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2005
I. INTRODUO A estrutura federativa um dos balizadores mais importantes do processo poltico no Brasil. Ela tem afetado a dinmica partidrio-eleitoral, o desenho das polticas sociais e o processo de reforma do Estado. Alm de sua destacada influncia, a federao vem passando por intensas modificaes desde a redemocratizao do pas. possvel dizer, tendo como base a experincia comparada recente, que o federalismo brasileiro atualmente um dos casos mais ricos e complexos entre os sistemas federais existentes. Diante de tudo isso, cresce o nmero de pesquisas sobre o assunto, de estudiosos brasileiros e estrangeiros. Embora esses trabalhos comportem abordagens de campos cientficos diferentes, diversidades de temas e divergncias de interpretao, h um elemento comum maioria deles. Grosso modo, os estudos sobre o federalis-
mo brasileiro privilegiam a anlise do embate, hoje e ao longo da histria, entre o governo federal e os entes subnacionais, por meio de suas elites polticas e estruturas de poder. As oposies descentralizao versus centralizao (ou recentralizao) e o poder dos governadores frente fora das instncias nacionais os partidos e/ou o Presidente da Repblica dominam boa parte do debate. Esse foco analtico uma pea-chave na investigao das relaes intergovernamentais, mas ele no esgota o seu entendimento e, pior, no leva sozinho compreenso do funcionamento dos sistemas federais. preciso acrescentar outro vetor analtico, pouco explorado no Brasil, bem como no estudo de outros pases. Trata-se da anlise do problema da coordenao intergovernamental, isto , das formas de integrao, compartilhamento e deciso conjunta presentes nas federaes. Essa questo torna-se bastante importante com a complexificao das relaes intergovernamentais ocorrida em todo o mundo nos ltimos anos. Isso se deveu convivncia de tendncias conflituosas e de intrincada soluo, entre as quais se destacam trs: a) h hoje expanso ou, no mnimo, manuteno do Welfare State convivendo com maior escassez relativa de recursos. Tal situao exige melhor desempenho governamental, com fortes presses por economia (cortar gastos e cusRev. Sociol. Polt., Curitiba, 24, p. 41-67, jun. 2005
feita em 2002, para o Ministrio do Planejamento e o Programa da Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento, que resultou na publicao O Estado em uma era de reformas: os anos FHC. A segunda chama-se Reforma do Estado, federalismo e elites polticas: o governo Lula em perspectiva comparada e est em andamento, tendo como financiador o Ncleo de Publicao e Pesquisas (NPP) da Fundao Getlio Vargas.
Recebido em 10 de dezembro de 2004 Aprovado em 18 de maio de 2005
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2 Todos as citaes cujos originais so em lngua estrangeira foram traduzidas pelo autor.
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revisor).
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6 Essa viso foi formulada originalmente por Charles Tiebout (1956). 7 ms de bem-estar (N. R.). 8 Corrida ao fundo do poo (N. R.).
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ca Federativa do Brasil [] formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal [...] (BRASIL, 1988).
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10 Os conceitos de conjuntura crtica e momento maquiaveliano foram primeiramente utilizados para o caso brasileiro por Eduardo Kugelmas e Lourdes Sola (1999) e, depois, por Maria Rita Loureiro e Fernando Luiz Abrucio (2004).
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de maro de 2002, foi de R$ 70 bilhes (MORA, 2000). No obstante, esse modelo permitiu uma mudana crucial na lgica das relaes intergovernamentais. O governo federal, por meio principalmente do Bndes, tambm atuou fortemente no programa de privatizaes dos estados. O objetivo, como dito acima, era reestruturar a ao do Estado em reas estratgicas e obter recursos para quitar a dvida pblica. No primeiro mandato de FHC, foram privatizadas 24 empresas estaduais e em mais 13 ocorreu a venda de participao acionria, o que significou a obteno de 37% dos quase US$ 70 bilhes movimentados por todas as privatizaes e concesses realizadas no perodo, excludas as transferncias de dvidas (ABRUCIO & COSTA, 1999, p. 101). O xito financeiro e programtico alcanado pelo poder Executivo federal nas privatizaes nos estados no solucionou todos os problemas envolvidos nesse tema. Primeiro porque muitos estados usaram parte das receitas obtidas no para o pagamento de suas dvidas com a Unio, mas para gastos correntes. claro que houve um ganho importante em termos de abatimento de dbito, mas sem, no entanto, levar a maioria dos estados realizao de um verdadeiro ajuste estrutural das contas pblicas os poucos que conseguiram faz-lo, como So Paulo, precisaram fazer cortes e racionalizao dos gastos, bem como aumentar a receita. Mais do que isso: a poltica macro-econmica adotada no primeiro mandato de FHC dificultou qualquer ajuste provindo apenas dos recursos de privatizao. Isso porque o modelo da sobrevalorizao cambial e sua aposta no financiamento por poupana externa vincularam-se a uma taxa alta de juros que, ao fim e ao cabo, elevava ainda mais a dvida pblica, de modo que os recursos obtidos com a venda das empresas (estaduais e federais) acabavam, em boa medida, indo para o ralo. Em termos estruturais, os governadores teriam feito melhor se utilizassem a receita da privatizao para capitalizao de fundos de penso do funcionalismo estadual, com efeitos benficos maiores no curto e longo prazos. Mas, naquele momento, os governos estaduais e o governo federal, no seu papel de coordenao federativa, no tinham idia do impacto estrutural dos gastos previdencirios s contas pblicas subnacionais. Obviamente que as privatizaes so funda-
O tema central da agenda federativa de FHC foi a questo financeiro-fiscal. Suas aes nortearam-se pelos objetivos de acabar com os mecanismos que os governos subnacionais tinham de repassar custos Unio, pela criao de condies para que os estados conseguissem ajustar suas contas e pelo programa de privatizao da empresas estaduais, pelo qual procuraram, ao mesmo tempo, remodelar setores econmicos segundo o modelo de Estado defendido por Braslia e obter recursos para quitar a dvida pblica. Alm disso, o segundo perodo governamental concentrou-se, movido ainda pela tica econmica, na questo previdenciria. No plano financeiro-fiscal, o governo federal aproveitou a enorme crise que assolou os governos estaduais e a legitimidade da Era do Real para, primeiramente, reestruturar o sistema bancrio estadual. O resultado final apontou para o fim das formas de repasse de custos ao Banco Central, por meio da extino, privatizao e federalizao da grande maioria dos bancos estaduais. Se, por um lado, este processo ps fim a um mecanismo estrutural de produo de dficit, por outro lado ele teve um preo para os cofres da Unio, causado por dois fatores: pela dificuldade em resolver a situao do Banespa, que postergou a resoluo dos problemas de todo o sistema, e pela necessidade de criar-se um instrumento financeiro de transio, o Proes (Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria), cujo custo final, em valores
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A rea de proteo social bastante abrangente e difcil de ser mapeada no espao deste artigo. Por essa razo, escolhemos trs de suas polticas, analisando como se deu a relao entre descentralizao e coordenao federativa, sem fazer uma avaliao substantiva dos resultados alcanados. A sade , sem dvida alguma, a poltica pblica de maior destaque no quadro federativo desde a Constituio de 1988. O modelo de descentralizao proposto foi construdo por muitos anos de lutas contra a centralizao dos programas e da gesto dos recursos, com destaque para a atuao de sanitaristas e profissionais da rea mdica que constituram, junto com lideranas locais e movimentos sociais, aquilo que alguns denominam de partido da sade a que hoje se somam a burocracia setorial e diversos polticos, muitos com origem na rea. A reforma desse setor aprofundou-se com a Constituio de 1988 e o estabelecimento do Sistema nico de Sade, o SUS. Seus critrios bsicos so a universalidade, a integralidade e a igualdade de assistncia garantida a todos os brasileiros; preconizava ainda a descentralizao da gesto do sistema e a participao da comunidade, com um tom fortemente municipalista. Na dcada de 1990, surgiram tambm as NOBs (Normas Operativas Bsicas), que representaram um esforo de racionalizao dos repasses de recursos e dos gastos pelos estados e municpios, alm da criao de instrumentos de fiscalizao e avaliao das polticas de sade. Elas tentavam definir, com a maior clareza possvel, os custos e benefcios resultantes do cumprimento ou no das regras e critrios de repasse de recursos (principalmente no que se refere s condies necessrias e suficientes ao repasse de recursos financeiros entre Unio, estados e municpios), prestao de contas e acompanhamentos das aes de sade. A partir da NOB-96, o SUS procurou estruturar-se pela responsabilizao de cada instncia de governo. Estabeleceu-se que os gestores federal e estadual so os promotores da harmonizao, modernizao e integrao do SUS. Essa tarefa acontece, especialmente, na Comisso Intergestores Bipartite (CIB), no mbito esta-
dual, e na Comisso Intergestores Tripartite (CIT) no mbito nacional. A NOB-96 estimula as parcerias entre municpios, mas no cria incentivos financeiros especficos (ABRUCIO & COSTA, 1999, p. 78). Foi nesse contexto de maior consistncia da descentralizao que o governo FHC estabeleceu suas polticas de sade. Os problemas iniciais estavam vinculados mais regularidade dos repasses e garantia de fonte seguras e permanentes de recursos. Com a resoluo destes ltimos, a partir do fim da inflao e da aprovao da CPMF com recursos carimbados para a sade, a descentralizao aprofundou-se ainda mais. Entre 1995 e 1999, sem contabilizar as transferncias, os gastos dos nveis de governo eram de 58% para a Unio, 16% para os estados e 26% para os municpios; aps contabilizarmos as transferncias, as cifras mudam substancialmente: 23% para a Unio, 25% para os estados e 52% para os municpios. Alm disso, segundo dados de dezembro de 2001, 99% dos municpios estavam habilitados a uma das condies de gesto, sendo 89% em Gesto Plena da Ateno Bsica, e 10,1% na Gesto Plena do Sistema Municipal (MELO, 2002, p. 4). No campo da sade, a descentralizao e a coordenao federativa estiveram presentes em trs questes. A primeira diz respeito ao fortalecimento das atividades intrinsecamente nacionais. A primeira delas a organizao administrativa do Ministrio da Sade, que se reforou com a melhoria dos sistemas de informao, em especial o Datasus. Houve tambm uma reorganizao administrativa, com aperfeioamento de pessoal e constituio de duas agncias reguladoras essenciais: a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS). Cabe reforar que a coordenao federativa associa-se claramente capacidade burocrtica do governo federal. A poltica de sade do governo FHC adotou iniciativas para reforar as funes redistributivas do SUS, orientando recursos para as regies mais pobres e menos populosas (COSTA, SILVA & RIBEIRO, 1999). A principal medida nesse sentido foi a criao, em dezembro de 1997, do PAB. Ao mesmo tempo em que procura reduzir as desigualdades de recursos, o PAB tambm funciona como incentivo municipalizao, pois somente os governos locais habilitados podem receber tais
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impacto que tm. A primeira diz respeito s polticas de desenvolvimento, analisadas pelo vis do federalismo. A estrutura institucional federal montada para tratar desses problemas foi bastante dbil. O Ministrio da Integrao Regional constituiu-se apenas em um lugar para o fisiologismo poltico da pior espcie, afora ter tido uma grande instabilidade no seu comando, com trocas freqentes de titulares, muitas delas derivadas de algum escndalo. Triste sina tiveram as instituies de coordenao do desenvolvimento regional, a Sudam e a Sudene. O Presidente Fernando Henrique Cardoso poder dizer que foi ele quem desvelou toda uma estrutura profunda, construda por dcadas, de corrupo. bvio que essa obra deve ser creditada ao avano democrtico ocorrido nos ltimos anos, com intensa participao da imprensa e das instituies de controle, em particular aqui o Ministrio Pblico Federal. Mas o fato cabal que o governo FHC no teve um projeto claro de desenvolvimento regional. Ao contrrio, desmantelou os rgos incumbidos de tal tarefa, fragmentou polticas para esta rea e no props uma alternativa ao modelo anterior. O acirramento da guerra fiscal tornou-se uma marca negativa da Era FHC. O uso dessa forma de competio federativa comprovadamente incuo, pois a adoo dessas medidas no tem alterado a redistribuio regional dos recursos e, como mostrou o estudo de Srgio Ferreira (2000), do Bndes, dos sete estados que mais utilizaram os instrumentos de incentivo tributrio (Rio Grande do Sul, Cear, Paran, Esprito Santo, Gois, Bahia e Pernambuco), somente o Cear teve aumento na sua participao no PIB nacional entre 1985 e 199812. Sem dvida, h fatores que fogem da alada da Unio, como o comportamento estadualista das governadorias e os elementos da crise financeira dos estados causados por eles mesmos, resultantes do uso indiscriminado dos instrumentos pre-
Vrias aes do governo FHC poderiam ser criticadas sob o prisma federativo, mas duas delas precisam ser comentadas devido ao enorme
a guerra fiscal foram os seguintes: Gois teve um decrscimo de 2% para 1,9%; no Rio Grande do Sul houve uma queda de 7,9% para 7%; na Bahia, de 5,1% para 4,1%; em Pernambuco, de 2,5% para 2,3%; no Paran, de 6,3% para 5,8%; no Esprito Santo, de 1,7% para 1,5%; a grande exceo, o Cear, teve um crescimento de 1,6% para 1,8% (FERREIRA, 2000, p. 6).
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Fernando Luiz Abrucio (fabrucio@fgvsp.br) Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP), professor do Programa de Ps-graduao em Administrao Pblica e Governo da Fundao Getlio Vargas de So Paulo (FGV-SP), alm de lecionar Poltica Comparada na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 263-267 JUN. 2005 ABSTRACTS Verso dos resumos para o ingls: Miriam Adelman FEDERATIVE COORDINATION IN BRAZIL: THE EXPERIENCE FROM THE FHC ADMINISTRATION TO THE CHALLENGES OF THE LULA GOVERNMENT Fernando Luiz Abrucio With re-democratization, the rebirth of the Brazilian federation brought with it a series of auspicious aspects. Yet Brazil must also face up to the growing dilemas on inter-governmental coordination that have been ascertained internationally, as they pertain to Brazilian historical specificities. The present article concentrates primarily on the study of problems and actions of federative coordination that have arisen recently in Brazil, particularly during the administration of ex-president Fernando Henrique Cardoso. This analysis also aims to summarize the challenges of inter-governmental coordination that the Lula government must now face. KEYWORDS: federation; centralization; FHC administration; Lula government. * * *
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 271-276 JUN. 2005 RSUMS Verso dos resumos para o francs: Maria Fernanda Arajo Lisboa LA COORDINATION FEDERATIVE AU BRSIL : LEXPERIENCE DE LA PERIODE FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (FHC) ET LES DEFIS SOUS LULA Fernando Luiz Abrucio La renaissance de la fdration brsilienne, grce la redmocratisation, annonce de bonnes pespectives, mais il faut aussi que le Brsil fasse face des difficults de coordination entre les rgions qui ont t ressentis internationalement, daprs les spcificits historiques de notre ralit. Cet article sen tient ltude des problmes et actions de coordination fdrative survenues rcemment au Brsil, particulirement dans la priode du gouvernement du prsident Fernando Henrique Cardoso. A partir de cette analyse, on prsente, la fin et brivement, les dfis de coordination dintgration gouvernementale pour le prsident Lula. MOTS-CLES : fdration; centralisation; dcentralisation; gouvernement FHC; gouvernement Lula. * * *
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