Cuaderno Pobreza Guatemala 2010

Estrategias de reduccin de la pobreza en Guatemala 1985-2009
Wilson Romero Alvarado
Cuaderno de Desarrollo Humano3 2009/2010 -
361 ROM est
Romero Alvarado, Wilson Estrategias de reduccin de la pobreza en Guatemala 1985-2009 Guatemala. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010. 59 p. (Cuadernos de Desarrollo Humano; 2009/2010-3). ISBN 978-9929-8025-4-4 1. Pobreza - Guatemala. 2. Desigualdad - Guatemala. 3. Exclusin social. 4. Polticas pblicas.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 5a. avenida 5-55 zona 14, Europlaza, torre IV, nivel 10. Tel 2384-3100 www.undp.org.gt Edicin: Eva Sazo de Mndez, Ineditasa, con la colaboracin de Mara Luisa de Gmez Diagramacin: Roco Acevedo, Estudio Prpura Diseo de portada: Roco Acevedo, con elementos del INDH 2009/2010 Impreso por: Serviprensa Nmero de ejemplares: 1,500 Guatemala, 2010
La realizacin de este documento fue posible gracias al apoyo nanciero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID; Agencia Espaola para la Cooperacin Internacional para el Desarrollo, Aecid; Agencia Noruega para Cooperacin al Desarrollo, Norad; Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, Asdi. El contenido aqu expresado es responsabilidad de su autor y el mismo no necesariamente reeja las opiniones de las agencias y gobiernos cooperantes. Se permite la reproduccin parcial o total de este documento, citando la fuente bibliogrca como corresponde. Se estimula el uso de este documento con nes de estudio, investigacin o implementacin de polticas pblicas.
Contenido
Presentacin 1. Concepcin y enfoques de la pobreza 2. El crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza 3. Pobreza: polticas pblicas de Guatemala
3.1 Perodo 1986-2000 3.2 Perodo 2000-2007 3.3 Perodo 2008-2010: un nuevo perodo?
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4. Medicin de la pobreza
4.1 Criterios de medicin 4.2 Los principales mtodos de medicin 4.3. Indicadores multivariados de pobreza 4.4 Los datos y principales resultados
5. Logros, carencias y retos para la reduccin de la pobreza Referencias bibliogrficas Siglas y acrnimos
Presentacin
El enfoque de desarrollo humano ha sido exible y dinmico. El Informe sobre desarrollo humano 2010, La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano, celebra el vigsimo aniversario del lanzamiento del primer informe mundial, con una revisin de los conceptos e instrumentos de medicin del enfoque y un anlisis comparativo de las tendencias del desarrollo humano desde los aos 70 del siglo XX. Dene desarrollo humano como la expresin de la libertad de las personas para vivir una vida prolongada, saludable y creativa; perseguir objetivos que ellas mismas consideren valorables; y participar activamente en el desarrollo sostenible y equitativo del planeta que comparten (PNUD 2010). Rena la forma de medir el ndice de desarrollo humano. Muestra que la relacin entre crecimiento econmico y desarrollo humano es compleja y todava requiere ms estudio. Asimismo plantea una reexin sobre los roles de agentes estratgicos para el desarrollo humano, entre ellos, el Estado a travs de sus polticas pblicas. El INDH 2009/2010, Guatemala: hacia un Estado para el desarrollo humano, analiza el papel que ha jugado el Estado guatemalteco en la promocin del desarrollo humano durante los ltimos 25 aos. Se encuentra organizado en cuatro partes. La primera est dedicada a los aspectos conceptuales e histricos: el surgimiento del Estado moderno, la formacin del Estado nacional guatemalteco (1821-1985) y las relaciones entre Estado y desarrollo humano. La segunda parte est orientada al anlisis de la estructura, la burocracia y la poltica scal del Estado, as como a la medicin de la densidad estatal en el territorio. La tercera parte enfoca el papel que el Estado ha desempeado en la prestacin de servicios de salud y de educacin, en la garanta de los derechos a la seguridad y la justicia, en la promocin de la democracia, en la reduccin de la pobreza y de las desigualdades que afectan a los pueblos indgenas y a las mujeres. Finalmente, en la cuarta se plantea una propuesta para la transformacin del Estado guatemalteco hacia un Estado plural que promueve el desarrollo humano. Los Cuadernos de Desarrollo Humano son una lnea editorial dedicada a ampliar y profundizar los temas tratados en cada Informe nacional de desarrollo humano (INDH). Se generan como subproductos del proceso de elaboracin de un Informe, ya que son trabajos de consultora que, despus de una revisin tcnica con especialistas, se utilizan como insumos en su redaccin, y, por una serie de caractersticas, son seleccionados para publicacin en la serie de Cuadernos que acompaan al INDH. Para ello, integrantes del Equipo del Programa INDH y ODM trabajan en coordinacin con la autora, la edicin, la diagramacin y la impresin. En esta oportunidad, Estrategias de reduccin de la pobreza en Guatemala 1985-2009, tercer nmero de la serie Cuadernos de Desarrollo Humano 2009/2010, ampla el anlisis presentado en el INDH 2009/2010 sobre el papel que el Estado guatemalteco ha desempeado en la reduccin de la pobreza y, adems, expone las formas como este fenmeno ha sido medido. El estudio realizado por el economista Wilson Romero Alvarado parte del examen de las deniciones de pobreza atendiendo a distinciones por caractersticas materiales, econmicas, sociales, morales y normativas. Luego analiza la relacin entre crecimiento econmico y reduccin de pobreza, proveyendo ejemplos de estrategias implementadas en diferentes pases de Amrica Latina y mostrando que el crecimiento es insuciente para disminuirla. Con esta base conceptual, se procede al anlisis de las polticas de reduccin de pobreza implementadas por el Estado guatemalteco. Para ello se ensaya una periodizacin de las polticas, estrategias y/o programas, basada en el enfoque prevaleciente de la pobreza y los instrumentos utilizados para reducirla. Al interior de los perodos, se analiza, entre otros, el contexto internacional y nacional, la relacin entre la poltica social y la poltica econmica, la situacin de la pobreza, as como la institucionalidad creada para disminuirla. Dada la importancia de la medicin de la pobreza para la implementacin de polticas para reducirla, el autor dedica una seccin de su estudio a este tema. Expone los criterios que se han usado internacionalmente para medir la pobreza por medio de los ingresos y el acceso a una canasta mnima de bienes y servicios. Luego describe varios mtodos para medir la pobreza: el de la Lnea de Pobreza (LP), el de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), el integrado (MI) de la Lnea de Pobreza y las NBI, y el multivariado. Para cada uno de ellos, presenta las dimensiones, las variables y las frmulas, segn corresponda. Contina con la exposicin de indicadores multivariados de pobreza, dentro de la cual se destacan esfuerzos institucionales realizados en Mxico y Guatemala, entre ellos, el indicador
de calidad de vida desarrollado por Segeplan y el ndice de pobreza segn derechos econmicos, sociales y culturales promovido por el Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos. Cierra la seccin con una presentacin diacrnica de los instrumentos y mtodos que se han usado para medir la pobreza en Guatemala desde los aos 40 del siglo XX hasta la actualidad. Por ltimo, el autor hace un balance de su investigacin enfocado en logros, carencias y retos para la reduccin de la pobreza. Durante la elaboracin del informe de consultora que dio origen a este Cuaderno, se recibieron valiosos aportes de especialistas del INE, PDH, PMA, Segeplan, Sesn, Seprem y otras instituciones en el taller de revisin tcnica. Asimismo, el autor cont con el apoyo tcnico de Mara Frausto en la elaboracin
de una de las secciones del Cuaderno. Agradecemos estos apoyos y el estmulo recibido para que se publicara el trabajo. Nos complace poner a disposicin del pblico la presente publicacin, la cual constituye un aporte conceptual, metodolgico y sustantivo para la comprensin de las polticas y estrategias de reduccin de la pobreza en Guatemala en los ltimos veinticinco aos. Se expone como un valioso documento de consulta y debate para instituciones del Estado, universidades y centros de investigacin, medios de comunicacin, partidos polticos, organizaciones sociales y personas interesadas en acercarse a la pobreza como uno de los mayores desafos del Estado guatemalteco. Se espera que el documento contribuya a un proceso de reexin-accin sobre la necesidad de contar con polticas de largo plazo orientadas a reducir la pobreza y la desigualdad.
Linda Asturias de Barrios Coordinadora del Programa de Informes Nacionales de Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio
1. Concepcin y enfoques de la pobreza

El estudio de la pobreza ha cobrado relevancia en el ltimo decenio del siglo pasado, Feres y Mancero (2001a: 7), citan a Atkinson (1987) quien reere que [...]fue Booth entre 1892 y 1897 el primero en combinar la observacin con un intento sistemtico de medicin de la extensin del problema, elaborando un mapa de pobreza de Londres. Posteriormente, Rowntree (1901) realiz un estudio para medir la pobreza en York, y utiliz un estndar de pobreza basado en requerimientos nutricionales. Segn Spicker (2009:291-299), en las ciencias sociales hay por lo menos doce acepciones del trmino pobreza, las que divide en cuatro grupos: a) La pobreza como un concepto material, es decir que se es pobre porque se carece de recursos para acceder a lo que se necesita. Entre estas deniciones estn: necesidad, patrn de privaciones, limitacin de recursos. b) La pobreza como situacin econmica, est asociada principalmente a la falta de ingresos econmicos y se expresa en: nivel de vida, desigualdad y posicin econmica. La pobreza como condicin social, toma en cuenta la clase social, dependencia, carencia de seguridad bsica, y ausencia de titularidades.
poder, en especial respecto de su representacin e interaccin con las instituciones(Banco Mundial, 2003:2). En el Informe sobre desarrollo humano para erradicar la pobreza (PNUD, 1997:17), se explica que []en la privacin de la vida que la gente puede vivir se maniesta la pobreza. Puede implicar no slo la falta de los artculos necesarios para el bienestar material, sino la denegacin de la oportunidad de vivir una vida tolerable. La vida puede abreviarse prematuramente. Puede hacerse difcil, dolorosa o riesgosa. Puede estar privada de conocimientos y comunicacin. Y se le puede robar la dignidad, la conanza y el respeto por s mismo, as como el respeto de los dems. Todos son aspectos de la pobreza que limitan y afectan la vida de millones de habitantes del mundo actual. El PNUD agrega que la pobreza se ha denido de diferentes maneras a lo largo de los aos, pero que desde el enfoque del desarrollo humano, la pobreza tiene tres perspectivas: la perspectiva del ingreso, que se expresa cuando el ingreso de la persona es inferior a la lnea de pobreza establecida; la perspectiva de las necesidades bsicas insatisfechas, cuando a la persona se le priva de los medios materiales para satisfacer en
c)
d) La pobreza como un juicio moral, en referencia a que la privacin en tanto constituye una carencia severa es moralmente inaceptable. Al hacer un recuento de las deniciones sobre pobreza es importante sealar lo planteado por algunos organismos internacionales: La pobreza es un fenmeno multidimensional en trminos de su denicin, su medicin, sus manifestaciones, causas y soluciones. [...] Los pobres se encuentran en esta situacin porque carecen de los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades bsicas de alimentacin, alojamiento, vestimenta y niveles aceptables de salud y educacin. Pero los pobres tambin son particularmente vulnerables a los efectos de las situaciones adversas (crisis o choques), y tienen escasos recursos para poder enfrentarlos. Por ltimo, la pobreza asimismo se caracteriza por una sensacin de falta de voz y de
la medida mnimamente aceptable las necesidades humanas; y la perspectiva de capacidades,1 en la cual se fundamenta particularmente el criterio de desarrollo humano. Desde la perspectiva de los derechos humanos, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Desc) en su 25 perodo de sesiones y el Pacto internacional de derechos econmicos, sociales y culturales hacen referencia a que desde la Declaracin universal de derechos humanos se establece que la pobreza es un problema relacionado con los derechos humanos, ya que se hace hincapi en la importancia que los seres humanos se vean liberados de la miseria: []la pobreza puede denirse como una condicin humana que se caracteriza por la privacin continua o crnica de los recursos, la capacidad, las opciones, la seguridad y el poder necesarios para disfrutar de un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, culturales, econmicos, polticos y sociales (Naciones Unidas, Comit DESC, 2001:prrafo 1). Paralelo al esfuerzo conceptual de este fenmeno social se ha desarrollado un conjunto de mtodos para su medicin, lo que ha permitido a los organismos internacionales realizar recomendaciones o establecer programas de asistencia condicionados a la implementacin de polticas para reducirla. En particular, la posibilidad de contar con informacin cuanticable y mtodos de medicin ha permitido levantar la discusin del tema en el mundo. Se ha reconocido y tomado conciencia de que la pobreza vista en toda su dimensin humana no puede ser reducida simplemente a la carencia de ingresos o a la insatisfaccin de una canasta bsica de alimentos considerados socialmente necesarios. Como se reconoce, especialmente desde la perspectiva del desarrollo humano y de los derechos humanos, la pobreza es la expresin ms severa de la exclusin al derecho a la salud, la educacin, la participacin poltica y cultural; es la vulnerabilidad ante la injusticia y los desastres por eventos naturales. Es un drama social que afecta la vida espiritual y material de las personas, de las familias, de las comunidades y de las naciones (Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos, CCPDH, 2008: 32). Desde una perspectiva nacional, el Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales IDIES realiz, a mediados de 1993, un estudio cualitativo de la pobreza con el objetivo de contribuir a que las polticas pblicas tengan como nalidad resolver la situacin de la pobreza [...]con base en la percepcin que ellos [los pobres] tienen de lo que es ser pobre y la forma de combatir la pobreza (von Hoegen y Palma, 1999: iv). La inves-
tigacin se llev a cabo en las regiones Mam Norte, Kiche, Kaqchikel, Tzutuhil, Poqomam Oriental, Chorti, Ladino Oriental y Metropolitana de la ciudad de Guatemala. Segn los autores la pobreza es denida como: No tener dinero para comer No tener lote ni vivienda propia Tener que pedir limosna No tener tierra ni comida suciente para todos; estar enfermos del alma y del cuerpo por el sufrimiento (von Hoegen y Palma, 1999:30-34).
El estudio concluye que: La necesidad absolutamente prioritaria de los pobres es comer, la que ellos pueden satisfacer con ingresos de dos fuentes socialmente legtimas: las actividades agrcolas, silvcolas y pecuarias de subsistencia, y los ingresos por trabajos remunerados (von Hoegen y Palma, 1999:30). A pesar de los importantes aportes y avances, hay serias crticas hacia la conceptualizacin de la pobreza y las polticas que de ella se derivan. Tomarlas en cuenta puede ayudar a explicar los exiguos resultados que en Amrica Latina, y en particular en Centro Amrica y Guatemala, han tenido las polticas sobre la reduccin de la pobreza. Una de las principales observaciones es el carcter descriptivo del abordaje de la problemtica de la pobreza; lo cual se puede percibir cuando los estudios y evaluaciones se centran en los resultados y no en los procesos. Esa concepcin da cuenta de la magnitud y profundidad de la pobreza, pero no explica sus causas y los mecanismos de su reproduccin. En otras palabras, excepto algunos esfuerzos desde los enfoques del desarrollo y de los derechos humanos, las mediciones de la pobreza carecen de una fundamentacin terica. El principal esfuerzo metodolgico gira en torno a las personas o los hogares, pero por muy sosticada que sea la contabilidad de la pobreza, el resultado es un agregado de unidades particulares independientes entre s, por lo tanto no se consideran o se soslayan las relaciones de poder que se establecen como derivado de la posesin de diferentes calidades y cantidades de activos, y cmo a partir de ello se generan mecanismos de empobrecimiento y enriquecimiento. La identicacin de los perpetradores [es decir los mecanismos de empobrecimiento] es crucial dado que traicionan las
El concepto de capacidad centra la atencin en los funcionamientos que una persona puede o no lograr, dadas las oportunidades que tenga. Los funcionamientos se reeren a las diversas cosas valiosas que una persona puede hacer o ser, como vivir mucho tiempo, en condiciones de salud, de buena nutricin, relacionndose bien con otros de la comunidad, etc. (PNUD, 1997:18).
causas generales de la pobreza e identican actores concretos involucrados en la produccin de la pobreza. Bajo esta perspectiva, no es suciente escribir en un programa contra la pobreza que se debe luchar contra la malnutricin o condiciones insalubres en los lugares de trabajo (Oyen, 2004:9). Esta reexin podra ser parte de la explicacin de por qu es posible avanzar en mejorar los ndices de salud y de escolaridad, pero no reducir la pobreza. En esa misma direccin, una de las observaciones que se hace desde el enfoque de derechos humanos es que en los mtodos y concepciones tradicionales de la pobreza, el pobre es un objeto identicado a partir de una norma o medida externa; por lo tanto no es un sujeto que construya su propia historia. Para la Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Oacnudh) el enfoque de los derechos humanos otorga poder a los pobres, ya que les permite ampliar su libertad de opcin y accin y les otorga derechos que imponen obligaciones jurdicas a los Estados (CCPDH, 2008: 42). Prez Sinz y Mora Salas (2007: 19) consideran que el modelo de investigacin cuantitativa predominante es posible porque los pobres no existen como grupo social, y al ser un agregado estadstico con raras excepciones son protagonistas de movilizaciones o luchas sociales. Su construccin como actores sociales supone la construccin de una identidad y de intereses compartidos. La pobreza, como tal, rara vez constituye ese referente. Adems, sealan que los estudios de la pobreza se ven confrontados con la necesidad de establecer una frontera
que permita identicar y clasicar a los pobres y distinguirlos de los no pobres y, por lo tanto, para denir estos estndares mnimos, los analistas suelen adoptar enfoques normativos. Es decir, se ja un conjunto de condiciones de vida bsica que constituyen el piso que debe alcanzarse en una sociedad para satisfacer las necesidades esenciales: disponer de los recursos que permiten la integracin social o acceder a un nivel de desarrollo humano a partir del cual el individuo puede desenvolverse sin restricciones forzadas en su entorno social (Prez Sinz y Mora Salas, 2007: 17). Cules son las implicaciones de denir la pobreza como un concepto normativo? Se est reconociendo que carece de una perspectiva relacional. Es decir, los estudios sobre pobreza no estn preocupados por analizar los patrones de distribucin de los recursos existentes en una sociedad, ni las pautas de poder en que se sustentan, sino que, bsicamente, estn interesados en identicar aquellos grupos de poblacin que no logran alcanzar un umbral de bienestar (Boltvinik, 1999, citado por Prez Sinz y Mora Salas, 2007: 21). No tiene sentido diferenciar los hogares pobres entre los indigentes y no indigentes. Esta distincin no tiene sustrato terico riguroso y resulta socialmente insostenible (Prez Sinz y Mora Salas 2007: 21).
2. El crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza

Parece obvio o redundante decir que los objetivos de las polticas y estrategias de reduccin de la pobreza son reducir la pobreza, sin embargo a la par subyacen otros objetivos que pueden ser complementarios o subordinar a ese objetivo central. Ello se hace evidente cuando se analizan los instrumentos o programas diseados para implementar la poltica. En la tabla 1 se enumeran los objetivos e instrumentos de polticas de reduccin de la pobreza de 13 pases de Amrica Latina, incluyendo Guatemala. Se aprecia que, dentro de los objetivos, algunos pases explicitan objetivos paralelos o vinculan directamente el medio para el logro del objetivo. Honduras, por ejemplo, declara como nalidad reducir la pobreza sobre la base de un crecimiento econmico; algo similar hace Repblica Dominicana al plantearse el crecimiento econmico y el empleo como objetivos; para Guatemala es prioridad elevar la productividad en el rea rural; y Per agrega el incremento del empleo y de las remuneraciones, al objetivo de reducir la pobreza.
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Al analizar los instrumentos de la tabla 1, se revela que la orientacin de las estrategias de reduccin de la pobreza en Amrica Latina es hacia el crecimiento econmico, ya sea en forma directa para, a partir de ste, reducir la pobreza, o ver en la reduccin de la pobreza un instrumento para el objetivo del crecimiento. En el primer caso, Bolivia, Honduras, Nicaragua, Guyana, Repblica Dominicana, Guatemala y Paraguay explcitamente hacen referencia al crecimiento econmico y el empleo. La lgica es simple y convincente: si hay crecimiento entonces hay reduccin de la pobreza. Es un paradigma con que se inician las estrategias de reduccin de la pobreza en los aos 90 y que ante evidencias en contrario se ha matizado con la expresin de que el crecimiento es una condicin necesaria, pero no suciente. En el segundo caso, la disminucin de la pobreza como medio para lograr el crecimiento, el n ltimo de la poltica pblica sigue siendo la creacin del valor agregado (crecimiento del PIB) donde el ser humano es un objeto como cualquier otro factor productivo que crea valores econmicos; por lo tanto, como
factor de la produccin de mercancas (bienes y servicios) interesa su productividad. En ese sentido, el ser humano pasa a ser un bien que conforma el conjunto del capital necesario para la produccin: el capital fsico y el capital humano.2 Esta concepcin que se expresa en el objetivo o instrumento de inversin en capital humano est presente, explcita o implcitamente en estrategias de pases como Honduras, Nicaragua, Guyana y Guatemala, entre otros. Tanto en la primera como en la segunda forma de abordar la pobreza el objetivo nal es el crecimiento econmico, que lograr o conllevar el bienestar o la reduccin de la pobreza, tal como se ve en la gura 2. Sin embargo, las evidencias empricas derivadas de la experiencia de dos dcadas de estrategias y programas de reduccin de la pobreza no son claras sobre los eslabonamientos entre crecimiento y pobreza. Ms bien la tesis sustentada en el presente trabajo es, por un lado, la especicidad del crecimiento econmico, y por otro, de la pobreza. Aunque se pueden establecer
En la teora econmica dominante el ser humano, como capital humano se expresa mediante la funcin Q = f(K, L), donde Q es el nivel de produccin, variacin % de la produccin o incremento; K hace referencia al capital fsico (maquinaria, instalaciones, etc.) y L al capital trabajo, que en esencia es la fuerza de trabajo o conjunto de cualidades fsicas e intelectuales del trabajador.
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relaciones que de hecho existen por ser fenmenos sociales, su naturaleza requiere de tratamientos especcos considerando su carcter multicausal y por ende las interrelaciones que histricamente se han ido conformando segn los patrones de acumulacin y desarrollo de cada pas. El crecimiento econmico no garantiza el bienestar ni la reduccin de la pobreza, hay un grado de autonoma entre ambas esferas y, por lo tanto, la tesis de que el crecimiento es una condicin, pero que no suciente, es vlida siempre y cuando se presupueste que habr redistribucin del producto social o del ingreso nacional. Por ello entre crecimiento y pobreza pueden existir mltiples posibilidades que se multiplican si se considera que el crecimiento no se da por igual para todos los sectores de la economa. Es bien conocida la menor tasa de crecimiento del sector agrcola frente a otros sectores como el de minera y canteras, electricidad y agua, y transportes. En la gura 3 (a) se ilustra, primero, la senda de la teora del derrame, en donde el crecimiento benecia a toda la poblacin y se reduce la pobreza. El supuesto es un crecimiento del ingreso directamente proporcional al nivel de su ingreso al ao anterior. En este caso, la lnea continua es el ingreso de cada persona en el ao n, un ao despus (ao n+t, curva punteada) la economa creci un porcentaje x (por ejemplo, 5%). Es razonable suponer que si los ingresos de cada persona aumentan en la misma proporcin, el ingreso absoluto de los no pobres ser mayor al de los pobres, tal como se observa en la grca. Un crecimiento pro-pobre, dada una tasa global de crecimiento, implicara que la tasa de ingresos de los pobres fuera mayor a la tasa de crecimiento de los no pobres (crecimientos diferenciados). En una economa capitalista eso signica que
el ritmo de crecimiento de los salarios tendra que ser mayor al ritmo de crecimiento de las ganancias. Ya sea un crecimiento proporcional o pro pobre la lnea punteada de la grca 3 (a) se desplaza hacia la izquierda lo que dara origen a una reduccin de la pobreza. Con sus variantes, en esa direccin se puede mencionar la estrategia seguida en Brasil al hacer explcitos los factores estructurales, Venezuela que coloc como parte de sus instrumentos la redistribucin de activos o Per que pone el nfasis en el desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos, como se mostr en la tabla 1. En la gura 3 (b) se graca la hiptesis que explicara por qu despus de muchos aos de crecimiento econmico los altos porcentajes de pobreza se mantienen (lo que signica un aumento en trminos absolutos de la pobreza). En efecto, se puede dar el caso que la economa tenga un crecimiento pro rico, es decir, que las ganancias y los ingresos altos crecen ms aceleradamente que el ingreso de las personas pobres. En este escenario es probable una leve reduccin de la pobreza con ampliacin de la desigualdad. Es el caso de Guatemala con una reduccin de la pobreza del 5% en el perodo del 2000 al 2006. Un segundo escenario es un crecimiento de las ganancias y de los altos salarios, dejando constante la pobreza, semejante a la situacin de extrema pobreza en el pas que se ha mantenido entre el 15.7 y 15.2, segn las dos ltimas mediciones (Encovi 2002 y 2006). Y nalmente, un crecimiento inequitativo en el que la economa en su conjunto tiene un crecimiento pero aumenta la pobreza y la desigualdad. Esta es probablemente la situacin del Nor-Oriente del pas donde la extrema pobreza aument en 11 puntos porcentuales.
Figura 3
Crecimiento y pobreza (a) Crecimiento al ingreso de las personas

Ingreso ao n Ingreso ao n+t % pobres ao n % pobres ao n+t
Ingreso por persona, por ao
(b) Crecimiento sesgado hacia los no pobres

Ingreso ao n Ingreso ao n+t % pobres ao n y ao n+t
800 200 400 600
Ingreso por persona, por ao
200
400
600
800
Lnea de pobreza
Lnea de pobreza
25 88
25 88
25
40 Porcentaje de personas
75
25
40
75
Porcentaje de personas
Fuente: elaboracin propia
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3. Pobreza: polticas pblicas de Guatemala

La historia de Guatemala no se aleja de la experiencia latinoamericana en donde la poltica social y en particular la poltica de reduccin de la pobreza, ha respondido a ciertas modas o programas de organismos internacionales como lo fueron los fondos de inversin social (FIS) o las transferencias monetarias condicionadas (TMC) que hoy se implementan en varios pases de Amrica Latina. Las polticas, estrategias o programas, en el perodo de anlisis, han seguido un proceso de rupturas y a la vez de continuiTabla 2 dad. Por un lado, cada gobierno ha implementado su propia poltica, lo que ha implicado dejar de lado la experiencia y recursos humanos formados en el gobierno previo. Por otro, la persistencia de un enfoque que subordina la poltica social a la poltica econmica conando en el crecimiento econmico o el mercado para la reduccin de la pobreza. Esta dualidad de cambio y continuidad se puede ver en forma sucinta en la tabla 2; y ms adelante se ensaya con una periodizacin de la poltica que toma en cuenta el enfoque prevaleciente y los instrumentos empleados.
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3.1 Perodo 1986-2000

Durante la primera fase (1986-1990), la preocupacin central fue el subdesarrollo, cuyas manifestaciones centrales eran la desigualdad y/o la pobreza. En los distintos programas pblicos, el objetivo estratgico fue el crecimiento econmico y la poltica social subordinada o derivada de la poltica econmica. Los programas de reduccin de la pobreza formaron parte de la poltica social. La condicin de pobreza estaba determinada por la exclusin y la ubicacin de las personas en el polo inferior de la desigualdad requera la atencin a sus necesidades bsicas ms importantes. Por lo tanto, el problema central que se trat de combatir no fue la pobreza, sino la desigualdad y la exclusin social mediante la generacin de empleo y la atencin a las necesidades bsicas de la poblacin ms necesitada, como mecanismo para buscar el equilibrio entre los diferentes grupos de la sociedad (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1986:1; el destacado es nuestro). En el Programa de Reordenamiento Econmico y Social de corto plazo (PRES, 1986), sobresale la idea de una sociedad desigual, de grupos sociales que participan de manera diferenciada de los benecios del desarrollo o que son excluidos de ste. El PRES reconoca que la sociedad guatemalteca estaba dividida [] en dos grupos: los que tienen y los que no tienen oportunidades (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1986: 2). Se consideraba, adems, que la exclusin era uno de los principales obstculos para el desarrollo; y se manifestaba en la desigual tenencia de los recursos productivos, desigual distribucin y redistribucin de los ingresos (derivado de restricciones a la organizacin sindical y social), desigual acceso a oportunidades. Dentro de esta visin el empleo se constituye en el principal objetivo de la poltica econmica y social. Y la inclusin se aborda como una prioridad social por las implicaciones que tiene en el afn de buscar un equilibrio entre los distintos grupos de la sociedad (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1986: 1). Se plante romper la tradicional separacin entre los programas sociales y los econmicos, considerando que el punto de equilibrio entre las polticas sociales y las econmicas era la generacin de empleo; el cual tambin deba ser el indicador de los avances del proceso de reordenamiento nacional. Para ello se propona que el Estado orientase gran parte del gasto pblico a la generacin de empleo emergente, pues ste incrementara la capacidad de consumo estimulando la creacin de empleo en el sector productivo, lo que se vera reforzado por un estmulo a las exportaciones (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1986: 6).
Al iniciar la dcada de los 90, la concepcin de la pobreza no vara sustancialmente, pues es vista como necesidades bsicas insatisfechas; por lo que las polticas de reduccin de la pobreza estaban tambin destinadas a la generacin de empleo, inversin en capital humano y en transferencias a los sectores de extrema vulnerabilidad (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1991:39). Sin embargo, se da un giro en el sentido de que ya no es el Estado el que debe generar empleo, sino mantener la estabilidad macroeconmica para que la iniciativa privada pueda crearlo y absorber la mano de obra desempleada. Adems, se empieza a tratar de manera explcita dentro del programa de gobierno, el tema de la apertura comercial y la liberalizacin de la economa, as como las primeras medidas de ajuste estructural que implicaban la necesaria reduccin del Estado. No es de extraar entonces que el programa econmico y social estuviese estructurado en tres partes: la primera corresponde al campo macro econmico y el comportamiento de sus variables importantes; la segunda, a la estrategia social; y la tercera, a las estrategias econmicas sectoriales. Se dispuso de los resultados de la Encuesta nacional sociodemogrca (ENS), que se llev a cabo en 1989, y que alert sobre los altos ndices de pobreza. Segn este estudio la pobreza general alcanzaba un 75% de la poblacin total, aunque de acuerdo con reestimaciones del Banco Mundial, con nes comparativos con la Encuesta nacional de condiciones de vida del ao 2000 (Encovi, 2000), la pobreza medida por medio de la lnea de consumo fue del 62% (Banco Mundial, 2003: 39). La evidencia emprica sirvi para incluir entre los objetivos de la poltica social la reduccin de la pobreza, la cual formaba parte de las polticas de: 1) Empleo y salario; 2) Educacin; 3) Salud; 4) Seguridad alimentaria y nutricin; 5) Previsin social; y 6) Vivienda. Las polticas encaminadas a reducir la pobreza se centraron en la generacin de empleo productivo, en el aumento de la inversin en capital humano y en transferencias a los sectores de extrema vulnerabilidad. Esto se lograra mediante polticas macro econmicas destinadas a mantener las condiciones de estabilidad, liberalizacin de mercados, incentivos apropiados y arreglos institucionales de apoyo. Del lado de las polticas sociales los logros se alcanzaran garantizando el mejoramiento de aspectos como educacin, nutricin, salud y capacitacin (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1991:39). Los objetivos sociales denidos en la poltica social fueron: 1) reducir la pobreza extrema, 2) desarrollar la capacidad produc-
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tiva de la poblacin en extrema pobreza, 3) mejorar y capacitar los recursos humanos, 4) ampliar la cobertura y mejorar los servicios de salud, y 5) reasignar recursos hacia los sectores sociales, salud y educacin (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1991:39-40). Para cumplir con tales propsitos, se cre el Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz) con el objeto de nanciar programas y proyectos de atencin a la poblacin desarraigada y a otros sectores afectados por el conicto armado; y se impulsa la constitucin de un fondo de inversin social que se denominara Fondo de Emergencia Solidaria Social (FESS) a travs del cual se realizara inversin productiva a favor de los sectores ms pobres (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1991:40-41). Tambin se propuso la descentralizacin y la desconcentracin de los servicios de salud y educacin, que contaran con nuevas formas de administracin y fomentar la actividad comunitaria como instancia de orientacin y supervisin (Gobierno de la Repblica de Guatemala, 1991:41). Los principales instrumentos de la poltica social fueron: 1. El empleo y salario. 2. Educacin. 3. Salud. 4. Seguridad alimentaria y nutricin. 5. Previsin social. 6. Vivienda. Sin embargo, el objetivo central de la poltica pblica sigui la lnea del programa de ajuste estructural, la estabilizacin y reactivacin econmica, con el n de crear condiciones para el crecimiento econmico el cual se traducira en generacin de fuentes de empleo y con ello la recuperacin del poder adquisitivo de la poblacin de menores ingresos. El 15 de junio de 1994 en Pars, Francia, se present el Programa Prioritario de Inversin Social para el Combate a la Pobreza y la Consolidacin de la Democracia. El documento contiene una descripcin de la situacin de la pobreza para el ao 1989. Implcitamente, el concepto de pobreza que se utiliza en ese documento es el de necesidad; que hace referencia a la carencia de bienes materiales (Spicker, 2009:302). Adems, consideraba como factores determinantes de la pobreza el bajo nivel educativo, las altas tasas de mortalidad infantil y la desnutricin; la cual tiene como causa la ingesta insuciente, dcit
en agua potable y saneamiento ambiental y dcit habitacional (Segeplan, 1994:1-2). Coincidiendo con esfuerzos previos, en dicho programa se atribuyen los altos ndices de pobreza a tres factores bsicos: 1) la recesin econmica y la alta inacin de la dcada de los 80, que condujeron a un deterioro de los salarios reales y aumento del desempleo y subempleo; 2) la crisis econmica y la baja carga tributaria con el consiguiente deterioro del nivel, calidad y equidad del gasto pblico, y su impacto en el gasto social; y 3) la ineciencia institucional prevaleciente en el sector pblico (Segeplan, 1994: 3-4). La poltica de combate a la pobreza se fundament en: Los criterios de subsidiariedad, solidaridad comunitaria, corresponsabilidad y autoayuda, focalizada y cercana a las necesidades sentidas de la poblacin. Entes centrales de este nuevo camino en el combate a la pobreza son las comunidades y sus formas de autoayuda, instituciones intermediarias y gobiernos locales [...] Las polticas de combate a la pobreza estn orientadas, en el corto plazo, a aliviar las manifestaciones ms agudas de sta, as como a mejorar los indicadores sociales bsicos[...] (Segeplan, 1994:4). Los sectores priorizados para la reduccin de la pobreza fueron: educacin preprimaria y primaria; la inversin; el fortalecimiento institucional con programas como el Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (Pronade), Fondo de Inversin Social (FIS) y Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz), entre otros. Durante el perodo 1996-2000, a pesar de que los Acuerdos de paz privilegian el papel del Estado y la participacin ciudadana en la denicin y ejecucin de las polticas pblicas, adquiere carcter de poltica de Estado el declogo del Consenso de Washington.3 Al poner al centro el papel del mercado se da una ruptura total con el enfoque de la desigualdad entre grupos sociales, aunque ocasionalmente se reconoce en el discurso la desigualdad como uno de los factores desencadenantes de la pobreza. En 1996, se presenta un esquema de accin integral socioeconmico que establece tres ejes denominados compromisos: el poltico, el social y el econmico. En el primero se conside-
Williamson (1990: 7-16) identic las siguientes polticas: 1) reducir el dcit scal; 2) priorizar el gasto pblico; 3) reforma scal; 4) liberar las tasas de inters para que sean jadas por el mercado; 5) de igual manera el tipo de cambio ya sea determinado por las fuerzas del mercado o un nivel consistente con los objetivos macroeconmicos; 6) liberalizacin del mercado exterior; 7) promocin de la inversin extrajera; 8) promocin de la competencia mediante la desregulacin; 9) la privatizacin, y 10) los derechos de propiedad.
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ran temas relacionadas con la construccin de la paz, la democracia, y el Estado de derecho, entre otros; en lo social, el desarrollo humano integral, educacin, cultura, trabajo, salud, proteccin del medio ambiente y el concepto de un pas de propietarios; en lo econmico, la inversin productiva, reglas claras y estables, inversin, infraestructura, desarrollo local y derechos del consumidor, competencia y competitividad (Segeplan, 1996: 13). Y, aunque no aparece en forma explcita como parte de los compromisos, la pobreza se aborda como uno de los elementos de lo que el programa denomina Compromiso Social con el Desarrollo Integral. Se considera que las personas que viven en pobreza y pobreza extrema se caracterizan por un bajo nivel de escolaridad y educacin, as como una precaria situacin de salud(Segeplan, 1996: 47). En sentido estricto no hay una explicacin de las causas o factores que determinan la pobreza en Guatemala, sino ms bien se enumeran hechos que agravan o son trasmisores de la pobreza: 1. la recesin econmica y la inacin ya que provocaron un deterioro del ingreso per cpita y el aumento del desempleo y subempleo; 2. la crisis econmica y la baja carga tributaria que incidieron en la calidad y la equidad del gasto pblico social; 3. la ineciencia institucional del sector pblico expresada en la alta centralizacin administrativa, sus dicultades para adecuarse a las necesidades de las comunidades, entre otros. Por aparte, se seala la distribucin desigual del ingreso y la riqueza como una de las principales causas que explican los altos niveles de pobreza y pobreza extrema (Segeplan, 1996: 49 y 50). A partir de esta descripcin se dene que: La poltica gubernamental de combate a la pobreza se basar en los criterios de subsidiariedad, solidaridad comunitaria, corresponsabilidad y autoayuda, focalizacin y cercana a las necesidades sentidas de la poblacin. Entes centrales de este nuevo camino en el combate a la pobreza son las comunidades y sus formas de autoayuda, instituciones intermediarias, organizaciones no gubernamentales, gobiernos departamentales y locales 4 (Segeplan, 1996: 52).
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La poltica, en trminos operativos dene tres lneas estratgicas de accin: Primero, un programa de emergencia que se focaliza en grupos metas y regiones prioritarias. El principal instrumento son los Fondos Sociales como mecanismos de intermediacin nanciera (FIS, Fonapaz,5 Fodigua,6 Fonatierra,7 Foguavi , entre otros). Segundo, el impulso de reformas institucionales en los sectores de mayor impacto en el combate a la pobreza con el n de mejorar la capacidad de ejecucin. Se incluye la descentralizacin administrativa y el fortalecimiento de los gobiernos locales y departamentales. La tercera lnea de accin estratgica es el reordenamiento de las polticas sectoriales, el mejoramiento de la eciencia del gasto pblico y su reorientacin hacia las prioridades del combate a la pobreza: educacin, salud, agua potable, saneamiento ambiental, soluciones habitacionales y desarrollo rural (Segeplan, 1996: 53).
3.2 Perodo 2000-2007

A principios de los 2000, se dio un entorno internacional favorable para el impulso de polticas de reduccin de la pobreza. Producto de la crisis de la deuda externa en Amrica Latina en los aos 90 el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional reforzaron la iniciativa para los Pases Pobres Altamente Endeudados (PPAE); en el mismo ao, las Naciones Unidas aprobaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en los que se j la meta de reducir la extrema pobreza en un 50% para el ao 2015 tomando como ao base la extrema pobreza de 1990. Y aunque Guatemala no era un pas altamente endeudado segn los indicadores internacionales, impuls la Estrategia de Reduccin de la Pobreza dentro de los lineamientos y asesora del Banco Mundial. Esto fue posible porque al nal de la dcada de los 90 se podan constatar los resultados econmicos y sociales derivados de la aplicacin de las polticas neoliberales en Amrica Latina y fue creciendo la preocupacin por la persistencia o incremento de la pobreza y la desigualdad. A pesar de ello, la explicacin de las causas por las cuales se reproduca o ampliaba la pobreza y la marginacin se dio fundamentalmente desde la perspectiva del pensamiento dominante que dena al mercado como instrumento regulador del funcionamiento de la sociedad. Por un lado se insisti en la consideracin de que en lo social el resultado del modelo de desarrollo era una constatacin de la aplicacin parcial o insuciente de las reformas de primera generacin que tuvieron como n reducir el papel del Estado para fortalecer la economa de mercado y que era necesario
Como se puede apreciar, el contenido de este prrafo es muy similar al elaborado por el gobierno anterior. Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco. Fondo Nacional de Tierra. Fondo Guatemalteco para la Vivienda.
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profundizar stas y aplicar reformas para la formacin de capital humano. Es decir, que la pobreza se vea como un fenmeno ajeno a las polticas neoliberales y ms bien subyaca la tesis de la desigualdad como necesaria para el crecimiento: en la curva de Kuznets signica que dado cierto nivel de recursos la desigualdad permite que el sector de altos ingresos genere excedentes que se pueden destinar al ahorro e inversin. En un proceso constante de acumulacin, la creciente inversin demanda mayores recursos y con ello presin hacia una mayor desigualdad pero en forma decreciente a tal punto que el incremento del empleo y los ingresos revierten la curvas de la desigualdad y la pobreza (Brenner, et l., 1991); otros han postulado la misma idea de una manera ms simple: para que el PIB alcance a los pobres el pastel tiene que ser ms grande. Y, mientras el crecimiento llegaba tambin a los pobres se haca necesario acompaar las medidas de segunda generacin con medidas que mitigaran el drama de la pobreza. Sin embargo muchos pases con altos ndices de pobreza enfrentaban el problema de la deuda externa que se vena arrastrando desde los aos 80, y el pago de su servicio comprometa seriamente la inversin para el desarrollo e implicaba riesgos de insolvencia.8 Frente a este hecho el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional con el objetivo de reducir el endeudamiento externo de estos pases, lanzan la iniciativa para los Pases Pobres Altamente Endeudados (PPAE) que fue conocida por sus siglas en ingls como HIPC.9 La iniciativa fue reformulada y reforzada en 1999, para permitir que otros pases se pudieran beneciar de un mayor volumen de alivio de la deuda. Tambin se fortaleci el vnculo entre el alivio de la deuda y el diseo de estrategias para la reduccin de la pobreza,10 que deba elaborar cada pas que fuera parte de la iniciativa. Como ya se mencion, en septiembre del 2000, las Naciones Unidas en Asamblea General 55/2 aprueban los ODM que establecen la meta de reducir a la mitad el porcentaje de pobreza extrema para el ao 2015. Para nes de medicin, se considera en esta situacin a las personas cuyos ingresos son inferiores a un dlar por da. Vinculado a los Objetivos del Milenio, en marzo del 2002, se realiz la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo (Consenso de Monterrey) en la que expresamente se plante que:
Nuestra meta es erradicar la pobreza, lograr un crecimiento econmico sostenido y promover un desarrollo sostenible al tiempo que avanzamos hacia un sistema econmico mundial basado en la equidad y que incluya a todos. [A lo cual se agrega] La movilizacin de recursos nancieros, el aprovechamiento de esos recursos y el logro a nivel nacional e internacional de las condiciones econmicas necesarias para alcanzar las metas de desarrollo convenidas internacionalmente, en particular las consignadas en la Declaracin del Milenio, de eliminar la pobreza, mejorar las condiciones sociales, y los niveles de vida y proteger el medio ambiente[...] (Naciones Unidas, Informe de la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo, marzo 2002:2). Como parte de esta tendencia impulsada por los organismos internacionales, Guatemala, sin ser un pas que calicara dentro de la iniciativa HIPC por su relativa baja deuda externa, disea su programa de Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP), lo cual constituy un quiebre en la poltica social en lo metodolgico y conceptual. Tres estudios fueron decisivos para elevar la importancia del tema de la pobreza: El drama de la pobreza en Guatemala: sus rasgos y efectos sobre la sociedad, versin preliminar para su discusin (Segeplan, 2001); Mapas de pobreza de Guatemala, un auxiliar para entender el agelo de la pobreza en el pas (Segeplan, INE, IDIES, agosto, 2001); y Estrategia de reduccin de la pobreza: el camino de la paz (Gobierno de la Repblica de Guatemala, noviembre 2001). En el primer texto se deni la pobreza como: Es una situacin en la cual se carece de recursos para satisfacer las necesidades ms bsicas, generalmente materiales pero tambin sociales, culturales e, incluso, polticas. Como dice el Informe sobre desarrollo humano 2000: la pobreza es ms amplia que la falta de ingresos [...] es una privacin en muchas dimensiones. Si el ingreso no es la suma total de la vida humana, la falta de ingreso no puede ser la suma total de la privacin humana (PNUD, 2000:73). La pobreza debe ser asociada, en consecuencia, a una limitacin real para acceder al desarrollo humano, entendido ste como una ampliacin de las capacidades importantes
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En la segunda mitad de la dcada de los 80, por iniciativa de Fidel Castro, se haba generado el debate sobre la imposibilidad de pagar la deuda externa. Como parte del amplio debate entre deuda, crecimiento y desarrollo ver Miguel S. Wionczek La crisis de la deuda externa en Amrica Latina Tomo I y II, y Stephany Grifth-Jones, Deuda Externa, renegociacin y ajuste en la Amrica Latina, de la serie Lecturas, de la editorial Fondo de Cultura Econmica. Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI)Status of Implementation. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ TOPICS/EXTDEBTDEPT/0,,contentMDK:22326067~menuPK:64166739~pagePK:64166689~piPK:64166646~theSitePK:469043~isCURL:Y,00.html, Fecha de consulta, marzo 2010.
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para todos, capacidades tan bsicas cuya ausencia impide otras opciones (PNUD, 2000: 73). Bajo esta ptica, ser pobre implica limitaciones: a) b) c) d) Para vivir una vida larga, saludable y creativa. Para mantenerse informados. Para tener un nivel de vida decoroso. A la dignidad, al respeto por uno mismo y por los dems.
extrema pobreza en 27.8% con base en la lnea internacional de US$2.00 y US$1.00 para la pobreza general y extrema, respectivamente. De igual manera, en los Mapas de pobreza de Guatemala: un auxiliar para entender el agelo de la pobreza en el pas (Segeplan, INE, IDIES, agosto 2001) se plantea como un esfuerzo inicial sobre el conocimiento y combate a la pobreza. Textualmente se expresa que el documento: []busca brindar informacin sobre esta importante herramienta y servir de gua a quienes pudieran llegar a utilizarla. Explica en qu consiste, quines se benecian con su uso y cmo puede sacarse provecho de sta (Segeplan, INE, IDIES, agosto 2001: 8). Utilizando como fuente de informacin el X Censo de poblacin y V de habitacin de 1994 y la Enig fam, 1998-1999, se estim la pobreza por municipio.11 Los resultados a nivel nacional fueron levemente menores a los estimados utilizando solamente los datos de Enig fam: 54.33% de pobreza general y 22.77% de extrema pobreza. Tambin se conrm que la pobreza es mayoritaria en el rea rural y entre la poblacin indgena.
Adems, aunque no pretenda ser una poltica o estrategia de reduccin de la pobreza, sealaba que: El objetivo ltimo de este informe es llamar la atencin sobre las graves implicaciones que tiene para el pas que el Estado de Guatemala no cumpla plenamente el mandato constitucional que dene su razn de ser: la proteccin de la persona y la familia y que adems no realice a cabalidad sus deberes primordiales de garantizar a sus habitantes la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y, sobre todo, el desarrollo integral (Segeplan, 2001:10). Dentro de ese objetivo y con informacin generada por la Encuesta nacional de ingresos y gastos familiares (Enig fam) 1998 y 1999, se estim la pobreza general en un 56.7% y la
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En el captulo 3 se aborda la metodologa empleada en Guatemala para la estimacin de la pobreza.
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Sobre la base del diagnstico realizado con la informacin proporcionada por el Censo de 1994 y particularmente con Enig fam, en septiembre del 2001, el gobierno lanz pblicamente la Estrategia de reduccin de la pobreza: un camino para la paz (Gobierno de la Repblica de Guatemala, noviembre de 2001). El propsito de la estrategia se recoge en la introduccin, que textualmente dice: La estrategia ha sido formulada por el Gobierno de la Repblica para mejorar las condiciones de vida de los guatemaltecos ms pobres, y as empezar a resolver el ms grave problema que enfrenta la sociedad (Gobierno de la Repblica de Guatemala, noviembre de 2001: 12). Dentro de los objetivos no se prioriza un sector o estrato de la poblacin sino que se plantea reducir la pobreza en general, es decir, la pobreza no extrema y pobreza extrema, aunque dentro de los principios generales se hace referencia que para superar los obstculos que impiden reducir la pobreza (econmicos, institucionales, asignacin de recursos y su gestin) se prestar atencin preferencial al rea rural (Gobierno de la Repblica de Guatemala, noviembre de 2001: 33). En el segundo quinquenio de los dos mil, los planteamientos centrales de la poltica fueron plasmados en el documento Vamos Guatemala! Unidos por un mejor pas, Programa de Reactivacin Econmica y Social, 2004/2005, con tres lneas
estratgicas: Guate solidaria, Guate crece y Guate compite (Gobierno de Guatemala, 2004:12). Debido a las alianzas electorales, la composicin del gabinete y la propuesta de su plan, el gobierno se proyect, y as fue percibido, como un gobierno empresarial. En ese sentido, la direccin de la poltica econmica y social se centr en el factor econmico sin alterar la estructura y mecanismos de distribucin del producto social, y la respuesta para enfrentar la pobreza se dio desde la perspectiva del derrame. Es decir que la reduccin de la pobreza fue considerada como un derivado o resultado del crecimiento econmico. Textualmente se expresa que: [...] se requiere de una estrategia nacional que propicie un crecimiento acelerado y sostenible de la economa nacional, basada en un ambiente de estabilidad macroeconmica, competitividad y apertura comercial, que estimule un aumento signicativo de la inversin productiva, de las exportaciones y de la demanda interna. Adems de ello, es necesario que la estrategia econmica contribuya directamente a reducir el nivel de pobreza de los guatemaltecos y a incrementar la equidad en el acceso a oportunidades en un marco de sostenibilidad ambiental[y se agrega como parte del objetivo del programa:] La activacin econmica es el paso inicial para acelerar el crecimiento de la produccin nacional, dinamizar el ingreso de todos los guatemaltecos, abatir la pobreza extrema y disminuir la exclusin (Gobierno de Guatemala, 2004: 6-7).
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El impulso de la actividad econmica se basaba en fortalecer la competitividad del pas y generar condiciones de un clima de negocios propicio a la inversin. El programa incorporaba acciones de inversin social para garantizar el acceso a bienes y servicios bsicos por parte de los grupos ms vulnerables de la poblacin. En esta lnea, el programa consideraba esquema de proteccin social para grupos con ndices socioeconmicos ms decientes, educacin y capacitacin, fomento a la actividad productiva rural y atencin a poblacin migrante. En el componente de competitividad se consideraba el apoyo a las micro, pequeas y medianas empresas. El siguiente esquema resume los distintos componentes: El componente Guate solidaria estaba en relacin directa con la estrategia de reduccin de la pobreza, as como disminuir la desnutricin infantil y atender a quienes abandonan el sistema escolar. La meta era que al concluir el perodo de gobierno los municipios con mayor porcentaje de poblacin en condiciones de pobreza tuvieran acceso a educacin, salud, agua y saneamiento. En un principio, se focaliz las acciones del programa en 41 municipios identicados como de mayor vulnerabilidad alimentaria. El componente Guate crece contemplaba inversiones pblicas, as como alianzas para la inversin pblica y privada en sectores como vivienda, infraestructura (vial, portuaria y aeroportuaria), turismo y sector forestal. El componente Guate compite inclua proyectos de apoyo a la actividad productiva, fomento a las exportaciones, mejora de infraestructura y del clima de negocios, en este caso facilitando los procesos administrativos e impulsando la inversin productiva nacional y extranjera. El mecanismo de seguimiento del programa se basaba en una Comisin Ministerial que reportaba a la Presidencia de la Repblica y que supervisaba a un Grupo Tcnico Interinstitucional que interactuaba con el sector empresarial, la sociedad civil y las unidades ejecutoras. Adems, y como parte de la lgica del ciclo poltico guatemalteco se abandon el diseo de la ERP y en su lugar se impuls Guate solidaria rural: Estrategia de reduccin de la pobreza.12 Bajo el rubro de Pobreza y crecimiento, se aborda la pobreza la cual se dene como: El problema de la pobreza se puede denir como la imposibilidad de las familias de alcanzar un estndar mnimo de calidad de vida, interpretada sta no slo como el consumo de alimentos y la capacidad de vestirse y abrigarse, sino tambin como el acceso a educacin, salud, agua limpia, entre otros satisfactores (Squire, 1993, citado por Segeplan, 2006:19). [...] Cuando una persona no logra satisfacer el estar bien nutrida, ni aun destinando para
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dicho n todos sus recursos, se considera que la misma se encuentra en condiciones de pobreza extrema (Segeplan, 2006:19). Esta estrategia se hizo pblica a cuatro aos de la resolucin de los ODM en el 2000. A lo largo de la exposicin de la estrategia, se reiteraba que sta es coherente y tiene el n de cumplir con dichos objetivos. En consonancia con esta posicin hay un claro objetivo de segmentacin o focalizacin: la extrema pobreza en el rea rural. La Estrategia se desarrollar inicialmente en los lugares poblados rurales ms pobres de los municipios que han sido priorizados, para posteriormente extenderse, focalizada y gradualmente, al resto de comunidades rurales y municipios ms pobres (Segeplan, 2006:11). El programa tambin estableca metas en consonancia con los ODM: Para alcanzarlo se tienen como metas, por un lado, la reduccin a la mitad del porcentaje de la poblacin cuyos ingresos sean inferiores a un dlar diario (Meta 1) y, por el otro, la reduccin a la mitad de las personas que padezcan hambre (Meta 2), ambas con respecto a los datos observados en 1990 (Segeplan, 2006:13 y 25). Los datos estadsticos ms prximos para el ao 1990 corresponden a los de la ENS de 1989 con los que se estim el porcentaje de la extrema pobreza (que se toma como referencia para medir el cumplimiento de los ODM), con base en la lnea de pobreza de ingresos medida en US$1.00 (Paridad de poder adquisitivo) por da.13 Por consiguiente, para 1990 la base estimada es de 20% de poblacin en situacin de extrema pobreza y la meta para el 2015 sera del 10%. Conceptualmente la pobreza se mantiene dentro de la idea dominante de asociarla a los resultados del crecimiento econmico y al ser humano como factor de produccin y, como tal, la productividad de ste depende de la riqueza de su capital humano. En el esquema siguiente en el centro (espacialmente y conceptualmente) se puede observar como un bajo nivel de capital humano determina la acumulacin de otros activos fsicos nancieros y sociales. La explicacin de cmo la variacin de activos o nivel de capital determina los cambios en el bienestar de los hogares aunque sigue la misma relacin funcional que presenta el Banco
Aunque como se ver ms adelante, al abordar los factores o determinantes de la pobreza y los instrumentos de poltica, en lo esencial, la concepcin que se tiene de la pobreza es similar a la del gobierno anterior. Los datos sobre pobreza general y extrema pobreza estimada sobre el consumo per cpita (lnea nacional) son de 62.8 y 18.1%, respectivamente. (INDH/PNUD, 2002:353)
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Mundial (vase gura 6) tiene un cambio importante. Para Guate Solidaria Rural, los eslabones directos son la formacin de capital humano y la infraestructura pblica estimulando la inversin privada. Los factores histricos institucionales indirectamente inuyen en la distribucin de activos o de riqueza y las relaciones de poder que sta determina son desconocidas. La ejecucin de la estrategia contemplaba la coordinacin interinstitucional, bajo el liderazgo de Segeplan. Para efectos de coordinacin, las instituciones pblicas deban generar informacin a nivel de comunidad, as como llevar registros de personas o comunidades beneciadas, para contar con datos que permitieran identicar programas y comunidades atendidas, con el propsito de realizar evaluaciones de impacto. La estrategia dena metas mnimas, denominadas condiciones mnimas, que cumplan las funciones simultneas de establecer la lnea de base para la intervencin, focalizar los programas y constituir indicadores de metas a alcanzar. Cada meta mnima se clasicaba en las reas de ingresos familiares, educacin, salud, nutricin e higiene, vivienda, acceso a electricidad, agua y telefona, ambiente y participacin.
contexto ms amplio de la poltica social. Para ello se crea el Consejo de Cohesin Social (CCS) el cual tiene como objetivo la atencin a los municipios en extrema pobreza, por medio de programas que se ejecutan con el apoyo articulado, efectivo y eciente, de diferentes instituciones de gobierno (CCS, 2010). Bajo la coordinacin del CCS, se encuentra el programa presidencial Mi familia progresa(Mifapro) que tiene bajo su responsabilidad la parte central de la estrategia de reduccin de la pobreza. Dado que el enfoque se fundamenta en la exclusin, la desigualdad y la injusticia, no hay un desarrollo conceptual sobre la pobreza. La visin es que la superacin de sta junto a una sociedad participativa e incluyente propiciarn la cohesin social. Y es sobre esta categora que se conceptualiza: Cohesin Social signica justicia social. Es el paso que coloca al ser humano al centro de nuestras polticas pblicas abogando por una sociedad ms justa, ms democrtica, ms integrada, ms cohesionada, donde la exclusin econmica o tnica, poltica o social, slo sea un mal recuerdo. [...] La Cohesin Social chapina expresa la voluntad de que se haga realidad el sueo de muchos guatemaltecos de lograr un pas ms equitativo, ms igualitario, con menos pobreza, [...] (Torres, febrero, 2008). En consonancia con un discurso socialdemcrata, la atencin se centra en la realizacin del bien comn, el bienestar de la persona humana. Y la pobreza se aborda desde una perspectiEstrategias de reduccin de la pobreza en Guatemala 1985-2009
3.3 Perodo 2008-2010: un nuevo perodo?

En este perodo, se reformula la estrategia de reduccin de la pobreza dentro de un enfoque ms relacionado con la desigualdad que con el crecimiento econmico y dentro de un
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va ms amplia que reincorpora la desigualdad econmica pero manteniendo el papel central del crecimiento econmico. En la carta de presentacin del Plan de la Esperanza, se dene en los siguientes trminos: Crearemos y mantendremos las condiciones para que los actores productivos involucrados en el proceso econmico puedan generar riqueza en forma sostenida, la cual se deber traducir en desarrollo econmico equitativo y sustentable, para benecio de los propios agentes econmicos y de la poblacin guatemalteca, contribuyendo fundamentalmente en la generacin de empleo, aumento del salario real y reduccin de la pobreza (UNE, 2007:ii). Este encadenamiento que sustenta el modelo de desarrollo desde la dcada de los ochenta queda ms claro en el objetivo general de la poltica de desarrollo econmico: Crear y mantener las condiciones para que los actores productivos involucrados en el proceso econmico puedan generar riqueza en forma sostenida, que se traduzca en desarrollo econmico equitativo y sustentable que benecie a la poblacin guatemalteca, contribuyendo fundamentalmente a la generacin de empleo, aumento del salario real, reduccin de la pobreza extrema, disminucin de la desigualdad en la distribucin de la riqueza y el consumo[] (Plan de la Esperanza, 2007: 126). Para lograr los objetivos en el Plan de la Esperanza se denen cuatro programas estratgicos: 1) Solidaridad, que incluye la poltica de desarrollo social y la de desarrollo municipal. 2) La estrategia de gobernabilidad que desarrolla lo correspondiente a la poltica de seguridad y Estado de derecho, poltica de desarrollo democrtico, y la poltica legislativa. 3) Productividad que aborda la poltica de desarrollo econmico, poltica de gestin de riesgo y atencin a desastres. 4) Regionalidad referente a las relaciones exteriores. La poltica de desarrollo social en su objetivo general comprende orientar e integrar acciones de desarrollo social hacia el combate de la pobreza. Entre sus objetivos especcos abarca asegurar condiciones e inversiones que garanticen los
derechos a la salud, educacin y nutricin, as como atender a familias en situacin de pobreza y vulnerabilidad extrema mediante prestaciones y transferencias focalizadas, que les ayuden a satisfacer sus necesidades bsicas. Mifapro se cre con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas que viven en condiciones de pobreza, aumentar la asistencia escolar de nios entre 6 a 15 aos, mejorar las condiciones de salud de los nios menores de 6 aos y de mujeres embarazadas y lactantes. Este programa busca contribuir a aliviar la pobreza monetaria en el corto plazo. El programa se inici con una cobertura en los 41 municipios ms pobres del pas, atendidos con anterioridad por el programa Guate solidaria del gobierno previo. En la actualidad (2010) la cobertura abarca 177 municipios en 20 departamentos, con una poblacin beneciada de casi 478,000 familias. El programa Bolsas solidarias se focaliza en el municipio de Guatemala y provee a las familias que viven en extrema pobreza una bolsa de alimentos en forma peridica, en especial a madres en etapa de lactancia y a nios. El programa funciona en alrededor de 375 asentamientos y benecia a casi 50,000 familias. El programa Comedores solidarios est dirigido a poblacin urbana y busca atender a segmentos sociales en situacin de inseguridad alimentaria, para el efecto provee de desayunos y almuerzos. Asimismo, proporciona servicios de asistencia mdica y odontolgica en algunos de los comedores. El programa Mi comunidad produce tiene un enfoque de desarrollo econmico local y busca potencializar capacidades productivas, en lo que se reere a productos de autoconsumo, as como fomentar emprendimientos que generen ingresos adicionales y fomentar el cooperativismo. El grupo meta est constituido por mujeres con o sin actividad productiva, hombres con actitud productiva, jvenes emprendedores y grupos pro desarrollo. El programa se focaliza en 182 municipios con mayor porcentaje de pobreza y extrema pobreza. Los diversos programas de Cohesin Social no tienen metas denidas de manera explcita en lo que respecta al nmero de personas a beneciar o reduccin en el porcentaje de pobreza que se espera lograr. La tabla ilustra los distintos programas de Cohesin Social.
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Las transferencias condicionadas en efectivo (TCE) son un instrumento de poltica social focalizada a hogares en condicin de pobreza y pobreza extrema. Siendo su principal objetivo el de interrumpir la reproduccin inter-generacional de la pobreza, a travs del aumento en los niveles de capital humano. Las TCE nacen como respuesta al fracaso de las polticas universales, implementadas por los gobiernos latinoamericanos a nivel sectorial, para lograr la reduccin de la pobreza. De acuerdo con Villatoro (2007:4), las primeras experiencias surgen en Brasil y Mxico, especcamente de forma federal o centralizada en 1997 para Mxico con PROGRESA y en el ao 2003, para Brasil, con Bolsa Familia. Las TCE son cantidades de dinero en efectivo que se entregan en forma directa con cierta periodicidad, a cambio del cumplimiento de una o varias condicionalidades por parte de los hogares, entre las principales se encuentran: asistencia regular a la escuela, visitas peridicas a los centros de salud, y en algunos programas se condiciona al nivel nutricional de los nios. Los programas de TCE han tenido gran aceptacin entre
los gobiernos, organismos internacionales, banca multilateral, academia y sociedad civil, principalmente por la relativa fcil implementacin, se considera que se respeta la libre eleccin de la compra de los bienes y servicios de consumo, es factible su monitoreo y evaluacin, dinamiza los mecanismos de mercado y reduce las desigualdades de ingreso al ser una poltica focalizada a los hogares en condicin de pobreza.
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Tabla 4
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4. Medicin de la pobreza
4.1 Criterios de medicin
Para disear y aplicar una poltica pblica con el n de enfrentar la pobreza se requiere dar cuenta de su magnitud, naturaleza, profundidad, causas y sus consecuencias. Para ello, explcita o implcitamente se asumen ciertos supuestos y conceptualizacin de la pobreza. Sin embargo, ante el reconocimiento de que la pobreza es un fenmeno multi causal en el que el impacto de cada factor vara segn las condiciones concretas de cada sociedad, y ante las propias dicultades de contar con informacin estadstica conable la posibilidad de construir indicadores que permitan comprehender esa complejidad y multicausalidad ha sido limitada. Con el n de poder llevar a cabo la medicin de la pobreza, su conceptualizacin se ha reducido a una o pocas dimensiones o manifestaciones, seleccionando aquellas que ms inuyen o que pueden constituir una aproximacin aceptable. El criterio ms general es considerar que la pobreza es una condicin de la persona o del hogar que est por debajo de una norma. Por esa razn el nmero de pobres, su ubicacin geogrca, el sector o parte de la sociedad que est en esa condicin, depender de la norma de bienestar que se establezca y la norma o criterio para determinar el mnimo aceptable, lo cual hace controvertidos los criterios de medicin de pobreza. Atkinson (1998:10), por ejemplo, considera que: El grupo de personas que se encuentra en el nivel ms bajo de la distribucin de ingresos ha recibido mucha atencin en los estudios de pobreza. Muchos aspectos de este tema son controversiales, incluyendo la misma denicin de la lnea de pobreza, la cual se discute ms abajo. Sin embargo, aun si estuvisemos de acuerdo sobre el punto a partir del cual uno deja de ser pobre (as como sobre otros temas, tales como las escalas de equivalencias adecuadas), todava estara la pregunta de cul indicador de pobreza elegir. La prctica seguida en Amrica Latina, incluyendo Guatemala es partir del criterio de pobreza absoluta, es decir, emplear una medida que cuantica el nmero de personas bajo un umbral de pobreza, para una fecha o tiempo dado y cierta ubicacin o rea geogrca. Por lo tanto, la pobreza y su medicin est asociada a una escala de privacin de ciertos activos que bajo algn criterio se consideran bsicos; los que, adems, tienen que ser observables y medibles tales como el ingreso, el acceso a agua potable, etc. Ello dene los principales criterios de bienestar: 1. La capacidad adquisitiva del ingreso o el consumo de bienes y servicios de las personas o los hogares en relacin al umbral establecido. 2. El acceso de las personas o los hogares a una canasta mnima de bienes y servicios
4.1.1 Capacidad adquisitiva del ingreso de los hogares o personas

Se considera que el ingreso de las personas puede ser una adecuada aproximacin o uno de los principales factores que determinan la capacidad de compra o de consumo del mnimo de satisfactores que les proporciona bienestar. En este enfoque se hace una clasicacin de las personas o los hogares segn su nivel de ingreso y se considera pobres a quienes no alcanzan un umbral determinado de ingreso. En ese sentido, Sen (2000:114) en su texto sobre Desarrollo y Libertad al abordar La perspectiva de la pobreza basada en las capacidades no entraa el rechazo de la razonable idea de que la falta de renta es una de las principales causas de la pobreza, ya que la falta de renta puede ser una importante razn por la que una persona est privada de capacidades. Agrega que el enfoque centra la atencin en las privaciones que son intrnsecamente importantes (a diferencia de la renta baja, que slo es instrumentalmente importante) y que adems hay otros factores que inuyen en la privacin de capacidades y por ende en la pobreza. Una de las principales crticas que se ha podido observar es la conabilidad de los datos y la depuracin necesaria de las bases de datos. Considerando que la entidad encargada de llevar a cabo la encuesta ha realizado una muestra adecuada por contar con la calidad requerida del marco muestral, cobertura, digitacin, etc., por lo menos en el caso de Guatemala, se
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constatan problemas de subregistro, especialmente en el decil superior de ingresos; falta de respuesta, entre otros. De cmo se corrigen estas deciencias puede depender la clasicacin de las personas u hogares como pobres o no y por lo tanto determinar el porcentaje de pobreza. Tambin se ha considerado que dependiendo de la fecha en que se realiza la encuesta, los datos que se proporcionen sobre los ingresos pueden variar ya que stos cambian a lo largo del ao, particularmente en el rea rural, o en ciertos sectores de la economa informal. La Comisin Econmica para Amrica Latina-Cepal (Feres, 1997: 11-13) utiliza el siguiente criterio para el agregado de los ingresos: 1. Remuneraciones de los empleados 2. Excedente de explotacin 3. Impuestos directos 4. Arriendos imputados y arriendos efectivos 5. Prestaciones del nuevo sistema de seguridad social 6. Ajuste al concepto de ingreso disponible En Guatemala, el Banco Mundial, con los datos de la Encovi 2000, para la generacin del agregado de ingresos para un hogar en un ao, lo hizo a partir de la estimacin de los: a) Ingresos obtenidos por actividades laborales, que incluye: salarios no agrcolas formales e informales, salarios agrcolas formales e informales; ingresos por trabajo independiente o por cuenta propia no agrcolas, formales e informales, e ingresos por trabajos independientes agrcolas. b) Ingresos no laborales. Este componente agrega alquiler de equipos y propiedad, intereses y dividendos, remesas, asistencia pblica y donaciones, asistencia privada y donaciones, pensiones y compensaciones; y otros ingresos que incluyen las herencias, becas y premios de loteras. Una limitacin importante para efectos de estandarizar la informacin es que el INE no ha denido, al menos de manera ocial, un agregado de ingresos de los hogares de tal manera que cada institucin o investigador tiene que construir su propio agregado de esta variable. Un agregado de esta naturaleza no limitara el requerimiento de hacer agregados propios segn el objetivo del estudio o la investigacin, como puede ser estudios de desigualdad en los ingresos salariales, por ejemplo.
4.1.2 El bienestar medido por el consumo

Por las limitaciones que tiene el ingreso se ha preferido utilizar el agregado del consumo o gasto como medida de bienestar. Este es el caso de Guatemala. Al igual que el ingreso, estadsticamente se elabora un ordenamiento de los hogares o de las personas segn el gasto o consumo en que se haya incurrido en determinado tiempo. La regla es que se considera pobres a aquellas personas u hogares que no alcanzan un umbral de consumo o gasto determinado. Entre las ventajas se considera que el consumo tiene una mayor estabilidad en el tiempo, es decir, a diferencia del ingreso, el patrn de consumo de los hogares tiende a ser menos cambiante, lo cual permite captar mejor la informacin; por el nivel de desagregacin que se requiere se pueden tener estudios paralelos como son los programas sociales y su impacto en la pobreza. Entre las dicultades se encuentra que por la amplitud de mercancas que consume un hogar y la diversidad de unidades de medida y cantidades, los cuestionarios que captan la informacin son voluminosos y por muy detallada que sea la informacin pueden ser incompletos. Por otro lado, esas encuestas utilizan un perodo de referencia breve para indagar acerca de los gastos en alimentos mientras que los hogares tienen diferentes modalidades (especcamente, frecuencia) en lo que hace a la compra de estos bienes. Ello impide que, para muchos hogares entrevistados, se pueda alcanzar un valor de gasto total que resulte signicativo como indicador de consumo (Beccaria y Perlman, 2010:4). En Guatemala con la cooperacin y el respaldo tcnico del Banco Mundial se ha privilegiado el uso del consumo como medida indirecta de bienestar, pues de acuerdo con el Banco (2004: 263) sta tiene tres ventajas: En primer lugar, el consumo se considera como un mejor indicador de las condiciones de vida, puesto que ucta menos que el ingreso durante un mes o un ao. Cuando los ingresos cambian (por ejemplo, en diferentes temporadas), en general los individuos usan sus ahorros (en efectivo y en especie) para normalizar el consumo durante el ao. En segundo lugar, en general, los datos del consumo son ms precisos que la informacin sobre los ingresos de los individuos. [...] Con frecuencia, [el ingreso] se subestima o es difcil de medir debido al ingreso informal o en especie. Por ltimo, utilizar el consumo como medida del bienestar tiene la ventaja de que es posible derivar las
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lneas de pobreza de los mismos datos, sin tener que recurrir a otras fuentes de informacin. El agregado de consumo se obtiene con los siguientes componentes: Consumo de alimentos comprados Consumo de alimentos no comprados (produccin propia, regalos, donaciones) Transporte y comunicacin Gasto en bienes de consumo Servicios domsticos y gastos legales Servicios bsicos (agua, electricidad, gas) Valor anual del uso de la vivienda Valor anual del uso de los bienes durables Educacin Salud (Banco Mundial, 2004:264)
4.1.3 La medicin del bienestar aplicada a la Con datos de la Encovi 2000, se estim para ese ao un con- persona, al hogar o escala de equivalencias
sumo per cpita (nivel de bienestar) de Q6,180.00 al ao. Al hacer una divisin de la poblacin por deciles se tiene que el menor ingreso promedio anual por persona fue de Q1,287.00; el promedio aumenta paulatinamente hasta el noveno decil con un valor de Q9,862.00 y da un salto en el dcimo decil al alcanzar un ingreso promedio de Q23,543.00. ( Ver grca 2) La medicin del bienestar tambin se puede centrar en la condicin de las personas, la del hogar o aplicar alguna ponderacin la composicin por sexo y edad de los miembros que integran el hogar. En las tres opciones los resultados de la pobreza son diferentes. Generalmente, cuando se computa el agregado de consumo o del ingreso, algunos datos estn especicados para las personas tal el caso de los salarios; otros pueden ser asignados al hogar, especialmente aquellos que se reeren al consumo que no puede ser atribuido a un miembro del hogar en particular (consumo de energa elctrica, renta por el alquiler de la vivienda, etc.). Una posible ruta a seguir es obtener los ingresos o gastos totales de los hogares y posteriormente obtener el valor monetario per cpita para los miembros del hogar. En la opcin de los hogares, aquellos que tengan el mismo valor monetario de ingresos y gastos tendrn el mismo nivel de bienestar independientemente de la cantidad de sus integrantes. Pero salta a la vista que aunque se tengan los mismos ingresos, los hogares dieren del nmero de miembros, y por lo tanto tambin dieren del grado de bienestar. Parece obvio que, dados iguales ingresos o gastos, a mayor nmero de personas en el hogar menor ser el bienestar del hogar. Para el caso de Guatemala, el indicador de bienestar estimado por el Banco Mundial, que es el indicador ocial del pas, est dado por persona. Aunque parece razonable estimar el bienestar por persona, sin embargo se ha sealado que las necesidades de cada uno de los miembros al interior del hogar son diferentes. El gasto o ingreso de las personas vara a lo largo de su ciclo de vida. Las
Los resultados de la medicin de la pobreza, considerando el consumo como una aproximacin al bienestar, arrojaron los siguientes datos.
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necesidades de un nio o nia son diferentes a las del o de la adolescente o una persona mayor; el gasto entre los cnyuges puede ser diferente segn el sexo, caractersticas de su actividad laboral, entre otros. Pero tambin dentro del hogar se pueden dar economas de escala. Por ejemplo, en la tabla de la OECD la escala de equivalencias para un hogar de cinco miembros es:
El mtodo combinado (MI) de la Lnea de Pobreza y las NBI Anlisis multivariados
4.2.1 El mtodo de la Lnea de Pobreza (LP)

El mtodo de la lnea de pobreza, que emplea como medida de bienestar el gasto o el ingreso mnimo que se requiere para adquirir una canasta bsica de bienes y servicios necesarios para la sobrevivencia; por lo que se puede denir a la lnea de pobreza como el costo monetario de un nivel de bienestar de referencia para una persona dada, en un momento y un lugar dados. Las personas que no alcanzan ese nivel de bienestar se consideran pobres, y quienes s lo hacen se excluyen de esa calicacin (Ravallion, 1998: 5). A partir de la clasicacin de los hogares segn el nivel de ingreso o consumo se estratica a la poblacin por medio de dos cortes: la lnea de pobreza extrema y la lnea de pobreza general. stas varan de un pas a otro, segn el nivel de precios y los patrones de consumo que tenga el grupo o sociedad donde se est determinando la lnea de pobreza. Un mtodo para determinar la lnea de pobreza extrema se reere a la suma de los precios de la canasta de alimentos. Otro, corresponde al nivel de ingreso (o de gasto) que permite alcanzar un consumo predeterminado de caloras. Las necesidades calricas se obtienen de estudios nutricionales, realizando supuestos sobre el nivel de actividad fsica.15 La lnea de pobreza total corresponde a la suma de valores de los bienes y servicios que requiere una persona para su subsistencia, por lo que incluye productos alimenticios y no alimenticios. Una vez denidas las lneas de pobreza para una poblacin se obtienen los siguientes estratos: 1. Las personas en situacin de extrema pobreza son aquellas que tienen un ingreso o gasto por debajo de la canasta mnima o bsica de alimentados expresada en la lnea de extrema pobreza. 2. Los pobres no extremos que estn por encima de la lnea de extrema pobreza y por debajo de la lnea de pobreza. 3. La pobreza total que incluye a las personas pobres y pobres extremas, es decir, por debajo de la lnea de pobreza.
4.1.4 Acceso de las personas o los hogares a una canasta de bienes y servicios
Los mtodos para medir el bienestar por medio del ingreso o el consumo se fundamentan en la capacidad de las personas o los hogares para cubrir sus principales satisfactores. En cambio en este enfoque se especca sobre el acceso directo de las personas o los hogares a cierto nmero de bienes y servicios ya consumidos y que se consideran imprescindibles para el bienestar tales como la alimentacin, la vivienda, el vestuario, salud y educacin, entre otras; vale decir, el bienestar se relaciona directamente con la satisfaccin ex-post de necesidades bsicas (Beccara, Feres y Sans, 1997: 17).
4.2 Los principales mtodos de medicin 14

Los principales mtodos de medicin de la pobreza empleados por la mayora de pases de Amrica Latina y los organismos internacionales son: El mtodo de la Lnea de Pobreza (LP) El mtodo de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)
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El apartado aborda los principales mtodos utilizados por la mayora de pases en Amrica Latina y organismos internacionales, con nfasis en los mtodos aplicados en Guatemala. Hay una amplia literatura que trata en extensin y profundidad el tema en espaol entre otros estn: Ravallion, Martn (1998); Beccara, Luis et. l. (1997); Feres, Juan Carlos, Mancero, Xavier (2001a). Feres, J.C. y Mancero, X. (2001a:18)
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4. Los no pobres sern las personas que logran cubrir sus necesidades por encima de la lnea de pobreza. El Banco Mundial (2004 y 2007), con el n de hacer comparable la lnea de pobreza entre los pases, calcula lneas de pobreza internacionales de USD1 diario en trminos de la Paridad de
Poder de Compra (PPC)16 por persona para la extrema pobreza y de USD2 PPC para la pobreza general. As, una persona se considera en extrema pobreza si tiene un ingreso o consumo igual o inferior a USD1 PPC, y se considera como pobre si su ingreso es entre USD1 y USD2 PPC diarios; y no pobre si su ingreso o consumo es superior a USD2.17 Cubierta la fase de identicacin de las personas que estn bajo la lnea de pobreza o de pobreza extrema, el siguiente paso es obtener un indicador que resuma en un valor numrico la informacin, para lo cual existen diversas propuestas como son el ndice de recuento, brecha de ingreso, el ndice de Sen (1976), los ndices paramtricos de James Foster, Joel Greer y Erik Thorbecke (1984). En Guatemala, con las estimaciones realizadas por el Banco Mundial (2004 y 2008) ha tenido amplia difusin el ndice de recuento generalmente conocido simplemente como porcentaje de pobreza y porcentaje de pobreza extrema. Tambin se ha estimado el ndice de la brecha de pobreza y con ello el valor monetario de la brecha de pobreza (Gobierno de Guatemala, 2001: 76-87).
4.2.2 Principales indicadores con la lnea de pobreza

Medida de ndice de recuento Cuantica el porcentaje de personas cuyo ingreso o consumo les ubica por debajo de la lnea de pobreza. El porcentaje de pobres suele conocerse tambin con el nombre de incidencia de la pobreza. Su expresin matemtica es:
Donde H es el ndice (por su nombre en ingls headcount index), q representa el nmero de personas con un ingreso inferior al de la lnea de pobreza, y n la poblacin total que se tiene como referencia.
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La Paridad del Poder de Compra (PPP, siglas en ingls) seala que el tipo de cambio nominal entre dos monedas debe ser igual a la tasa del nivel de precios entre dos pases, de tal manera que la unidad monetaria de un pas tenga el mismo poder de compra en un pas extranjero. Banco Mundial. World Development Indicators 2007. Chapter 1. World View. Washington, D.C., USA. Development Data Group of the World Banks Development Economics Vice Presidency. abril, 2007; y Banco Mundial. World Development Indicators, 2004. Banco Mundial. Washington, D. C. Estados Unidos. Development Data Group of the World Banks Development Economics Vice Presidency. marzo de 2004. 423 p.
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Medida de brecha de pobreza La brecha de pobreza, PG (por sus siglas en ingls, Poverty Gap) mide qu tan lejos de la lnea de pobreza se encuentran las personas pobres. En otras palabras, nos dice qu tan pobres son los pobres. A partir de la brecha se puede calcular el valor de brecha que es la cantidad en unidades monetarias que si se les entregara a los pobres los llevara al nivel de la lnea de pobreza, as como el ndice de la brecha de la pobreza.
Donde: P es el nivel de pobreza; n es el tamao de la poblacin; q es el nmero de pobres; z es la lnea de pobreza; yi es el ingreso per cpita del hogar; y tiene un valor normativo que puede ser establecido en diferentes niveles segn la importancia que se le asigne al nivel de vida ms bajo. En la grca 5 se pueden observar los grados de pobreza segn sea el valor de alfa ( ).
El indicador de la brecha (PG) de la pobreza se puede calcular conociendo la Lnea de la pobreza (z), el ingreso per cpita promedio de la poblacin (y) y la incidencia de la pobreza (H). Primero, se obtiene la incidencia o recuento de la pobreza, luego, la brecha y nalmente el ndice: En Guatemala, se tienen las estimaciones para los indicadores de FGT con base en los datos de Encovi 2000 y 2006 (tabla 6). ndice de Foster, Greer y Thorbecke, FGT Para Guatemala, con el apoyo tcnico del Banco Mundial, se han estimados los ndices paramtricos propuestos por Foster, Greer y Thorbecke (1984), que estima el grado de desigualdad entre los pobres. El ndice tambin puede interpretarse como una brecha de pobreza en la que se le asigna mayor peso relativo a los individuos mientras ms lejos se encuentran de la lnea de pobreza (Feres y Mancero, 2001:35). Su expresin algebraica es la siguiente: Tabla 6
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4.2.3 Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)

El mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) es un mtodo directo de medicin de la pobreza en el que se considera que las necesidades de las personas u hogares, al no estar satisfechas, limitan su bienestar o su calidad de vida, por ejemplo, no tener una vivienda adecuada en calidad y espacio segn el nmero de personas que la habitan, educacin, salud, etc. Para obtener el indicador de pobreza se requiere: 1. Denir las necesidades indispensables de un hogar o familia en los aspectos de educacin, salud, condiciones de vivienda, empleo, servicios de la vivienda, etc. Una vez denidas las necesidades bsicas se establecen los lmites mnimos de satisfaccin. 2. Seguidamente con base a la denicin de las necesidades y los lmites se procede a identicar a los hogares y la poblacin cuya satisfaccin se encuentra por debajo de los lmites mnimos de satisfaccin establecidos. 3. Lograr la mayor desagregacin posible que facilite la comparacin de distintas reas, departamentos y municipios (INE, 2006: 10). Y para poder arribar a una cuanticacin, la Cepal (Feres y Mancero, 2001:9) construye el indicador a partir de considerar cuatro componentes: 1. acceso a una vivienda que asegure un estndar mnimo de habitabilidad para el hogar; 2. acceso a servicios bsicos que aseguren un nivel sanitario adecuado; 3. acceso a educacin bsica; 4. capacidad econmica para alcanzar niveles mnimos de consumo. En Guatemala, el indicador de NBI se calcul por primera vez con los datos del censo de poblacin y habitacin de 1981. Este ejercicio se repiti con los datos del censo de 1994 y del ao 2002. Las necesidades bsicas que se tomaron en cuenta siguen el esquema de la Cepal, adaptando las variables de acuerdo a la informacin de los censos. En la tabla 7 se describen las dimensiones y variables censales seleccionadas y el criterio para determinar cundo una necesidad es insatisfecha tanto para el rea urbana como rural.18
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Un detalle amplio de cada una de las necesidades bsicas insatisfechas y por departamento para cada censo se encuentra en INE (2006).
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Tabla 7
Los resultados medidos por la lnea de pobreza y la metodologa de las NBI dieren entre s ya que miden diferentes aspectos de la pobreza y por lo tanto son complementarios. Sin embargo, debiera haber una tendencia en la que, en promedio, aquellos hogares con mayores niveles de pobreza en un mtodo tambin lo fueran en el otro. Comparando los resultados
para Guatemala se encuentran datos que merecen ser estudiados por no seguir esa tendencia. En la grca 6 se presentan los resultados de las NBI por departamento con datos del censo de poblacin del 2002 y el recuento o ndice de pobreza (medido por la lnea de pobreza
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utilizando el agregado de consumo) con estimaciones realizadas combinando el censo de poblacin del 2002 con la Encovi del 2000. El promedio por departamento sigue la tendencia que a mayor pobreza por el mtodo de la lnea de pobreza, mayor pobreza por el mtodo de la NBI.
Esta situacin se reeja en la grca 6, pero se puede observar como la diferencia se invierte cuando se pasa de los departamentos de menor a mayor pobreza por NBI.
4.2.4 El mtodo integrado (MI) de la Lnea de Pobreza y las NBI

Un tercer mtodo resulta de la combinacin de los dos anteriores en una matriz de doble entrada, cuyo resultado es un agregado de informacin que divide a la poblacin en cuatro grupos:
son iguales. El nmero de pobres puede variar dependiendo del nmero de variables e indicadores que se incluyen para la canasta de necesidades bsicas a ser satisfechas. Entre ms variables se incorporen mayor ser la probabilidad de que un hogar no tenga alguna necesidad satisfecha y sea clasicado como pobre, aunque su ingreso sea superior a la lnea de pobreza. Por ello ante una misma muestra de hogares, es previsible que el nmero de pobres clasicados por el mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas sea mayor que la cantidad de personas u hogares que estn por debajo de la lnea de pobreza. De la relacin de ambos mtodos se pueden obtener las siguientes diferenciaciones: Pobreza crnica. Estn dentro de este concepto las personas u hogares que tienen al menos una necesidad bsica insatisfecha y cuyos ingresos o consumo estn por debajo de la lnea de pobreza.
A partir del cruce del mtodo de necesidades insatisfechas y de la lnea de pobreza se puede observar que los resultados no
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Pobreza reciente. Tienen sus necesidades bsicas satisfechas pero sus ingresos o consumo estn por debajo de la lnea de pobreza. Pobreza inercial. Tienen al menos una necesidad bsica no satisfecha y sus ingresos estn por encima de la lnea de pobreza. Personas u hogares con integracin social. Tambin denominados integrados socialmente, porque no tienen necesidades bsicas insatisfechas y sus gastos en consumo o ingresos estn por arriba de la lnea de pobreza.
blacin y habitacin de 1981. Posteriormente, fueron actualizados por funcionarios del Fondo de Inversin Social (FIS), a partir de la informacin del censo de poblacin y habitacin de 1994 (Segeplan, 2001:9). A partir de la informacin de Enig fam de 1998/1999 y el X Censo de poblacin y V de habitacin de 1994, en un esfuerzo conjunto de Segeplan, el INE y el IDIES de la Universidad Rafael Landvar, con el apoyo tcnico del PNUD y del Banco Mundial, se realizaron mapas de pobreza con datos estimados a nivel de municipio. Este mismo esfuerzo se reedit para actualizar los mapas de pobreza y desigualdad a nivel de municipios aprovechando la informacin de la Encovi 2000 y el Censo de poblacin y vivienda del 2002. La metodologa que se ha utilizado en Guatemala y se ha difundido en Amrica Latina, con el apoyo tcnico del Banco Mundial, es el anlisis de estimacin en pequeas reas (SAE por el acrnimo en ingls de Small Area Estimates) mtodo desarrollado por Elbers, Lanjouw y Lanjouw (2003). La idea bsica es generar un indicador de bienestar tomando como base la informacin procesada de las encuestas. Generalmente se emplean las encuestas de condiciones o de ingresos y gastos de los hogares para construir ndices de consumo o de ingresos como variables aproximadas de bienestar. Una vez construido el ndice, se identica un conjunto de preguntas disponibles en los censos de poblacin sobre las caractersticas de los hogares y de sus miembros y que, a la vez, estn en la encuesta. Cuando ya se tienen identicadas las preguntas y sus variables, se comparan para determinar si tienen el mismo comportamiento (histograma, anlisis de media y varianza). Por ejemplo, los datos sobre la edad deben ser similares para el censo y para la encuesta ya que se trata de la misma poblacin. La diferencia, debido a errores muestrales o porque meda un perodo de tiempo entre la fecha de levantado del censo y de la poblacin, entre otros, se mide estadsticamente y si pasa de cierto rango no se toma en cuenta dicha variable. Una vez identicadas y seleccionadas las variables del censo y de la encuestas que son iguales y tienen el mismo comportamiento estadstico, se elabora un modelo economtrico con ellas, donde el indicador de bienestar es la variable dependiente o explicada; y el conjunto de datos, identicados y seleccionados en la encuesta, son las variables explicatorias.
Esta clasicacin constituye una de las ventajas de la combinacin de ambos mtodos para diferenciar las polticas pblicas a aplicar de acuerdo con el tipo o caractersticas de la pobreza. Los resultados para Guatemala indican que el 22.75% de la poblacin se encontraba en una situacin de pobreza crnica, es decir, por debajo de la lnea de pobreza y por lo menos con alguna necesidad bsica insatisfecha. El principal grupo son aquellos hogares con pobreza inercial. 19
4.2.5 Los mapas de pobreza

Con el progreso de herramientas tecnolgicas que permiten almacenar, manipular y desplegar informacin visual plana o en tercera dimensin y el avance de la informacin geogrca geo-referenciada se ha desarrollado el Sistema de Informacin Geogrca -SIG- (conocido como GIS, por su acrnimo en ingls, Geographic Information System). Estos valiosos recursos han sido incorporados en el anlisis y construccin de mapas de pobreza con indicadores sobre desarrollo y bienestar, entre otros. En Guatemala han sido utilizados, desde 1993, mapas elaborados a partir de ndices de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). Estuvieron basados en la informacin del censo de po-
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Pobres inerciales, aquellos que no presentan problemas en ingresos o gastos, pero tienen al menos una necesidad bsica insatisfecha.
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Mediante un proceso estadstico, se escoge el conjunto de variables que mejor se ajustan al comportamiento del ndice de bienestar. Para ello el Banco Mundial ha desarrollado un programa (software) que facilita todo el trabajo de procesamiento y de clculo.20 Cuando se tiene el modelo que mejor se ajusta a los datos del ndice bienestar, se le aplican los datos del censo y con ello se estima el ndice de bienestar del censo; luego se obtiene el promedio o porcentaje, segn sea el caso por municipios. El dato o valor del ndice es el que se traslada al mapa utilizando un software de SIG.
Romero y Zapil realizaron un mapeo sobre los cambios del consumo, la pobreza y la desigualdad en el perodo que abarca Enig fam, 1998/1999 y la Encovi, 2006. La Enig fam se combin con el X Censo de poblacin y V de habitacin de 1994, y la Encovi con el XI Censo de poblacin y VI de habitacin del 2002. Los resultados para la pobreza se muestran en los mapas a, b y c de la gura 8:
20
Es un programa gratuito disponible en: //iresearch.worldbank/PovMap/PovMap2/PovMap2Main.asp.
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4.3. Indicadores multivariados de pobreza

Los indicadores de recuento de la pobreza que se han estimado en Guatemala a partir de los datos de Encovi 2000 y 2006 estn midiendo, en ltima instancia, el consumo de los hogares o de las personas, ya sea el requerimiento mnimo de alimentos para la extrema pobreza o de una canasta bsica de bienes y servicios para la pobreza general. Por ello se reconoce que, en sentido estricto, no deben considerarse como indicadores de la pobreza sino del consumo o del ingreso, segn el agregado que se est analizando. Y aun reexionando sobre la importancia y el valor que han tenido para la poltica pblica los indicadores sobre la base del ingreso o del consumo, estos agregados reejan solamente una de las dimensiones del desarrollo humano y de los derechos humanos y ms especcamente de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Desc). No se desconoce la importancia del ingreso para la adquisicin de los satisfactores del ser humano pero puede darse el caso de que an teniendo cierto nivel de ingreso los hogares por factores de exclusin social o tnica, por ejemplo, padezcan privaciones que son esenciales para llevar una vida digna. Por ello un pas puede tener un porcentaje de pobreza inferior a una medicin que incorpore elementos como la desigualdad, la salud o acceso a medios de informacin. Tomando en cuenta las diversas limitaciones que tiene el recuento de pobreza, diversas instituciones como Cepal, el PNUD y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), han planteado iniciativas o propuestas de nuevos indicadores que tomen en cuenta la compleja realidad de la pobreza, su multicausalidad y captar sus diversas manifestaciones que van ms all de la carencia de ingresos limitacin de una canastas bsica de alimentos. Al respecto se considera que: Hay varios elementos de contexto que ponen de maniesto la necesidad, y la urgencia, de avanzar en la construccin de una nueva aproximacin a la medicin de la pobreza, que ample la mirada e incorpore dimensiones analticas no consideradas previamente. Entre estos elementos destacan la emergencia de nuevas visiones sobre el desarrollo y el bienestar (como el enfoque de derechos humanos y la perspectiva de las capacidades humanas) []. 21
Por su parte, el Informe sobre desarrollo humano 1997 examina este problema mundial desde la perspectiva del desarrollo humano. Se concentra no slo en la pobreza de ingreso sino en la pobreza desde la perspectiva del desarrollo humano, la pobreza como denegacin de opciones y oportunidades para vivir una vida tolerable (PNUD, 1997:5). Es decir, que la pobreza Puede implicar no slo la falta de los artculos necesarios para el bienestar material, sino la denegacin de la oportunidad de vivir una vida tolerable. La vida puede abreviarse prematuramente. Puede hacerse difcil, dolorosa o riesgosa. Puede estar privada de conocimientos y comunicacin. Y se le puede robar la dignidad, la conanza y el respeto por s mismo, as como el respeto de los dems. Todos son aspectos de la pobreza que limitan y afectan la vida de millones de habitantes del mundo actual (PNUD, 1997:17). Figura 9
Diagrama de la portada IDH1997
La pobreza tiene muchas dimensiones
Y esas dimensiones pueden superponerse en diferentes combinaciones
El diagrama de la portada del Informe sobre desarrollo humano 1997 muestra que la pobreza humana tiene muchas dimensiones: cada zona delimitada por una curva larga representa una dimensin de la privacin humana: vida breve, analfabetismo, exclusin y falta de medios materiales.
21 22
Palabras de Alicia Brcena, Secretaria Ejecutiva de la Cepal, en la inauguracin del seminario internacional Medicin multidimensional de la pobreza en Amrica Latina. Cepal, Santiago de Chile, 13 y 14 de mayo del 2010 La portada original est en tonos rojos y en el interior en blanco y negro.
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Sin embargo, sera extremadamente complejo, costoso y poco prctico pretender incluir las diversas dimensiones y manifestaciones de la pobreza por lo que un indicador que quiera superar la estrechez del ingreso ser siempre limitado y muy difcilmente podr captar la tragedia y dolor de la exclusin, y la carencia de o negacin de las opciones y oportunidades que son fundamentales para el desarrollo humano. Considerando estas dicultades con cierto y razonable sentido prctico se han ensayado otras alternativas de medicin. Una de ellas es el enfoque de las Necesidades Bsicas Insatisfechas, NBI, que se vio en el inciso 4.2.3, pero tambin ha habido otros esfuerzos importantes como el ndice de Pobreza Humana (IPH), el cual se construye sobre la base de tres indicadores: Longevidad tiene que ver con la supervivencia o la vulnerabilidad a la muerte a una edad relativamente temprana, y se mide por el porcentaje de personas que morirn antes de los 40 aos de edad. El conocimiento que hace referencia a la privacin de la lectura y las comunicaciones. Esta dimensin de la pobreza se recoge por medio del porcentaje de adultos analfabetos. El nivel de vida decente que se intenta captar por medio de dos indicadores: a) el acceso a servicios de salud y agua potable; b) el porcentaje de nios menores de cinco aos desnutridos. Segn el PNUD (1997:21), no se incluye el ingreso porque es engaoso y las necesidades varan de un pas a otro. Por ejemplo, se puede tener un ingreso arriba de la lnea de pobreza, pero por presin social, efecto de la publicidad o consumo socialmente obligado pueden haber necesidades no esenciales para la salud y por ello padecer de desnutricin. Para Guatemala, se puede agregar el ejemplo de las tarjetas de telfono. Al considerar tambin las diferencias que pueda haber en los tres indicadores entre los pases subdesarrollados y los desarrollados, el PNUD estima el IPH-1 para pases en desarrollo que incluye: Vida larga y saludable: la vulnerabilidad de morir a una edad relativamente temprana, medida segn la probabilidad al nacer de no vivir hasta los 40 aos. Educacin: que se mide segn la tasa de analfabetismo de adultos. Nivel de vida digno: medido segn el promedio ponderado de dos indicadores: el porcentaje de la poblacin sin acceso sostenible a una fuente de agua mejorada y el porcentaje de nios con peso insuciente para su edad. La utilidad de la informacin que proporciona el IPH se complementa con las estimaciones realizadas y publicadas en el
23
Informe sobre desarrollo humano 2009. De 135 pases en desarrollo o subdesarrollados, Guatemala ocupa el lugar 76, el ms bajo de Centro Amrica y muy lejos del 11 lugar de Costa Rica. Tambin se puede observar que utilizando la lnea de pobreza internacional de USD1.25 al da, el 11.7% de la poblacin guatemalteca se encuentra en una situacin de extrema pobreza. Medida la pobreza por el IPH la pobreza es del 19.7%.
Clculo del IPH-1 para Guatemala23

La frmula para calcular el IPH-1 es la siguiente:
Donde: P1 = P2 = P3 = Probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40 aos (multiplicada por 100) Tasa de analfabetismo de adultos Promedio no ponderado de la poblacin que no usa una fuente de agua mejorada y de nios con peso insuciente para su edad = 3 (Cuando = 1, el IPH es el promedio de sus componentes. A medida que aumenta, se otorga mayor ponderacin al componente en el cual la privacin es mayor). Datos para Guatemala: Probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40 aos (x 100) = 11.2 Tasa de analfabetismo de adultos (%) = 26.8 Poblacin que no usa una fuente de agua mejorada (%) = 4 Nios con peso insuciente para su edad (%) = 23 Clculo: P1 = 11.2 P2 = 26.8 P3 = (4 + 23)/2 = 13.5 y, consecuentemente, el IPH-1 para Guatemala es:
La metodologa se describe sobre la base del anexo tcnico de PNUD (1997:141) y los datos de PNUD (2009:190-191).
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Relacin entre el IDH y el IPH

El IPH en ningn momento se puede plantear como alternativa al IDH. Ambos estn midiendo dimensiones diferentes del desarrollo humano y por ello son complementarios. El IDH como es conocido, tiene una mirada del conglomerado de la sociedad, es decir, su perspectiva es desde el conjunto del desarrollo humano de la sociedad; en cambio el IPH visibiliza la situacin de mayores privaciones o de exclusin de un sector de la dicha sociedad. En el caso especco del IPH reeja el porcentaje de poblacin que est siendo afectada por los tres indicadores que componen el ndice. En la presentacin del Informe sobre desarrollo humano (PNUD, 1997:23) se compara el IPH con el Producto interno bruto (PIB) y el ndice de recuento de pobreza medida por el ingreso. El primero es una medida del crecimiento de la economa en su conjunto, o del promedio si fuera per cpita, y el ndice de pobreza de centra en el porcentaje de personas u hogares que estn por debajo de un nivel de ingreso. En la grca 7 se puede observar como un pas puede lograr mayor nivel de desarrollo humano y, a la vez como sera de suponer se reduce la pobreza. Es un escenario en el que el desarrollo benecia a todos los miembros de la sociedad o, por lo menos, es un desarrollo progresivo que cada vez alcanza a ms miembros de la sociedad. En la segunda parte, de la grca se ejemplica el segundo escenario: pases que alcanzan un mayor nivel de desarrollo humano, pero que quedan rezagados en el ritmo con que estn reduciendo su pobreza. Es el caso de Guatemala. De acuerdo con PNUD (1997:26): El IDH mide el progreso general de un pas en cuanto al desarrollo humano. Puede ocultar
24 Para una explicacin detallada de la metodologa puede consultarse: www.coneval.gob.mx/contenido/med_pobreza/6100.pdf
la distribucin desigual de ese progreso y la pobreza humana generalizada remanente. Pases como Namibia, Marruecos, el Pakistn, Egipto, Guatemala y Camboya ocupan un lugar superior en el IDH que en el IPH, lo que indica la necesidad de prestar mayor atencin al desarrollo humano de los que sufren mayores privaciones. Otros pases tambin han trabajado en direccin de construir indicadores de pobreza que recojan en parte la multidimensionalidad de la pobreza. Entre de ellos, se puede mencionar el caso de Mxico que a travs del Consejo Nacional de Evaluacin Poltica de Desarrollo Social (Coneval) publica los Mapas de Pobreza Multidimensional. 24 Las ventajas que tiene un ndice de pobreza multidimensional como el que implementa Coneval son: Incorpora un enfoque de derechos sociales. Se pueden analizar datos desagregados de poblacin por etnia, rea urbana o rural, por estado o municipio del pas. Por la identicacin de pobreza visibiliza a la poblacin vulnerable. Al combinar el ingreso en forma explcita con componentes sociales facilita la complementariedad en el diseo de polticas econmicas y sociales.
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Para la denicin, identicacin y medicin de la pobreza Ingreso corriente per cpita Rezago educativo promedio en el hogar Acceso a los servicios de salud Acceso a la seguridad social Calidad y espacios de la vivienda Acceso a los servicios bsicos en la vivienda Acceso a la alimentacin Grado de cohesin social.
Porcentaje de pobreza ndice de vulnerabilidad alimentaria ndice de marginacin Calidad de vivienda Hacinamiento Abastecimiento de agua potable Servicio sanitario Asistencia escolar Precariedad ocupacional Porcentaje de extrema pobreza Retardo en talla.
Una vez identicadas las variables se computa la poblacin: que tiene alguna carencia con ingresos insucientes. Los resultados son coherentes con los obtenidos en los mapas de pobreza (Segeplan, 2001) y con los estudios de pobreza de Romero y Zapil (IDIES, 2007): los municipios de nivel de vida con una clasicacin muy baja se ubican en los departamentos de Huehuetenango, El Quich y Alta Verapaz; la mayora de municipios con bajo nivel de vida se encuentran tambin en esos departamentos, pero se agregan Izabal y El Petn. Fuera del gobierno se tiene un primer ensayo del Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos (CCPDH): la propuesta de crear un ndice de pobreza multivariado, dado que los actuales indicadores utilizados por los gobiernos en el rea centroamericana y en particular en Guatemala se basan en el agregado de consumo o del ingreso y por ende hay una subestimacin cuantitativa y cualitativa de la pobreza. Por ello, se considera que estos indicadores son muy limitados para hacer una evaluacin de la pobreza desde la perspectiva de los Derechos Econmicos Sociales y Culturales. El ndice se fundamenta en que la pobreza no es slo carencia de ingresos o consumo precario de alimentos y otros gastos bsicos. La pobreza es un drama social que afecta la vida espiritual y material de las personas, de las familias, de las comunidades, los pueblos y de las naciones[...] Es, adems, falta de justicia, falta de equidad, exclusin de la participacin poltica, es alto riesgo de contraer enfermedades y de mortalidad infantil, vulnerabilidad ante los eventos naturales, violencia, negacin de la cultura, la recreacin y el descanso. En otras palabras, la pobreza es causa y efecto de violacin a los derechos humanos (IIDH, 2008:32). Tcnicamente, el ndice es un agregado ponderado del conjunto de variables factible de cuanticarse segn el Protocolo adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) y que deber irse ampliando conforme la informacin estadstica disponible. Los derechos que se pretende incluir son:
A partir de ah, se elabora una matriz grca con estas dos dimensiones. Su interseccin representa la poblacin en condiciones de pobreza multidimensional la que se dene como: Una persona se encuentra en situacin de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insucientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades (Coneval, 2009: 20). Y se complementa con la identicacin de la poblacin vulnerable por carencias sociales a aquella que tiene al menos una carencia social, pero tiene suciencias de ingreso. Incluye a la poblacin vulnerable por ingreso cuando stos no son sucientes para satisfacer sus necesidades aunque tenga acceso a las carencias sociales arriba denidas. En Guatemala, no se ha realizado ninguna publicacin ocial que incorpore en forma explcita la pobreza multidimensional. Incluso en la ltima evaluacin de la pobreza realizada a partir de la Encovi 2006 el gobierno no public los indicadores sobre las Necesidades Bsicas Insatisfechas. Segeplan en el estudio Vulnerabilidades de los municipios y calidad de vida de sus habitantes (2008) public los resultados de la construccin de un indicador que integra un conjunto de variables, entre ellos indicadores que se emplean para medir la pobreza por medio de las necesidades bsicas insatisfechas y el ndice de pobreza por el consumo. El resultado es un indicador que denominaron calidad de vida, concepto que se deni como [...] el bienestar, felicidad y satisfaccin del ser humano, que le otorga a ste cierta capacidad de actuacin, funcionamiento o sensacin positiva de su vida (Segeplan, 2008:6). A los municipios se les clasic en cinco niveles: Muy baja, baja, media, alta y muy alta. Las variables empleadas fueron:
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Obligacin de no discriminacin Derecho al trabajo Condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo Derechos sindicales Derecho a la seguridad social Derecho a la salud Derecho a un medio ambiente sano Derecho a la alimentacin Derecho a la educacin Derecho a los benecios de la cultura Derecho a la constitucin y proteccin de la familia Derecho de la niez Proteccin de los adultos mayores Proteccin de las personas con discapacidad Aunque se realiz una primera aproximacin con los datos de la Encovi 2006 se sugiere crear un comit tcnico que incluya especialistas en derechos humanos para denir las variables que mejor se ajusten a los instrumentos internacionales sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) y los umbrales mnimo y mximo de cada variable. Las variables utilizadas para el caso de Guatemala fueron: Gasto en telfono Gasto en Tv-cable Consumo de electricidad Tipo de piso de la vivienda Ingresos monetarios per cpita del hogar Gasto en libros Tipo de sanitario en la vivienda Tipo de techo de la vivienda Educacin promedio de los padres Tipo de pared de la vivienda Porcentaje que el ingreso cubre de la canasta bsica alimenticia Horas per cpita de trabajo de los receptores de in gresos Nmero de empleos por persona Aliacin al IGSS de los perceptores de ingresos Gasto en Internet Distancia al centro de salud, hospital Acceso mdico Distancia acceso a agua Agua entubada dentro del hogar Hacinamiento Escolaridad segn la edad de los hijos La propuesta del ndice lleva implcita una crtica al concepto mismo de pobreza y establece un ordenamiento o clasicacin
de menor a mayor bienestar, siendo 0 el hogar de menor pobreza y 1 para los hogares sin la carencia o privacin de los indicadores. Se denen cuatro niveles determinados por cada uno de los cuartiles con las siguientes denominaciones: Cuartil 1: hogares en indigencia Cuartil 2: hogares precarios Cuartil 3: hogares con los satisfactores mnimos Cuartil 4: hogares que con un nivel satisfactorio. Segn este indicador, un 22.0% de los hogares se encuentra en una situacin de indigencia, es decir aquellos hogares que viven en las condiciones de extrema limitacin sin medios para alimentarse, vestirse, privados de salud. Es un estado de indigencia estructural originado por la exclusin y la marginacin.
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Si a la poblacin indigente se le agregan los hogares que viven en condiciones precarias, suman el 61.0%, es decir, el cuartil 1 y 2 (vese grca 8a). Son aquellos hogares que apenas pueden cubrir sus alimentos para la sobrevivencia pero no cuentan con los recursos sucientes socialmente aceptados para llevar una vida digna. En el tercer cuartil se tienen los hogares con un disfrute mnimo de los Desc y nalmente los hogares con un disfrute satisfactorio de los Desc. Aunque no son estrictamente comparables los indicadores de recuento de pobreza por el consumo y el ndice Desc, por ser conceptual y metodolgicamente diferentes, a manera de ilustracin se hace una comparacin que puede ser til en el sentido de que los mtodos tradicionales de medicin de la pobreza tienden a subestimar la precariedad o privaciones que sufren los hogares, lo cual se puede observar en la grca siguiente:
4.4 Los datos y principales resultados

4.4.1 Los datos y estimaciones de pobreza
En el mbito de la pobreza y la desigualdad, la parte conceptual y terica ha tenido importantes avances. Entre muchos de los estudios y publicaciones se pueden mencionar a Sen (1992), Boltvinik (2000), Spicker (1999) y Fields (2001). Sin embargo, hay un rezago en la cuanticacin. Una de las principales limitaciones ha sido la disponibilidad de informacin estadstica adecuada, especialmente en mtodos que intentan captar la multidimensionalidad de la pobreza. Con el avance de la tecnologa de la informtica que ha permitido procesar altos volmenes de datos se ir ampliando la frontera de posibilidades de cmputo de estimar nuevos y ms complejos indicadores de pobreza y de bienestar. En Guatemala, con la Junta Revolucionaria de Gobierno, en diciembre de 1944, segn el INE se inicia la actividad estadstica moderna, que dio como resultado el Censo industrial de 1946, el Censo de habitacin de 1949, los Censos de poblacin y agropecuario de 1950, y la Encuesta de ingresos y gastos de 1953. 25 El primer trabajo para obtener informacin estadstica sobre las condiciones de vida de la poblacin se realiz en el ao de 1946 y cuyo resultado fue publicado por la Direccin General de Estadstica (DGE) en 1948 con el ttulo Estudio sobre las condiciones de vida de 179 familias en la ciudad de Guatemala. Por su relevancia histrica para las estadsticas de Guatemala y para los estudios de pobreza hacemos una breve referencia de sus principales resultados. El estudio fue llevado a cabo por el Ing. Jorge Arias B., durante el mes de agosto de 1946 en la ciudad de Guatemala. El propsito [...]fu (sic) el de estudiar la forma en que las familias con diferentes niveles de ingresos y diferentes ocupaciones, distribuan sus ingresos entre los diferentes artculos de consumo y servicios (DGE, 1948:5). Las 127 pginas abordan los siguientes temas: propsitos y mtodo, caractersticas demogrcas de las familias investigadas, ingresos, egresos, y nalmente, bases para establecer un sistema de pasos para el clculo de un ndice de costo de la vida. En total, se encuestaron 179 familias seleccionadas sobre la base de listas de personas aliadas a diferentes grupos y que estuvieran en disposicin de ayudar en la realizacin de la
25
http://www.ine.gob.gt/index.php/historia/34-organizacion/46-historia. Consultado en mayo 2010.
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encuesta (DGE, 1948:8). Los principales datos demogrcos arrojan que en promedio haba 5.42 personas por hogar. El 52.2% de las personas encuestadas eran mujeres. Los estimacin de los ingresos se realiz agregando los datos sobre ingresos salariales, ingresos por trabajo efectuado dentro de la casa, alquiler de vivienda (piezas y casas) pensiones de gobiernos, obsequios monetarios de personas ajenas a las familias, e ingresos no monetarios, como la estimacin del al-
quiler de vivienda cuando la casa era propia. Los egresos se clasicaron en cinco grupos: alimentacin; vivienda que incluy alquiler, gastos de alumbrado, impuesto, amortizaciones de intereses por deuda de la vivienda; combustibles, vestuarios y otros gastos (gastos en salud, trabajo, transporte, escuela, libros, otros). A continuacin, la grca 10 presenta un resumen de los principales resultados.
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Segn Carlos Mancia Cha, coordinador de las Encovi, esta investigacin fue la primera experiencia sobre aspectos socioeconmicos que se tuvo en el pas, y aunque slo es una muestra de la ciudad de Guatemala, con nfasis en la poblacin asalariada, fue un paso necesario para iniciar el anlisis de gastos realizados por los hogares.26 Con esta informacin se obtuvo, en 1946, la base del Primer ndice de precios nacional. Ahora bien, por no ser una muestra representativa y no recoger informacin necesaria para denir una lnea de pobreza o de necesidades bsicas, no es posible estimar algn indicador de pobreza. Tambin relata que posteriormente, en el ao de 1953, se realiz el Estudio sobre condiciones de vida de 776 familias en 10 ciudades de la Repblica de Guatemala utilizando la cartografa del Censo nacional de poblacin de 1950, seleccionando 776 familias dispersas en 10 ciudades que se consideraron representativas del pas: Guatemala, Escuintla, Cobn, Flores, Petn, Quetzaltenango, Coatepeque, Huehuetenango, Puerto Barrios, Chiquimula y Jutiapa. El objetivo bsico de esta investigacin, fue actualizar el estudio realizado en 1946 sobre el consumo e ingresos familiares. Entre 1955, con base en el Decreto 495 se realizaron: el tercer y cuarto Censo econmico de 1959 y 1965, el Censo industrial de 1977, el Censo artesanal de 1978, los Censos de poblacin y vivienda de 1964, 1973 y 1981, los Censos agropecuarios de 1964 y 1979, y la Encuesta nacional de ingresos y gastos familiares de 1979/81 y en los aos 1994 y 2002, el X y XI Censo nacional de poblacin y el IV y V de habitacin, respectivamente. Tabla 11
De 1985 a la fecha, las principales fuentes estadsticas para la estimacin de la pobreza han sido las siguientes:
Encuesta nacional sociodemogrfica (ENS, 1989)

La Encuesta nacional sociodemogrca (ENS, 1989) tuvo como objetivo actualizar y analizar el comportamiento de las principales caractersticas sociodemogrcas y de empleo a partir de requerimientos de la administracin pblica y entidades privadas. Entre las principales variables que se incluyeron en el cuestionario estn: sexo, edad, grupo tnico, orfandad materna, nivel de instruccin. En materia de empleo se recopil informacin sobre el empleo, caractersticas de la fuerza de trabajo, perles de participacin econmica, etc. Se puso nfasis en las actividades agropecuarias y empleo rural, entre otras (Mancia, entrevista, mayo 2010). Con los datos recabados en la ENS (1989): [...]la Cepal (1991), y el Banco Mundial (1995) estimaron que la pobreza era bastante alta (80% y 75% respectivamente). Sin embargo, la variable de ingreso recopilada en la ENS 1989 fue sumamente subestimada en la medida en que se fund en una serie muy restringida de preguntas sobre el ingreso. Anlisis posteriores realizados por el PNUD (2000) y el Banco Mundial han intentado corregir esta sobre estimacin y han dado estimaciones muy consistentes (63% y 62% respectivamente). En el Informe nacional de desarrollo humano 2000 denominado Guatemala: la fuerza incluyente del desarrollo humano, el PNUD toma como base la ENS para estimar los indicado-
26
Entrevista con Carlos Manca, Cha, mayo 2010.
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res de pobreza utilizando como metodologa del agregado de ingresos. En el informe se expresa que aunque existe la tendencia a considerar el consumo como medida de bienestar tambin existen argumentos a favor de la utilizacin de los ingresos como indicador de pobreza, dado que stos son un mejor indicador de las oportunidades existentes para un hogar o individuo (PNUD, 2000:42). Agrega como argumento a favor Tabla 12
del ingreso es que la informacin es ms fcil de obtener, sin olvidar que hay evidencia de una menor conabilidad respecto a los datos recabados para el consumo. Sobre esta base, el agregado empleado fue el ingreso del trabajo sumado a otros ingresos. Las estimaciones fueron las siguientes:
Tabla 13
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Tabla 14
Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares (Enigfam, 1998-1999)

Los objetivos de la encuesta fueron obtener informacin para elaborar la estructura de ponderacin del ndice de Precios al Consumidor; de los ingresos y gasto de los hogares con el propsito de estimar los indicadores de pobreza y la distribucin del ingreso; as como proporcionar informacin para las estimaciones de las cuentas nacionales. Los principales temas que se abordaron son: caractersticas de la vivienda, equipamiento del hogar, la educacin, asistencia social, hbitos de compra de alimentos, gastos diarios de bienes y servicios regulares como son alimentos, medicina, bebidas, combustibles y transporte; gastos mensuales, trimestrales y anuales de lo que pudiera ocupar e informacin sobre el empleo y actividad econmica. Para la medicin de la pobreza, el PNUD (2000) utiliz el agregado de ingresos integrados por los ingresos del trabajo y otros ingresos. La lnea de pobreza utilizada fue de Q389.3 por per-
sona mes; para la extrema pobreza fue de Q194.7 por personas y por mes. Los principales resultados fueron los siguientes:
Encuesta nacional de condiciones de vida (Encovi 2000)

La Encovi (2000) se dise con el objetivo de levantar informacin para la estrategia de reduccin de la pobreza cuyo n era elevar el bienestar de la poblacin. Entre los objetivos especcos estn: conocer y evaluar las condiciones de vida de la poblacin, determinar los niveles de pobreza y desnutricin; producir y valuar los principales indicadores de calidad de vida, pobreza y bienestar para Guatemala; disear estrategias, programas y polticas sociales, mejorando la focalizacin de los programas para la reduccin de la pobreza y la aplicacin del gasto, as como realizar monitoreos sobre los avances e impactos de los programas (IDIES, 2001: 5). El cuestionario de 47 pginas cubre 18 captulos: 1) informacin que permite la caracterizacin de la situacin habitacional de la vivienda y acceso a servicios; 2) capital social; 3) situa-
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ciones adversas y seguridad ciudadana: 4) participacin en redes sociales, participacin ciudadana y acceso a programas de asistencia social; 5) caractersticas y composicin del hogar; 6) salud; 7) educacin; 8) migracin; 9) uso del tiempo; 10) actividades econmicas; 11) fecundidad y maternidad; 12) gastos de autoconsumo; 13) ingresos diferentes al trabajo; 14) equipamiento del hogar; 15) negocios del hogar; 16) actividades agropecuarias; 17) ahorro y nanciamiento; 18) antropometra para todas las personas del hogar (INE, boleta Encovi, 2000). La amplitud de la informacin recabada permite crear el agregado de consumo que fue el enfoque adoptado por el gobierno de Guatemala para los diferentes estimadores de la pobreza a partir de esta encuesta. En opinin del Banco Mundial (2004: 263), la medicin de la pobreza por medio del consumo tiene las siguientes ventajas: primero, porque el consumo ucta menos que el ingreso a lo largo del ao; segundo, la experiencia emprica ha demostrado que la informacin sobre los ingresos es menos precisa que la del consumo; y tercero, que la informacin para el agregado de consumo se construye a partir de la propia informacin de la encuesta sin necesidad de recurrir a fuentes externas. Para estimar la lnea de pobreza el agregado de consumo incluy los siguientes componentes: consumo de alimentos comprados; consumo de alimentos no comprados (produccin propia, regalos, donaciones); transporte y comunicacin; gasto en bienes de consumo; servicios domsticos y gastos legales; Tabla 15
Metodologa
servicios bsicos (agua, electricidad, gas); valor anual del uso de la vivienda; valor anual del uso de los bienes durables; educacin y salud. Para el clculo de la lnea de pobreza extrema y pobreza general27, se siguieron los siguientes pasos: La estimacin de la lnea de pobreza extrema se bas en el clculo del valor de las necesidades calricas mnimas para Guatemala. Con base en el consumo promedio de caloras recomendado para Guatemala (1,172) se ajust la cantidad de alimentos para obtener una canasta que proporcione estas caloras. Utilizando los precios reales en el perodo que se levant la encuesta y que enfrentaron los hogares encuestados en el tercer decil de consumo, se estim el valor anual de la lnea de pobreza extrema que fue de Q1,682.00. Para el clculo de la lnea de pobreza general, se obtuvo el coeciente de consumo para las personas consumo de +/ -5% de la lnea de extrema pobreza (es decir, un 5% arriba y abajo de Q1682.00). La proporcin fue del 44.2% de consumo para alimentos y el 55.8% para productos no alimentarios. El valor monetario de la lnea de pobreza extrema se dividi por la proporcin de consumo alimentario (44.2%) con lo cual se obtuvo la lnea de pobreza general. El ndice de profundidad de la pobreza (P1) representa la cantidad necesaria para que todos los pobres superen la lnea de pobreza, general o extrema, expresada como porcentaje de la
Descripcin
27
Esta parte referente al clculo de la lnea de pobreza es un apretado resumen del texto del Banco Mundial (2004:281). En el Anexo 3 Medicin de la pobreza mediante la Encovi 2000 el Banco Mundial describe con detalle el procedimiento seguido para el clculo de la lnea de pobreza extrema y pobreza general (Banco Mundial, 2004: 275 - 287).
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Tabla 16
lnea de pobreza y considerando la proporcin que representa la poblacin pobre en relacin con la poblacin nacional total. El ndice de severidad de la pobreza (P2) consiste en una derivacin de P1 que considera la distribucin del consumo total entre los pobres. En otras palabras, es una medida del grado de desigualdad que existe dentro de la poblacin bajo la lnea de pobreza.
Para la Encovi 2006, el INE (2007) se plante tres objetivos: Conocer y evaluar las condiciones de vida de la poblacin y los factores que la determinan. Aportar informacin para el diseo y estrategias de reduccin de la pobreza, programas sociales, y proceso de modernizacin y descentralizacin del Estado. Generar informacin para el mejoramiento de los mecanismos de focalizacin del gasto pblico, el presupuesto y las inversiones.
Encuesta nacional de condiciones de vida (Encovi 2006)

La Encovi 2006 constituy un avance importante en las estadsticas para la medicin de la pobreza. En primer lugar le da continuidad a la informacin sobre las condiciones socioeconmicas de los hogares que se produjo con la encuesta del ao 2000, ello posibilita hacer estimaciones sobre el cambio en un perodo aproximado de seis aos y determinar aquellas regiones que redujeron o aumentaron la pobreza y la extrema pobreza; en segundo lugar, la Encovi 2006 corrige algunos problemas que se tuvieron en el pasado, especialmente en la depuracin y consistencia de las base de datos; y, nalmente, esta encuesta permite hacer estimaciones por departamentos.
La estructura del cuestionario y temas abordados es similar a la Encovi 2000: la vivienda y el hogar, seguridad ciudadana, participacin en organizaciones y programas de asistencia social, caracterstica de los hogares, salud, educacin, capacitacin para el trabajo, migracin, empleo, otros ingresos, fecundidad y salud materna, gastos y autoconsumo, equipamiento del hogar, negocios no agropecuarios, actividades agropecuarias, y prstamos y compras al crdito (INE, boleta Encovi, 2006). Para los indicadores de la pobreza con base en los datos de la Encovi 2006 no hay un agregado y por lo tanto las publica-
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Tabla 17
Metodologa Descripcin
ciones ociales del gobierno no contienen una medicin de la pobreza por este mtodo. La principal publicacin que recoge y analiza los resultados del anlisis de los datos de la Encovi 2006, (Banco Mundial, 2008:8) y que son la base ocial de los datos de la pobreza del pas lo justica en los siguientes trminos: [es] el consumo y no el ingreso como medida de las condiciones de vida, ya que ucta menos que el ingreTabla 18
so, por lo general permite obtener mediciones con un menor margen de error y es ms comprehensivo. Para la estimacin de la lnea de la pobreza extrema y la pobreza general, se sigui el mismo procedimiento expuesto en prrafos anteriores. Los valores estimados fueron Q3,206.00 por persona al ao para la extrema pobreza y de Q6,574.00 para la pobreza general.
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5. Logros, carencias y retos para la reduccin de la pobreza

Las polticas especcas sobre la pobreza son recientes en la historia econmica y social de Guatemala. Es a partir de los resultados sociales adversos, derivados de la implementacin de las medidas conocidas como Consenso de Washington, que los organismos internacionales expresan su preocupacin por el aumento y magnitud de la pobreza en Amrica Latina. Ello se expresa en dos importantes informes: el primero, el Informe sobre el desarrollo mundial, 1990: Pobreza, del Banco Mundial, y el segundo, el Informe sobre desarrollo humano, 1990, del PNUD. Al nal de la dcada, en 1999, el Banco Mundial y el FMI impulsaron las estrategias para la reduccin de la pobreza (ERP), como parte del programa de concesin de crditos a pases altamente endeudados (conocido como HIPC, por sus siglas en ingls) y en septiembre del ao 2000 las Naciones Unidas en la Asamblea General 55/2 aprueba los ODM. Como parte de esa tendencia la poltica pblica guatemalteca tambin ha seguido la misma trayectoria. Los principales avances se dieron a partir de la implementacin de la Estrategia de reduccin de la pobreza que tuvo como antecedente el estudio El drama de la pobreza en Guatemala: sus rasgos y efectos sobre la sociedad (Gobierno de Guatemala, 2001) que se present como una versin preliminar para su discusin. En noviembre del mismo ao se impuls la Estrategia de reduccin de la pobreza: el camino de la paz (Gobierno de Guatemala, 2002). Dicha estrategia se fundament en la informacin obtenida por medio de los mapas de la pobreza combinando informacin de los censos y las encuestas, y se acompa con una matriz de objetivos, metas e indicadores. El planteamiento de una poltica especca de reduccin de la pobreza, que se plasm como parte de las ERP seguida en varios pases a instancias del Banco Mundial y el FMI, fue posible por un avance muy importante en la recoleccin y sistematizacin de informacin mediante el levantamiento de la Enig fam en 1989 y la Encovi del ao 2000. Consolid este esfuerzo el XI Censo nacional de poblacin y VI de habitacin del 2002 con el nuevo diseo del marco muestral y la realizacin de la Encovi del 2006. Como parte de la Estrategia de reduccin de la pobreza 2004 2015 (Gobierno de Guatemala, 2003) fue importante la consulta que se hizo sobre sta en 134 municipios del pas, actividad que se conoci como planicacin participativa. Este proceso de consulta tuvo como antecedente la experiencia de participacin ciudadana en Baja Verapaz en los municipios de Cubulco, Rabinal, San Miguel Chicaj, Salam y la emisin de la legislacin sobre los Consejos de Desarrollo, que permiti un espacio para la discusin de la pobreza a nivel municipal y departamental (Gobierno de Guatemala, 2003:13). El resultado fue la elaboracin de la Estrategia de reduccin de la pobreza validada (ERP-V ) que integr la estrategia de reduccin de la pobreza en los niveles municipal (ERP-M); departamental (ERPD); y regional (ERP-R). Es decir que, en el plano de la generacin de informacin estadstica para medir la pobreza, el conocimiento que se tiene de la misma en sus diferentes manifestaciones (la pobreza rural, en el sector indgena, en el nor occidente del pas, etc.), el primer y nico esfuerzo de consulta al nivel local de la estrategia, y el plantear polticas especcas de reduccin de la pobreza, junto a instrumentos como las transferencias econmicas condicionadas han constituido, en el marco del diseo de la poltica pblica social, avances importantes. Sin embargo, al contrastar este esfuerzo con la cruda realidad social de Guatemala, los resultados son poco satisfactorios. La reduccin de la pobreza general es lenta: de 1989 al ao 2006 se pas de un 62% de pobreza (estimacin ajustada por el Banco Mundial) a un 51%, esto equivale a una reduccin de 11 puntos porcentuales en aproximadamente 17 aos. Hay que tomar en consideracin que entre ms alta es la proporcin de pobreza, se pueden tener resultados positivos con un relativo poco esfuerzo de la poltica social. Conforme la pobreza se reduce es necesario incrementar el esfuerzo por cada punto porcentual que se desea reducir la pobreza. La situacin es ms grave ahora por lo menos por dos razones: 1. Segn estudios del Banco Mundial (2008) de cinco puntos porcentuales de reduccin de la pobreza aproximadamente la mitad se explica por las remesas del exterior y del interior del pas. Un pequeo porcentaje se puede atribuir a un efecto del crecimiento econmico; pero el principal esfuerzo e impacto pareciera provenir de los mecanismos de sobrevivencia que utilizan los hogares para mejorar su situacin.
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Ante la enorme desigualdad de acceso a recursos econmicos, de educacin y de redes sociales, y la limitacin de las oportunidades, las estrategias seguidas por los hogares para salir de la pobreza sern de impacto muy limitado. 2. En los aos 2000 y 2006, las estimaciones de incidencia de la pobreza extrema fueron de 15.7 y 15.2% respectivamente. Estadsticamente no es signicativa la diferencia y con este hecho se puede armar que en seis aos no hubo ninguna mejora en la reduccin de la extrema pobreza, por lo que es razonable concluir que Guatemala est muy lejos de alcanzar la meta uno de los ODM: pasar del 20 al 10% de extrema pobreza en el 2015. (Pobreza extrema considerando la lnea de pobreza de USD1.00 por persona al da). La meta es equivalente al 9% en la lnea de pobreza nacional. Ante la poltica del Estado para reducir la pobreza y las modalidades o estrategias seguidas por cada gobierno, es pertinente preguntarse Ha fracasado la poltica de reduccin de la pobreza? Habra mayor pobreza y con mayor profundidad si no se hubiera implementado la estrategia de reduccin de la pobreza? A luz de los objetivos y metas que cada gobierno se ha planteado la respuesta es clara: La poltica pblica ha fracasado en reducir la pobreza. La explicacin del fracaso est en cmo ha sido su concepcin, diseo, implementacin y evaluacin de la poltica. Entre otras razones por lo siguiente: Al analizar la lnea de las diferentes polticas sobre la reduccin de la pobreza, se puede constatar, primero, el principal esfuerzo para el diseo e implementacin de las polticas de reduccin de la pobreza est determinado en buena parte por los organismos nancieros internacionales. Esto en s mismo no es negativo; sin embargo, con excepciones matizadas para cada gobierno o funcionario pblico, las polticas no han tenido como origen un esfuerzo genuino al interior del pas por reducir la pobreza. Han sido promovidas por inuencia y en algunos casos han sido determinantes las tendencias internacionales o modas, ya sea los programas econmicos y sociales (PES), de estabilizacin macroeconmica y ajuste estructural, las ERP, o las transferencias econmicas condicionadas (TEC) que hoy se aplican en Amrica Latina.
La evaluacin de los programas evidencia que, aunque explcitamente se especican objetivos y metas para reducir la pobreza, esta poltica entra en contradiccin o est subordinada a otras polticas (e intereses diferentes a los de reducir la pobreza), especialmente con la poltica econmica. En efecto, el centro de atencin, para los aos 80 estuvo en el desarrollo como resultado del crecimiento econmico. Y en el caso de las polticas seguidas por las administraciones del 2000 al 2008, forman parte de una estrategia ms global que pone al centro el crecimiento econmico. Con sus variantes, especialmente en el ltimo perodo, subyace la teora del derrame (spillover). El objetivo es lograr el crecimiento econmico, ya que este genera empleo, incremento de la demanda de la fuerza de trabajo, etc. y por esa va de encadenamiento se eleva el ingreso y se reduce la pobreza. Expresado por uno de los empresarios: cuando sube la marea todos los barcos suben, no importa si son grandes o pequeos. 28 Las polticas econmicas diseadas con el n de elevar el crecimiento y la generacin de empleo no han dado resultado para reducir la pobreza. Si se asocia los aos de crecimiento econmico al mismo perodo de las estimaciones proyectadas hacia los censos de poblacin de 1994 y 2002, la economa creci a una tasa anual de 3.66%; sin embargo la variacin porcentual de la pobreza fue 0.98 al pasar de 63.02% a 52.28% .29 Es posible entonces sealar que, por la multicausalidad de la pobreza, su reduccin no se puede atribuir solamente al crecimiento econmico. En efecto, en su informe el Banco Mundial (2008: 118 y 119) realiza estimaciones sobre el impacto de las remesas en la reduccin de la pobreza, y con base en los datos de Encovi 2000 y Encovi 2006 calcula que la pobreza se redujo 5.2 puntos porcentuales. Al restar el impacto de las remesas la reduccin de la pobreza es de 2.7% y la extrema pobreza, sin las remesas, se hubiera elevado de 15.7 al 18.3%. Considerando slo la pobreza general, para reducir un punto porcentual el pas necesitara crecer por lo menos 4.2% anual, tasa que est por encima del crecimiento de los ltimos 20 aos, que segn las cuentas nacionales con base al ao 2001 fue de 3.5%. Cada gobierno ha implementado su propia poltica de reduccin de la pobreza sin darle continuidad a los esfuerzos de su predecesor. Sin embargo, a pesar de los cambios de la estrategia de un gobierno a otro, la poltica econmica de ajuste estructural, estabilizacin macroeconmica y apertura comercial ha mantenido continuidad desde que se abandon el modelo de sustitucin de importaciones.
28 29
Opinin expresada: Dilogo Interamericano, 2008. Organizado por Dilogos nacionales sobre la democracia en Amrica Latina. Dilogo Interamericano y la OEA enero 2008- Guatemala, donde el autor tuvo oportunidad de participar. Estimacin realizada a partir de datos de Romero y Zapil, 2009.
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Quienes estudian el fenmeno de la pobreza reiteran y comparten plenamente la concepcin de sta como un fenmeno multicausal que trasciende lo econmico y se maniesta de muy diversas maneras. Se considera que, a pesar de ello, en la poltica pblica guatemalteca hay por lo menos tres esferas de accin o desafos que no se han tomado en cuenta o que tienen una presencia muy dbil y que por lo tanto pueden hacer fracasar o limitar el desempeo de la poltica para reducir la pobreza: la participacin ciudadana; la desigualdad y exclusin; y la poltica econmica-social, en particular la poltica agraria y la scal. Excepto en la ERP-validada (ERP-V ), en el perodo del gobierno 2000-2004, no se ha dado participacin a la poblacin, especialmente a los pobres. Y aunque la ERP-V se concibi como un proceso de planicacin participativa y se reconoce que se dio slo en 134 municipios de los 333 que integran el pas, en lo fundamental fue un proceso de consulta, lo que fue importante, pero no constituye un espacio de participacin ciudadana. Adems los sujetos, quienes viven el drama de la pobreza, que por su condicin tambin son excluidos de los espacios de la poca participacin social, no tienen mecanismos para incidir en las polticas que agravan o efectivamente pueden contribuir a reducir la pobreza: el tratado de libre comercio, la poltica scal, entre otras. Hablar de pobreza es hablar de desigualdad, de exclusin en la distribucin de los activos (productivos, conocimientos, salud y otros). Esta relacin, que tambin es una relacin de poder, y que es central en la explicacin de la pobreza est ausente de las ERP. Como se vio en cada una de las estrategias, la principal responsabilidad de reducir la pobreza se deja al crecimiento econmico y a un espontneo impacto en la reduccin de la pobreza. Finalmente, la poltica social (educacin, salud, vivienda) es un componente necesario e imprescindible de cualquier poltica de reduccin de la pobreza, pero ella por s sola poco puede hacer. Ello explica por qu en Guatemala se ha avanzado en ampliar la cobertura educativa y de salud, pero eso no se ha traducido en reduccin de la pobreza. Son necesarias otras polticas, que enfrenten la desigualdad y la distribucin de la riqueza, particularmente la poltica scal en su sentido pleno como se plante en los Acuerdos de paz y el Pacto scal.
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Siglas y acrnimos
CCPDH CCS Cepal CIDH Coneval Desc DGE Encovi Enig fam ENS ERP ERP-D ERP-M ERP-R ERP-V FESS FGT FIS Flacso FMI Fodigua Foguavi Fonapaz Fontierra IDIES Igss IIDH INE IPH LP NBI Oacnudh ODM OEA OECD Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos Consejo de Cohesin Social Comisin Econmica para Amrica Latina Comisin Interamericana de Derechos Humanos Consejo Nacional de Evaluacin Poltica de Desarrollo Social Derechos econmicos, sociales y culturales Direccin General de Estadstica Encuesta nacional de condiciones de vida Encuesta nacional de ingresos y gastos familiares Encuesta nacional socio demogrca Estrategia de reduccin de la pobreza Estrategias de reduccin de la pobreza en el nivel departamental Estrategias de reduccin de la pobreza en el nivel municipal Estrategias de reduccin de la pobreza en el nivel regional Estrategia de reduccin de la pobreza validada Fondo de Emergencia Solidaria Social ndice de brecha de pobreza Fondo de Inversin Social Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Fondo Monetario Internacional Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco Fondo Guatemalteco para la Vivienda Fondo Nacional para la Paz Fondo de Tierra Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales Instituto Guatemalteco de Seguridad Social Instituto Interamericano de Derechos Humanos Instituto Nacional de Estadstica ndice de Pobreza Humana Mtodo de la Lnea de Pobreza Necesidades Bsicas Insatisfechas Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizacin de Estados Americanos Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (por sus siglas en ingls)
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PES PG PIB PNB PNUD PPAE PPC PRES Pronade Segeplan SELA SIG TCE TEC UN UNE
Programas Econmicos y Sociales Brecha de Pobreza (PG por sus siglas en ingls, Poverty Gap) Producto interno bruto Producto nacional bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Pases pobres altamente endeudados (HIPC por sus siglas en ingls) Paridad de poder de compra Programa de Reordenamiento Econmico y Social Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo Secretara de Planicacin y Programacin de la Presidencia Sistema Econmico Latinoamericano Sistema de informacin geogrca (GIS acrnimo en ingls de Geographic Information System) Transferencias condicionadas en efectivo Transferencias econmicas condicionadas Naciones Unidas Unidad Nacional de la Esperanza
57
58

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Estrategias de reduccin de la pobreza en Guatemala 1985-2009

Wilson Romero Alvarado

Cuaderno de Desarrollo Humano3 2009/2010 -

361 ROM est

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1. Concepcin y enfoques de la pobreza

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2. El crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza

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Crecimiento y pobreza (a) Crecimiento al ingreso de las personas

(b) Crecimiento sesgado hacia los no pobres

Ingreso por persona, por ao

Fuente: elaboracin propia

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3. Pobreza: polticas pblicas de Guatemala

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3.1 Perodo 1986-2000

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3.2 Perodo 2000-2007

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En el captulo 3 se aborda la metodologa empleada en Guatemala para la estimacin de la pobreza.

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3.3 Perodo 2008-2010: un nuevo perodo?

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4.1.1 Capacidad adquisitiva del ingreso de los hogares o personas

4.1.2 El bienestar medido por el consumo

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El mtodo combinado (MI) de la Lnea de Pobreza y las NBI Anlisis multivariados

4.2.1 El mtodo de la Lnea de Pobreza (LP)

4.2 Los principales mtodos de medicin 14

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4.2.2 Principales indicadores con la lnea de pobreza

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4.2.3 Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)

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4.2.4 El mtodo integrado (MI) de la Lnea de Pobreza y las NBI

4.2.5 Los mapas de pobreza

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Es un programa gratuito disponible en: //iresearch.worldbank/PovMap/PovMap2/PovMap2Main.asp.

Estrategias de reduccin de la pobreza en Guatemala 1985-2009

4.3. Indicadores multivariados de pobreza

La pobreza tiene muchas dimensiones

Y esas dimensiones pueden superponerse en diferentes combinaciones

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Clculo del IPH-1 para Guatemala23

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Relacin entre el IDH y el IPH

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4.4 Los datos y principales resultados

http://www.ine.gob.gt/index.php/historia/34-organizacion/46-historia. Consultado en mayo 2010.

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