Modulo I - Aula I

Escola de Formao Poltica Miguel Arraes
TEXTO DE REFERNCIA
Mdulo I O que so polticas pblicas Aula 1 O que so polticas pblicas
Rosangela Vecchia1
I Introduo: Poltica Pblica o fazer do Estado! So as aes do Estado no exerccio das suas competncias. a materialidade do Estado. Para tratar das polticas pblicas indispensvel examinar as complexas relaes entre o Estado, a Economia e a Sociedade. Inmeros so os campos do conhecimento humano necessrios compreenso das polticas pblicas: a Histria, a Cincia Poltica, a Sociologia, a Economia, o Direito, a Administrao Pblica. preciso tambm conhecer temas especficos: Educao, Sade, Assistncia Social, Segurana, Ecologia, Urbanismo, Saneamento, Habitao, Energia, Transporte e todas as reas onde o Estado pode atuar. As Polticas Pblicas so, pois, a atividade-fim do Estado, a razo da sua existncia.
II - Poltica Pblica e Estado Moderno:
Rosangela Vecchia formada em administrao pblica pela FGV-SP e direito pela UNITOLEDO, participa do Programa de Mestrado em Direito da Fundao Eurpides de Marlia, professora do Centro Universitrio Toledo de Araatuba e consultora em administrao municipal.
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Como prprio das cincias humanas um conceito como o de Poltica Pblica precisa ser localizado no contexto da histria. Contexto limitado a partir da modernidade, posto que so as instituies polticas criadas no Estado Moderno que vo determinar as formas de organizao do Estado contemporneo. E o que o Estado Moderno? Chamamos de Estado Moderno as instituies polticas que comeam a surgir na Europa a partir do Sculo XV e que vo sendo aprimoradas at atingirem sua manifestao mais elaborada, no final do Sculo XVIII, com a Revoluo Francesa. quando as instituies pblicas assumem seus contornos contemporneos: Estados Soberanos, constitudos na forma da Lei, pela vontade do povo, atravs de seus representantes, em poderes divididos e autnomos. O poder poltico na modernidade no deriva de Deus e da Igreja, as coisas do Estado e da poltica so convenes humanas, como ensina Maquiavel. Trs sculos de profundas transformaes na Europa acompanham o declnio do modo de produo feudal e sua progressiva substituio pelo modo de produo capitalista. O crescimento do comrcio fez nascer uma nova classe formada por ricos comerciantes - a burguesia. As Reformas protestantes confrontam o poder e a hegemonia da Igreja e do Papa. O feudalismo agoniza. As grandes navegaes, o mercantilismo, a acumulao de riqueza na Europa criam as condies histricas para o desenvolvimento do novo modo de produo. O trabalho artesanal vai sendo, progressivamente, substitudo pelo trabalho dividido. O arteso se transforma em assalariado. A burguesia, agora dona dos meios de produo, alcana poder econmico e, confronta as estruturas do velho regime, as Monarquias Absolutas e a Igreja. O capitalismo nascente transforma a vida em sociedade e demanda novas formas de organizao do Estado. A descoberta do Novo Mundo transforma a geografia do planeta. No final do sculo XV e incio do sculo XVI os contornos do mundo moderno esto amplos. Nasce a idia de economia internacional. Os metais preciosos das colnias fluem para a Europa deslocando o eixo econmico da Itlia do Mar Mediterrneo para o Atlntico. O ambiente cultural o do Renascimento nas artes, nas cincias, na poltica, nas formas de vida; na habitao, na alimentao, etc. Tudo se transforma. Na religio a Reforma Protestante cria sintonia com o esprito capitalista ao valorizar a acumulao de riquezas por meio do trabalho e justificar o emprstimo a juros, superando a
condenao catlica usura. Surgem os primeiros bancos, elementos fundamentais para o novo sistema econmico nascente. A Europa que vivera onze sculos sob o domnio da Igreja se v s voltas com profundas transformaes. Os tempos so de Renascimento, de Iluminismo, de Mercantilismo. Os avanos tecnolgicos criavam as condies tcnicas da primeira Revoluo Industrial. Esse um perodo de grandes desafios para os pensadores do campo da poltica. Autores cujo mrito reside na competncia de jogar luz s estruturas de uma nova forma de organizao do Estado. A tarefa primeira foi de Maquiavel informando sobre a dinmica da poltica. Em seguida, os autores chamados contratualistas, cuja tarefa maior foi formular a idia do Contrato Social que funda o Estado Moderno. Para sobreviver s ameaas da natureza, o homem primitivo, busca viver em sociedade. Na vida em sociedade surgem os conflitos de interesses e o homem abre mo da liberdade que tinha em estado de natureza e cria por contrato o Estado. A finalidade de garantir e proteger o direito vida e a propriedade. Do povo emana todo o poder do Estado e a servio dos interesses coletivos desse povo que o Estado deve agir. A soberania no Estado Moderno do povo! So autores clssicos da cincia poltica nesse perodo: Nicolau Maquiavel, Thomas Hobbes, John Locke, Jean Jacques Rousseau e Charles Louis de Secondat Montesquieu. Cada qual, em seu tempo, contribuiu de forma definitiva para o entendimento da estrutura e funcionamento do Estado Moderno Capitalista. NICOLAU MAQUIAVEL (1469 - 1527)2 considerado o Pai da Cincia Poltica, em sua obra O Prncipe de 1513, descreve friamente os mecanismos sombrios do poder absoluto. To importante sua obra que seu nome se torna adjetivo e substantivo de uma prtica pejorativa do comportamento humano. Pessoa maquiavlica aquela que trama, conspira de modo frio e calculista. Maquiavelismo traduz esperteza no mal sentido. Por muito tempo Maquiavel foi considerado um autor maldito. S muitos sculos depois, outro autor de peso, Rousseau reconhece a importncia de sua obra para o entendimento da poltica. Maquiavel, fingindo dar lies ao Prncipe, deu grandes lies ao povo.3 Considerado o primeiro autor do pensamento moderno, retratou nos seus textos as profundas transformaes na ordem feudal e contribuiu para a
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MAQUIAVEL, Nicolau. O Prncipe. Coleo os Pensadores. Nova Cultura. So Paulo. Ed. 1999.
ROSSEAU, Jean Jacques. Do Contrato Social, Coleo os Pensadores. Nova Cultural. So Paulo. Ed. 1999 livro 3, captulo IV.
compreenso da natureza humana do poder poltico do soberano, rompendo de forma definitiva com a compreenso divina do poder, que garantia a sustentao ao domnio da igreja. Com sua chocante amoralidade explicita a dinmica do poder poltico. Separa a tica moral da tica poltica e delimita o objetivo supremo do soberano de alcanar o poder e nele perpetuar-se, no importando os meios de que lana mo para atingir seu fim maior que governar. Desse raciocnio deriva sua mxima os fins justificam os meios. A legitimidade dessa luta pelo poder est na figura do Prncipe, homem de virt, aquele que, conhecendo as circunstncias, capaz de arrebat-las a seu favor, valendo-se da liberdade de que o homem dispe. No espera que a fortuna, a sorte, o deixe governar. Para preservar seu poder o soberano deve ser estimado por seu povo para isso, deve garantir que os sditos possam exercer suas atividades livremente. A arte de manter-se no poder a arte de bem governar , mantendo a paz social. Maquiavel aconselha o Prncipe a aproximar-se sempre do povo que deseja apenas no ser oprimido. J os nobres, ricos e poderosos que cercam a corte do Prncipe, no h como satisfaz-los. Sempre querem mais! Muitos cientistas polticos vo identificar na obra de Maquiavel uma crtica feroz ao Estado absolutista, que em runas estava lentamente sendo substitudo por outras formas de organizao poltica da sociedade. THOMAS HOBBES (1588 - 1679)4 autor que inaugura o pensamento jusnaturalista e contratualista de formao do Estado Moderno ao identificar, pela primeira vez, que o poder poltico emana do povo. O movimento da formao do Estado constitudo pelas foras que emanam do indivduo at o Estado. Em sua obra clssica O Leviat de 1651, Hobbes consolida sua posio histrica de grande terico da soberania do Estado. Seu pensamento ser direcionado defesa da Monarquia e do poder do soberano. Poder no mais derivado de Deus, mas, poder concedido pelos homens, a fim de manter a paz e garantir a vida. Hobbes tem uma viso pessimista da natureza humana. A partir de uma abstrao, imagina as condies de vida humana no estado de natureza. Nessas condies, os homens igualados em suas paixes, buscariam, cada um, a satisfao daquilo que desejam e afastariam de si o indesejvel.
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HOBBES, Thomas. O Leviat. Coleo os Pensadores. Nova Cultural. So Paulo. Ed. 1999
Em estado de natureza, os homens so livres e iguais como inimigos. O homem o lobo do homem. A guerra de todos contra todos fruto do desejo de segurana e autopreservao de cada um e tambm fonte de insegurana generalizada e de medo da morte. No estado de natureza todo homem deve esforar-se pela paz. E a paz s ser buscada se ela for mais vantajosa do que a guerra. Renunciar liberdade que possui no estado de natureza o preo que o homem paga para selar a paz. A essa renuncia mtua onde cada um desiste de ser obstculo a autopreservao do outro o contrato social. Um pacto firmado entre todos e que d origem sociedade civil. O Contrato cria o Estado e a obrigao de que todos os homens o cumpram . Contrato que d ao Estado o monoplio da fora, o poder de punir aqueles que no cumprem o pacto social. O documento que d materialidade ao contrato social a Constituio, Lei Magna que funda o pas. Cada um e todos se submetem ao poder forte e soberano do Estado em favor da paz, por medo da morte. Estado cuja vontade mais forte que a vontade dos indivduos e que os obriga paz. O poder no Estado Moderno, ento, deriva dos homens. O poder de Estado a soma dos poderes dos homens a ele conferido. Os homens criam e legitimam a soberania do Estado. A renncia total a favor de homem artificial Leviat que concentra todos os poderes de cada homem. uma s fora, uma s vontade, um s poder - o corpo poltico - o Estado, que est acima dos indivduos, mas, criao destes e sua representao. O Estado detm poder ilimitado e o monoplio da fora, usa o recurso da violncia para manter a paz. So autores clssicos da cincia poltica nesse perodo: Nicolau Maquiavel, Thomas Hobbes, John Locke, Jean Jacques Rousseau e Charles Louis de Secondat Montesquieu. Cada qual, em seu tempo, contribuiu de forma definitiva para o entendimento da estrutura e funcionamento do Estado Moderno Capitalista. JOHN LOCKE (1632 1704)5 escreve sua obra Dois Tratados sobre o Governo Civil em 1690. O contexto social e poltico que ele enfrenta o da Revoluo Gloriosa de 1688, quando tem incio a instaurao da Monarquia Constitucional na Inglaterra, tal como existe hoje. Locke utilizando o mesmo raciocnio abstrato de Hobbes vai refletir sobre o homem no estado de
LOCKE, John. Dois Tratados sobre o Governo Civil. Coleo os Pensadores. Nova Cultural. So Paulo. 1999.
natureza e identificar que o ser humano dotado de paixo e razo, concluindo que pela prpria razo que o homem bom. Vivendo como iguais, livres e independentes os homens s se submetem s Leis da Natureza, isto , razo. Cada um livre para dispor do seu corpo, mas, no deve abusar de sua liberdade para prejudicar os demais. Porm, no estado de natureza os homens so juzes em causa prpria, o que os impedir de atingir a justia posto que sero sempre parciais em suas decises. Livres na natureza com bens em abundncia no h conflito entre os homens. No entanto, os bens da natureza no so inesgotveis, na escassez os conflitos aparecem. O homem que se apropria e domina a natureza com o esforo legtimo do seu trabalho, acumula propriedades. Amplo o conceito de propriedade em Locke, [...] o homem, sendo senhor de si prprio e proprietrio de sua pessoa e das aes ou do trabalho que executa, teria ainda em si mesmo a base da propriedade. A propriedade em Locke j existe no estado de natureza. A terra dada por Deus em comum a todos os homens pode dela se tornar proprietrio medida que incorporar a ela o seu trabalho. Pelo trabalho o homem torna-se proprietrio privado da terra, estabelecendo sobre o bem um direito prprio e oponvel aos outros homens. O trabalho era, pois, na concepo de Locke, o fundamento originrio da propriedade.6 Nesse mundo natural de abundncia e harmonia, baseado na razo, no haveria necessidade do Estado. Mas, nem todos os homens agem com razo. Agresses seriam atos insensatos e irracionais de indivduos que renunciaram razo. Os homens que agem de forma contrria razo, transgridem as leis da natureza, devem ser condenados. Inicia-se, assim, o estado de guerra; guerra de alguns contra os demais. A paz s se alcana para rendio do criminoso e pela reparao dos danos causados. S termina quando o ltimo criminoso for rendido e isso perpetua o estado de guerra. Para superar essa guerra sem fim, os homens desistem de aplicar as leis naturais com as prprias mos e criam o Estado de Direito. Estado que tem por base as leis naturais, o jusnaturalismo. Os homens renunciam liberdade natural e entregam ao corpo poltico, formado no ato da renncia e num pacto, o comando da sociedade. Fundam a comunidade representada pelo governo.
MELLO, Leonel Itaussu Almeida. John Locke e o individualismo liberal, in Clssicos da Poltica. Organizador: Francisco C. Weffort.13 ed. So Paulo: Editora Atlas, 2000.
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Esse Estado ter direito de julgar e punir os criminosos.Ter o monoplio da fora, usado para garantir a cada membro a sociedade: segurana, conforto e paz. A legitimidade do Estado em Locke est vinculada idia de justia. De forma privada o homem no seria capaz de realizar a justia. O Estado seria um organismo capaz de agir com iseno. Porm, o poder do Estado em Locke no centralizado, os limites das funes do Estado so claros. O poder no emana de um soberano que a tudo comanda e que a todos subordina, como em Hobbes. No Estado liberal de Locke o poder emana de leis gerais e abstratas, que traduzem o conjunto de interesses da sociedade. Poder que mesmo estando acima dos homens mantm preservadas a igualdade e a liberdade humana. Os homens s obedecem ao poder do Estado na medida em que este age nos imites das Leis. O poder poltico do Estado esta na modernidade fundamentado na racionalidade da Lei. As primeiras expresses de diviso do poder do Estado so encontradas na obra de Locke, que argumentava pela necessidade do Legislativo estar separado do Executivo de tal forma que um poder fosse responsvel por criar as Leis e outro por execut-las. Identifica ainda outras funes e reconhece a necessidade de um poder discricionrio mesmo que limitado por Leis.
[...] Locke aponta a existncia de quatro funes fundamentais, exercidas por dois rgos do poder. A funo legislativa caberia ao Parlamento. A funo executiva, exercida pelo rei, comportava um desdobramento, chamando-se funo federativa quando se tratasse do poder de guerra e de paz, de ligas e alianas, e de todas as questes que devessem ser tratadas fora do estado. A quarta funo, tambm exercida pelo rei, era a prerrogativa, conceituada como o poder de fazer o bem pblico sem se subordinar as regras.7
As Leis elaboradas pelos homens fundadas nas Leis da Natureza garantiriam a representao dos interesses do povo, que teria um direito natural de opor-se ao poder do Estado, sempre que lhe fossem impostas Leis de maneira arbitrria pelo soberano, limitando direitos naturais do homem.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Teoria Geral do Estado. So Paulo, Editora Saraiva, 1998.p. 217
JEAN JACQUES ROUSSEAU (1712 1778)8 outro autor de grande contribuio nas teorias polticas no mundo moderno. Sua obra O Contrato Social publicada em 1762 exercer papel decisivo na Revoluo Francesa.de 1789 e at hoje indispensvel para aqueles que estudam a democracia participativa na modernidade. Crtico contundente da hipocrisia social que reinava na decadente nobreza francesa, Rousseau ir buscar em sua obra os fundamentos de legitimidade para o pacto entre os homens que d origem ao Estado Moderno: o Contrato Social. Rousseau inicia sua obra com a seguinte frase: O homem nasce livre, e por toda parte encontra-se a ferros. O que se cr senhor dos demais no deixa de ser mais escravo do que eles. Como adveio tal mudana? Ignoro-o. Que poder legitim-la? Creio poder resolver esta questo9 Partindo de uma viso crtica das obras de Hobbes e Locke, questiona a legitimidade de um Estado que nasce do pacto entre os homens, onde cada um abre mo da liberdade que tinham no estado de natureza para viver em paz na sociedade, porm, quando se olha volta o que se v a maioria do povo vivendo na pobreza, na misria, na doena e na fome. Acreditava que a guerra entre os homens surgiu com a criao da propriedade privada, que gerou as desigualdades. Para Rousseau o Contrato Social que funda o Estado s tem legitimidade se reproduzir a vontade geral do povo, ou seja, a vontade de cada um e de todos e no de uma parcela do povo. Influenciado pelas notcias que chegavam do novo mundo sobre os ndios, Rousseau acredita que o homem em estado de natureza bom. dele a idia do Bom Selvagem. A vida em sociedade sob o domnio do poder desptico dos soberanos que cria os obstculos para a vida do homem em sociedade. A sada que resta a grande massa de desvalidos associar-se para defender-se. O Estado seria, assim, essa grande associao capaz de proteger a cada um dos seus associados. Unidos uns aos outros e obedecendo a essa vontade geral, o homem permanece livre como antes: Mas, cada um dando-se a todos no se d a ningum e recebe o que deu em proteo aquilo que seu. Todos ganham, ningum perde, o homem deixa assim o estado de natureza para ingressar na sociedade civil. O Estado no deve existir para defender interesses particulares e sim a vontade geral.
ROUSSEAU, Jean Jacques. O Contrato Social.Volume I e II. Coleo os Pensadores. Nova Cultural. So Paulo. Ed. 1999
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ROUSSEAU, Jean Jacques. O Contrato Social. Coleo Os Pensadores. Nova Cultural.. p. 53
O poder soberano constitudo pela autoridade dos cidados que participam da vida social. Sditos quando submetidos s Leis do Estado e povo quando representados na sua forma coletiva. Num mundo de desigualdades os homens so levados a querer romper o pacto que deu origem vida civil. Um bom governo deve preocupar-se com o bem estar do seu povo. Mesmo as minorias devem ser respeitadas pelo Estado. A vontade geral no vontade da maioria, mas, a vontade de todos. O Contrato Social impe limites ao poder do Estado e garante a liberdade dos indivduos para que possam obter a mais ampla participao na vida poltica da Nao. As Leis elaboradas pelos representantes do povo conferem movimento ao governo, expressam a vontade do povo atravs do corpo poltico do Estado. Seus ideais de liberdade, igualdade e fraternidade vo se tornar lema da Revoluo Francesa. As influncias do pensamento de Rousseau na construo do Estado Democrtico de Direito que nasce com a modernidade so evidentes. Democracia na sua forma mais ampla o governo do povo, para o povo. Governo em que os cidados participando das decises polticas, exprimem sua vontade geral nos destinos da Nao. Todas as Constituies dos pases na modernidade, inclusive a do Brasil vo trazer essa concepo de que o poder emana do povo e em seu nome exercido pelo Estado.
CHARLES LOUIS DE SECONDAT MONSTESQUIEU (1689 1755). O Estado a mais complexa das organizaes criadas pelo homem. Com mltiplas funes em Montesquieu e na sua teoria da diviso dos poderes, dos freios e contrapesos, que tivemos formulado o equilbrio necessrio entre os trs poder autnomo, independente e harmnico. Para que no haja abusos preciso que o poder detenha o poder10. Constituem os poderes do Estado Moderno o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, que correspondem s funes especficas. Desde os primrdios da construo do que convencionamos chamar Estado Moderno est o homem procurando estabelecer formas efetivas de controle da sociedade sobre o Estado. Como bem advertiu Montesquieu em sua obra, O Esprito da Leis: uma experincia eterna que todo homem que detm o poder levado a dele abusar; ele vai at onde encontra
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MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. So Paulo, Editora Saraiva, 2000, p.
limites.11. Historiando as causas da grandeza e da decadncia dos romanos Montesquieu viu como o Estado pode corromper-se a ponto de desaparecer o esprito pblico, como conseqncia do abuso do poder poltico. Para evitar esse abuso props a tri-partio do poder.
Para formar um Governo Moderado, precisa combinar os Poderes, regr-los, temper-los, faz-los agir; dar a um Poder, por assim dizer, um lastro, para p-lo em condies de resistir a um outro. uma obra-prima de legislao, que raramente o acaso produz, e raramente se deixa a prudncia produzir12
Quando a norma jurdica formulada contra a vontade das condies sociais, alheia ao esprito do direito daquela sociedade, tem-se apenas uma lei formalmente constituda e no uma lei de verdade. o que nos diz Montesquieu ao nos explicar o esprito da lei. Para que um poder possa frear o outro preciso garantias constitucionais, inviolveis, de eficcia plena, normas fortes, sob pena de no se atingir o desejado equilbrio para a sobrevivncia do Estado Moderno. Montesquieu entendia que o Poder Judicirio um Poder neutro Dos trs Poderes, de que falamos, o de julgar de certo modo nulo. No restam seno dois13 Identifica, ento, o poder Executivo e o Legislativo como os dois poderes mais sujeitos a abusos de poder. Argumenta que por serem independentes, autnomos so os mais aptos a frear-se um ao outro. A diviso dos poderes em Montesquieu, prev a atuaes concorrente, no estanque e independente de cada uma das instncias de poder. essa dinmica que faz nascer a harmonia entre eles. Harmonia que resulta de dissonncias, de disputas, de vigilncia, onde cada um dos poderes intransigente na sua funo promove a harmonia como resultado. Falando dessa harmonia, Pedro Vieira Mota, em uma das notas em que comenta a obra de Montesquieu ensina:
Alis Montesquieu conceituou dinamicamente no s a vida poltica mas toda a vida social, registrando o marasmo, o imobilismo como prprio do despotismo.... A concepo de Montesquieu foi retomada por Ihering em sua preciosa monografia A luta pelo direito: na realidade poltica, como na sociedade em geral, o equilbrio se estabelece atravs da emulao; resulta da convivncia, da necessidade da convivncia.14
MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. Editora Saraiva. So Paulo. 2000, pg.25 Ibidem, p. 26 13 Ibidem. p. 47 14 MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. Editora Saraiva. So Paulo. 2000, p. 26
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A Constituio Brasileira de 1988, como a maioria das Constituies do mundo moderno, traz em seu artigo 2o o princpio da diviso de poderes. so poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. O princpio consiste em confiar cada uma das funes governamentais (executiva, legislativa e jurisdicional) a rgos diferentes.15 Cada um dos poderes possui uma funo predominante que o caracteriza como detentor de parcela da soberania estatal, alm de outras funes previstas no texto constitucional.16 Nossa Constituio expressou a independncia e a harmonia necessria ao controle do Estado. Independncia que significa, como nos ensino Jos Afonso da Silva17, que a investidura e a permanncia das pessoas num poder no depende da vontade dos outros; que a ao de um poder no depende de consulta nem autorizao do outro; que cada poder livre para organizar seu funcionamento , sempre com base na Lei. A harmonia se expressa pelo respeito que cada poder deve ter para com as prerrogativas do outro poder. Certo no entanto que essa independncia no absoluta. A prpria constituio prev excees.
A separao e a independncia dos poderes (Constituio do Brasil, art. 2o) excluem a possibilidade de dissoluo do Legislativo pelo Executivo e vice versa, embora a delegao de atribuies de um poder a outro seja uma realidade.18
Na dinmica do Estado vamos identificar a existncia de interferncias. So elas que vo dar as medidas de fora no sistema de freios e contrapesos. A harmonia resulta da busca incessante pelo equilbrio, pela superao do arbtrio e do desmando de um poder se sobrepondo a outro. Todo esse sistema se reproduz nos diferentes nveis de governo no Brasil: Unio, Estados, Distrito e Municpios. Pedro Vieira Mota na introduo do livro de Montesquieu, O Esprito das Leis, nos ensina:
[...]as foras que animam o Governo so as mesmas que movem, impulsionam todo o Estado. O Governo o dinamizador do Estado....Estudar o Estado apenas sob o aspecto constitucional como dissecar um cadver e descrever suas partes
SILVA, Jos Afonso.Curso de Direito Constitucional Positivo, So Paulo, Editora Malheiros, 2000. p 112 MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 9 Edio. Editora Atlas, 2001, p. 365. 17 SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, So Paulo, Editora Malheiros, 2000.SILVA, p 112 18 ACQUAVIVA, Marcus Cludio. Teoria Geral do Estado. Editora Saraiva. So Paulo. 2000, pg. 213.
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estaticamente, abstraindo de suas funes, portanto sem considerar se os rgos se apresentam normais, ou se aleijados atrofiados ou hipertrofiados. Da mesma forma estudar o Governo apenas politicamente, sem considerar o organismo estatal, como especular imaginariamente acerca de funes, movimentos, sem pensar nos rgos que os executam. Da por que a Poltica e o Direito Constitucional so cincias afins e o estudo de uma, em maior ou menor extenso, complementa o estudo da outra.19
A teoria de separao de Estado, que atravs da obra de MONTESQUIEU se incorporou ao constitucionalismo, foi concebida para assegurar a liberdade dos indivduos. Segundo a teoria de sistema de freios e contrapesos os atos que o Estado pratica podem ser de duas espcies: ou so atos gerais ou so especiais. Os atos gerais, que s podem ser praticados pelo poder legislativo, constituem-se a emisso de regras gerais e abstratas, no se sabendo, no momento de serem emitidas, a quem elas iro atingir. S depois de emitida a norma geral que se abre a possibilidade de atuao do poder executivo, por meio de atos especiais. Um argumento importante contra o sistema que ele jamais conseguiu assegurar a liberdade dos indivduos ou o carter democrtico do Estado. A separao dos poderes um dogma, aliado idia de democracia. Para manter a aparncia da separao de poderes: entre as tentativas feitas, duas merecem destaque: a delegao de poderes e a transferncia constitucional de competncias. necessrio que se reconhea que o dogma da rgida separao formal est superado, o Estado Moderno tem sido reorganiza, de modo a conciliar a necessidade de eficincia com os princpios democrticos. So os trs poderes no Estado Moderno: . Poder Legislativo que corresponde funo legislativa e consiste no estabelecimento de normas gerais e abstratas que regem a vida em sociedade. No Estado Democrtico de Direito o Legislativo que organiza as demandas da sociedade, vontades coletivas, e as transforma em Lei, comandos concretos voltados para pessoas indeterminadas. Manifestao de vontade a ser feito valer toda vez que ocorrer um fato descrito na norma. O Poder Legislativo, pois, elabora as Leis e fiscaliza a ao do Executivo. . Poder Executivo que corresponde funo executiva e vai traduzir em atos de administrao pblica, vontades abstratas, individualizando e exteriorizando aquilo que a lei
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MONTESQUIEU. Op. cit. O Esprito das Leis. Editora Saraiva. So Paulo. 2000, pg. 27
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determina. Por exemplo, dizer que todo aquele que comprar uma mercadoria ir pagar o Imposto sobre a Circulao de Mercadorias uma lei, vontade abstrata, mas, cobrar de uma pessoa especfica o valor correspondente determinada lei, um ato executivo. O Poder Executivo, pois, executa as aes de governo e comanda a mquina do Estado com base nas Leis. . Poder Judicirio que corresponde funo jurisdicional com poderes para dirimir possveis controvrsias que possam surgir por ocasio da aplicao da lei e para garantir o cumprimento das Leis. Cada qual com funo especfica na organizao do Estado; na formulao, execuo e fiscalizao das polticas pblicas. Poltica Pblica, portanto, no diz respeito apenas ao Poder Executivo. No tarefa s de quem est na gesto da mquina pblica. O Poder Legislativo formula a poltica pblica atravs da Lei, o Poder Executivo executa a poltica pblica determinada pela Lei; o Poder Judicirio fiscaliza a execuo da poltica pblica, com base na Lei. Assim, no h que se estranhar as exigncias e as punies impostas pela Justia quando comprovadas denncias do Ministrio Pblico sobre atos do executivo que deixou de atender aos comandos legais na execuo de polticas pblicas. To pouco se pode estranhar senadores, deputados federais e estaduais e vereadores fiscalizando a ao executiva. Legislativo apurando denncias sobre o Judicirio e assim sucessivamente. O Brasil Estado Federativo. A Constituio, nossa Lei Maior, dispe sobre a diviso de competncias entre os vrios entes que compem a Federao: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Funes e competncias distribudas e delimitadas na Constituio entre os trs poderes e os nveis de governo: As Polticas Pblicas se manifestam, portanto, no campo da poltica, da coisa pblica, no interesse coletivo. So demandas da sociedade representadas pelo voto na escolha do comando do Estado. Vontades coletivas transformadas em Lei, executadas pelo Governo e fiscalizadas pela Justia. III Polticas Pblicas e Desenvolvimento Mas, o que determina o fazer do Estado? Quais as diferentes vises sobre as competncias do Estado?
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na histria das doutrinas econmicas, onde esto consolidadas as diferentes vises sobre o que o desenvolvimento econmico de um pas e quais as condies necessrias para que ele ocorra, que vo estar propostas as competncias para o Estado e, portanto, as polticas pblicas por ele implementadas. O pensamento dominante numa determinada sociedade se manifestar atravs das foras polticas que a representam. E, as diferentes vises do desenvolvimento econmico estabelecem diferentes propostas de polticas de responsabilidade do Estado. So concepes que vo se manifestar nos diferentes grupos polticos que disputam os cargos eletivos. Se no Estado Democrtico de Direito, as polticas pblicas so demandas da sociedade representadas pelo voto na escolha do comando do Estado, ento, as relaes de fora poltica em determinada sociedade, num determinado momento histrico determinam as polticas pblicas implementa pelos diferentes pases. Assim, podemos ter vrias concepes sobre o papel do Estado. E o que so doutrinas econmicas?
Segundo Paul Hugon, Uma doutrina econmica constitui, a um s tempo, um projeto de organizao econmica de dada sociedade e uma interpretao da atividade econmica de dada poca20.
A questo que desafia os economistas a determinao das origens das crises capitalistas que afetam o processo de acumulao de capital, o nvel de emprego e o crescimento econmico. Tratar do desenvolvimento econmico analisar quais as implicaes distributivas do crescimento econmico entre as classes sociais. Os autores clssicos da poltica econmica so aqueles cujo pensamento foi suficiente para desvendar a dinmica da economia. So autores que acabaram por produzir seguidores, outros pensadores que vo agregando anlise ao pensamento original. Pensadores que necessitam dos clssicos para compreender a realidade, concordando ou discordando, partem dos argumentos daqueles que criaram uma doutrina coerente, um modelo de referncia terica. As doutrina econmicas so, ento, os diferentes modelos propostos para a organizao da economia. Constituem elementos indispensveis que permitem reconstituir uma poca, retratar a realidade, explicar um conjunto de fatos com uma determinada lgica. H uma diferena bem demarcada entre cincia e doutrina.
[...] A cincia visa explicao dos fenmenos econmicos. Para isto, observa, analisa, levanta hipteses e as verifica em confronto com os fatos. So operaes
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HUGON, Paul. Histria das Doutrinas Econmicas, 14a edio. So Paulo. Editora Atlas, 1995. p.21.
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desenvolvidas num ambiente de objetividade, de indiferena, de neutralidade e amoralidade cientfica. A doutrina um projeto de organizao da sociedade, tal como seu autor a julga melhor. Ela contm os elementos da poltica econmica escolhida para realizar a organizao desejada. [...] Na doutrina o autor fixa a priori o fim que espera atingir e, para elaborar a doutrina que se lhe ajusta, vai buscar seus argumentos nas mais variadas fontes da filosofia, da sociologia, da histria, da poltica, da religio, da geografia e da economia.[...] Numa doutrina encontram-se idias morais, posies filosficas e polticas, atitudes psicolgicas, interesses individuais, interesses de classes ou de naes.21
Se cincia e doutrina so coisas diferentes isso no significa que as doutrinas so formuladas de forma aleatria, ao contrrio, elas devem basear seus raciocnios em princpios tericos de cincia:
Uma doutrina deve embasar parte de seus argumentos em princpios da teoria econmica quando, para mais no seja, explicar e justificar o funcionamento da organizao prevista. A solidez desses princpios garante a estabilidade do edifcio doutrinal.22
Estudar as doutrinas de desenvolvimento econmico examinar como os homens, atravs dos sculos, organizaram seus esforos no sentido de utilizar, da melhor maneira possvel, os bens e servios econmicos na satisfao das necessidades dos indivduos. Como a humanidade vai propondo o atendimento das necessidades humanas frente raridade dos fatores de produo. Compreender desenvolvimento econmico compreender as doutrinas sobre as quais se escolhe esta ou aquela poltica econmica. Desde o feudalismo possvel reconhecer idias de crescimento e acumulao de riqueza com a finalidade de garantir o poder do soberano. Historicamente, a idia de desenvolvimento comea a ser formulada junto com a viso de progresso. Na expanso geogrfica com a descoberta de novos mundos.Desenvolver significava levar para as novas civilizaes colonizadas a viso europia do mundo, uma forma superior de civilizao23.
HUGON, Paul. Histria das Doutrinas Econmicas, 14a edio. So Paulo. Editora Atlas, 1995. p.21 e22. HUGON, Paul. Histria das Doutrinas Econmicas, 14a edio. So Paulo. Editora Atlas, 1995. p.21 e22. 23 FURTADO, Celso. O Mito do Desenvolvimento Econmico. So Paulo: Editora Paz e Terra, 1974.p.22
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No mercantilismo a base do sistema est na concepo metalista, a prosperidade dos pases parece estar na razo direta da quantidade de metais preciosos que possuem24 Para os autores mercantilistas a riqueza das naes depende do fluxo externo de metais preciosos. Acumular riquezas por meio da explorao de metais preciosos das Colnias e da ampliao do comrcio est na base do pensamento mercantilista. Concepo que fez desenvolver o comrcio internacional. Os pases europeus, centro do mundo moderno de ento, precisavam manter com os outros pases uma relao de supervit na balana comercial. A Metrpole cria com suas colnias o pacto colonial, todo o comrcio externo das Colnias efetuava-se unicamente com a Metrpole, que fixava os preos e as quantidades dos produtos comercializados. A poltica mercantilista da metrpole vigorar nas colnias atravs do pacto colonial, que na verdade constitui-se de regras unilaterais e que no pode ser confundido com conveno ou acordo entre as partes como a palavra pacto pode sugerir. Os meios utilizados pela Metrpole para garantir sua hegemonia sobre a economia da colnia podem ser assim sintetizados:
Para obter tais resultados a Metrpole se arroga em monopolizadora das compras e vendas dos produtos de sua colnia, o que significa que todas as exportaes da colnia se destinam Metrpole e todas as importaes da colnia provm da Metrpole. E, para assegurar integralmente a aplicao desses dois monoplios, a Metrpole reserva a si tambm o monoplio dos transportes: somente seus navios tm o direito de realizar o comrcio com a colnia, salvo excees autorizadas e controladas pelo pas colonizador.25
A acumulao de capitais na Europa, fruto do mercantilismo, cria as condies histricas para o desenvolvimento capitalista. Comandando a Revoluo Industrial os europeus criaram o mito de que o desenvolvimento poderia ser universalizado e os padres de consumo de uma minoria da humanidade poderiam tornar-se acessvel s grandes massas de populao do resto do mundo. O desenvolvimento assim entendido como produto das potencialidades humanas, pouco importando a forma como essa acumulao de capital se d e o seu impacto na periferia do sistema. No final do sculo XVII, por volta de 1690 e at o final do sculo XVIII surge na Europa uma nova corrente doutrinria na economia que ir contrapor-se ao pensamento dos mercantilistas. So os fisiocratas.
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HUGON, Paul. Histria das Doutrinas Econmicas, 14a edio. So Paulo. Editora Atlas, 1995. p. 30. HUGON, Paul. Histria das Doutrinas Econmicas, 14a edio. So Paulo. Editora Atlas, 1995. p.79
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Os economistas fisiocratas combatiam a doutrina mercantilista ao propor uma conduta liberal por parte do Estado e a transferncia da ateno que davam ao comrcio para a produo agrcola. Tentaram construir uma viso geral da vida econmica, formulando pela primeira vez, de maneira sistemtica e lgica, uma teoria do liberalismo econmico. So os fisiocratas que vo dar os pressupostos do direito de propriedade, com base na sua utilidade social. Sem garantia da propriedade, a terra propriedade implica na obrigao de cultiv-la. Da propriedade agrcola passam a defender a propriedade de modo geral e sobre esta base jurdica, direcionada defesa do interesse pessoal, desenvolvem as bases do individualismo. Toda interveno do Estado condenvel quando no se limita a garantir essa ordem. Por isso, defende uma grande liberdade econmica. Lanam a mxima do liberalismo econmico: laissez-faire, laissez passer (deixar fazer, deixar passar). Trabalham com a noo de harmonia, de equilbrio, entre o interesse individual e o interesse geral, regulado pelo fluxo natural do funcionamento do organismo econmico como ordem providencial, vontade de Deus. Est a a base do liberalismo econmico. Para os fisiocratas caberia ao Estado manter essa ordem natural. O Estado deveria assumir o papel exclusivo de guardio da propriedade e garantidor da liberdade econmica. Com essas construes tericas vamos ver inaugurado o pensamento clssico da economia poltica. Alguns dos mais importantes autores desse perodo e que estudam o desenvolvimento na economia capitalista so: Adam Smith, David Ricardo e John Stuart Mill. Em suas obras esto os elementos iniciais necessrios formao dos estudos de desenvolvimento econmico. A obra de Karl Marx O Capital marcar profundamente a compreenso da dinmica do modo de produo capitalista, interrompendo de forma radical o pensamento dominante na economia poltica at ento. Keynes e Schumpeter so outros dois importantes autores na formulao de doutrinas sobre o desenvolvimento da economia capitalista no sculo XX. Tambm os economistas da CEPAL que muita contribuio deram ao entendimento das economias dos pases subdesenvolvidos. Todos autores obrigatrios para aqueles que estudam o desenvolvimento econmico na modernidade. ADAM SMITH (1723 1790) Na primeira fase da Revoluo Industrial quando na Inglaterra consolidava o capitalismo industrial moderno, Adam Smith publica Riqueza das Naes (1776). A obra um esforo de reviso das idias mercantilistas. A Revoluo Industrial permaneceria inculta. O direito
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est iniciando, os anos de 1700 e 1782 so o incio e o fim do processo tecnolgico que produziu a mquina a valor.26 O processo da Revoluo Industrial vai ter ampla repercusso atingindo pases como Inglaterra, Estados Unidos, Alemanha, Frana mais tarde o Japo e outros pases. Resultado de inovaes tecnolgicas introduzidas no processo industrial, na agricultura e nos transportes.27 A teoria econmica apresentada na obra essencialmente uma teoria de crescimento econmico. O problema econmico central na obra de Adam Smith o trabalho, as diferentes produtividades vo ser a base da explicao da riqueza de diferentes pases.28 O ser humano no capaz de produzir tudo do que necessita, o que no tem habilidade para produzir, ele compra. Essa habilidade que d origem especializao. a diviso do trabalho a fora dinmica do mercado. As causas do crescimento econmico em Adam Smith esto relacionadas funo de produo agregada com rendimentos crescentes. o que chama crculo virtuoso da economia: a existncia da taxa de lucro positiva implica na ampliao do mercado e da diviso do trabalho, que gera poupana, que produz taxa de lucro positiva, que resulta na ampliao do mercado. Para Adam Smith a diviso do trabalho resulta em poupana e ela viabiliza novos investimentos. Os novos investimentos aumentam o nmero de trabalhadores contratados e a taxa de lucro. A ampliao da massa de salrios amplia a demanda por mais trabalho e os salrios se elevam. Com salrios mais altos cresce o mercado interno gerando economias de escala e diminuindo o custo mdio da produo. Os lucros aumentam e a poupana cresce, criando as condies para mais investimentos. Assim se fecha o crculo de crescimento que gera poupana que gera mais crescimento, sucessivamente.
SOUZA, Nali de Jesus de. Desenvolvimento Econmico, Editora Atlas, So Paulo, 1999, p.47 ibidem.p 46 28 HUGON, Paul. Histria das Doutrinas Econmicas, 14a edio. So Paulo. Editora Atlas, 1995. p.103 e 104
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O liberalismo econmico que subsidia o liberalismo poltico justificado por Adam Smith a partir da psicologia individual. O interesse coletivo fica assegurado quando os particulares procuram o benefcio prprio, ou seja, os vcios privados geram benefcios pblicos:
Em busca de vantagens pessoais, o homem estaria voltando-se para si prprio, em um egosmo aparente, porque, ao agir assim, estaria contribuindo para o aumento do produto e do bem-estar social. Os interesses individuais, realizados livremente, em cada mercado de produto ou fator, seriam harmonizados coletivamente por uma mo invisvel. Essa filosofia de Adam Smith vem da escola escocesa do senso moral inato, segundo a qual o comportamento humano uma resultante da interao de instintos egostas e altrustas.29
Para o autor a relao de aumento da produo e melhoria do bem estar da populao uma relao direta. Cresce um , melhora o outro. Os interesses individuais, realizados livremente, em cada mercado de produto ou fator de produo, seria harmonizados coletivamente por uma mo invisvel. Essa a base econmica de todo as matrizes ideolgicas sustentadas pelo pensamento liberal O Estado em Adam Smith deve limitar-se a regulamentar a concorrncia, a manter os sistemas educacionais qualificando o trabalhador e gerando avanos tecnolgicos; promover a sade pblica controlando as epidemias e, por fim, manter a segurana pblica. A partir da obra de Adam Smith todos os principais economistas clssicos iro tratar do tema do desenvolvimento. Dividindo opinies os autores seguintes vo conviver com crises no modo de produo capitalista e, vo precisar explicar os ciclos de crescimento e depresso na economia capitalista. DAVID RICARDO (1772 1823) em sua obra, Princpios de Economia Poltica e Tributao (1817) vai se preocupar com a riqueza nacional e sua distribuio entre capitalistas, trabalhadores e proprietrios de terras.
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SOUZA, Nali de Jesus de. Desenvolvimento Econmico, Editora Atlas, So Paulo, 1999, p.94
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Para ele o grande entrave ao crescimento econmico estava na agricultura, incapaz de produzir alimentos baratos para o consumo dos trabalhadores. O custo dos alimentos elevaria os salrios e demandaria um fundo de salrios maior. Haveria um aumento dos custos em geral. Desvendar o mecanismo que faz elevar o preo dos alimentos vai lev-lo Teoria da Renda da Terra e a Lei de Rendimentos Decrescentes.30A renda da terra decorre, portanto, da utilizao adicional de terras de menor fertilidade. O custo de produo na pior terra, na margem extensiva define o preo natural, as melhores terras tero assim uma renda diferencial. O estado estacionrio para Ricardo ocorre quando no longo prazo a margem de cultivo chega nas terras mais improdutivas, na margem extensiva. Para Ricardo, o estado estacionrio est relacionado aos salrios naturais de subsistncia em cada pas. Quanto mais terras e menos mo-de-obra mais possibilidades de crescer tem um pas. O estado estacionrio chegaria com a superpopulao e a escassez de terras fazendo a margem extensiva do cultivo chegar s piores terras provocando escassez de alimentos, aumentando o preo dos alimentos e, por conseqncia, os salrios de subsistncia. Assim, defende o controle de natalidade; a livre importao de alimentos; a liberdade de contrato de trabalho entre patres e empregados, a fim de adequar a demanda e a oferta de trabalhadores pelo mercado. Defende ainda, a eliminao da Lei dos Pobres, que alimentava os pobres, alegando que com isto o Estado estaria estimulando o crescimento demogrfico. Se, entretanto, a acumulao de capital pusesse em risco o crescimento acelerando a chegada do estado estacionrio ele prope que o Estado tome as seguintes medidas: tributar alimentos para elevar salrios e reduzir o ritmo da acumulao; tributar a terra e os artigos de luxo retirando recursos acumulados nas mos dos proprietrios sem interferir no ritmo de crescimento e tributar o lucro. Ricardo um economista liberal, entretanto, as crises do capitalismo o levam a propor um papel de interveno do Estado na distribuio dos rendimentos entre os agentes econmicos a fim de controlar as crises no modo de produo capitalista. JOHN STUART MILL (1806-1873) Outro importante autor para a compreenso do desenvolvimento capitalista, em sua obra: Elementos de Economia Poltica (1848) faz a sntese do pensamento liberal clssico e pontua a importncia da justia social para o desenvolvimento
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SOUZA, Nali de Jesus de. Desenvolvimento Econmico, Editora Atlas, So Paulo, 1999, p.106
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capitalista. Retoma a lei da oferta e da procura, lei essencial do mecanismo econmico clssico.Aborda o aspecto qualitativo e no s quantitativo da riqueza. 31 o primeiro pensador clssico a formular uma teoria com a preocupao e interesse pela justia social. Essa abordagem o aproxima das teorias socialistas. Discorda do pensamento liberal de seus antecessores, formulado at ento, apenas no campo terico, medida que se depara com as conseqncias desse pensamento no campo social e humano. Embora conservando-se fiel ao pensamento liberal clssico vai procurar expandir suas idias sobre a justia social Para Stuart Mill a produo vai continuar subordinada as leis naturais de rgido determinismo do mercado que no pode ser modificado pelo homem. Entretanto, a repartio da riqueza para ele regida por leis, elaboradas pelos homens: Stuart Mill argumenta que a sociedade pode submeter a distribuio da riqueza s regras que lhe parecem melhores. O autor fica entre essas duas tendncias: o individualismo do pensamento liberal e o intervencionismo do pensamento social. Nos vrios prefcios de reedio de sua obra vai reafirmando medidas de organizao social. KARL MARX (1818 - 1883). As crises do capitalismo cada vez mais evidentes e severas fazem crescer as crticas e as incertezas do capitalismo. O maior crtico ser, sem dvida, Karl Marx. Sua obra O Capital marca de forma definitiva a Economia Poltica. Autor obrigatrio em qualquer anlise sobre o surgimento e a dinmica do capitalismo um dos fundadores do socialismo cientfico. Sua tese da evoluo do capitalismo catastrfica: o modo de produo capitalista contm em si os germes da sua destruio. A prova so as crises constantes e peridicas. Na dialtica marxista reside a idia de que desenvolvem-se no seio do capitalismo as foras que o destruiro A busca do lucro que cada capitalista individualmente persegue e a competio inerente ao modo de produo so elementos motores da economia capitalista. Entretanto, ao tempo em que servem como estmulo ao desenvolvimento das foras produtivas, causam a destruio do modo de produo capitalista. O lucro do capitalista constitudo pela mais valia, parcela do que o trabalhador agregou ao preo da mercadoria que produziu e que o capitalista expropriou: o rendimento sem trabalho foi, portanto, produzido por quem trabalhou. A mais valia aparece assim como o trabalho no
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HUGON, Paul. Histria das Doutrinas Econmicas, 14a edio. So Paulo. Editora Atlas, 1995. p.138
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pago ao operrio.32 Para aumentar seu lucro o capitalista tende a pagar o mnimo para a subsistncia do trabalhador. Investe para o aumento da produtividade. Cada trabalhador produz mais e recebe o salrio de subsistncia. O rendimento sem trabalho foi, portanto, produzido por quem trabalha. A mais valia aparece assim como o trabalho no pago ao operrio.33 O exrcito de reserva, formado pela existncia de um grande nmero de trabalhadores desempregados, empurra o valor dos salrios para o mnimo necessrio subsistncia. Com lucro maior o capitalista investe em novas fbricas, produz em escala, produz para um consumo de massa. Quem vai consumir? O trabalhador ganha apenas para sua subsistncia. Sobram produtos, a crise tem incio. O modo de produo capitalista incapaz de, sozinho, com as foras de mercado, dirigir a produo e assegurar o consumo. O resultado so crises provocadas pela superproduo e o subconsumo. As crises sucessivas fazem crescer a concentrao de capital e jogam para o mercado cada vez mais trabalhadores As crises sucessivas levaro o capitalismo a desaparecer. O comunismo seria, na viso marxista, uma fase superior do capitalismo, um caminho inevitvel, um determinismo histrico favorvel ao homem: Sendo o comunismo um naturalismo acabado, coincide com o humanismo e o verdadeiro fim da disputa entre o homem e a natureza e entre o homem e o homem.
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Para Marx na histria, na produo de riquezas que a tudo
determina que vamos encontrar a causa das transformaes sociais. As crises levaro conscincia de classe ao proletariado, que compreender seu papel histrico na transformao da sociedade. Marx idealizou uma sociedade sem classes sociais, justa e equilibrada. O pensamento liberal no ser mais o mesmo depois de Marx. Mesmo os autores formados na economia clssica sofrem influncias da contundente obra de economia poltica marxista. JOHN MAYNARD KEYNES (1883 - 1946) A crise de 1929 e a profunda depresso que se segue traz para a economia mundial um cenrio de profundas incertezas. nesse contexto que Keynes publica sua obra de maior importncia A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda em 1936 e com ela inaugura um novo perodo na evoluo da cincia econmica. Embora Keynes fosse um pensador liberal, vai buscar na crtica ao pensamento clssico, os elementos da sua
HUGON, Paul. Histria das Doutrinas Econmicas, 14a edio. So Paulo. Editora Atlas, 1995.p.216 HUGON, Paul. Histria das Doutrinas Econmicas, 14a edio. So Paulo. Editora Atlas, 1995.p.216 34 HUGON, Paul. Histria das Doutrinas Econmicas, 14a edio. So Paulo. Editora Atlas, 1995.p.221
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argumentao. Para Keynes os clssicos fazem uma anlise do comportamento individual de cada capitalista e usam esses elementos para fazer uma anlise geral do funcionamento capitalista. Minimizaram os efeitos do desemprego atribuindo uma perfeio aos mecanismos do mercado. Sua anlise vai lev-lo defesa da interveno estatal como fora geradora de demanda para garantir nveis elevados do emprego, principalmente, nos momentos de crise do capitalismo. Afirma que o sistema capitalista tem um carter intrinsecamente instvel. A busca do ganho mximo tpico do comportamento individual e racional dos agentes econmicos gera crises, a despeito do bom funcionamento das poderosas foras automticas dos mercados livres.35 A mo invisvel do mercado no produz a harmonia apregoada entre os interesses egostas dos agentes econmicos e o bem-estar global. As crises advm da demanda insuficiente. Keynes descreve as flutuaes da demanda agregada que decorrem das flutuaes da demanda para bens de investimento gerando os ciclos de crescimento e depresso no modo de produo capitalista. As flutuaes do nvel de investimento esto a chave dos movimentos cclicos do capitalismo. Como a demanda por bens de capital gerada na expectativa de lucro do capitalista, ento, quando a economia cresce as expectativas de lucro futuro so otimistas Os investimentos crescem gerando mais emprego, mais produto, mais renda, mais consumo e mais poupana. Em depresso: as expectativas de lucro futuro so pessimistas. As indstrias de bens de capital so as primeiras a reduzirem a produo, afetando o emprego, a renda, o consumo e, por fim, a poupana. Se na crise houver interferncia nos nveis de investimento possvel segurar a crise. Keynes prope que o Estado atravs dos gastos pblicos faa esse papel, investindo na hora da crise na aquisio de bens de capital; na expanso da produo corrente dos bens de capital; na ampliao da capacidade produtiva. Keynes legitima a ao do Estado intervencionista, a quem caberia eliminar a carncia de demanda efetiva em momentos de recesso e desemprego. Para Keynes nessas situaes de crise legtimo que o Estado produza dficit oramentrio, emita ttulos pblicos com juros capazes de atrair o capital ocioso e com ele gerar investimentos Defende a permanente interveno do Estado na economia em investimentos em infraestrutura. 36 O Estado deve pautar-se por uma grande austeridade financeira no gastando mais do que coleta de tributos, porm, em poca de desemprego e recesso o dficit fiscal importante instrumento para o bom funcionamento do sistema econmico. o investimento pblico que
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KEYNES, John Maynard. Os Economistas. So Paulo: Abril Cultural, 1983. HUGON, Paul. Histria das Doutrinas Econmicas, 14a edio. So Paulo. Editora Atlas, 1995.p.411 e 412
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promove a sada da depresso. Para Keynes, o Estado como gerador da demanda efetiva um instrumento de poltica econmica muito utilizado para revigorar o sistema capitalista. O ativismo do Estado um complemento indispensvel ao funcionamento dos mercados para se obter o mximo nvel de emprego possvel e, portanto, maximizar o nvel de bem estar da coletividade. Esta a mais duradoura contribuio de Keynes.37 JOSEPH ALOIS SCHUMPETER (1883-1950). Outro importante autor para o entendimento das teorias do desenvolvimento econmico capitalista Schumpeter .Com menos de 30 anos escreve uma obra fundamental para o entendimento da dinmica dos ciclos da economia capitalista. Na sua obra A Teoria do Desenvolvimento Econmico publicada pela primeira vez em 1911 trabalha com modelos hipotticos e distingue claramente a diferena entre crescimento e desenvolvimento. Schumpeter foi o primeiro autor a descrever detalhadamente os mecanismos que formam os ciclos econmicos. de Schumpeter a identificao do empresrio empreendedor, da figura central dos ciclos de crescimento e depresso no modo de produo capitalista. Descreve assim a figura do empresrio empreendedor: [...] na vida econmica, deve-se agir sem resolver todos os detalhes do que deve ser feito. Aqui, o sucesso depende da intuio, da capacidade de ver as coisas de uma maneira que posteriormente se constata ser verdadeira, mesmo que momento isso no possa ser comprovado, e de se perceber o fato essencial, deixando de lado o perfunctrio, mesmo que no se possam demonstrar os princpios que nortearam a ao38. Fala da destruio criadora como a substituio de antigos produtos e hbitos de consumir por novos, para da concluir e descrever o processo de desenvolvimento econmico. O desenvolvimento no deriva de pequenas mudanas, marginais ao sistema, mas sim de mudanas revolucionrias que alteram definitivamente a situao anterior. Como exemplo aponta: no sculo XIX as ferrovias em substituio as diligncias. a substituio da mquina a vapor para a energia hidrulica. No nosso tempo a mquina de escrever e somar pelo computador.
KEYNES, John Maynard. Os Economistas. So Paulo: Abril Cultural, 1983. p. XXII. SCHUMPETER, Joseph A Teoria do Desenvolvimento Econmico, Srie Os Economistas, Editora Abril Cultura, 1982.
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O tema do desenvolvimento vai assim dividindo opinies e formando doutrinas, muitas vezes antagnicas, em obras que iro exercer forte influencia nas polticas de desenvolvimento implementadas pelos Estados na modernidade. Mesmo na atualidade no se pode dizer que exista uma definio universalmente aceita de desenvolvimento econmico, mas, pode-se identificar claramente duas correntes antagnicas de pensamento, que permanecem dividindo opinies: A primeira corrente entende o crescimento da atividade econmica como sinnimo de desenvolvimento. uma corrente de natureza terica, que trabalha com a construo de modelos hipotticos de tradio neoclssica. Para essa corrente o fato de haver crescimento e distribuio direta da renda aos proprietrios dos fatores de produo gera, automaticamente, a melhoria dos padres de vida da populao como um todo. As foras do mercado, a mo invisvel se encarrega de fazer a distribuio dos resultados do crescimento e produz desenvolvimento a toda Nao. A segunda corrente entende o crescimento da atividade econmica como condio indispensvel para o desenvolvimento, mas no condio suficiente. uma corrente de natureza emprica, busca nos processos histricos, nas crises e na expanso do sistema de produo capitalista e na forma como os frutos da expanso econmica so distribudos pelo conjunto da populao, as razes para o desenvolvimento e o subdesenvolvimento de uma Nao. Para que haja desenvolvimento de fato necessrio que haja distribuio dos frutos do crescimento econmico para o conjunto da populao, melhorando de forma substancial a vida de todos. O crescimento econmico , pois, uma simples variao quantitativa do produto e o desenvolvimento econmico ocorre com a variao qualitativa no modo de vida das pessoas 39. A histria tem mostrado que os frutos da expanso econmica nem sempre beneficiam diretamente a renda das famlias e o conjunto da populao. Est relacionada essa ltima corrente, a idia de Estado de Bem Estar Social, promotor da plena satisfao material, desaparecendo as necessidades da populao. O Estado tem por fim o bem comum, no sentido de bem estar material. 40 Crescer condio necessria para o desenvolvimento. Para crescer a economia capitalista precisa da ao do empresrio empreendedor, fora propulsora da produo capitalista e descrita com muita propriedade por Schumpeter: empresrio inovador, agente econmico que
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SOUZA, Nali de Jesus de. Desenvolvimento Econmico, Editora Atlas, So Paulo, 1999, p.21. DALLARI, Dalmo de Abreu. Teoria Geral do Estado, Editora Saraiva, So Paulo, 1998, p.89.
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traz ao mercado novos produtos, feitos com mais eficincia que os anteriores e sempre com invenes e inovaes tecnolgicas. Para cada uma dessas concepes de desenvolvimento vamos encontrar um papel para o Estado. Menos intervencionista na primeira corrente e mais intervencionista na segunda corrente. As duas correntes descritas so concepes doutrinrias diferentes e que durante muitas dcadas dividiram os economistas de todo o mundo em liberais e estruturalistas. Lembrando que a viso doutrinria constituda em torno idias morais, posies filosficas e polticas, atitudes psicolgicas, interesses individuais, interesses de classes ou de Naes.As doutrinas vo deixando influncias que se somam, se misturam, se excluem. A economia no cincia exata, construda pela poltica em torno de diferentes compreenses da realidade. O desenvolvimento econmico pressupe o crescimento da atividade produtiva, seguido da distribuio dos frutos dessa expanso economia como um todo, beneficiando o conjunto da populao, melhorando a qualidade de vida de toda a sociedade. Ou seja, desenvolver determinada economia promover mudanas estruturais, de tal forma, que o crescimento da produo seja ininterrupto, permanente e maior do que o crescimento vegetativo da populao. S assim, criam-se as condies necessrias reproduo dos fatores envolvidos na atividade econmica e geram-se excedentes suficientes para melhorar a qualidade de vida da populao e continuar crescendo.
Desenvolvimento econmico define-se, portanto, pela existncia de crescimento econmico contnuo, em ritmo superior ao crescimento demogrfico, envolvendo mudanas de estruturas e melhoria de indicadores econmicos e sociais. Compreende um fenmeno de longo prazo, implicando no fortalecimento da economia nacional, a ampliao da economia de mercado e a elevao geral da produtividade. 41
Muito comum nos dias atuais, ao referir-se a desenvolvimento, atrela-se a ele o adjetivo de sustentvel. conceito que pertence ao campo da ecologia. Refere-se a formas de desenvolvimento que no consomem at a exausto os recursos naturais, no esgotam, no danificam o meio ambiente a ponto de comprometer o uso que geraes futuras.
A idia de desenvolvimento sustentvel est relacionada ao conhecimento que se deve ter dos recursos naturais disponveis e das formas de uso racional desses
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recursos. Desenvolvimento ancorado em aspectos econmicos, humanos e ambientais. O desenvolvimento sustentvel quando satisfaz as necessidades da presente gerao, sem comprometer a capacidade das futuras geraes para que satisfaam suas prprias necessidades sendo, pois, tecnicamente apropriado, economicamente vivel e socialmente aceitvel.42
O modelo de desenvolvimento do nosso pas um dos mais injustos do ponto de vista da distribuio da renda. Nenhum gestor local, quando busca o desenvolvimento de seu municpio, imagina trazer para sua comunidade a excluso de parcela significativa da populao. No deseja, to pouco, criar periferias urbanas violentas, sem infraestrutura e um conjunto de problemas sociais de difcil soluo. Mesmo sendo uma das maiores economias do mundo em valores absolutos de PIB, o Brasil continua apresentando caractersticas de pas subdesenvolvido.
Subdesenvolvimento define-se pela insuficincia do crescimento econmico anual em relao ao crescimento demogrfico, por sua intermitncia e pela concentrao de renda e da riqueza. As estruturas econmicas permanecem inadequadas adoo de inovaes tecnolgicas e ao crescimento econmico sistemtico, podendo perdurar forma pr-capitalistas em algumas regies e setores. 43
As distores provocadas pelo carter dualista, onde convive uma economia moderna capitalista com uma economia atrasada no capitalista, quando atingem a vida da populao so bem conhecidas por ns brasileiros: A concentrao de renda cria um enorme abismo social entre as camadas mais abastadas e uma massa de excludos do processo produtivo vivendo em situao de misria. Ento, no basta pensar no crescimento econmico sem pensar em formas mais justas de acesso da populao aos benefcios gerados pela riqueza. Nas bases de construo de um projeto de desenvolvimento econmico de um pas que luta para superar o subdesenvolvimento deve-se colocar novos pressupostos que incluam a busca do equilbrio e do bem estar social. Na viso estruturalista os indicadores de desenvolvimento econmico resultam de um conjunto de fatores produzidos pela ao do Estado, por exemplo: ndice de mortalidade infantil, longevidade, indicadores de analfabetismo, condies de moradia, de saneamento, etc. Indicadores que colocam uma nao em um ou outro patamar de desenvolvimento e so modificados pela ao
Oficina de Capacitao em Gesto Compartilhada - Agncia de Desenvolvimento da Mesorregio Ribeira -Guaraqueaba. 43 SOUZA, Nali de Jesus de, Desenvolvimento Econmico, Editora Atlas, So Paulo, 1999, p.23
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do governo nas diferentes polticas pblicas. O Estado tem, portanto, importante papel na conduo do desenvolvimento das Naes. A qualidade de vida que todos desejam resultado, em parte, das polticas pblicas nas reas sociais e da infraestrutura e vo responder por um desenvolvimento com menor excluso social. Neste sentido o poder pblico conta hoje com um grande apoio, no s dos beneficirios das polticas sociais, mas, tambm da imprensa, de setores mais esclarecidos dos setores do empresariado, das organizaes religiosas, do Ministrio Pblico, de organizaes no governamentais e outros setores organizados da sociedade. A profunda desigualdade social vivida em nosso pas, parece estar criando um consenso de que esse modelo de crescimento j no nos serve mais. Enfrentar a excluso o desafio. As idias desenvolvidas na obra de Galbraith, a Sociedade da Pobreza, sobre o fenmeno da habituao pobreza indicam elementos constitutivos do ciclo de misria que gera misria. E ensina muito sobre a dinmica da vida nas comunidades que vivem em estado de extrema pobreza. Segundo o autor, no mundo moderno temos a pobreza individual, ou seja, aquela que aflige apenas alguns indivduos; uma minoria dos membros de algumas sociedades. E a pobreza das comunidades, aquela que aflige quase todos os membros de uma sociedade, poupando apenas uma pequena minoria de privilegiados. Assim como nos pases ricos a maioria da populao tem uma ampla habituao idia de rendimentos crescentes, da mesma forma, nos pases pobres o efeito da habituao o inverso. O que importa na sociedade da pobreza a manuteno do equilbrio e nada refora tanto o equilbrio como a ausncia de aspiraes.
[..].As pessoas no lutam, gerao aps gerao, sculo aps sculo, contra circunstncias cujo encadeamento as derrota por completo. Aceitam. No se pense que tal aceitao indica fraqueza de carter. Em vez disso, uma reao
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profundamente racional. Dado o formidvel poder paralisante do equilbrio de pobreza em que essas pessoas vivem, a habituao a soluo tima... mais civilizado, mais inteligente, assim como mais plausvel que as pessoas, ensinadas pela experincia de sculos , se submetem por si prprias ao que h muito tempo seria inevitvel.44
Numa comunidade habituada pobreza a educao passa a ser a nica sada. Sem ela resta aos no habituados migrar. essa a lio que a histria tem nos mostrado em vrios momentos. Para conhecer as condies de desenvolvimento scio econmico deve-se lanar mo de indicadores como instrumentos operacionais de monitoramento da realidade econmica e social, num determinado tempo e lugar, e com eles formular e reformular polticas pblicas. Os indicadores possibilitam o monitoramento das condies de vida e bem-estar da populao por parte do poder pblico. So fundamentais para subsidiar as atividades de planejamento pblico e formulao de polticas econmicas e sociais nas diferentes esferas de governo. So medidas, em geral quantitativas, dotadas de um significado econmico e social substantivo e so usados para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito econmico ou social abstrato, de interesse cientfico ou poltico. Os indicadores ajudam a ampliar a compreenso da pobreza, da excluso, do risco e da vulnerabilidade social e tem aspecto pedaggico quando postos a dar subsdios s polticas de participao popular. Os indicadores no so neutros, so sujeitos. Carregam algum interesse poltico quando postos. O desafio transformar indicadores de desenvolvimento scio econmico em ferramentas para gesto pblica. Mesmo dispondo de inmeros dados sobre condies scio econmicas, ainda pequena a disposio dos gestores pblicos de trabalhar com essas informaes. Pouco se conhece da representatividade desses indicadores. Por meio dos indicadores pode-se relacionar desenvolvimento das condies gerais de vida da populao e remeter essas anlises s aes do Estado. possvel identificar nos indicadores as inmeras aes dos governos nas polticas pblicas verificando a contribuio de cada uma delas na construo dos nmeros, que somados, colocam um pas em uma ou em outra posio de desenvolvimento com relao aos demais.
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GALBRAITH, John Kenneth, A Sociedade da Pobreza. Publicaes Dom Quixote, Lisboa, 1979, p. 66
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IV - Polticas Pblicas, Economia e Poltica Relacionar Economia e Poltica imprescindvel para o entendimento das Polticas Pblicas. Sintetizando, de forma radical, as inmeras matrizes de pensamento poltico e econmico pode-se identificar grandes correntes doutrinrias de pensamento econmico, que acabam determinando diferentes funes para o Estado. Por certo, essa uma simplificao que no considera diferenas inconciliveis dentro de cada corrente doutrinria. Aqui a simplificao tem apenas uma funo didtica. Matrizes de pensamento Neoliberal: Corrente doutrinria que revigora os postulados do liberalismo; nasce como reao do Estado de Bem Estar Social do ps guerra com a finalidade de preparar um capitalismo duro e livre de regras; radicaliza a defesa da liberdade e do individualismo; prega o fortalecimento do mercado e a competio; exige um Estado Mnimo; menos Estado e mais mercado; questiona o Estado de Bem Estar Social; defende as privatizaes tirando do Estado qualquer tipo de atividade que possa ser melhor desempenhada pela empresa privada. Nessa concepo no cabe ao Estado intervir na economia e em outras instncias. Ele deve deixar ao mercado agir livremente, pois, a competio salutar, regula as ordens econmica e social. Matrizes de Pensamento de Social Democracia: Corrente doutrinria que nasce no psguerra com a finalidade de tentar responder as contradies entre o capital e o trabalho; combina concepes de justia social dos trabalhadores com os conceitos liberais de igualdade; defende a solidariedade social, a dimenso humana no desenvolvimento econmico; afirma que o bem estar e igualdade so pr-requisitos da individualidade e liberdade; entende que o Estado responsvel pela promoo do bem comum; constri o Estado de Bem Estar Social; prega a reforma do Estado. Nessa concepo o Estado responsvel pela promoo do bem comum. Deve intervir na economia e em outras instncias, orientando as polticas de reproduo econmica e social para assegurar o Bem Estar Social. Matrizes de Pensamento Socialista: Corrente doutrinria que tem origens na crescente organizao do mundo do trabalho; busca encontrar meios para a ampla igualdade e bem estar humanos; prope a extino da propriedade privada que d origem sociedade de classes e a existncia de exploradores e explorados; entende que a desigualdade e a explorao so inerentes sociedade de classes; afirma que o Estado Burgus reproduz a ordem capitalista; v o fim do
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capitalismo e estabelecimento do socialismo como conseqncia inevitvel das contradies do capitalismo. O Estado Capitalista defende os interesses do capital, sempre vai haver explorao e excluso. O fim do capitalismo, a construo do Estado Socialista com a extino da propriedade privada e a criao de uma sociedade sem classes, vai trazer o fim da alienao no trabalho e trazer a igualdade e o bem estar para todos.
V. Poltica Pblica e Garantia de Direitos Sociais Pobreza e excluso social se apresentam como fenmenos que atingem as sociedades capitalistas contemporneas e sua superao so uns dos maiores desafios modernos. O enfrentamento efetivo ao ciclo da pobreza e da excluso passa, necessariamente, pela eliminao da desigualdade scio-econmica. Na mesma medida, a reduo da desigualdade scioeconmica passa pela efetiva necessidade de compatibilizar polticas sociais e polticas econmicas. Ambas de responsabilidade do Estado. No modo de produo capitalista o enfrentamento da pobreza e da excluso social demanda um Estado capaz de promover igualdade e justia social. Um Estado de bem estar com tipos mnimos de renda, alimentao, sade, habitao, educao, assegurados a todo o cidado, no como caridade, mas como direito poltico 45. Ao longo do sculo XX coube ao Estado combater a pobreza e distribuir os frutos da prosperidade econmica na Europa. As experincias europias do ps guerra.so bons exemplos que vinculam conceitos de assistncia pblica ao de sociedades de elevado desenvolvimento industrial
Ao longo do sculo XX, o combate contra a pobreza na Europa era atribuio do Estado, do Estado do Bem-estar, capaz de redistribuir - fosse ele federal ou unitrio e independentemente do seu modelo de funcionamento os frutos da prosperidade econmica, oferecendo proteo nos momentos de crise e instabilidade que ocasionalmente ameaavam a integridade fsica, a segurana e o bem-estar dos indivduos. 46
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 5 ed. So Paulo; Editora UNB e Imprensa Oficial, 2004. pg. 416. 46 LAVINAS, Lena. Documento de Base URB- AL, Rede de Combate a Pobreza Urbana. Pg. 08. In http://portal.prefeitura.sp.gov.br/urbal/publicacoes/0001
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O Estado do bem-estar organizou as reaes necessrias aos efeitos da pobreza e as aes apareceram como polticas responsveis por amenizar os resultados da economia de mercado. As conseqncias foram aumentos sistemticos nas despesas pblicas dos setores sociais. Dficit pblico que gera presso pelo aumento da carga tributria que medida inibidora do crescimento econmico ou gera inflao que cria instabilidade e desequilibra a economia. As crises econmicas recorrentes que marcaram os anos 80 e 90 geraram estrangulamentos em muitas Naes ricas. Para o Estado Brasileiro esse perodo ser considerado por muitos como o da falncia do Estado. Reformas so propostas para todo o mundo capitalista. A ordem diminuir o tamanho do Estado, dentro dos pressupostos da nova onda neoliberal que invadiu o debate poltico. Pregando o mnimo de interveno, o pensamento liberal vai propor que o Estado deve atuar de forma subsidiria, somente onde a iniciativa privada no consegue faz-lo. As privatizaes resultam dessa concepo. O modelo de Estado que durante cinco dcadas teve papel preponderante na ordem econmica como motor de desenvolvimento, estava, na dcada de 80, esgotado pela completa falta de capacidade de investir, planejar e formular polticas estruturais. A hegemonia do discurso neoliberal que toma conta do debate econmico mundial a partir da dcada de 80, resulta do esgotamento das concepes hegemnicas do ps-guerra de que cabia ao Estado corrigir as falhas do mercado. As crises econmicas que haviam demandado a tutela do Estado na manuteno da atividade econmica passam a ser duramente criticadas e ganham fora s teses de cunho neoliberal de defesa do mercado. No discurso neoliberal no so mais as imperfeies do mercado as responsveis pela crise e sim as imperfeies do Estado intervencionista. O Estado passa a ser visto como um problema ao processo de desenvolvimento capitalista. Ineficiente, ineficaz, inoperante, oferecendo servios de custo elevado e baixssima qualidade populao, idias postas como se fossem caractersticas intrnsecas prpria natureza do Estado. Nos pases pobres e subdesenvolvidos a esse diagnstico acrescentam-se outros elementos: a corrupo, as prticas corporativas de uma burocracia que acumulava privilgios e benefcios pagos com sacrifcio de toda a populao. No campo de pensamento da social democracia vamos ver surgir, a partir dos anos 70, uma moderna teoria de justia que ir influenciar uma nova compreenso sobre o papel do Estado numa
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economia capitalista.Um dos grandes expoentes desse pensamento John Rawls47 e sua teoria de Justia.. Como um grande terico contemporneo da democracia liberal John Rawls traz elementos que permitem conciliar direitos iguais numa sociedade desigual, promover igualdade sem desprezar o mrito dos indivduos. Superando as solues propostas pela social-democracia europia a teoria de justia de Rawls abriu caminho para a aceitao dos direitos das minorias em polticas de compensao social, capazes de incluir parcela da populao que vive a margem das oportunidades da economia capitalista. John Rawls demonstra em sua obra a existncia de perene correlao entre justia e igualdade fazendo recorrncia idia contratualista naquilo que prope a igualdade entre todos na origem da sociedade. Como o principal terico da democracia liberal Rawls vai dar as bases da moderna teoria social buscando o desenho de uma sociedade justa no modo de produo capitalista. Fala de harmonizar os ganhos por mrito com a necessidade de resgatar dvidas sociais para setores historicamente discriminados, ou seja, prope a harmonia de uma sociedade que soube conciliar meritocracia com igualdade. Igualdade de oportunidade aberta a todos em condies de plena eqidade, os benefcios auferidos na vida em sociedade devem ser repassados, preferencialmente, aos membros menos privilegiados da sociedade. Justia social para Rawls amparar os desvalidos por meio de polticas de compensao social, ao positiva, aes afirmativas, polticas que visam ampliar e facilitar as possibilidades de ascenso dos excludos. A universalizao de direitos do Estado do bem-estar europeu d lugar sociedade do bem-estar maximizado em funo dos que esto em pior situao econmica e social, garantindo que a extenso dos direitos de cada um seja o mais amplamente estendido desde que compatvel com a liberdade do outro. Pela tica do altrusmo o homem moderno vivendo em sociedade vai buscar a eqidade: os mais favorecidos, talentosos, melhor dotados (por nascimento, herana ou dom) devem aceitar ver diminuda sua participao material em favor dos desassistidos. abdicao consciente de certos privilgios e vantagens materiais legtimas, em favor dos socialmente menos favorecidos.
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RAWLS, John. Uma Teoria de Justia. 2a edio. So Paulo. Editora Martins Fontes, 2002.
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John Rawls afirma que a justia no necessariamente garantida pela riqueza da Nao. Uma sociedade materialmente rica no necessariamente justa, sociedades modestas em termos materiais podem apresentar padres de justia bem maiores do que sociedades opulentas e desiguais. O que garante justia social igualdade. O meio para atingir a igualdade a existncia de legislaes especiais corretivas, reparadoras das injustias passadas. Os mais favorecidos aceitam e promovem legislaes que colocam o seu talento a servio do coletivo. Mecanismos legislativos compensatrios, reparando pela Lei e com o consentimento geral as injustias.
VI - Polticas Pblicas no Brasil: Constituio de 1988 cada vez mais difcil interferir nos grandes mecanismos globalmente determinados que regulam o mundo moderno. O sentimento de impotncia s se dissipa quando so possveis aes concretas, que de fato interferem e modificam a realidade cotidiana. Por mais paradoxal que parea, o avano da globalizao trouxe consigo o fortalecimento da esfera local, pois, na localidade, o municpio, que se concretiza e se torna real, a vida das pessoas. Entender a estrutura e o funcionamento do poder pblico no Brasil, pontuando as mudanas significativas que a Constituio Federal de 1988 trouxe para a vida do pas, principalmente, no que se refere ao processo de descentralizao poltica e garantia de direitos sociais essencial para o entendimento de como esto estruturadas as polticas pblicas no Brasil. A Reforma do Estado Brasileiro em curso nas ltimas duas dcadas tem dois momentos bem distintos. Na dcada de 80, a Reforma estava ligada ao processo de descentralizao poltica. Democratizar o Estado, depois de 20 anos de ditadura, descentralizando recursos e competncias, em contraposio ao modelo centralizador do governo militar, era o grande desafio poltico. Nesse
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contexto vinha o fortalecimento dos municpios, como entes da federao; a participao da populao na gesto pblica; a reforma tributria transferindo mais recursos aos municpios. Nos anos 90, num cenrio de crises econmicas recorrentes e falncia do Estado Brasileiro, a Reforma passou a ser proposta dentro dos pressupostos da nova onda neoliberal que invadiu o debate poltico. Pregando o mnimo de interveno, o pensamento liberal vai propor que o Estado deve atuar de forma subsidiria, somente onde a iniciativa privada no consegue faz-lo. As privatizaes resultam dessa concepo. processo que acompanhou a onda de globalizao da economia, deflagrado sem planejamento e suportado na crena da capacidade do mercado em dar solues s carncias da sociedade. Os dois processos resultaram em profundas transformaes. As principais polticas pblicas na rea social foram descentralizadas: sade, educao, promoo social, ateno criana e ao adolescente, etc. Os principais investimentos estatais em infraestrutura para o desenvolvimento forma privatizados: siderurgia, transportes, energia, telefonia, etc. A municipalizao resultado do processo de descentralizao poltica que transfere as aes de governo dos nveis centrais para o municpio e est sustentada no argumento de que no municpio a populao tem como participar das decises e do controle da coisa pblica. O municpio instituio no ordenamento jurdico brasileiro desde 1532 (Vila de So Vicente). A autonomia do municpio brasileiro s veio com a Constituio de 1988. O processo de redemocratizao do pas levou a modificao da distribuio do poder poltico entre os entes federativos. O municpio brasileiro passou a ser ente da Federal, junto Unio, Estados e Distrito Federal. Cada uma dessas unidades tem autonomia dentro dos princpios estabelecidos na Constituio. A autonomia municipal est expressa no artigo 29 da Constituio Federal: O municpio reger-se- por Lei Orgnica prpria ditada pela Cmara de Vereadores, que a promulgar Isto deu aos municpios brasileiros uma autonomia quase inexistente na maioria dos pases. As transformaes polticas neste perodo tambm foram significativas. O cenrio que os gestores pblicos enfrentam hoje de uma sociedade que amadurece a cada dia e que est disposta a fiscalizar e participar do mandato outorgado. neste sentido que se coloca como um dos grandes desafios a profissionalizao da mquina pblica e dos quadros polticos que atuam no Estado Brasileiro em todos os seus nveis.
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O primeiro desafio fazer ver aos gestores pblicos o quanto de suas aes est relacionada com o desenvolvimento da Nao. As polticas pblicas so os meios pelos quais os governos podem interferir nos indicadores de desenvolvimento social e econmico do pas. No Brasil da atualidade no utopia falar do Estado como elemento condutor do desenvolvimento. So muitas as interfaces do poder pblico, atravs das Polticas Pblicas, com o desenvolvimento, a distribuio de riqueza e fatores que garantam a qualidade de vida da populao.
VII - Elementos Constitutivos das Polticas Pblicas: As Polticas Pblicas tm, cada uma, seu prprio marco legal. Na Constituio esto definidas as competncias do Estado Brasileiro a primeira referncia legal de cada uma das polticas. Em algumas reas vamos ter legislaes especficas da Poltica Pblica, por exemplo: na Sade, a Lei Orgnica da Sade; na Educao, a Lei de Diretrizes de Bases da Educao; na Assistncia Social, a Lei Orgnica da Assistncia Social; na Poltica Urbana, o Estatuto da Cidade. So tambm campos de conhecimento tcnico especfico. A gesto de cada uma das polticas demanda conhecimento de pressupostos tericos, legislao especfica, formas de organizao, histria e estgio de desenvolvimento em que se encontra o setor, enfim, demanda conhecimento, domnio sobre rea especfica. Implementar uma Poltica Pblica exige planejamento. A atividade de planejamento pressupe diagnstico, que resulta da apurao dos indicadores setoriais que se inserem num contexto mais amplo dos indicadores gerais de planejamento governamental. As Polticas Pblicas Setoriais tm interfaces umas com as outras.
VIII - Poltica Pblica e Administrao Pblica: Se as Polticas Pblicas so aes do Estado no exerccio de suas competncias, ento, devem ser realizadas sob os pressupostos e os princpios fundamentais da administrao pblica.
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Um governo eficiente e eficaz se organiza em torno das competncias; da burocracia do Estado; das polticas pblicas estabelecidas em Lei; do mandato; do plano de governo; das necessidades da populao e, principalmente, dos princpios constitucionais da administrao pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Os princpios constitucionais so vigas mestras a sustentar todo o ordenamento jurdico do Estado. Os princpios fundamentais da Administrao Pblica encontram-se positivados na Constituio. Possuem eficcia jurdica direta e imediata e exercem a funo de diretrizes superiores do sistema, vinculando a atuao dos operadores jurdicos na aplicao das normas ao respeito dos mesmos.48 Segundo os ensinamentos do Professor Celso Antnio Bandeira de Mello dois princpios consagram o Direito Administrativo e delimitam os demais: a supremacia do interesse pblico sobre o privado e a indisponibilidade, pela administrao, dos interesses pblicos. O primeiro declara a superioridade do interesse da coletividade sobre o do particular, como pressuposto de uma ordem social.. O segundo parte do pressuposto de que a administrao possui poderes-deveres determinado. Poderes que esto postos como meio para o alcance de uma finalidade previamente estabelecida, que a defesa do interesse pblico, da coletividade como um todo e no da entidade governamental em si mesma considerada. So princpios constitucionais da Administrao Pblica: O princpio da Legalidade expresso no Artigo 5, inciso II da Constituio Federal de 1988 determina que o administrador pblico s poder fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espcies normativas, inexistindo incidncia de sua vontade subjetiva. S permitido fazer o que a lei autoriza. O princpio da Impessoalidade expresso no Artigo 37, caput, da Constituio Federal de 1988 impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal, ou seja, unicamente aquele que a norma de direito indica expressa como objetivo do ato, de forma impessoal. A Moralidade constitui, a partir da Constituio Federal de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administrao pblica. No basta ao administrador pblico o estrito cumprimento da legalidade, devendo ele, no exerccio de sua funo pblica, respeitar os princpios ticos de razoabilidade e justia. No deve contrariar o senso comum de honestidade, retido, equilbrio, justia, respeito dignidade do ser humano, a boa f, ao trabalho, tica das instituies
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SILVA, Jos Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo, So Paulo, Editora Malheiros, 2000.
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O princpio da Publicidade determina que o ato administrativo s d incio aos seus efeitos quando levado ao conhecimento pblico em geral. A publicidade se faz pela insero do ato no Dirio Oficial, por publicao na imprensa, ou por edital afixado em local prprio. O princpio da Eficincia veio com a Emenda Constitucional n 19/98. Pressupe que a atividade administrativa deve orientar-se para alcanar resultado de interesse pblico. Manter, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de comprovar a legalidade e avaliar resultados, quanto eficincia e eficcia da gesto oramentria, financeira e patrimonial. Pretender garantir maior qualidade na atividade pblica e na prestao dos servios pblicos O conceito de eficincia, no campo da gesto pblica, deve vir junto com o de eficcia, ou seja, a administrao pblica tem por objetivo uma gesto eficiente e eficaz Eficiente no sentido de produzir efeito desejado, seguindo normas e padres de conduta de tal forma a atingir o melhor resultado. E, eficaz no sentido de dar bom resultado, atingir o resultado esperado. A probidade na gesto pblica, tema que ganhou destaque aps a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, um dos pressupostos dos princpios da moralidade e da eficincia. A Lei sancionada em maio de 2000, trata do modo como os governos devem administrar seus recursos oramentrios, com objetivo de assegurar uma gesto fiscal revestida de responsabilidade e transparncia. A Lei de Responsabilidade Fiscal prev penalizao, responsabilizao do gestor pelos atos em que descumprir as normas que estabeleceu. Os responsveis pelo descumprimento das determinaes da LRF podero sofrer, em certos casos, sanes previstas no Cdigo Penal e na Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal. O mesmo critrio de responsabilizao previsto no Estatuto da Cidade quando prev crimes de improbidade administrativa, imputados ao gestor que descumprir as determinaes da Lei para a Reforma Urbana. Hoje j comum encontrarmos gestores indiciados como rus em processos, por exemplo, de loteamentos clandestinos, ocupaes de reas de preservao permanente.
IX - Poltica Pblica e Planejamento
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O gestor pblico detm os elementos necessrios para conduzir o desenvolvimento econmico e social da sua comunidade. Para tanto deve agir com determinao de forma a integrar as diferentes polticas pblicas de sua competncia na direo do desenvolvimento. certo que existe no setor pblico profunda resistncia s mudanas, reao prpria das estruturas burocrticas. As reformas trazidas pela Constituio de 1988 tm sido implementadas com dificuldade nos diferentes nveis de governo. As novas polticas pblicas vm sendo estruturadas de forma isolada, sobrepostas no emaranhado da burocracia estatal, como sub-sistemas estanques, que no interagem, que conflitam dentro da estrutura de governo. O cenrio de grande complexidade que envolve a integrao das polticas pblicas demanda instrumentos de planejamento adequados. Planejamento no como unidade organizacional e sim como funo estratgica na gesto pblica. Planejamento que permite conhecer a realidade que se vai intervir, escolher as formas de interveno, conduzir as aes do governo na implementao de projetos de desenvolvimento. Planejamento como instrumento que subsidia a execuo das polticas pblicas de forma integrada. A idia do planejamento no setor pblico est relacionada ao Planejamento Econmico, com o comando do Estado na Poltica Econmica. Um bom exemplo no Brasil o Plano de Metas. Vem relacionado tambm com a idia de um Estado forte, intervencionista pela tradio do planejamento centralizado nos pases comunistas, que tm na planificao seu maior instrumento de organizao da sociedade. H uma resistncia ao planejamento no setor pblico, que no o reconhece como uma moderna ferramenta de gesto. muito comum nos governos a viso de planejamento atrelada montagem de Bancos de Dados, em uma eterna coleta e armazenamento de informaes que no servem como instrumentos de gesto pblica. O Planejamento atividade vital no setor pblico uma vez que nas polticas pblicas o gestor lida com ambientes complexos e sistmicos, onde interagem inmeras variveis.Impossvel executar sem planejar.
X - Poltica Pblica e Ministrio Pblico:
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A Constituio de 1988, entre tantas conquistas, promoveu uma de grande importncia para a consolidao do Estado Democrtico: deu ao Ministrio Pblico novas e importantes funes no que diz respeito defesa dos interesses coletivos. A atuao dos Promotores Pblicos no controle da administrao pblica em questes ambientais, sociais e de probidade, tem ajudado a mudar o comportamento dos gestores pblicos. A Constituio destinou ao Ministrio Pblico a funo de velar pela integridade da ordem democrtica, da defesa da ordem jurdica e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Atribuies que precisam ir para muito alm dos aspectos formais ou exteriores do direito positivo, devem ser traduzidas numa interveno concreta para tratar a realidade social em que a norma jurdica foi formada.. O Ministrio Pblico canal direto de reivindicao e denncia da populao, lentamente a populao vem aprendendo que pode ir reclamar para o Promotor, muitos problemas de funcionamento da mquina pblica tem aparecido no caso concreto. Numa sociedade que ainda est aprendendo a exercitar sua cidadania uma ao sistemtica do Ministrio Pblico na defesa da Lei e no controle do patrimnio pblico elemento de organizao social e poltica e de defesa do Estado Democrtico de Direito.
XI Polticas Pblicas e os Desafios do Estado no Brasil:
Considerando que Poltica Pblica o fazer do Estado e sua implementao depende da interao de inmeros atores pblicos e que cada uma dessas polticas em vigncia no pas mobiliza campos tcnicos de conhecimento especfico e tm seus prprios elementos constitutivos, seus marcos legais especficos , ento. Um dos maiores desafios no pas hoje formao dos gestores pblicos que atuam nos diferentes nveis de governo. Considerando tambm que o desenho institucional do Estado Brasileiro depois da Constituio de 1988 estabeleceu um padro de organizao das polticas pblicas, principalmente, as polticas sociais relacionadas superao da desigualdade e da pobreza, sempre com execuo no nvel local, ento, criar mecanismos que ampliem as capacidades dos governos locais na execuo de polticas um outro grande desafio. O padro estabelecido contempla em larga medida a participao popular na formulao, na gesto e no controle das polticas pblicas, o que demanda dos servidores pblicos uma nova habilidade que reconhecer no cidado usurio dos servios pblicos um interlocutor legtimo que interfere na forma como os servios so prestados. O servidor pblico, de uma maneira geral, tem dificuldades de lidar com aquilo que classifica como interferncias.no seu trabalho. Se a descentralizao transferiu boa parte do fazer do Estado nas reas sociais para a esfera municipal: sade; educao infantil, ensino fundamental, ensino profissionalizante, educao de jovens adultos, combate ao analfabetismo; programas de assistncia social, de combate pobreza e a vulnerabilidade social; defesa de direitos de minorias e todo o complexo sistema de proteo
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infncia e adolescncia; fomento ao turismo, agricultura e ao desenvolvimento sustentvel; instalao de instrumentos de poltica urbana e de implementao da funo social da propriedade e da cidade; proteo ambiental; saneamento; execuo de programas habitacionais para populao de baixa renda, e tantas outras atribuies e competncias que, hoje, se concentram nas municipalidades, ento, o confronto direto entre as grandes demandas da populao nas reas sociais e a prestao de servios pblicos nessas reas est acontecendo no dia a dia das Prefeituras Municipais. Dar condies concretas para a organizao social e poltica das localidades no Brasil reafirmar o fortalecimento da democracia e suas instituies fundamentais a partir da sua base nos poderes locais. No municpio a vivncia democrtica tem um carter pedaggico. O Brasil um pas que precisa aprender democracia, cidadania e garantia de direitos.
Muitas so as oportunidades que o momento histrico oferece ao Estado Brasileiro. As Reformas esto postas no campo legal. resta aos poderes constitudos e a sociedade escolher o melhor caminho do desenvolvimento. O que no pouco!
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ROUSSEAU, Jean Jacques. O Contrato Social. Coleo Os Pensadores. Nova Cultural.. p. 53

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MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. So Paulo, Editora Saraiva, 2000, p.

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