime que lARJEL serait fonde sinspirer : 1) Un principe, et non plus simplement une facult, de publication des dcisions de la commission des sanctions. Le VII de larticle 43 de la loi du 12 mai 2010 dispose ainsi que la commission des sanctions de lARJEL peut dcider la publication de la dcision de sanction au Journal officiel et son affichage ou sa diffusion. Le V de larticle L. 621-15 du code montaire et financier prvoit, sagissant de lAMF, que la dcision de la commission des sanctions est rendue publique dans les publications, journaux ou supports quelle dsigne, dans un format proportionn la faute commise et la sanction inflige . Une exception subsiste nanmoins : la commission des sanctions peut dcider de ne pas publier sa dcision lorsque la publication risque de perturber gravement les marchs financiers ou de causer un prjudice disproportionn aux parties en cause . Votre rapporteur prconise que ces dispositions soient transposes lARJEL. De mme, le principe de publication du nom de la personne physique ou morale sanctionne doit prvaloir. Mais dans la mesure o cette publication peut crer un prjudice moral ou rputationnel sapparentant une nouvelle sanction1, le recours lanonymisation immdiate doit dans la pratique demeurer possible, en application de la proportionnalit des peines. Le droit loubli que prvoit larticle 6 de la loi n78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts2 implique

1 2

Par exemple, une interdiction de fait dexercer dans le secteur des jeux. Cet article dispose notamment que les donnes caractre personnel figurant dans un traitement informatis sont conserves sous une forme permettant lidentification des personnes concernes pendant une dure qui nexcde pas la dure ncessaire aux finalits pour lesquelles elles sont collectes et traites .

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galement de recourir lanonymisation diffre des dcisions sur le site Internet de lARJEL1. 2) La seconde mesure consiste en un principe de publicit des sances de la commission des sanctions, assorti dune exception. Laccs aux audiences serait donc de droit, saufs cas exceptionnels, cest--dire si le prsident de la commission ou de la formation estime, doffice ou sur la demande dune personne mise en cause, que la confidentialit simpose. Il peut alors interdire au public laccs de la salle pendant tout ou partie de laudience dans lintrt de lordre public, de la scurit nationale ou lorsque la protection des secrets daffaires ou de tout autre secret protg par la loi lexige . Il convient enfin de rappeler qu linstar des juridictions ou de lAMF, les articles 8 et 9 du dcret n 2010-4952 prvoient la possibilit dune rcusation dun membre de la commission des sanctions3. Dans le cas de lAMF, le principe de cette rcusation est cependant de niveau lgislatif. Le III bis de larticle L. 621-15 du code montaire et financier, qui avait dailleurs t introduit4 linitiative de votre commission des finances, dispose ainsi que dans les conditions fixes par dcret en Conseil dEtat, la rcusation dun membre de la commission des sanctions est prononce la demande de la personne mise en cause sil existe une raison srieuse de mettre en doute limpartialit de ce membre . Votre rapporteur considre, sagissant de lARJEL, que ce principe pourrait tre remont au niveau de la loi, les modalits de la rcusation demeurant dordre rglementaire.

Proposition 68 : Renforcer la transparence de la procdure de sanction par les mesures suivantes, de nature lgislative : - faire voluer la facult de publication des dcisions de sanction vers un principe gnral, assorti dune exception rsultant dune perturbation grave du secteur des jeux en ligne ou dun prjudice disproportionn pour les parties en cause ;

Une dcision sur trois de la commission des sanctions de lAMF a ainsi t au moins partiellement anonymise en 2008, et une dcision sur deux en 2009. 2 Dcret n 2010-495 du 14 mai 2010 relatif la procdure de sanction applicable aux oprateurs agrs de jeux ou de paris en ligne. 3 Larticle 8 dispose ainsi que le membre de la commission des sanctions qui suppose en sa personne une cause de rcusation ou estime en conscience devoir sabstenir ne sige pas . Larticle 9 dispose notamment que loprateur mis en cause qui souhaite rcuser un membre de la commission doit, peine dirrecevabilit, en former la demande, sil sagit du rapporteur, dans le dlai dun mois compter de la notification de la dcision procdant la dsignation de celuici, et sil sagit dun membre de la commission appel dlibrer, dans le dlai de quinze jours compter de la notification de la composition de cette formation . 4 Par larticle 11 de la loi n 2007-1774 du 17 dcembre 2007 portant diverses dispositions dadaptation au droit communautaire dans les domaines conomique et financier.

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- prvoir un principe de publicit des sances de la commission des sanctions. Doffice ou sur la demande dune personne mise en cause, le prsident de la formation pourrait toutefois interdire au public laccs de la salle dans lintrt de lordre public, de la scurit nationale ou lorsque la protection des secrets daffaires ou de tout autre secret protg par la loi lexige ; - inscrire dans la loi, plutt que dans un dcret, la facult de rcusation dun membre de la commission des sanctions. Enfin, lanonymisation des dcisions devrait dans la pratique tre possible soit de manire immdiate, en cas de prjudice disproportionn pour la personne mise en cause, soit de manire diffre, en application du droit loubli prvu par la lgislation sur linformatique, les fichiers et les liberts.

c) Une meilleure prvention des conflits dintrt ventuels Le III de larticle 36 de la loi du 12 mai 2010 dispose que lARJEL dtermine dans son rglement intrieur les modalits de prvention des conflits dintrts , en particulier pour les membres de son collge. En pratique, ces lments sont prvus par le chapitre II du rglement gnral de lAutorit. En outre, le chapitre III du dcret n 2010-481, prcit, prcise les conditions dassermentation, dhabilitation et dintervention des enquteurs de lARJEL. En revanche, les textes nexplicitent gure les conditions dexprience professionnelle des enquteurs, larticle 23 du dcret se bornant faire rfrence des agents disposant des comptences techniques et juridiques ncessaires . Lindpendance et la crdibilit de lARJEL pourraient cependant tre confortes en compltant ce dcret par des dispositions plus prcises en matire de prvention des conflits dintrt et de comptence professionnelle des enquteurs, linstar de ce que prvoient certains articles lgislatifs et rglementaires du code montaire et financier pour lAMF. Le I de larticle R. 621-33 de ce code dispose ainsi que nul ne peut tre habilit ou dsign pour effectuer une enqute ou un contrle sil a fait lobjet de lune des condamnations mentionnes larticle L. 500-1 et que nul ne peut tre dsign pour effectuer une enqute ou un contrle auprs dune personne morale au sein de laquelle il a exerc une activit professionnelle au cours des trois annes prcdentes . De mme, le III de cet article prvoit que pour tre habilite par le secrtaire gnral en qualit denquteur, la personne pressentie doit avoir le statut de cadre ou assimil ou justifier dune exprience professionnelle de deux ans minimum .

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Proposition 69 : Prciser, dans le dcret n 2010-481, les conditions de prvention des conflits dintrt et de comptence professionnelle des enquteurs de lARJEL, en sinspirant des dispositions rglementaires analogues applicables lAMF.

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ANNEXES

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ANNEXE 1 TAT DES LIEUX DANS TROIS SECTEURS : LES JEUX DE LA FRANAISE DES JEUX, LES CASINOS ET LE POKER

I. LA FRANAISE DES JEUX FACE LOUVERTURE Votre rapporteur souhaite, en annexe du prsent rapport dinformation, faire un nouveau point sur la situation de la Franaise des jeux (FdJ), la suite de ceux quil a dj dresss loccasion de prcdents travaux1. Cet tat des lieux se situe dans un contexte nouveau, celui de louverture la concurrence du march des jeux en ligne. Dans ce paysage changeant, porteur la fois dopportunits et de menaces, il convient de se demander comment se porte la FdJ et si elle ptit ou profite des nouvelles rgles.
A. LA SITUATION DE LA FDJ AVANT LOUVERTURE DE MAI 2010

1. Les principaux chiffres En cette anne 2009, qui prcdait le projet de loi et le dbat parlementaire qui aboutirent, en mai 2010, la promulgation de la loi douverture du march franais aux jeux en ligne, la FdJ disposait dune assise solide, symbolise par les chiffres suivants : - 28,2 millions de joueurs. Toutefois, ces joueurs ont mis en moyenne moins dun euro par jour (154,5 euros de mises par an et par habitant), plaant la France au trentime rang mondial, assez loin de la moyenne europenne (182,8 euros par an et par habitant) ; - un montant de mises collectes, tous jeux confondus, de prs de dix milliards deuros (9,997 milliards deuros) ; - des mises sur les paris sportifs de 783 millions deuros, soit 7,8 % du chiffre global. Les paris sportifs en ligne ne reprsentaient alors que 43 millions deuros soit 0,4 % de lactivit de la FdJ. Sur le total des mises encaisses par la FdJ en 2009, la rpartition tait la suivante en termes daffectation : - 6,312 milliards deuros revenaient aux joueurs (63,1 %) ;
1

Rapport dinformation n 223 (2001-2002), rapport dinformation n 58 (2006-2007) et rapport n 209 (2009-2010), annexe du tome I.

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- les prlvements de lEtat, des organismes de scurit sociale et des tablissements publics slevaient 2,572 milliards deuros (25,7 %) ; - le reste, cest--dire 1,114 milliard deuros (11,2 %) restait au sein de la Franaise des jeux.

La socit Franaise des jeux


La Franaise des jeux opre sous le statut de socit anonyme dconomie mixte (SAEM). Ses principaux actionnaires sont lEtat (72 %), les metteurs historiques de Loterie nationale (20 %), lUnion des blesss de la face et de la tte (9,2 %), le fonds commun placement des salaris de la socit (5 %), la Fdration Maginot (4,2 %), le groupement courtiers Soficoma (3%), IDSUD (2,6 %), la Confdration des dbitants de tabac (2 %), Mutuelle du Trsor (1 %), Comalo (0,6 %) et les missions Berger (0,4%). La FdJ compte un effectif annuel moyen pondr de 1 065 collaborateurs. la de de la

2. Lactivit et le rseau de la FdJ Dote dun monopole dEtat sur les jeux de loteries, tirages et grattages, la FdJ ne se trouvait pas en situation de concurrence directe avec les autres oprateurs de jeux dargent et de hasard avant lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010. Ainsi, elle ntait pas active en matire de paris hippiques mutuels ou non, et ne distribuait aucun des jeux proposs dans les casinos ou les cercles. Par contre elle oprait sur le march des paris sportifs en dur et en ligne, aucun autre oprateur franais lgal ne la concurrenant alors dans ce domaine. Le seul lment concurrentiel qui existait alors entre les oprateurs rsidait dans le fait quils devaient rivaliser dattractivit et de modernit avec des moyens de communiquer trs ingalement autoriss. La FdJ pouvait sappuyer sur un rseau trs important, quelle avait constitu anne aprs anne, form et mme sensibilis (avec des fortunes diverses) linterdiction de vendre des jeux aux mineurs, aux problmes daddiction au jeu et la notion de jeu responsable .

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Le rseau de la Franaise des jeux


Anne 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Nombre de points de vente 40 849 40 129 39 962 39 520 38 700 37 600 36 600 35 800 Nombre dhabitants par point de vente 1 482 1 531 1 600 1 600 1 628 1 727 1 775 1 804 Evolution N.D. - 1,8 % - 0,4 % - 1,1 % - 2,1 % - 2,8 % - 2,7 % - 2,2 %

Source : Franaise des jeux

Ce tableau illustre bien la politique de la FdJ, qui na jamais cach son dsir de ne conserver que des points de vente rentables, quitte en rduire le nombre. En parallle, elle dote de plus en plus ses points de vente dun matriel sophistiqu1. Selon les informations dont dispose votre rapporteur, en 2010, le rseau se partageait entre 18 089 diffuseurs de presse et 23 504 dbits de tabac. 3. Une stratgie de dveloppement fonde sur linnovation Tandis quelle amliorait ses jeux de tirage et de grattage, la FdJ, depuis de nombreuses annes, fondait ses rsultats et leur (quasi) constante progression, sur la recherche, les dveloppements et linnovation avec la mise en service de nouveaux jeux et leur perfectionnement technique. Une telle stratgie ne procure pas que des satisfactions. Les russites spectaculaires comme la cration de lEuro Millions, les rnovations de Joker, de Keno, du nouveau Loto, voisinent, ces dernires annes, avec des dceptions, comme celle dOxo. Dautre part, le succs sulfureux du Rapido a marqu les esprits et attir lattention sur la ncessit de bien analyser les incidences ventuellement nfastes dun nouveau jeu mis sur le march. Les effets pervers daddiction rencontrs avec le Rapido et les polmiques qui sensuivirent, conduisirent la FdJ en modifier plusieurs paramtres (quitte supporter de fortes baisses des mises, qui slevaient encore, en 2010, 1,552 milliard deuros, soit 14,7 % des mises totales encaisses par la socit) et lont incit, en septembre 2010, tenter de le remplacer par le nouveau jeu Amigo.

Ainsi, en 2009, 23 600 points de vente taient quips pour les paris sportifs.

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Enfin, cette politique coteuse dinvestissements, de recherche et de dveloppement, naurait pu tre conduite sans une gestion rigoureuse des dpenses ordinaires de fonctionnement, ce dont la FdJ sacquitte trs bien, comme votre rapporteur la dj soulign lors de lexamen du projet de loi relatif louverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne. Le tableau ci-dessous, qui retrace lvolution des dpenses de fonctionnement de la SAEM depuis 1996, illustre bien cette rigueur gestionnaire.
Les dpenses dorganisation des jeux (en millions deuros)
Anne 1996 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Source : Franaise des jeux

Montant des dpenses de fonctionnement 757 920 979 969 999 1 062 1 063 1 098 1 050 1 025 1 114 1 170

Dpenses de fonctionnement exprimes en % du chiffre daffaires 14,7 14,1 14,0 12,1 12,8 12,4 11,9 11,6 11,3 11,1 11,2 11,1

Comme votre rapporteur la relev en 20101, cette baisse du poids des dpenses de gestion de la FdJ a permis de financer entirement la hausse du taux de retour aux joueurs (TRJ) de 3,5 % qui sest produite entre 1995 et 2008, les prlvements de lEtat tant rests stables pendant la mme priode.
B. LA STRATGIE AUDACIEUSE ADOPTE PAR LA SOCIT DANS LE CONTEXTE DE LA LIBRALISATION DES PARIS EN LIGNE

1. La mise profit de sept annes de monopole La FdJ a investi dassez longue date le march des paris sportifs : ds janvier 2003, elle a obtenu de lEtat la premire de ses autorisations portant
1

Rapport n 209 (2009-2010) prcit.

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sur de tels paris, ce qui lui permit de proposer aussitt un nouveau jeu, baptis Cote et Match sur son rseau en dur , puis en ligne. Le bt en blessait plus dun : la Commission europenne qui dj tentait de dcider la France mettre fin ses monopoles et tout le moins douvrir son march aux jeux en ligne, mais aussi les oprateurs trangers qui souhaitaient pntrer sur le march franais, et mme plusieurs casinotiers franais qui, tout aussi prvoyants que la FdJ, tentaient de crer leurs propres sites. Tous allaient devoir patienter encore longtemps (tels les prtendants la main de Pnlope), multiplier les injonctions, les procdures et les recours avant davoir gain de cause. Mais pendant ce temps l, la FDJ avait pu prendre une avance quelle estimait indispensable sa survie.
Chiffre daffaires de la Franaise des jeux tir de son activit de paris sportifs en ligne
(en millions deuros) Chiffre daffaire total 7 439 7 797 8 559 8 926 9 473 9 306 9 203 9 997 10 551 Chiffre daffaires des paris sportifs 108, 4 212,7 221,0 283,2 386,9 383,1 630,3 783,5 1 142,0 Chiffre daffaires des paris sportifs en ligne N.D. 1,6 2,5 4,3 9,1 12,1 26,5 42,9 91 (4)

Anne

Evolution

Evolution (en %) N.D. + 96,2 % + 3,9 % + 28,1 % + 36,6 % - 1,0 % + 64,5 % + 24,3 % + 45,8 %

Evolution N.D. N.D. + 56,3 % + 72,0 % + 111,6 % + 33,0 % + 119,0 % + 61,9 % + 112,1 %

2002 2003 (1) 2004 2005 2006 2007 (2) 2008 (3) 2009 2010

N.D. + 4,8 % + 9,8 % + 4,3 % + 6,1 % - 1,8 % - 1, 1 % + 8, % + 8,6 %

(1) : Introduction de Cote et Match (2) : Introduction de Cote et Score (3) : Suppression du droit de timbre (4) : Sur le site Parionsweb de la FdJ Source : Franaise des jeux

Ainsi, la FdJ a pu bnficier de sept annes de situation monopolistique afin de pntrer sur le march des paris sportifs. Cet avantage (incontestable) naurait cependant pas suffi si cette socit navait pas t aussi ractive ds louverture du march.

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2. Les critiques des concurrents de la FdJ aprs lentre en vigueur de la loi du 12 mai 2010 Ds la promulgation de la loi, de nombreux oprateurs de jeux ou paris en ligne ont sollicit un agrment de lARJEL, crant ainsi les conditions dune vritable concurrence. Cependant, comme les dbats au Parlement lavaient dj montr, des craintes persistaient quant la sincrit de la dmarche franaise sur ce plan-l. Plus rcemment, dans le cadre de ses prsents travaux, votre rapporteur a pu observer que le soupon demeure, les oprateurs estimant ne pas disposer du cadre idoine leur permettant de concurrencer la FdJ et souhaitant divers amnagements de la loi. Ainsi, certains des nouveaux entrants reprochent aux oprateurs historiques de profiter lexcs de leurs positions anciennement monopolistiques en matire de paris hippiques (PMU) ou toujours monopolistiques (loteries et jeux de grattage) ainsi que de leurs rseaux en dur, pour conforter leurs offres de jeux en ligne. A linverse, les oprateurs historiques (FdJ et PMU) reprochent aux nouveaux entrants de navoir pas respect lobligation de fermer tous les comptes en .com illgaux de leurs clients, de les dsinscrire et de les rinscrire sur leur site lgal, disposant dune terminaison .fr . Sur ce dernier point, votre rapporteur ne dispose pas des donnes qui lui permettrait destimer la pertinence de ces accusations ni la ncessit de sanctions. Au sujet des griefs des autres oprateurs, votre rapporteur, sensible la ncessit de crer les conditions dune concurrence loyale, estime toutefois que ces positions refltent, pour lessentiel, les inquitudes ou les dceptions dacteurs constatant que louverture du march des jeux se rvle moins allchante quils ne lespraient. A cet gard, il convient de rappeler plusieurs pisodes montrant que la FdJ na pas t systmatiquement favorise par le Gouvernement. Ainsi : - la FdJ dsirait mettre en place sur son site, antrieur lagrment de lARJEL, une offre de pari en direct (live betting) des le premier trimestre de 2010, qui lui aurait permis de prendre une avance dexprience, demande laquelle le ministre charg du budget a oppos un refus ; - le 6 mai 2010, la FdJ demanda pouvoir proposer des paris en direct avant la Coupe du monde de football (qui devait rserver la France les satisfactions que lon connat). L encore, le ministre a refus. Dans ces deux cas, la socit dut attendre, comme les autres, dobtenir son agrment de lAutorit, le 9 juin 2010 ; - la publicit tlvisuelle vantant le site de paris sportifs en ligne, ParionsWeb, na t autorise que le 8 juin 2010, la FdJ abordant donc la Coupe du monde de football avec une notorit nulle dans ce domaine ;

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- le ministre du budget a refus, depuis 2005, plusieurs demandes de la FdJ daugmenter le TRJ global de ses paris sportifs pour disposer dune offre comptitive face aux concurrents en ligne illgaux. Ainsi, si la FdJ fut autorise passer de 70 % 75 % en janvier 2008, ses demandes daugmentation de 2009 et 2010, visant lui permettre de se rapprocher du taux de 85 %, lui ont galement t refuses. De ce fait, jusqu louverture du march la FDJ na pu offrir quun TRJ de 75 % quand ses concurrents illgaux proposaient 92 ou 93 % ; - quand, le 30 juillet 2009, la Franaise des jeux proposa sa tutelle de pouvoir offrir du poker en ligne gratuit avec une technologie propre, le ministre ne laccepta pas non plus. Sur ces cinq points, le Gouvernement a donc fait montre dune louable volont de ne pas privilgier la FdJ, dont lEtat dtient pourtant 72 % du capital. Dautre part, en raison du maintien prvisible de son monopole de paris sportifs dans son rseau, la FdJ a abandonn, en novembre 2009, ses marques Cote et match et Cote et score afin de crer deux nouvelles marques pour loffre en monopole en points de vente, avec chacune un canal de distribution diffrent : ParionsWeb et Parions Sport. Cette dmarche a t approuve par lAutorit de la concurrence, en janvier 2011. Enfin, il convient de rappeler que la FdJ, entreprise publique, a dlibrment choisi, pour son offre nouvelle de poker en ligne en partenariat, de localiser ses activits sur le territoire national, dont lenvironnement fiscal nest pourtant pas le plus attractif.
C. DIX HUIT MOIS APRS LOUVERTURE DU MARCH DES JEUX EN LIGNE, LA FDJ EST-ELLE EN PASSE DE GAGNER SON PARI ?

1. Limpact des paris sportifs sur le chiffre daffaires de la FdJ Le tableau suivant dcompose lvolution du chiffre daffaires de la FdJ de 2006 2010, afin de mieux faire apparatre limpact des paris sportifs.
Evolution du chiffre daffaires (CA) de la FdJ avec et sans les paris sportifs
(en millions deuros) Anne 2006 2007 2008 2009 2010 CA global 9 473 9 306 9 203 9 997 10 551 Evolution - 1,8 % - 1,1 % + 8,6 % + 5,5 % CA des paris sportifs 386,9 383,1 630,3 783,5 1 142 CA hors paris sportifs 9 086 8 923 8 573 9 214 9 409 Evolution - 1,8 % - 3,9 % + 7,5 % + 2,1 %

Source : Franaise des jeux

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Il en ressort que, depuis 2007, le chiffre daffaires des paris sportifs en dur et en ligne pse de plus en plus lourd dans les rsultats globaux de la Franaise des jeux : sans les paris sportifs, la baisse de lactivit de la socit aurait t accentue en 2007 et en 2008, et les progressions enregistres en 2009 et en 2010 auraient t amoindries. 2. Comment la FdJ a-t-elle effectu sa perce sur le march des paris sportifs en ligne son ouverture ? a) Une communication vigoureuse lors de louverture du march Comme voqu prcdemment, la SAEM na pas bnfici de mesure de faveur de la part du gouvernement et a d, comme tous les autres oprateurs candidats, attendre un agrment de lARJEL, lui aussi fond sur la production du dossier de demande standard. Nanmoins, la FdJ avait dj lexprience de loffre de paris sportifs et disposait, en outre, de ses propres coteurs. Elle neut donc nul besoin, contrairement dautres oprateurs, de recourir une offre distribue par des groupes depuis des juridictions europennes fiscalit privilgie (comme lle de Man, Gibraltar ou Malte). Des quelle disposa de son agrment, la FdJ procda des campagnes de communication commerciale extrmement soutenues, beaucoup plus agressives que celles aux quelles elle tait accoutume dans lancien rgime . Le 30 juin 2010, soit un mois aprs la promulgation de la loi, la socit dtude de marchs Kantar Mdia publiait une premire analyse des investissements. Les donnes consolides par Kantar correspondent aux investissements bruts du secteur du jeu en ligne (il sagit donc, pour la FdJ, des investissements publicitaires pour sa seule marque ParionsWeb). Ces donnes incluent les investissements en tlvision (63 % du total), presse (28 %) et radio (9 %) sur la priode du 3 au 27 juin 2010 ; en revanche, elles excluent internet, laffichage et le parrainage.
Dpenses de communication des oprateurs de paris en ligne sur la priode du 3 au 27 juin 2010
Oprateur Dpenses (en millions deuros) Part de voix en %
Source : Kantar Media

ParionsWeb 4,7 22,1

PMU 5,9 28,1

Bwin 4,5 21,3

Betclic 2,8 13,3

Sajoo 1,9 9,2

SPS 1,2 5,9

Il apparat donc que la FdJ a investi de faon significative pour installer sa nouvelle marque de paris sportifs, quil fallait faire connatre au

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grand public, se plaant, de ce point de vue, au deuxime rang des oprateurs, juste derrire le PMU mais devant lensemble des nouveaux entrants . Depuis lors, dans un environnement normalis , la Franaise des jeux a sensiblement rduit ses dpenses marketing concernant les paris en ligne en 2011, baisse qui devrait tre accentue en 2012 et 2013. Il est dailleurs noter quen 2008 et 2009, la socit a consacr moins de 0,6 % de ses mises ses achats despace (parrainages tlvisuels et partenariats mdias inclus, hors partenariats sportifs), ce qui reprsente un pourcentage modr par rapport ses homologues europens (1,27 % au Royaume-Uni, par exemple, selon des donnes de 2007) et qui reste sensiblement en de du plafond de 1 % des ventes communment retenu dans son activit (par exemple, par les rgulateurs des loteries amricaines). b) Un rang solide sur le march des paris sportifs Les mises enregistres sur les paris sportifs lors de la Coupe du monde de football se sont leves 145 millions deuros. Le chiffre daffaires de cette activit sest tabli globalement 561 millions deuros au premier semestre 2010 (en hausse de 25 % par rapport 2009), laugmentation des mises sur les seuls paris en ligne atteignant 55 %. Fin 2010, la Franaise des Jeux annonait 1,142 milliard deuros de mises sur les paris sportifs, soit 46 % de plus que lanne prcdente tandis que les paris en ligne progressaient de 112 %, 91 millions deuros. Le tableau ci-aprs montre lvolution du rang mondial de la FdJ sur les paris sportifs ces six dernires annes1.
Classement mondial de la FdJ pour les pronostics sportifs
2005 9 2006 6 2007 7 2008 5 2009 5 2010 4

Source : Franaise des jeux

Sept mois aprs louverture du march franais, la FdJ annonait dtenir 15 % du march des paris sportifs en ligne, et avoir doubl le montant des paris sur le site ParionsWeb. Toutefois, sur cette seule activit, la socit est largement distance par Betclic, qui revendique 45 % de parts de march.

En prenant en compte son chiffre daffaires global, la Franaise des jeux est la deuxime loterie mondiale, derrire Lottomatica (Italie).

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3. Le rseau en dur des dtaillants a t il souffert de la concurrence du jeu en ligne ? Daprs la Franaise des jeux, les dtaillants, passablement inquiets face cette ouverture vers les jeux en ligne, nauraient cependant pas souffert de cette innovation. Ainsi, selon les lments recueillis par votre rapporteur, les buralistes du Nord - Pas de Calais auraient constat, dbut 2011, que beaucoup de clients qui jouaient auparavant sur les sites en ligne revenaient parier au sein du rseau en dur . Nous disposons de deux critres 2009 et 2010 pour apprcier le sort des dtaillants de la FdJ : Dune part, lvolution des chiffres daffaires hors paris sportifs : comme nous lavons vu prcdemment, les jeux offerts (hors paris sportifs) par les dtaillants bnficient en 2010 dune forte augmentation (+ 5,5 %). Dautre part, lvolution de la masse des commissions verses aux dtaillants, retrace par le tableau suivant.
Evolution de la masse des commissions verses aux dtaillants
Montant des commissions verses aux dtaillants (en millions deuros) 442 468 457 449 484 509 Evolution Nombre de dtaillants 39 962 39 520 38 700 37 600 36 600 35 800 Evolution Emplois quivalents ETP* 25 000 26 000 26 000 24 500 > 26 000 > 27 000

2005 2006 2007 2008 2009 2010

+ 5,7 % - 2,2 % - 1,9 % + 7,8 % + 5,1 %

- 1,1 % - 2,1 % - 2,8 % - 2,7 % - 2,2 %

Source : Rapports financiers de la FdJ Calcul effectu sur la base dun smic annuel tenant compte des charges sociales avec lallgement dit Fillon (16,43%) pour lanne 2010

Pour lanne 2010, le rseau ne semble donc pas avoir souffert de la concurrence des jeux en ligne. Les chiffres de 2011 devront tre examins de prs afin de voir si cette tendance se poursuit. Par contre, la diminution de 10,4 % du nombre de ces dtaillants en six ans, entre 2005 et 2010, (35 800 au lieu de 39 962) rend alatoire le calcul des emplois rellement crs chez ces dtaillants. En effet, il nest pas certain quune masse de commissions accrue mais rpartie sur un plus petit nombre de dtaillants gnre autant demplois que dans les calculs du pass.

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Nombre demplois lis la Franaise des jeux


2004 Collaborateurs Dtaillants Total approch 895 22 000 23 000 2005 910 25 000 26 000 2006 940 26 000 27 000 2007 913 26 000 27 000 2008 925 24 500 25 400 2009 985 26 000 27 000 2010 1 040 27 000 28 000

Source : Franaise des jeux

4. Les perspectives de la FdJ Le prsident Christophe Blanchard-Dignac vise une part de march de 25 % pour la FdJ sur les paris en ligne ds 2012. Les financements de la SAEM en faveur du sport et de la sant ne devraient pas connatre dvolution majeure. A cet gard, il convient de rappeler que : - sagissant du sport, la FdJ apporte bon an mal an, 170 180 millions deuros au Centre national pour le dveloppement du sport (CNDS), 1,3 million deuro aux fdrations sportives au titre du droit au pari, 0,3 % de taxe exceptionnelle sur ses jeux au profit de la rnovation des stades pour lEuro 2016 de football, etc. ; - sagissant de la sant, la FdJ compte maintenir les financements quelle apporte plusieurs units de recherches, de formation et de soins concernant laddiction aux jeux, tels que le Centre de rfrence sur le jeu excessif (CRJE) du centre hospitalier universitaire (CHU) de Nantes, ou le centre mdical Marmottan de Paris.
Prlvements sur les mises de la FdJ en faveur des personnes publiques
(en millions deuros) Anne Chiffre daffaires de la FdJ Retour aux personnes publiques Retour aux finances publiques (en % du chiffre daffaires de la FdJ) dont montant du prlvement en faveur du CNDS
Source : Franaise des jeux

2004 8 559

2005 8 926

2006 9 473

2007 9 306

2008 9 203

2009 9 997

2010 10 551

2 330

2 505

2 700

2 634

2 522

2 531

2 516

27, 2

28, 0

28, 5

28, 3

27, 4

25, 3

23, 8

240

250

171

194

225

167

177

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Plus globalement, en 2010, quelque 95% des mises encaisses par la FdJ ont t redistribues. La rpartition tait la suivante : 64 % pour les joueurs, 26 % en faveur de la collectivit au sens large et 5 % pour les dtaillants. Enfin, le tableau suivant montre lvolution de la consommation de jeu , potentiellement porteuse dun risque accru daddiction.
Les mises des joueurs de la FdJ
2005 Nombre de joueurs (en millions) Montant moyen des mises hebdomadaires (en euros)
Source : Franaise des jeux

2006 27,7 6,4

2007 29,8 6,0

2008 29,2 6,1

2009 28,2 6,7

2010 27,8 7,3

29,1 5,9

On observe donc la conjonction de deux effets contradictoires : dun ct, le nombre de joueurs de la FdJ (tous jeux confondus) a diminu de 4,5 % entre 2005 et 2010 mais, sur la mme priode, le montant des mises hebdomadaires des joueurs a augment, en moyenne, de 4,4 % par an. * * En conclusion, votre rapporteur constate que, confronte louverture du march aux jeux en ligne en mme temps quelle avait lutter contre lusure de ses jeux traditionnels , la FdJ a anticip avec efficacit larrive des paris sportifs sur internet et fourni, aprs la promulgation de la loi, un effort intense pour pntrer sur ce nouveau march et y conqurir une part substantielle. Pour cela, la trs forte image de marque que lui procure son rseau en dur et son implication dans le sport de haut niveau, lui ont permis de compenser son manque de notorit initiale dans le jeu en ligne. Elle semble dtermine poursuivre ces efforts. La FdJ a, certes, bnfici de la part de lEtat dun avantage certain en 2003, quand le gouvernement de lpoque lui a permis de se lancer dans les paris sportifs en dur puis en ligne et de bnficier dun monopole sur cette activit. Mais, depuis lors, dans le domaine des paris sportifs, le ministre du budget a maintenu une galit de traitement tous les oprateurs en piste, sans privilgier la FdJ par rapport ses concurrents. *

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II. LES CASINOS EN DUR Pour nourrir sa rflexion, votre rapporteur a auditionn les trois syndicats de casinotiers, savoir Casinos de France , Casinos modernes de France et lAssociation des casinos indpendants franais (ACIF). Il a galement rencontr lAssociation des parlementaires et des lus des villes de casinos (APEVICA) et les responsables des groupes Barrire, Tranchant, Partouche, Emeraude et Viking ainsi que des cercles Haussmann et du cercle anglais. La crise des activits de jeux exploites par les casinos, mais aussi par les cercles de jeux, est patente. Comme dautres oprateurs de jeux de hasard et dargent, les casinos savent que leurs jeux peuvent pricliter, passer de mode et devoir laisser la place des jeux nouveaux. Comme dautres industries, les casinos peuvent aussi traverser des priodes difficiles qui peuvent les conduire se renouveler.
A. LA PROFESSION A DJ, PAR LE PASS, AFFRONT UNE CRISE QUI AURAIT PU CONDUIRE LA DISPARITION PURE ET SIMPLE DES CASINOS FRANAIS Parts des jeux de tables dans le produit brut des jeux (en millions deuros)
Exercice 1980/1981 1987/1988 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 PBJ total 110 190, 5 2 647 2 780 2 550 2 344 2 294, 9 Evolution N.D. N.S. + 1,3 % + 5,5 % - 8,4 % - 8,2 % - 2, 1 % PBJ des JT 110 173 166,8 183,3 182,3 193, 6 206,8 % du PBJ des JT dans le PBJ total 100 91,6 6,3 6, 9 7, 1 8,2 9

N.B. Les exercices fiscaux courent du 1er novembre au 31 octobre


Source : commission des finances

Comme le montre ce tableau, avant lautorisation des machines sous en 1987, la totalit du PBJ des casinos franais tait constitu par le produit des jeux de tables (JT). Trente ans plus tard, alors que le PBJ total des tablissements atteint 2 294,9 millions deuros, celui des JT nest que 206,8 millions deuros, soit

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9 % du total pour lensemble de la profession avec des chiffres plus modestes pour les casinos de petite ou moyenne taille. Une lgre hausse est donc constate depuis 2005, puisquil ntait alors que de 6,3 %. Pour mmoire encore, alors que les casinos taient 155 en 1969, leur nombre tait tomb 135 en 1985 et 132 en 1991, date partir de laquelle ce nombre a augment jusqu aujourdhui. Il est clair que les machines sous ou bandits manchots (autoriss depuis longtemps dans les autres pays europens) ont sauv la profession dune premire crise. Les jeux de table reprsentent pour les casinos daujourdhui un secteur largement dficitaire, dont lexploitation est trs coteuse, alors mme que la rglementation impose trs strictement aux casinotiers la prsence dune telle offre. Au cours de ces dernires annes la mixit des salles (JT et machines sous) a sembl donner un regain de frquentation aux tables tandis que les dcrets liant le nombre de machines sous autorises au nombre de JT venait heureusement simplifier la donne. Par la suite, malgr les difficults, une fiscalit extrmement lourde et une rglementation aussi coteuse que draconienne (et quelquefois courte vue daprs les intress), les casinotiers ont vcu de trs belles annes de prosprit et de dveloppement marques par une srie ininterrompue de taux de croissance deux chiffres. Ctait lge dor .
Parts des jeux de tables dans le produit brut des jeux
(en millions deuros) Exercice 1986 / 1987 2005 / 2006 PBJ total 190, 5 2 647

+ 2 457 millions deuros en 19 ans, soit + 5,3 % en moyenne par an


Source : commission des finances

Ce fut une longue priode euphorique qui a vu la croissance rgulire du nombre dtablissements autoriss par les ministres de lintrieur successifs, laugmentation forte du nombre des machines sous, des investissements massifs etc. ; do un dveloppement acclr et considrable. Cest aussi la priode qui vit la constitution des groupes de casinos, leur renforcement, la croissance externe par les rachats de petits casinos indpendants, les absorptions de groupes, la croissance interne par augmentation du nombre des machines sous, les investissements hteliers

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lis aux crations nouvelles, ou, encore, lessor des investissements ltranger. La Commission suprieure des jeux, bras arm du ministre de lintrieur et de sa sous-direction des liberts publiques, a accord entre 2001 et 2006, environ 25 autorisations de crations de casinos (soit 4 crations en moyenne par an !), mais 14 dentre elles (56 %) furent donnes aux petits groupes ou aux indpendants. Lmergence, puis la croissance des groupes de casinos transformrent profondment le mode dorganisation, les mthodes de fonctionnement et de gestion, la mentalit des oprateurs de cette profession, plutt dcrie et, jusquici, incontestablement peu considre par les pouvoirs publics. Il ne faut pas se mprendre sur ce propos : indpendants ou non, les casinos, dans leur grande majorit, ont fait preuve dhonntet et de professionnalisme. Toutefois, la formation des groupes acclra sensiblement la recherche de ces vertus car si jusqualors les casinos taient le plus souvent seuls sur leur territoire, la notion de groupe amplifia un phnomne de concurrence globale qui ne pouvait qutre profitable leur qualit et leur image de marque. Pendant quelques annes, une grande ambition de croissance externe anima certains groupes, ce qui les conduisit de nombreuses acquisitions de petits casinos indpendants, voire labsorption de groupes. Le groupe Partouche a ainsi absorb lEuropenne de casinos en 2002, le groupe Barrire sest rapproch (pour quelques annes) du groupe Accor et le groupe Tranchant a achet dautres structures. Pour cette raison, ce fut aussi la priode durant laquelle certains groupes contractrent un trs fort endettement pour financer ces rachats et ces investissements Un endettement qui psera lourd sur leur gestion quelques annes plus tard. Au fil de ces dernires annes, la concentration au sein de groupes sest acclre puis sest stabilise.
Lessor des casinos dans la dernire dcennie
Les six premiers groupes en 2001/2002 en 2003/2004 en 2005/ 2006 en 2007/2008 en 2008/2009 en 2009/2010 Nombre de casinos 114 soit 64,8 % 130 soit 69,1 % 134 soit 69,4 % 135 soit 68,9 % 135 soit 68,5 % 134 soit 68,4 % PBJ en millions deuros 1 893 2 102 2 254 2 121 1 963 1 891 Part de march 77,1 % 80,4 % 83,3 % 83,03 % 82,6 % 82,4 %

Source : commission des finances

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Aujourdhui, en 2011, on peut encore compter 11 groupes et 40 casinos toujours indpendants, savoir 46 tablissements pour Partouche, 35 pour Lucien Barrire, 20 pour Joagroupe, 16 pour Tranchant, 9 pour Cogit, 8 pour Emeraude, 7 pour Vikings, 6 pour Arev Fiances, 3 pour SFC, 3 pour FRR et 2 pour Omnium. La France, avec 195 casinos ouverts (une seule fermeture en 2011), reprsente de loin le leader europen du secteur (voir tableau ci-aprs). Cette situation singulire est importante pour la politique touristique franaise mais aussi pour la situation budgtaire des communes (souvent fort petites) qui ont eu le bonheur dobtenir lautorisation de crer un casino sur leur territoire.
Les casinos en Europe
Population en milliers France Allemagne GB Grce Suisse Pays-Bas Italie Espagne Portugal Sude Belgique Luxembourg Europe 62 324 85 516 61 838 11 000 7 780 16 282 58 175 47 150 10 502 8 994 10 421 453 N.D. Casinos 196 78 141 9 19 14 4 44 10 4 9 1 529 1 casino pour 318 000 1 058 000 438 000 1 222 200 409 000 1 163 000 14 543 000 1 072 000 1 050 000 2 248 000 1 158 000 453 000 PBJ 2010 en milliards deuros 2,30 0,65 0,78 nc 0,76 0,52 0,52 0,39 0,35 0,14 0,12 0,05 8, 2 Evolution du PBJ 2010/2009 - 2,1 % - 10 % - 12 % nc +3% -8% -8% -7% -1% + 12 % + 11 % -4% - 4,5 %

Source : Association europenne des casinos

Il est frappant de constater que la France, avec 196 casinos en 2010, reprsente 37 % du total europen de 529 casinos, la Grande-Bretagne avec 141 tablissements, 26,6 % et les 10 autres pays recenss 36,3 %, avec 192 casinos. Par ailleurs, consulter ces chiffres, on ne stonnera pas que lItalie ait tout rcemment accord aux sites de jeux en ligne lautorisation doffrir des jeux de casinos : ceux-ci ne sont en effet que quatre dans la pninsule. Sur un plan interne, la rgulation franaise des jeux dargent et de hasard visait essentiellement cette poque garantir la scurit publique, lintgrit des jeux et, bien entendu, les recettes que lEtat tirait de ces activits.

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Selon le principe daprs lequel toute offre de jeu que lEtat navait pas spcifiquement autorise tait interdite, le systme restait relativement simple. La spcialisation impose supprimait de fait toute concurrence entre les casinos, la FdJ (avec ses loteries et ses jeux de grattage) et le PMU (avec ses courses hippiques). Mme les cercles de jeux, au statut relativement flou, avaient leur secteur propre : des tables de JT, des jeux de cercle mais pas de machines sous. Chacun pour soi, chacun chez soi, avec ses problmes spcifiques et un seul interlocuteur : lEtat et ses services. Les casinos avaient ainsi pour rfrent le ministre de lintrieur, la FdJ, le ministre du budget, et le PMU celui de lagriculture. Pas de concurrence donc : dune part deux monopoles, dEtat (FDJ) ou garantis par lEtat (PMU), dautre part, le seul secteur industriel indpendant des casinos, mais rglement, encadr et surveill comme nulle par ailleurs. Telle tait la situation que lon pouvait dcrire jusquen 2006, avec un Etat sr de lui et dominateur, qui savait jouer gagnant, en assumant trs bien les enjeux de scurit publique (quitte ngliger avec persvrance la sant publique, comme lavait relev votre rapporteur dans un rapport1) et qui, selon toute vraisemblance, navait jamais entendu parler dInternet et des jeux en ligne Seule, du cot du Parlement, la commission des finances du Snat avait jou les Cassandre dans ce domaine. Mais le Gouvernement navait pas, comme souvent, suffisamment couter la sagesse des parlementaires.
B. LES CASINOS AFFRONTENT UNE CRISE MAJEURE QUI FAIT CRAINDRE POUR LEUR AVENIR

Tel tait la situation il y a six ans. Les casinos, dans leuphorie cre par cette longue priode de prosprit, menaient leur vie, les groupes investissaient, les municipalits rivalisaient dambition pour leurs casinos actifs ou esprs. Enfin lEtat croupier encaissait des sommes considrables tandis que le Parlement, tout aussi croupion que par le pass, ntait consult en rien et sur rien. Il ntait mme pas cout du Gouvernement quand, dans certains rapports, il essayait en vain dattirer son attention sur les multiples dysfonctionnements du systme en vigueur et sur les risques quInternet faisait courir pour tous les acteurs du jeu en France.

Cf. le rapport n 58, 2006-2007, Le modle franais lpreuve de lvolution des jeux de hasard et dargent .

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Tandis que la FdJ et le PMU enregistraient, bon an mal an, des rsultats dignes dloges, tout en tant trs conscients (eux) des prils venir pour leurs industries1, les casinos subissaient quatre phnomnes qui les affectaient directement. Le premier dentre eux ne les concernait pas exclusivement : la crise financire, boursire puis conomique, qui a frapp fort et sur tout le monde. Certains experts pensent pourtant a contrario quen priode de crise les gens ne rduisent pas leurs dpenses de jeu esprant que la chance leur apportera des jours meilleurs . Trois autres vnements ont directement touch les casinos : - linstauration du contrle aux entres des casinos, dcide par le Gouvernement en 2006, en concertation avec les professionnels, tait logique. Avant cette dcision, il tait particulirement choquant que ce contrle ne sexerce que sur les entres aux salles de JT sur la base du fichier des interdits de jeu de la sous-direction des liberts publiques du ministre de lintrieur, alors que le mme contrle ne concernait pas laccs aux salles de machines sous, o se ralisait pourtant plus de 95 % du chiffe daffaires de ltablissement. Pour inluctable et salutaire quelle fut, cette premire mesure a incontestablement affect la frquentation des casinos ; - linterdiction de lusage du tabac lintrieur des tablissements en 2008 a, en revanche, t beaucoup plus difficile surmonter. Fumer faisait en effet rellement partie du comportement des usagers des salles de jeux et linterdiction a port un srieux coup aux casinos. Si votre rapporteur ne reprend pas, et ne fait que citer, un autre grief des casinotiers qui estiment toujours que lintroduction de leuro les a galement handicaps, le sociologue Jean-Pierre Martignoni-Hutin estime que cette dcroissance inaugure avec larrive de leuro est structurelle , et ajoute aux causes dnonces par les casinotiers, savoir le resserrement du dispositif alcool/circulation routire et limage jeu = drogue vhicule par la doxa du jeu pathologique ; - enfin, la concurrence effective des jeux en ligne illgaux, mme si elle ne pouvait par dfinition se mesurer, commenait ds 2007 se faire sentir. Peu de temps aprs que les casinotiers aient t enfin autoriss exploiter le poker dans leurs tablissements (dans une forme unique toutefois, le Texas Holdem Poker, et encore aprs un an dessais trs surveills dans cinq casinos), le poker en ligne navait aucune peine leur subtiliser la clientle. Les oprateurs ont donc d procder dincessantes adaptations pour viter le dclin. La lecture du tableau ci-dessous, montre qu lintrieur mme de lactivit globale des seuls JT, dimportantes volutions se produisent.
1

Ils ont su prparer dimportantes rformes et mettre en place des offres nouvelles.

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Part des diffrents jeux de table en France


Exercice 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2208/2009 2009/2010 Evolution 2005/2010 PBJ total des JT 166,8 183,3 182,3 193,6 206,8 + 30 % Poker 0,9 8,7 35 41,1 42,4 + 47 % Boule 21,3 12,6 7,2 6,1 6,3 - 34 % Black jack 44,7 51,4 44,2 53,4 54,5 + 12 % Roulette anglaise 52,6 61,4 61,9 71,9 80,7 + 53 % Roulette franaise 24,1 26,4 16,2 11 15,7 - 52 % Stud poker 13 13,6 8,7 4 2,5 - 22 % Punto banco 5,9 5,3 5,1 2,8 2 - 34 % Autres 0,5 1,6 1,5 1,4 -

Source : commission des finances

Sur la priode 2005-2010, le poker (+ 47 %), le black jack (+ 12 %) et la roulette anglaise (+ 53 %), flambent, tandis que la boule (- 34 %), la roulette franaise (- 52 %) et le stud poker (- 22 %) seffondrent. Les pertes cumules des trois perdants de la concurrence (- 35 millions deuros) auraient purement et simplement gel le PBJ des JT sil ny avait pas eu cette relve par les trois gagnants. Ces chiffres sont l pour rappeler quen matire de jeux, rien nest immuable ni acquis et que, si les oprateurs le savent pertinemment, il arrive que ladministration franaise prouve des difficults sen convaincre et prter lattention ncessaire certaines requtes. Ce qui est dit ci-avant de la gestion des jeux de tables vaut pour les difficults rencontres dans celle des machines sous en raison de la sophistication permanente dappareils de plus en plus chers, des effets de mode et de concurrence, dune maintenance rglementaire coteuse, et de linterdiction jusqu la loi du 12 mai 2010 dutiliser des machines doccasion. Ces lments devaient tre rappels pour avoir une vision complte de la situation des casinos avant dexaminer limpact ventuel de louverture du march aux jeux en ligne sur leurs activits. La crise des casinos est bien relle et prsente des aspects trs inquitants. Les rsultats sont l et sont mauvais : les casinos ont enregistr trois annes conscutives de baisse sensible de leur chiffre daffaires. Le cumul de ces baisses reprsente une perte de 20 %. A primtre constant (hors cration dtablissements nouveaux ou investissements lourds de modernisation), cette perte serait mme de lordre de 25 %.

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Evolution de lactivit des casinos


Exercice 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 PBJ total en millions deuros 2 647 2 780 2 550 2 344 2 294,9 Evolution + 1,3 % + 5,5 % - 8,4 % - 8,2 % - 2,13 %

Source : commission des finances

Ce retournement de conjoncture aurait dj provoqu la perte de plus de 1 500 emplois directs en trois ans, le plus souvent dans les structures de direction et les activits annexes obligatoires (restauration et spectacle/animation), les emplois lis directement lexploitation des jeux tant imposs de facto par la rglementation. Il convient dobserver que les pertes ne sont pas toutes rparties de manire uniforme : tel casino perd plus que la moyenne, tel autre prsente des rsultats stables. Alors quun groupe fait face ce contexte difficile, tel autre lourdement endett voit ses pertes sanctionnes par une forte dprciation de sa valorisation boursire. Des ventes sont inluctables mais certaines chouent. De mme, certaines augmentations de capital ont toutes les peines du monde trouver preneurs. Dans ce contexte, des investissements sont diffrs et des engagements de cration auprs de municipalits ne sont pas tenus. En aot 2010, la Socit franaise de casinos, actionnaire de la Socit franaise de jeux, groupe agr par lARJEL, avec trois casinos dans lAude et le Puy-de-Dme en rglement judiciaire, a cess de verser ses paiements auprs du tribunal de commerce de Paris. Fin 2010, la Commission suprieure des jeux (CSJ) exposait que six casinos avaient t mis en redressement judiciaire, un sous procdure de sauvegarde (ferm en 2011) et que deux autres avaient cess leur activit. En juin 2011, le casino de Bagnres de Luchon (194me rang), en redressement judiciaire depuis juillet 2010, (- 16,2 % de PBJ pour 2009/2010) a t mis en liquidation par le tribunal de commerce de Toulouse. A nos frontires, trs permables, la Socit des bains de mer (SBM) de Monte-Carlo a vu son chiffre daffaires diminuer de 6 % entre 2009 et 2010. Comme la indiqu Laurent Lassiaz, prsident du groupe Joa, votre rapporteur : Nous traversons une crise sans prcdent . Il est vident quil sagit bien dune situation indite.

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Avec quelques mois dcart, les pertes des tablissements sont ensuite ressenties par les municipalits dimplantations. Par ailleurs, ce qui est dit des machines sous met dsormais un terme la polmique qui a longtemps oppos les groupes et ladite CSJ, les uns rclamant corps et cris des machines supplmentaires et la Commission leur opposant de nombreux refus car, ses yeux, la cause essentielle de leur situation ntait pas l. Il a suffi que le nombre de machines sous autorises soit directement li au nombre de tables de JT pour que les demandes cessent et que les effectifs de machines naugmentent plus. La France, correctement dote dans ce domaine et nayant jamais drap , la diffrence de lEspagne par exemple, est en rgime de croisire. Il sagit donc de savoir si lanne 2011 laisse augurer de meilleures perspectives.
C. LOUVERTURE DU MARCH AUX JEUX EN LIGNE A-T-ELLE UNE INCIDENCE SUR CETTE SITUATION ?

Il nest pas sr que louverture du march aux jeux en ligne ait, par elle-mme, beaucoup contribu au cours de cette premire anne la crise que les casinos franais traversent : - lexercice 2009/2010, qui ne compte que sept mois aprs louverture, marque une baisse du chiffre daffaires beaucoup moins leve (- 2,13 %) que lors des exercices prcdents, pendant lesquels le march ntait pas ouvert ; - tous les paramtres qui concouraient laffaiblissement du secteur (crise conomique, euro, contrles, tabac) restent inchangs ; - sagissant du seul poker, avant la loi du 12 mai 2010, les casinos souffraient de la seule concurrence du poker illgal en .com alors quaprs la loi si 90 % des joueurs sont rputs avoir migr sur les sites lgaux en .fr agres par lARJEL et si 10 % sont rests dans le secteur illgal, leur nombre total na sans doute gure chang et le volume de concurrence est peut tre rest identique. Nanmoins, les casinotiers constatent depuis louverture en ligne au poker cash game , que la courbe de progression du poker dans les casinos a t interrompue par le dmarrage foudroyant de la mme activit en ligne, qui, en six mois, a cumul plus de quatre fois le PBJ du cash game dans les casinos en dur. Cet aspect mrite dtre surveill de prs, car si lattractivit du poker en ligne se rvlait terme plus forte que celle du cash game ou des tournois dans les casinos en dur, alors il y aurait en matire de concurrence, un rel danger supplmentaire pour les tablissements.

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Dans ltat des donnes en possession de votre rapporteur, il ne semble pas que louverture aux jeux en ligne soit, en elle-mme, un lment substantiel de laffaiblissement de lactivit des casinos franais, mais le seul indicateur fiable est le PBJ du poker cash game, qui reprsente moins de 2 % de lactivit des casinos. Cest pourquoi, le problme le plus proccupant pour ces industriels est de savoir sils parviendront, loccasion de la clause de rendez-vous, ou dans un futur proche, conserver lexclusivit de loffre de jeux de casinos et surtout de machines sous (qui reprsentent 91 % de leur chiffre daffaires).
D. PERSPECTIVES ET SOLUTIONS

Si la profession des casinotiers veut sortir de sa crise, structurelle selon Jean-Pierre Martignoni-Hutin, quelle peut tre sa stratgie ? Cette partie difficile se joue trois acteurs : lEtat, les casinos eux-mmes et la concurrence. Le tableau suivant, labor par votre rapporteur, rcapitule par quelles variables les casinos pourraient agir pour sortir de leur crise.
Les variables de la sortie de crise pour les casinos
La concurrence Analyse Problme des sites illgaux Tabac * Fiscalit Problmatique + Peu raliste Rglementation + + *** +++ ** Attractivit + Problmatique + Innovation + Problmatique + Concurrence + Problmatique + Revoyure + + Problmatique +++ * La possibilit matrielle dinstaller des salles fumeurs est trs variable selon les tablissements, souvent anciens. ** Les Casinos devraient pouvoir adapter plus souplement leur offre. *** A adapter ventuellement dans un environnement concurrentiel prendre en compte.
Source : commission des finances

Causes Euro Contrles

LEtat -

Les casinos -

Du cot de lEtat, les casinos ne peuvent rien attendre de leuro, du contrle aux entres et de linterdiction du tabac. Il serait, de mme, irraliste descompter des allgements significatifs de la fiscalit : sil y en a eu quelques uns dans un pass rcent, ils taient de faible importance1 la marge

80 millions deuros selon le Gouvernement et entre 40 et 70 millions deuros selon les casinotiers.

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et la situation des finances publiques est telle quelle ne le permettrait pas ou trs peu. La rengociation avec les municipalits des prlvements, quelles ont obtenue dans les cahiers des charges en des temps plus clments (265 millions deuros en 2010, hors loyers et subventions diverses qui reprsentent prs de 100 millions), se rvlera une rude tche. Encore faudraitil que les maires ralisent pleinement quils sont eux aussi au pied du mur et que lintrt de leurs finances communales terme passe par un soutien ponctuel leurs concessionnaires en difficult. Que lon parle damnagement du territoire, de tourisme ou dconomie communale, limpact des casinos est considrable : 196 tablissements autoriss et dlgation de service public qui reprsentent 16 500 emplois directs, 50 000 indirects, 34,6 millions de visites, 1 550 tables de jeux, 23 000 machines sous. Ces activits engendrent 70 % du chiffre daffaires du secteur, tandis que les 450 bars, 410 restaurants, 70 htels, 35 discothques, 34 cinmas, 19 centres de thalassothrapie reprsentent les 30 % restants. Comme le confie avec une feinte humilit , votre rapporteur, le prsident dun des groupes les plus importants : les casinotiers sont de gros investisseurs, de gros animateurs, de gros hteliers et de gros restaurateurs . Force est de le constater. En revanche, votre rapporteur estime que la rglementation, qui est applique aux casinos depuis des temps anciens, comporte nombre de contraintes obsoltes qui nont plus gure de sens aujourdhui et sont autant dentraves coteuses une gestion moderne des tablissements. Le prsident dun important groupe parle ainsi d inadquation et dobsolescence . Des efforts dans ce sens peuvent et doivent donc tre faits. Des signaux favorables sont notables cet gard : - ainsi et grce la loi du 12 mai 2010, le march des machines sous doccasion a t, enfin, autoris. Cela concerne un parc de 23 000 machines dont le prix est en moyenne de 20 000 euros ; - le ministre du budget a procd en novembre 2010 un amnagement de la rglementation ; - en aot 2011, un arrt a introduit un assouplissement opportun en dcouplant les horaires des JT et des machines sous titre exprimental. Optimiste, le prsident du SCF, Michel Roger a indiqu votre rapporteur quil voyait dans cette volution la fin du dogme absolu des fermetures des jeux de tables et des machines sous en mme temps . Lexemple de cette disposition, maintenue trs longtemps pour le principe mais qui gnait lorganisation du travail des salles, est significatif de la distance qui sest cre avec le temps entre certaines contraintes imposes aux casinotiers et la ralit de leurs activits.

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Labrogation de ce couplage incite votre rapporteur insister pour que ladministration modernise sa rglementation sans tarder. LEtat ne peut rien dans le domaine de lattractivit et de linnovation des casinos. Il na pas introduire des disparits de concurrence supplmentaires - il y en a assez comme cela - et il devrait en rendre compte non seulement lAutorit de la concurrence mais galement aux autorits europennes. Par contre, lEtat, dans le cadre de la clause de rendez-vous de la loi du 12 mai 2010, est et sera vivement sollicit par les nouveaux oprateurs entrants pour quil leur accorde doffrir en ligne des jeux de cercles plus nombreux, tous les jeux de casinos ainsi que les machines sous. Il rside ce niveau un immense danger pour les casinos pour qui ces jeux reprsentent lheure actuelle lessentiel de leur activit, comme il a t vu. On peut penser que sils en perdaient lexclusivit, leurs chances de survie seraient faibles. En effet les charges de toute nature qui psent sur les casinos (impts, prlvements des communes, salaires, charges, fonctionnement des animations et de la restauration obligatoires, etc.) seraient incomparablement suprieures celles dun site en ligne. Nul doute que la profession continuera activement plaider auprs du Gouvernement pour quune telle rforme ne soit pas conduite. Craignant cette volution, certains casinotiers demandent, si lEtat en venait tendre loffre de jeux en ligne aux jeux de casinos, que les casinos en dur en soient les bnficiaires exclusifs. Pour votre rapporteur, cette ide nest peut-tre pas la meilleure car cette exclusivit ne manquerait pas de provoquer immanquablement de nombreux recours tant auprs de lAutorit de la concurrence que des instances europennes dont on connat la sensibilit face ces questions. En outre, il est clair quun tel monopole des casinos en dur serait, de toute faon, trs rapidement contourn par les mastodontes du march en ligne qui sempresseraient dacheter un casino pour obtenir un droit dexploitation. Un tel scnario doit donc tre cart. Du cot de la concurrence (FdJ, PMU et oprateurs en ligne), les casinos nont attendre que des coups plus ou moins durs. Il a ainsi t dclar votre rapporteur que les oprateurs de casinos souhaitent que lon constate un dveloppement considrable de loffre de jeux de leurs vieux concurrents - laquelle les tutelles napportent aucune restriction en dpit des annonces de jeu responsable la franaise - avec des jeux qui rappellent notamment la FdJ - par la symbolique ou la dnomination, trs fortement leurs propres jeux et des pratiques doffres promotionnelles, les bonus, quon ne leur permet pas dans leurs tablissements . Les casinotiers auront encore les casinos en dur et maintenant astreints au contrle des mineurs mesure, pourtant essentielle du point maintes occasions de rappeler que seuls les oprateurs en ligne lgaux sont et des interdits de jeux et que cette de vue de la sant publique, nest pas,

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dans les donnes actuelles, applicable et applique aux dtaillants des rseaux de la FDJ et du PMU, auprs desquels seule linterdiction de vendre des jeux aux mineurs est rappele sans quelle soit, pour autant, facile faire respecter. Bien entendu les sites en ligne illgaux nont aucune obligation respecter dans ce domaine, ce qui ne semble pas gner outre mesure certains Etats complaisants qui vont mme jusqu leur accorder des agrments. Cette distorsion dans la rglementation nirrite pas seulement les casinotiers : tous les organismes, toutes les associations en particulier, qui, de prs ou de loin, se proccupent de laddiction, se scandalisent de cette situation. Cette incohrence de la politique sanitaire constitue lheure actuelle un vrai problme, difficile rsoudre certes, mais qui ne saurait perdurer si lon veut vritablement soutenir une politique du jeu responsable. Cest dautant plus choquant que lon a trop tendance oublier que les casinotiers ont t avec la FdJ les tout premiers prendre, chez eux, des mesures contre laddiction au jeu. Les uns aprs les autres, les groupes et les casinos indpendants ont pris conscience du problme, sensibilis et form leurs personnels, structur leurs comportements lgard de joueurs fragiles et se sont associs des mdecins, des psychologues et des associations spcialises dans lassistance. De leur ct, les casinos, condition quils veuillent bien unir leurs forces et prsenter aux pouvoirs publics un front unique et cohrent en lieu et place de trois formations syndicales distinctes, peuvent marquer des points. Or pour linstant les casinotiers se divisent, pour dobscurs motifs, en trois formations syndicales : voil un luxe que les rapports de la commission des finances du Snat ont toujours montr du doigt et qui ne correspond plus lurgence du moment.
Les trois formations syndicales de casinotiers
Prsident Syndicat des casinos de France Syndicat des casinos modernes de France Association des casinos indpendants de France Autres
N.B. Quelques casinos adhrent plusieurs syndicats. Source : commission des finances

M. Michel Roger M. Alain Partouche M. Luc Leborgne

Casinos adhrents 104 60 41 5

Comme il a t bien vu, il serait exagrment optimiste descompter un allgement significatif dune fiscalit des casinos qui a toujours t la plus leve de tous les oprateurs de jeux en France, mais laquelle lEtat croupier sest tant accoutum quon limagine difficilement en changer,

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puisque les prlvements publics se sont levs au total 973 millions deuros en 2010. Plus vraisemblablement, les casinos, condition de se battre dans lunit et avec conviction, pourraient tenter dobtenir dimportantes modifications dune rglementation en grande partie obsolte, et aussi handicapante que coteuse pour les oprateurs. Cest, enfin, dans le domaine de la capacit pouvoir adapter rapidement leur offre et, surtout dans celui de la formation du personnel, quil y aurait le plus faire : effectifs et niveaux de comptence exigs, acclration des procdures dagrment des personnels, encadrement, flexibilit, polyvalence, remplacements pour absences, etc. Si les casinotiers disposent de solides arguments et parviennent surtout rassurer les services du ministre de lintrieur en charge de leur tutelle et soucieux de ne pas compromettre la scurit publique, rien ninterdit de penser quils puissent y parvenir. Les autres cartes de leur redressement sont exclusivement dans leurs mains, notamment en termes damlioration de leur attractivit, facteur essentiel de la comptitivit dune profession qui doit affirmer quelle est concurrentielle. Jean-Pierre Martignoni-Hutin estime ainsi que la profession a, jusquici, insuffisamment investi en matire de R&D . Voici donc un investissement prioritaire effectuer et, comme lindique le sociologue, pas exclusivement dans les domaines de la technologie et du marketing . Pour rpondre leur crise et aux menaces qui psent sur leur avenir, les casinos se doivent de faire montre dune forte ractivit. III. LE POKER Le mot poker est un anglicisme dorigine obscure dat de 1855 aux Etats-Unis. P. Guiraud le verrait volontiers venir du vieux franais poque , poche, do le verbe poquer ! Daprs le dictionnaire du Robert, il sagit dun jeu de cartes dans lequel chaque joueur, disposant de cinq cartes, peut gagner sil possde la combinaison de cartes la plus forte ou sil parvient le faire croire ses adversaires par limportance de sa mise ou de sa relance . Outre les principaux oprateurs non historiques (Winamax, Everest Poker et Pokerstars), votre rapporteur a souhait entendre les reprsentants des joueurs, qui exercent un rle important dans un jeu forte dimension communautaire. Il a ainsi auditionn un collectif du poker compos de : - Alexandre Crouan, prsident de lAssociation franaise des joueurs de poker ;

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- Antoine Dorin, prsident de la Fdration franais des joueurs de poker ; - Laurent Dumont et Jean-Xavier Raynaud, joueurs ; - Richard Lavogiez, consultant et professeur de poker la Poker acadmie ; - Bruno Louy, fondateur de lEcole de poker ; - et Loc Sabatte, prsident adjoint du Club des Clubs, qui fdre 200 associations.

A. LE POKER EN LIGNE LGAL EN FRANCE EN 2011, UN AN APRS LA LOI

1. Le poker, un acteur mergent majeur sur le march des jeux franais Le jeu de poker procde dun phnomne trs puissant dont les lments doivent tre analyss avec soin si lon veut prendre correctement la mesure dun ensemble trs polymorphe qui reprsente un monde conomique et financier considrable. Ce rapport, sil veut tre fidle la mission de suivi de la loi de 2010, se doit de scanner le monde du poker dans tous ses aspects, avant dexaminer la place que ce jeu en ligne a pris sur le march franais, et de formuler des recommandations lintention du gouvernement et de lARJEL pour tenter damliorer tel ou tel point de sa rgulation. La loi de mai 2010 na pas boulevers tous les secteurs des jeux dargent et de hasard de la mme manire. A cot des oprateurs historiques solidement implants sur le march franais, le poker nexistait pas du moins en apparence puisque confin dans le secteur illgal. Cest donc bien lacteur nouveau du march des jeux franais. Il tait bien entr, sur la pointe des pieds dans les tablissements de casino, aprs une priode dessai prcautionneuse dun an impose par un Etat inquiet et souponneux, mais il y tait depuis soigneusement cantonn. Petit petit, des tournois de poker, auxquels les joueurs sont trs attachs, parvenaient sorganiser, quand dautres se voyaient interdits ou ferms. Leur matriel tait saisi par une police des courses et jeux appliquant scrupuleusement une rglementation largement en retard sur lvolution des jeux du fait de lattentisme observ par lEtat. Tout le monde savait que, dans lillgalit, les jeux sur Internet connaissaient une croissance trs forte et que des centaines de milliers de Franais jouaient au poker, en particulier les jeunes, ou pariaient sur les courses hippiques et les rsultats sportifs.

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Des chiffres impressionnants circulaient, quil sagisse du nombre des joueurs ou des chiffres daffaires enregistrs de manire occulte. La loi de mai 2010 a cependant lgalis lactivit du poker, admis des oprateurs dment agrs par lARJEL, et rglement cette profession. Limage de ce jeu sen est trouve reconnue, amliore et valorise. Cest en tous les cas lopinion des intresss. Il nous est permis de la partager. 2. Le succs du poker, une mode ou une russite davenir prenne ? Beaucoup sinterrogent devant le succs assez remarquable de louverture du march au poker en ligne lissue de la promulgation de la loi de mai 2010. Jean-Pierre Martignoni-Hutin, sociologue rput de lUniversit de Lyon et grand pionnier de ltude du gambling franais, lexplique trs bien : lengouement pour ce jeu, ce phnomne poker, confirm depuis plusieurs annes dans des domaines aussi diffrents que les casinos en dur, les cercles, les tournois, la tlvision et le jeu en ligne, ne relve pas dune simple mode . Il ajoute que dans sa modernit, de nombreux "registres", ses logiques ludique, agonistique, sont des facteurs dterminants . Bien entendu, les joueurs de poker sexpriment autrement. Ils aiment le poker pour lesprit de comptition quil cre et ce quil leur apporte en rclamant deux travail, progrs et comptition permanente avec dautres joueurs. Ils y trouvent une puissante stimulation intellectuelle qui fait appel leur intelligence du jeu, lobservation, la stratgie et la tactique et, avant de parler dargent et despoirs de gains, ils parlent tous, en premier lieu, de lexcitation du jeu, dadrnaline. Le nombre de qualits que les adeptes du poker trouvent dans leur sport est impressionnant. Le rapporteur, mme si sa mission nest pas de chanter les louanges de tel ou tel jeu, ne rsiste pas les numrer cidessous. Le poker permet de dvelopper le retour dexprience. Il apprend penser aux risques, lanalyser et en mesurer les consquences avant dagir. Le poker dveloppe les capacits mathmatiques et exige de calculer rapidement et de faon prcise. Le poker dveloppe le raisonnement logique et apprend le suivre pour rsoudre les problmes : dcouvrir les cartes inconnues de ladversaire et savoir comment bien utiliser cette information.

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Le poker accrot les capacits dacquisition de linformation mais aussi les capacits de concentration ; il dveloppe la discipline, le ralisme et la rigueur. Il apprend au joueur sadapter aux changements incessants des situations que connaissent aussi la technologie, lconomie et les valeurs socio-ducatives. Le poker apprend affronter des types dindividus trs diffrents, sadapter et ne pas sous estimer les autres joueurs. Le poker apprend grer les pertes, cest--dire les checs, tablir un plan daction, le structurer et le planifier dans le temps. Le poker apprend djouer les tromperies, les bluffs et les leurres. Le poker apprend jouer ses meilleures cartes, patienter pour jouer en dernier . En toute objectivit un tel ensemble de qualits de maitrise de soi est impressionnant et on ne stonne pas que certaines entreprises adoptent pour leur recrutement le critre poker puisquil leur garantit des aptitudes essentielles. Mais si lespoir fait vivre et quil y a, en chaque joueur, un champion, un Patrick Bruel qui sommeille, la quasi-totalit de ces joueurs naccdera jamais au statut de grand joueur, de professionnel, capable de gagner ces sommes tourdissantes quaffichent les annonceurs. Cest un monde au moins aussi dur que les autres. Si certains spcialistes qualifient le monde du poker d cosystme , cest bien quil est notoire que dans le poker, comme dans le reste de la nature, les petits sont destins tre dvors par les gros (Bruno Louy parle plus pudiquement des joueurs occasionnels et des professionnels ) et que par voie de consquence, la rotation des inscriptions sur les sites de poker en ligne sera leve parce quil y aura plthore de dcouragements et de renoncements. Ne dit on pas quil y a en France quelques 2 000 gros joueurs, plus duqus , qui jouent plus longtemps et qui deviennent de vritables spcialistes ? Et cot deux plus de 800 000 petits joueurs qui sont loin davoir le niveau des vedettes du jeu. Cest tellement vrai que, face ces diffrences de niveau, certains, tel Loc Sabatte, rclament des tables rserves aux joueurs dbutants pour leur pargner dtre trop vite dvors. Point de vue aussitt dmenti par dautres spcialistes. Le poker est tout dabord une activit masculine 91 %, contre 92 % pour les paris sportifs et 81 % pour les paris hippiques. Jean-Pierre Martignoni-Hutin avait dj fait ce constat dans les casinos en dur (machines sous, vido poker et poker). Il relve galement que 68 % des

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joueurs ont moins de 35 ans. Ils sont aussi jeunes que les parieurs sportifs, mais beaucoup plus que les turfistes, la culture hippique franaise tant trs enracine. Le rapporteur qui noublie pas quil est mdecin est tent dajouter quil existe en outre, son avis, une qualit hormonale vidente chez ces pratiquants du poker. Le poker est-il donc un jeu de hasard et dargent ? Un sport ? Une activit intellectuelle ? Ou une activit ludique, jeune, fun, fortement mdiatise ? Certains estiment que le poker est un sport, dont la pratique exige deux une forme physique parfaite ; dautres que cest un jeu dadresse ou de hasard. Ce qui est sr, cest que ce jeu demande infiniment plus de rflexion et de participation intellectuelle au joueur que bien dautres jeux de hasard. En juillet 2011, le TGI de Toulouse a statu sur le jeu de poker en tant que jeu dadresse et non, partiellement, de hasard. En revanche, lARJEL estime que des lors quil y a eu distribution alatoire de cartes, la notion de hasard certes pondre dans le cas du poker finit par prvaloir mme si un tribunal peut se piquer doriginalit. La loi ne saurait en tout cas tre remise en cause. Le poker demeure un jeu intellectuel qui dveloppe les capacits mathmatiques, la patience et la comprhension des autres. On peut, sans dmagogie, retenir cette dfinition et ladopter. Selon Richard Lavogiez, pour faire partie des 10 15 % de joueurs parvenant tirer profit du poker plusieurs annes de suite, la chance ne suffit pas. On peut raisonnablement estimer que la chance reprsente en moyenne 30 % 70 % du rsultat dune partie, selon les variantes et les joueurs. Tous estiment que lmotion et ladrnaline que gnre le poker sont l pour garantir quil nest pas une mode. 3. Le poker, un phnomne communautaire sans prcdent dans le jeu Un autre facteur pse lourd dans la russite mondiale du poker, et, pour ce que nous constatons, dans celle quil connat en France. De toutes les populations de joueurs et de parieurs des jeux dargent et de hasard, seule celle du poker, notre connaissance, offre un visage de communaut aussi prononc. Existe-t-il des communauts de joueurs de slot machines, dadeptes des loteries ou des jeux de grattage, des fraternits des parieurs hippiques hors des hippodromes ? Par contre un nombre considrable de joueurs de poker partagent une vie communautaire intense, alimente par les forums, les blogs, les

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messageries, les dialogues que leur ouvrent les sites des oprateurs, mais aussi (et surtout) les clubs et les coles de poker qui fleurissent lenvi. Rassembls linitiative de quelques leaders ou, spontanment, sur un site en ligne qui leur offre accueil, formation, informations et possibilits de dialogue, ils se retrouvent aussi dans des tournois plus ou moins grands, plus ou moins internationaux, qui, mieux encore que les tables de cash game, les rassemblent par milliers. La starification de grands joueurs (certains diront la bruelisation ), souvent stars dans dautre domaines, reprsente une valeur ajoute prcieuse pour les sites qui ne manquent pas de les mettre au devant de leur scne. On le comprend, le poker nest pas prt de quitter les premiers rangs. Ce jeu contient de puissants facteurs fonds sur certains des plus forts ressorts de la personnalit humaine et nul ne doute, dores et dj, que la masculinisation de ce jeu nest que provisoire et laissera bientt la place une tout autre rpartition des sexes. Mais cette communautarisation du public du poker ne va pas sans certains inconvnients pour les oprateurs. Il peut se produire que des oprateurs, qui se sont ingnis fidliser leurs clients en favorisant tel ou tel type de collectivits de joueurs, se retrouvent embarrasss pour rpondre des revendications trs cibles et des mthodes de pression trs nouvelles dans le monde du jeu franais. Ainsi un oprateur majeur du march sest dj heurt de violentes manifestations de mauvaise humeur de la part de ses clients, qui nont pas hsit dclencher, contre lui, une srie de sit out (grves) par ce quils estimaient navoir pas reu de rponses satisfaisantes leurs revendications. Ainsi, le dimanche 17 avril 2011, le site Everest Poker a connu un nouveau sit out, trs suivi par les joueurs et qui avait bloqu le trafic sur les tables de la NL 50 et NL 100. Everest avait obtenu un dlai de 15 jours, avec une chance au 2 mai, pour tudier comment il pouvait satisfaire les joueurs. Mais Thomas, le community manager dEverest annonait sur le forum de Club poker que le site ntait pas en mesure de respecter la date prvue. Mickystar, porte-parole des joueurs, constatant quaucune rponse ntait apporte, ni sur les programmes de fidlit (qui existent sur les sites en .com ), ni sur la possibilit de gagner des points fidlits (points dits summits ) et de les changer contre du numraire, ne prvoyait pas moins de trois nouveaux sit-outs pour les 4, 5 et 8 mai de 20 22 heures. En fait, longtemps auparavant, PokerStars avait rencontr dimportantes difficults quand il avait voulu imposer, des louverture du march, un rake que ses clients refusaient de payer. Le sit out des joueurs de cash game avait conduit loprateur changer son taux de rake.

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Une telle force de contestation est la rsultante directe de lexistence de cette communaut des joueurs. Le rapporteur pense quil nest pas loin le moment o, constatant lefficacit de ces actions collectives, ces communauts de joueurs auront lide dengager un dialogue franc et constructif avec les pouvoirs publics Do lide qui se fait jour, chez eux, de la ncessit pour le poker de sorganiser linstar dautres activits et dacqurir une reprsentativit. 4. Le poker en ligne a connu une perce spectaculaire En fvrier 2011, les ractions des parties prenantes taient plutt favorables. Les deux interrogations majeures des joueurs franais taient laugmentation du rake et la baisse du trafic lie au cloisonnement des tables. Pour dautres, le niveau des joueurs compensait celui des prlvements. Dautres encore taient surpris par la frquentation de rooms franaises avec des tournois dots de prix de 100 000 euros le dimanche soir. Quelle est la prennit de cet essor ? Fin aot 2011, le site PKR (PokerStars), agre par lARJEL, dclarait 632 000 joueurs franais sur son total mondial de 3 957 216 joueurs, soit 14,2 % de sa base de joueurs et le deuxime march aprs celui du Royaume-Uni (843 000 inscrits). Il est plus intressant de noter que PKR, avant louverture, estimait que la France reprsentait prs de 20 % de sa clientle, alors illgale. Avec 14,2 % aprs louverture, PKR estime avoir russi, pour lessentiel, recouvrer ses joueurs franais.
B. Y A-T-IL DES DFAUTS DANS LA CUIRASSE DE LA LOI ?

1. La fiscalit du poker : assiette, taux de prlvement et TVA La taxation du poker mise en place par la loi de mai 2010 est vivement critique. Les oprateurs, leurs consultants, les juristes des jeux dargent et de hasard, les communicants, tous les professionnels nouveaux qui ont surgi avec la nouvelle rgulation (les anciens sont plus discrets sur le sujet) sont unanimes pour en condamner les modalits et le poids, qui, selon eux, ont des consquences nuisibles au dveloppement du march et pour les plus pessimistes, rendent plausible son dclin.

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a) Un mode de taxation des mises trop extensif Le systme de taxation actuel, prlvements sociaux inclus, consiste prlever 2 % du prix dentre des tournois et 2 % des mises joues en cash-game, avec une limite de un euro par main (dont 10 centimes au titre des prlvements sociaux). Ce systme inclut la taxation des mains pour lesquelles aucune carte commune nest affiche, en opposition avec le principe fondamental du no flop no drop appliqu sur tous les sites en .com. Ainsi, mme si tous les joueurs dune table dcident de passer , une taxe est prleve sur les blinds (ie. les mises obligatoires). Cette taxation dune main mme si aucune action de jeu na eu lieu choque les pratiquants. Certains oprateurs ont dailleurs choisi de prendre leur charge les prlvements effectus par lEtat dans ce cas de figure, pour rpondre la colre des joueurs sagissant du non-respect du principe fondamental no flop no drop . Cest ainsi quEverest Poker a supprim la taxe pre-flop le 20 juin 2011. Le systme de taxation actuel, qualifi de rigide et touffant , napporte pas de rponse pragmatique aux ralits du march du poker en ligne. Il contraint les oprateurs avantager telle ou telle discipline en fonction de la rentabilit escompte. Ainsi, le jeu deux joueurs est dlaiss par les oprateurs car il est moins rentable que les autres disciplines. Du ct du joueur, les commissions prleves par les oprateurs du .com apparaissaient dj leves. Avec le .fr , la situation sest aggrave. Daprs les chiffres prsents par lARJEL, un euro dpos par un joueur gnre en moyenne 23 euros de mises en cash game et 8 euros de mises en tournoi ; cest ce quon appelle le taux de recyclage . Mais sur les sites en .com , un joueur peut jouer environ deux fois plus en dposant la mme somme. Consquence directe pour les joueurs : alors que leur souci de progresser implique daffronter les meilleurs joueurs, et denvisager une volution de leur niveau de jeu, ils en seraient empchs par la fiscalit franaise. b) Un accs loffre illgale Il en rsulte une tentation permanente de svader du systme laide des nombreuses mthodes qui leur permettent de jouer dans le secteur illgal, en particulier le virtual private network (VPN), dont ladresse IP situe ltranger se substitue celle du joueur et permet donc daccder aisment au monde .com . 5 10 % des joueurs utiliseraient ce procd. Au-del de laspect fiscal, ce systme permet de participer des tournois

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rassemblant plus de joueurs ou de rejoindre des tables de cash game enchres plus leves. Il semblerait que le recours aux VPN soit en augmentation constante, mme sil est difficile de quantifier cette volution car la discrtion est la rgle pour les joueurs qui lutilisent. Une rgle qui prsente malgr tout des exceptions, avec par exemple le site franais http://azafolkz.blogspot.com qui sadresse directement aux joueurs de poker pour leur proposer laccs aux VPN ainsi quune adresse postale au Royaume-Uni. De mme, linstar des contrevenants la loi Hadopi, les joueurs savent utiliser des calculateurs, des bases de donnes, des tiers de confiance, des tellers ou des serveurs proxys . Alexandre Crouan estime que nimporte qui, sur Internet, peut trouver un tutoriel (sorte de mode demploi ) pour accder loffre illgale. Un nouveau moyen de contournement se dveloppe, les home games , qui permettent aisment de crer des parties prives en ligne. Inutile de dire que sur ces home games, le risque de se faire arnaquer est infiniment plus grand. On le voit bien, les moyens sont nombreux et aiss de dserter le march lgal pour peu que celui-ci reste moins attractif que le march illgal ; en outre la technologie et la comptence des informaticiens du jeu ne cessent denrichir la panoplie de ces procds. Ceux qui, lors du dbat parlementaire, voquaient lextrme difficult de protger le secteur lgal, trouvent dans ce tableau la justification de leurs craintes. Alexandre Crouan a galement indiqu votre rapporteur que le temps de vie des joueurs franais a t divis par deux avec les sites en .fr par rapport ceux en .com . c) Un mode de taxation qui incite les joueurs svader Plus marquant encore, certains joueurs ont tout simplement dcid de changer de domiciliation pour chapper cette fiscalit. Cest le cas de la majorit des joueurs franais sponsoriss. Les gros joueurs quasi-professionnels, qui seraient 2 000 3 000 en France et misent entre 100 000 et 150 000 euros par mois, sont galement incits se dlocaliser hors du territoire national. Dans la mesure o ces joueurs sont ceux qui contribuent le plus au chiffre daffaires du poker, cet exode conduit non seulement une baisse importante de la liquidit du jeu, mais aussi une perte certaine de recettes pour lEtat. Pour certains reprsentants des joueurs, ceux-l mme qui ont jou le jeu en demandant des agrments sont pnaliss car la taxation les rend moins concurrentiels que les sites qui sont rests illgaux .

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Quant aux joueurs dbutants et occasionnels, dconcerts et dus, ils risquent de ne pas avoir le temps de dcouvrir les vertus du poker et de dcrocher . Si lon considre ces critiques comme fondes, les diffrentes menaces cites (dlocalisation des meilleurs joueurs, vasion des petits joueurs dus, recours aux VPN) font peser une relle menace sur lavenir du poker en .fr et les recettes de lEtat. Les chiffres de frquentation tendent dailleurs plafonner ou diminuer chaque mois, et les plus gros tournois proposs par les diffrents sites en .fr voient leur frquentation diminuer chaque semaine malgr un overlay1 de plus en plus important. d) Un effet dviction sur les joueurs en cash game des casinos en dur Ces joueurs sont incits sortir du casino pour organiser ailleurs des parties prives et ainsi chapper la taxe. Se reconstituent ainsi des jeux clandestins interdits par la loi et qui, bien entendu, napportent plus aux joueurs les garanties dordre public auxquelles ils ont pris got dans le jeu lgal. On peut conclure, sans vouloir par trop critiquer les options gouvernementales qui ont pes sur ce choix au moment de lexamen de la loi, que la taxation des mises, de toutes les mises (mme quand les joueurs se couchent ) reprsente un vrai et lourd handicap pour la vie (ou la survie ?) du march du poker franais lgal en ligne. Ce handicap trs rel voque celui dun vhicule qui serait conduit avec le frein main serr. e) Faut-il modifier lassiette de la taxation ? Ce ressentiment des joueurs lgard des prlvements sur les mises chaque main les conduit rclamer, comme la plupart des oprateurs, une modification de lassiette. La demande est gnrale pour que lassiette soit le produit brut des jeux (PBJ) dont on rappellera quil est depuis toujours le mode de taxation des casinos et des cercles de jeux. Chacun, bien conscient que lEtat ne saurait perdre ce change et que lopration se doit dtre pour lui somme nulle, estime quune taxation sur le PBJ assortie dun taux raisonnable , aboutirait au rsultat escompt. Le Danemark, lEspagne, lItalie (dans un second temps) ou la Grce ont choisi le PBJ. En Sude, lEtat a rgul le march sur la base dun rake (incluant la taxe) de 2,5 % ce qui donne plus de temps de jeu au joueur.
Situation dans laquelle le nombre de joueurs participant au tournoi nest pas suffisant pour permettre datteindre la somme garantie par le site et que ce dernier est contraint de combler lui-mme cette diffrence.
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Le collectif des joueurs de poker suggre une taxation sur le PBJ assortie dun taux de 16,5 %. Le mme collectif, souhaitant remettre le joueur au centre du dbat , lie une telle dcision, si elle tait prise, un plafonnement du rake en plusieurs paliers. Ce systme relativement complexe serait lvidence trs favorable aux joueurs et, sans doute, peu apprci par les oprateurs. Une telle disposition relve des rapports commerciaux entre les oprateurs et la clientle et ne saurait tre formalise par lEtat. f) Un dernier problme pour le poker franais : celui de la TVA La loi du 12 mai 2010 ne contraint pas les oprateurs agrs tre installs en France. Sils ne le sont pas, leur reprsentant fiscal sur le territoire franais acquitte les prlvements obligatoires sur les mises en France. De mme, le rgime communautaire de TVA du lieu dtablissement du prestataire sapplique, le taux tant variable selon le pays dimplantation. A cet gard, Malte demeure une localisation fiscale privilgie quoiqueuropenne. Pour un oprateur, une dlocalisation Malte lui fait conomiser la TVA non seulement sur le chiffre daffaires mais galement sur ses achats publicitaires, et le conduit aussi situer ltranger les emplois qui auraient pu tre crs en France. La loi du 12 mai 2010 a toutefois prvu dexonrer de TVA le produit dexploitation de lensemble des oprateurs de jeux en ligne, pour une priode de deux ans. A partir du 13 mai 2012 et jusqu fin 20141, il y aura donc une distorsion de concurrence qui profitera aux nombreux oprateurs ayant choisi de localiser leur sige fiscal ltranger, soit : - Malte : Betclic Everest Group, Pokerstars, Zeturf et Unibet France Limited ; - en Irlande : Full Tilt Poker ; - en Angleterre : 888 France et Friendbet. 2. Le cloisonnement du march franais en .fr est il un handicap ? Le cloisonnement instaur par la loi fait que les joueurs franais ou trangers ne peuvent jouer au poker que sur des rooms composes exclusivement de tables de sites en .fr en cash-game ou dans des tournois de tels sites agrs. Dans lun et lautre cas, ils ne peuvent rencontrer et affronter aucun joueur venant des sites en .com, illgaux en France. Dans un but de prudence, la loi a voulu explicitement cloisonner le march franais du poker, ce qui, dans un Internet par nature transfrontalier, tait un pari particulirement difficile gagner.
Le droit communautaire pourrait appliquer un principe dimposition selon le lieu de rsidence du consommateur compter du 1er janvier 2015.
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Cette restriction a toutefois le don de susciter lirritation des joueurs franais et de leurs reprsentants. Le premier argument que ceux-ci dfendent est que ce cloisonnement touche directement aux liberts individuelles et constitue une vritable injustice . Pour le lgislateur, ce nest pas largument le plus valable, en ce sens que la loi quelle traite le jeu ou toute autre activit nest pas mise en uvre pour suivre les usages qui stablissent ou les modes qui surgissent. Elle sefforce de construire le cadre dvolution dune activit, et doit placer au premier rang la protection de lintrt gnral. Il est sans doute utile de le rappeler. Les dfenseurs du poker peuvent exciper bien dautres arguments infiniment plus valables. Pour eux, la situation cre est injuste et asymtrique, en ce que la frontire ainsi tablie est impermable la sortie , puisque les Franais sont cantonns sur les rooms entre oprateurs agrs, mais est en quelque sorte permable lentre puisque les trangers peuvent venir jouer sur des sites en .fr , pour autant que ce ne soit pas via des sites non agrs. Les rsidents trangers qui prennent la peine de sinscrire auprs des oprateurs franais, o les formalits administratives sont plus lourdes et le prlvement plus important que sur les offres illgales, ne le font que sils y ont un intrt financier. Pour les responsables des associations de poker, ces joueurs trangers, qui ne viennent sur le .fr que par ce quils sont en position de force, sont des gagnants. Leurs gains sont destins sortir de France, et peuvent tre considrs comme une fuite de capitaux . Fin aot 2011, Poker52 est revenu sur ce sujet des joueurs trangers qui viennent jouer sur les sites en .fr et profiter de prix dun montant croissant et de joueurs peu expriments, quil est ais de battre. Sils contribuent incontestablement au rake des salles en ligne, ils profitent dune situation qui nest pas accessible aux joueurs franais. La limitation de loffre et la fiscalit alourdie conduisent ainsi certains joueurs quitter le poker en .fr pour se tourner vers loffre illgale. Cette situation conduit certains opposants au cloisonnement en vigueur proposer, sil savre impossible de mettre fin au systme global, de le rendre rellement bilatral , cest--dire ferm ou ouvert mais lentre comme la sortie. Autre argument : le cloisonnement rduit considrablement loffre de tournois et les rsidents franais nont plus accs aux plus importants tournois en ligne internationaux, qui, jusqualors, les attiraient beaucoup pour leurs gains et leur notorit, et qui crent la dynamique mondiale. Les amateurs de pokers franais regrettent den tre carts et force est de

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constater que les tournois sur le .fr attirent beaucoup moins de monde que ceux organiss sur le .com . Un grand tournoi MTT ( Multi Table Tournament ) peut rassembler des milliers de joueurs, attire une masse de joueurs et de tlspectateurs, et constitue un important levier de notorit pour le jeu, comparable aux effets des comptitions europennes et mondiales sur le football hexagonal. Les reprsentants des associations de joueurs propose lEtat douvrir les MTT aux sites .com pour permettre aux des oprateurs agrs en France de participer aux comptitions internationales. Les dfenseurs du poker soulignent que la liquidit , problme central du poker, se trouve rduite par le cloisonnement tandis quen priv, certains oprateurs contestent ce point de vue et considrent que le nombre des joueurs en France est suffisant pour constituer la masse critique ncessaire. De plus, le fait que le cloisonnement ne soit pas total dsquilibre le fragile cosystme du march franais. Un autre point : en acceptant des joueurs trangers, un oprateur agr ne risque-t-il pas daccueillir des joueurs rsidant dans des pays o le poker en ligne est interdit ou fait lobjet dun flou juridique ? Loprateur ne risque-t-il pas alors des poursuites ? On ne peut sempcher de relever que sur ce sujet, les joueurs sont beaucoup plus motivs faire abandonner le cloisonnement que les oprateurs eux-mmes, qui estiment in petto quil nest pas certain que les joueurs franais, peut-tre pour linstant moins duqus que ceux trangers, aient intrt se mesurer avec ces derniers. Il reste que laffaire du cloisonnement oppose catgoriquement lEtat et le monde du poker. On pourrait nanmoins tudier une piste. Pourquoi ne pas consulter les autorits de tutelle des diffrents pays qui ont lgifr sur le sujet et leur proposer de crer un cercle vertueux qui bnficierait dune meilleure liquidit globale et dune offre plus attractive, tout en partageant lessentiel des mesures prudentielles indispensables et auxquelles il est hors de question de renoncer en France ? Ainsi les oprateurs possdant une licence dans plusieurs de ces pays (France, Italie et Belgique par exemple) pourraient regrouper leurs plateformes et prsenter une offre plus vaste, satisfaisant la fois les joueurs de tournois et ceux de cash game. En lattente dune stratgie europenne, une telle coopration pourrait constituer une tape intressante et susceptible, a minima, de rduire lattractivit de loffre illgale.

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3. Dlits, fraudes et blanchiment dargent dans le poker Les risques de blanchiment existent-ils dans toutes les formes de poker ? Beaucoup saccordent pour dire que ce risque nexiste pas dans les tournois. Les associations de joueurs relvent ainsi que lorsquun MTT est organis, les joueurs ne peuvent pas savoir lavance sur quelle table ils vont jouer. Ces MTT rassemblent gnralement des centaines ou des milliers de joueurs, et il serait beaucoup trop complexe de blanchir de largent de cette manire. Ce nest sans doutes pas le cas sur des tables du cash game en ligne, en tte--tte ou avec plusieurs joueurs. Mme si la composition des tables est normalement alatoire, un faible nombre de joueurs aux heures creuses peut crer des situations propices au blanchiment. Il suffit de parvenir, vers trois heures du matin, composer la table avec certains joueurs identifis, dment prpars perdre leurs mises et complices au profit dun seul destin gagner. Pour le cash game, un partenariat entre les autorits de tutelle des diffrents pays ayant lgifr sur le sujet serait utile. La population ayant accs aux parties tant plus vaste, il serait plus facile de trouver des adversaires le matin qui est une priode creuse de la journe en gnral. Et le soir, il serait possible de jouer sur des plus hautes limites, ce qui favoriserait le dveloppement dune lite de joueurs, capable de mieux rivaliser avec les meilleurs joueurs de juridictions non rgules lors des comptitions internationales ayant lieu au sein des casinos en dur (World Series of Poker, World Poker Tour, European Poker Tour). Les oprateurs affirment bien que les principaux sites ont mis au point des procdures dalerte et de dtection des phases anormales de jeu1, susceptibles de caractriser des transferts de fonds suspects, mais cela nempche nullement que le risque existe quels que soient le site, agre ou non, la nationalit ou la provenance du joueur. Daucuns jugent cependant qu partir du moment o les joueurs ont tous obligation davoir ouvert un compte joueur, les mouvements financiers partir de ces comptes sont parfaitement traables, et que dans ces conditions il est possible didentifier les mouvements suspects et toute tentative de blanchiment.
La direction de la lutte contre le blanchiment de loprateur Bwin a ainsi dvelopp divers outils garantissant lidentification prcoce de tentatives et leur signalement. Bwin met en uvre des vrifications automatises des donnes de ses clients et les confronte avec les fichiers de sanctions publis par les Nations Unies, lUnion europenne et dautres autorits. Loprateur dispose aussi d'un systme dalerte sur les transferts de fonds et si un soupon est confirm, le client est immdiatement exclu et signal ( lARJEL sagissant de la France). Bwin, en outre, limite les dpts 5 000 euros par mois et interdit les transferts entre clients comme les paiements en espces.
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Mais il existe dautres risques de fraude. Un oprateur note ainsi une augmentation des tentatives de fraude dans lesquelles des cartes bancaires voles sont utilises pour raliser des dpts tandis que les fonds sont retirs par un client dment enregistr . De mme, figure en bonne place laffaire dite des robots du jeu . Relle ou suppose, ralit ou fantasme, lexistence de robots informatiques et la crainte de les affronter sans le savoir proccupe le monde des joueurs. 4. Le march du poker requiert des variantes supplmentaires a) La possibilit rglementaire dtendre le champ des jeux de cercle en ligne autoriss La loi est volontairement ambige et imprcise pour les jeux de cercles. Elle a ouvert le march certains de ces jeux sans prciser explicitement quil sagissait du poker. Larticle 14 de la loi dispose ainsi, par priphrase, que loffre ne peut porter que sur des jeux de cercle constituant des jeux de rpartition reposant sur le hasard et sur le savoirfaire dans lesquels le joueur, postrieurement lintervention du hasard, dcide, en tenant compte de la conduite des autres joueurs, dune stratgie susceptible de modifier son esprance de gains . Le dcret du 29 juin 20101 est cependant plus prcis et fait rfrence au poker, dont il expose les rgles et variantes admises et dfinit les principaux termes (cave, board, blind, pot, etc.). Cette ambigit ne peut tre quintentionnelle de la part du Gouvernement qui garde ainsi la possibilit de modifier par simple dcret le primtre de louverture, et donc de louvrir ventuellement dautres jeux de cercle que le poker, pour autant quils respectent les critres prvus par larticle 14 de la loi. Ce fait nest pas pass inaperu des oprateurs, quils souhaitent ou redoutent cette ventualit. b) Des principes stables mais de nombreuses variantes Il ny a pas quun seul type de jeu de poker. Des variantes existent et prsentent un rel intrt pour lavenir de ce jeu. Or si le poker a fait, de la manire que lon sait, sa perce sur le march du jeu en ligne franais, sa pratique est circonscrite au seul Texas Holdem Poker ( pot limit ou no limit ) et lOmaha Poker 4. Quels sont les principes fondamentaux du poker ? Quatre principes communs sont consensuellement retenus par les joueurs du monde entier :
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Dcret n 2010-723 du 29 juin 2010 relatif aux catgories de jeux de cercle mentionnes au II de larticle 14 de la loi n 2010-476 du 12 mai 2010 relative louverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne ainsi que les principes rgissant leurs rgles techniques.

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- le jeu de poker repose sur la cration de combinaisons laide de cinq cartes exclusivement ; - il comprend ncessairement plusieurs tours denchres ; - les joueurs saffrontent entre eux strictement et ne jouent pas contre le distributeur de cartes ou lorganisateur. Le poker nest donc pas un jeu de contrepartie ; - le poker moderne comprend des cartes privatives et des cartes ouvertes connues de tous, quelles soient communes (Omaha et Holdem) ou non (Seven Stud). Ainsi les deux variantes historiques et fondatrices du poker que sont le Stud et le Five Cards Draw ou poker ferm constituent les vraies racines historiques et tactiques du jeu. De faon schmatique, le Seven Stud est apparu sur la cte est des Etats-Unis et le poker ferm dans le Sud puis dans lensemble du pays, partir de la fin de la Guerre de Scession. Le Texas Holdem se dveloppa au dbut du 20me sicle et lOmaha, qui est une volution du Holdem, est la dernire variante apparue dans la seconde moiti du sicle dernier. Lensemble de la communaut des joueurs de poker voient lOmaha comme le futur du Texas Holdem. Cest une volution naturelle pour un joueur de poker que de dbuter par une variante simple et accessible comme le Texas Holdem, puis de se tourner vers les deux variantes les plus complexes que sont les Omaha et les Seven Stud. Ce rappel historique permet de comprendre que pour beaucoup de joueurs de poker la discipline reine, celle qui sanctionne les vrais champions de poker, est le championnat du monde de HORSE (acronyme de Holdem, Omaha, Razz, Seven Stud et Eight or better) et non pas le populaire championnat de Texas Holdem. Il se pratique en enchres fixes (ou limit ) et en tournoi. Le Razz est le Seven Stud jou en mode dit low , ce qui signifie que la plus petite combinaison gagne. Le Seven Stud est quant lui pratiqu en high , comme le Holdem ou le Omaha high. Le Eight or Better est le Seven Stud jou alternativement en mode high ou low. Le HORSE est en quelque sorte le pentathlon du poker qui enchaine les diffrentes variantes majeures du jeu chaque tour de table. Mais, pour linstant, le Texas Holdem reprsente lessentiel de loffre autorise et les oprateurs comme les joueurs sont unanimes rclamer ladmission dautres variantes. Cette situation est en effet prjudiciable lattractivit du march et son volution.

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c) Lautorisation de nouvelles variantes de poker serait opportune Sur le plan des principes, tout jeu, ft-il le plus en vogue, a besoin dvoluer pour garder son rang, son attractivit et il ny a aucune raison de refuser plus longtemps dadmettre certaines variantes, sous rserve, bien sr, que lARJEL les ait examines comme elle le fait de toutes les propositions doffres de jeu des oprateurs. Sur le plan pratique, cette restriction, selon les associations de joueurs, a pour consquences : - de maintenir une forme dingalit entre les joueurs franais selon quils vivent dans une rgion ou une autre. En effet, certaines variantes tant autorises dans certains cercles de jeu, les Franais nayant pas accs ces cercles se retrouvent dans limpossibilit de jouer ces variantes ; - de crer une distorsion de concurrence objective entre les oprateurs en dur et sur Internet, en maintenant des situations htrognes fondes sur des logiques drogatoires spcifiques ; - de compliquer linformation des joueurs en entretenant des confusions inutiles et dangereuses entre les variantes proposes par les casinos (le Carribean Poker, le Stud trois cartes, le Pagow Poker qui ne sont pas rellement des jeux de poker mais des adaptations, en jeu de contrepartie, utilisant le systme de combinaisons du jeu de poker) et le vrai jeu de poker partiellement autoris ; - dempcher les joueurs franais de se prparer pour le championnat du monde de poker le plus prestigieux quest le championnat de HORSE. Sil est parfaitement comprhensible que la mise en place de la lgislation en mai 2010, acclre en raison de la Coupe du monde de football, naie pas bnficie dune analyse complte du phnomne et de la nature profonde du jeu de poker, rien ne semble, prsent, interdire daller plus loin. Ces variantes taient depuis toujours accessibles sur les sites illgaux avant louverture du march. Ds lors, les joueurs qui staient spcialiss dans ces variantes ont pu prfrer rester sur ces sites ou ont la tentation de le faire. De mme, les oprateurs, qui sont bien arms contre les tricheries, nont rien redouter de lintroduction de ces variantes. On laura compris, votre rapporteur prconise clairement lautorisation dun certain nombre de variantes du poker et ce dans les plus courts dlais. Quelles variantes autoriser ? Votre rapporteur na pas rellement comptence pour effectuer un choix des diffrentes variantes recevables, mais soumet ce qui fut le choix dun panel tendu de joueurs, dans un sondage effectu par des associations :

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1. Omaha High / Low 2. Five Cards Draw 3. Deuce to Seven Triple Draw 4. Stud High 5. Razz 6. Stud High / Low On retrouve donc les variantes du HORSE ainsi que le Five Cards Draw, variante historique du poker, et le Deuce to Seven Triple Draw qui est trs la mode aujourdhui outre-Atlantique et fait partie des variantes du vrai poker. Lapplication de cette proposition dextension permettrait notamment de supprimer la distorsion de concurrence voque entre casinos en dur, cercles de jeux et oprateurs en ligne. Elle ne devrait pas trop compliquer la tche de lARJEL, compte tenu de lexprience quelle a acquise dans ce domaine depuis lentre en vigueur de la loi. De plus, des rgles crites existent. Elles sont prvues la fois par les rglements de lAssociation internationale des directeurs de tournois mais aussi par les championnats du monde (WSOP) dont les rgles sont aujourdhui universellement admises, que ce soit sur Internet ou dans les casinos. 5. Les joueurs de poker rclament davantage de transparence dans les campagnes de fidlit et le rgime des bonus des oprateurs a) Les offres promotionnelles et bonus au poker Il sagit de pratiques courantes de marketing, ds lors que sont en jeu lacquisition ou la fidlisation de clients. Il existe deux principaux types de bonus linscription : - le bonus 100 %, qui est conditionn par un premier dpt. Loprateur offre au client un crdit quivalent son dpt, condition quun certain montant soit mis et prlev pendant les sessions de jeu. Ce bonus est fractionn par tranches, qui sont libres selon un barme de points li aux prlvements du joueur. Cette mthode est en fait une adaptation des programmes de fidlit proposs par les grandes enseignes de supermarchs, consistant cumuler des points transformables en crdit en euros ; - le bonus de X euros offerts. Il consiste offrir une certaine somme un nouveau joueur pour lui permettre de venir tester les services de loprateur. Ce bonus dcoule galement de pratiques prouves, particulirement dans le secteur bancaire o les tablissements proposent quelques dizaines deuros pour louverture dun nouveau compte courant. Les casinos en dur pour leur part noffrent rien dquivalent.

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Les joueurs prouvent les plus grandes difficults comprendre les programmes de fidlit des oprateurs, en particulier les modalits de calcul, dacquisition et de valorisation des points. Ce constat ne vaut cependant pas que pour le poker et pourrait notamment sappliquer certains services de tlphonie mobile ou de transports. Toutes les organisations de joueurs rclament davantage de transparence pour ces offres et souhaitent que leurs joueurs soient mieux avertis et disposent dlments de comparaison clairs et prcis. Quel que soit le respect de la notion de libre concurrence, qui favorise la diversit des offres, celles-ci sont trop souvent (volontairement ?) imprcises alors mme quelles se veulent attractives pour recruter de nouveaux joueurs. Par exemple, un joueur qui loprateur fait miroiter un bonus de 200 euros, ne ralise par demble quil devra dpenser en moyenne entre 5 000 et 15 000 euros en inscriptions de tournoi pour rcuprer ses 200 euros de bonus. A larrive, beaucoup de joueurs vont dposer le maximum prsent dans loffre de bonus, et se retrouver jouer plus que prvu pour dbloquer au maximum le bonus dans le dlai imparti. b) Un encadrement ncessaire pour mieux informer les joueurs Il faut se souvenir que les snateurs avaient, lors du dbat parlementaire, exprim beaucoup dinquitude concernant ces bonus accords par les oprateurs, y voyant une incitation supplmentaire jouer et un moteur intempestif de laddiction au jeu. Ils avaient, ds lors, inclus les bonus dans le calcul du TRJ pour tenter den limiter la porte. Il semble utile de contraindre les oprateurs davantage de clart dans leurs offres. De mme, il est peu comprhensible que sur certains sites, ce soit le perdant dune partie qui empoche des points de fidlit et pas son vainqueur. Deux axes de rglementation se dessinent : les modalits et la dure dactivation des bonus dune part, la communication sur les tarifs dautre part. Contrairement aux espoirs que certaines annonces suscitent, le temps de rcupration du bonus peut tre fort long et aller de pair avec de grosses dpenses du joueur1. Ces dlais de dblocage ne sont pas non plus clairement prsents dans la communication des sites de poker. Le joueur nophyte risque de dcider de jouer davantage pour profiter au maximum de son bonus avant son expiration, et de tendre vers un comportement addictif alors que son objectif initial tait sans doute de se

Il existe une tude comparative des bonus, qui prend notamment en compte la dure de validit. On peut la trouver sur /www.poker-agenda.fr/tableaux-comparatifs-bonus-poker.htm.

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limiter quelques heures. Il va galement faire plus frquemment de nouveaux dpts et jouer des limites plus hautes pour pouvoir dbloquer son bonus. Il parait lgitime que les oprateurs affichent clairement la dure de dblocage de leurs bonus pour tout bonus dune dure infrieure six mois. Cette contrainte pourrait aussi se rvler profitable aux oprateurs car en imposant plus de clart dans les communications sur les bonus, on peut amener des joueurs nophytes un comportement plus raisonnable et en faire ainsi des joueurs sains qui auront plus de chance dtre fidliss sur le long terme, des joueurs satisfaits pour lesquels le poker ne rimera pas avec addiction. En effet, les joueurs qui auraient pu se sentir lss par une offre de bonus peu claire, risquent tout simplement de cesser de jouer au poker ou de dpenser des sommes excessives. Sagissant de laffichage des tarifs, les associations de joueurs souhaitent que les joueurs soient mieux informs sur les rakes qui leur sont prlevs et sur leurs ventuelles modifications. 5. Une meilleure information peut contribuer renforcer la lutte contre laddiction au jeu Selon les reprsentants du collectif poker , les informations donnes en ligne aux joueurs sur leur temps de jeu, le montant cumul des sommes mises et celui des prlvements de loprateur, sont insuffisantes. Ils ont srement raison : une meilleure information sur le jeu luimme, sur les conditions vcues par les joueurs, sur celles cres par les oprateurs, ne peuvent que provoquer ou conforter un sens des responsabilits chez les joueurs hautement favorable la lutte contre laddiction au jeu. Les associations voquent ainsi les points suivants : - comme cest le cas dans les casinos, un joueur doit avoir la possibilit de connatre ce qui a t prlev sur les pots dans lesquels il sest engag ; - le temps de jeu : il nest pas rare, surtout quand il dbute, que le joueur perde la notion de temps de jeu. Celle-ci est pourtant fondamentale car elle agit sur sa lucidit. Outre la qualit du jeu, cest surtout le risque concernant les sommes mises qui est proccupant. Le temps rel de jeu devrait tre affich, avec un avertissement au-del dune certaine limite, distincte selon quil sagisse de tournoi ou de cash game. - pour les joueurs des tournois, il est en gnral prvu une pause de cinq minutes chaque heure. Ce nest pas le cas pour le cash game et les risques de drapage et daddiction existent. On pourrait les viter en imposant

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cette mme pause horaire de cinq minutes. Elle aurait le mrite de casser le rythme de la session dans lintrt mme du joueur ; - le montant mis par session : la notion de gestion financire est importante au poker. Dans la ligne de la proposition prcdente, il est important que le joueur ait conscience des sommes cumules quil a mises en jouant plusieurs tournois, et en rebuy ou en recaves en cash game ; - laffichage du prlvement de loprateur devrait tre ralis de manire claire sur chaque partie joue, en pourcentage du montant total mis par le joueur sil sagit de tournoi ou de sit and go , pour chaque main sil sagit de cash game ; - enfin de nombreux joueurs comprennent mal dtre contraints fournir leur date de naissance pour chaque session de jeu et, lorsquils jouent simultanment sur plusieurs tables, sur chaque site. Ils souhaiteraient que les oprateurs et le rgulateur se contentent de la fourniture dun mot de passe non sauvegard qui deviendrait llment unique didentification. Votre rapporteur estime cependant que ces joueurs nont pas vraiment intgr que la loi veut en priorit prvenir le jeu des mineurs et, pour cela, a lgitimement multipli les barrages. 6. Les joueurs rclament la nomination dun mdiateur Le collectif du poker a voqu votre rapporteur de nombreux problmes rencontrs par les joueurs avec les oprateurs : comptes bloqus, fraudes, remboursements lis des problmes techniques rencontrs en cours de partie Discuter avec un support technique ne permet pas toujours de rgler ce type de problme. LARJEL na pas non plus, selon la loi, pour rle de les traiter directement. Selon les associations, la prsence dun mdiateur semble donc simposer, comme pour la plupart des litiges lis la consommation. Sil est vident que les occasions de litiges, voire de conflits, entre les oprateurs et leurs clients, ne cesseront pas dexister, et ce, mme aprs la priode de rodage de louverture, faudrait-il que lEtat dsigne un mdiateur pour ce type de situations ? Cela parait peu vraisemblable, les missions institutionnelles de mdiation tant rserves aux conflits sociaux de grande ampleur ou aux litiges financiers. Si les pouvoirs publics ne retenaient pas cette proposition, les communauts de joueurs de poker nous paraissent suffisamment bien organises pour se faire entendre des oprateurs. Lorganisation rcente de plusieurs sit-outs le laisse penser. LARJEL pourrait toutefois tre sollicite en second recours, en cas dchec dune premire dmarche amiable du joueur.

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7. Le souhait dune meilleure capacit dadaptation de lARJEL Les associations de joueurs considrent que les avertissements, blmes ou flicitations aux salles de poker sont des informations importantes pour les joueurs. Une communication argumente de ces lments permettrait aux joueurs de disposer dlments dapprciation sur les oprateurs et ainsi de sorienter vers les plus srieux. Loc Sabatte prcise galement que lARJEL devrait communiquer non seulement sur les sanctions quelle dcide, mais quelle prcise aussi leurs consquences. Lvolution trs rapide du poker impose aux oprateurs de constantes mises jour. Elles sont trs frquentes et concernent autant la nature de loffre que les fonctionnalits du jeu lui-mme. Au cours de la premire anne de louverture, des oprateurs ont apparemment rencontr quelques difficults pour convaincre lARJEL de limportance et de lurgence de ces adaptations. La prudence vidente et lgitime du rgulateur fait craindre aux oprateurs agrs quils ne puissent dans lavenir se montrer suffisamment ractifs pour faire jeu gal avec les sites illgaux. Sur ce point, une meilleure concertation est minemment souhaitable et il est demand lARJEL de tenir compte des besoins des oprateurs et dexaminer leurs propositions dans les dlais les plus raisonnables possibles. Votre rapporteur pense particulirement aux phases lourdes et complexes des procdures denregistrement des joueurs et de vrification de leur identit. 8. Le monde du poker ressent la ncessit dune organisation moderne Une fdration du poker est-elle envisageable ? Dans tous les cas, ceux qui sont marqus par limage dplorable dont le poker a longtemps souffert la souhaitent absolument. Les responsables du collectif du poker lenvisagent : une telle fdration serait lue par les joueurs et dote dun bureau et de responsabilits. Ses missions seraient dhomogniser les rgles communes (dont llaboration ne peut tre la prrogative de lARJEL) et den assurer le dveloppement, de travailler sur un cadre lgislatif pour le sponsoring de joueurs (dnomm stacking ), et de proposer des mesures susceptibles de rgler la situation des joueurs professionnels, en termes de retraite et de protection sociale. Sur ce point, les associations vitent prudemment dvoquer la fiscalit applicable ces joueurs, laissant aux pouvoirs publics le soin dquilibrer ce rgime sans doute inluctable avec les autres donnes dun vrai statut social.

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A lheure actuelle, le poker est considr comme un jeu de hasard et les joueurs ne paient donc pas dimpts sur leurs gains, au mme titre que les gagnants de jeux de grattage ou de tirage. Mais ladministration fiscale estime que si un joueur tire lessentiel de ses revenus du poker, il sagit dune activit professionnelle et il doit acquitter des impts. De fait, si beaucoup misent peu et considrent le poker comme un loisir, dautres jouent de manire plus rgulire. LHexagone compterait ainsi de 2 000 2 500 joueurs semi-professionnels ou professionnels. Les meilleurs joueurs de poker, en multipliant les comptitions, parviennent dgager des revenus rguliers pouvant atteindre plusieurs centaines de milliers deuros par an. Il est cependant difficile de dterminer a priori ceux pour qui le poker pourrait tre assimil une activit professionnelle et qui seraient donc sujets limpt sur le revenu, le cas chant au taux marginal de 41 %. Votre rapporteur constate quen juillet 2011, lAgence du revenu italien et la Guardia di Finanza se sont intresses aux revenus et aux droits dimage de 4 000 joueurs rguliers de poker en ligne ou prsent dans les missions de tlvision spcialises. Le bras de fer entre ces joueurs et le fisc ne fait certainement que commencer. Nul doute que, si une telle fdration de poker voyait le jour, la reprsentativit de ce jeu en serait grandement amliore et que les pouvoirs publics disposeraient dun interlocuteur valable (quoique sans doute pas unique !), au mme titre que les socits de courses ou les fdrations et ligues sportives. Le dialogue serait bien meilleur que dans la situation actuelle, qui se caractrise par des contacts plus ou moins informels et frustrants, qui ont prcd et suivi llaboration de la loi. Nul doute, galement, que les sections locales dune telle fdration se trouveraient confortes dans leurs contacts avec les autorits locales et municipales, quelles ont aujourdhui peine convaincre que leurs clubs sont tout aussi valables que les clubs de sport, lorsquelles les sollicitent pour des prts de salles en vue dy organiser des tournois. Le Club des clubs, qui rassemble dores et dj la majorit des clubs franais, fait remarquer que faute de bons contacts avec les municipalits, les clubs de poker doivent se contenter daccords avec les commerants locaux qui, en change des autorisations de tournois, exigent des consommations de bar ou de restauration. Le collectif du poker a mme imagin le mode de financement dune telle fdration, sous la forme dun prlvement de 0,1 % sur la taxe verse par les oprateurs ! Il voque galement le soutien quil estime ncessaire au poker amateur. En tant que sport intellectuel, le poker mriterait selon eux un

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traitement analogue au football. Il sagirait que les joueurs puissent rcuprer indirectement une partie de leurs mises travers le soutien du poker amateur, qui sengage fermement pour donner une bonne image de ce jeu. Lexpression de cette proccupation, motive et plutt bien tourne, ne permet toutefois pas de comprendre comment les joueurs amateurs (ne le sont ils pas tous lexception des professionnels ?) pourraient rcuprer indirectement une partie de leurs mises travers le soutien du poker amateur Si cette notion devait tre prise en compte, sa mise en uvre ne serait pas aise. * * Pour conclure sur ce chapitre du poker, votre rapporteur tient souligner quil est essentiel que louverture du march franais des jeux en ligne russisse, dans toutes ses composantes. Dans ce cadre, la russite du march du poker est un objectif important, par ce que lmergence du poker en ligne, certes anticipe mais relle et spectaculaire, reprsente avec louverture aux paris sportifs la seule vritable innovation de cette loi, et que ce jeu passionne un nombre considrable de nos concitoyens, solidement organiss en une vritable communaut active. Si lon admet comme le fait volontiers votre rapporteur que le poker est rellement une discipline riche pour lesprit, il est ncessaire de conforter et assurer lattractivit du march. Ce qui implique dapporter certaines modifications la loi, aux textes du domaine rglementaire et aux missions des organismes publics. Ces propositions ont t exposes supra dans le rapport. *

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ANNEXE 2 LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES


I. MINISTRES CONCERNS
A. MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA RFORME DE LETAT

re

Jean-Philippe DUFON, rdacteur au bureau des recettes de la sous-direction de la direction du budget ;

Ludovic GUILCHER, directeur adjoint du cabinet, en charge de la rforme de l'Etat et de la politique immobilire.
B. MINISTRE DE LAGRICULTURE, DE LALIMENTATION, DE LA PCHE, DE LA RURALIT ET DE LAMNAGEMENT DU TERRITOIRE

Jean-Franois MICHEL, alors conseiller au cabinet du ministre pour les affaires agricoles et pour les filires animales.
C. MINISTRE DE LINTRIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITS TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION

Jean-Pierre ALZERA, chef du service central des courses et des jeux (SCCJ) de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) ; Nathalie CUVILLIER, directrice de cabinet du directeur des liberts publiques er des affaires juridiques (DLPAJ) ; Valrie REGNIER, chef du bureau des cercles et ceux de la direction des liberts publiques er des affaires juridiques (DJPAJ).
D. MINISTRE DE LA JUSTICE ET DES LIBERTS

Jean-Marc CATHELIN, chef du bureau du droit conomique et financier, la sous-direction de la justice pnale spcialise de la direction des affaires criminelles et des grces ; Edouard CREPEY, directeur adjoint du cabinet du ministre ; Vincent MONTRIEUX, conseiller pnal au cabinet du ministre.

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E. MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT

Philippe DE BRUYN, chef du bureau des pratiques addictives la direction gnrale de la sant (DGS) ; Loc JOSSERAN, conseiller technique au cabinet de la secrtaire dEtat la sant pour la sant publique, la scurit sanitaire et la prvention.
F. MINISTRE DES SPORTS

Annabelle ARCHIEN, alors conseiller au cabinet du ministre ; Laurent HANOTEAUX, chef de la mission des affaires juridiques et contentieuses la direction des sports. II. AUTRES ORGANISMES PUBLICS
A. AUTORIT DE LA CONCURRENCE

Bruno LASSERRE, prsident ; Patrick SPILLIAERT, vice-prsident ; Sbastien SORIANO, rapporteur gnral adjoint.
B. AUTORIT DE RGULATION DES JEUX EN LIGNE

Jean-Franois VILOTTE, prsident ; Frdric EPAULARD, directeur gnral ; Sophie GUILLON-MOREL, directrice de cabinet ; Elonore PARA, charge des relations institutionnelles.
C. CAISSE NATIONALE DASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIS

Catherine BISMUTH, directrice des assurs.


D. CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX

Isabelle LEMESLE, prsidente ; Patricia FERRE, chef du dpartement des relations avec les lus.

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E. COMMISSION CONSULTATIVE DES JEUX ET PARIS SOUS DROITS EXCLUSIFS

Mme Hlne GISSEROT, prsidente.


F. COMMISSION NATIONALE DE LINFORMATIQUE ET DES LIBERTS

Dominique RICHARD, consultant ; Tiphaine BESSIERE, juriste.


G. COMMISSION SUPRIEURE DES JEUX

Jean-Pierre DUPORT, prsident.


H. TRACFIN

Jean-Baptiste CARPENTIER, directeur. II. OPRATEURS DE JEU


A. LOTERIES

Franaise des jeux : Christophe BLANCHARD-DIGNAC, prsident directeur gnral ; Charles LANTIERI, directeur gnral dlgu ; Patrick RAUDE, directeur de la rgulation et des affaires europennes ; Amel BOUZOURA, responsable relations institutionnelles.
B. PARIS HIPPIQUES

Socit du Cheval franais : Dominique de BELLAIGUE, prsident Jacques CHARTIER, alors directeur technique. France Galop : Hubert MONZAT, directeur gnral ; Jean dINDY, vice-prsident ; Charles-Henri de MOUSSAC, vice-prsident ;

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Christian MAIGRET, directeur des finances et de lorganisation. PMU : Philippe GERMOND, prsident directeur gnral ; Xavier HURSTEL, directeur gnral dlgu ; Pierre PAGES, secrtaire gnral ; Benot CORNU, directeur de la communication.
C. CASINOS

Association des Casinos Indpendants Franais (ACIF) : Luc LE BORGNE, directeur gnral. Groupe Barrire : Jacky STICKER, directeur gnral dlgu ; Jonathan STROCK, directeur de la rglementation. Groupe Emeraude : Marie-Pierre LANDOWSKI, prsidente. Groupe Partouche : Fabrice PAIRE, prsident du directoire ; Alain PARTOUCHE, directeur dexploitation. Groupe Tranchant : Georges TRANCHANT, prsident. JoaGroupe : Laurent LASSIAZ, prsident du directoire. Syndicat des casinos de France : Michel ROGER, prsident ; Jean-Franois COT, dlgu gnral. Syndicat des casinos modernes de France : Lionel LE FLOHIC, vice-prsident ; Christian DOBIGNY, secrtaire gnral. Vikings Casino : Luc LEBORGNE, directeur gnral.

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D. OPRATEURS EN LIGNE

Betclic Everest Group : Nicolas BERAUD, directeur gnral ; Stphane COURBIT, prsident ; Juliette DE LA NOUE, directeur thique et jeu responsable. Betfair : Andrew McCABE, directeur. Beturf : Jacques-Henri EYRAUD, prsident directeur gnral ; Ccile ROUVEYRAN, directeur juridique et ressources humaines. Bwin : Antonio COSTANZO, directeur France, en charge de la rgulation. Fdration franaise des entreprises de jeux en ligne : Bertrand BELINGUIER, prsident ; Arnaud POLAILLON, dlgu gnral. France Pari : Herv SCHLOSSER, prsident fondateur. Palamax Betting & Gaming : Sbastien BLANCHARD, directeur, fondateur. Sajoo : Juliette BIETRY, chef de projet dveloppement ; Claire FAVREAU, directeur juridique. Sofun Gaming : Julien DE PREAUMONT, fondateur. SPS EurosportBET : Olivier OU RAMDANE, directeur gnral. Unibet : Julien BRUN, directeur gnral France ; Christophe DHAISNE, directeur gnral, directeur marketing, directeur des marchs sous licences. Zeturf : Emmanuel de ROHAN-CHABOT, directeur gnral.

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Winamax : Alexandre ROOS, prsident directeur gnral, co-fondateur ; Michel ABECASSIS, directeur ditorial, journaliste, consultant spcialis ; Patrick BRUEL, actionnaire ; Marc SIMONCINI, actionnaire.
E. POKER

Association franaise des joueurs de poker online : Alexandre CROUAN, prsident. Le Club des clubs : Loc SABATTE, prsident adjoint. Club Poker : Laurent DUMONT, prsident, webmaster Ecole franaise du poker : Bruno LOUY, prsident, fondateur. Fdration franaise des joueurs de poker : Antoine DORIN, prsident. Poker Acadmie : Richard LAVOGIEZ, responsable des contenus. Poker Magazine : Franck DANINOS, rdacteur en chef ; Frdric WOIRGARD, journaliste. Poker Stars : Alexandre BALKANY, prsident directeur gnral ; Olivier KARSENTI, avocat la Cour. III. FDRATIONS SPORTIVES Association nationale des ligues de sport professionnel : Frdric BESNIER, directeur. Comit national olympique et sportif franais : Julien BERENGER, conseiller.

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Fdration franaise dquitation : Serge LECOMTE, prsident ; Jean-Marc LASSUS, charg de mission. Fdration franaise de football : Jean-Pierre HUGUES, directeur gnral. Fdration franaise de rugby : Pierre CAMOU, prsident ; Bernard GODET, vice-prsident ; Olivier KERAUDREN, directeur de cabinet. Fdration franaise de tennis : Gilbert YSERN, directeur gnral ; Emilie MONTANE, directeur juridique. Ligue de football professionnel : Jrme PERLEMUTER, responsable juridique. Ligue nationale de rugby : Emmanuel ESCHALIER, directeur gnral. IV. MDIAS Conseil Suprieur de lAudiovisuel : Olivier JAPIOT, directeur gnral ; Alexandra MIELLE, responsable du ple Publicit, chef dpartement communications commerciales et protection des consommateurs. IGA magazine : Valry BOLLIER, directeur marketing. Mdiavision : Sylvie DOERFLINGER, directrice juridique ; Neil BERNARD, consultant ; Mathilde DEFARGES, consultant. Union des annonceurs : Anne CHANON, directrice des relations institutionnelles ; Laureline FROSSARD, juriste.

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V. MOYENS DE PAIEMENT Paysafecard : Raoul BENOIT-DU-REY, manager France ; Bjrn management. KATERBAU, head of international key account

Ticket surf international : Gilles MORO, prsident directeur gnral ; Henri DUREY, directeur gnral dlgu. VI. PRVENTION ET LUTTE CONTRE LADDICTION Adictel : Eric BOUHANNA, prsident. Association e-enfance : Justine ATLAN, directrice ; Fahed TOUMI, responsable multimdia. Association familiale - Familles de France : Thierry VIDOR, directeur gnral ; Christiane THERRY, dlgue gnrale. Association Addictologie : Nationale de Prvention en Alcoologie et en

Alain RIGAUD, prsident national ; Patrick DAIM, secrtaire gnral. CHU Nantes : Jean-Luc VENISSE, professeur, chef de service. Chambre rgionale du surendettement social Jean-Louis KIEHL, prsident. CSAPA Libert : Didier TOUZEAU, chef de service, chef de ple addictions et centre de soins. Fdration Addiction : Jean-Pierre COUTERON, prsident, psychologue clinicien.

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Hpital Marmottan : Marc VALLEUR, mdecin chef. Institut du Jeu Excessif : Pierre PERRET. Institut National de Prvention et dEducation pour la Sant : Dc THANH Le LUONG, directrice gnrale ; Laetitia CHAREYRE, chef de dpartement tlphonie sant ; Pierre BACHELOT, charg de mission. Institut National de la Sant et de la Recherche Mdicale : Jeanne ETIEMBLE, directrice de recherche, directrice du centre des expertises collectives. Observatoire Franais des Drogues et des Toxicomanies : Jean-Michel COSTES, directeur et fondateur. Socit dEntraide et dAction Psychologique : Emmanuel BENOIT, directeur gnral. SOS Joueurs : Armelle ACHOUR, secrtaire gnrale, psychologue, responsable et fondatrice. Union Nationale des Associations Familiales : Corinne GRIFFOND, vice-prsidente ; Olivier GERARD, coordonateur mdias-Usages numriques. VII. AUTRES PERSONNALITS Arcturus Group : Mathilde DEFARGES, directeur excutif ; Neil BERNARD, consultant. Association franaise de normalisation : Raymond BOVERO, prsident de la Commission nationale de normalisation sur le jeu responsable ; Fatma BENSALEM, chef de projet. Avocats : Martina BARCAROLI, Vovan & Associs ; Jrme BERTIN, Bertin & Bertin Avocats Associs ;

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Alexandre DIEHL, cabinet Lawint ; Eric HABER, Orsay Avocats Associs ; Aurlien HAMELLE, cabinet Metzner Associs ; Frdric MANIN, Klein Goddard & Associs ; Thibault VERBIEST, cabinet Ulys ; Valrie ACHACHE, cabinet Ulys ; Fabienne FAJGENBAUM, Nataf Fajgenbaum & Associs ; Diane MULLENEX, cabinet Ichay & Mullenex. GEMALTO : Vincent BONNOT, directeur des ventes Europe ; Marie FIGARELLA, vice-prsidente, responsable stratgie affaires gouvernementales. GESTE - Groupement des Editeurs de Services en Ligne : Olivier KUHN, prsident de la commission Jeux en ligne ; Benjamin JACOB, pilote du groupe de travail technique ; Maxime JAILLET, juriste. Groupe Dynnovations : Guy SOMEKH, prsident. Keynetics : Thibault DE VALROGER, directeur Marketing & Business Development. RGA (Remote Gambling Association) : Manuel ESPARRAGO, Brussels manager. Salamandre : Cyril LEVY, conseiller, chef de projet.

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EXAMEN EN COMMISSION
Runie le mercredi 12 octobre 2011, sous la prsidence de M. Franois Marc, vice-prsident, la commission a procd lexamen du rapport dinformation de M. Franois Trucy sur lvaluation de la loi n 2010-476 du 12 mai 2010 relative louverture de la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne. M. Franois Trucy, rapporteur. Cette communication a pour objet de dresser le bilan de la loi douverture la concurrence et de rgulation du march des jeux dargent et de hasard en ligne du 12 mai 2010, dont javais t le rapporteur au nom de notre commission. Larticle 69 de cette loi prvoit dailleurs que le Gouvernement remette au Parlement deux rapports : lun, avant le 13 novembre 2011, qui value les conditions et les effets de louverture du march et propose le cas chant des adaptations ; et lautre, avant le 31 dcembre 2011, sur la mise en uvre de la politique de lutte contre le jeu excessif ou pathologique. En effet, cette loi innovait et dfrichait des domaines inconnus, ce qui a suscit des inquitudes et a rendu indispensable le principe dune valuation horizon relativement rapproch. Estimant que le Snat devait porter un son regard propre sur ce texte, jai men des travaux de mon ct, dans le but de dterminer si la loi et les textes rglementaires ont t respects, si la loi a atteint ses objectifs, quels ont t ses succs et ses checs, si elle comporte des lacunes ou des dfauts et quelles amliorations pourraient ventuellement lui tre apportes. Le rapport formule soixante-neuf propositions dimportance ingale. Certaines relvent du domaine lgislatif, dautres, plus nombreuses, du domaine rglementaire, voire infra-rglementaire. Je vous les prsenterai au fur et la mesure : toutes ont pour but de conforter ou damliorer la loi, et dassurer sa russite dans les domaines les plus importants. Je dbuterai par un bref rappel du contexte dans lequel nous avons lgifr. Quand, en 2010, le Gouvernement a prsent au Parlement ce projet de loi, il a avanc plusieurs raisons : - la ncessit de mieux protger les mineurs contre les jeux dargent et de lutter contre laddiction au jeu par la prvention et les soins apports aux joueurs addictifs ; - lurgence dencadrer un march qui sest totalement dvelopp en dehors du cadre lgal grce internet et qui napporte aux joueurs aucune garantie de fiabilit et lEtat aucune ressource ; - enfin, le conflit opposant, depuis deux ans, la France et la Commission europenne, celle-ci exigeant alors des Etats membres quils abolissent leurs monopoles sur les jeux et ouvrent leur march aux oprateurs

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en ligne. A cette poque, la France a reu un avis motiv et risquait dtre dferre devant la Cour de justice de lUnion europenne (CJUE). La Commission a dailleurs clos la procdure dinfraction le 24 novembre 2010. Une fois la loi promulgue, les dcrets dapplication, aussi nombreux que complexes, ont t publis un rythme extrmement rapide et tout fait inaccoutum, deux exceptions prs : le dcret sur le poker a d attendre un mois pour tre oprationnel, et surtout celui relatif au comit consultatif des jeux (CCJ) a pris neuf mois. Je vous rappelle que la loi a cre une nouvelle autorit administrative indpendante, lAutorit de rgulation des jeux en ligne (ARJEL), en charge dinstruire et de dlivrer - ou non - des agrments aux candidats sur la base des dispositions lgislatives et du respect de deux cahiers des charges. Elle assure galement une surveillance continue des oprateurs afin de veiller au respect de leurs nombreuses obligations et participe la lutte contre les sites illgaux. Son premier dfi tait dtudier les premiers dossiers dagrment en un temps trs court et de manire crdible. Ce pari a, de mon point de vue, t russi. Dabord parce que lARJEL a su profiter de sa priode de prfiguration, avant lentre en vigueur de la loi, afin dtre oprationnelle ds la promulgation de ce texte. Ensuite parce quelle a su dlivrer cinquantetrois agrments (dont quarante-quatre sont exploits) trente-sept oprateurs, sans que les conditions dexamen aient t vritablement contestes. LAutorit de rgulation, trs organise, comptente et respecte en Europe, a une mission extrmement difficile touchant un grand nombre de domaines, la fois techniques et complexes. Jestime que, jusquici, elle sen est sortie de manire tout--fait louable. Dix-huit mois aprs, o en sommes-nous ? Sagissant du march, la Franaise des jeux (FdJ), a perdu son exclusivit sur les paris sportifs, mais, appuye sur son rseau de plus de 30 000 points de vente de petit commerce, elle conserve intact son monopole des jeux de tirage et de grattage. Le PMU a, pour sa part, perdu son monopole sur les paris hippiques en ligne mais, l aussi, la force de son rseau et sa ractivit face au nouveau march et aux nouveaux concurrents font quil a, pour linstant en tout cas, trs bien tir son pingle du jeu. Ces deux oprateurs, non contents de prserver leurs positions traditionnelles, cherchent diversifier leurs activits et ont conquis une part significative du nouveau march. Pmu.fr est ainsi le premier site de jeux en ligne en France, le PMU tant mme en troisime position pour les paris sportifs ce qui ne peut que rjouir les socits de course. Cependant, la redevance, tire des jeux et verse la filire quine, est fortement conteste, dans sa forme actuelle, par la Commission europenne, un dispositif transitoire ayant t instaur par la loi de finances pour 2011 En termes gnraux, le march du poker en ligne, tir rapidement de lillgalit, compte plus dun million de comptes actifs de joueurs. Cest le

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march lgal qui fonctionne le mieux puisquil reprsente plus de 80 % des mises. Celui des paris sportifs aprs de bons dbuts, marque le pas depuis le dbut de lanne et a tendance se tasser. Et celui des paris hippiques se porte plutt bien, grce aussi une augmentation sensible du nombre de courses supports de paris. Toutefois, il est clair que, pour linstant, aucun des nouveaux oprateurs en ligne ne gagne dargent, la fois parce quils ont d consentir des efforts coteux pour rpondre aux exigences de la loi et parce quils ont engag des dpenses de publicit trs lourdes pour simposer sur le march. Plus fondamentalement, il faut souligner que ce march nest pas le pactole auquel ils croyaient. Les Franais ne sont pas, et de loin, les plus joueurs de la plante et chacun dentre nous peut sen fliciter Seuls les casinos, non directement concerns par la loi de mai 2010, mais impacts par la concurrence, continuent denregistrer une baisse sensible de leur chiffre daffaires et affrontent une priode de difficults sans prcdent, qui sest quand mme attnue sur la dernire anne ludique. Le rapport estime simplement quil ne faut pas ouvrir davantage le champ dapplication de la loi, en particulier aux jeux de casinos. La seule ouverture que je suggre concerne lautorisation des paris sportifs portant sur un cart de points suprieur un cart donn, ce qui aurait des effets quivalents au pari handicap. En effet, il me semble que lon reste dans lesprit de la loi. En outre, la Franaise des jeux propose dj des paris handicap sur son site ; il est plus sain de mettre tout le monde galit. Jen arrive un sujet qui me tient particulirement cur : leffort significatif que la loi affichait dans le domaine sanitaire et social a-t-il t suivi deffets ? Le projet de loi proposait, ds sa version initiale, des lments destins la protection des mineurs et la lutte contre laddiction interdiction faite aux mineurs de participer des jeux dargent et de hasard, obligation pour les oprateurs de faire obstacle la participation des personnes ayant souhait se faire interdire de jeux, mise en place de modrateurs de jeu, etc. Ces deux lments ont t considrablement enrichis par les deux Assembles, auxquelles on doit la mise en place dun message avertissant que le jeu est interdit aux mineurs, lencadrement de la publicit, linstauration dun numro dappel destin aux joueurs problmatiques et leur entourage, laffirmation du principe de linterdiction de jeu crdit et la procdure de consultation du fichier des interdits de jeu ; ainsi, un oprateur ne peut inscrire un nouveau joueur sans avoir consult le fichier des interdits volontaires de jeu, tenu par ministre de lintrieur. De plus, tous les mois, les oprateurs doivent obligatoirement rviser lensemble de la consultation du fichier. Pour obtenir leurs agrments, les oprateurs doivent souscrire des obligations trs dtailles.

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Enfin, un financement est prvu, pour la prvention du jeu excessif et la lutte contre laddiction. Prleve sur le produit des nouveaux prlvements sociaux sur les jeux, une dotation, dans la limite dun plafond de 5 millions deuros, est affecte lInstitut national de prvention et dducation pour la sant (INPES), charge pour lui de raliser des campagnes de prvention et de mettre en place un numro dappel durgence et dassistance pour les joueurs en difficults. En 2010, lINPES na reu que 4,4 millions deuros. Mais cet cart devrait tre compens en 2011. Par contre, le surplus des nouveaux prlvements sociaux affect lassurance maladie na pas permis daccrotre le financement de la recherche et de la prise en charge des joueurs problmatiques. Compte tenu des amnagements de la contribution sociale gnralise (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) sur les jeux intervenus par ailleurs, la Caisse nationale dassurance-maladie (CNAM) na reu que 10 millions deuros de recettes supplmentaires. Ds lexamen du projet de loi, jtais inquiet de ne pouvoir flcher ces ressources vers leurs cibles. Et javais raison de ltre car je ne dispose aucun lment attestant que le produit des nouveaux prlvements sociaux sur les jeux (environ 120 millions deuros) ait permis un accroissement des moyens des structures de prise en charge des joueurs. Il y a, de mon point de vue, une tude faire sur la question. Dans ce domaine sanitaire, le rapport nonce une vingtaine de recommandations, dont le renforcement du dispositif de protection des mineurs, certains amnagements en matire de publicit (publicit au cinma, modalits daffichage des messages sanitaires, encadrement des bonus offerts par les oprateurs aux joueurs, etc.), laugmentation de la frquence de consultation du fichier des interdits de jeu, ou encore le renforcement des modrateurs de jeu. Il propose galement dtudier la mise en place dun numro unique denregistrement des joueurs pour mieux les aider, ce qui, jen conviens, peut entraner des problmes pratiques et des difficults au regard des liberts publiques. Il faudrait aussi amliorer linformation du joueur sur les risques lis au jeu, renforcer la formation des coutants du numro dappel destin aux joueurs problmatiques et, surtout, assurer enfin le financement des centres de soins, daccompagnement et de prvention en addictologie (CSAPA), ainsi que celui des centres de recherche et de formation et des associations daide aux joueurs. Je vais prsent voquer la lutte contre les sites illgaux : en effet, quoi servirait-il davoir lgalis la majeure partie de ce secteur, si le poker ou les paris en ligne lgaux taient vous dprir au profit dun retour des joueurs sur les sites illgaux ? Or ce risque existe vraiment : lassiette retenue pour la taxation, cest--dire les mises engages par les joueurs, est inapproprie car elle rduit de moiti le temps de jeu que payent les joueurs. Une telle fiscalit peut les inciter sen aller et, ainsi, tuer le march lgal.

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Le rapport propose donc de taxer le produit brut des jeux (PBJ), comme cest le cas pour les casinos et comme ce ltait pour les paris hippiques avant louverture, linstar de ce qui se pratique dans la grande majorit des pays europens. Je relve au passage que nombre dEtats membres, tels que lEspagne, lAllemagne, le Danemark ou la Grce, tendent sinspirer du nouveau modle franais pour btir leur rgulation nationale, mais se fondent sur le PBJ pour tablir leur assiette fiscale. En revanche, le rapport ne propose nullement daugmenter le plafond du taux de retour aux joueurs (TRJ), de 85 %, en labsence des tudes qui permettraient enfin de dire si une telle augmentation est susceptible, ou non, de favoriser laddiction au jeu. Le rapport propose aussi douvrir les tables de poker dautres joueurs que ceux des sites en .fr et ce, sous rserve que cela ne soit possible quavec des pays europens rguls et lis par convention avec lARJEL. Enfin dautres mesures, plus anodines, sont susceptibles daccroitre lattractivit du jeu sans consquences nfastes sur les phnomnes daddiction. Je pense notamment lautorisation des variantes de poker la mode ou au renforcement des garanties aux joueurs. Il est galement important douvrir la rflexion sur lencadrement des jeux dadresse ( skill games ), qui se dveloppent grande vitesse et pourraient aussi tre rguls par lARJEL, sur le mme modle que les paris et le poker en ligne. Sagissant des paris sportifs et hippiques, la loi a bien abord le problme des conflits dintrts et de la fraude sportive. Le danger existe car le crime a toujours aim le jeu et y trouve des champs daction sans cesse renouvels. Il faut donc aller plus loin ; les fdrations sportives, les socits de courses hippiques doivent beaucoup contribuer cette lutte en adaptant leurs codes, leurs rglements, leur thique. Le rapport propose aussi la cration dun dlit de corruption sportive - que le Snat a dailleurs dj adopt, linitiative dAmbroise Dupont, dans le cadre de la proposition de loi dYvon Collin visant renforcer lthique du sport et les droits des sportifs. Ce nouveau dlit serait assorti dune obligation de dclaration de soupons qui pseraient sur les fdrations, les acteurs et les organisateurs des comptitions, ainsi que sur les oprateurs de paris. Sagissant de lARJEL, vingt-et-une propositions visent renforcer son action, essentielle. Une question importante concerne le fait de lui confrer ou non la personnalit morale. Lors de lexamen du texte au Snat, nous avions sollicit lavis du Gouvernement, qui tait dfavorable. Il faut tre clair : lARJEL, quand elle a dtect une fraude, un site illgal, un fournisseur daccs

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internet (FAI) qui fait obstacle la fermeture dun site, un oprateur qui ne respecte pas ses obligations, un mdia qui ne respecte pas les interdictions de publicit peut mettre un temps considrable mettre en uvre des sanctions et na pas les moyens dintenter elle-mme une action pnale. Elle met, en tout cas, beaucoup plus de temps que le fraudeur, qui dispose de nombreux moyens techniques de contournement de la loi. LARJEL a donc besoin de pouvoir agir plus vite et plus efficacement. Pour autant, il nest pas certain que la personnalit morale soit la solution idale car elle a des implications budgtaires. Cest donc au Gouvernement den dcider. A dfaut, lefficacit de lARJEL pourrait tre renforce en consacrant un droit daction civile de son prsident en cas de publicit pour un site illgal, quels que soient les jeux et paris en ligne en cause. Je propose galement que le collge de lARJEL, comme celui de lAutorit des marchs financiers (AMF), puisse prendre des mesures conservatoires durgence lencontre dun oprateur, sous le contrle de la commission des sanctions. La plupart des autres propositions du rapport concernent les joueurs, leurs intrts, leur scurit, la gestion de leurs comptes, la transparence de la procdure de sanction de lARJEL (en sinspirant de celle de lAMF), ou encore la cration dune mdiation en second recours entre les joueurs et les oprateurs Il est galement proposer damliorer lefficacit de la lutte contre les sites illgaux, en renforant les moyens des cyber-patrouilles, en dveloppant la coopration entre lARJEL et les autorits judiciaires, ou encore en tendant la porte des procdures civiles de blocage Je propose galement damorcer la rflexion sur la pnalisation de la demande de jeux en sus de celle de loffre, cest--dire des joueurs, ds lors quils contournent ouvertement et rgulirement la loi. La dernire partie de cette prsentation concerne lEurope. Les institutions communautaires ont le devoir de mettre en harmonie les rgulations des Etats qui ont fait des efforts dans ce domaine. Faute de quoi, si certains peuvent continuer pratiquer les taux de fiscalit qui leur conviennent pour attirer les oprateurs, ne rien contrler, ne pas protger les mineurs et les joueurs en difficult et ne rien respecter, seuls les Etats vertueux seront pnaliss. Le rapport sexprime assez vivement lgard de la Commission europenne sur ces sujets et demande quelle agisse sans dlais. Les initiatives rcentes de Michel Barnier me paraissent cependant assez encourageantes, puisquil a annonc rcemment une possible directive en 2012 sur la protection des joueurs, la lutte contre laddiction et lintgrit des comptitions sportives. Les Etats demeureraient toutefois libre du mode de rgulation, monopole ou concurrence, pour autant quune coopration entre autorits soit mise en place.

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En conclusion, puisque la loi a prvu une clause de rendez-vous dix-huit mois aprs sa promulgation, puissent ces propositions enrichir la rflexion du Gouvernement, qui reste matre de ce quil entend proposer dans son rapport. En toute hypothse, il me semble que nous pourrions, lavenir, consacrer davantage de rapports lexcution des lois. Je vous remercie de votre attention. M. Franois Marc, prsident. Merci, Monsieur le rapporteur. Il est vrai que cette loi touche de vraies proccupations, dans de multiples domaines. Je constate que vous avez ralis un travail approfondi et nous allons pouvoir dbattre de vos propositions. Pour ma part, jai le sentiment que nous sommes parvenus un point dquilibre dans le domaine des jeux en ligne et que les avances que vous proposez, notamment afin de renforcer lARJEL, vont dans le bon sens. M. Yann Gaillard. Vous avez soulign la clrit avec laquelle le Gouvernement a publi les dcrets dapplication de la loi, tout en relevant quil y avait une exception, relative au CCJ. Connaissez-vous la raison de ce retard ? Mme Marie-Hlne des Esgaulx. Je minterroge sur lurgence quil y avait voter cette loi en 2010. Dautre part, pourriez-vous prciser ce quest exactement le droit au pari sportif, qui semble agacer les oprateurs et dont on dit quil est une invention franaise ? Par ailleurs, quelles prconisations ont formul les rapports de lAssemble nationale et de lARJEL sur la loi du 12 mai 2010, et que peut-on attendre exactement de la clause de rendez-vous que vous avez voque ? M. Franois Trucy, rapporteur. Au sujet du CCJ, je vous rappelle quavant la loi de 2010, le contrle du secteur des jeux relevait de divers organismes dpendant de pas moins de sept ministres. Bref, il tait trop dispers. Cest pourquoi notre commission a fortement plaid pour la cration dun comit unique et, aprs des dbats parfois anims, a russi obtenir son inscription dans la loi ainsi que son rattachement auprs du Premier ministre, ce qui coupait court aux querelles entre ministres. Toutefois, par sa dcision n 2010-221 L du 14 dcembre 2010, le Conseil constitutionnel a jug que le rattachement du CCJ Matignon tait de nature rglementaire et le Gouvernement a estim devoir placer ce comit sous la double tutelle des ministres chargs des finances et de lintrieur. Cest pour cela que la sortie du dcret n 2011-252 du 9 mars 2011 relatif au comit consultatif des jeux a pris tant de temps. A Mme des Esgaulx, je dirai quau-del des menaces de contentieux communautaire, lchance quavaient en tte tous les acteurs de ce dossier au moment de lexamen de la loi tait la coupe du monde de football de 2010. Tout le monde souhaitait que le dispositif soit en place au moment de ce rendez-vous majeur afin dviter le risque dune explosion du march illgal, en labsence dune rglementation adapte.

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A propos du droit au pari, il sagit effectivement dune cration franaise. Lobjet consiste organiser les relations entre les fdrations ou les organisateurs de comptitions et les oprateurs lgaux de paris en ligne. Ces derniers doivent rmunrer les organisateurs, le droit de consentir lorganisation de paris tant reconnu comme faisant partie de leur droit de concession. Cet argent correspondant gnralement 1 % du montant des mises , ainsi que les autres dispositions contractuelles entre oprateurs et organisateurs, doivent amliorer le dispositif de lutte contre la fraude et contre la tricherie. Sagissant des autres travaux sur le projet de loi, les dputs Jean-Franois Lamour et Aurlie Filippetti ont publi un rapport dinformation au printemps dernier, dont, pour dire les choses brivement, linspiration est commune avec ce que je vous propose aujourdhui. En revanche, le rapport de lARJEL a t adress au seul Gouvernement et je nen ai donc pas connaissance. Quant aux consquences concrtes de la clause de rendez-vous, cest un mystre du point de vue lgislatif, aucun vhicule ntant programm pour linstant. Nanmoins, des progrs pourraient dj tre raliss un niveau infra-lgislatif. M. Franois Marc, prsident. Ayant suivi le projet de loi pour le groupe socialiste, javais constat que les jeux reprsentent un sujet particulier et dlicat. Mes observations sont les suivantes : - les difficults sont relles en matire daddiction, comme en attestent les 600 000 personnes victimes de problmes de cet ordre. Lors des dbats en sance, nous avions exig une protection forte de ces populations. Je remercie Franois Trucy de proposer aujourdhui des avances en la matire. Pour ma part, jestime quil faut aller encore plus loin. Ainsi, alors que les publicits caractre sexuel sont interdites prs des coles pour protger les enfants, en matire de jeux, la publicit peut encore trop facilement atteindre les mineurs ; - dans le domaine fiscal, les donnes fournies par le ministre en charge du budget de lpoque, Eric Woerth, faisaient tat denviron 5 milliards deuros de recettes. La position dfendue par le groupe socialiste consistait conserver un niveau quivalent de rentres fiscales malgr ladoption dune nouvelle lgislation. La baisse des taux nous inquitait tout particulirement. Je me demande si lobjectif de stabilisation des recettes fiscales a t atteint ; - la mise en place dune offre lgale aurait conduit ce que 90 % des joueurs en ligne utilisent actuellement les sites agrs. Cette proportion est encourageante. Je note que lItalie na pas connu la mme volution. Si ce taux correspond la ralit, cela montre quen France, lARJEL a pleinement jou son rle de rgulateur ;

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- enfin, la politique de lutte contre la fraude est satisfaisante, la faveur du rle essentiel jou par lARJEL. Japprouve, cet gard, les propositions du rapporteur dans ce domaine. Au total, nous ne pouvons que souscrire la plupart des propositions de notre collgue Franois Trucy. Jindique que nous prendrons connaissance avec attention du futur rapport du Gouvernement et que nous tudierons son contenu la lumire du rapport qui nous a t prsent ce matin. M. Franois Trucy, rapporteur. Les rgles en matire de publicit peuvent effectivement tre renforces pour mieux protger les mineurs. Sagissant des recettes de lEtat, elles slvent 3,3 milliards deuros en 2010 et 3,28 milliards deuros en 2011. De tels chiffres ne permettent pas de pavoiser surtout que rien ne garantit leur stabilit. Pour ce qui concerne la proportion de loffre lgale, le scnario 90 % est le plus optimiste : en effet, certains font tat dune offre illgale qui reprsenterait encore entre 20 % et 30 % du march. Par ailleurs, je prcise que le droit au pari pourrait inspirer la future directive communautaire. Enfin, les moyens de la lutte contre laddiction doivent tre renforcs, en particulier les centres spcialiss comme les CSAPA. Ces derniers, traditionnellement ddis aux problmatiques dalcool, de drogues et de tabac gagneraient accrotre leurs comptences aux jeux. En outre, les 120 millions deuros aujourdhui flchs vers lassurance maladie devraient, en partie au moins, financer la politique de lutte contre laddiction. Trop souvent, les associations qui apportent une aide de proximit aux joueurs en difficult ne le font quavec le seul soutien des oprateurs de paris et de jeux. M. Franois Fortassin. Jai trois questions : comment dceler les joueurs addictifs sils ne se manifestent pas ? Comment protger les mineurs ? Lexistence de paris sportifs nest-elle pas une incitation la tricherie ? M. Franois Trucy, rapporteur. Il est vrai quen labsence de manifestations de la part du joueur concern, personne ne peut dceler laddiction. Les commissions de surendettement peuvent toutefois jouer un rle en la matire mais, le plus souvent, cest lentourage du joueur qui permet dalerter sur les cas les plus pathologiques. Certains oprateurs srieux, linstar des casinotiers, font parfois ce travail deux-mmes. En outre, je souligne que le risque de tricherie existe mais, ce stade, il est surtout avr ltranger. M. Franois Marc, prsident. Le prsident de lARJEL, Jean-Franois Vilotte, a voqu le cas de matchs de football de Ligue 2 sur lesquels des paris considrables avaient t engags par des joueurs originaires dAsie du sud-est, laissant prsager un systme de corruption. M. Franois Trucy, rapporteur. De tels phnomnes justifient un renforcement de la lgislation, do mes propositions de crer un dlit de corruption sportive et de complter la liste des pratiques relevant du conflit dintrts en matire de paris sportifs.

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Mme Nicole Bricq, rapporteure gnrale. Je souhaiterais poser deux questions relatives la fiscalit. Tout dabord, votre proposition n 13 consiste verser le produit du prlvement sur les hippodromes ltablissement public de coopration intercommunale (EPCI) sur le territoire duquel est implant lhippodrome, plutt qu la commune. Dans le rapport crit, avez-vous analys en dtail les consquences dune telle proposition ? De mme, votre proposition n 15 vise ce que soit prvue plus explicitement, dans le code gnral des impts, la possibilit de fiscaliser les gains de certains joueurs selon un faisceau dindices qui dterminerait leur degr de professionnalisation. L aussi, avez-vous des lments pour tayer cette proposition, qui parat aller dans le sens dune plus grande transparence ? M. Franois Trucy, rapporteur. Au sujet des hippodromes, qui ont fait lobjet de dbats nourris au sein des deux Assembles lors de lexamen du texte, je trouve anormal que seule la commune dimplantation physique bnficie du prlvement. Le mme problme se pose dailleurs pour les casinos. Or il sagit de sommes importantes 15 % du produit brut des jeux du casino. Par cette proposition, je souhaite donc lancer un ballon dessai , mais javoue que lquation fine reste dfinir. Quant aux joueurs, il faut bien distinguer les joueurs normaux , qui samusent et ne gagnent rien voire perdent des grands joueurs, professionnels de fait, qui ne jouent dailleurs pas toujours partir du territoire national. Nous devons donc les considrer pour ce quils sont dun point de vue fiscal, et dailleurs pousser pour que nos voisins europens agissent de la mme faon. M. Jean Arthuis. Je salue lexcellence du travail ainsi que la constance de Franois Trucy. Je suis impressionn par le nombre de ses propositions. Pour ma part, jaimerais revenir sur la proposition n 13. Il est vrai que la question du prlvement sur les hippodromes avait facilit ladoption du projet de loi lanne dernire... Mais il existe une prsomption daubaine. Je prconise donc de conserver la position prudente que la commission avait dfendue pendant les dbats. Sur la proposition n 20, je minterroge sur la compatibilit entre le mtier doprateur et celui de mdia offrant des pronostics. Mme Marie-France Beaufils. Je souhaiterais que la proposition n 13 fasse lobjet dune rflexion commune avec le nouveau mode de calcul du potentiel financier. Pour ce qui concerne laddiction aux jeux, nous sommes face une grande difficult : souvent, laction des pouvoirs publics arrive bien trop tard. Les jeux ont tendance faire miroiter un potentiel de gains immenses alors que la ralit est toute autre. M. Yannick Botrel. Lors des dbats en sance publique, il y a plus dun an et demi, nous avions exprim des doutes quant la possibilit de lutter efficacement contre les sites illgaux. Pourra-t-on venir bout de ces

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pratiques et a-t-on les moyens dagir contre les Etats qui abritent ces oprateurs ? M. Franois Trucy, rapporteur. Je partage lanalyse de Marie-France Beaufils concernant laddiction. Les modrateurs de jeux, condition dtre bien placs, peuvent prvenir certaines drives. Sagissant de loffre illgale, la loi du 12 mai 2010 a mis en place un dispositif convenable mais il faut rester vigilant. Jajoute que les sites illgaux sont prsents au cur de lEurope, comme le montrent les exemples de Malte, Gibraltar ou, encore, des les anglo-normandes. LUnion europenne doit faire le mnage et ne pas pnaliser les Etats membre les plus vertueux. Enfin, en rponse aux inquitudes de Jean Arthuis que je partage, je prconise de faire montre de vigilance. M. Franois Marc, prsident. Je propose un vote sur ladoption de ce rapport particulirement instructif et contenant de nombreuses propositions. A lissue de ce dbat, la commission, lunanimit, a donn acte de sa communication M. Franois Trucy, rapporteur, et en a autoris la publication sous la forme dun rapport dinformation.

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