UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICAS PBLICAS E FORMAO HUMANA - PPFH

EVALDO DE SOUZA BITTENCOURT

POLITICAS PBLICAS PARA A EDUCAO BSICA NO BRASIL, DESCENTRALIZAO E CONTROLE SOCIAL LIMITES E PERSPECTIVAS .

RIO DE JANEIRO NOVEMBRO - 2009

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICAS PBLICAS E FORMAO HUMANA - PPFH

EVALDO DE SOUZA BITTENCOURT

POLITICAS PBLICAS PARA A EDUCAO BSICA NO BRASIL, DESCENTRALIZAO E CONTROLE SOCIAL LIMITES E PERSPECTIVAS .

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-graduao em Polticas Pblicas e Formao Humana da Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Polticas Pblicas e Formao Humana. Orientador: Prof. Dr. Zacarias Gama.

RIO DE JANEIRO NOVEMBRO 2009

EVALDO DE SOUZA BITTENCOURT

POLITICAS PBLICAS PARA A EDUCAO BSICA NO BRASIL, DESCENTRALIZAO E CONTROLE SOCIAL LIMITES E PERSPECTIVAS .

Dissertao submetida a julgamento e aprovao para a obteno do ttulo de Mestre em Polticas Pblicas e Formao Humana no Programa de Ps-graduao em Polticas Pblicas e Formao Humana da Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ.

Aprovada em : ...... de ............................... de 2009.

BANCA EXAMINADORA: ______________________________________________________

Professor Doutor Zacarias Gama. Orientador. Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ.

______________________________________________________
Professor Doutor Gaudncio Frigotto. Examinador. Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ.

______________________________________________________
Professor Doutor Jailson Alves dos Santos. Examinador(a) Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ.

______________________________________________________
Professora Doutora Lia Faria. Examinadora. Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ.

Dedico este trabalho Aos meus amados pais Francisco e Francelina Aos meus queridos irmos Edmilson, Izabeti e Marileni, `A amada esposa Eva `A querida filha Elina A todos os educadores brasileiros que em cada Escola emancipam os seres humanos e transformam o mundo.

AGRADECIMENTOS. Primeiramente a Deus, pela vida e pela oportunidade de evoluo na Terra; Aos meus amados pais Francisco e Francelina que sempre lutaram para que eu e meus irmos alcanssemos nveis de educao aos quais eles no tiveram oportunidade de acesso ; minha querida Tia Minda, anjo acolhedor nos momentos decisivos da minha formao e atuao inicial de professor; minha primeira e querida Professora Eumlia , que ainda me d a alegria do convvio e se felicita com meus voos educacionais; minha amada esposa Eva , mulher guerreira , educadora de fibra e fiel companheira, que sempre me incentivou a ingressar e concluir o mestrado, apoiando-me em todas as horas juntamente com sua me D. Carmlia e sua irm Hellen; minha querida Elina , filha luminosa que torna as lutas mais leves e harmoniosas dando alegria e sentido ao meu viver. Seus dedinhos no teclado em muitos momentos inspiraram-me, renovando a disposio para prosseguir lendo e escrevendo; Aos meus queridos irmos Marileni, Edmilson e Izabeti e sobrinhos(as): parceiros de tantos desafios e inmeras conquistas ; Aos meus colegas professores e gestores das redes pblicas de ensino do Estado do Rio de Janeiro e do Municpio de So Pedro da Aldeia, a quem devo gratido pelo companheirismo e aprendizados compartilhados; Ao Professor Doutor Donaldo Bello - UERJ, a quem devo minha reaproximao academia, depois de algumas dcadas no pragmatismo escolar, tendo me acolhido como colaborador no NUEPE UERJ; Professora Doutora Lia Faria, com sua bela trajetria na educao pblica fluminense, fonte de inspirao para uma prtica educacional com muita garra e paixo na alma e nas veias; Ao Professor Doutor Gaudncio Frigotto que h 20 anos minha referncia de aposta no ser humano e na possibilidade de construo de um mundo bem melhor para todos, com justia social e fraternidade; Ao meu paciente orientador Professor Doutor Zacarias Gama que soube dosar profissionalismo e companheirismo, estimulando-me a vencer as barreiras e encontrar caminhos para que a concluso deste trabalho fosse alcanada com prazer e lucidez; Coordenao do PPFH, demais professores, funcionrios e colegas do curso que sempre me acolheram com muito carinho e ateno.

No h nenhuma atividade humana da qual se possa excluir qualquer interveno intelectual o Homo faber no pode ser separado do Homo sapiens. Alm disso, fora do trabalho, todo homem desenvolve alguma atividade intelectual; ele , em outras palavras, um filsofo, um artista, um homem com sensibilidade; ele partilha uma concepo do mundo, tem uma linha consciente de conduta moral, e portanto, contribui para manter ou mudar a concepo do mundo, isto , para estimular novas formas de pensamento.

Antnio Gramsci.

RESUMO

O presente trabalho tratou de investigar as representaes do Estado no contexto do capitalismo globalizado em crise, tendo dimensionado os reflexos diretos dos acordos dos organismos multilaterais na definio das polticas pblicas para a educao bsica brasileira . Sem levantar dados novos, a pesquisa sustentou-se na metodologia de monografia de base, tendo analisado o programa federal PDDE do MEC, suas contradies, fatores limitantes e impactos efetivos da descentralizao de recursos financeiros na democratizao das unidades escolares. O estudo revelou uma fragilidade no controle social do programa, indicando uma ressignificao da descentralizao tendo desfocado na escola as bandeiras democrticas das lutas progressistas anteriores s ondas neoliberais da dcada de 1990. O estudo mostra que o que ocorreu foi desconcentrao de competncias e atribuies com atrelamento financeiro a programas federais de modo a reduzir a autonomia dos sistemas e das escolas tanto na definio de suas polticas locais quanto na avaliao destas mesmas polticas. O estudo revelou uma inconsistncia no controle social das polticas pblicas educacionais num Estado que ainda no se fez Nao, cujos nveis de cidadania e participao da sociedade civil so reduzidos e inferiores quando confrontados s reais necessidades apontadas pelos indicadores educacionais com os quais o Brasil adentrou o sculo XXI. Os conselhos existentes , no contexto da trajetria oficialista e clientelista do Estado brasileiro, esto mais a servio da regulao estatal do que da democratizao da educao.

Palavras-chave: Crise do Estado. Descentralizao. Polticas pblicas. Educao bsica. Controle social.

ABSTRACT

This work focuses on an enquiry on constructed imagery of State, within a framework of globalized capitalism under crisis, boiling down to an appraisal of epiphenomena streaming from agreements between multilateral organisms onto definitions of public policies for the so called Educao Bsica (Brazilian Basic Education, comprised by approximately the first to the ninth grades in USA). Research abstained to dig new data, rather drawing from extant methodologies of historical hermeneutics and critical heuristic on raw, living documental data. The major federal program now in flight, PDDE, as posed by Brazilian Ministrio da Educao (MEC , Ministry of Education) was so appraised, with a view of picking out some of its contradictions, limiting factors and actual bearings on the decentralization of financial resources through a process of democratization of bottom educational unities. This study points to a degree of fragility of social control over the program, sketching a way by which decentralization concept might have been rebuilt along recent history, such as to decrease clarity, within those bottom educational unities, of former democratic tenets once sourced from progressive, political struggles as they happened in Brazil before the neoliberal pathways waving from the 90`s. This work shows that what happened indeed, was a competencedecentralization, in the sense that administrative assignments for basic education management were slaved to federal, financial planning and scheduling, so that the ultimate autonomy of the assigned personnel was eventually compromised, this imposing constraints on the agents` freedom to posing and evaluating educational programs they are engaged in. A bare inconsistency was then unraveled, between social control by bottom educational unities over upper-streaming policies from a State which may well fail yet to become a Nation. A mismatch was found between required levels of citizenship and participation of the individuals involved in basic education, in the face of the requirements and needs they have to meet, given some stressed educational indicators flagged on Brazil at the overture of twentieth one century. The existing Councils, in charge of promoting and supervising democratic ideals for Brazilian education, seemed to this research to be rather exerting hard regulation instead of breeding democracywhich frames them into two political deviances acknowledged by Brazilianist literature: oficialismo and clientelismo. Keywords: Crisis of State. Power Decentralization. Public Policies. Social Control. Educational Polices. Educao Bsica Brasileira.

LISTA DE QUADROS Quadro 1 - Efeitos da poltica do imperialismo nas trs maiores economias latinoamericanas ........................................................................................................ 35 Quadro 2 Comparao das metas do milnio relativas educao e as metas da Cpula Mundial de Educao de Dacar. ........................................................... 40 Quadro 3 - Percentual da populao em idade escolar que est na escola....... 50 Quadro 4 -Taxa de aprovao ......................................................................... Quadro 5 - Taxa de reprovao ......................................................................... Quadro 6 - Taxa de abandono ......................................................................... Quadro 7 Percentual de alunos que aprendeu o que era esperado para cada srie. ....... 50 51 51

51

Quadro n.: 8 Aplicao dos recursos do provimento das necessidades da escola . .............. 85 Quadro 9 Participao das comunidades escolar e local. Exerccio do controle social dos recursos repassados. ........................................................................ 86 Quadro 10 Mobilizao da comunidade escolar.............................................. Quadro 11 Adeso/ habilitao........................................................................ Quadro 12 Aplicao dos recursos. ................................................................ Quadro 13 Prestao de contas...................................................................... 88 91 91 93

Quadro 14 Na sua esfera de governo so feitas visitas de acompanhamento ou inspeo em escolas ? ............................................................................................................ 94 Quadro 15 Principais dificuldades na execuo do PDDE. Como so sanadas ? ..............

94

Quadro 16 - Os grupos enfatizaram que as dificuldades deveriam ser sanadas adotando-se os seguintes procedimentos. ........................................................ 95 Quadro 17 - Dificuldades na transmisso de orientaes sobre PDDE............ Quadro 18 - Sntese das sugestes apresentadas para melhoria do PDDE..... 95 95

10

LISTA DE ABREVIATURAS: LDBEN Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola. PDE Plano de Desenvolvimento da Escola. PAR Plano de Aes Articuladas. FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio. FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao do Magistrio. PNATE Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar. CAE Conselho de Alimentao Escolar. CACS Conselho de Acompanhamento e Controle Social. FPM Fundo de Participao dos Municpios. QESE Quota Estadual do Salrio Educao. MEC Ministrio da Educao. BM Banco Mundial. FMI Fundo Monetrio Internacional. EUA Estados Unidos da Amrica. BID Banco Interamericano de Desenvolvimento. CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe . UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura. OMC Organizao Mundial do Comrcio. MDMs Metas de Desenvolvimento do Milnio. EF Ensino Fundamental. EM Ensino Mdio. IVR Iniciativa Via Rpida. FHC Fernando Henrique Cardoso. UNDIME Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao. CUT Central nica dos Trabalhadores. SEEDUC RJ Secretaria de Estado de Educao do Rio de Janeiro.

11

CIEP Centro Integrado de Educao Pblica. CNTE Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao. UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia. PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. BIRD Banco Interamericano de Desenvolvimento. IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica. CNE Conselho Nacional de Educao. GATs Acordo Geral de Tarifas Aduaneiras. PAC Plano de Acelerao do crescimento. UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro. USP Universidade do Estado de So Paulo. UFF Universidade Federal Fluminense. PNE Plano Nacional de Educao. PPA Plano Plurianual. PCNs Parmetros Curriculares Nacionais. SAEB Sistema de Avaliao da Educao Bsica. CONSED Conselho de Secretrios Estaduais de Educao. FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao. PIB Produto Interno Bruto. OSs Organizaes Sociais. OSCIPs Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. UExs Unidades Executoras. CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social. ONGs Organizaes No-governamentais. APM Associao de Pais e Mestres. CPM Crculo de Pais e Mestres. TCU Tribunal de Contas da Unio. DF Distrito Federal. SEB Secretaria de Educao Bsica. UENF Universidade Estadual do Norte Fluminense. UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro.

12

SUMRIO Resumo INTRODUO ......................................................................................................... 13 1 - ESTADO E POLTICAS PBLICAS PARA A EDUCAO BSICA ............... 24 1.1 - Estado representao e satisfao de interesses contraditrios..................24 1.2 A insero do Brasil no desenvolvimento capitalista em expanso...............32 1.3 Mudanas estruturais no interior do capitalismo............................................34 1.4 Polticas pblicas para a educao brasileira.................................................37 1.4.1 Novos cenrios para a educao brasileira anos 1990......................37 1.4.2 Reformas educacionais no Brasil e o Banco Mundial ..........................45 2 GESTO DA EDUCAO BSICA BRASILEIRA............................................ 50 2.1 Gesto da educao no contexto da reforma do Estado brasileiro........... 50 2.2 Descentralizao e democratizao da gesto educacional desafios permanentes.............................................................................................................. 61 3- PROGRAMAS DO MEC PARA A EDUCAO BSICA BRASILEIRA DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS EDUCACIONAIS E A DEMOCRATIZAO DAS ESCOLAS..................................................................... 71 3.1- Financiamento da educao bsica no Brasil................................................71 3.2- PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola - origem no contexto das reformas do Estado brasileiro ............................................................................ 74 3.2.1 - PDDE democratizao da Escola houve avano ?.......................... 78 3.2.4 Anlise do Relatrio do 1 Encontro Tcnico Nacional do PDDE..... 83 4- CONTROLE SOCIAL DA EDUCAO PBLICA NO BRASIL LIMITES E PERSPECTIVAS...................................................................................................... 98 4.1 Breve contexto histrico.............................................................................. 98 4.2 - rgos colegiados e os conflitos no processo de participao................ 102 4.3 Os Conselhos de Acompanhamento e Avaliao ( CACS ) limites e perspectivas..................................................................................................... 107 4.3.1 Conselhos inoperantes razes e perspectivas................................109 5- CONSIDERAES FINAIS............................................................................. 6- REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .............................................................. 114 128

13

POLTICAS PBLICAS PARA A EDUCAO BSICA NO BRASIL, DESCENTRALIZAO E CONTROLE SOCIAL LIMITES E PERSPECTIVAS .

INTRODUO:

Nas sociedades contemporneas, a conscincia cada vez mais clara que se tem da importncia da educao, como fator de incluso social e desenvolvimento, est presente na complexidade das formas de relao sociocultural e torna-se urgente a necessidade de dinamizao dos mais variados recursos materiais e humanos, que devem contribuir para efetuar, com qualidade, a funo social da educao e de cada instituio. No entanto, historicamente, o Brasil tem se caracterizado como um pas com inconsistentes polticas pblicas, imprimindo uma dicotomia marcante: uma das mais acentuadas desigualdades sociais e uma das mais altas concentraes de renda do mundo. No mbito da Amrica Latina, o Brasil, em questo de educao, se equipara aos pases mais pobres: Repblica Dominicana, Bolvia, Honduras, El Salvador, Guatemala e Haiti, todos revelando dficit educacional semelhante ao nosso, apesar da disparidade no campo econmico, com desvantagens

significativas para aqueles pases . Com uma economia fortssima para os padres latino-americanos e em plena expanso e estabilidade, mesmo depois da recente crise do capitalismo que abalou o planeta, ainda assim a sociedade brasileira no conseguiu avanar no campo educacional mais do que os pases profundamente empobrecidos do continente. Este panorama excludente tem reflexos primordiais no campo da educao, e, segundo dados do IBGE ( PNAD 2003 ) cerca de dois teros da populao brasileira ( 60,4%) no possuem o ensino fundamental completo, tendo, no mximo, sete anos de escolaridade.

14

Vive-se, ainda, num pas de desigualdades sociais alarmantes e durante a trajetria do autor desta dissertao ao longo de trs dcadas ( 1979 2009 ) como docente ( alfabetizador, sries iniciais e finais do ensino fundamental e ensino mdio, inclusive curso normal) e gestor de unidade escolar e de sistemas pblicos de educao bsica, tanto estadual quanto municipal, foi constatada a inexistncia de polticas pblicas consistentes e contnuas para a educao bsica e , as que existiram eram insuficientes e ineficazes no alcance de resultados esperados que viessem alterar o quadro educacional, por trazerem a fora da transitoriedade dos governos e das pessoas. Existem planos de pessoas e de governos, mas raros so os planos de Estado , exequveis e financiveis, para o enfrentamento da enorme dvida social com a populao brasileira. O cenrio atual o quadro composto por indicadores educacionais pfios com os quais o Brasil adentrou o sculo XXI, carregando o reflexo de dcadas e sculos de descaso com a educao pblica das camadas mais populares e desfavorecidas deste pas. Como a dvida histrica secular com o povo brasileiro no campo educacional no encontrou verdadeiramente as foras para liquid-la, apesar das exigncias ampliadas no contexto de globalizao, o que se v estarrecedor, pois as polticas pblicas das ltimas dcadas no conseguiram reverter o quadro excludente, no obstante o avano no acesso formal escola de ensino fundamental ao longo dos anos 1990. Se por um lado, o acesso se ampliou, os fracassos parecem seguir proporcionalmente, uma vez que as taxas de analfabetismo, de repetncia, evaso e distoro idade-srie insistem em retratar um pas que, lamentavelmente, no conseguiu, at hoje, fazer seu dever de casa. Um marco referencial desta trajetria recente da educao no Brasil pode ser tomado a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, que inaugurou um novo ordenamento jurdico para o Estado Brasileiro e toda a sociedade. Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 os Municpios brasileiros passaram condio de entes federados com autonomia relativa para que formulassem polticas educacionais por meio da criao dos seus prprios sistemas de ensino, configurando uma descentralizao h muito perseguida no novo cenrio democrtico do pas.

15

Constata-se que at ento os Municpios detinham apenas sistema administrativo, vindo, ento a ser-lhes facultado o direito de emitir normas e estabelecer polticas, visando, com isto, a implantao do regime de colaborao e no mais a manuteno de relaes hierrquicas, pelo menos na lei, entre as trs esferas polticas de poder (Unio, Estado e Municpios). Segundo Souza & Faria ( 2003), o tema da Educao Municipal se fez presente nas discusses polticas e nos atos legais desde a poca do Imprio, tendo sua culminncia na criao dos sistemas pblicos de ensino no Brasil: inicialmente, no mbito estadual, atravs das Constituies Federais de 1934 e 1946, e , a seguir, mais recentemente, por intermdio da Constituio Federal de 1988, na esfera municipal. relevante destacar com base em Saviani (1999) que a definio clara de competncias dos Municpios para a instituio de seus prprios sistemas de ensino decorre mais do texto da LDB 1(Lei Federal n.: 9394/96) do que da Constituio Brasileira. Com as atribuies de uma maior autonomia, os Municpios se depararam com novos e significativos desafios e problemas relativos : i) participao no regime de colaborao2, de forma solidria, junto aos Estados e Unio; ii) previso da Educao Municipal, como captulo especfico, na formulao de leis orgnicas; iii) elaborao dos Planos Municipais de Educao, PDE Planos de Desenvolvimento da Educao e PAR Plano de Aes Articuladas, estes dois ltimos mais recentemente; e, por fim, iv) constituio dos seus Conselhos de Educao e dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social ( CAE, FUNDEB, PNATE e outros ). Muitas das reivindicaes das representaes da sociedade civil durante o perodo de elaborao da nova lei de diretrizes e bases da educao nacional LDB foram abandonadas e excludas nas fases finais de aprovao da referida lei, tendo o Ministrio da Educao exercido influncia decisiva no fechamento dos embates polticos, ficando estabelecido, no corpo da lei, o esprito das diretrizes neoliberais, ainda que, num primeiro momento, pudessem sinalizar avanos democrticos, como, por exemplo, a autonomia e descentralizao dos sistemas e

LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional promulgada em 1996 que divide opinies encontrando quem a defenda e quem faa crticas e restries. 2 O regime de colaborao entre Unio, Estados e Municpios ficou estabelecido no art. 211 da Constituio federal e art. 5 da LDB Lei n.: 9.394/96.

16

das escolas. Pergunta-se: autonomia e descentralizao a servio de quem ? Quais as intenes da descentralizao de atribuies dos rgos centrais para a escola ? Percebe-se que os processos de descentralizao com autonomia dos municpios sofreram grande limitao por conta das foras hegemnicas do capital internacional que, de modo explcito, definiram, para os pases perifricos, as diretrizes educacionais do final do sculo XX e, tambm, do incio do Sculo XXI, com reflexos permanentes nas atuais polticas do Governo Federal que descentralizam certas competncias e atribuies e centralizam mecanismos de controle e de induo das polticas locais por meio de programas e aes, especialmente na rea da avaliao institucional, verticalizando e uniformizando uma srie de polticas, programas e aes, com atrelamento financeiro, como, por exemplo, o PDDE, PDE e o PAR, exacerbando-se a preocupao com os dados estatsticos representados quantitativamente e relegando-se ao abandono histrico uma srie de determinantes da real elevao qualitativa da educao brasileira. Os municpios permanecem atrelados a uma dependncia econmico-

financeira da Unio no contexto de uma poltica fiscal desfavorvel aos Municpios. Por isso, grande parte dos municpios ainda enfrenta graves problemas oramentrios face s inmeras demandas sociais, de infra-estrutura e da rea de sade, limitando-se, muitos deles, aplicao mnima de recursos estabelecida em lei para a educao (Brasil 1996)3, Brasil (2007)4). Registra-se, alm disso, uma srie de limitaes na arrecadao dos recursos prprios a despeito das exigncias da lei de responsabilidade fiscal (Lei Federal n.:101/2000) que, de sua fase de implantao at hoje, no alterou significativamente a cultura de sonegao,

tendo sinalizado resultados tmidos na ampliao do errio. No cenrio nacional, a grande maioria dos municpios sustenta-se com os repasses do FPM Fundo de Participao dos Municpios e os vinculados educao, como QESE e FUNDEB . Vive-se nos municpios brasileiros momentos de intensa busca de superao de demandas de toda ordem, exigindo-se cada vez mais dos dirigentes municipais, em particular os da rea educacional, leituras de mundo e de sociedade bem ampliadas a fim de se compreender com lucidez poltica o contexto atual e tomar
3

Brasil, Emenda Constitucional 14 de 12 de setembro de 1996. Modifica os artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e d nova redao ao artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. 4 Brasil, Lei Federal n 9.424 de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio./ Lei do FUNDEB Lei Federal n.: 11.494 de 20 de junho de 2007.

17

decises coerentes com os interesses da coletividade, indo ao encontro de polticas pblicas voltadas para a consolidao do estado de direito. Pode-se deduzir que descentralizao e centralizao so formas

alternativas de dominao. Percebe-se que a redefinio da forma de dominao ocorre sem grandes sobressaltos visando compatibiliz-la com exigncias de novos tempos. Essa caracterstica estrutural da macro-poltica nacional tem uma coerncia com reflexos evidentes na educao. A democratizao da educao pblica, nas suas dimenses de acesso, gesto e qualidade de ensino est relacionada com a implantao de polticas pblicas que, por sua vez, apresentam contradies provenientes de vertentes conceituais em disputa, quais sejam : 1) dar conta da educao como direito social e 2) como cultura mercadolgica filiada ao modelo de mercantilizao da vida. Dando consistncia terica a esta inquietao vamos encontrar Souza e Faria (2003) manifestando relevante questionamento :

Isso nos coloca uma questo de fundamental importncia para ser examinada: possvel a democratizao da educao pblica no mbito do Estado tradicional ( nos nveis municipal, estadual e federal ), contaminado pela ideologia de mercado e com estruturas e polticas que expressam um desenvolvimento que naturaliza a excluso ?

Neste cenrio paradoxal das polticas pblicas para a educao no Brasil, que diretamente afeta a educao municipal, com acentuada nfase a partir dos anos 1990, fica evidente a necessidade de se buscar resposta para alguns questionamentos relevantes: 1) quais as influncias da reforma do Estado Brasileiro na formulao e implementao de polticas do MEC no perodo 1995 - 2005 ? 2) quais as diretrizes do MEC que sustentam as polticas pblicas e os programas destinados educao bsica nacional ? 3) como os programas do MEC

interferiram na gesto e democratizao das escolas, especificamente o PDDE ? 4) como o controle social dos recursos destinados educao bsica vem se consolidando desde a dcada de 1990 e quais os seus limites, avanos e perspectivas ?

18

De imediato, pode-se levantar como hipteses para os questionamentos acima que: 1) as foras crescentes dos movimentos da sociedade civil brasileira, iniciadas na fase profcua de luta pela redemocratizao dos anos 1980, conseguiram avanar pelos anos da dcada de 1990 e neutralizaram as interferncias dos organismos internacionais que desejavam reestruturar o Estado Brasileiro por meio da onda neoliberal; 2) as foras polticas que ascenderam ao poder no Executivo Nacional, com ampla base aliada no Congresso, em 1995, conseguiram desmobilizar as foras nascedouras nos processos de elaborao da Constituio de 1988 e uma nova diretriz suplantou os anseios progressistas para a rea educacional; 3) programas como o PDDE surgiram no MEC com bandeiras de descentralizao e autonomia das escolas, ancoradas em bases legais j aprovadas pelo Congresso Nacional e sancionadas pelo Executivo, que, em verdade visavam construir um Estado Eficiente ao ponto de se desincumbir dos compromissos com a educao e deixar a escola, os gestores e a comunidade no comando dos inmeros problemas, avolumados ao longo de dcadas; 4) a crescente democratizao da escola possibilitou a participao de voluntrios que, politizados, conseguiram exercer a funo maior de cidadania, elevando os patamares de organizao e mobilizao social dentro e fora das escolas pblicas brasileiras, garantindo, deste modo, a efetividade dos direitos constitucionalmente definidos; 5) o tom pragmtico dos programas federais, ancorados em princpios de gerenciamento para eficincia e eficcia, conseguiram minimizar os projetos polticos pedaggicos, suplantados pelos planos indicados nos acordos dos organismos multilaterais ou no. Nessa perspectiva, a luta pela educao pblica de qualidade voltada para a emancipao humana, saber e superao de excluses encontra sentido se inserida no movimento de constituio de identidade poltica do povo, bem como dos seus dirigentes e, mais especificamente, dos dirigentes responsveis pela definio, implementao, educao pblica. Essa luta, por si s, um momento educativo que no processo possibilita contradies, divergncias, saberes, convvio das diferenas e crescimento da sociedade . acompanhamento e avaliao de polticas pblicas para a

19

Procedimentos metodolgicos

Como as coisas no se mostram ao homem diretamente tal qual so e como o homem no tem a faculdade de ver as coisas diretamente na sua essncia, a humanidade faz um dtour para conhecer as coisas e a sua estrutura. (Karel Kosk, 1976).

A sociedade deste incio do sculo, por causa de sua crise, exige de todos os segmentos mobilidade e novas acomodaes que, em breve tempo, face dinmica das transformaes, voltam s instabilidades e novas buscas para garantir sobrevivncia, reproduo cultural e organicidade mnima do estado, das instituies de diferentes nveis e objetivos e da prpria criatura humana. O desafio de viver e gerenciar a vida neste aparente caos leva-nos a uma ruptura dos paradigmas at ento vigentes e nos reporta a uma reviso profunda dos mecanismos e procedimentos de superao das adversidades e conflitos, obrigando-nos a uma elevao de olhares para alm do imediato e do pontual. Faz-se urgente e necessria a leitura do processo e do contexto a fim de se identificar as razes das transformaes, os papis de cada um no cenrio em mudana e as possibilidades de reflexo e de ao de cada sujeito histrico neste momento de crise (Gentili, 2000). Na busca de compreenso da totalidade, podemos nos reportar Boris Lima, citado por Carvalho (1986) que, ao tentar interpretar o mtodo de Marx, configura o processo de conhecimento do real a partir da anlise do concreto, idia reiterada em sua afirmao
O caminho para o conhecimento vai do estudo dos fenmenos diretos descoberta de sua essncia, da aparncia sua estrutura (...) Conhecer uma operao que se inicia por captar o exterior, perceber os objetos, assimilar o concreto.

20

Ainda na tentativa de consubstanciar a argumentao da necessidade de compreenso dos fenmenos da atualidade, recorremos obra de Karel Kosk Dialtica do concreto da qual podemos destacar:
Captar o fenmeno de determinada coisa significa indagar e descrever como a coisa em si se manifesta naquele fenmeno, e como ao mesmo tempo nele se esconde. Compreender o fenmeno atingir a essncia . (...) O conceito da coisa compreenso da coisa, e compreender a coisa significa conhecer-lhe a estrutura. A caracterstica precpua do

conhecimento consiste na decomposio do todo. ( KOSK, 1976).

A reconstruo histrica possibilita uma aproximao da realidade com recusa bvia de todo dogmatismo, de toda viso ctica e fragmentada do mundo e do relativismo como ponto de partida. A busca das articulaes que explicam os nexos e significados do real e levam construo de totalidades sociais, relativas a determinados objetos de estudo pode ser contraproposta aos sistemas explicativos fechados e funcionais e viso fragmentada da realidade. Podemos nos valer de Ciavatta para ampliao da compreenso do conceito de totalidade:
No sentido marxiano, a totalidade um conjunto de fatos articulados ou o contexto de um objeto com suas mltiplas relaes ou, ainda, um todo estruturado que se desenvolve e se cria como produo social do homem.(...) dialtica da totalidade um princpio epistemolgico e um mtodo de produo do conhecimento. Estudar um objeto conceb-lo na totalidade de relaes que o determinam, sejam elas de nvel econmico, social, cultural,etc. ( CIAVATTA, 1998).

Desta forma, faz-se necessria a apresentao de contextos relacionados s pesquisas j realizadas sobre a temtica deste trabalho, onde se observa um crescente aumento do volume de investigaes acadmicas e publicaes sobre polticas pblicas educacionais no Brasil de tal forma que a ideia inicial apresentada no projeto do autor para ingresso no Programa de Ps-graduao em Polticas Pblicas e Formao Humana da UERJ sofreu modificaes desde sua concepo at qualificao, e desta at finalizao do trabalho tendo ocorrido abandono da perspectiva de se realizar levantamentos de dados sobre implantao e resultados

21

de polticas pblicas em algumas cidades de certa regio do Estado do Rio de Janeiro. Constata-se no cenrio das universidades brasileiras e seus ncleos de pesquisa uma crescente demonstrao de interesse em relao s questes que envolvem as polticas pblicas educacionais no Brasil. Prova disso, o volume considervel de produes acerca da temtica, especialmente aps a promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional Lei n.: 9394/96 e das leis que criaram os fundos de financiamentos da educao como Fundef e Fundeb, alm de seus marcos regulatrios norteados pelos princpios democrticos. Levando-se em conta a vastido da literatura existente que aborda a temtica escolhida para este trabalho, a realizao de levantamentos de dados de certos municpios ou deste ou aquele estado para se chegar s concluses como respostas problemtica levantada, tornou-se improfcua e desnecessria alm de inexeqvel no curto tempo destinado elaborao da presente dissertao. Por conta destas argumentaes, a redao de uma dissertao ou monografia de base conforme prope Demerval Saviani ( 1991) muito pertinente e apropriada. Pode-se, ento, considerar o presente estudo como sendo do ... tipo indicado que organiza as informaes disponveis sobre determinado assunto, preparando o terreno para futuros estudos mais amplos e aprofundados. ( Saviani,1991). Desta forma, esta dissertao no levantar dados novos acerca da questo investigada, mas sim ir organizar a literatura disponvel segundo critrios lgicometodolgicos adequados ( SAVIANI, 1991), facilitando, mais adiante, a retomada do tema de forma mais aprofundada. Esta organizao no s no exime o autor de fazer suas prprias interpretaes e anlises, como, ao contrrio, baseia-se nelas e as pressupe. Assim, se por um lado poupa a pesquisa de levantamentos que possivelmente sero inteis e irrelevantes no contexto desta investigao, no exclui de forma alguma o problema de delimitao do tema, to instigante e extenso. Existem diversas maneiras de se organizar um objeto de pesquisa para melhor compreende-lo. Para Kosik, a mais relevante delas consiste em, inicialmente, separar o essencial do secundrio, isto , o fenmeno daquilo que ele mascara e oculta ( KOSIK, 1976 ) uma vez que:

22

S atravs dessa separao se pode mostrar a sua coerncia interna, e com isso, o carter especfico da coisa. Neste processo, o secundrio no deixado de lado como irreal ou menos real, mas revela seu carter fenomnico ou secundrio mediante a demonstrao de sua verdade na essncia da coisa . ( KOSIK, 1976 ).

Na busca do real conhecimento de polticas pblicas, das

intervenes

governamentais em uma determinada sociedade num dado tempo histrico e dos mecanismos de controle social das mesmas faz-se necessrio conhecer as bases norteadoras dos programas, projetos e mesmo das polticas pblicas mais amplas sem, contudo, perder de vista as chamadas questes de fundo, as quais denunciam as intenes das decises tomadas, as escolhas feitas, os caminhos e as estratgias adotados para implementao escolhidos. Para melhor compreenso das polticas sociais implementadas por um governo, fundamental a compreenso da concepo de Estado e de poltica social que sustentam tais aes e programas de interveno. Vises diferentes de sociedade, Estado e poltica educacional resultam em projetos de interveno nesta rea dos mais diversificados. Quando se analisa e avalia polticas implementadas por certo governo, identifica-se uma srie de fatores de diferentes natureza e determinao, que sempre se referem a um contorno de Estado no interior do qual eles se movimentam. Tais fatores no devem e nem podem ser identificados isoladamente, mas no cenrio macro, no contexto histrico, econmico, social, cultural e poltico de determinada sociedade. Pelo exposto, emergu a necessidade de organizar a dissertao em diferentes captulos que, no conjunto, dessem conta das investigaes relacionadas. No captulo 1 sero tratadas as diversas concepes de Estado, suas representaes e mecanismos de regulao e satisfao de interesses

contraditrios objetivando-se compreender as relaes estatais com a sociedade civil para garantia da expanso do capitalismo e superao das suas crises. Tambm sero tratadas as polticas pblicas educacionais no mbito do processo acelerado de mercantilizao da vida e seus reflexos nas reformas educacionais brasileiras.

23

J no captulo 2, ser feita a anlise do modelo de gesto educacional adotado pelo Estado eficientista e suas contradies no mbito da escola pblica, especificamente quanto descentralizao e democratizao da gesto. Prosseguindo, no captulo 3, ser feito estudo do Programa Federal do MEC implantado em 1995 Programa Dinheiro Direto na Escola PDDE como instrumento facilitador da compreenso da tendncia no campo da gesto educacional de tornar-se o conjunto de procedimentos administrativo-financeiros como finalsticos no mbito das escolas pblicas, abrindo-se mo de relevante processo de discusso poltica, filosfica e pedaggica dos planos que realmente promovam a superao dos fatores determinantes da baixa qualidade da educao pblica brasileira. Tambm possibilitar o estudo do real impacto do PDDE nos mecanismos de fortalecimento da gesto democrtica da escola. Por ltimo, no captulo 4, ser feito estudo sinttico da trajetria de consolidao da vertente privada da sociedade brasileira e a contradio dos setores pblicos num Estado capitalista privatista, com seus reflexos visveis na cidadania fragilizada, no verdadeira e pouco legtima. Sero apontadas as foras contrrias participao cidad e a inconsistncia, limites e perspectivas controle social da educao pblica. Espera-se que os procedimentos acima mencionados sirvam, em seu conjunto, producentemente, para a elaborao de um quadro analtico que contemple objetivos, eixos temticos e questes estratgicas que servem ao balizamento da pesquisa ora em curso e possam dar conta , ainda que as questes norteadoras desta investigao do

relativamente, de responder acadmica, ou

mesmo venham a suscitar novas dvidas que exigiro

aprofundamentos futuros e desdobramentos deste trabalho em novas etapas da investigao cientfica, aguada , no autor, ao longo destes dois anos do mestrado.

24

1 ESTADO E POLTICAS PBLICAS PARA A EDUCAO BSICA.

1.1 - Estado - representao e satisfao de interesses contraditrios. Objetivando-se compreender os determinantes histricos e econmicos da poltica educacional brasileira nas duas ltimas dcadas, o presente captulo tratar das diversas concepes de Estado, suas representaes e mecanismos de regulao e satisfao de interesses contraditrios objetivando-se compreender as relaes estatais com a sociedade civil para garantia da expanso do capitalismo e superao das suas crises. Tambm sero abordadas as polticas pblicas educacionais no mbito do processo acelerado de mercantilizao da vida e seus reflexos nas reformas educacionais brasileiras. Ao longo dos ltimos sculos, de Maquiavel at Hobbes, e de Locke e de Rousseau at Marx, o Estado interpretado de diferentes maneiras. possvel se considerar Estado, numa primeira aproximao, como o

conjunto de instituies permanentes - como rgos legislativos, tribunais, exrcito e outras que no formam um bloco monoltico necessariamente - que possibilitam a ao do governo; e Governo, como o conjunto de programas e projetos que parte da sociedade (polticos, tcnicos, organismos da sociedade civil e outros) prope para a sociedade como um todo, configurando-se a orientao poltica de um determinado governo que assume e desempenha as funes de Estado por um determinado perodo. Como elemento mais antigo do binmio Estado - nao, o Estado tem j uma longa durao histrica. Considerando-se este aspecto e no perdendo de vista que s poder ser bem caracterizado em referncia s transformaes

particulares que foram ocorrendo na sua configurao, natureza e funes, o Estado poder , de modo geral, ser entendido como a organizao poltica que, a partir de um determinado momento histrico, conquista, afirma e mantm a soberania sobre um determinado territrio, a exercendo, entre outras, as funes de regulao, coero e controle social funes essas tambm mutveis e com configuraes especficas, e tornando-se, j na transio para a modernidade, gradualmente indispensveis ao funcionamento, expanso e consolidao do sistema econmico capitalista. Segundo Renato Ortiz,

25

Revoluo industrial e modernidade caminham juntas. Elas trazem consigo um processo de integrao at ento desconhecido: a constituio da nao. Diferentemente da noo de Estado (muito antiga na histria dos homens), a nao fruto do sculo XIX. Ela pressupe que no mbito de um determinado territrio ocorra um movimento de integrao econmica (emergncia de um mercado nacional), social (educao de todos os cidados), poltica (advento do ideal democrtico como elemento ordenador das relaes dos partidos e das classes sociais) e cultural (unificao lingstica e simblica de seus habitantes). (Ortiz, 1999, p. 78)

Torna-se necessrio fazer referncia ao papel e lugar do Estado-nao, ainda que seja para melhor compreender a sua crise atual e a redefinio do seu papel agora, necessariamente, tendo em conta as novas condicionantes inerentes ao contexto e aos processos de globalizao e transnacionalizao do capitalismo.

, entretanto, em Marx que o Estado perde sua superioridade entre os homens, pois sua existncia passa a ser relacionada s contradies das classes sociais existentes na sociedade. Desta forma, em vez do Estado imanente e superior, acima dos homens, Marx apresenta-o como um instrumento da classe dominante. A origem do Estado reside na diviso da sociedade em classes, sendo sua fundamental funo conservar e reproduzir esta diviso, garantindo os interesses da classe que domina as outras classes. A partir destas concepes de Marx, as relaes sociais sofreram relevantes alteraes como conseqncia das inmeras inferncias que a classe trabalhadora pde, a partir da extrair, especialmente no sentido de incentivar a luta pela superao das contradies internas da sociedade, passando a assumir um posto de nova classe dominante, extinguindo-se assim a sociedade de classes. Na concepo marxista o Estado no se apresenta como instncia neutra e imparcial a servio de todos os grupos e classes sociais; configura-se numa forma de organizao que serve s classes dominantes da sociedade, detentoras de capital. Nesta perspectiva, a sociedade se organiza

a partir de relaes de produo as quais constituem a estrutura econmica da sociedade, a base concreta sobre a qual se eleva uma superestrutura

26

jurdica e poltica e a qual correspondem determinadas formas de conscincia social (MARX,1983, p. 24).

Em Gramsci, vamos perceber que esta viso toma vulto e se desenvolve por meio de uma viso mais elaborada e complexa sobre a sociedade e o Estado. Para ele, o Estado fora e consenso porque mesmo estando a servio de uma classe dominante ele no se mantm apenas pela fora e pela coero legal; sua dominao bem mais sutil e eficaz. Por meio de diversos meios e sistemas, principalmente atravs de entidades que aparentemente esto fora da estrutura estatal coercitiva, o Estado se mantm e se reproduz como instrumento de uma classe, tambm construindo o consenso no seio da sociedade. Assim Gramsci dilata a viso marxista do Estado, interpretando-o como um ser que a tudo envolve, composto pela sociedade poltica e a sociedade civil. Nesta perspectiva, o Estado um elemento da superestrutura da sociedade, uma vez que neste plano esto situadas as formas jurdicas, polticas, religiosas, artsticas ou filosficas da organizao social. H no mbito da superestrutura:

dois grandes planos superestruturais: o que pode ser chamado de sociedade civil, ( isto , o conjunto de organismos comumente chamados de privados ) e o da sociedade poltica ou Estado , que corresponde funo de hegemonia que o grupo dominante exerce em toda a sociedade e quela de domnio direto ou de comando, que se expressa no Estado e no governo jurdico. Estas funes so precisamente organizativas e conectivas ( GRAMSCI,1982, p. 10-11).

Motta (2008), citando Nogueira (2003), afirma que sociedade civil em Gramsci um espao do Estado dedicado a promover a articulao e a unificao de interesses, a politizar aes e conscincias e a superar tendncias corporativas ou concorrenciais com fins de construo de projetos globais de sociedade e de articulao tico-poltica. O Estado burgus , na concepo de Gramsci (2000), um Estado-educador:
A classe burguesa pe-se a si mesma como um organismo em contnuo movimento, capaz de absorver toda a sociedade, assimilando-a a seu nvel cultural e econmico; toda a funo do Estado transformada: o Estado torna-se educador (...) na medida em que tende precisamente a criar um novo tipo ou nvel de civilizao.

27

O Estado exerce a funo educadora ao dirigir e organizar a sociedade para uma determinada vontade poltica. Sua funo educadora pode ser identificada ao longo do processo de desenvolvimento histrico do modo de produo capitalista, tendo expandido sua esfera de domnio por meio de estratgias refinadas capazes de impor a adeso sua forma particular de ver o mundo. No atual contexto mundial, o Estado classista aperfeioa os mecanismos de hegemonia ao exercer o papel de administrador dos ciclos de crise do capital e como Estado-educador, em harmonia com o mercado e em parceria com as organizaes da sociedade civil para o enfrentamento das graves questes sociais. Germano (2005) admite que o Estado, em formaes sociais capitalistas, assume, em geral, trs funes essenciais: funes de legitimao, que dizem respeito direo poltica, obteno do consenso da sociedade; funes coercitivas, que correspondem ao domnio e ao exerccio da fora e da represso e, finalmente, funes econmicas, que se caracterizam por servir de suporte acumulao do capital. De fato, o processo de reproduo social do capital exige regulao como forma de garantia da sua preservao que, em sua maioria, estranha ao princpio regulador das vrias unidades de capital. O Estado acabou por corporificar esta instncia reguladora que se apresenta um instrumento particular separado dos representantes da classe dominante, localizado acima de cada capitalista e que aparece como uma fora impessoal. Logo se pode evidenciar que a interveno econmica do Estado se reveste de um carter conflitivo. Primeiramente, no que se refere s relaes entre trabalho e capital e, depois, no que diz respeito aos espordicos desentendimentos entre o estado e determinadas unidades de capital, ou seja, empresas nominais ou setores empresariais que, por diversas razes, se considerem prejudicados pela ao econmica do Estado. Segundo o liberal italiano Norberto Bobbio (1998), o Estado contemporneo envolve numerosos problemas, derivados principalmente da dificuldade de analisar exaustivamente as mltiplas relaes que se criaram entre o Estado e o complexo social e de captar, depois, os seus efeitos sobre a racionalidade interna do sistema poltico. Neste contexto vale destacar a noo liberal clssica e dicionarizada de Estado segundo a qual ele um povo social, poltica e juridicamente organizado, que, dispondo de uma estrutura administrativa, de um governo prprio, tem

28

soberania sobre determinado territrio (KOOGAN-HOUAISS,1993, p. 341). bem como a acepo poltica que Rancire, citado por Oliveira, lhe confere:
Nessa acepo, os que fazem poltica distinguem-se por pautar os movimentos do outro, do adversrio, por impor-lhe, minimamente, uma agenda de questes, sobre as quais e em torno das quais se desenrola o conflito. Impor a agenda no significa, necessariamente, ter xito ou ganhar a disputa, antes, significa criar um campo especfico dentro do qual o adversrio obrigado a mover-se. ( OLIVEIRA, 2000).

Prossegue Torres ( 2003) citando Claus Offe (1984), possivelmente o lder entre os proponentes alemes da teoria crtica do Estado :
(...) um dos temas centrais relacionados ao Estado a contradio entre a necessidade do Estado de acumulao capitalista e a legitimidade do prprio sistema capitalista. Offe prope uma abordagem analtica, baseada na teoria de sistemas, que complementa e amplia a anlise de Gramsci e a interpretao de Poulantzas. Para Offe, o Estado um mediador na crise do capitalismo, adquirindo funes especficas na mediao das contradies bsicas desse sistema.

Na perspectiva liberal, o Estado tem uma dimenso de maior neutralidade na organizao da vida social, exercendo o papel aglutinador dos diferentes

interesses que fluem na sociedade, garantindo condies para o Estado de direito. No enfoque do liberalismo5 clssico e do neoliberalismo,6 portanto, o Estado exerce um papel de guardio dos interesses pblicos. Sua funo to-somente responder pelo provimento de alguns bens essenciais (AZEVEDO, 1997, p. 9), como, por

Entende-se por liberalismo uma determinada concepo de Estado na qual o Estado tem poderes e funes limitadas e, como tal, se contrape tanto ao Estado absoluto quanto ao Estado que hoje chamamos de social. a doutrina que admite que o Estado sempre um mal, mas necessrio, devendo, portanto, ser conservado embora dentro de limites os mais restritos possveis. No liberalismo todo poder deve ser submetido a limites. 6 A idia-fora balizadora do iderio neoliberal a de que o setor pblico ( o Estado ) responsvel pela crise, pela ineficincia, pelo privilgio, e que o mercado e o privado so sinnimo de eficincia, qualidade e eqidade. Desta idia-chave advm a tese do Estado mnimo e da necessidade de zerar todas as conquistas sociais, como o direito estabilidade de emprego, o direito sade, educao, transportes pblicos, etc. Tudo isso passa a ser regido e comprado pela lgica das leis do mercado. A idia de Estado mnimo significa, na verdade, o Estado suficiente e necessrio unicamente para os interesses da reproduo do capital.

29

exemplo, a defesa do territrio, a aplicao das leis e servios sociais bsicos como sade e educao. Pode-se deduzir que a interveno do Estado na economia realiza-se em conformidade com a especificidade do desenvolvimento histrico das diversas formaes sociais concretas e com os interesses de grupos minoritrios hegemnicos, estando mais a servio das minorias do que dos grupos majoritrios e destitudos de direitos, ainda que em estados ditos democrticos. No centro do sistema capitalista mundial, especialmente na Europa e Estados Unidos, prevaleceu, no perodo iniciado com a Revoluo Liberal dos anos 1930, o modelo preconizado por Keynes de Estado intervencionista na ordem econmica e promotor do bemestar social atravs de polticas pblicas de carter redistributivista.7

O Brasil, em sua evoluo poltica, transitou para a modernidade e enfrentou grandes desafios histricos, tendo sido, at os anos 1930, de uma formao polticosocial na qual o Estado tudo e a sociedade civil frgil e elementar. Ao referir-se ao tipo de Estado que resulta de processos de revoluo passiva, Gramsci fala em ditadura sem hegemonia. evidente que o caso brasileiro gera uma via prpria, tendo suas especificidades. Pode-se afirmar que o Brasil experimentou, sempre que precisou enfrentar transformaes sociais, processos diversos daqueles pelos quais passaram pases hoje desenvolvidos. A conseqncia o fato anmalo de que o Brasil se fez Estado antes mesmo de ser uma nao. A nao brasileira foi construda a partir do Estado e no a partir da ao das massas populares.
(...) isso provoca conseqncias extremamente perversas, como, por exemplo, o fato de que tivemos, desde o incio de nossa formao histrica, uma classe dominante que nada tinha a ver com o povo, que no era expresso de movimentos populares, mas que foi imposta ao povo de cima para baixo ou mesmo de fora para dentro e, portanto, no possua uma efetiva identificao com as questes populares, com as questes nacionais. Para usar a terminologia de Gramsci, isso impediu que nossas elites, alm de dominantes, fossem tambm dirigentes. O Estado

moderno brasileiro foi quase sempre uma ditadura sem hegemonia, ou, para

30

usarmos a terminologia de Florestan Fernandes, uma autocracia burguesa . ( COUTINHO, 2006, p. 176).

Focando-se o perodo mais restrito da histrica do Brasil, com o objetivo maior de produzir contexto que melhor possibilite compreenso das atuais polticas pblicas brasileiras para a educao, evidencia-se que a revoluo de 1930 reproduz a tradio do Estado brasileiro superposto nao e marca o ingresso do Brasil na modernidade, sendo mais preciso afirmar que a referida revoluo contribuiu para consolidar definitivamente a transio do pas para o capitalismo.
Depois da Abolio da Escravatura ( 1888 ) e da Proclamao da Repblica (1889 ), o Brasil j era uma sociedade capitalista, com um Estado burgus; mas depois de 1930 que se d efetivamente a consolidao e a generalizao das relaes capitalistas em nosso pas, inclusive com a expanso daquilo que Marx considerava o modo de produo especificamente capitalista, ou seja, a indstria. ( Coutinho, 2006, p. 176).

Constata-se que no Brasil, com a implantao da ditadura do Estado Novo em 1937, houve um intenso e rpido processo de industrializao pelo alto, visto que a poltica adotada no foi resultado consciente da ao do empresariado, tendo sido o estado o maior protagonista das transformaes ocorridas poca. Manifestaes de importantes tericos da direita autoritria dos anos 1930 / 40 defendiam claramente que a nossa modernizao de fato deveria ocorrer pelo alto, o que o pensador marxista Caio Prado Jnior, dentre outros, citado por (COUTINHO, 2006, P. 177):
mostrou que essa forma de modernizao conservadora era, entre ns, um fato histrico, mas indicou ao mesmo tempo os efeitos nefastos que isso trouxe para o presente brasileiro ( dficit de cidadania, dependncia externa, formas de coero extra-econmica na relao entre capital e trabalho, etc.) (COUTINHO, 2006, P. 177).

O modelo de Estado classista que conhecemos ao longo de meio sculo no Brasil apresenta como um dos traos mais caractersticos o fato de que a supremacia da classe no poder se dava por meio da dominao ( ou da ditadura ) e no da direo poltico-ideolgica ( ou da hegemonia ). Os cinquenta anos que vo

31

de 1930 a 1980 conhecem um tipo de Estado classista que se caracteriza, em sua maior parte, pela presena de uma dominao sem hegemonia. este o caso dos momentos de ditadura explcita dos perodos de 1937 a 1945 e de 1964 a 1985, que perfazem um total de 30 anos. Outra forte evidncia que o Estado brasileiro tornou-se um aparente Estado de bem-estar, criado juridicamente mas que no funcionou efetivamente , pois a grande maioria dos direitos sociais prescritos na Constituio no foi implementada, no pelas razes alegadas de falta de recursos, mas essencialmente pela falta de vontade poltica de concretiz-los, no havendo verdadeiro interesse pblico embasando a ao dos governantes. Pode-se afirmar que o Estado brasileiro foi sempre dominado por interesses privados, caracterstica de todo estado capitalista, no sendo uma singularidade de nossa formao estatal. Porm, o privatismo referido assumiu aqui caractersticas muito mais acentuadas do que em outros pases capitalistas.
Sempre que h uma dominao burguesa com hegemonia, o que ocorre nos regimes liberal-democrticos, isso implica a necessidade de

concesses da classe dominante s classes subalternas, dos governantes aos governados. Portanto, nestes casos, o Estado ainda que, em ltima instncia, defenda interesses privados precisa ter tambm uma dimenso pblica, j que preciso satisfazer demandas das classes trabalhadoras para que possa haver o consenso necessrio sua legitimao. ( COUTINHO, 2006, p. 185).

No Brasil, a dominao burguesa se deu sem hegemonia, tendo usado basicamente duas frmulas depois de 1930 para exercer a dominao no Brasil : uma delas a ditadura aberta e a outra o compromisso populista. Ambas pertencem a um passado, ainda que recente, pois a burguesia tem hoje conscincia de que essas solues so inviveis, o que tem gerado um esforo para combinar sua dominao com formas de direo hegemnica, ou seja, tem-se buscado alcanar um razovel grau de consenso por parte dos governados. _____________________ Para Gramsci hegemonia um modo de obter o consenso ativo dos governados para uma proposta abrangente formulada pelos governantes. O que caracteriza aquilo que Gramsci chamou de ditadura sem hegemonia o fato de que, nesse tipo de Estado, existe uma classe dominante que controla direta ou indiretamente o aparelho governamental , mas o projeto poltico dessa classe no tem o respaldo consensual do conjunto ou da maioria da sociedade

32

As foras do capital no Brasil e no mundo tem como grande objetivo atual consagrar a pequena poltica e a pseudo-tica do privatismo desenfreado como elementos fundamentais de um senso comum que sirva de base sua hegemonia. essa, precisamente, a face ideolgica do neoliberalismo . ( COUTINHO, 2006, p. 192).

1.2. A insero do Brasil no desenvolvimento capitalista em expanso.

O Brasil, bem como o resto dos pases do Terceiro Mundo, a partir dos anos 1980, forado a inserir-se no novo processo de desenvolvimento econmico e social do capitalismo em expanso. Esta insero deveria ocorrer sem o uso da violncia fsica de regimes repressivos e acontecer num ambiente poltico-social de redemocratizao, visto que
(...) o exerccio de hegemonia foi fundamental para a conquista da direo poltica e cultural da sociedade e nas sociedades capitalistas avanadas. A fora do Estado reside cada vez menos na coero, pois foi desenvolvendo mecanismos de hegemonia cada vez mais refinados . ( MOTTA, 2008, p.33).

Um discurso recorrente e forte, insistente e acirrado em defesa do neoliberalismo criou corpo nos anos 1990 no Brasil, tendo encontrado apoios estratgicos em formulaes tericas do pensamento ps-moderno e marcado presena em todas as frentes do debate social. Verifica-se que concomitantemente retrica, por meio da legislao e das medidas programticas, o governo brasileiro, a partir da gesto do Presidente Fernando Collor de Mello ( 1990 1992 ) passa a aplicar polticas pblicas que vo efetivando as diretrizes neoliberais, com acentuada evidncia da execuo de tais medidas nas duas gestes do Presidente Fernando Henrique Cardoso ( 1995 2002 ). Mas h de se levar em conta a dinmica do Estado e da sociedade, o que se pode aferir com o pensamento de Hfling ( 2001, p. 35 ):

33

As

aes

empreendidas

pelo

Estado

no

se

implementam

automaticamente, tm movimento, tm contradies e podem gerar resultados diferentes dos esperados. Especialmente por se voltar para e dizer respeito a grupos diferentes, o impacto das polticas sociais implementadas pelo Estado capitalista sofre o efeito de interesses diferentes expressos nas relaes sociais de poder.

Relevante afirmar que o processo de implantao dessa nova orientao poltica no se consolidou simultaneamente em todos os pases, estendendo-se, como no caso brasileiro, at 1995. Tal elenco de orientaes equivale ao conjunto de reformas consensuais entre os principais organismos multilaterais sediados em Washington EUA, a partir do final dos anos 1980, conhecido como Consenso de Washington que um conjunto de medidas - que se compe de dez regras bsicas formulado em novembro de 1989 por economistas de instituies financeiras baseadas em Washington D.C., como o FMI, o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, fundamentadas num texto do economista John Williamson, do International Institute for Economy, e que se tornou a poltica oficial do Fundo Monetrio Internacional em 1990, quando passou a ser "receitado" para promover o "ajustamento macroeconmico" dos pases em desenvolvimento que passavam por dificuldades. Independentemente das intenes originais de seu criador, o termo "Consenso de Washington" foi usado ao redor do mundo para consolidar o receiturio de carter neoliberal - na onda mundial que teve sua origem no Chile de Pinochet, sob orientao dos Chicago Boys , que seria depois seguida por Thatcher, na Inglaterra (thatcherismo) e pela supply side economics de Ronald Reagan (reaganismo), nos Estados Unidos. O FMI passou a recomendar a implementao dessas medidas nos pases emergentes, durante a dcada de 90, como meios para acelerar seu

desenvolvimento econmico. De incio essas idias foram aceitas e adotadas por dezenas de pases sem serem muito questionadas. S aps a grave crise asitica, em 1997, da quase quebra da Rssia, que viu seu PIB cair 30%, da "quebra" da economia Argentina - que recebia notas A+ do FMI pelo zelo com que aplicava suas sugestes - e de vrios outros desajustes econmicos ocorridos pelo mundo, o

34

"Consenso" foi adaptado e, desde 2004, j revisto pelo prprio FMI, que abandonou o dogmatismo inicial. A popularizao dessas polticas econmicas criadas, foi muito facilitada pelo entusiasmo que gerou a queda do muro de Berlim e foi ajudada pela decadncia do socialismo sovitico, numa poca em que parecia que os pases que seguiam o planejamento central estavam fadados ao fracasso econmico e poltico.

1.3 - Mudanas estruturais no interior do capitalismo.

O capitalismo das ltimas dcadas do sculo XX caracteriza-se pelo abalo da soberania do Estado nacional e pela globalizao econmica. A soberania

reclamada pelos Estados desde o Sculo XVI no diz respeito propriamente ao Estado como tal, mas ao sistema interestatal . A fuso singular do Estado com o capital nos anos 1980 e 90 fruto do desenvolvimento do capitalismo moderno dependente do Estado de tal modo que o capitalismo avanou at a fase em que o Estado nacional deu lugar a um imprio mundial. O Estado-nao perdeu algumas de suas prerrogativas fundamentais e foi forado a redefinir suas funes, focando mais em segurana e ordem pblica. O comando anteriormente concentrado no mais se encontra no nvel do Estadonao. A hiptese bsica que a soberania tomou nova forma, composta de uma srie de organismos nacionais e supranacionais, unidos por uma lgica ou regra nica . As grandes corporaes capitalistas no operam mais como no imperialismo perodo de hegemonia dos Estados -nao -- elas estruturam e articulam

territrios e populaes, criando uma nova geografia mundial, uma nova estruturao biopoltica do mundo. A nova estruturao global exige uma regulamentao que substitua de fato e de direito a regulamentao estatal, que j se encontra de vrias formas subordinadas a decises, determinaes e controles supranacionais.

35

Os entusiastas neoliberais das dcadas de 1980 e 1990, que apostavam na globalizao econmica e no mercado livre das amarras do Estado como sendo capazes de gerar desenvolvimento econmico em todos os quadrantes do planeta, acreditavam que os benefcios de tal desenvolvimento seriam derramados por osmose aos setores desfavorecidos e os tirariam da pobreza. Os dados da realidade vo contrapor a tese difundida, pondo por terra a teoria do derrame. H indicadores evidentes de crescimento vertiginoso de misria e pobreza nos pases perifricos a partir dos anos 1990.
Quadro 1 - Efeitos da poltica do imperialismo nas trs maiores economias latino-americanas. Pobres e miserveis como percentual da populao, segundo metodologia da CEPAL

Fonte: CEPAL, Panorama Social de America Latina, 2002 e 2005.

Os fracassos repetidos do capitalismo em pocas diferentes, como a no eliminao da pobreza por conta do desenvolvimento econmico dos pases nos anos 1950 1970 e , agora, com o fracasso da teoria defendida que o derrame dos benefcios do crescimento econmico mundial e globalizado iria ocorrer se o modelo neoliberal fosse implantado, nos leva reflexo do que escreveu Motta ( 2008), baseada em MArx:
O capitalismo s pode existir em expanso contnua, impulsionado pela competio, pelo lucro sempre ampliado; num processo de mercantilizao crescente de todas as atividades e produtos humanos. Nesse processo, com a superexplorao do trabalho, condiciona com suas regras as vrias esferas da vida social. Sua contradio essencial que nas mesmas condies em que se produz a riqueza, produz-se tambm a misria.

A Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao FAO informou que a barreira de 1 bilho de pessoas que sofrem desnutrio ser superada em 2009 em consequncia da crise econmica mundial (a entidade define como subnutrida a pessoa que ingere menos de 1.800 calorias por dia).

36

O nmero supera em quase 100 milhes o do ano passado e equivale a uma sexta parte aproximadamente da populao mundial, destaca a agncia

especializada da ONU. Segundo as estimativas da FAO, baseadas em um estudo do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos, "a maioria das pessoas subnutridas vive em pases em desenvolvimento". O nmero de subnutridos no mundo passou de 825 milhes --no perodo de 1995 a 1997-- a 873 milhes entre 2004 e 2006. Em 2008, o nmero caiu de 963 milhes a 915 milhes por uma melhor distribuio dos alimentos, mas a tendncia se reverteu com o agravamento da crise econmica e financeira do fim do ano. As estimativas da FAO confirmam a tendncia da ltima dcada para uma insegurana alimentar maior e revelam claramente o impacto da crise nas populaes mais pobres do planeta. "O aumento da insegurana alimentar que aconteceu em 2009 mostra a urgncia de encarar as causas profundas da fome com rapidez e eficcia", afirma a organizao. "A atual desacelerao da economia mundial, que segue a crise dos alimentos e dos combustveis e coincide em parte com ela, est no centro do crescimento da fome no mundo", indica a agncia da ONU. ( ONU, Portal ODM, 2009) .

As perversas conseqncias do processo de globalizao dos mercados de capitalismo dependente e da conjuntura que apontava a infinita capacidade produtiva do novo padro tecnolgico de produo, acabaram por intensificar a polarizao entre pases, globalizar a pobreza, precarizar o mundo do trabalho, com perdas de direitos conquistados por meio do aumento do desemprego estrutural e da informalidade.
Nos anos finais da dcada de 1990, o clima instalado de insegurana, de competio acirrada e de exacerbao do individualismo, e a srie de crises econmicas em pases de capitalismo dependente criaram tenses em nvel mundial, resultando numa crescente onda antiglobalizao. Diante desse quadro, setores dominantes chegaram concluso de que o fracasso da teoria do derrame estava colocando em risco a coeso social, nos planos nacional e internacional. ( MOTTA, 2008, p.27 ).

A reao no poderia tardar e os mecanismos de adequao s novas exigncias do capitalismo do fim do sculo XX e incio do sculo XXI comearam a

37

ser discutidos amplamente em busca de solues para os males do capitalismo mundializado. Vrios encontros foram realizados entre setores polticos e econmicos para discutirem sobre essa possvel ameaa de ruptura da coeso social e sobre a necessidade de redefinir aes voltadas para administrar esse

risco. Mais uma vez o efeito camaleo - mimetismo do capitalismo - se manifesta para garantir hegemonia, sobrevivncia e expanso. Segundo DArajo (2003) citado por Motta (2008, p. 28) : uma nova roupagem para preocupaes antigas que inquietam grande parte da populao. Da Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Social, realizada em

Copenhague, em 1995 , ao encontro de Cpula do Milnio da Organizao das Naes Unidas, realizado em 2000, em Nova York, um conjunto de polticas foi definido e recebeu a denominao de Polticas de Desenvolvimento do Milnio PDMs. Nesse conjunto de polticas sociais, as bases ideolgicas de orientao so renovadas com a idia de gerar capital social e a tese defendida a de que as reformas econmicas devem incorporar tambm ajustes nas dimenses culturais e sociais.

1.4 - Polticas pblicas para a educao brasileira.

1. 4.1 Novos cenrios para a educao brasileira anos 1990.

Nos meses de produo deste trabalho foram alardeadas pela imprensa e oficialmente pelo Governo Federal de que o Brasil passaria da condio de devedor a credor do FMI, contrariando uma sequncia histrica de emprstimos desde 1949. Buscaremos nesta anlise de polticas pblicas para a educao considerar os perodos anteriores ao atual, visto que o cenrio recente, momentneo, mpar e no ir refletir as reais condies da economia brasileira que impactaram na definio das polticas educacionais, podendo ofuscar as consequncias de dcadas no cenrio da educao nacional. sabedor que o Banco Mundial (BM), excetuado o perodo de alguns anos do ps-guerra, constituiu-se num banco da poltica externa norteamericana,

38

chegando, na ultima dcada do sculo XX, a assumir este papel com intensidade sem precedentes na sua trajetria, tendo minimizado a sua condio de organismo pluralista. A dcada de 1980 foi um perodo importante de reorientao do papel e das polticas tanto do Banco Mundial ( BM) quanto dos demais organismos multilaterais de financiamento, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
A crise de endividamento dos pases do Terceiro Mundo principalmente com credores privados na qual a Amrica Latina esteve no centro, propiciou o contexto poltico favorvel para que o Banco assumisse um papel central na renegociao e garantia dos pagamentos das dvidas externas, na reestruturao e abertura das economias dos devedores e na instituio de condicionalidades para a obteno de novos financiamentos. ( HADDAD, 2008).

Relevante destacar o papel central das condicionalidades cruzadas como ferramentas para a consecuo do ajuste estrutural s economias endividadas dos pases perifricos. Estas condicionalidades entrecruzam exigncias vinculadas aos projetos especficos em negociao com o BM a outras referentes aos programas de ajuste estrutural, que podem at mesmo afetar as polticas internas dos pases e provocar mudanas na sua legislao(SOARES, 1996).

Segundo Martins ( 2001, p.29):

Nos anos 90, no contexto das relaes internacionais constitudo aps o Consenso de Washington, formou-se a idia hegemnica de que o Estado sobretudo nos pases perifricos - deveria focar sua atuao nas relaes exteriores e na regulao financeira, com base em critrios negociados diretamente com os organismos internacionais. A reforma nas suas estruturas e aparato de funcionamento consolidou-se nos anos 90, por meio de um processo de desregulamentao na economia, da privatizao das empresas produtivas estatais, da abertura de mercados, da reforma dos sistemas de previdncia social, sade e educao, descentralizando-se seus servios, sob a justificativa de otimizar seus recursos.

Da forma como apresentada acima, otimizao representaria a criao de condies para a garantia de uma maior eficincia e maior agilidade e transparncia

39

na prestao de servios pblicos; busca cada vez mais ampliar o envolvimento do poder local na identificao das demandas, no controle de gastos e na fiscalizao do cumprimento das metas estabelecidas e, a um s tempo, o acompanhamento dessas aes tambm pelo setor pblico. Tornando-se esta idia aceitvel no cenrio de redemocratizao, naturaliza-se, desta forma, o aprofundamento da interveno de diversos organismos internacionais nas polticas de educao de pases situados margem das economias centrais, em particular na Amrica Latina. A integrao das polticas do BM com as do FMI inclusive consolidada pela obrigatoriedade de que os pases-membros do BM sejam tambm membros do FMI j vem sendo problematizada por diversos atores da sociedade civil, com destaque para os Fruns Mundiais Sociais organizados por movimentos sociais de diversos continentes, com objetivo de elaborar alternativas para uma transformao social global. No entanto, cabe destacar, o processo mais recente em andamento: a aproximao do BM e do FMI Organizao Mundial do Comrcio (OMC). As formas de cooperao envolvem o desenvolvimento de programas e modalidades de articulao entre esses organismos, bem como critrios e atividades que promovam o apoio das polticas financeiras do FMI e do BM s polticas comerciais da OMC, visando sempre liberalizao do comrcio de bens e servios, dentre os quais a educao. (...) merece considerao o fato de que os trs organismos apiam as Metas de Desenvolvimento do Milnio (MDMs) adotadas pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em junho de 2000, atravs de recomendaes e condicionalidades afinadas com as mesmas.

A educao foi reafirmada como direito pela Conferncia Mundial de Educao para Todos ( ocorrida em 1990 na Tailndia, Jomtien ) e pela Cpula Mundial de Educao para Todos ( ocorrida em 2000 no Senegal, em Dacar ), promovidas por Unesco, Unicef , PNUD e Banco Mundial. As metas de Jomtien e de Dacar so abrangentes, abordando o conjunto da educao bsica, incluindo a educao de jovens e adultos, a questo de Gnero e a dimenso da qualidade.

40

Apesar de a Unesco ( Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura ) ser por excelncia a principal instituio multilateral responsvel pela implementao da estratgia de Educao para Todos, o Banco Mundial vem tendo um papel mais determinante, trazendo reflexos considerveis para o modo como a cooperao internacional concebe a educao e nos projetos apoiados. ( FIORI, 2001).

O Banco Mundial, mesmo sendo signatrio de ambas conferncias, vem insistindo na priorizao do ensino primrio correspondente s sries iniciais do Ensino Fundamental no Brasil e implementando estratgias de ao com um marco de referncias alternativo ao das duas cpulas internacionais de educao, especialmente as Metas de Desenvolvimento do Milnio (MDMs), estas muito mais restritivas. No que tange educao, estas metas so bastante reducionistas quando comparadas s metas estabelecidas pela Cpula Mundial de Educao para Todos.( HADDAD, 2008).

Quadro 2 Comparao das metas do milnio relativas educao e as metas da Cpula Mundial de Educao de Dacar. Metas do Milnio Metas de Dacar expandir e melhorar o cuidado e a educao da criana pequena, especialmente para as crianas mais vulnerveis e em maior desvantagem assegurar que todas as crianas, com Garantir que at 2015 todas as nfase especial nas meninas e crianas crianas, de ambos os sexos, em circunstncias difceis, tenham acesso terminem um ciclo completo de educao primria, obrigatria, gratuita ensino primrio. e de boa qualidade at o ano 2015 assegurar que as necessidades de aprendizagem de todos os jovens e adultos sejam atendidas pelo acesso eqitativo aprendizagem apropriada, a habilidades para a vida e a programas de formao para a cidadania; alcanar uma melhoria de 50% nos nveis de alfabetizao de adultos at 2015, especialmente para as mulheres, e acesso eqitativo educao bsica e continuada para todos os adultos; eliminar disparidades de gnero na Eliminar a disparidade entre os educao primria e secundria at 2005 sexos no ensino primrio e secundrio, se possvel at 2005, e e alcanar a igualdade de gnero na educao at 2015, com enfoque na em todos os nveis de ensino, a garantia ao acesso e o desempenho mais tardar at 2015.

41

pleno e eqitativo de meninas na educao bsica de boa qualidade; melhorar todos os aspectos da qualidade da educao e assegurar excelncia para todos, de forma a garantir a todos resultados reconhecidos e mensurveis, especialmente na alfabetizao, matemtica e habilidades essenciais vida.
Fonte : HADDAD, 2008 , p. 23.

Orientaes e iniciativas do BM, do FMI e da OMC, mesmo que aparentemente em convergncia, no apresentam resultados de uma articulao efetiva, pois chegam a produzir incoerncias que, no extremo, inviabilizam o cumprimento de metas e condicionalidades. Haddad (2008) citando David Archer, comprova a idia acima exposta:
(...) exemplo a esse respeito apontado por David Archer ao comentar que as metas de inflao exigidas em acordos com o FMI inviabilizam o aumento de investimentos pblicos em educao uma vez que estes, supostamente, elevariam os ndices inflacionrios. Pondera, no entanto, que os Ministros da Fazenda de cada pas so tambm corresponsveis por essa situao porque, algumas vezes uma poltica explcita do FMI, mas em outras o Ministro da Fazenda que acredita tanto nos mandamentos do FMI que realmente bloqueia, de uma forma ou de outra, o aumento no gasto com educao, sade e outros gastos sociais (...)

As incoerncias entre as condicionalidades e metas propostas pelo BM e FMI, tem origem na contradio central entre o discurso que prioriza o combate pobreza e o alinhamento efetivo s polticas de ajuste estrutural, que tem carter essencialmente excludente . (SOARES, 1996). Identificamos no rol das dezoito MDMs, apenas duas referidas educao, focadas na universalizao da educao primria e na equidade de gnero. As metas MDMs foram adotadas como referncias pela Iniciativa Via Rpida (IVR), mecanismo de financiamento da cooperao internacional para a rea educacional encabeada pelo BM que se constituiu como a principal ao concreta efetivada no contexto ps-Dacar. A IVR tem foco na educao primria e contm

42

uma srie de parmetros muito polmicos, como ,por exemplo, a recomendao de um teto para o salrio de professores. Haddad (2008) esclarece, com base em relatrios de 2002 do Banco Mundial:
No documento de avaliao da Educao para Todos, plano de ao para acelerar o progresso rumo educao para todos, o Banco Mundial recomenda a IVR para superar as dificuldades apresentadas at o momento, sendo necessrio que seja implementado pelos pases um quadro de aes orientadas por resultados, analisados a partir de uma viso econmica.

Seguindo esta mesma diretriz, conforme afirma KRUPPA (s.d.), o BM vem, durante as ltimas dcadas , recomendando um pacote de reformas educativas para os mais variados pases, que contm, dentre outros, os seguintes elementos: a) prioridade na educao primria; b) melhoria da eficcia da educao; c) nfase nos aspectos administrativos; d) descentralizao e autonomia das instituies escolares, entendida como transferncia de responsabilidade de gesto e de captao de financiamento, enquanto ao Estado caber manter centralizadas as funes de fixar padres, facilitar os insumos que influenciam o rendimento escolar, adotar estratgias flexveis para a aquisio e uso de tais insumos e monitorar o desempenho escolar; e) a anlise econmica como critrio dominante na definio das estratgias. A anlise econmica mencionada no ltimo item constitui, segundo o BM, a metodologia principal para a definio das polticas educacionais, sendo, portanto, um instrumento de diagnstico para comear o processo de estabelecer prioridades (...) (CORAGGIO, 1996). Segundo Jos Luiz Coraggio (1996), alm do clculo das relaes financeiras de custo-benefcio, o instrumental economicista de abordagem da educao implica, em ltima anlise, a gradual introjeo e institucionalizao de valores da esfera do mercado no mbito da educao e da cultura educacional. Isso se constata como diretriz em documentos do prprio BM: O Banco fortalecer o apoio a reformas multissetoriais, especialmente aquelas relativas entrega de servios. O Banco desenvolve estratgias de assistncia na implementao de reformas relativas educao (...) Sob o argumento de envolver a comunidade para que participe da gesto democrtica da unidade escolar, maximizar a eficincia e

43

obter resultados palpveis, O BM prope que a administrao dos recursos da educao seja descentralizada, isto , que os fundos sejam administrados o mais diretamente possvel pelas instituies escolares, ao invs do controle pelo governo. Mais do que isso, sugere que a responsabilidade por arrecadar recursos deve ser compartilhada com a comunidade local, relativizando a responsabilidade do estado em garantir o financiamento educao. Prossegue Haddad (2004), advertindo:
Apesar de o Documento de estratgia para a reduo da pobreza, publicado em 2001, indicar que no deveria haver mais cobrana de taxas em operaes escolares primrias (...) o Banco sugere que as comunidades podem levantar recursos em dinheiro ou espcie para financiar projetos, sobretudo para construo e custos de manuteno.

Snia Kruppa ( s.d.) destaca que a educao est entre as polticas pblicas em processo acelerado de mercantilizao e nos parece que os pais e as comunidades locais esto sendo cada vez mais envolvidos nessa relao mercantil. A apropriao, por parte do BM, da concepo de descentralizao e de aproximao da comunidade no mbito da escola deve ser problematizada, j que coloca em risco a prpria noo de educao como direito a ser garantido por meio de polticas pblicas. Estudos e propostas dos organismos multilaterais, guardadas as devidas peculiaridades de suas prioridades e focos, alcanam convergncia quanto defesa da descentralizao como forma de desburocratizao do Estado e de abertura a novas formas de gesto da esfera pblica; da autonomia gerencial para as unidades escolares e, ainda, a busca de incrementos nos ndices de produtividade dos sistemas pblicos, acentuadamente marcada pelo vis neoliberal. O Brasil, como signatrio dos documentos firmados, assume diversos compromissos que iro influenciar as diretrizes e metas das polticas pblicas de educao, em especfico ao que se refere ao Ensino Fundamental, bem como iro satisfazer as condies internacionais impostas para alcanar liberao de financiamento para a rea, como as praticadas pelo Banco Mundial. Neste cenrio, a ideia de descentralizao, que sempre foi identificada com aspiraes por maior participao nas decises e, portanto, com prticas

44

democrticas substantivas, foi ressignificada (AZEVEDO, 2001). Isto decorre do xito cultural e ideolgico do neoliberalismo, que se expressa no argumento da inexistncia de alternativas de desenvolvimento, enraizando a crena da inevitabilidade de novos modos de (des) regulao social. Com efeito, at o sentido das palavras foi ressignificado, como demonstra Boron (1999), exemplificando o caso do vocbulo reforma, que, de uma conotao positiva e progressista, que remetia a transformaes sociais e econmicas orientadas para uma sociedade mais justa e igualitria, passa a ser reconvertido pelos idelogos neoliberais, aludindo a processos e transformaes de cunho involutivo e antidemocrtico. Segundo Azevedo (2001), o que se procurou estabelecer em nosso pas foi um replanejamento institucional, inspirado tanto no neoliberalismo quanto nas prticas de gesto industrial, a partir dos pressupostos da qualidade total. Procura-se, assim, privilegiar a administrao por projetos, com objetivos estabelecidos previamente, de base local (expresso no processo de descentralizao) e altamente competitivos. No entanto, nos prprios espaos locais, so observados germes de resistncia a esse modelo gerencial, imposto pela reforma do Estado brasileiro. Assim,
[...] de uma perspectiva analtica mais global, preciso termos presente que nenhuma orientao que vem de fora transplantada mecanicamente para qualquer sociedade. Ao contrrio, as diretrizes que, de um lado, esto desnacionalizando o Estado-nao em funo da acumulao de capital so sujeitas a processos de recontextualizao impingidos pelas

caractersticas histricas da sociedade a que se destinam (AZEVEDO, 2001, p. 12).

O processo de definio de polticas pblicas para uma sociedade reflete os conflitos de interesses, os arranjos feitos nas esferas de poder que perpassam as instituies do Estado e da sociedade como um todo.

45

1.4.2 Reformas educacionais no Brasil e o Banco Mundial.

O plano de governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) em 1994, segundo Helena Altman (2002) , j apresentava propostas de reformas educacionais alinhadas com as diretrizes do Banco Mundial, tais como a reduo das taxas de responsabilidade do Ministrio da Educao como instncia executora; o estabelecimento de contedos curriculares bsicos e padres de aprendizagem; a implementao de um sistema nacional de avaliao do desempenho das escolas e dos sistemas educacionais para acompanhar a consecuo das metas de melhoria da qualidade do ensino . A gesto FHC, segundo Haddad e Graciano ( 2004) buscou adequar o sistema de ensino reforma de Estado brasileiro, em consonncia com as orientaes das instituies financeiras multilaterais. Esses autores ressaltam que se a participao do ensino privado minoritria nos nveis focalizados pela atuao do governo e recomendados pelo Banco, no passando de 10% em mdia, no nvel superior que ela ganha uma escala maior, recebendo at 70% das matrculas . No documento O que o Fundef computadores publicizado na rede mundial de

pela Secretaria de Educao Bsica do MEC obtemos a

informao que o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio ( FUNDEF ), aprovado em 1996 durante a gesto FHC e substitudo pelo FUNDEB em 2007, contemplou outro importante componente do receiturio do BM, qual seja, a focalizao no ensino fundamental. A inteno de focalizar esforos e recursos no ensino fundamental regular foi criticada por diversos setores por deixar desassistidas as etapas da educao infantil e do ensino mdio, alm da educao de jovens e adultos. Alm disso, na perspectiva da Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE), a focalizao do FUNDEF ajudou a desestabilizar um pouco mais as carreiras nos estados e municpios ao criar, dentro de uma mesma rede de ensino, servidores de duas categorias: os vinculados ao ensino fundamental e os das outras etapas.

46

Cabe ressaltar com destaque que o incentivo focalizao no ensino fundamental veio seguido do incentivo municipalizao deste nvel de ensino, outra clara e evidente recomendao do Banco Mundial. Essa discusso nos remete chamada descentralizao da educao brasileira e aos problemas da decorrentes, destacando-se a municipalizao do ensino. Diversas anlises colocam em evidncia que , no Brasil, houve a desconcentrao de aes educacionais de forma muito mais efetiva do que a descentralizao garantidora de autonomia aos entes federados. Houve transferncia de competncias de um ente federado para outro, resultando na manuteno de aes pontuais e focalizadas traduzidas em forma de apoio tcnico e financeiro, em detrimento de ampla poltica de planejamento, financiamento e gesto da educao bsica. Por conta disso, observa-se o predomnio de vrios processos de regulao no cenrio educacional brasileiro que permeiam o cotidiano dos sistemas de ensino e das escolas pblicas, sob hegemonia da Unio, atravs de polticas de financiamento de aes e programas governamentais, no em pouco nmero. Muitos municpios no estavam preparados para esse processo de municipalizao que acabou por sobrecarregar as matrculas do ensino

fundamental que ficaram muito acima do potencial arrecadador. Tambm ficou evidente uma lentido e precarizao do atendimento da educao infantil,

principalmente na faixa etria de at trs anos de idade, uma vez que este segmento da educao bsica no foi contemplado com as legislaes de financiamento dos anos 1990, mais especificamente a Lei do Fundef que s financiava o ensino fundamental. A receita educacional apresentada pelo Banco Mundial , na qual se pode ler a descentralizao administrativa ( que, no Brasil, influenciou o processo de municipalizao do ensino), a concentrao de recursos no ensino fundamental ( limitado o financiamento para outros nveis ) e a avaliao dos estabelecimentos de ensino pelos resultados da aprendizagem ( dando origem aos Saebs, Enem e Provo ) vai ser absorvida e aplicada pelos Governos, tendo reduzido muito o espectro de variveis no diagnstico dos problemas educacionais considerado na formulao das polticas pblicas .

47

O Banco Mundial teve forte influncia na definio das polticas educacionais brasileiras nas ltimas dcadas, nem tanto pelo volume de recursos que injetou no setor, mas pelo que conseguiu influenciar nas polticas sociais, principalmente, porque seu aval abria portas para a liberao de emprstimos destinados a programas de ajuste estrutural . Kruppa (s.d.) esclarece que, ao mesmo tempo que incentiva descentralizao, no sentido da transferncia de responsabilidades, o BM acena com apoio at mesmo financeiro constituio de sistemas de avaliao fortemente centralizados, incumbindo o governo central de fiscalizar e propor aprimoramentos tanto de carter administrativo quanto curricular funes, estas sim, que deveriam contar com o envolvimento das instncias locais. Haddad (2008) afirma que :
No que concerne s polticas educacionais do BM, est atualmente em curso um processo rigoroso de avaliao da eficcia de seus investimentos em educao primria desde 1990. Um comit, supostamente autnomo, constitudo pelo Banco, do qual faz parte o ex-ministro da educao do Brasil, Paulo Renato de Souza, est encarregado de analisar a eficcia dos projetos em educao financiados por essa instituio, que somam mais de dez bilhes de dlares . Para David Archer, diretor internacional para educao da ActionAid e tambm membro do comit, a avaliao do impacto do BM sobre a educao no pode se ater apenas aos projetos educacionais isoladamente. Afirma ele: para avaliar o impacto do BM sobre a educao no se pode olhar apenas para o quanto o Banco tem gasto (...), pois o Banco financia pequenos projetos aqui e ali, mas o grande impacto sobre a educao se d a partir das polticas macroeconmicas que ele tem apoiado junto ao FMI.

Diagnsticos,

relatrios

receiturios

vo

impactar

as

reformas

educacionais. Os instrumentos aplicados e analisados sero usados como paradigmas pelas tecnocracias governamentais, elaborados na esfera de ao de rgos multilaterais de financiamento, como Banco Mundial, FMI, BID, BIRD, UNESCO, UNICEF e PNUD.

48

Percebe-se que os efeitos so prolongados, notando-se crescimento em volume e sofisticao ao longo da dcada do novo sculo dos instrumentos utilizados para avaliao de programas, projetos e polticas pblicas, sendo ampliado o Sistema de Avaliao da Educao Bsica/ MEC , com a institucionalizao nacional do IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica, capaz de garantir homogeneidade nacional em torno da busca de superao de indicadores, ainda que em meio s diretrizes de descentralizao dos sistemas. Desta forma, descentralizam-se responsabilidades e competncias e centralizam-se controle, avaliao e financiamento. Muitos municpios, totalmente dependentes dos repasses federal e estadual, sem uma compreenso mais ampliada das foras de verticalizao, acabam por elaborar planos ( PAR PDE ) com a primordial inteno de garantir os recursos financeiros necessrios manuteno e desenvolvimento do ensino ( MDE ), alm, obviamente, da preocupao dos seus governantes com o ranqueamento nacional/estadual/regional que possa produzir dividendos polticos com a visibilidade de resultados, muitos deles no condizentes com as reais condies da educao pblica local. Estudos e propostas desses organismos, guardadas as devidas

peculiaridades de suas prioridades e focos, alcanam convergncia quanto defesa da descentralizao como forma de desburocratizao do Estado e de abertura a novas formas de gesto da esfera pblica; da autonomia gerencial para as unidades escolares e, ainda, a busca de incrementos nos ndices de produtividade dos sistemas pblicos, acentuadamente marcada pelo vis neoliberal. A relao entre sociedade e Estado, o grau de distanciamento ou aproximao, as formas de utilizao ou no de canais de comunicao entre os diferentes grupos da sociedade e os rgos pblicos estabelecem contornos

prprios para as polticas pensadas para uma sociedade. Indiscutivelmente, as formas de organizao, o poder de presso e articulao de diferentes grupos sociais no processo de estabelecimento e reivindicao de demandas so fatores fundamentais na conquista de novos e mais amplos direitos sociais, incorporados ao exerccio da cidadania. Em um Estado de inspirao neoliberal as aes e estratgias sociais governamentais incidem essencialmente em polticas compensatrias, em

49

programas focalizados, voltados queles que, em funo de sua "capacidade e escolhas individuais", no usufruem do progresso social. Tais aes no tm o poder de alterar as relaes estabelecidas na sociedade. Pensando em poltica educacional, aes pontuais voltadas para maior eficincia e eficcia do processo de aprendizagem, da gesto escolar e da aplicao de recursos so insuficientes para caracterizar uma alterao da funo poltica deste setor. Enquanto no se ampliar efetivamente a participao dos envolvidos nas esferas de deciso, de planejamento e de execuo da poltica educacional, estaremos alcanando ndices positivos quanto avaliao dos resultados de programas da poltica educacional, mas no quanto avaliao poltica da educao. Mais do que oferecer "servios" sociais - entre eles a educao - as aes pblicas, articuladas com as demandas da sociedade, devem se voltar para a construo de direitos sociais. Numa sociedade extremamente desigual e heterognea como a brasileira, a poltica educacional deve desempenhar importante papel ao mesmo tempo em relao democratizao da estrutura ocupacional que se estabeleceu, e formao do cidado, do sujeito em termos mais significativos do que torn-lo "competitivo frente ordem mundial globalizada". A frustrao - ou no - destas expectativas se coloca em relao direta com os pressupostos e parmetros adotados pelos rgos pblicos e organismos da sociedade civil com relao ao que se concebe por Estado, Governo e Educao Pblica. E nem sempre os responsveis pelo planejamento e execuo das polticas pblicas voltadas para a educao alcanam em profundidade os conceitos fundamentais que ampliariam a viso de homem, mundo e sociedade, a fim de garantir tomadas de decises com um maior amadurecimento poltico e social, visando a consolidao de uma educao que verdadeiramente possa emancipar o ser humano.

50

2 - GESTO DA EDUCAO BSICA BRASILEIRA.

2.1 - Gesto da educao no contexto da reforma do Estado brasileiro.

O presente captulo buscar dar conta da anlise do modelo de gesto educacional adotado pelo Estado eficientista e suas contradies no mbito da escola pblica, especificamente quanto descentralizao e democratizao da gesto. As reformas educacionais em curso nas ltimas dcadas, tanto no Brasil como em vrios pases, vem apresentando como tendncia atual o foco na gesto educacional e da escola como eixos fundamentais de transformao. Evidencia-se como posio hegemnica nessas reformas o comeo de uma mudana radical na maneira de pensar e implementar a gesto dos sistemas educacionais, concentrando-se a ateno, principalmente, na escola e em sua autonomia. muito comum dentro e fora do meio educacional haver muitos questionamentos sobre qualidade do ensino bsico e a produtividade da escola pblica. H uma inquietao natural, levando todos os envolvidos a um debate permanente, principalmente quando a abordagem envolve o atendimento do Estado, to preocupado em propalar os avanos quantitativos resultantes da expanso do nmero de escolas e vagas, sem , contudo, deixar clara a poltica de universalizao da qualidade necessria e desejada, ainda to descompassada dos avanos numricos em termos de acesso, pois os nmeros de permanncia, concluso e concluso com qualidade ainda preocupam a todos os envolvidos com a escola pblica brasileira. Como se constata nos quadros 3, 4, 5, 6 e 7 seguintes : Quadro 3 - Percentual da populao em idade escolar que est na escola. 4 a 6 anos BRASIL
Fonte: PNAD/IBGE Ano: 2007

7 a 14 anos 97,5%

15 a 17 anos 79,6%

4 a 17 anos 90,6%

81,6%

Quadro 4 -Taxa de aprovao 4 srie (EF) 8 srie (EF) BRASIL

Fonte: MEC/INEP/DTDIE Ano: 2007

3 srie (EM) 74,1%

85,8%

79,8%

51

Quadro 5 - Taxa de reprovao 4 srie (EF) 8 srie (EF) BRASIL

Fonte: MEC/INEP/DTDIE Ano: 2005

3 srie (EM) 7,9%

10,4%

10,9%

Quadro 6 - Taxa de abandono 4 srie (EF) 8 srie (EF) BRASIL

Fonte: MEC/INEP/DTDIE Ano: 2005

3 srie (EM) 10,3%

4,8%

9,4%

Quadro 7 -Percentual de alunos que aprendeu o que era esperado para cada srie. 4a. srie EF Lng. Port. BRASIL 27,9%
Fonte: SAEB/INEP Ano: 2007 Como sabemos, as reformas educativas empreendidas no pas nas ltimas dcadas levaram a um aumento significativo das matrculas no ensino fundamental, nvel constitucionalmente obrigatrio e gratuito. suficiente lembrar que passamos de uma cobertura de 16 milhes de alunos, em 1970, para um total de pouco mais de 35 milhes em 2001, aparentando uma proximidade da universalizao do seu acesso, como vm demonstrando os resultados dos censos escolares. Em relao sua clientela (a populao de 6 a 14 anos de idade), a taxa lquida de escolarizao tem abrangido cerca de 95% deste contingente e mesmo nas regies mais pobres do Brasil o grau de cobertura atinge um ndice mdio aproximado de 90%. Estamos, certamente, bem distantes da situao de 1970, quando esta taxa era de apenas 67% (MEC/INEP, 2000).

8a. srie EF Lng. Port. 20,5% Matemtica 14,3%

3a. srie EM Lng. Port. 24,5% Matemtica 9,8%

Matemtica 23,7%

Veem-se, nos cenrios nacional e internacional, os estudos e pesquisas sobre polticas pblicas e gesto da educao se avolumando, at porque a temtica apresenta vrias perspectivas, concepes e cenrios complexos em campos de disputa. Necessrio que seja destacada a ao poltica de diversos sujeitos e contextos institucionais influenciados por balizas regulatrias preconizadas por organismos multilaterais e fortemente assimilados ou naturalizados pelos gestores de polticas pblicas.

52

Nas ltimas duas dcadas, o debate educacional no continente latinoamericano vem passando por mudanas relevantes, deslocando-se na direo do reforo educao bsica e, em especial, sua qualidade.
As razes disso devem ser buscadas dentro da prpria evoluo dos sistemas de educao em nvel mundial, nas novas exigncias que o sistema produtivo impe ao setor educacional e na forma como a discusso desencadeada nos pases centrais , nos ltimos 20 anos, reflete-se nos perifricos. ( KRAWCZYK, 1999, p. 03).

Mas de que qualidade se est falando ? Para atendimento de quem e de quais interesses? As tendncias acima apontadas acerca do debate educacional expressam de modo bem explcito a transformao do cenrio socioeconmico dos ltimos anos e a educao ganha centralidade por estar diretamente associada ao processo de reconverso e participao dos diferentes pases em uma economia em crescente globalizao . ( KRAWCZYK, 1999 ). Evidencia-se neste cenrio a primazia da qualidade do ensino e a constncia da mesma nas agendas dos polticos como alavanca para alcanar a competitividade da produo nacional no mercado mundial e o desenvolvimento de uma cidadania pronta a operar no to propalado mundo globalizado. As mudanas em curso visam rearticular o sistema educacional com os sistemas poltico e produtivo. A era do conhecimento, da globalizao dos mercados e do avano das novas tecnologias geraram a necessidade de resignificar a organizao escolar de modo a tornar a escola eficiente e democrtica no processo de formao do novo cidado , o cidado da era globalizada. Alguns estudos demonstram que as reformas de Estado ocorridas nos anos de 1990 nos pases latino-americanos apresentam como trao comum a preocupao de reduzir gastos pblicos destinados proteo social, principalmente dos pobres, e a priorizao da assistncia social dos mais pobres sobretudo a partir de fundos pblicos criados para este fim, com existncia provisria. Nesse cenrio de mudanas, a reduo da educao escola, em muitos casos um indicador da viso pragmtica e redentorista que passa a orientar as polticas da rea por meio de forte interlocuo e induo dos organismos multilaterais, revelando intenes, projetos e compromissos pautados pela intensificao das formas, desiguais e combinadas, da sociabilidade capitalista excludente.

53

A anlise das polticas educacionais, por essa perspectiva, indica o papel do Estado na proporo em que ele deixa de ser visto como mero mediador de interesses antagnicos, ao situ-lo luz da correlao de foras que se trava no mbito da sociedade civil e poltica ( noo de Estado ampliado ), como um processo complexo e articulado de embates, efetivados simultaneamente no terreno ideolgico e econmico (...). ( SILVA & AGUIAR, 2004).

Esta concepo repe o papel dessas polticas como aes sempre influenciadas por escolhas ( prioridades, vnculos e compromissos ) nem sempre s claras, que espelham funes e interesses, objeto da articulao pela estruturao do sistema escolar entre o Estado, demandas sociais e o setor produtivo, permeado por um conjunto de variveis intervenientes ( mercado de trabalho, instituies e tradies ). Na dcada de 1990, as polticas de gesto para a educao no Brasil estruturam-se tendo por opo poltica a implementao de aes de cunho gerencial, buscando-se garantir uma otimizao de recurso e, consequentemente, uma racionalizao economicista das aes administrativas, tendo em vista um diagnstico de que os problemas educacionais no eram resultantes da escassez e sim da malversao dos recursos financeiros, fruto, dentre outros, do corporativismo dos servidores, da baixa qualificao docente e da ineficincia do aparelho administrativo e burocrtico das escolas. Responsabilizar a escola e seus profissionais unicamente pelo desastre ver-se repetir a cultura de acusao unilateral, quando, em outras dcadas , a culpa pelo fracasso escolar era to somente do aluno que, oriundo das classes populares e dos filhos dos trabalhadores, no oferecia bases suficientes para o

acompanhamento do currculo escolar .

No entanto, esse crescimento quantitativo das oportunidades de acesso escola pblica, na medida mesmo em que possibilitou que significativos contingentes de alunos das camadas populares a freqentem, trouxe, como problemtica fundamental, a questo da precariedade da qualidade do ensino ministrado e, por conseguinte, da impropriedade das polticas educativas que tm sido implementadas para equacionar os problemas da repetncia, da evaso e do desempenho, enfim, da garantia de processos efetivos de escolarizao que combatam as desigualdades educacionais. ( AZEVEDO, 2003 ).

54

A tentativa por parte do Estado de capitanear o processo de mudanas na educao, que ocorre na dcada de 1990, ser fundada no discurso da tcnica e na agilidade administrativa. Para tanto, as reformas implementadas na educao no perodo mencionado sero implantadas de forma gradativa, pulverizada e fragmentada, porm com rapidez surpreendente e com a mesma orientao. A lgica assumida pelas reformas estruturais que a educao pblica vai viver no Brasil em todos os mbitos ( administrativo, financeiro e pedaggico ) e nveis ( bsica e superior ) tem um mesmo vetor. Os conceitos de produtividade, eficcia, excelncia e eficincia sero importados das teorias administrativas para as teorias pedaggicas.
Na educao, especialmente na Administrao escolar, verifica-se a transposio de teorias e modelos de organizao e administrao empresariais e burocrticas para a escola como uma atitude freqente. Em alguns momentos tais transferncias tiveram por objetivo eliminar a luta poltica no interior das escolas, insistindo no carter neutro da tcnica e na necessria assepsia poltica da educao. ( FERREIRA & AGUIAR, 2004).

A lgica eficientista incorporada s reformas educacionais dos anos 1990, no que se refere educao bsica, tem suas origens na crise de legitimidade que o Estado e, consequentemente o setor educacional enfrentaram a partir de meados da dcada de 1980, quando no conseguiram responder quantitativamente nem qualitativamente s presses sociais em torno da educao pblica. A crise detectada inicialmente por uma descompensao existente entre o nmero de vagas nos estabelecimentos pblicos de ensino e a populao que demandava escola. O problema localiza-se na alocao das vagas, ou melhor, em sua distribuio espacial e temporal. A distribuio espacial refere-se m alocao geogrfica das vagas. Certas regies do Brasil foram privilegiadas por clientelismo poltico que favoreceu a concentrao demais em certas regies e a carncia em outras ( 75% da ausncia de vagas se concentraram no Nordeste rural ). O problema do fracasso escolar resultante das altas taxas de evaso e repetncia ( Quadros 5 e 6 ) acabou por apontar situao mais preocupante a defasagem idade-srie, pois com repetidas reprovaes, at que ocorresse a evaso, os alunos compunham quadro degradante das estatsticas largamente utilizadas pelo Estado como indicadores na avaliao de polticas pblicas para a

55

educao bsica. O discurso recorrente era que a escola brasileira havia fracassado e com ela os professores e seus gestores. Evidencia-se, desta forma, uma mudana de culpados, migrando-se da indicao dos alunos como responsveis pelo fracasso, para o apontamento de docentes e gestores escolares como causadores da runa educacional brasileira.
A questo comea a aparecer, portanto, para os gestores como um problema de ineficincia das redes pblicas que no conseguem alcanar seus objetivos com os recursos de que dispem. A situao ser assim percebida como um problema administrativo ou mesmo de ordem econmica, devendo o Estado, para tanto, investir na racionalizao administrativa do setor educacional para solucion-lo . AGUIAR, 2004, p. 98 ).

(FERREIRA &

O vis economicista mais uma vez vem suplantar os demais determinantes de polticas pblicas passando o problema de educao para a condio de problema econmico, de ordem administrativa, sustentando argumentos favorveis reforma dos servios pblicos e, ao enxugamento da mquina burocrtica, da racionalizao administrativa conduziro ao estudo de solues para o problema, em que a conteno de gastos e a otimizao dos recursos passam a ser o principal alvo.
A crise educacional acima esboada comea a ser diagnosticada no final dos anos 1980, mas a partir dos anos 1990 que passar a compor a agenda de reformas governamentais, figurando como uma prioridade. O contexto da reforma do Estado ser favorvel adoo da racionalidade administrativa como paradigma para as mudanas na gesto da educao pblica

. (FERREIRA & AGUIAR, 2004, p. 98 ).

Feita esta superficial radiografia educacional, a sada apontada pelas polticas redirecionavam o panorama da escola e, particularmente, dos processos de gesto implementados no cotidiano dessas. Questes como descentralizao, autonomia e participao foram ressignificadas por meio de uma viso restrita e funcional de cidadania, efetivada por processos de desconcentrao das aes sem a garantia do partilhamento efetivo das decises.

56

Faz-se necessria a ampliao da viso para alm do reducionismo educacional a servio dos interesses imediatos da dinmica do mercado. Quem contribui com esta viso ampliada Dourado ( 2007 ), ao nos advertir :
(...) a discusso sobre tais polticas articula-se a processos mais amplos do que a dinmica intra escolar, sem negligenciar, nesse percurso, a real importncia do papel social da escola e dos processos relativos organizao, cultura e gesto intrnsecos a ela. Portanto, fundamental no perder de vista que o processo educativo mediado pelo contexto scio cultural, pelas condies em que se efetiva o ensino aprendizagem, pelos aspectos organizacionais e, consequentemente, pela dinmica com que se constri o projeto poltico-pedaggico e se materializam os processos de organizao e gesto da educao bsica.

Prossegue o mesmo autor polticas e da gesto educacionais

auxiliando na anlise e compreenso das advertindo que as mesmas no devem ser

reduzidas mera descrio dos seus processos de concepo e/ou de execuo, importando, sobremaneira, apreend - las no mbito das relaes sociais em que se forjam as condies para a sua proposio e materialidade. Nesta perspectiva, pressupe-se a possibilidade ou perspiccia para que se detecte os tipos de regulao subjacentes a esse processo. Ainda que as regulaes exijam sempre formas alternativas para se efetivar onde o controle do Estado carece de braos e tentculos, as normas e regras, diretrizes e regulamentaes determinadas pelos rgos governamentais, ainda que

mascaradas por meio de um vis democrtico que se consubstancia por conta da realizao de fruns, conferncias, debates para indicar consultas s bases da sociedade civil, as foras polticas dos agentes histricos acabam por alter-las e adequ-las conforme condies, necessidades e interesses do contexto histrico e humano. Pode-se deduzir que o distanciamento evidenciado entre o que o Ministrio da Educao, ou mesmo as Secretarias Estaduais e Municipais, apontam como regras e diretrizes destinadas melhoria do ensino, encontram, no palco de cada escola, novos arranjos e percepes. Muitas das diretrizes traadas pelo CNE Conselho Nacional de Educao e deliberadas pelo MEC ps-LDB 9394/96 para efetivao da Reforma do Ensino Mdio no Brasil no foram aplicadas pelos

57

professores

na

grande

maioria

das

Escolas

devido,

principalmente,

ao

desconhecimento das fundamentaes tericas e ao descompromisso com planos que eram julgados verticais, vindos de fora, uma vez que no houve a participao efetiva e intelectual dos docentes em sua elaborao. O grupo de atores da escola assume uma posio poltica de no se comprometer com idias e projetos dos quais no foi chamado a opinar e no se permite assumir apenas o papel de mero executor. A aparente omisso ou apatia, que pode ser interpretada como ato despolitizado e descompromissado com as questes relevantes da educao, na verdade, marcao de posio poltica frente verticalizao das normas estatais. A escolarizao configura-se em ato poltico na medida em que requer sempre uma tomada de posio. A ao educativa e, consequentemente, a poltica educacional em qualquer das suas feies no possuem apenas uma dimenso poltica; sempre poltica, j que no h conhecimento, tcnica e tecnologias neutros, pois todas so expresso de formas conscientes, ou no, de engajamento. No campo educacional, vivenciamos, portanto, embates no que concerne concepo e delimitao do campo. Engajamento pressupe comprometimento e compromisso com a busca de superao dos problemas identificados coletivamente na educao nacional. Se o interesse maior gira em torno da superao do atraso educacional brasileiro e a elevao de sua qualidade, faz-se necessrio que a compreenso da concepo de qualidade esteja em nveis convergentes , o que no ocorre. Para o mercado, para os docentes ou para os pais e alunos o conceito de qualidade ter dimenses diversas. O que refora a no neutralidade da educao, pois os campos em disputa de interesses e ideologias cada vez mais se ampliam, possibilitando o crescimento democrtico e da prpria instituio escolar, quando assim percebido e valorizado o espao dialtico de construo de conhecimentos e relaes. Para Dourado ( 2007, p. 923 ), a concepo de educao entendida como:
(...) prtica social, portanto, constitutiva e constituinte das relaes sociais mais amplas, a partir de embates e processos em disputa que traduzem distintas concepes de homem, mundo e sociedade (...) entendida como processo amplo de socializao da cultura, historicamente produzida pelo homem, e a escola, como lcus privilegiado de produo e apropriao de saber, cujas polticas, gesto e processos se organizam, coletivamente, ou no, em prol dos objetivos de formao.

58

Ratificando o pensamento de Dourado, Paro (1998) afirma que

educao, entendida como a apropriao do saber historicamente produzido prtica social que consiste na prpria atualizao cultural e histrica do homem. Conceber a educao como nas abordagens anteriores estar integrado viso do homem histrico, criador de sua prpria humanidade ou condio humana pelo trabalho. Segundo Paro ( 1998 ), isso tudo tem implicaes mais do que importantes para uma educao escolar que tenha por finalidade a formao humana. Prossegue ele:
Em primeiro lugar, preciso ter presente que no basta formar para o trabalho, ou para a sobrevivncia, como parece entender os que veem na escola apenas um instrumento para preparar para entrar na Universidade. Segundo aspecto, corolrio do primeiro, (...) no basta a escola preparar para o bem viver, preciso que, ao fazer isso, ela estimule e propicie esse bem viver, ou seja, preciso que a escola seja prazerosa para seus alunos desde j.

Defende Paro ( 1998) que, para transformar a escola, a primeira condio a ser posta em prtica que a educao se apresente enquanto relao humana dialgica, que garanta a condio de sujeito tanto do educador quanto do educando. A gesto da educao tem sido objeto de importantes estudos que a situam como campo demarcado por acepes distintas no que concerne organizao, orientao e prioridades adotadas por essa.
preciso refutar, de modo veemente, a tendncia atualmente presente no mbito do Estado e de setores do ensino que consiste em reduzir a gesto escolar a solues estritamente tecnicistas importadas da administrao empresarial capitalista. Segundo essa concepo, basta a introduo de tcnicas sofisticadas de gerncia prprias da empresa comercial, aliada a treinamentos intensivos dos diretores e demais servidores das escolas para se resolverem todos os problemas da educao escolar. ( PARO, 1998, p. 5).

Haddad ( 2008, p. 95 ) afirma que :

59

Nas negociaes do GATS , a educao, (...) reduzida a um mero servio, perdendo sua dimenso de direito humano. Assumir a educao como direito humano significa afirm-la como uma necessidade intrnseca ao ser humano e como um direito universal ( para todos e com igual qualidade ) , indivisvel e interdependente com relao aos outros direitos humanos destinados a garantir a dignidade para todas as pessoas. Cabe ao Estado a responsabilidade pela efetivao deste direito.

H, no contexto atual, no mbito da Organizao Mundial do Comrcio OMC a atuao dos Estados Unidos, Austrlia e Unio Europeia como lderes de um processo que visa pressionar os pases a abrirem seus mercados educacionais.
A concepo de educao como um direito conflita com aquela que apresenta a educao como servio e defende a idia de que as necessidades bsicas dos cidados seriam supridas de forma mais eficiente pelas instituies privadas em razo dos mecanismos de mercado. O setor privado incentivaria a competio e diminuiria a burocracia e a inrcia supostamente inerentes as sistema pblico.

( HADDAD, 2008, p. 96 ).

Quando a educao reduzida a servio comercializvel, o aluno tem sua condio de cidado transmutada para a simples condio de cliente, o que afetar sobremaneira a qualidade da educao. No Brasil, o crescente e visvel investimento em marketing educacional indicador dessa concepo de educao como mercadoria ou servio. Haddad ( 2008 ), relata que durante o 9 Seminrio de Marketing Escolar, realizado em 2003, em So Paulo, Ryon Braga, consultor em marketing educacional, atribuiu o sucesso do grupo Objetivo / UNIP sua postura comercial: aqueles que entraram na educao com uma viso mais empresarial e profissional desde o incio (...) obtiveram resultados melhores do que aqueles que entraram com viso muito acadmica, pouco profissional . Os investimentos em marketing das empresas educacionais cresceram constantemente nos ltimos anos, mostrando a importncia atribuda imagem, em detrimento da qualidade do ensino.

GATS Acordo Geral de Tarifas Aduaneiras e Comrcio da OMC Organizao Mundial do Comrcio.

60

As reflexes de Paro ( 1998, p. 06), que se contrapem s concepes de educao apresentadas pelos organismos multilaterais, principalmente BM e OMC, do sustentao educao que forma para a emancipao humana, em contraponto s presses de ordem capitalista, a saber:
(...) necessrio desmistificar o enorme equvoco que consiste em pretender aplicar, na escola, mtodos e tcnicas da empresa capitalista como se eles fossem neutros em si. O princpio bsico da administrao a coerncia entre meios e fins. Como os fins da empresa capitalista, por seu carter de dominao, so, no apenas diversos, mas antagnicos aos fins de uma educao emancipadora, no possvel que os meios utilizados no primeiro caso possam ser transpostos acriticamente para a escola, sem comprometer irremediavelmente os fins humanos que a se buscam.

Como a gesto educacional tem natureza e caractersticas prprias, tem escopo mais amplo do que a mera aplicao dos mtodos, tcnicas e princpios da administrao empresarial, devido a sua especificidade e aos fins a serem alcanados, a escola ter sua lgica organizativa e suas finalidades delimitadas pelos fins poltico-pedaggicos que extrapolam o horizonte custo-benefcio puramente.

Para Dourado ( 2007, p.924 ), :

(...) isto tem impacto direto no que se entende por planejamento e desenvolvimento da educao e da escola e, nessa perspectiva, implica aprofundamento sobre a natureza das instituies educativas e suas finalidades, bem como as prioridades institucionais, os processos de participao e deciso, em mbito nacional, nos Sistemas de Ensino e nas escolas .

As proposies sobre gesto so diversas, indo desde aquelas que defendem uma participao restrita e funcional atrelada s novas formas de controle social, como exemplo, a defesa do paradigma de gesto com nfase na qualidade total, at as perspectivas que buscam o estabelecimento de mecanismos de participao efetiva no processo de construo de uma nova cultura do cotidiano

61

escolar, como expresso de um projeto coletivo envolvendo as comunidades escolar e local. A gesto da educao e da escola alicera-se, portanto, em duas possibilidades com foras antagnicas em campo de disputa. De um lado, evidenciase uma viso gerencial influenciada por uma lgica extremamente economicista, cuja fundamentao despreza a especificidade da ao pedaggica, em que a autonomia da escola se configura como uma falcia de participao regulada. Em outro campo, a viso poltico-pedaggica fundamentada pela batalha histrica pela efetivao da educao como direito social, pela tentativa de construo da emancipao humana sem descuidar da especificidade da ao pedaggica e dos movimentos em benefcio da consolidao de uma crescente autonomia da unidade escolar.

2.2 - Descentralizao e democratizao da gesto educacional desafios permanentes.

Estudos e debates na rea educacional no Brasil vem sendo permeados pelo tema da democracia. Ainda na dcada de 1930, ela se colocava como a possibilidade de acesso e permanncia das crianas em idade escolar escola pblica ( MARQUES, 2008 ). Nos anos 1980, cenrio da redemocratizao do pas, toma consistncia o debate sobre a democratizao dos sistemas educacionais e das unidades escolares. Segundo Dourado ( 2007, p. 926 ):
Desde a redemocratizao do pas, houve mudanas acentuadas na educao brasileira com destaque para a aprovao e promulgao da Constituio Federal de 1988, que garantiu uma concepo ampla de educao e sua inscrio como direito social inalienvel, bem como a partilha de responsabilidade entre os entes federados (...)

Nos anos de 1990, o debate direcionado s relaes internas da escola, como foco especfico em sua gesto e formas de organizao institucional. Antes da ampliao de consideraes acerca dos processos de

descentralizao e democratizao da educao e da escola no Brasil, faz-se necessrio refletir acerca das concepes de democracia e cidadania.

62

Coutinho ( 2000 ), assume posicionamento claro a respeito da contradio existente entre cidadania e capitalismo quando afirma que no hesitaria em dizer que a ampliao da cidadania esse processo progressivo e permanente de construo dos direitos democrticos que caracteriza a modernidade termina por se chocar com a lgica do capital. Atenuando o marco contraditrio que de imediato poderia ser tomado como inflexvel e radical, prossegue o mesmo autor:
Trata-se de uma contradio que se manifesta como um processo: processo no qual o capitalismo primeiro resiste, depois forado a recuar e fazer concesses, sem nunca deixar de tentar instrumentalizar a seu favor ( ou mesmo suprimir, como atualmente ocorre ) os direitos conquistados (...). Embora polticas neoliberais venham sendo sistematicamente aplicadas h vrios anos em todo o mundo, pode-se constatar como entre outros, o faz Perry Anderson que ainda permanecem em vigor, sobretudo, na Europa, conquistas decisivas do Welfare State. ( COUTINHO , 2000 ).

Pode-se identificar uma outra contradio a partir do antagonismo existente entre cidadania plena e capitalismo a contradio entre cidadania e classe social. Para Coutinho (idem) a universalizao da cidadania (...) incompatvel com a existncia de uma sociedade de classes. (...) a diviso da sociedade em classes constitui limite intransponvel afirmao consequente da democracia . Ainda que no limite haja o antagonismo estrutural entre a universalizao da cidadania e a lgica de funcionamento do modo de produo capitalista, no se pode deixar de identificar, como uma das principais caractersticas da modernidade, a presena de um processo dinmico, contraditrio e constante de aprofundamento e universalizao da cidadania. Expressando de outra forma democratizao das relaes sociais. Para alm da viso unilateral de muitos que concebem a sociedade como moderna quando est plenamente integrada lgica da atual globalizao capitalista, emerge uma modernidade tambm vista pelo ngulo da ampliao e da universalizao da cidadania, ou seja, concebida como uma poca histrica marcada pela promessa da plena emancipao do homem de todas as opresses e alienaes de que tem sido vtima, a maioria das quais produzidas e reproduzidas precisamente pelo capitalismo. a crescente

63

Como as possibilidades que a modernidade abriu para a humanidade ainda no foram realizadas, e longe de se ter esgotado, como dizem os psmodernos ou de se identificar com o capitalismo, como falam os neoliberais, a modernidade continua a ser para ns uma tarefa : de prosseguir no processo de universalizao efetiva da cidadania e, em conseqncia na luta pela construo de uma sociedade radicalmente democrtica e socialista (...). ( DOURADO, 2007 ).

Esta luta requer um aprofundamento das concepes de Estado e sociedade civil de modo se ter clareza da fundamentao determinante das escolas por parte dos gestores e definidores de polticas pblicas. Enquanto que para Hegel e Marx sociedade civil designava o mundo da economia e dos interesses privados, para Gramsci sociedade civil referia-se a um fenmeno historicamente novo, precisamente o espao pblico situado entre a economia e o governo, entre a sociedade econmica e a sociedade poltica . A sociedade civil para Gramsci tornara-se uma esfera que passaria a ter incidncias diretas sobre o Estado, sem que fosse governamental. O Estado tornouse, na concepo gramsciana, uma sntese contraditria e dinmica entre a sociedade poltica ( ou o estado strictu senso, restrito, coercitivo, ou, simplesmente, governo ) e a sociedade civil. Como a sociedade civil toma corpo e passa representar os mltiplos interesses em que se divide a sociedade, o Estado capitalista j no pode ser estvel e se reproduzir mediante o simples recurso da coero. O Estado deixa de ser representante exclusivo das classes dominantes e torna-se obrigado a se abrir tambm para a representao e a satisfao ainda que sempre parciais e incompletas dos interesses de outros segmentos sociais. O Estado, pois, torna-se, ele mesmo, um palco privilegiado da luta de classes. Nicos Poulantzas, citado por Coutinho ( 2000), deu correta definio desse novo fenmeno quando afirmou que o Estado a condensao material de uma correlao de foras entre classes e fraes de classe, na qual sempre se d a preponderncia ou hegemonia de uma classe ou de uma frao de classe. O que fica evidente a partir dessas consideraes que o Estado ampliado no deixou de ser capitalista, mas alterou-se, de modo substancial, passando a adotar novas maneiras pelas quais ele faz valer os interesses da classe burguesa

64

dominante. Em funo da correlao de foras, tornou-se possvel a imposio de limites implementao exclusiva dos interesses burgueses que, em certas condies, so contrariados para atendimento das demandas das classes inferiores. A concepo marxista de Estado, ampliada em Gramsci, est relacionada diretamente aos processos de ampliao e construo da cidadania . Como afirma Coutinho ( 2000):(...) foi porque se desenvolveram os direitos de cidadania, tanto polticos quanto sociais, que se tornou possvel essa nova configurao do Estado que o faz permevel ao e aos interesses das classes subalternas . Ainda em Coutinho evidencia-se a defesa da transformao radical da sociedade no mais atravs de uma revoluo violenta, concentrada num curto lapso de tempo (...), mas sim atravs de um longo processo de reformas, do que Gramsci chamou de guerra de posio (...) ou reformismo revolucionrio . A idia bsica que se conquiste, de modo permanente e cumulativo, novos espaos no interior da esfera pblica, tanto na sociedade civil quanto no prprio Estado. A inteno tornar factvel a inverso progressiva da correlao de foras, fazendo com que, ao final do processo, a classe hegemnica j no seja mais a burguesia e sim, o conjunto de trabalhadores. A luta que perdura como tarefa fundamental, na concepo marxista, em tudo que se refere aos direitos civis, polticos e sociais, no to somente o simples reconhecimento legal dos mesmos, mas os embates para torn-los efetivos. Com as foras neoliberais em curso h mais de vinte anos, empenhadas, inclusive em nosso pas, para elimin-los das normais legais, em particular da Constituio Federal de 1988, a luta se amplia para alm da reivindicao de materializao dos mesmos, e retorna ao esforo relevante de reconhecimento legal. Como visto, os fins humanos da educao relacionam-se diretamente com a liberdade humana que, por sua vez, no se efetiva com os aprisionamentos de toda ordem oriundos da falta de satisfao das necessidades bsicas e vida digna. As polticas voltadas para a democratizao das escolas e dos sistemas pblicos de ensino no podem ser consideradas como um movimento de mo nica. De um lado, os preceitos do neoliberalismo nos indicam a interveno privatista destas polticas, e de outro, elas so colocadas no campo progressista, com a busca incessante da construo de um espao pblico democrtico, tendo em vista que a assegurar o

65

democratizao do Estado brasileiro sempre esteve na pauta das lutas da sociedade civil. Nesta perspectiva, o estudo da democracia na educao no pode se prender aos aspectos normativos, como proposto pelas teorias hegemnicas, mas sim s relaes que se constroem nos diferentes espaos educativos. ( MARQUES, 2008 ). Em Marques ( 2006 ), evidencia-se que a regulamentao por meio da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDBEN n: 9394/96 ,possibilitava, a partir do ano de sua promulgao, uma compreenso da democracia da escola como exigncia legal, que a comunidade deve assumir. Da mesma forma que no pas se constituiu primeiro o Estado para bem depois se configurar a Nao, como j visto no captulo I, verifica-se que o conjunto de leis garantidoras da democracia nos sistemas e nas escolas surge antes mesmo que os cidados brasileiros, diretamente envolvidos, tenham conscincia da abrangncia das mesmas e efetivamente exeram seus papis. At hoje, passados 13 anos da LDBEN de 1996, existem docentes, para no se falar de pais e alunos com nvel de escolaridade inferior, que desconhecem as balizas legais que normatizam seu trabalho e dimensionam a gesto administrativa, financeira e pedaggica da unidade escolar onde atuam. Marques ( 2006 ), afirma que :
A gesto democrtica das Unidades Escolares pblicas brasileiras ganha terreno institucional quando passa a ser defendida pelo Estado neoliberal, como forma de garantir a eficincia e a eficcia do sistema pblico de ensino. Por isso, no tem significado, muitas vezes, avanos na construo de uma escola pblica de qualidade, que atenda aos interesses da maioria da populao brasileira.

No contexto das reformas do Estado na dcada de 1990, pode-se identificar um esforo na busca de organicidade das polticas, tanto na esfera do governo federal como de alguns governos estaduais, com o intuito de modernizar o Estado, implementando novos modelos de gesto, cujo norte poltico-ideolgico objetivava, segundo Oliveira ( 2000, p. 331 ) introjetar na esfera pblica as noes de eficincia, produtividade e racionalidade inerentes lgica capitalista. Como j largamente abordado, h, ainda que se destacar, o importante papel

66

desempenhado

pelos

organismos

multilaterais

na

formulao

de

polticas

educacionais no perodo ( DOURADO, 2007, p.926 ). Na verdade, a organicidade identificada, viria tratar as necessidades de mudanas estruturais da educao apenas no territrio da superficialidade, dando conta de alterar rotinas, apontando para ajustes e pequenas adequaes no cotidiano escolar, o que pode acarretar a suspenso de aes consolidadas na prtica escolar, sem a efetiva incorporao de novos formatos de organizao e gesto ( DOURADO, 2007, p. 926 ). O mesmo autor aponta para a desestabilizao do institudo sem a fora poltica de instaurar de fato, os novos parmetros orgnicos prtica educativa . Segundo Cury ( 2002, p. 197 ), nos dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso ( 1995 1998 e 1999 2002 ) promoveram-se diversas alteraes fortemente marcadas :
(...) por polticas focalizadoras, com especial ateno ao ensino

fundamental, a fim de selecionar e destinar os recursos para metas e objetivos considerados urgentes e necessrios. Tais polticas vieram justificadas por um sentido, por vezes satisfatrio, do princpio da equidade como se este fosse substituto do da igualdade. ( DOURADO, 2007, p. 927 ).

Neste cenrio educacional aderente s reformas apressadas da dcada de 1990, o regime de colaborao entre os entes federados, previsto no pargrafo nico do artigo 23 da Constituio Federal de 1988 literalmente atropelado e desrespeitado, propiciando o surgimento de tenses em rea que se refere ao pacto federativo, por meio, segundo Cury ( 2002, p. 199 ) de um regime de decises nacionalmente centralizadas e de execues de polticas sociais subnacionalmente desconcentradas em que se percebe uma situao de competividade recproca ( guerra fiscal ) entre os subnacionais. Fato inconteste que comprova tal afirmao o campo de disputa que se estabeleceu entre estados e municpios quando da aprovao no Congresso Nacional dos coeficientes determinantes dos repasses do FUNDEB com base no nmero de alunos matriculados nos respectivos sistemas. Na quebra de brao, e barganhando apoio das suas bancadas de Deputados Federais para aprovao de outros projetos de maior interesse do Governo Federal, no caso os financiamentos das Obras do Plano de Acelerao do Crescimento o PAC, os Governadores ficaram em vantagem e conseguiram aprovao de coeficientes para

67

o Ensino Mdio na ordem de 20 e 30% acima dos do Ensino Fundamental, enquanto que os Municpios ficaram com coeficientes para a Educao Infantil, de responsabilidade exclusiva das municipalidades , inferiores . Pesquisas acadmicas na rea de polticas pblicas e financiamento da educao, com destaques para as de Marcelino ( USP ), Nicholas Davies ( UFF) e Donaldo Bello ( UERJ ), evidenciam o descompasso entre a desconcentrao de atribuies e servios relativos educao bsica para a execuo nas esferas municipal e escolar, e a concentrao de recursos na esfera federal por meio de impostos, taxas e contribuies , sem que a proporo adequada da partilha se efetive, gerando uma dependncia direta do governo federal. Desta forma, Dourado ( 2007 ) afirma:
(...) tal cenrio contribuiu, sobremaneira para a desarticulao de experincias e projetos em andamento e para a adoo de medidas ligadas s polticas federais para a educao bsica em funo da necessidade dos sistemas e escolas buscarem fontes complementares de recursos.

Pode-se, assim, evidenciar a verticalizao das polticas educacionais em meio ao discurso da descentralizao e autonomia dos sistemas e das escolas. Essa dinmica poltica permanece no contexto atual como realidade no cenrio educacional brasileiro visto que a lei complementar que definiria o regime de colaborao recproca entre os entes federados ainda no foi elaborada . Destacase, tambm, que as bases reguladoras dos fundos de financiamentos , tanto do extinto FUNDEF , como do recente FUNDEB , no garantiram aos Municpios a autonomia financeira para que possam cumprir com qualidade suas metas em busca do atendimento universalizado do ensino fundamental e da educao infantil, conforme marcos definidos pelo Plano Nacional de Educao, em escala crescente de atendimento. Dourado ( 2007 ), prossegue elucidando a questo ao afirmar que :
(...) possvel depreender que as polticas focalizadas propiciaram a emergncia de programas e aes orientados pelo Governo Federal aos estados e municpios (...) em detrimento de um sistema que propiciasse a colaborao recproca entre os entes federados. A rapidez com que se

68

processaram as polticas para a educao bsica se deu em funo da centralizao no mbito federal.

A induo de polticas por meio de financiamento de programas e aes priorizadas pelo governo federal, desprezou, at mesmo, o Plano Nacional de

Educao PNE , que sequer foi integrado ao processo de elaborao do Plano Plurianual da Unio PPA e suas revises. Isso denota falta de organicidade oramentria que viria dar sustentabilidade para tornar exequvel o elenco de metas do aludido plano. Desde a distribuio dos Parmetros Curriculares Nacionais e a Lei do FUNDEF em 1996 e anos seguintes, passando pelo PDE Escola at chegar ao PDE Nacional, com uma poltica de avaliao da educao bsica ( SAEB ) , pode-se reconhecer acentuada centralizao federal que, segundo Dourado ( 2007 ) no provocou, necessariamente a mudana da cultura institucional dos sistemas e das escolas. Em muitos casos, resultou em ajustes e arranjos funcionais dos processos em curso nesses espaos, alterando, por vezes, a lgica e a natureza das escolas e, em alguns casos, a sua concepo pedaggica, a fim de cumprir obrigaes contratuais com o Governo federal no mbito da prestao de contas. Evidencia-se , neste contexto, a falta de planejamento, organicidade, articulao dos sistemas e uma sobrecarga das escolas por meio de superposio de aes e programas. Prossegue Dourado ( 2007, p. 928 ) elucidando:
Trata-se de um cenrio ambguo no qual um conjunto de programas parece avanar na direo de polticas com carter inclusivo e democrtico, enquanto, de outro lado, prevalece a nfase gerencial com forte vis tecnicista e produtivista, que vislumbra nos testes estandartizados a naturalizao do cenrio desigual em que se d a educao brasileira .

Com o abandono do Plano Nacional de Educao por parte do MEC e o lanamento do PDE Nacional que no contou, este ltimo, com a participao efetiva dos setores organizados da sociedade brasileira, de representantes dos sistemas de ensino e de setores do prprio MEC em sua elaborao, nem est balizado por fundamentao tcnico-pedaggica suficiente, carecendo de

articulao efetiva entre os diferentes programas e aes em desenvolvimento pelo

69

prprio MEC e suas polticas propostas, denuncia, desta forma, os limites estruturais dos processos de proposio e materializao das polticas educacionais voltadas para a real e efetiva melhoria da qualidade da educao bsica brasileira. Fica evidente um movimento paradoxal, dentro do prprio MEC, visto que na rea de gesto escolar muitos programas foram implantados, com a inteno de contribuir para o processo de democratizao da escola, mas que na verdade priorizaram muito mais os mecanismos administrativo-financeiros denotando supervalorizao das atividades-meio em detrimento do real engajamento de gestores, docentes, alunos e pais no fortalecimento da escola democrtica e de qualidade. Evidencia-se total pulverizao de programas e projetos vindo de fora tirando a ateno dos gestores daquilo que prioritrio e urgente de se fazer na educao brasileira. A lgica da eficincia e da eficcia importada das empresas impregnou as escolas resultando no abandono dos princpios democrticos

norteadores dos projetos escolares voltados para garantia de aprendizagem significativa, contextualizao, valorizao, reproduo e produo cultural que proporcionam emancipao humana por meio do entendimento da educao como ato poltico. O enfraquecimento dos conselhos escolares e associaes de pais e mestres indica que o planos, currculos, programas e atividades desenvolvidos pelas escolas brasileiras, em sua grande maioria, ainda no refletem os anseios e desejos, crenas e valores, expectativas e objetivos da massa populacional que se beneficia dos servios das escolas pblicas. Usa-se o sistema mas pouco se pode interferir contribuindo para a melhoria da qualidade educacional. Pode-se, parcialmente, concluir, com base no exposto neste captulo, que as reformas da educao brasileira foram capitaneadas pelos interesses de organismos internacionais representantes da ordem mundial capitalista onde a descentralizao preconizada nos marcos legais dos anos 1990 deveria servir reduo dos compromissos do Estado com a educao e o direito social da populao. Desobrigado de responsabilidades, o Estado desconcentrou a execuo para tornarse mnimo e menos gastador, ao mesmo tempo que criou outros mecanismos de regulao e controle, alm de ter sofisticado os mecanismos de centralizao das polticas, desrespeitando o pacto federativo preconizado pela Constituio federal de 1988.

70

No campo da gesto, Dourado ( 2007) identifica trs programas que traduzem muito bem as polticas educacionais do Governo Federal: o PDE Escola, o PDDE e o Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares. No mbito deste trabalho, o autor, fazendo um recorte do problema no contexto das polticas pblicas para a educao bsica no Brasil , opta por analisar estudos sobre o PDDE, implantado h 14 anos e que, por conta disso, poder fornecer indicadores consistentes desde sua implementao at os nossos dias, possibilitando a identificao de sucessos, fracassos, avanos e limitaes e seus efeitos na escola pblica brasileira. Alm disso, o perodo de implantao e expanso do programa federal coincidente com o perodo em que o autor estava gestor de unidade escolar pblica estadual e gestor de sistemas pblicos municipal e estadual.

71

3 PROGRAMAS DO MEC PARA A EDUCAO BSICA BRASILEIRA DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS EDUCACIONAIS E A DEMOCRATIZAO DAS ESCOLAS.

3.1- Financiamento da educao bsica no Brasil.

Neste captulo ser feito estudo do Programa Federal do MEC implantado em 1995 Programa Dinheiro Direto na Escola PDDE como instrumento facilitador da compreenso da tendncia no campo da gesto educacional de tornarse o conjunto de procedimentos administrativo-financeiros como finalsticos no mbito das escolas pblicas, abrindo-se mo de relevante processo de discusso poltica, filosfica e pedaggica dos planos que realmente promovam a superao dos fatores determinantes da baixa qualidade da educao pblica brasileira. Tambm possibilitar o estudo do real impacto do PDDE nos mecanismos de fortalecimento da gesto democrtica da escola. A produo acadmica nacional publicada no pas sobre o tema aqui estudado muito extensa. Levantamento bibliogrfico realizado no mbito do NUEPE UERJ demonstra que no perodo compreendido entre 1996 e 2002 foram identificados trezentos e sessenta trabalhos relacionados ao tema financiamento da educao como dissertaes de mestrado, teses de doutorado, livros, artigos em livros, artigos em peridicos cientficos e em anais de congressos, exclusive referncias legislativas. ( SOUZA & FARIA, 2003 ). Para desenvolver o estudo sobre financiamento da educao, buscou-se a anlise da obra Desafios da Educao Municipal ( SOUZA & FARIA, 2003) e artigos dos autores Castro (UnB). Sem a pretenso do esgotamento do assunto, por consider-lo demais extenso e complexo, pode-se, para efeito de contextualizao da temtica, iniciar trazendo baila os principais pontos em discusso na pauta educacional no final do governo que antecede gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso ( 1995 2002 ) a fim de desenhar o contexto histrico-poltico da poca. Marcelino Pinto ( USP), Nicholas Davies ( UFF) e Jorge Abraho de

72

Pode-se principiar pela

participao do Brasil, em maro de 1990, na

"Conferncia de Educao para Todos", em Jomtien, na Tailndia, que resultou na assinatura da Declarao Mundial sobre Educao para Todos. Essa conferncia, que teve como co-patrocinador, alm da UNESCO e do UNICEF, o Banco Mundial, vai inaugurar a poltica, patrocinada por esse banco, de priorizao sistemtica do ensino fundamental, em detrimento dos demais nveis de ensino, e de defesa da relativizao do dever do Estado com a educao, tendo por base o postulado de que a tarefa de assegurar a educao de todos os setores da sociedade. No obstante, esse evento acabou por ter reflexos interessantes no Brasil em funo da mobilizao das entidades ligadas educao naquele momento. Como se sabe, essa declarao estabelecia como meta principal a universalizao, nos pases signatrios, do acesso educao bsica a todas as crianas, jovens e adultos, assegurando-se a eqidade na distribuio dos recursos e um padro mnimo de qualidade. Para que estes objetivos fossem atingidos deveriam ser elaborados, pelos mesmos pases, planos decenais de educao. Como desdobramento desse processo e visando a dar subsdios ao plano decenal, foi realizada em Braslia- DF, de 10 a 14 de maio de 1993, a "Semana Nacional de Educao para Todos" com intensa participao de rgos governamentais das trs esferas de governo, assim como de entidades da sociedade civil. Desse evento resultou o "Compromisso Nacional de Educao para Todos" com o objetivo de orientar a elaborao do "Plano Decenal de Educao para Todos". Esse compromisso foi assinado, entre outros, pelo ento ministro da Educao, Murlio Hingel, pelo presidente do CONSED (Conselho de Secretrios Estaduais de Educao), Walfrido Mares Guia, pela presidente da UNDIME (Unio dos Dirigentes Municipais de Educao), Olindina Monteiro, e pelo representante da UNESCO no Brasil, Miguel Angel Enriquez. Entre outros compromissos da agenda constava o de 2- Assegurar eficiente e oportuna aplicao dos recursos constitucionalmente definidos, bem como outros que se fizerem necessrios, nos prximos 10 anos, para garantir a concluso do ensino fundamental para, pelo menos, 80% da populao em cada sistema de ensino..

73

J no texto final do Plano Decenal de Educao para Todos vamos encontrar em suas "metas globais", entre outras: ampliar progressivamente a participao porcentual do gasto pblico em educao no (...) aumentar progressivamente a remunerao do magistrio pblico, atravs de plano de carreira que assegure seu compromisso com a produtividade do sistema, ganhos reais de salrio e a recuperao de sua dignidade profissional e do reconhecimento pblico de sua funo social. Tendo em vista esta ltima meta, foi ainda assinado em julho de 1994, no Governo Itamar Franco, antecessor do Presidente Fernando Henrique Cardoso, o "Acordo Nacional de Valorizao do Magistrio da Educao Bsica" que, entre outras medidas, estabelecia o compromisso de se fixar um Piso Salarial Profissional Nacional de R$ 300,00 (cerca de R$ 700,00 em valores atuais). Esse acordo foi posteriormente ignorado pelo Governo FHC. Outro fato histrico relevante foi a tramitao do projeto da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, que estava em discusso desde fins de 1998 e que, depois de idas e vindas, foi finalmente aprovado pela Cmara dos Deputados em 13 de maio de 1993, projeto este fruto de ampla discusso e participao popular e que, em linhas gerais, conseguia representar os interesses daqueles segmentos compromissados com a construo de uma escola pblica de qualidade, articulados em torno do Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica. No contexto educacional no final do Governo Itamar Franco, ainda que houvesse intensa presso dos interesses privatistas no mbito da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional e de agncias internacionais como o Banco Mundial, os movimentos sociais representantes da sociedade civil, envolvidos na defesa da escola pblica, conseguiram avanos expressivos tanto no mbito do legislativo quanto no executivo, este ltimo simbolizado pelo compromisso de gastos pblicos de 5,5% do PIB e Piso Salarial Profissional Nacional). PIB brasileiro, de modo a atingir o ndice de 5,5%

74

Porm, com a vitria do candidato Fernando Henrique Cardoso, liderando uma aliana de centro-direita, esse cenrio comea a sofrer uma acentuada inflexo. De pronto identifica-se a mudana dos rumos que a LDB estava seguindo no Congresso Nacional
A nova composio partidria, que deu uma folgada maioria nas duas casas ao governo, e uma ao incisiva do MEC provocaram uma reviravolta no processo e, por meio de uma manobra regimental no Senado, o projeto originrio da Cmara e fruto de longa discusso substitudo por outro, elaborado, a toque de caixa, na "cozinha" do MEC mas com a paternidade assumida pelo senador Darcy Ribeiro. Esse projeto aprovado em fevereiro de 1996 no plenrio, de onde retorna para a Cmara, que introduz pequenas alteraes e o aprova em 17 de dezembro de 1996. De l segue para sano presidencial e promulgado como lei em 20 de dezembro do mesmo ano, sem qualquer veto presidencial, fato raro em nossa histria e que mostra sua total sintonia com a nova aliana no poder (Saviani, 1997).

Este episdio espelho de como as foras do executivo nacional, em plena sintonia com os interesses e diretrizes dos acordos firmados com o FMI e BM, amparadas pelas foras do legislativo que, em maioria, sustentava o novo governo, puderam redefinir os rumos das foras progressistas em andamento, fazendo com que os novos instrumentos legais norteadores da poltica nacional para a educao pudessem dar direcionamento aos marcos legais a fim de garantir aderncia fase de reestruturao do Estado brasileiro.

3.2. PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola. - origem no contexto das reformas do Estado brasileiro.

O contexto educacional brasileiro do perodo 1995 2005 reflete o cenrio de reestruturao do Estado com vistas manuteno do capitalismo. O Programa Dinheiro Direto na Escola um dos escolhidos para anlise neste estudo devido a sua aproximao com modelos de gesto da esfera pblica comprometidos com as alteraes na organizao e funcionamento do aparato estatal, objetivando o ajuste deste s exigncias propagadas ou s estratgias adotadas para a superao de mais uma crise cclica do capitalismo, com destaque para a delegao, por parte do

75

Estado, da responsabilidade pela oferta de polticas sociais a uma genrica sociedade civil ( ADRIO & PERONI, 2007, citando Montao, 2002).
Suficientemente debatidas, mas no o bastante para minimizar sua tnica, as referidas exigncias identificavam a crise do capitalismo do final do sculo passado com a crise fiscal de um Estado considerado pelos setores hegemnicos, exageradamente, provedor. Por essa razo e, em linhas gerais, a superao da crise do capital subordinava-se a transformaes no papel do Estado, situao que inclua a adoo de novos limites entre a esfera pblica e a esfera privada . ( ADRIO & PERONI, 2007).

A convergncia do pensamento conservador apontava para a

lgica

mercantil como mecanismo para enfrentar as falhas do Estado, identificadas pela presena da poltica nos processos decisrios. O objetivo seria, na medida do possvel, neutralizar esta caracterstica por meio do incentivo adoo de mecanismos de mercado, inclusive no mbito da gesto estatal, de forma que o estado atingisse um nvel de atuao mais racionalmente, porque menos sujeito s presses de grupos de interesses, tornando-se mais eficiente e produtivo. Nesta linha, adotava-se um choque de mercado no interior do Estado, como um ajuste necessrio quelas esferas da ao estatal que, por sua natureza, no poderiam ser diretamente privatizadas. No Brasil, com o devido cuidado de se fazer adequaes e respeitar peculiaridades, a responsabilizao do Estado pela crise econmica respaldou as estratgias elencadas pelo Plano de Reforma do estado Brasileiro , das quais, destacamos a transferncia de polticas sociais para o denominado setor pblico no-estatal. Esta alternativa justifica-se terica e ideologicamente por meio da propagao da denominada Terceira Via e pela atuao de seu operador nas prticas sociais o terceiro Setor ou por sua variao institucionalizada, as OSs Organizaes Sociais e as OSCIPs Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. Nesse caso, o Estado, mesmo quando se retira da execuo das polticas sociais, mantm-se como seu financiador ou co-financiador. Evidencia-se , na pauta dos governantes a adoo de mecanismos que deleguem a responsabilidade pela oferta e/ou execuo das polticas sociais,

76

consideradas como finalidades no exclusivas do poder pblico, sociedade por meio da privatizao ou da constituio dessa esfera hbrida pblica no-estatal . Para viabilizar tais mudanas uma forte atuao do criticado Estado vem se concretizando por meio de polticas e medidas governamentais capazes de redefinir a lgica da regulao estatal at ento existente, razo pela qual ainda no se alcanou a sua total implantao. Exemplos que evidenciam medidas nessa direo tm sido sistematicamente adotadas, como as iniciativas s parcerias entre instncias pblicas e setor privado, regulamentadas pela Lei Federal n.: 9790 de 23 de maro de 1999 e no Decreto n.: 3100 de 30 de junho de 1999, que cria as OSCIPs Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. Na rea especfica de nosso estudo a educao verificamos que o PDDE induziu os sistemas de ensino a atuarem com estratgias, apontadas pelo Programa, visando atender aos objetivos de descentralizao financeira, de h muito reivindicada pelas escolas pblicas. Na origem legal do programa Resoluo n.: 12 de 10 de maio de 1995, seu objetivo seria agilizar a assistncia financeira da Autarquia FNDE- Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao aos sistemas pblicos de ensino, para cumprimento do disposto no artigo 211 da Constituio Federal de 1988, referente ao papel da Unio frente aos demais entes federados. A exigncia do Programa, desde 1997, como condio para o recebimento dos recursos diretamente pelas escolas, a formao de Unidades Executoras ( UExs) que se traduzem em entidades de direito privado, sem fins lucrativos e que possuam representantes da comunidade escolar. No texto da pgina principal do site oficial do FNDE pode-se encontrar as informaes gerais e especficas do Programa PDDE , alm de links que possibilitam acesso ao conjunto de fundamentao legal, aos dados estatsticos do programa ao longo da dcada, bem como aos manuais e roteiros muito especficos da rea tcnica destinados a fornecer orientaes sobre execuo do programa e sua prestao de contas s esferas governamentais competentes. Criado em 1995, o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) tem por finalidade prestar assistncia financeira, em carter suplementar, s escolas pblicas da educao bsica das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal e s escolas privadas de educao especial mantidas por entidades sem fins lucrativos, registradas no Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) como

77

beneficentes de assistncia social, ou outras similares de atendimento direto e gratuito ao pblico. O programa engloba vrias aes e objetiva a melhora da infraestrutura fsica e pedaggica das escolas e o reforo da autogesto escolar nos planos financeiro, administrativo e didtico, contribuindo para elevar os ndices de desempenho da educao bsica. Os recursos so transferidos independentemente da celebrao de convnio ou instrumento congnere, de acordo com o nmero de alunos extrado do Censo Escolar do ano anterior ao do repasse. As escolas pblicas de educao bsica com mais de 50 alunos devem criar unidades executoras para receber diretamente recursos do PDDE. Nas escolas com at 50 alunos, facultada a criao de unidade executora. Caso ela no seja formada, a escola pode receber o recurso por meio da entidade executora (prefeitura ou secretaria de educao distrital ou estadual) a que esteja vinculada. No caso das escolas privadas da educao especial, os depsitos so realizados nas contas de suas entidades mantenedoras. Os repasses dos recursos so feitos em parcela nica anual, por meio de depsito nas contas bancrias abertas pelo FNDE, em banco e agncia com os quais a Autarquia mantm parceria. Pode-se, ainda, destacar que no mesmo site so apontados os parceiros e suas competncias de modo a garantir o alcance dos resultados esperados pelo Programa: 1. FNDE - responsvel pelo financiamento, normatizao, coordenao,

acompanhamento, fiscalizao, cooperao tcnica e avaliao da efetividade da aplicao dos recursos financeiros. 2. Unidades executoras (UEx) - responsveis pelo recebimento, execuo e

prestao de contas dos recursos financeiros destinados s escolas pblicas com mais de 50 alunos ou com menos de 50 alunos que tenham constitudo UEx. 3. Secretarias de Educao dos estados e do Distrito Federal - responsveis

pelo recebimento, execuo e prestao de contas dos recursos financeiros destinados s escolas pblicas integrantes de suas redes de ensino que no possuem UEx e pelo acompanhamento, fiscalizao e auxlio tcnico e financeiro julgado necessrio para a regular execuo dos recursos pelas escolas que possuem UEx.

78

4.

Prefeituras municipais - responsveis pelo recebimento, execuo e

prestao de contas dos recursos financeiros destinados s escolas pblicas integrantes de suas redes de ensino que no possuem UEx e pelo

acompanhamento, fiscalizao e auxlio tcnico e financeiro julgado necessrio para a regular execuo dos recursos pelas escolas que possuem UEx. 5. Entidades mantenedoras (EM) - responsveis pelo recebimento, execuo e

prestao de contas dos recursos financeiros destinados s escolas privadas de educao especial por elas mantidas. Explicitamente, o PDDE opta pela criao de UEx de natureza privada como mecanismo para garantir maior flexibilidade na gesto dos recursos repassados e ampliar a participao da comunidade escolar nessa mesma gesto.

3.2.1 PDDE democratizao da Escola houve avano ?

Devido abrangncia nacional do PDDE, indicando a capacidade de induo a mudanas que aponta, uma elevao considervel do nmero de Unidades Executoras em Escolas Pblicas e Organizaes No-governamentais ( ONGs ) existentes no Brasil pode ser verificada . Cabe , tambm, evidenciar que o PDDE, embora tenha como foco central o Ensino Fundamental, outras etapas da educao bsica beneficiam-se do programa e por ele so influenciadas, visto que, em uma mesma Unidade Escolar, vrias etapas de escolaridade so oferecidas e esto sujeitas s deliberaes tomadas por uma mesma esfera coletiva de gesto, agora denominada de Unidade Executora.
Desse quadro possvel perceber que a generalizao das UEx para as diferentes redes e sistemas de ensino, de certa maneira, padronizou um formato institucional que delega a responsabilidade sobre a gesto dos recursos pblicos descentralizados para a instituio de natureza privada (ADRIO & PERONI, 2007).

79

Sabe-se que o ritmo da democratizao da gesto dos sistemas e das escolas altera-se de estado para estado, de municpio para municpio, graas a diversos determinantes sociais, histricos e polticos, dentre outros tantos. Nos sistemas onde o aprofundamento da democratizao da gesto j encontrava-se em curso, a proposta de transformao dos Conselhos Escolares em Unidade Executora assumiu um carter de disputa poltica entre diferentes segmentos da educao. O dilema vivido pelos sistemas relacionava-se opo em alterar a natureza jurdica dos Conselhos Escolares, transformando-os em Unidade Executora, cuja conseqncia seria a instalao de uma instituio de direito privado na esfera da gesto da escola ou, de outro modo, o fortalecimento do Crculo de Pais e Mestres ( COM ), estrutura anloga s Associaes de Pais e Mestres ( APM ), tradicionalmente menos democrticas e, em muitos casos, no subordinada ao controle do colegiado gestor. A partir de estudos j realizados sobre o Programa PDDE, constata-se que nas redes de ensino menos organizadas, em que a institucionalizao de mecanismos coletivos de gesto era parcial ou inexistente, o PDDE estimulou a sua implantao, tendo induzido, tambm, a incorporao de todos os segmentos escolares em seu funcionamento, ainda que de maneira formal . Como j afirmado anteriormente, face s variveis histricas e polticas, os arranjos foram dos mais diversos em todo o pas, havendo UEx constituda tal qual a exigncia do PDDE, ou seja, via criao de APMs, como UEx que se consolidaram a partir dos Colegiados Escolares j existentes, tendo possibilitado ampliao e consolidao de estrutura mais democrtica e aberta participao de todos os segmentos da escola nas decises. Porm, esta no tem sido a regra geral. A induo constatada, numa analogia Nao que emerge posteriormente ao Estado, acabou por redundar em limites para a prpria democratizao da gesto. Como muitas escolas ainda estavam vivenciando o processo de redemocratizao nos anos 1990, no haviam consolidado mecanismos

democrticos de participao de professores, pais e alunos na dinmica administrativa e pedaggica da escola. Gradativamente este processo estava se ampliando, quando, por fora dos interesses presentes na onda neoliberal de se

80

descentralizar para desconcentrar as responsabilidades e atribuies do Estado, surgiram, de modo vertical, instrumentos legais dando s escolas a prerrogativa de serem democrticas, de desenvolverem cidadania e , ao mesmo tempo, de atolarem em mecanismos burocrticos de planejamento, execuo, controle e prestaes de contas de recursos sempre insuficientes para atendimento das demandas locais em prol da melhoria da qualidade perseguida. Uma cortina de fumaa se forma e os dirigentes transitam dentro e fora das escolas sobrecarregados, sempre cheios de mapas, relatrios, levantamentos com prazos exguos, sem tempo para as questes mais relevantes e significativas do ato de liderar uma escola e elev-la condio maior de ncleo pedaggico e cultural de transformao social. Os Conselhos recm-criados nasceram marcados pela lgica da UEx., consolidada a partir do paradoxo que a caracteriza ( entidade de natureza privada articulada ao setor pblico ) e da funo que lhe prioritria: captar recursos pblicos descentralizados. Evidencia-se uma tendncia no funcionamento desses colegiados de tornar secundrio o exerccio das prticas democrticas nas decises. H aqui a evidncia do reducionismo do papel relevante de um colegiado escolar. Da dimenso maior de conselho democrtico as UEx transformaram-se em cartrios escolares apenas com a funo de ratificar atos administrativos e aplicaes financeiras cometidos pelos gestores. Nos casos em que a APM/CPM j funcionavam como UEx, o PDDE colaborou com o aprofundamento de uma poltica de descentralizao existente no plano local que elegia como prioridade, em funo da flexibilizao administrativa para a gesto de recursos pblicos, a institucionalizao de uma estrutura paralela administrao pblica, ainda que a ela vinculada, cuja natureza assemelha-se ao que se denominou acima de pblico no-estatal. Registra-se a experincia do autor que, gestor de 1990 a junho de 1997 de unidade escolar estadual em So Pedro da Aldeia CIEP, liderava um processo de participao intensa de pais na gesto da escola antes mesmo da institucionalizao das UEX em 1995. Aps este ano, evidencia-se uma nova fase de atuao da APM , muito mais focada no acompanhamento dos recursos financeiros transferidos e gerados por iniciativa escolar. Percebe-se uma reduo do tempo e da mobilizao dos pais para permanecerem com suas atividades polticas. Um exemplo forte

anterior implantao da UEx nos moldes do PDDE o episdio de luta junto

81

Secretaria de Estado de Educao do Rio de Janeiro por ocasio da falta de docentes para cinco disciplinas da matriz curricular . Recorda o autor que numa assemblia na quadra da escola, centenas de pais deliberaram seguir um cronograma de visita SEEDUC RJ e, como no houve resposta do poder pblico s reivindicaes da comisso de pais, professores e funcionrios, uma manifestao foi organizada por eles fechando a pista de acesso para a maior cidade turstica da Regio em pleno feriado nacional. O aparente caos de um dia de lutas nas ruas resultou na resposta imediata com a contratao de docentes e a normalizao do cumprimento da matriz anteriormente defasada. Os direitos de ter aula com pessoal qualificado s foi possvel com a manifestao democrtica de fora poltica de todos que diretamente sofriam as ameaas da ausncia do Estado. A dimenso tcnico-operacional da UEx se sobrepe dimenso poltica prpria dos processos coletivos de tomada de deciso com graus mais avanados de participao. O que salta aos olhos a nfase nos aspectos procedimentais, exigida pela lgica do Programa e reforada pela preocupao com a correta prestao de contas junto s instncias locais, regionais, estaduais at ao TCU Tribunal de Contas da Unio. O tom pragmtico e o vis tecnicista administrativo-financeiro das polticas educacionais a partir dos anos 1990 no Brasil foram reforados pelo Programa PDDE visto que a expanso da participao, assumida historicamente como

possibilidade da sociedade civil exercer efetivamente o controle democrtico sobre o Estado, reduzida ao emprego das energias de usurios e profissionais em tarefas gerenciais. Evidencia-se, at hoje, uma forte tendncia no campo da gesto educacional de tomar-se o conjunto de procedimentos administrativo-financeiros

como finalsticos no mbito das escolas pblicas, abrindo-se mo de relevante processo de discusso poltica, filosfica e pedaggica dos planos da Unidade Escolar que realmente promovam a superao dos fatores determinantes da baixa qualidade de ensino pblico brasileiro. Constata-se evidente consequncia deste pragmatismo-eficientismo, a comear pelo fracionamento do processo de tomada de deciso expresso no aprofundamento da dicotomia entre as decises de natureza pedaggica e as de natureza financeira. Este fracionamento pode ser percebido por meio de duas formas: a primeira relaciona-se valorizao das UEx em detrimento dos colegiados escolares, nos casos em que se constituem como instituies distintas e em que

82

estes ltimos mantm-se responsveis pelas decises de natureza polticopedaggica . A segunda, nos casos em que os prprios colegiados assumiram o formato de UEx, tem em seu funcionamento a minimizao das questes poticopedaggicas ou sua subordinao s de ordem financeira. O Programa PDDE estimula o co-financiamento da escola pela comunidade escolar, fato que tende a reduzir a participao dos usurios arrecadao e gesto de recursos financeiros, reprogramando a atuao dos colegiados. As energias e tempo dos integrantes das UEx so destinados ao planejamento e execuo de uma srie de eventos como festas, bingos, rifas, festas da primavera, ... sempre destinados arrecadao de recursos para suprir as necessidades decorrentes das lacunas resultantes da ausncia do Estado. Observa-se que muitos destes eventos distanciam-se dos propsitos pedaggicos e culturais da escola, servindo, muitas vezes, para reproduzir uma cultura alienante e pouco instigadora de transformao. Exemplo a realizao de concursos de Miss e Rainha, com exaltao da beleza e total ausncia de culminncias de carter cientfico-cultural que poderiam valorizar os talentos estudantis nas diversas reas do conhecimento. muito comum a escola chamar os pais para participarem das festas e eventos destinados arrecadao de recursos financeiros sem que os mesmos tenham o direito de participar da gesto dos saldos alcanados. Reduz-se a

participao dos pais a doaes de brindes e quitutes, ou venda de rifas e bingos . O gestor, quando muito, expe num mural interno da escola um balancete com os lucros da festa, no dando satisfao da real necessidade de aplicao . Da mesma forma, longe est a participao efetiva dos alunos e pais das discusses sobre o PPP projeto poltico pedaggico, previsto na LDB 9394/96 e que a grande maioria das escolas pblicas brasileiras ainda exclui, alm de pais e alunos, funcionrios e a totalidade de docentes. Constatou-se que a articulao entre a fragmentao nas relaes estabelecidas entre mecanismos colegiados de gesto de natureza diversa e a nfase tcnico-operacional acentuada pelo PDDE concentrou ainda mais as opes de poltica escolar nas mos dos diretores, tendo como conseqncias crescentes restries s prticas democrticas de gesto e indo de encontro a um de seus princpios elementares : atribuir ao rgo coletivo de gesto escolar a possibilidade de decidir sobre destinao e priorizao de recursos.

83

Com o discurso de afirmao de uma gesto democrtica e progressista, os gestores na verdade autodenominam-se democrticos tomando como base apenas o ato de prestar contas comunidade escolar, impossibilitando, por diversos mecanismos, a participao das pessoas no processo coletivo e plural de pensamento, planejamento, execuo e avaliao da gesto em toda a sua abrangncia. Segundo Paro ( 1986), h de se considerar o aspecto que se refere:
presena ou ampliao do controle social sobre os recursos descentralizados, j que se considera, no mbito de polticas relacionadas democratizao da gesto da educao, como necessria a existncia de medidas que facilitem o controle social do Estado por parte da sociedade civil.

Pode-se afirmar, a partir da anlise do modus operandi das UEx no mbito das escolas pblicas, que o PDDE, paradoxalmente ao que segue declarado em seus objetivos, pouco contribuiu para a instalao de efetivas prticas de controle sobre os gastos, uma vez que as informaes continuam restritas s equipes escolares e, em alguns casos, excetuando-se inclusive desse acesso os docentes e os funcionrios no-docentes. A anlise feita logo a seguir dar materialidade ao exposto acima, corroborando com as afirmaes e dando consistncia aos argumentos da pouca contribuio do PDDE aos avanos democrticos das escolas pblicas brasileiras, mais especificamente na dcada compreendida entre 1995 e 2005.

3.2.2 Anlise do Relatrio do 1 Encontro Tcnico Nacional do PDDE.

Um trabalho de campo para coleta de relevantes dados sobre o PDDE exigiria alm de muito tempo, recursos financeiros e humanos, uma metodologia que pudesse dar conta de consolidar dados das mais diversas regies , estados e municpios do Brasil.

84

Durante os trabalhos de investigao bibliogrfica e documental, inclusive por meio da rede mundial de computadores , acessando os sites do MEC e FNDE , deparei-me com o relatrio do encontro realizado pelo MEC/ FNDE em Braslia DF, no perodo de 25 a 27 de outubro de 2005. Esse encontro teve como objetivo divulgar a forma de operacionalizao do PDDE, debater e analisar os problemas levantados pelos responsveis por sua execuo nos Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como captar sugestes de melhoria, de ampliao das metas para os prximos anos, fortalecendo, assim, a mobilizao social em benefcio da qualidade do ensino e dos princpios de descentralizao, transparncia, participao, fiscalizao e eficincia do gasto pblico. O Evento contou com a participao do Presidente e Diretores do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE, dirigentes e tcnicos das reas de Auditoria, Prestao de Contas da Autarquia, da Secretaria de educao Bsica (SEB), de tcnicos da representao do MEC do Rio de Janeiro, de tcnicos das Secretarias Estaduais e Distrital de Educao e das Secretarias Municipais de Educao das Capitais, envolvidos com a execuo e gesto do PDDE, alm de representantes da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME, representantes de entidades mantenedoras de educao especial - APAE e de rgos de Controle Interno e Externo. De imediato, numa primeira anlise, pode-se constatar o perfil pragmtico do Programa no momento que rene tcnicos das autarquias e secretarias, no contemplando os diversos segmentos de representao das Unidades escolares muito menos dos setores pedaggicos. A tentativa de se criar um vis democrtico para o evento apresenta-se por meio da participao da UNDIME que, por sua vez, representante dos dirigentes municipais de educao , e no dos gestores

escolares, bem mais prximos das realidades atinentes ao Programa avaliado e debatido no referido encontro. Evidencia-se extensa programao com palestras sobre os mais variados temas relativos ao PDDE, a saber: 1. 2. 3. 4. 5. 6. FNDE no Contexto da Poltica Educacional, Reforma do Estado e Descentralizao, Descentralizao e Democratizao de Polticas Educacionais, Origem e a Evoluo do PDDE, Controle Social com Foco na Transparncia do Gasto Pblico Gestes Operacionais do PDDE,

85

7. 8. 9. 10.

Capacitaes Tcnicas Operacionais e Acompanhamento do PDDE, Aspectos da Gesto e Operacionalizao da Prestao de Contas do PDDE, Aes de Controle de Auditoria. Impactos do PDDE na Gesto e Financiamento da Educao nas Diversas

Regies do Pas - Enfoque Relatos da Pesquisa em Cada Regio. 11. a liberao de recursos do PDDE, a operacionalizao dos repasses: abertura

de contas, liberao de recursos e divulgao das liberaes As palavras-chaves que ficam em evidncia so operacionalizao, financiamento, prestao de contas, aes de controle e liberao de recursos. Nota-se, desta forma, que a ausncia da SEB Secretaria de Educao Bsica do MEC, com seu corpo tcnico-pedaggico, no se faz representar por meio de uma abordagem de dimenso poltico-pedaggica, inclusive que viesse a possibilitar uma avaliao e reflexo sobre os impactos dos investimentos nos resultados efetivos de melhoria da aprendizagem dos alunos. Nota-se que a atividade-meio tomada como finalstico, preenchendo toda a lgica do encontro, dimensionado para dar conta das dvidas dos tcnicos e equipes das diversas esferas governamentais. Outro aspecto relevante a ausncia das instncias interlocutoras da sociedade civil como CNTE retratando a fragilidade da organizao local,

municipal, estadual no que diz respeito ao acompanhamento da definio de aplicao, execuo oramentria e transparncia nas prestaes de conta e/ou a excluso, por parte do MEC destas instncias de representao no governamental.

Esto

sintetizadas

abaixo,

nos

diversos

quadros,

as

principais

consideraes extradas dos documentos elaborados pelos Grupos de Trabalho daquele encontro, o que passa, no contexto desta pesquisa, a contar com a anlise e apreciao crtica do autor.

- PRINCIPAIS DIFICULDADES E AVANOS DO PDDE NO QUE SE REFERE A : Quadro n.: 8 APLICAO DOS RECURSOS NO PROVIMENTO DAS NECESSIDADES DA ESCOLA Dificuldades Avanos O repasse tardio dos As prefeituras ou secretarias de recursos compromete o atendimento educao podem disponibilizar recursos s

86

de algumas necessidades da escola e compromete o tempo para prestar contas. A inadimplncia imposta pelo FNDE quanto prestao de contas dos recursos utilizados no corresponde situao real das escolas, prefeituras e secretarias de educao, comprometendo o repasse dos recursos. Reprogramao de saldo vem ocorrendo de forma injustificada.

escolas para outras despesas, uma vez que o PDDE pode ser utilizado para a manuteno da estrutura fsica. A estrutura fsica das escolas est melhorada.

Melhoria significativa nas atividades pedaggicas da escola. Universalizao do programa para as escolas com qualquer nmero de alunos. Possibilidade de definio de % por categoria econmica (custeio e capital).

De pronto, constata-se, no Quadro n.:8, que os avanos apontados pelos tcnicos referem-se estrutura fsica, o que pode ser questionvel quando confrontados com outras tabelas do MEC que apontam nmero exacerbado de escolas sem rede eltrica, gua potvel, esgotamento sanitrio, biblioteca, quadras poliesportivas, etc. Alm disso, a expresso melhoria significativa nas atividades pedaggicas da escola no vem atrelada a demonstrativos de como o PDDE interferiu diretamente na melhoria mencionada, visto que na mesma coluna de

avanos, linhas um e dois, depreende-se que os recursos so destinados para a rede fsica, podendo As prefeituras ou secretarias de educao recursos s escolas para outras despesas. disponibilizar

Quadro n.: 9 PARTICIPAO DAS COMUNIDADES ESCOLAR E LOCAL NO EXERCCIO DO CONTROLE SOCIAL DOS RECURSOS REPASSADOS Dificuldades Os procedimentos de prestao de contas ainda apresentam dificuldades para os membros das Uex. Intensa rotatividade dos tcnicos disponibilizados pela prefeitura ou secretarias de Avanos A criao de UEx contribui para o desenvolvimento do processo democrtico e maior autonomia na gesto da escola. A escola tem se preocupado com a elaborao de um planejamento estratgico Projeto Poltico Pedaggico (PPP) - com

87

educao para acompanhar o PDDE vista dinamizao e utilizao dos junto as UEx dificulta o recursos esclarecimento de dvidas sobre o programa. Perodo disponibilizado desde o repasse at o momento de prestar contas curto para a execuo do PDDE pelas Uex. Falta atuao efetiva do Conselho Fiscal da Uex.

O grupo de tcnicos que elaborou o Quadro n.: 9 constata que a Intensa rotatividade dos tcnicos disponibilizados pela prefeitura ou secretarias de educao para acompanhar o PDDE junto s UEx dificulta o esclarecimento de dvidas sobre o programa. Nota-se a constatao por parte dos tcnicos integrantes do grupo de estudo que ao mesmo tempo que o PDDE, por meio da criao da UEX contribui para o desenvolvimento do processo democrtico e maior autonomia na gesto da escola , limita a maior atuao dos seus membros porque no so oferecidos, de forma consistente e contnua, a formao adequada para, que esclarecidos e conscientes do papel a desempenhar, pudessem atuar com maior desenvoltura e eficcia. A descontinuidade da equipe de tcnicos dificulta o esclarecimento de dvidas sobre o programa. Pode-se perguntar se a rotatividade de elementos tcnicos tem aderncia aos interesses da descontinuidade das polticas pblicas por parte da grande maioria dos governantes, nas diferentes esferas de governo, e da

falta de transparncia da aplicao das verbas pblicas , no caso, aquelas destinadas s escolas. Esta tabela ainda nos faculta a identificao de uma dificuldade real do PDDE : Perodo disponibilizado desde o repasse at o momento de prestar contas curto para a execuo do PDDE pelas UEx . Este tempo exguo entre a chegada do recurso e sua prestao de contas, somada rotina geral do gestor escolar, corrobora para que o planejamento coletivo, que sempre exige maior dedicao e tempo do lder e dos diversos atores sociais envolvidos , fique atropelado e deixe de existir nos espaos escolares. A pseudodemocracia, para muitos gestores, fica para a hora de prestar contas do que somente uma pessoa ou um pequeno grupo decidiu como sendo de interesse e necessrio para determinada unidade escolar.

88

Quadro 10 - MOBILIZAO DA COMUNIDADE ESCOLAR PARA:

Identificar as necessidades da escola

Em algumas localidades pequena a participao da comunidade nas atividades da escola restando direo da escola identificar as necessidades As escolas que no recebem apoio da prefeitura e das secretarias de educao tem inmeras necessidades, bem maiores do que possibilitam sanar os recursos disponibilizados Interesses divergentes dificultam a identificao das reais necessidades da escola A centralizao dos recursos por parte do diretor da escola dificulta a participao da comunidade escolar no estabelecimento das prioridades A escola que no faz um planejamento de gastos encontra maior dificuldade na definio de prioridades O desconhecimento sobre as possibilidades de uso dos recursos dificulta a definio das prioridades A falta de divulgao sobre o recebimento e a utilizao dos recursos, impossibilitam a ao de controle

Definir as prioridades de emprego dos recursos

Controlar o emprego de recursos

O desconhecimento sobre as atribuies dos membros da UEx colabora para que ocorram falhas no controle social sobre os recursos repassadosmembros da UEx no dispem de Os tempo para efetivar o controle necessrio sobre os recursos

O quadro 10 que trata da mobilizao da comunidade escolar rico de informaes e constataes sobre o PDDE . De imediato verifica-se que na primeira coluna destinada a identificar as necessidades da escola, o grupo de tcnicos justifica que resta direo da escola identificar as necessidades devido pequena a participao da comunidade nas atividades da escola. No h evidncia de constatao das razes da baixa participao da comunidade, bem como essa questo no tomada como relevante. O teor da linha trs: Interesses divergentes dificultam a identificao das reais necessidades da escola retrata o

distanciamento do programa PDDE concepo da escola como espao democrtico de idias e interesses em disputa, numa demonstrao clara de subseno da funo do programa ao pragmatismo-eficientismo-administrativo-

89

financeiro. O grupo prossegue apontando como causas das dificuldades de se definir as prioridades de emprego dos recursos A centralizao dos recursos por parte do diretor , a escola que no faz um planejamento de gastos e o desconhecimento sobre as possibilidades de uso dos recursos. As trs razes tm convergncia numa s: a falta de gesto democrtica por parte do diretor escolar que no reunindo para informar e nem planejar coletivamente, mantm-se detentor dos recursos e das decises sobre sua destinao. Por fim, no quadro trs da coluna um, o grupo denuncia e comprova a fragilidade do controle social do programa porque a comunidade escolar no tem acesso ao que se pode considerar como bsico num programa desta dimenso e abrangncia, que a falta de conhecimento sobra as atribuies dos membros da UEx . Alegam, ainda, que os integrantes da UEx no dispem de tempo para efetivar o controle necessrio sobre os recursos . Em uma experincia pessoal, como Coordenador Regional de Ensino da SEEDUC RJ no mbito de oito municpios das Baixadas Litorneas perodo de julho de 1997 dezembro de 1999 , pude constatar relacionadas aplicao do PDDE em Colgios Estaduais. Duas delas so mais significativas e relevantes para que possam ser tomadas como exemplos objetivando corroborar com as observaes apresentadas sobre as deficincias do controle social do PDDE. Num Colgio Estadual de grande porte, poca cerca de 3.000 alunos (1997), participei de uma reunio pedaggica com os docentes. Um dos pontos da pauta elaborada por eles, era a reivindicao, Coordenadoria Regional / SEEDUC RJ, de cursos de formao continuada para as diferentes reas ou o apoio para que, por sua conta, o professor pudesse se inscrever e participar de formaes nas Universidades Pblicas em Campos dos Goytacazes ( UENF ), Niteri (UFF) e no Rio de Janeiro ( UERJ, UFRJ e UniRio). As necessidades bsicas para participao de docentes do interior do Estado do Rio de Janeiro em cursos realizados nos grandes centros urbanos reduzem-se passagem de deslocamento, alimentao e, em alguns casos, a hospedagem. Esclarecendo a impossibilidade do rgo regional de promover o pleiteado por no dispor de recursos financeiros, apontei que o PDDE do Colgio dispunha de recursos suficientes, proporcionais ao nmero de alunos matriculados , e que o Plano de Gesto da Unidade Escolar, apresentado pela chapa vencedora durante a eleio para diretores, mencionava percentual destinado inmeras situaes

90

ao pedaggico. Fato que o grupo de docentes , em sua grande maioria, desconhecia. Apresentei tabelas contendo todos os repasses do FNDE dos ltimos dois anos por meio do Programa PDDE para aquela UEx e o susto dos profissionais foi grande. Aps a apropriao das informaes, a pessoa convocada pelo coletivo de docentes para participar daquela reunio pedaggica foi o prprio Diretor da Unidade de Ensino, que teve que se explicar, uma vez que o seu perfil patrimonialista se sobrepunha aos interesses pedaggicos e se distanciava ainda mais dos objetivos educacionais relacionados melhoria do ensino e formao de alunos crticos e cidados. Numa outra unidade de ensino estadual, tambm na Regional mencionada, deparei-me com uma diretora, j no cargo h uns 20 anos, colocando granito nos banheiros dos alunos com recursos do PDDE. Ao analisar a situao da escola, de porte mdio, foi identificada uma srie de prioridades confirmadas pelos prprios docentes, funcionrios e alunos, tais como: reabertura dos laboratrios de Biologia e Qumica com novos equipamentos e materiais de consumo , recuperao da quadra esportiva e melhoria do acervo da Biblioteca, dentre outros no menos relevantes. Os alunos, ouvidos por amostragem nos diferentes turnos, manifestaram total desconhecimento dos recursos do PDDE, bem como se diziam ausentes de qualquer reunio ou assemblia que pudesse denotar uma participao na definio das prioridades que, no caso desta Unidade Escolar, foram apontadas, nica e exclusivamente, pela diretora. Retrato inconteste de uma democracia que ainda no chegou nas escolas, reproduzindo dentro delas o que se quer transformar na sociedade apenas com discursos vazios de formar alunos cidados e crticos. Como os exemplos so do final da dcada de 1990, pode-se perguntar: daquele perodo para os nossos dias, houve mudanas significativas no controle social do PDDE em cada escola ? Pelo relatrio do Encontro Nacional de 2005, em anlise , v-se que a situao no avanou nestes anos do novo sculo em relao s novas formas de controle social porque, na verdade, no houve uma mudana de mentalidade dos gestores que, apenas ampliaram a atuao das instncias centrais ( rgos de governo ) e passaram tambm a exercer verticalmente o controle das verbas na esfera prxima ao cidado usurio da educao pblica dentro de cada escola. Os resultados de baixa produtividade, elevada evaso e desinteresse dos alunos refletem os nveis de gesto do PDDE e, obviamente, dos demais programas destinados s unidades escolares.

91

Quadro 11 - ADESO / HABILITAO O congestionamento do PDDENET dificultou o cadastramento em alguns estados A documentao que segue via correios muitas vezes extraviada dentro do FNDE Alguns municpios ainda no tm claro a questo da responsabilizao das prefeituras sobre recursos transferidos as UEx

Atualizao cadastral (correio ou PDDENET) Encaminhamento do Termo de Compromisso

No quadro 11 acima o grupo de tcnicos evidencia as fragilidades operacionais tanto dentro do prprio FNDE como, por exemplo, quando a documentao que segue via correio muitas vezes extraviada dentro do FNDE ou quando um dos parceiros no caso os Municpios - na execuo de etapas relevantes para o sucesso esperado na dinmica burocrtico-administrativa- no tm claro a questo da responsabilizao das prefeituras sobre recursos transferidos as UEx . Como imaginar uma descentralizao de recursos num pas continental como o Brasil e manter uma estrutura estatal de controle e centralizao de regulaes dos mnimos detalhes operacionais ? Na verdade, o Estado no sai de cena com a descentralizao dos recursos e o que se verifica o aumento sempre crescente de seus braos e pernas o Estado sempre burocrtico, ainda que com a nova roupagem da tecnologia para manter centralizao e regulao.

Quadro 12 - APLICAO DOS RECURSOS Ausncia de recursos para custear deslocamentos necessrios realizao de pesquisa de preos, algumas vezes s possvel em municpios vizinhosOferta local muitas vezes de fornecedores no legalizados A liberao tardia dos recursos dificulta o processo de pesquisa de preos Conciliar menor preo e qualidade nem sempre possvel

Pesquisa de preos

Escolha do menor preo

92

Observncia das categorias econmicas Custeio e Capital

A orientao das prefeituras ou secretarias de educao e do FNDE nem sempre coincidem quanto categoria econmica de algumas despesas A Resoluo no deixa claro sobre a utilizao de rendimentos financeiros, quanto categoria econmica

Levando-se em conta que os recursos descentralizados pelo programa no so suficientes para o atendimento das inmeras e reais necessidades das escolas, como j constatado no Quadro n.: 12 , faz-se relevante a pesquisa de preos num mercado altamente competitivo com variaes extremadas de preos, muitas vezes numa mesma regio e at num mesmo municpio. Recordo-me de uma experincia de gesto de unidade escolar estadual, quando desempenhei a funo de Diretor de CIEP no Municpio de So Pedro da Aldeia - RJ perodo 1990 junho de 1997 . Houve uma fase em que os gneros alimentcios da merenda escolar chegavam diretamente no CIEP, adquiridos pelo rgo central. Posteriormente, os recursos financeiros para aquisio dos gneros alimentcios eram descentralizados para que a prpria Escola comprasse o

necessrio para o cardpio escolar . O valor per capita era muito pequeno em relao s reais necessidades nutricionais de 550 alunos em horrio integral que demandavam aquisio de alimentos alm dos recursos disponibilizados para a unidade escolar, sempre incompatveis com as reais necessidades. Socializado o problema, um grupo de merendeiras e alunos das 3s e 4s sries do Primeiro Segmento do Ensino Fundamental, comearam a participar de pesquisas nos mercados da cidade como atividade pedaggica, e, com a ajuda dos docentes em sala de aula, tabularam as pesquisas e identificaram os produtos que estavam em promoes adequados ao cardpio recomendado pela equipe de nutricionistas da SEEDUC RJ, a fim de possibilitar a esticada do dinheiro e a garantia da merenda escolar em todos os dias do calendrio letivo. Uma verdadeira aplicao de economia domstica no mbito da Escola com a participao de alunos, funcionrios e docentes, possibilitando formao acadmica com aderncia ao currculo escolar ( expresso oral e escrita, clculos matemticos, espao urbano e deslocamento, trnsito, leituras de rtulos e tabelas nos mercados ) e formao humana e de cidadania ( liderana, relaes humanas, participao coletiva de decises, anlise de contexto econmico ). Uma reunio no Auditrio do CIEP

93

possibilitava a socializao dos resultados das pesquisas e a tomada de deciso para a efetivao das melhores compras nos mais diversos representantes

comerciais, a fim de solucionar o problema coletivo. Com esta medida houve uma ruptura, no mbito do CIEP em questo, com a prtica generalizada na rede de escolas pblicas que, pelo menos poca, cristalizava um atrelamento da escola a um nico fornecedor. Uma outra ao que o problema desencadeou na escola foi a campanha do no-desperdcio, uma vez que alguns alunos serviam-se da

merenda alm da capacidade de consumo. A escola que busca uma gesto eficaz e eficiente, no pode abrir mo da sua dimenso poltica para buscar coletivamente o enfrentamento dos desafios e seus conflitos e minimizar seus problemas, sempre dinmicos e peculiares em cada tempo histrico. QUADRO 13 - PRESTAO DE CONTAS Apesar de terem sido um pouco mais simplificados, a quantidade e complexidade dos formulrios ainda torna a prestao de contas um processo difcil para alguns municpios Cobrana de CPMF e algumas taxas (indevidas) comprometem a conciliao bancria A reprogramao vem sendo usada de forma injustificada em alguns casos O repasse tardio dos recursos tem levado algumas UEx obrigatoriamente reprogramao de saldo Falha nos Anexos III e VIII que no identificam a categoria econmica dos recursos em relao ao saldo a ser reprogramado. No h dificuldade Calcular e recolher impostos dificulta a execuo

Preenchimento dos formulrios Conciliao bancria

Reprogramao de saldo

Notas e recibos Recolhimento de impostos

O quadro n.: 13

explicita apenas critrios tcnico-burocrticos para a

prestao de contas e deixa de levar em conta os mecanismos possveis de ampliao da transparncia da aplicao dos recursos recebidos pela UEx, sem mencionar a possibilidade de socializao ampliada por meio de realizao de assemblias, boletins internos, murais e internet. Este ltimo meio viabilizado por conta de que uma grande parte da populao jovem brasileira j tem acesso, ainda que em lan-houses , rede mundial de computadores. Nota-se que recorrente a

94

afirmao de que o volume de procedimentos administrativos e formulrios para a prestao de contas acaba por constituir-se em fatores limitantes para uma melhor aplicao dos recursos e execuo do programa.

QUADRO 14 -

VISITAS DE ACOMPANHAMENTO OU INSPEO EM ESCOLAS.

QUAIS OS PRINCIPAIS ASPECTOS OBSERVADOS? Aspectos inerentes execuo dos recursos Descumprimento de prazo quanto apresentao da prestao de contas Centralizao de poder por parte dos diretores Dificuldade de realizar o acompanhamento, tendo em vista o difcil acesso aos municpios

QUAIS FORAM AS PROVIDNCIAS ADOTADAS? Diligncias Reunio com os conselhos escolares e UEx Capacitao com os dirigentes das escolas No foi adotada nenhuma providncia

O destaque na anlise do Quadro n.: 14 o fato de que os tcnicos constatam em visitas e inspees s escolas a centralizao de poder por parte dos diretores e a dificuldade de realizar o acompanhamento, tendo em vista o difcil acesso aos municpios. Para o primeiro problema, aponta-se como

providncia a capacitao com os dirigentes das escolas (sic), excluindo-se os demais membros da UEx e da comunidade escolar que poderiam, uma vez esclarecidos e conscientes, ampliar seus espaos de participao . V-se que a providncia adotada deixou de dar resposta adequada ao problema identificado, tapando-se o sol com a peneira. Mais grave ainda, o fato de no ter adotado qualquer medida que viesse solucionar o problema de difcil acesso aos municpios.

QUADRO 15 .

PRINCIPAIS DIFICULDADES QUE AS UEX TEM EM EXECUTAR O PDDE.

PRINCIPAIS DIFICULDADES Fazer a prestao de contas Falta recursos parar realizar capacitaes Demora por parte das UEx em encaminhar a prestao de contas s sedes, ocasionando inadimplncia

95

Tempo limitado quanto ao recebimento dos recursos e a prestao de contas As UEx no so capacitadas continuamente

Quadro 16 - Dificuldades deveriam ser sanadas adotando-se os seguintes procedimentos: Assegurar atendimento especial a municpios das regies de difcil acesso; Que o recurso seja repassado no incio do ano em exerccio; Aumentar o prazo de entrega para apresentao da prestao de contas junto ao FNDE As UEx devem ser capacitadas pelos tcnicos da equipe sede. O prisma de anlise dos quadros 15 e 16 dos tcnicos das secretarias que recebem as prestaes de contas para anlise. Eles tenderam a minimizar a execuo do PDDE dimenso financeiro-administrativa. No rol de dificuldades e sugestes a soluo dos problemas e apontamentos que indiquem viso dos

processos relacionados esto ausentes a dinmica de planejamento e execuo por parte do coletivo escolar, dentro da esfera poltica de tomada de deciso com foco na gesto democrtica da escola.

QUADRO 17 -

DIFICULDADES PARA TRANSMITIR ORIENTAES RELATIVAS AO PDDE?

- Dificuldade de mobilizar a comunidade Desconhecimento da legislao no tocante a contratao dos servios (pessoa fsica e jurdica) - Falta de interesse das UEx em procurar informaes junto sede Prazo para execuo dos recursos Falta de conhecimento das peculiaridades especificas do PDDE, por parte de alguns auditores de controle externo.

Quadro 18 - SNTESE DAS SUGESTES APRESENTADAS PARA MELHORIA DO PDDE Repasse dos recursos at o 1 semestre; Ajustes no processo de recebimento e anlise das prestaes de contas encaminhadas pelas prefeituras e secretarias de educao ao FNDE; Criao de representao do FNDE nos estados Liberao dos recursos em conta integrada (conta corrente/conta poupana); Elevar o valor dos recursos do PDDE;

96

Utilizar o censo escolar do ano do repasse e no o do ano anterior; Informatizar os anexos das prestaes de contas das prefeituras e secretarias de educao; Criao de mecanismos de avaliao da qualidade dos servios prestados pelas instituies bancrias; Disponibilizar parte dos recursos para a capacitao dos membros das UEx; Estabelecer contrapartida para as prefeituras e secretarias de educao garantindo com isso que as UEx possam investir mais em necessidades particulares de cada escola; Divulgao mais efetiva do PDDE atravs da mdia (unio/FNDE) sobre a importncia da participao social na execuo e no controle da utilizao dos recursos Elaborao de projeto de capacitao especfico para os membros da UEx; Capacitao do FNDE especfica sobre prestao de contas; iseno de impostos para as UEx; Auxiliar as UEx quanto ao pagamento de multas referentes a impostos nos moldes do Termo de Sub-rogao;

Os quadros 17 e 18 anteriores podem ser tomados como espelho da dimenso do PDDE para as equipes de tcnicos das instncias governamentais desde o FNDE / MEC at as Secretarias Municipais de Educao das Capitais. Por partes: vamos perceber que o grupo aposta mais na fora da mdia quando aponta como sugesto: Divulgao mais efetiva do PDDE atravs da mdia (unio/FNDE) sobre a importncia da participao social na execuo e no controle da utilizao dos recursos , deixando de apontar alternativas e estratgias inovadoras para os gestores das escolas no sentido de superar ou minimizar o problema recorrente identificado em todo o relatrio que a baixa mobilizao da comunidade. Fato que confirma a constatao de que o PDDE pouco ou nada contribuiu efetivamente para a democratizao da escola pblica brasileira. Outra sugesto dos tcnicos que desperta ateno a Criao de mecanismos de avaliao da qualidade dos servios prestados pelas instituies bancrias, parceiras do PDDE, em mbito nacional. Para eles, os problemas operacionais das limitaes gerenciais e logsticas de atendimento e processamento das informaes por parte das instituies bancrias so mais relevantes do que os problemas ocasionados na escola por conta da m aplicao dos recursos, muitos deles no chegando a ocasionar impactos positivos na dinmica pedaggica da unidade escolar nem na ampliao da gesto democrtica.

97

Seria plausvel, minimamente, que um relatrio nacional que contm sugestes para melhoria do programa, apontasse a criao de mecanismos mais eficazes de avaliao da qualidade dos servios contratados e dos materiais adquiridos pela Unidade Executora e seus reflexos direto na melhoria da qualidade educacional. Mais uma vez o Programa, pelo prisma dos tcnicos, deixa de alcanar a dimenso do projeto poltico pedaggico da escola, conforme preconizado pela prpria LDB 9394/96. O que fica evidente neste captulo o abandono por parte da escola de sua dimenso poltica, deixando de buscar coletivamente o enfrentamento dos desafios e seus conflitos por meio de uma maior e legtima participao dos professores, funcionrios, alunos e pais. Salta aos olhos uma escola pblica com gesto centralizadora distanciada das funes finalsticas da educao e reprodutora de polticas fragmentadas e reguladoras, com enorme dificuldade de planejar e executar estrategicamente aes voltadas para reverso da baixa mobilizao e participao da comunidade.

98

4- CONTROLE SOCIAL DA EDUCAO PBLICA NO BRASIL LIMITES E PERSPECTIVAS.

4.1 Breve contexto histrico. Neste captulo ser feito estudo sinttico da trajetria de consolidao da vertente privada da sociedade brasileira e a contradio dos setores pblicos num Estado capitalista privatista, com seus reflexos visveis na cidadania fragilizada, no verdadeira e pouco legtima. Sero apontadas as foras contrrias participao cidad e a inconsistncia, limites e perspectivas do controle social da educao pblica. Na histria brasileira, o processo de descentralizao desenvolveu-se dialeticamente, sempre com caractersticas prprias, visando manuteno dos mecanismos de dominao social. ( AZEVEDO, 2001 ). Pode-se afirmar, pois, que na verdade o que ocorreu foi desconcentrao de competncias e atribuies com atrelamento financeiro a programas federais de modo a reduzir a autonomia dos sistemas e das escolas tanto na definio de suas polticas locais quanto na avaliao destas mesmas polticas. A avaliao centralizada tornou-se forte mecanismo de regulao e controle, como definidor de programas , ocasionando o que se pode denominar de federalismo da educao. No perodo colonial, os instrumentos polticos utilizados para o exerccio do poder pelas elites agrrias, que o faziam sempre em funo dos interesses prprios e em nome da metrpole tinham alicerces no espao local. Os chamados homens bons , grandes proprietrios de terras e de escravos, que compunham as Cmaras locais e exerciam o poder. A sociedade excludente do perodo colonial sustentava-se na convergncia de interesses entre a elite agrria, exportadora e os interesses mercantilistas da metrpole. com tal objetivo, objetivo exterior, voltado para fora do pas e sem ateno e considerao que no fosse o interesse daquele comrcio, que se organizaro a sociedade e a economia colonial . ( PRADO JNIOR, 1976). O poder local e descentralizado da colnia no pode ser associado democracia. A descentralizao e a centralizao no Brasil operaram de forma alternada ao longo do processo de formao da sociedade brasileira.

99

A fundao socioeconmica do Brasil, conforme se apreende da obra de Gilberto Freyre ( 2005), reveste-se de trs caractersticas: latifundiria, monocultura e escravocrata.
A grande distncia social entre os mundos da casagrande e da senzala, do sobrado e do mucambo entravava a formao de uma estrutura de classes, numa sociedade assimtrica em que a balana da riqueza e do poder pendia inteiramente para as elites.

A vertente privada da sociedade brasileira tomou corpo e consolidou-se, deixando frgil e dbil a vertente pblica. No surgimento das cidades brasileiras, o sobrado era o reino da ordem patriarcal, com divises hierrquicas muito claras e seus poderes definidos, de carter privado. J a rua era o espao onde a classe dominante despejava seu lixo e o esgoto, constituindo-se, concomitantemente, no espao dos moleques, das prostitutas, dos pardos, dos escravos alforriados e de todos aqueles que se encontravam na marginalidade social ( FREYRE, 2004). O espao pblico era, portanto, o espao do refugo da ambiguidade e inferioridade de status. Nada mais coerente, sob esta perspectiva, que a apropriao do pblico pelo privado, gerando o patrimonialismo nacional at hoje

acentuadamente presente, com sua galeria de tipos que atravessa os tempos, dentre outros: o eleitor encabrestado, as dinastias de prefeitos e polticos de modo geral, o poltico corrupto, que obtm comisses e benesses custa do dinheiro pblico; o delegado nosso e o lder populista com suas promessas doces na boca e amargas no ventre. O perodo Imperial no Brasil apresentou o poder de forma centralizada, concentrado no governo central sem, contudo, promover alterao na dominao da elite agrria, escravocrata, perdurando, assim, as bases da formao colonial. Passada a monarquia e extinta a escravido no final do sculo XIX, o poder, novamente descentralizado, retornando ao local, ao regional, repousando na propriedade agrria-exportadora e latifundiria a chamada Repblica Velha. Para Azevedo (2003 ), Mais uma vez, o pacto poltico consensoado pelas elites oxigena-se numa estrutura descentralizada, passando, contudo, muito distante de qualquer pretenso democrtica . O processo desencadeado em 1930 s sofre esgotamento no final do sculo XX. Para efeito de cronologia e contextualizao

100

histrica, pode-se caracterizar a fase ps 1930 no Brasil em quatro perodos distintos , a conhecer: a) b) c) d) Ditadura Vargas 1930 1945; A hegemonia populista 1945 1964 ; O Regime Militar 1964 1985; A redemocratizao a partir de 1985.

Abandonando-se o detalhamento de todos esses perodos, passa-se a focar o perodo compreendido de 1988 at os nossos dias, tomando-se a promulgao da Constituio Federal de 1988 como marco referencial relevante de convergncia dos movimentos de redemocratizao do pas que, por sua vez, encontraram um contrafluxo nas foras da onda neoliberal que se agigantou nos anos 1990.

Para Azevedo ( 2003), o atual perodo marcado pelo desmonte do Estado gestado no processo ps 1930 . As mudanas passam, ento, a ser determinadas pela hegemonia dos interesses e dos valores de mercado .
(...) segundo esse parmetro, os direitos sociais, at ento delegados `a proteo do Estado, devem ser revogados em nome da liberdade de cada cidado, mais propriamente denominado cliente, que deve comprar estes direitos atravs de servios que o mercado sabiamente disponibiliza, permitindo a plena liberdade individual, qualidade natural da existncia social.

O processo de radicalizao da centralizao do poder poltico estabelecido no perodo do regime Militar ( 1964 1985 ), d vez, na democracia formal, representativa, s novas restries produzidas pelo mercado. H evidncias explcitas de que descentralizao e participao no so necessariamente sinnimas de democracia. Na linguagem de mercado, tomam um sentido no coletivo, assumindo um carter de individuao, filantropia e assistencialismo. Deduz-se, ento, que descentralizao e centralizao so formas alternadas de dominao e regulao por parte do estado. E mais, pode-se admitir que a democracia da macropoltica nacional que no intenciona romper com a

101

dominao, mas sim torn-la compatvel com as exigncias dos novos tempos, tem uma linha histrica e coerente com os visveis reflexos na educao. Conforme Altvater ( 1999 ) a expresso direta praticada pelos sistemas polticos autoritrios foi substituda pela restrio sistmica imposta pelo mercado mundial no menos eficaz ou rgida do que aqueles regimes autoritrios . O patrimonialismo, no pas, pode ser conceituado como apropriao do que pblico em proveito privado. Pode-se, com Davies ( 2004 ), questionar: at que ponto possvel tornar pblico, ou seja, sob controle social, um Estado capitalista, que intrinsecamente privatista ? evidente que emerge uma srie de indagaes acerca dos mecanismos do estado capitalista que estabelece as regras do jogo para sustentao da hegemonia. As estratgias blicas dos governos ditatoriais so gradativamente substitudas por outras de capilaridade social visando governabilidade e manuteno da coeso social. Na onda da democratizao e valendo-se da fragilidade da formao histrica da Nao brasileira, onde o indicador de baixa participao popular evidente, o corpo jurdico de suporte ao estado em reforma garante a criao de instncias de controle social. Ainda questiona-se de que forma tais conselhos existem para apenas legitimar os atos do governo ou , de fato, como ir interferir na expanso e intensificao do exerccio de cidadania da populao. No captulo A democracia e o poder invisvel de seu livro O futuro da democracia, Bobbio ( 2000) considera que a democracia o governo do poder visvel e que nela nada pode permanecer confinado ao espao do mistrio. Por isto, define o governo da democracia como o governo do poder pblico em pblico .( BOBBIO, 2000 ). Desta maneira, um governo democrtico se distingue dos governos imperiais, ditatoriais ou tirnicos por sua visibilidade e transparncia. Por sua prpria natureza, o poder democrtico deve ser exercido com o mximo de transparncia, s claras, e com a participao e consentimento consciente dos cidados . ( STRIEDER, 2004 ). Devido a isto, a preocupao com a transparncia numa sociedade democrtica relevante e essencial, bem como uma questo de tica. Contudo, em pocas histricas diferentes, pensadores diversos observaram que o poder corrompe e que o poder absoluto corrompe absolutamente.

102

E todos sabemos que a corrupo acontece s escondidas, l onde no existe transparncia. Por isto, se constatarmos corrupo no poder, isto significa que nesta mesma proporo falta transparncia no exerccio desse poder (STRIEDER, 2004).

No campo do senso comum notrio o esforo de se buscar inibir a corrupo, tornando o poder mais participativo e transparente, minimizando-se, desta forma, os abusos do poder totalitrio. Assim, a transparncia do poder fundamental para a democracia. Conforme Wood ( 2006 ), estes benefcios da transparncia para a democracia no seriam to interessantes para o capitalismo. Afirma ela:
(...) nunca foi bvio que o capitalismo poderia sobreviver democracia, pelo menos nesse sentido formal (...) Durante muito tempo, parecia que a nica soluo seria a preservao de algum tipo de diviso entre governantes e produtores, entre uma elite proprietria politicamente privilegiada e uma multido trabalhadora destituda de direitos ( WOOD, 2006 ).

Embora, no contexto da sociedade atual no se possa repetir a democracia direta dos gregos, o carter pblico permanece como regra fundamental em todo Estado constitucional. A questo a elucidar qual o significado de cidadania num sistema em que o poder puramente econmico substituiu o privilgio poltico ?

4.2 rgos colegiados e conflitos nos processos de participao.

O contexto social que estruturou o sistema de explorao e de opresso instaurado pelo capitalismo a partir do sculo XIX viu emergir, no mbito das organizaes, os movimentos participacionistas que foram se consolidando ao longo da primeira metade do sculo XX. Tais movimentos eram formas de contestao ao modelo de administrao efetivado pelo taylorismo que, aliado ao fordismo, sacralizou a separao entre concepo e execuo e introduziu movimentos rgidos na organizao do trabalho, inclusive tempo e espao. Nesse contexto de organizao da produo e da vida, a participao no mbito das organizaes adquiriu vrias caractersticas, dentre as quais, a

103

participao conflitual, a participao funcional e a participao administrativa ( MOTTA, 1986 ). Muitos socilogos na anlise sobre o perodo de consolidao dos regimes capitalistas utilizaram a expresso capitalismo da jaula de ferro. Neste perodo a influncia da participao dos diversos atores sociais nas decises polticas dos regimes democrticos se restringiu construo de mecanismos de distribuio do poder, dentre os quais, as comisses e os rgos colegiados ganharam destaque. ngela Martins ( 2008) ressalta, porm, que :
(...) os limites entre a participao efetiva de atores nesses mecanismos capazes de influenciar e alterar concretamente as decises a favor da coletividade e a manipulao por parte daqueles que detm o poder utilizando-se dos mesmos mecanismos, so frgeis, tendo em vista que este um caminho de mo dupla: ao mesmo tempo em que os atores, em situaes coletivas, influenciam e podem modificar, ao menos parcialmente, as decises que emanam de rgos centrais, podem ser cooptados para cumprir seus objetivos.

A participao no mbito das organizaes baseou-se no processo de negociao coletiva entre patres e trabalhadores, estes ltimos representados por diretorias sindicais, centrais e associaes de classe, excluindo a participao da maior parte dos trabalhadores, fato delimitador da atuao direta e representao de seus reais interesses.
(...) ao praticar a ao, todo ator mantm sempre uma margem relativa de autonomia, conferindo sua participao significados que variam de acordo com os contextos sociais, polticos, econmicos da sociedade e da organizao onde ele se insere.( MARTINS, 2008).

Pode-se evidenciar que vrias crticas so feitas a essa viso, tendo em vista que se corre o risco de substituir pela primazia da esfera poltica e da ao do Estado a primazia da ao do ator individual. Prossegue Martins (2008) elucidando que :
(...) de qualquer forma, os regimes democrticos tm viabilizado e canalizado a participao dos atores (...) atravs da instituio de canais legitimados para tanto: eleies livres baseadas em princpios de

104

representao poltica; conselhos que funcionam em vrios nveis e esferas de governo; conselhos administrativos; conselhos de representao de funcionrios, deliberativos ou consultivos, etc.

Como estes mecanismos esto submetidos ao conjunto legal e normativo do Estado que impe regras e determina nveis e modalidades de funcionamento , estabelecendo o que alguns socilogos denominam de participao organizada e imposta sendo a escola uma das organizaes mais afetadas nesse processo. Entretanto, outros estudos apontam a complexidade que reveste a traduo feita pelos atores escolares sobre a configurao do conjunto legal e normativo, originando processos organizacionais imprevisveis ( MARTINS, 2008). Afinal de contas cada ator sujeito histrico e poltico, ainda que no seja de forma intencional e direta, explcita e aberta.
Nesse sentido, no que diz respeito aos aspectos informais que configuram em boa medida o cotidiano das organizaes, os atores respondem de maneiras diferentes s orientaes normativas, construindo um campo de tenso, pois h um processo de ressignificao do conjunto legal (...) O campo de tenso de constitudo nesse processo pode potencializar e/ou

comportamentos

resistncias,

omisses,

dissimulaes

simplesmente de adeses s orientaes oficiais por meio de cumprimento formal das diretrizes emanadas.(MARTINS, 2008).

Desta forma, refletir nos dias atuais acerca do papel que cabe sociedade civil em face dos rumos democrticos da vida social e poltica do pas pressupe, portanto, no consider-la acabada e condenada aos ditames da superestrutura poltico-ideolgica, mas ativa no e pelo processo histrico de mudanas da sociedade. Registra-se que desde os ltimos anos do regime da ditadura militar no Brasil, verificou-se um moroso, mas progressivo e consistente aumento da participao popular nas principais decises poltico-econmicas do pas. Exemplos desta fase so a campanha das Diretas J em 1984, o envolvimento popular na tarefa de fiscalizar a economia em 1986 e a mobilizao dos caras-pintadas em 1992, todos demonstrando uma mudana social. Ainda que visveis as progresses de participao popular no mbito nacional nas dcadas de 1980 e 1990, tendo culminado na Constituio Cidad de

105

1988 a srie de esforos da sociedade brasileira no sentido de ver garantidos os seus direitos o que se constata at hoje o dilema que precisa de resposta para que se possa saber como o povo pode participar efetivamente da gesto e do controle da coisa pblica (...) e em que medida encontra seu destino guiado pela bssola da cidadania ou submerge no clientelismo poltico ? Como j visto no estudo do PDDE, a baixa mobilizao da comunidade e a reduzida participao de pais, alunos e profissionais na gesto escolar e no controle social da mesma, precisa de esforos e vontade poltica no seio da prpria comunidade para reverso do quadro . At porque a cidadania ofertada, dada pelo governo ou pelo estado por meio de suas leis no verdadeira e legtima. Darcy Ribeiro citado por Azevedo ( 2003 ), afirma que
somos um povo em ser, impedido de s-lo. Um povo mestio na carne e no esprito (...). Essa massa de nativos oriundos da mestiagem viveu por sculos sem conscincia de si, afundada na ninguendade. Assim foi at se definir como uma nova identidade tnico-nacional, a de brasileiros. Um povo at hoje, em ser, na dura busca do seu destino.

Prossegue Azevedo (2003), agora se valendo de Gomes ( 1985 ) para afirmar que
havendo evidncias de que o grau de vida comunitria contribui significativamente para o sucesso do relacionamento da escola com seu meio social imediato pode-se concluir que a participao social , assim, desgastada por dois fatores: de um lado, a herana do Brasil rural, com suas assimetrias sociais; de outro, a modernizao, sobretudo nas metrpoles, diluindo os sentimentos comunitrios e afetando a ao cvica. O neoliberalismo exacerbou o individualismo, fragilizando ainda mais as foras que buscavam superao de todos os fatores histricos

determinantes para o fracasso da organizao civil e da participao organizada, efetiva e constante do povo, nas mais diversas instncias de poder, desde a associao do bairro e da escola, at s de mbito federal.

Reconhece-se, desta forma, que h no Brasil foras contrrias participao cidad igualitria. Contudo, este no um processo linear, soberano. Ao contrrio,

106

est subordinado s determinaes do jogo da correlao das foras polticas . Esta afirmao encontra respaldo nas idias de Souza & Faria ( 2003):
A democratizao da escola pblica, nas suas distintas dimenses

acesso, gesto e acesso ao conhecimento -, est hoje dialeticamente relacionada com a implantao das aes prticas governamentais dentro das contradies e das relaes decorrentes das duas grandes vertentes conceituais em disputa: a educao como direito expresso dos movimentos democrticos e a educao como cultura mercadolgica filiada ao modelo de mercantilizao da vida. Se o fundamentalismo de mercado hegemnico em termos de macropoltica, no o no mbito das prticas e das microrrelaes que operam na cultura poltica do cotidiano da vida nos servios pblicos. Essa contradio constitui o campo de batalha, o espao de conflito e, sobretudo, a possibilidade de universalizao da escola pblica, desde que vista na perspectiva de um projeto estratgico de desenvolvimento nacional alternativo tendncia dominante .

As crises cclicas pelas quais passa o Estado exigem descompresso poltica que, no caso brasileiro, possibilitou a liberao gradativa da cena poltica para o aparecimento de novos atores tangidos pelo movimento de

redemocratizao. ( AZEVEDO, 2003). Contudo, esta descompresso no vem sozinha, pois o Estado no abriria mo dos mecanismos de controle e regulao da sociedade, processo coincidente com o perodo de reforma do estado e criao de novo aparato jurdico que configurasse aparentemente o atendimento das foras progressistas, tal como a descentralizao de recursos e a criao dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social ( CACS). Nora Krawczyk ( 1999 ) afirma que:
A construo de uma nova institucionalizao democrtica da escola no se perfila como desafio ao novo modelo hegemnico de gesto educacional. Pelo contrrio, seu desafio define-se como a construo de uma nova governabilidade entendida de forma instrumental e, portanto, com um contedo eminentemente normativo e pragmtico no interior do sistema educativo, e a contribuio da escola para a governabilidade de toda a sociedade.

107

A redefinio do papel do Estado e as relaes da decorrentes garantiram a hegemonia da lgica do mercado, marginalizando, em certa medida, a

representao dos movimentos sociais, mas geraram uma nova contradio desafiadora para a democracia, ou seja, o descrdito, a inoperncia e a crescente perda de legitimidade da democracia representativa.

4.3- Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS) limites e perspectivas.

Desde o final do sculo XIX, com a instalao do regime republicano, o Brasil conta com um sistema federativo, reproduo evidente do adotado nos Estados Unidos, mas que nunca se efetivou por no ter razes no contexto socioeconmico e poltico local, como visto anteriormente nos recortes histricos. O marco de implantao das bases federativas no Brasil vai ocorrer quase 100 anos depois, em 1988, por meio da promulgao da Carta Magna, na qual os Municpios so includos. H redefinio de atribuies e competncias na rea social, caracterizado pelo modelo centralizado comum nas 1970. Nesta redefinio de atribuies, o instrumento utilizado a constituio de conselhos. Estes, por sua vez, no so novidades na administrao pblica brasileira. Conselhos consultivos, normativos e fiscais existiram e existem at hoje, cuja caracterstica comum a composio por especialistas em determinada rea. No novo cenrio da poltica nacional, no contexto da descentralizao e Estado mnimo, emerge um novo tipo de instrumento de participao popular na administrao das polticas pblicas. Deve-se acompanhar os questionamentos de Nicholas Davies formulados no prefcio da obra Acompanhamento e controle social da educao fundos e programas federais e seus conselhos locais. ( SOUZA , 2006): dcadas de 1960 e

108

Em que contexto surgem os conselhos de acompanhamento e controle social (CACS) de programas governamentais ? Representaram ou representam um avano da democratizao do Estado e da sociedade ou so apenas mais um mecanismo de legitimao dos donos do poder, ao criarem a iluso da participao em rgos supostamente representativos da sociedade e de efetivo controle social sobre as aes dos governantes ?

Estes

questionamentos

provocam

uma

reflexo

acerca

das

intencionalidades da criao dos conselhos para alm do atendimento das foras reivindicatrias do perodo de redemocratizao do pas para garantia de coeso social. A questo saber se modificaes legais por si s so suficientes para que os conselhos funcionem corretamente ou, em outras palavras, para que o controle social acontea de fato e se pratique de fato a to falada cidadania. ( SOUZA, 2006). O Professor Nicholas Davies, no mesmo prefcio referido, menciona que estudos sobre os CACS realizados por ele apontam para alguns limites e possibilidades dos conselhos contriburem para a democratizao do Estado na rea educacional. Vasconcelos ( 2003) citado por Souza & Faria ( 2003) critica os critrios utilizados pela maioria dos governantes na composio desses conselhos, quer estaduais, quer municipais, que, no cenrio atual, tendem a se inspirar em interesses corporativos, privatistas ou mesmo meramente pessoais, prticas que contrariam o carter pblico colegiado destas instituies. Valendo-se de Souza (2008), a partir de estudos que realizou analisando a composio mnima de membros dos Conselhos nas trs esferas de poder excluindo-se os membros dos Conselhos de Educao ,pode-se afirmar que os CACS tm composio marcadamente oficialista. Cabe ao Poder Pblico instituir os conselhos e nomear seus membros, ocorrendo que o secretrio de Educao ou seu adjunto ocupa a presidncia; alm disso, permite-se ao Poder Pblico a manipulao posterior ao encerramento dos trabalhos, realizada pelos prprios integrantes do conselho que representam os interesses momentneos do governo, nem sempre aderentes aos interesses da coletividade. A deduo de Souza ( 2008 ) que grande o risco de os conselheiros no terem uma atuao efetiva e isenta. Tal perspectiva tambm compartilhada por

109

Azevedo ( 2001 ) que reafirma a pouca eficcia desses conselhos, sobretudo ponderando a necessidade de se democratizar a gesto educacional. No contexto de anlise da composio dos CACS que majoritariamente constituda de representantes do poder Pblico, um rgo colegiado de fiscalizao das aes do executivo, jamais poderia o prprio governo presidir, ou pautar a conduta desse rgo colegiado. Prossegue Souza (2008) afirmando
(...) h que considerar que na tradio da administrao pblica brasileira, quando h recursos pblicos envolvidos a responsabilidade final pela sua gesto cabe a um ente ou representante da esfera pblica no pressuposto de que as aes deste representante esto sujeitas a uma srie de controles oficiais, sendo o principal deles o Tribunal de Contas ( TC ).

A predominante caracterstica financeiro-administrativo e a fragilidade da organizao da sociedade, principalmente quanto dificuldade de apropriao do aparato jurdico que normatiza os CACS e bem como a falta de acesso s informaes, como aquelas relacionadas aos repasses, tem reproduzido o modelo cartorial, oficialista, perdurando na sociedade brasileira o verniz da

pseudodemocracia, existindo, em sua grande maioria, conselhos to somente para legitimar os atos e as polticas pblicas adotadas pelo poder executivo.

4.3.1 Conselhos inoperantes razes e perspectivas.

Baseando-se nos resultados das anlises das pesquisas que investigam a implantao e o funcionamento dos CACS, realizadas, em sua maioria, nos anos iniciais de implantao dos conselhos, pode-se estabelecer a diviso dos mesmos em dois modelos explicativos. ( SOUZA , 2008). Para o primeiro modelo, os CACS destinam-se a dar legitimidade s polticas sociais planejadas pelo governo federal, cabendo aos nveis subnacionais ( estados e municpios ) apenas a execuo dessas polticas. Dessa forma,

110

pertinente que se fale de desconcentrao mais do que de descentralizao e federalismo, pois o que se evidencia a centralizao do poder de deciso e a descentralizao da execuo. Chega-se a concluso de que os conselhos se prestam basicamente para garantir o consenso e a colaborao na implementao das polticas, referendando prticas, acordos, programas, projetos, convnios e aes do governo, sem a mnima participao ativa no sentido de contribuio crtica para melhoria dos servios prestados populao. Os conselhos, no contexto da reformulao do estado, seriam, portanto, uma nova estratgia de manuteno do poder dominante. Depreende-se que a expresso controle social dimensiona de fato a inteno do estado em manter controle sobre a sociedade e no esta, no exerccio pleno, legtimo e consciente da cidadania exercer o controle social dos programas, projetos, aes, financiamentos e resultados alcanados na esfera governamental. Os conselhos de controle social tomam, ento, uma outra via e passam a ser controlados, limitados, engessados pela fora da superioridade numrica dos membros oriundos da rea pblica ( o oficialismo ), bem como pela forma de indicao dos membros representantes da sociedade civil, muitos deles escolhidos e nomeados em funo do compromisso e alinhamento poltico com as bases de sustentao do governo ou mesmo diretamente com as autoridades ( o clientelismo ). Souza ( 2008) afirma que por este prisma que Davies ( 2004) se refere aos CACS do Fundef como tendo participao impotente e existirem apenas no papel . Valendo-se de outros autores, pode-se afirmar que os mesmos reconhecem a existncia de outros fatores que interferem na atuao dos CACS. Para Souza Jnior ( 2003 ),
(...) o iderio participacionista, co-irmo do iderio descentralizador, ainda se encontra longe de alcanar seus objetivos. A participao da comunidade encontra enorme resistncia nas esferas locais de poder e, mais ainda, pressupe custos que nem sempre os cidados esto dispostos a arcar no seu dia a dia, sobretudo nas regies mais pobres do pas, com pouca ou baixa mobilizao social e poltica.

111

Evidencia-se, desta forma, que a luta pela sobrevivncia no cenrio nacional, principalmente nas camadas populares, onde os atores da escola pblica - pais, alunos e profissionais da educao - atuam, tambm se apresenta como fator limitante para a participao efetiva nos conselhos de controle social. A falta de estrutura e apoio dos poderes constitudos aos conselhos revelase como mecanismos de intencionalidade velada ou explcita de fragmentao e descontinuidade no interior dos conselhos, no havendo constncia no

desenvolvimento das suas atividades.

Estudos dos CACS revelam que pesquisadores encontraram em campo situaes que chegam ser anedticas, como a de uma conselho que se reunia no carro do Prefeito ou a de um colegiado cujo livro de atas passava de mo em mo para ser assinado, sem qualquer possibilidade de modificar o texto. Encontraram tambm conselhos srios, de que a secretria municipal de educao, suprapartidria, no participava, e em que o funcionrio da contabilidade se retirava das reunies assim que explicava os balancetes do FUNDEF. Pesquisadores tambm constataram as dificuldades de dirigentes de municpios pobres que, no af de cumprir as leis, tinham de repetir conselheiros em vrios colegiados, por falta de pessoas qualificadas e disponveis .( SOUZA , 2008).

Ao proceder-se a anlise de estudos sobre os limites e as possibilidades do controle social no mbito da rede de ensino, sobressai-se como grande questo em evidncia, a dificuldade que os conselheiros demonstram na apropriao dos referenciais jurdico-administrativo-financeiros, limitando-se, muitos deles, a

cumprirem o rito da presena nas reunies sem que possam efetiva e plenamente exercer o papel de promotor de ideias e fiscalizador. Correntes progressistas defendem que vencida esta inibio inicial e oportunizada a participao dos representantes com a voz do consenso popular e olhar de usurios dos sistemas e servios, o suporte tcnico e assessoramento dariam conta de minimizar a situao e, gradativamente, qualificar o conselheiro e o espao plural de manifestaes de ideias e intenes. Geralmente, o que ocorre, a repetio do discurso de que somente os doutores entendem disso, os diplomados e os conselhos desta forma, alcanam

112

avanos qualitativos na atuao ou no, conforme os interesses e vontades polticas em jogo. A dimenso ampla da poltica educacional no est bem dimensionada na formao dos conselhos na rea educacional, ainda assim estes espaos podem cumprir um papel de publicizao das temticas e dos conflitos, que uma importante dimenso da democracia. Uma das grandes questes que vem percorrendo os estudos sobre os CACS Fundef desde a aprovao da lei tem sido a dificuldade que estes conselheiros teriam com a tarefa, que pressupe conhecimento de contabilidade pblica . O ex-ministro da educao ( gesto 1995 2002) , o economista Paulo Renato Souza, ao refletir sobre os seus oito anos a frente do MEC, parece fazer frente a esta crtica, assumindo posio que enfraquece e minimiza a tarefa do conselho. Afirma ele :
Ao chamarmos a participao da comunidade no acompanhamento da execuo dos programas descentralizados, tivemos o cuidado de no lhe dar mais atribuies que as realisticamente factveis de serem realizadas com competncia. No podemos, por exemplo, exigir conhecimentos de contabilidade ou da legislao de licitaes pblicas de voluntrios que participam dos conselhos mencionados. (SOUZA, 2006 ).

Devido complexidade da temtica da contabilidade pblica, o CACS se constitui , na origem legal, como um conselho de acompanhamento e no um

conselho de fiscalizao, at porque a contabilidade pblica considerada como questo de especialistas e do mbito tcnico, muito distanciada do domnio pblico o que, obviamente vem contribuindo, historicamente, para as prticas de corrupo e desvios de toda ordem. Relevante o questionamento sobre a efetividade social do CACS uma vez que o conselho no tendo assumido plenamente o seu papel, acaba por legitimar o mau uso dos recursos. O CACS, por sua relevncia social, no deve restringir-se tarefa de

possibilitar a criao dos espaos democrticos onde emergem os conflitos, as

113

contradies e as foras em disputa poltica e, at, de ordem financeira. Para o desempenho eficaz do acompanhamento e da fiscalizao dos recursos, desde seu repasse at a sua prestao de contas, pressupe-se que os integrantes dos CACS estejam qualificados para tal. Estas duas dimenses a poltica e a tcnica - no so excludentes e precisam caminhar juntas, de forma que, ao mesmo tempo que atuam como agentes polticos e lidam com foras conflituosas, os conselheiros ampliam a competncia tcnica que passa a ser grande instrumento no exerccio de cidadania. Informao e conhecimento das engrenagens contbeis e as intencionalidades das mesmas podem fazer o grande diferencial na atuao dos CACS.

114

5 - CONSIDERAES FINAIS:

Ao finalizar esta dissertao, no h pretenso de se apresentar um texto conclusivo dos diversos estudos e anlises realizados a partir da temtica escolhida. Valendo-se dos inmeros referenciais tericos relacionados, pretende-se organizar as consideraes finais de modo a apontar algumas possveis alternativas facilitadoras da compreenso da problemtica levantada inicialmente, sem, contudo, abandonar a perspectiva de se provocar novos questionamentos que demandaro estudos mais aprofundados, quem sabe at em outra etapa da formao do autor em outro nvel de ps-graduao. Esta instigao acadmica, por si s, j pode ser considerada como um relevante produto de todo este processo investigativo balizado por objetivos acadmicos delimitados no mbito do Programa de Ps-graduao em Polticas Pblicas e Formao Humana PPFH da Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ. O autor, consciente dos inmeros fatores limitantes que interferiram durante todo o processo apropriao das bases conceituais que sustentam este trabalho, tais como determinantes culturais, histricos e polticos, limitaes de tempo e exigncias coincidentes de agendas de trabalho , reconhece que este produto final no retrata a produo idealizada inicialmente, mas, por conta do crescimento pessoal e cientfico alcanado durante estes meses de leituras e digitaes, trabalhos e retrabalhos, reconhece que o inacabado espelho da prpria condio humana que, insistentemente, no abandona a vida e tira lies de todas as experincias. Esta experincia acadmica, por demais rica e intensa, desafiadora e instigante, conseguiu promover movimentos interessantes de deslocamento de uma margem extremamente pragmtica, tendo conseguido desconstruir algumas pontes muito slidas e erguer algumas pinguelas como passagens duvidosas para outras margens no menos inconsistentes e gelatinosas como as da dvida, da incerteza

115

e da constante busca por novos conhecimentos que no se encontram aqui, ali nem acol numa sociedade envolta em crises de toda ordem. Por conta dessas impresses no campo da subjetividade, depreende-se que a educao j se encontra aderente desde estes pargrafos iniciais das consideraes finais, at porque no se pode conceber educao sem a dimenso humana, histrica, poltica e cultural dos seres humanos diretamente a ela vinculados. O estudo possibilitou a ampliao da percepo do Estado desde sua compreenso como sendo instncia neutra e imparcial a servio de todos os grupos e classes sociais at aquela em que uma organizao que serve s classes dominantes da sociedade sem abrir mo de se manter hegemnico , quer pelo uso da coero e domnio ditatorial, quer pelas vias das foras sutis de capilaridade quase invisvel . Para os tericos marxistas, o Estado busca manter hegemonia no s no terreno do domnio direto ou de comando do governo jurdico como sociedade poltica, mas assume funes para alm da sua esfera, criando sempre braos, pernas, tentculos como um polvo a envolver a sociedade civil que, por sua vez, torna-se espao do Estado destinado a promover a articulao e a unificao de interesses, desempenhando, para tanto, funes organizativas e conectivas. Os estudos apontam que o Estado, em sociedades capitalistas,

desempenha trs funes essenciais, a saber: funes de legitimao, funes coercitivas e funes econmicas, dando suporte acumulao do capital. Esta ltima reveste-se de um carter conflitivo, pois os espordicos desentendimentos entre o Estado e determinadas unidades de capital ( empresas e setores ) se sentem prejudicados pela ao reguladora do Estado. Emerge, aqui, o que se pode chamar de contradio entre a necessidade do Estado de acumulao capitalista e a legitimidade do prprio sistema. Por conta desta contradio, na perspectiva liberal, o Estado precisa assumir uma dimenso de maior neutralidade na organizao da vida social, devendo focar sua ao na aglutinao dos interesses que fluem da sociedade. A

116

interveno do Estado na economia deveria realizar-se em conformidade com a especificidade do desenvolvimento histrico das diversas formaes sociais concretas e com os interesses de grupos minoritrios hegemnicos, estando mais a servio das minorias do que dos grupos majoritrios e destitudos de direitos, ainda que em Estados ditos democrticos. Neste cenrio, surge um Estado mnimo,

reduzido, que interfira da menor forma possvel nas engrenagens dos interesses capitalistas. O capitalismo s pode existir em expanso contnua, impulsionado pela competio, pelo lucro sempre ampliado; num processo de mercantilizao crescente de todas as atividades e produtos humanos. Pode-se afirmar, com base nos diversos estudos realizados, que o Estado brasileiro foi sempre dominado por interesses privados, caracterstica de todo Estado capitalista, no sendo uma singularidade de nossa formao social, porm, o privatismo assumiu no Brasil caractersticas muito mais acentuadas do que em outros pases capitalistas. Fato que a supremacia da elite no poder se dava por meio da dominao ou ditadura e no por conta da direo poltico-ideolgica ou hegemnica. Assim, de 1930 a 1980, o estado classista brasileiro se sustentou por meio da dominao sem hegemonia, ou seja, sem consenso ativo dos governados para uma proposta abrangente formulada pelos governantes. Neste tipo de dominao ditadura sem hegemonia o Estado governado por uma classe dominante que controla direta ou indiretamente o aparelho governamental e o projeto poltico dessa classe no tem o respaldo consensual do conjunto ou da maioria da sociedade. Torna-se evidente a fragilidade das nossas instituies no contexto histrico social, com contrastes exacerbados entre as elites e o povo-massa. Para alguns autores, o Brasil constituiu-se Estado antes de ser uma Nao, um pas sem comunidade. O direito importado de outros pases democrticos incrustava-se realidade causando evidente contraste em relao realidade social brasileira. Ao mesmo tempo que se buscava copiar as constituies de outros pases, ocultava-se o relevante fato de que neles o direito-lei coincidente com o direito-costume. Fica claro que a adoo formal de instituies liberais foi uma importao estratgica que serviu aos interesses dominantes. Pode-se, ainda hoje, problematizar a questo das intencionalidades atuais do estado brasileiro ao manter e atualizar

117

constantemente um conjunto de leis avanadas, garantidoras de direitos, tornandoas inovadoras e sintonizadas com os desejos e anseios da sociedade como forma de desfazer ou minimizar tenses e conflitos e manter coeso social, ainda que grande parte dos direitos preconizados no estejam saindo do papel. A ntidos chamada nova ordem mundial comeou a adquirir contornos mais

no final dos anos 60. Sem que se faa aqui o resgate histrico

pormenorizado que se pode encontrar no corpo do presente trabalho, destaca-se que os programas de emprstimo do Banco Mundial no perodo de meados de 1950 at o incio de 1970, eram voltados para atender as polticas de industrializao dos pases do terceiro mundo ou perifricos, visando sua insero, ainda que subordinada, no sistema capitalista internacional. O pensamento monoltico que regia essa orientao era que a pobreza desapareceria como conseqncia do crescimento econmico daqueles pases. Diante do fato de que, mesmo tendo acontecido durante duas dcadas o crescimento econmico continuado, que no Brasil denominou-se de milagre econmico, a pobreza no apenas persistiu, como tambm se aprofundaram as desigualdades entre pases ricos e pobres. Os anos 1970 trazem em seu bojo transformaes profundas nas diversas esferas da vida social. A crise do estado do bem-estar social, a crise do padro de desenvolvimento pautado na produo e consumo de massa taylorista-fordista, a mundializao da economia acompanhada do processo de financeirizao

econmica e a ascenso do neoliberalismo, entre outros fatores e processos, criam uma nova configurao da dinmica social afetando profundamente a educao. As mudanas ocorridas nos modos de produo capitalista que seguem uma tendncia histrica, juntamente com outros processos, modificaram

significativamente um conjunto de relao desde a produo de mercadorias, a circulao e o consumo destas, a relao capital-estado, a correlao de foras capital-trabalho, especialmente devido ao desemprego estrutural, que um fenmeno consequente desse processo de mudana. Com a sada do Estado como regulador, a ampla liberalizao do capital amparada pelos avanos das tecnologias, especialmente de informao e comunicao, propiciaram ao capital a possibilidade da total mobilidade no plano mundial. Acrescentando-se a esse contexto uma certa saturao da acumulao baseada na produo industrial, a esfera financeira se colocou como a mais

118

sedutora para a valorizao do capital. Esta nova etapa da fase da acumulao capitalista ser caracterizada como a mundializao e financeirizao do capital. Esta nova dinmica social representa uma hegemonia mundial quase absoluta do capital o neoliberalismo. Esse modo mundializado do capital redefiniu o papel do Estado e imps sucessivas derrotas classe trabalhadora, assim como tem redefinido o papel da educao. Os grandes agentes do capitalismo internacional Grupo do Banco Mundial elaboraram receitas especficas de mecanismos propriamente econmicos para que fossem adotados como prticas produtivas, monetrias e financeiras, comprometendo todos os pases por meio de acordos mundiais, expandindo as cobranas de adequaes, tambm, nos campos poltico e cultural. O Brasil, como o resto dos pases do Terceiro Mundo, a partir dos anos 1980, forado a inserir-se no novo processo de desenvolvimento econmico e social do capitalismo em expanso. Se at ento o Estado brasileiro conseguia ter dominao sem hegemonia, a nova ordem mundial exigia que a insero deveria ocorrer sem uso da violncia fsica de regimes repressivos e acontecer num ambiente poltico-social de redemocratizao, uma vez que o exerccio de hegemonia seria fundamental para a conquista da direo poltica e cultural da sociedade capitalista avanada. O Estado precisava refinar seus mecanismos de hegemonia distanciando-se da coero. Cabe a advertncia de alguns autores de que as aes empreendidas pelo Estado no se implementam automaticamente, tendo movimentos e configuraes prprios, contradies podendo gerar resultados diferentes dos esperados, especialmente por se voltar para e dizer respeito a grupos diferentes. O impacto das polticas sociais implementadas pelo Estado capitalista sofre o efeito de diferentes interesses expressos nas relaes sociais de poder. Relevante afirmar que o processo de implantao das orientaes neoliberais no se consolidou simultaneamente em todos os pases, estendendo-se, como no caso brasileiro, at 1995. Tal elenco de orientaes equivale ao conjunto de reformas consensuais entre os principais organismos multilaterais sediados em Washington EUA, a partir do final dos anos 1980, conhecido como o Consenso de Washington. A fuso singular do Estado com o capital nos anos 1980 e 1990 fruto do desenvolvimento do capitalismo moderno dependente do Estado de tal modo que o

119

capitalismo avanou at a fase em que o Estado nacional deu lugar a um imprio mundial, resultando num definhamento do moderno sistema de Estados territoriais como lcus primrio do poder mundial, o que estaria levando a uma busca de formas interestatais de governo mundial. Os Estados nacionais j no so mais soberanos. Com isto, as grandes corporaes capitalistas passaram a operar no mais como no imperialismo perodo de hegemonia dos Estados-nao. A nova estruturao global passou a exigir uma regulamentao que substitusse de fato e de direito a regulamentao estatal, que, por sua vez, j se encontrava subordinada s decises, determinaes e controles supranacionais. Os reflexos deste contexto mundial so claros e evidentes na rea da educao no Brasil por conta das normas jurdicas que emergiram no cenrio neoliberal dos governos da dcada de 1990. A democratizao da educao

pblica, nas suas dimenses de acesso, gesto e qualidade de ensino est relacionada com a implantao de polticas pblicas que, por sua vez, apresentam contradies provenientes de vertentes conceituais em disputa, quais sejam : 1)

dar conta da educao como estado de direito e 2) como cultura mercadolgica filiada ao modelo de mercantilizao da vida. As polticas de gesto para a educao brasileira estruturaram-se tendo por opo poltica a implementao de aes de cunho gerencial, buscando-se garantir uma otimizao de recurso e, consequentemente, uma racionalizao economicista das aes administrativas , tendo em vista um diagnstico de que os problemas educacionais no eram resultado de escassez e sim da malversao dos recursos financeiros. A tentativa por parte do Estado de capitanear o processo de mudanas na educao ser fundada no discurso da tcnica e na agilidade administrativa. Para tanto, as reformas implementadas na educao sero implantadas de forma gradativa, pulverizada e fragmentada, porm com rapidez surpreendente e com a mesma orientao uma lgica assumida pelas reformas estruturais que a

educao pblica vai viver no Brasil em todos os mbitos: administrativo, financeiro e pedaggico e nveis : educao bsica e educao superior. Os conceitos empresariais de produtividade, eficcia, excelncia e eficincia sero importados das teorias administrativas para as teorias pedaggicas. Alguns autores elucidam que na educao, especialmente na administrao escolar, verifica-se a transposio de teorias e modelos de organizao e

120

administrao empresariais e burocrticas para a escola como uma atitude freqente. Em alguns momentos tais transferncias tiveram por objetivo eliminar a luta poltica no interior das escolas, insistindo no carter neutro da tcnica e na necessria assepsia poltica da educao. Os entusiastas neoliberais das dcadas de 1980 e 1990, que apostavam na globalizao econmica e no mercado livre das amarras do Estado como sendo capazes de gerar desenvolvimento econmico em todos os quadrantes do planeta, acreditavam que os benefcios de tal desenvolvimento seriam derramados aos setores desfavorecidos e os tirariam da pobreza. Os dados da realidade vo contrapor a tese difundida, pondo por terra a teoria do derrame. Os fracassos repetidos do capitalismo em pocas diferentes, como a no eliminao da pobreza por conta do desenvolvimento econmico dos pases nos anos 1950 1970 e, agora, com o fracasso da teoria defendida que o derrame dos benefcios do crescimento econmico mundial e globalizado iria ocorrer se o modelo neoliberal fosse implantado, possibilitam a todos uma srie de indagaes sobre o capitalismo em expanso contnua e seus danosos efeitos em todas as atividades e produtos humanos no final do sculo XX e incio do sculo XXI. O clima instalado de insegurana, de competio acirrada e de exacerbao do individualismo e a srie de crises econmicas em pases de capitalismo dependente criaram tenses em nvel mundial, resultando numa crescente onda antiglobalizao. Diante deste quadro, setores dominantes chegaram concluso de que o fracasso da teoria do derrame estava colocando em risco a coeso social nos planos nacional e internacional. Relevante destacar o papel central das condicionalidades cruzadas como ferramentas para a consecuo do ajuste estrutural s economias endividadas dos pases perifricos. Estas condicionalidades entrecruzam exigncias vinculadas aos projetos especficos em negociao com o BM a outras referentes aos programas de ajuste estrutural, que podem at mesmo afetar as polticas internas dos pases e provocar mudanas na sua legislao(SOARES, 1996). Neste cenrio, a idia de descentralizao, que sempre foi identificada com aspiraes por maior participao nas decises e, portanto, com prticas democrticas substantivas, foi ressignificada (AZEVEDO, 2001). Isto decorre do xito cultural e ideolgico do neoliberalismo, que se expressa no argumento da inexistncia

121

de alternativas de desenvolvimento, enraizando a crena da inevitabilidade de novos modos de (des) regulao social. Com efeito, at o sentido das palavras foi ressignificado, como demonstra Boron (1999), exemplificando o caso do vocbulo reforma, que, de uma conotao positiva e progressista, que remetia a transformaes sociais e econmicas orientadas para uma sociedade mais justa e igualitria, passa a ser reconvertido pelos idelogos neoliberais, aludindo a processos e transformaes de cunho involutivo e antidemocrtico. Segundo Azevedo (2001), o que se procurou estabelecer em nosso pas foi um replanejamento institucional, inspirado tanto no neoliberalismo quanto nas prticas de gesto industrial, a partir dos pressupostos da qualidade total. Procura-se, assim, privilegiar a administrao por projetos, com objetivos estabelecidos previamente, de base local (expresso no processo de descentralizao) e altamente competitivos. No entanto, nos prprios espaos locais, so observados germes de resistncia a esse modelo gerencial, imposto pela reforma do Estado brasileiro. Assim,
[...] de uma perspectiva analtica mais global, preciso termos presente que nenhuma orientao que vem de fora transplantada mecanicamente para qualquer sociedade. Ao contrrio, as diretrizes que, de um lado, esto desnacionalizando o Estado-nao em funo da acumulao de capital so sujeitas a processos de recontextualizao impingidos pelas

caractersticas histricas da sociedade a que se destinam (AZEVEDO, 2001, p. 12).

O processo de definio de polticas pblicas para uma sociedade reflete os conflitos de interesses, os arranjos feitos nas esferas de poder que perpassam as instituies do Estado e da sociedade como um todo. Kruppa (s.d.) esclarece que, ao mesmo tempo que incentiva descentralizao, no sentido da transferncia de responsabilidades, o BM acena com apoio at mesmo financeiro constituio de sistemas de avaliao fortemente centralizados, incumbindo o governo central de fiscalizar e propor aprimoramentos tanto de carter administrativo quanto curricular funes, estas sim, que deveriam contar com o envolvimento das instncias locais. Diagnsticos, relatrios e receiturios vo impactar as reformas educacionais. Os instrumentos aplicados e analisados sero usados como paradigmas pelas tecnocracias governamentais,

122

elaborados na esfera de ao de rgos multilaterais de financiamento, como Banco Mundial, FMI, BID, BIRD, UNESCO, UNICEF e PNUD. Estudos e propostas, guardadas as devidas peculiaridades de suas prioridades e focos, alcanam convergncia quanto defesa da descentralizao como forma de desburocratizao do Estado e de abertura a novas formas de gesto da esfera pblica; da autonomia gerencial para as unidades escolares e, ainda, a busca de incrementos nos ndices de produtividade dos sistemas pblicos, acentuadamente marcada pelo vis neoliberal. A relao entre sociedade e Estado, o grau de distanciamento ou aproximao, as formas de utilizao ou no de canais de comunicao entre os diferentes grupos da sociedade e os rgos pblicos estabelecem contornos

prprios para as polticas pensadas para uma sociedade. Indiscutivelmente, as formas de organizao, o poder de presso e articulao de diferentes grupos sociais no processo de estabelecimento e reivindicao de demandas so fatores fundamentais na conquista de novos e mais amplos direitos sociais, incorporados ao exerccio da cidadania. Pensando em poltica educacional, aes pontuais voltadas para maior eficincia e eficcia do processo de aprendizagem, da gesto escolar e da aplicao de recursos so insuficientes para caracterizar uma alterao da funo poltica deste setor. Enquanto no se ampliar efetivamente a participao dos envolvidos nas esferas de deciso, de planejamento e de execuo da poltica educacional, estaremos alcanando ndices positivos quanto avaliao dos resultados de programas da poltica educacional, mas no quanto avaliao poltica da educao. Mais do que oferecer "servios" sociais - entre eles a educao - as aes pblicas, articuladas com as demandas da sociedade, devem se voltar para a construo de direitos sociais. A idia bsica que se conquiste, de modo permanente e cumulativo, novos espaos no interior da esfera pblica, tanto na sociedade civil quanto no prprio Estado. A inteno tornar factvel a inverso progressiva da correlao de foras, fazendo com que, ao final do processo, a classe hegemnica j no seja mais a burguesia e sim, o conjunto de trabalhadores. A luta que perdura como tarefa fundamental, na concepo marxista, em tudo que se refere aos direitos civis,

123

polticos e sociais, no to somente o simples reconhecimento legal dos mesmos, mas os embates para torn-los efetivos. Com as foras neoliberais em curso h mais de vinte anos, empenhadas, inclusive em nosso pas, para elimin-los das normas legais, em particular da Constituio Federal de 1988, a luta se amplia para alm da reivindicao de materializao dos mesmos, e retorna ao esforo relevante de assegurar o reconhecimento legal. Como visto, os fins humanos da educao relacionam-se diretamente com a liberdade humana que, por sua vez, no se efetiva com os aprisionamentos de toda ordem oriundos da falta de satisfao das necessidades bsicas e vida digna. As polticas voltadas para a democratizao das escolas e dos sistemas pblicos de ensino no podem ser consideradas como um movimento de mo nica. De um lado, os preceitos do neoliberalismo nos indicam a interveno privatista destas polticas, e de outro, elas so colocadas no campo progressista, com a busca incessante da construo de um espao pblico democrtico, tendo em vista que a democratizao do Estado brasileiro sempre esteve na pauta das lutas da sociedade civil. Nesta perspectiva, o estudo da democracia na educao no pode se prender aos aspectos normativos, como proposto pelas teorias hegemnicas, mas sim s relaes que se constroem nos diferentes espaos educativos. ( MARQUES, 2008 ). Na histria brasileira, o processo de descentralizao desenvolveu-se dialeticamente, sempre com caractersticas prprias, visando manuteno dos mecanismos de dominao social. ( AZEVEDO, 2003 ). Pode-se afirmar, pois, que na verdade o que ocorreu foi desconcentrao de competncias e atribuies com atrelamento financeiro a programas federais de modo a reduzir a autonomia dos sistemas e das escolas tanto na definio de suas polticas locais quanto na avaliao destas mesmas polticas. A avaliao centralizada tornou-se forte mecanismo de regulao e controle, como definidor de programas , ocasionando o que se pode denominar de federalismo da educao. Nesse contexto de organizao da produo e da vida, a participao no mbito das organizaes adquiriu vrias caractersticas, dentre as quais, a participao conflitual, a participao funcional e a participao administrativa ( MOTTA, 1986 ). Muitos socilogos na anlise sobre o perodo de consolidao dos regimes capitalistas utilizaram a expresso capitalismo da jaula de ferro. Neste perodo a influncia da participao dos diversos atores sociais nas decises polticas dos

124

regimes democrticos se restringiu construo de mecanismos de distribuio do poder, dentre os quais, as comisses e os rgos colegiados ganharam destaque. ngela Martins ( 2008) ressalta, porm, que :
(...) os limites entre a participao efetiva de atores nesses mecanismos capazes de influenciar e alterar concretamente as decises a favor da coletividade e a manipulao por parte daqueles que detm o poder utilizando-se dos mesmos mecanismos, so frgeis, tendo em vista que este um caminho de mo dupla: ao mesmo tempo em que os atores, em situaes coletivas, influenciam e podem modificar, ao menos parcialmente, as decises que emanam de rgos centrais, podem ser cooptados para cumprir seus objetivos.

A participao no mbito das organizaes baseou-se no processo de negociao coletiva entre patres e trabalhadores, estes ltimos representados por diretorias sindicais, centrais e associaes de classe, excluindo a participao da maior parte dos trabalhadores, fato delimitador da atuao direta e representao de seus reais interesses. Pode-se evidenciar que vrias crticas so feitas a essa viso, tendo em vista que se corre o risco de substituir pela primazia da esfera poltica e da ao do Estado a primazia da ao do ator individual. Como estes mecanismos esto submetidos ao conjunto legal e normativo do Estado que impe regras e determina nveis e modalidades de funcionamento , estabelecendo o que alguns socilogos denominam de participao organizada e imposta, sendo a escola uma das organizaes mais afetadas nesse processo. Entretanto, outros estudos apontam a complexidade que reveste a traduo feita pelos atores escolares sobre a configurao do conjunto legal e normativo, originando processos organizacionais imprevisveis ( MARTINS, 2008). Afinal de contas cada ator sujeito histrico e poltico, ainda que no seja de forma intencional e direta, explcita e aberta.
Nesse sentido, no que diz respeito aos aspectos informais que configuram em boa medida o cotidiano das organizaes, os atores respondem de maneiras diferentes s orientaes normativas, construindo um campo de

125

tenso, pois h um processo de ressignificao do conjunto legal (...) O campo de tenso de constitudo nesse processo pode potencializar e/ou

comportamentos

resistncias,

omisses,

dissimulaes

simplesmente de adeses s orientaes oficiais por meio de cumprimento formal das diretrizes emanadas.(MARTINS, 2008).

Desta forma, refletir nos dias atuais acerca do papel que cabe sociedade civil em face dos rumos democrticos da vida social e poltica do pas pressupe, portanto, no consider-la acabada e condenada aos ditames da superestrutura poltico-ideolgica, mas ativa no e pelo processo histrico de mudanas da sociedade. Como j visto no estudo do PDDE, a baixa mobilizao da comunidade e a reduzida participao de pais, alunos e profissionais na gesto escolar e no controle social da mesma, precisa de esforos e vontade poltica no seio da prpria comunidade para reverso do quadro . At porque a cidadania ofertada, dada pelo governo ou pelo estado por meio de suas leis no verdadeira e legtima. Darcy Ribeiro citado por Azevedo ( 2003 ), afirma que
somos um povo em ser, impedido de s-lo. Um povo mestio na carne e no esprito (...). Essa massa de nativos oriundos da mestiagem viveu por sculos sem conscincia de si, afundada na ninguendade. Assim foi at se definir como uma nova identidade tnico-nacional, a de brasileiros. Um povo at hoje, em ser, na dura busca do seu destino.

Prossegue Azevedo (2003), agora se valendo de Gomes ( 1985 ) para afirmar que
havendo evidncias de que o grau de vida comunitria contribui significativamente para o sucesso do relacionamento da escola com seu meio social imediato pode-se concluir que a participao social , assim, desgastada por dois fatores: de um lado, a herana do Brasil rural, com suas assimetrias sociais; de outro, a modernizao, sobretudo nas metrpoles, diluindo os sentimentos comunitrios e afetando a ao cvica. O neoliberalismo exacerbou o individualismo, fragilizando ainda mais as foras que buscavam superao de todos os fatores histricos

determinantes para o fracasso da organizao civil e da participao

126

organizada, efetiva e constante do povo, nas mais diversas instncias de poder, desde a associao do bairro e da escola, at s de mbito federal.

Reconhece-se, desta forma, que h no Brasil foras contrrias participao cidad igualitria. Contudo, este no um processo linear, soberano. Ao contrrio, est subordinado s determinaes do jogo da correlao das foras polticas . Esta afirmao encontra respaldo nas idias de Souza & Faria ( 2003):
A democratizao da escola pblica, nas suas distintas dimenses

acesso, gesto e acesso ao conhecimento -, est hoje dialeticamente relacionada com a implantao das aes prticas governamentais dentro das contradies e das relaes decorrentes das duas grandes vertentes conceituais em disputa: a educao como direito expresso dos movimentos democrticos e a educao como cultura mercadolgica filiada ao modelo de mercantilizao da vida. Se o fundamentalismo de mercado hegemnico em termos de macropoltica, no o no mbito das prticas e das microrrelaes que operam na cultura poltica do cotidiano da vida nos servios pblicos. Essa contradio constitui o campo de batalha, o espao de conflito e, sobretudo, a possibilidade de universalizao da escola pblica, desde que vista na perspectiva de um projeto estratgico de desenvolvimento nacional alternativo tendncia dominante.

Assim, o presente trabalho alcanou seus objetivos tendo revelado a partir das anlises feitas de todo o material pesquisado que o paradoxo histrico da educao brasileira entre mercantilizao da vida e emancipao humana permanece evidente e pujante no contexto das polticas pblicas educacionais brasileiras, com fortes tendncias ao crescimento da regulao estatal, uma vez que as polticas centralizadoras de financiamento atrelam sistemas e escolas pblicos aos programas de repasses federais. As avaliaes externas implementadas pelo MEC uniformizam medidas a serem adotadas, anulando o princpio da autonomia dos entes federativos e das unidades escolares, indicando uma regulao estatal velada. O volume de programas que seduz a todos desfoca as energias e o tempo dos gestores que acabam por prenderem-se a uma rotina burocrtico-administrativofinanceira abandonando de vez a liderana de pessoas e processos educacionais no campo pedaggico e nas esferas das funes sociais da escola, havendo reducionismo do papel do gestor educador e da funo social e poltica da unidade escolar. O modelo de escola como empresa focada em resultados imediatos tomou

127

conta do pas e as diretrizes e princpios da LDBEN 9394/96 que tratam da gesto democrtica e da formao de alunos crticos, participativos e efetivamente cidados transformadores esto sendo abandonados, enfraquecendo os mecanismos de

controle social na esfera escolar, como os Conselhos Escolares que se transformaram em Unidades Executoras de acompanhamento burocrtico de verbas transferidas, refletindo um privatismo no mbito da escola pblica. Ampliada esta situao para a esfera governamental , o estudo revela a inoperncia dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, existindo uma longa e rdua estrada a ser percorrida a fim de se garantir de fato e de direito a livre e consciente participao da representao verdadeira dos reais interesses e necessidades dos usurios dos sistemas e das escolas. Em sntese, a perspectiva de consolidao da gesto democrtica com legtima participao de professores, pais, alunos e funcionrios na vida escolar est casada com o amadurecimento da cidadania brasileira num Estado que ainda no se fez nao plenamente. O processo histrico dinmico e a dimenso poltica da escola quando no abandonada e potencializada por sua capacidade de elevao do nvel cultural dos seus integrantes, poder apontar para todos ns uma via de superao das fragilidades do controle social identificadas nos estudos. Partindo-se de cada aluno, pai e professor como cidados conscientes vinculados escola pblica brasileira e representantes da mesma nos Conselhos Municipais de Acompanhamento e Controle Social pode-se vislumbrar uma fase nova de superao e de enfrentamento com lucidez e perspiccia no sentido de buscar-se ampliao dos mecanismos de transparncia pblica, tomada de decises coletivas na definio das polticas educacionais e fiscalizao mais eficaz do errio de modo a, minimamente, garantir os direitos de acesso, permanncia e concluso com elevado nvel de qualidade educacional. Mais do que apenas executar polticas pensadas na esfera governamental a escola deve assumir seu papel poltico dimensionando e potencializando as foras internas e externas num movimento de convergncia aderente s suas reais necessidades para que possa verdadeiramente receber do poder pblico as condies materiais e humanas para execuo de um projeto que de fato d conta da superao dos inmeros e desafiadores problemas da educao pblica brasileira, frutos do abandono histrico promovido pelo Estado e seu descaso com a educao de qualidade para as camadas mais populares.

128

6 - REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS:

ADRIO, T.; PERONI, V. Implicaes do Programa Dinheiro Direto na Escola para a gesto da escola pblica. Educao & Sociedade, Campinas, v. 28, n. 98, p. 253267, jan/.abr. 2007. ALTMAN, H. Influences of the World Bank on the Brazilian education project. Educ. Pesqui., jan/june 2002. ALTVATER, E. A crise de paradigma nas cincias sociais e os desafios para o sculo XXI. Rio de Janeiro: Contraponto, 1999. AZEVEDO, J.C de. Estado, planejamento e democratizao da educao. In.: SOUZA, Donaldo Bello de; FARIA, Lia Ciomar Macedo de. Desafios da Educao Municipal. Rio de Janeiro: DP&A, 2003. AZEVEDO, J.M.L. A educao como poltica pblica. Campinas, Autores Associados, 1997. AZEVEDO, Neroaldo Pontes de. A UNDIME e os desafios da educao municipal. Estudos avanados da USP, So Paulo, n. 42, p. 141-152, maio/ago. 2001. BOBBIO, Norberto. Estado, Governo e Sociedade: para uma nova teoria na poltica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998. ______. O futuro da democracia. So Paulo, Paz e Terra, 2000. BORON, A. Estado, capitalismo e democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1999. BRASIL. Ministrio da Educao. Manual de orientao do Fundef. Braslia: Maio,2003 ______. Congresso Nacional. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 1988. ______. Congresso Nacional. Lei Federal n: 9.394 das Diretrizes Nacionais da Educao Brasileira. Braslia, 1996 ______. Congresso Nacional. Lei Federal n: 10.172 do Plano Nacional de Educao. Braslia, 2001. ______. Congresso Nacional. Lei Federal n.: 9.424 do Fundo de Manuteno e desenvolvimento do Ensino Fundamental e valorizao do Magistrio. Braslia, 1996 ______. Congresso Nacional. Lei Federal n.: 11.494 do FUNDEB . Braslia, 2007. ______.Legislao educacional. Rio de Janeiro: UNDIME-APREMERJ, 2004. ______. PNAD, IBGE, 2007. ______. MEC, INEP, DTDIE, 2005. ______. MEC, SAEB, INEP, 2007. ______. MEC, INEP, 2000.

129

CARVALHO, Alba Maria Pinho de. A questo da transformao e o trabalho social: uma anlise gramsciana. So Paulo: Cortez, 1986. CIAVATTA, Maria. O conhecimento histrico e o problema terico-metodolgico das mediaes. Seminrio de Teoria y Mtodo de las Cincias Sociales y Humanidades. Mxico, 1998. CORAGGIO, J.L. Propostas do Banco Mundial para a educao: sentido oculto ou problemas de concepo In: TOMMASI, L. De; WARDE, J.M..; HADDAD, S. (Orgs.). O Banco Mundial e as Polticas Educacionais . So Paulo: Cortez/Ao Educativa/PUC-SP, 1996.pp.75-124. COUTINHO, C.N. Notas sobre cidadania e modernidade. In.: Contra a corrente ensaios sobre democracia e socialismo. So Paulo: Cortez, 2000. ________. O Estado brasileiro: gnese, crise e alternativas. In.: LIMA, Jlio Csar Frana (org.). Fundamentos da educao escolar do Brasil contemporneo. Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ/EPSJV, 2006.

CURY, C.R.J. A Educao Bsica no Brasil. In: Educao e Sociedade. V.23, n 80, pp 169-201. set/2002. Disponvel em <www.cedes.unicamp.br>. Acesso em 20 06 2009. DARAJO, M.C. Capital social. Rio de Janeiro: Zahar, 2003. DAVIES, Nicholas. Gesto financeira da educao : o legal X o real ? ______. Legislao Educacional Federal Bsica. So Paulo: Cortez, 2004. DOURADO, L.F. Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: limites e perspectivas. Educao e Sociedade, vol. 28, n 100. Especial, p 921-946, out/2007.

FERREIRA, Naura Syria Carapeto; AGUIAR, Mrcia Anglica (orgs). Gesto da educao impasses, perspectivas e compromissos. 4 ed. So Paulo: Cortez, 2004. FIORI, J.L. O ps-consenso de Washington. In: 60 lies dos 90: uma dcada de neoliberalismo. So Paulo: Record, 2001.pp 89-90. FREYRE, Gilberto. Sobrados e mucambos: decadncia do patriarcado rural e desenvolvimento urbano. 15 ed. So Paulo: Global, 2004. _______. Casa Grande & senzala: formao da famlia brasileira sob o regime de economia patriarcal. 50 ed. So Paulo: Global, 2005. GENTILI, Pablo (org.). Globalizao excludente desigualdade, excluso e democracia na nova ordem mundial. Petrpolis, RJ : Vozes; Buenos Aires: CLACSO, 2000.

130

GERMANO, J.W. Estado militar e educao no Brasil (1964-1985). Cortez: So Paulo, 2005. GRAMISCI, Antnio. Os intelectuais e a organizao da cultura. 4 ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1982. _____. Cadernos do Crcere. V.3 . Ed . e traduo de Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000. HADDAD, S.(Org.). Banco Mundial, OMC e FMI: o impacto nas polticas educacionais. So Paulo: Cortez, 2008. HADDAD, S. & GRACIANO, M. Educao: direito universal ou mercado em expanso. Documento para debate. 1 verso, 2004. ________. O Banco Mundial e as polticas educacionais no Brasil. In.: As estratgias dos Bancos Multilaterais para o Brasil. VIANA, A. (Org.). Braslia: Rede Brasil, 1998. HFLING, E. de . M. Estado e polticas ( pblicas ) sociais. Cadernos CEDES, ano XXI, n.: 55, novembro 2001. IBGE. PNAD. Relatrio 2003. Braslia: IBGE, 2003. KOSK, Karel. Dialtica do concreto. Traduo de Clia neves e Alderico Torbio. 2.ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1976. KOOGAN-HOUAISS. Dicionrio, 1993, p. 341. KRAWCZYK, N. A gesto escolar: um campo minado... anlise das propostas de 11 municpios brasileiros. Educao e Sociedade. V.20, n.67, Campinas, ago 1999. KRUPPA, S.M.P. O Banco Mundial e as Polticas Pblicas de Educao nos anos 90. So Paulo:FEUSP, s.d., mimeo. 15p. MARQUES, L.R. Caminhos da democracia nas polticas de descentralizao da gesto escolar. Ensaio: aval.pol.pbl. educ. v.14 n.53. Rio de Janeiro, out/dez. 2006. ______. Democracia radical e democracia participativa: contribuies tericas anlise da democracia na educao. Educao e sociedade, v.29, n. 102, Campina, jan/abr., 2008. MARTINS, Angela Maria. A descentralizao como eixo das reformas do ensino: uma discusso da literatura. Educ. Soc. , Campinas, v. 22, n.77, 2001. Disponvel em <http://www.scielo.br >. Acesso em: 06 Fev 2008. _____. O contexto escolar e a dinmica de rgos colegiados: uma contribuio ao debate sobre gesto escolar. Ensaio: aval. de pol. pblicas educ. Rio de Janeiro, v. 16, n.: 59, p. 195-206, abr/jun, 2008. MARX, K. O capital. So Paulo: Abril Cultural, 1983. MOTTA, F.C.P. Teoria das organizaes: evoluo e crtica. So Paulo: Pioneira, 1986.

131

MOTTA, V.C. Capital social: soluo para os males do capitalismo mundializado ? V. 34, n. 2, Senac: Rio de Janeiro, maio/agosto 2008. NOGUEIRA, M.A. As trs idias de sociedade civil, o Estado e a politizao. In: COUTINHO, C.N.; TEIXEIRA, A.P. (Org.). Ler Gramsci, entender a realidade. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003.. OFFE, C. Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984. OLIVEIRA, D. A. Educao bsica: gesto do trabalho e da pobreza. Petrpolis: Vozes, 2000. OLIVEIRA, F de. Crtica razo dualista o ornitorrinco. So Paulo: Boitempo, 2006. ONU. Portal ODM, 2009 . Disponvel em:<http://www.portalodm.com.br/> . Acesso em 29 09 2009. ORTIZ, Renato. Diversidade cultural e cosmopolitismo. Lua Nova Revista de Cultura e Poltica, So Paulo, 1999, n 47, p. 73-89. PARO, V.H. Administrao escolar introduo crtica. So Paulo, Cortez: Autores associados, 1986. _______. A gesto da educao ante as exigncias de qualidade e produtividade da escola pblica. In: SILVA, L.H. da. (Org.). A escola cidad no contexto da globalizao. Petrpolis: Vozes, 1998. p. 300-307. PRADO JNIOR, Caio. Formao do Brasil contemporneo. So Paulo: Brasiliense, 1976. SAVIANI, D. Concepo de dissertao de mestrado centrada na idia de monografia de base. Em Educao Brasileira Vol. 13, n. 27. Braslia: CRUB, 1991. _______. Sistemas de ensino e planos de educao: o mbito dos municpios . Educao & Sociedade, Campinas, v. 20, n. 69, p. 119-136, dez, 1999. _______. A nova lei da educao: LDB, trajetria, limites e perspectivas. Campinas, Editora Autores Associados, 1997. SILVA, A.M.M.; AGUIAR, M.A.da S. Retrato da Escola no Brasil. Braslia: CNTE, 2004. SOARES, M.C. Banco Mundial: Polticas e reformas. In: TOMMASI, L. De; WARDE, J.M.; HADDAD, S. (Orgs.). O BAnco Mundial e as polticas educacionais. . So Paulo: Cortez/ Ao Educativa/PUC-SP, 1996, pp. 15-40. SOUZA, Donaldo Bello de; FARIA, Lia Ciomar Macedo de. Desafios da Educao Municipal. Rio de Janeiro: DP&A, 2003. SOUZA, Donaldo Bello de. (Org ). Acompanhamento e controle social da educao fundos e programas federais e seus conselhos locais. Xam: So Paulo, 2006.

132

______. Conselhos municipais e controle social da educao: descentralizao, participao e cidadania. Xam: So Paulo, 2008. SOUZA JNIOR, L. Descentralizao e controle social dos recursos da educao: os conselhos de acompanhamento do Fundef. IN.: Reunio Anual da Anped, 26, GT Estado e Poltica Educacional, 2003, Poos de Caldas. Anais. Rio de Janeiro: Anped, 2003. STRIEDER, I. A transparncia democrtica. Filosofia Unisinos. Vol. 5, n. 9, jul/dez 2004, p. 167-178. TORRES, C.A. (Org.). Teoria crtica e sociologia poltica da educao. Traduo de Maria Jos do Amaral Ferreira. Ed. Cortez:Instituto Paulo Freire, So Paulo, 2003. VIANNA, F.J. de O. Instituies polticas brasileiras. Braslia, DF: Conselho Editorial do Senado, 1999. VASCONCELOS, M.C.C. Conselhos Municipais de educao: criao e implantao em face das novas atribuies dos sistemas municipais de ensino. In.: SOUZA, Donaldo Bello de; FARIA, Lia Ciomar Macedo de. Desafios da Educao Municipal. Rio de Janeiro: DP&A, 2003. WOOD, Ellen Meiksins . Democracia contra o capitalismo- a renovao do materialismo histrico. So Paulo: Boitempo, 2006.