Vigilancia de las Industrias Extractivas Las polticas sociales y ambientales locales de las empresas extractivas Julia Cuadros Falla

a CooperAccin La Defensora del Pueblo de Per da cuenta cada mes de los conflictos que se desarrollan en nuestro pas. La tendencia en los ltimos meses se ha mantenido. Aproximadamente el 50% de los conflictos son socio ambientales y de stos al menos el 80% son conflictos por industrias extractivas (minera e hidrocarburos).

Cules son las causas que explican los conflictos: adems de la competencia por el uso de los recursos naturales escasos, como son el agua y la tierra, la expansin territorial de las IIEE, tenemos un tema clave, es la forma de relacin que se establece entre las empresas extractivas con sus entornos poblacionales y con los diferentes grupos de inters alrededor de sus intereses econmicos, producto de la implementacin de polticas sociales y ambientales que tienen su concrecin en el nivel local. Una manera de analizar entonces las polticas sociales y ambientales que las empresas estn implementando es hacerlo desde el anlisis de la relacin de las empresas con sus denominados stakeholders o grupos de inters (clientes, proveedores, competidores trabajadores accionistas comunidad gobierno sociedad civil medios de comunicacin, entre otros) 1

En esta oportunidad hemos considerado importante realizar el anlisis de la relacin entre las empresas mineras y cuatro grupos de inters que nos parecen claves: el Estado nacional y el Estado en sus los niveles de gobierno regional y local, las Comunidades y la Sociedad Civil. Cmo es la relacin entre las empresas y el Estado nacional y los niveles de gobierno local y regional, entre las empresas y las comunidades y entre las empresas y las organizaciones de la sociedad civil. La Responsabilidad Social Empresarial En estos tiempos, an hay un lento viraje hacia la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) de empresas como las mineras. Los principios de la RSE sealan la necesidad de compartir los beneficios de la actividad con la poblacin con quien se convive y convivir por dcadas. El principio de la RSE parte de que comunidad, autoridades locales, organizaciones sociales y empresa son socios estratgicos y deben acordar objetivos comunes; a lo que habra que aadir que tambin hay que acordar responsabilidades que compartir. A diferencia de la filantropa, en la RSE hay una coordinacin directa con las comunidades para conocer sus necesidades, con las autoridades locales para articularse a las acciones de desarrollo local y una nueva manera de relacionarse con la poblacin. Una empresa con responsabilidad social promueve espacios de dilogo y concertacin, articula su intervencin con los planes de desarrollo concertados e instrumentos de gestin como son los planes de ordenamiento territorial, de gestin de los recursos hdricos con enfoque de cuencas, de gestin ambiental, entre otros. Pirmide de la RSE 1 Para hacerlo vamos a tomar en cuenta una herramienta que la teora de la RSE ha venido utilizando: la Pirmide de la RSE, que permite analizar el comportamiento de las empresas al respecto.

En lo que se refiere a responsabilidades econmicas: la pirmide de la RES plantea que la empresa debe producir y generar servicios que la sociedad desea y necesita, con una relacin equitativa con los actores locales y un adecuado cuidado ambiental, aportando al desarrollo sostenible del pas y de las localidades donde actan. En tal sentido, las Empresas Socialmente Responsables deberan disear sus estrategias estableciendo procedimientos internos de gestin, que tomen en consideracin no slo la dimensin econmica sino tambin las dimensiones social y ambiental. No se trata que las empresas no generen beneficios, sino que estos beneficios no se produzcan a cualquier precio ni a cualquier costo. Ello debera agregar valor a las empresas y mejorar su competitividad.

Propuesta por Dr. Archie Carroll.

Al respecto consideramos que se est sacrificando lo social y lo ambiental al lucro econmico, que siendo la razn de ser de las empresas no debera ser el nico aspecto a considerar. Responsabilidades legales: que est referido al respeto y cumplimiento que las empresas deben tener respecto a la normativa local, regional y nacional y su aporte al desarrollo sostenible: lo que est sucediendo es que se est ejerciendo presin sobre el Estado y el poder poltico para flexibilizar an ms la normativa y presionar por la autoregulacin. Por ejemplo, la reaccin del empresariado peruano frente a la modificacin de la norma que establece el compromiso social previo. Mientras la sociedad civil seala que no constituye un gran avance ya que se sigue manejando en el mbito de la voluntariedad, mientras que las empresas sealan que se estaran estableciendo demasiadas exigencias para su actividad. Responsabilidades ticas: que involucran el cumplimiento de otras expectativas sociales no contempladas en la Ley y que estn ntimamente ligadas al aporte que las empresas deberan hacer al desarrollo sostenible del pas y de las localidades donde operan. Consideramos que existira un doble discurso por parte de las empresas, ya que la presencia de las empresas extractivas profundiza las asimetras existentes sobre todo en los espacios locales. Las expectativas locales que se generan con la presencia de las IIEE son consideradas por las empresas como una oportunidad para garantizar la viabilidad social de sus operaciones; sin embargo, las empresas no toman en cuenta que sociedades dbiles, con dbil o inexistente presencia del Estado, con dbiles capacidades de organizacin y de gestin y con acceso limitado a informacin, no hacen sostenible su intervencin. Responsabilidades Voluntarias: que forman parte de los Valores de la empresa, y deberan ser aquellos comportamientos adicionales y actividades a favor de la sociedad. Cada vez ms el peso de las polticas corporativas pone nfasis en este tipo de acciones voluntarias, desarticuladas a las iniciativas de desarrollo en los espacios locales y regionales. En nuestro pas los aportes mineros al desarrollo sostenible dependen de la voluntad de las empresas y no del mandato de la Ley. Un ejemplo claro de ello es el denominado Aporte Voluntario que reemplaz a la propuesta de un Impuesto a las Sobreganancias Mineras. Existe una presin permanente por ampliar los mecanismos voluntarios frente a los mecanismos obligatorios. Minera y Desarrollo Sostenible La empresa acta en la sociedad no slo como un actor econmico activo, sino tambin como un actor social; y es a travs de la RSE que los empresarios pueden comprometerse a participar activamente y aportando al desarrollo sostenible. En el mundo, el desarrollo ha dejado de ser considerado nicamente como un concepto referido al crecimiento econmico. El Desarrollo Sostenible fue definido por el Informe Brundtland (ONU, 1987) como el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades Aos despus el PNUD avanz en el concepto y seal que el desarrollo adems de ser sostenible deba integral, centrado en las personas, garantizando la calidad de vida de las generaciones futuras. PNUD avanz en el concepto desarrollado por Amartya Sen (2000) El desarrollo humano consiste en la ampliacin de las capacidades entendidas como las libertades de las personas para elegir lo que efectivamente puedan disfrutar. Estas libertades incluyen tanto las oportunidades que tienen de vivir de las maneras que consideran valiosas, como de su papel como agentes capaces de escoger libremente entre tales oportunidades y de influir en su sociedad para hacerla ms plenamente humana, igualitaria y sostenible. 3

Existen dos visiones acerca del rol que la actividad minera debera cumplir para el desarrollo de las poblaciones donde realiza sus actividades. Visin Economicista La visin economicista reduce el aporte de la actividad minera al pago de impuestos y regalas. Siendo muy importante este aporte econmico, es insuficiente. El gran lmite de esta visin es que las empresas mineras se convierten en actores con mucha influencia poltica, econmica y social; sobre todo en los espacios locales y regionales, ya que su presencia profundiza las asimetras existentes, debilita la institucionalidad pblica y el tejido social. Visin de Desarrollo Integral y Sostenible Por otro lado, existe una visin de desarrollo que propugna que la actividad minera debe aportar al desarrollo integral y sostenible de las localidades donde se desarrollan estas actividades. Una visin de desarrollo integral y sostenible implica que el aporte de la actividad minera debe ir ms all del pago de impuestos (canon) y regalas. Los beneficios, deben llegar a toda la poblacin, a las comunidades de su entorno. Esto debe hacerse en el marco de los Planes de Desarrollo Concertados, que son el instrumento que, segn la normativa peruana, debe ordenar el desarrollo en cada circunscripcin. Este proceso debe darse articulado a otros instrumentos de gestin como son los planes de ordenamiento territorial, la Zonificacin Ecolgica y Econmica, la gestin de los recursos hdricos, la proteccin del medio ambiente, gestin ambiental local, entre otros. Sin embargo, aunque muchas empresas declaran pblicamente su adhesin a esta visin de desarrollo, desarrollan prcticas tradicionales, implementan medidas de corte asistencial, a manera de mantener la paz social en una lgica de filantropa (donacin), no de desarrollo. Con este enfoque, se promueve una posicin pasiva, sin compromiso de las partes, de tal manera que no se garantiza su sostenibilidad en el largo plazo, tanto para el proyecto como para el desarrollo de la poblacin. Los acuerdos con esta lgica a los que se llega con las comunidades en este sentido, tienen una mirada de corto plazo. Cuando no tratan los temas de fondo relacionados con la cultura, la cosmovisin andina, el acceso y proteccin a los recursos naturales, entre otros, se pueden incubar conflictos. Recordemos que antes de que se firmara el acuerdo de la Mesa de Dilogo en Tintaya, a las comunidades se les entreg dinero por la expropiacin de sus tierras; cuando este dinero se acab, las comunidades regresaron y se suscit un conflicto que no se resolvi hasta que no se abordaron los temas de la agenda legtima de las comunidades: tierras, medio ambiente, derechos humanos y desarrollo sostenible. Cul es el comportamiento de las empresas con relacin a los diferentes actores que estamos priorizando para el anlisis. Relacin entre las empresas y el Estado En el Per vivimos una tendencia muy fuerte hacia la desregulacin, la flexibilizacin de las normas y una tendencia hacia la autoregulacin y voluntariedad. Existe una presin muy fuerte por parte de las empresas hacia el Estado a fin de que se flexibilice an ms la normativa, existe una resistencia al control y fiscalizacin por parte del Estado y existe una bsqueda de mantener el statu quo. Sin embargo, habra que agregar que desde el Estado se promueve la inversin en minera; se promueve un modelo de crecimiento econmico basado en las industrias extractivas, un modelo primario exportador que no genera valor agregado y que no se articula al desarrollo local en lo econmico, lo social, lo ambiental. La minera ha servido para mejorar los desempeos macroeconmicos. A pesar de que un tercio de nuestra poblacin an se 4

encuentra en situacin de pobreza hemos pasado a ser un pas de renta media, debido a que mantenemos un crecimiento econmico que ha permitido que el pas tenga las cifras en azul. Sin embargo, este crecimiento no ha permitido superar la situacin de exclusin y de pobreza, incluso de aquellas poblaciones donde se realizan actividades mineras. Por el contrario su presencia ha generado conflictos al disputar el uso de los recursos naturales escasos, como son el agua y la tierra, con las comunidades locales y por la forma tradicional de su relacionamiento con las poblaciones y sus autoridades. Tenemos varios ejemplos que grafican esta situacin: la firma de contratos de estabilidad tributaria como requisitos de inversin, a pesar de que el contexto econmico ha cambiado drsticamente y no se justifican medidas de este tipo; una resistencia al pago de un impuesto a las sobreganancias. Esta situacin se da a la par que se difunde un discurso meditico a favor del desarrollo sostenible y de responsabilidad social y ambiental. Relacin entre empresas y gobiernos locales Las empresas llegan a los espacios locales con ingentes recursos y establecen relaciones clientelares con autoridades locales que estn desinformadas, que cuentan con dbiles o inexistentes herramientas de gestin del desarrollo y que no estn empoderadas de las competencias y funciones que les da la ley. Las empresas generan clientelismo, profundizan las asimetras de informacin y presionan en la toma de decisiones, debilitando an ms la institucionalidad pblica local. Los programas de gestin social de las empresas responden a sus intereses corporativos y no se articulan a los procesos de desarrollo que se implementan en los niveles locales y regionales. De esta manera se desdicen de los principios de la Responsabilidad Social Corporativa que plantea la necesidad de comprometerse en el desarrollo sostenible de la sociedad en general y de las comunidades locales en particular. Relacin entre empresa y comunidades Se ve una tendencia a la privatizacin de los procesos de negociacin, teidos de secretismo. No se sacan lecciones de experiencias exitosas y de fracasos anteriores. Podemos sealar que las formas de relacionamiento tradicionales que los funcionarios establecen con los actores locales son una de las causas de los conflictos. Las empresas no hacen ningn esfuerzo por involucrar al Estado en estas negociaciones y el Estado tampoco hace ningn esfuerzo por involucrarse y cumplir su rol garante de derechos. Las polticas sociales y ambientales que implementan las empresas localmente resquebrajan la estructura de la comunidad, no tienen un enfoque intercultural. La presin que marca la viabilidad tcnica y financiera hace que se busque acelerar procesos, por lo que los acuerdos terminan siendo no sostenibles. Y cuando llega el momento en que las comunidades se informan y toman real conciencia de los acuerdos tomados, se dan cuenta que estos no han sido favorables y se gestan los conflictos. Relacin entre Empresa y Sociedad Civil Existe una tendencia a excluir en estas negociaciones a organizaciones de la sociedad civil, que buscan garantizar la equidad de los acuerdos entre empresas y comunidades, se resisten a la vigilancia social, y acusan a las ONGs de ser anti inversin o antimineras, polarizando el ambiente local; obligan a las comunidades a elegir entre su relacin con la empresa y la relacin con las ONGs.

Vigilancia Social de las polticas sociales y ambientales locales de las empresas extractivas Los siguientes consideramos son los principales aspectos vinculados a las polticas sociales y ambientales locales de las empresas extractivas, en particular mineras, sobre los que consideramos deberan ejercerse una vigilancia social organizada: Derechos de tierras y agua, impactos ambientales, empleo local y adquisiciones locales, inversin social, conducta de los trabajadores y alojamiento de la fuerza laboral, uso de impuestos, canon y regalas, acceso a informacin oportuna participacin ciudadana y relacin con los grupos de inters.

Una primera constatacin acerca de las polticas locales sociales y ambientales es que las mismas slo responden a los planes corporativos y no as a una articulacin con los procesos de desarrollo que a nivel local y regional se vienen implementando (a ello agregar que es el gobierno nacional quien decide el otorgamiento de las concesiones extractivas) Las empresas actan sobre territorios concretos en el que se desarrollan procesos que van ms all de su mbito de intervencin, como son el proceso de descentralizacin, los procesos de planes de desarrollo concertados y presupuestos participativos, sistemas de gestin ambiental local, comisiones municipales ambientales, entre otros. La existencia de una dbil y a veces inexistente institucionalidad pblica local, agrava las asimetras existentes: de informacin, de capacidades, de habilidades, de conocimiento y ejercicio de derechos, para enfrentar situaciones nuevas como es la presencia de las industrias extractivas. La intervencin de las empresas, lamentablemente, debilita la institucionalidad local, en la medida en que ejercen un poder econmico y poltico que trastoca las relaciones previamente establecidas entre los actores locales. A pesar de los esfuerzos, y en la medida en que el aspecto econmico y tcnico es el que impone el ritmo, las relaciones comunitarias y con las instituciones pblicas y privadas locales se ven entorpecidas. A lo que hay que agregar las prcticas tradicionales del personal de la empresa que no han interiorizado los aspectos de la RSC en su prctica cotidiana, como es el clientelismo y el asistencialismo, agravados por posturas racistas y discriminadoras. Asimismo, las empresas carecen de un enfoque de gnero en sus intervenciones y probablemente actuando de buena fe estn impactando negativamente en la vida de las mujeres al agregar cargas adicionales de trabajo y afectar a nios y nias en su desarrollo escolar, por ejemplo. Existe una dificultad real por parte de las empresas y su personal local para conocer y respetar los derechos de las poblaciones locales consignados en la legislacin nacional, por el desconocimiento y dbil ejercicio de derechos de los actores locales. Pero tambin est la otra cara de la moneda, actores locales dbiles, que desconocen sus derechos y que pueden caer fcilmente en el clientelismo y asistencialismo. El fortalecimiento de los actores locales no slo es una responsabilidad social de las empresas, es tambin una condicin para garantizar la viabilidad de los proyectos de industrias extractivas, ya que mientras ms empoderados y ejerciendo sus derechos estn los actores 6

locales, los acuerdos sern ms sostenibles y duraderos, garantizando el xito de sus operaciones. Recuperar Gobernabilidad Los conflictos y la crisis actual demuestran con claridad hasta qu punto se presentan brechas de gobernabilidad Las brechas de gobernabilidad se presentan cuando los actores econmicos (estados, empresas/inversiones) pretenden ir ms all de la capacidad que tiene la sociedad de controlar y regular sus actividades, en funcin del bien comn. (John Ruggie 2) El desafo central sigue siendo: Cmo construir un nuevo sistema de reglas ms equilibradas en trminos, econmicos, sociales y ambientales? de tal manera que los beneficios de las actividades extractivas realmente lleguen a las poblaciones locales. Noviembre, 2010.

Representante Especial para DDHH y Empresa de la ONU.