INFORME FINAL DEFINITIVO EVALUACIN DE DESEMPEO DE LA PRIMERA FASE DEL PROGRAMA ORGENES

Noviembre 2005

INDICE

SIGLAS Y ABREVIATURAS.................................................................................................................................. 3 I. 1. 2. 2.1 2.2 3. 4. 5. 6. 6.1 6.2. 6.3. 6.4 7. 7.1 7.2. 7.3. 7.4. 7.5. 7.6. 7.7. 7.8. 7.9. 8. 8.1. 9. 9.1. 9.2 9.3 9.4 10. 11. 12. 12.1. 12.2 12.3 12.4 12.5 13. II. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 III. 3.1 RESUMEN EJECUTIVO........................................................................................................................... 5 DESCRIPCIN DEL PROGRAMA .............................................................................................................................. 5 OBJETIVOS DEL PROGRAMA ................................................................................................................................. 5 OBJETIVOS ESPECFICOS ..................................................................................................................................... 5 EN LA PRIMERA FASE SE BUSCA ............................................................................................................................ 5 COMUNIDADES Y FAMILIAS FOCALIZADAS EN LA PRIMERA ETAPA ................................................................................. 6 METODOLOGA ................................................................................................................................................... 6 CONTEXTO DE LA EVALUACIN.............................................................................................................................. 6 REAS DE INTERVENCIN .................................................................................................................................... 7 PRODUCTIVO ..................................................................................................................................................... 7 COMPONENTE DE EDUCACIN Y CULTURA .......................................................................................................... 7 COMPONENTE DE SALUD INTERCULTURAL .......................................................................................................... 7 FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL ......................................................................................................................... 8 ANLISIS DE LOS EJES TRANSVERSALES DEL PROGRAMA .......................................................................................... 8 DESARROLLO CON IDENTIDAD ............................................................................................................................... 8 PARTICIPACIN ............................................................................................................................................. 9 PERTINENCIA ................................................................................................................................................ 9 INTERSECTORIALIDAD ..................................................................................................................................... 9 INTEGRALIDAD .............................................................................................................................................. 9 INTERCULTURALIDAD .................................................................................................................................... 10 FORTALECIMIENTO ....................................................................................................................................... 10 TERRITORIALIDAD ........................................................................................................................................ 10 ANLISIS GLOBAL DE LOS EJES TRANSVERSALES DEL PROGRAMA ......................................................................... 11 MARCO LGICO ............................................................................................................................................... 11 CRITERIOS PARA LA REVISIN DEL MARCO LGICO ............................................................................................. 12 ANLISIS POR COMPONENTE .............................................................................................................................. 13 COMPONENTE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL .............................................................................................. 13 COMPONENTE PRODUCTIVO ............................................................................................................................... 16 COMPONENTE SALUD ........................................................................................................................................ 21 COMPONENTE EDUCACIN ................................................................................................................................. 25 ACCIONES DESENCADENANTES........................................................................................................................... 31 GESTIN FINANCIERA........................................................................................................................................ 35 CONCLUSIONES ............................................................................................................................................... 41 NUDO EN LA COORDINACIN HORIZONTAL ........................................................................................................ 41 NUDO EN LA COORDINACIN VERTICAL............................................................................................................ 42 NUDO TERRITORIAL ...................................................................................................................................... 43 NUDO EN PARTICIPACIN .............................................................................................................................. 43 NUDO DE INTERFAZ ENTRE FLUJO, PROGRAMA Y ACTIVIDADES .......................................................................... 44 RECOMENDACIONES ......................................................................................................................................... 45 DESCRIPCIN Y ANLISIS GENERAL DEL PROGRAMA........................................................... 48 OBJETIVO GENERAL DEL PROGRAMA ................................................................................................................... 48 DESTINATARIOS DEL PROGRAMA ......................................................................................................................... 48 REAS DE INTERVENCIN .................................................................................................................................. 50 EJES TRANSVERSALES Y MODALIDADES DE INTERVENCIN ...................................................................................... 54 CONTRATO DE PRSTAMO ................................................................................................................................. 69 ANLISIS DEL MARCO LGICO............................................................................................................................. 69 CONTEXTO DE LA EJECUCIN DEL PROGRAMA ...................................................................... 78 ANTECEDENTES ............................................................................................................................................... 78

3.2 3.3 3.4 IV. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

FASE DE INSTALACIN ....................................................................................................................................... 78 DURANTE LA MARCHA DEL PROGRAMA.................................................................................................................. 78 EN VSPERAS DE LA SEGUNDA FASE .................................................................................................................... 78 FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA............................................................................................. 79 DESCRIPCIN REGLAMENTO OPERATIVO .............................................................................................................. 79 CAMBIOS EN REGLAMENTO OPERATIVO ................................................................................................................ 81 ESTRUCTURA ORGNICA Y DE FUNCIONAMIENTO .................................................................................................... 84 ADMINISTRACIN Y FINANZAS ............................................................................................................................ 88 ADMINISTRACIN Y FINANZAS ............................................................................................................................ 89 GESTIN PRESUPUESTARIA-FINANCIERA.............................................................................................................. 92 NUDOS CRTICOS.............................................................................................................................................. 96 MITOS ADMINISTRATIVOS-FINANCIEROS.............................................................................................................. 103 VISIN REGIONAL ........................................................................................................................................... 104 ANLISIS INSTITUCIONAL DEL MODELO DE GESTIN DEL PROGRAMA ORGENES ......................................................... 105

V. EVALUACIN Y ANLISIS POR COMPONENTE Y POR REGIN DE LA EJECUCIN DEL PROGRAMA ......................................................................................................................................................... 139 5.1 FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL (PBLICO E INDGENA)....................................................................................... 139 5.2 DESARROLLO PRODUCTIVO .............................................................................................................................. 158 5.3 COMPONENTE SALUD ...................................................................................................................................... 185 5.4 COMPONENTE PROGRAMA DE EDUCACIN INTERCULTURAL BILINGE Y PROMOCIN DEL DESARROLLO DE LA CULTURA Y ARTE INDGENA ............................................................................................................................................................... 233 VI. 6.1 6.2 VII. 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 VIII. 8.1 8.2 IX. ACCIONES DESENCADENANTES .................................................................................................... 286 COMPONENTE FORTALECIMIENTO...................................................................................................................... 286 COMPONENTE DE DESARROLLO PRODUCTIVO ..................................................................................................... 289 EJECUCIN FINANCIERA................................................................................................................. 319 ANLISIS FINANCIERO: EVOLUCIN DE LA SITUACIN PRESUPUESTARIA - FINANCIERA ................................................. 319 EVOLUCIN DE LAS RENDICIONES...................................................................................................................... 322 ESTRUCTURA DE COSTOS ................................................................................................................................ 323 ANLISIS DE EFICIENCIA .................................................................................................................................. 327 COSTOS DE INTERSECTORIALIDAD ..................................................................................................................... 328 RECOMENDACIONES PARA EL MBITO FINANCIERO ................................................................................................ 335 CONCLUSIONES GENERALES ......................................................................................................... 342 Nudo en la Coordinacin Horizontal........................................................................................................ 342 Nudo en la Coordinacin Vertical ............................................................................................................ 343 RECOMENDACIONES GENERALES Y MODELO OPTIMIZADO DE GESTIN ................... 347 ANEXOS...........34754

SIGLAS Y ABREVIATURAS ADI BID CASEN CC CEPI CONADI CONAF CONAMA CONICYT COZ CTZ DEPROV DIPRES EIB FDAI FDI FNDR GTI IC INDAP ISAR MIDEPLAN MINAGRI MINEDUC MINSAL NTIC PCD PTD PEIB PEI PESPI PME POA PO PP PPD PTD REA DE DESARROLLO INDGENA Banco Interamericano de Desarrollo Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional Consejo Nacional de Coordinacin Comisin Especial de Pueblos Indgenas Comisin Nacional de Desarrollo Indgena Corporacin Nacional Forestal Comisin Nacional del Medio Ambiente Comisin nacional de Ciencia y Tecnologa Comit Zonal Coordinador Tcnico Zonal Departamento Provincial de Educacin Direccin de Presupuestos Educacin intercultural bilinge Fondo de Tierras y Agua Indgena Fondo de Desarrollo Indgena Fondo Nacional de Desarrollo Nacional Gestin Territorial Integrada Iniciativas Comunitarias Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario Ministerio de Planificacin y Cooperacin Ministerio de Agricultura Ministerio de Educacin Ministerio de Salud Nuevas Tecnologas de Informacin y Comunicacin Plan Comunitario de Desarrollo Plan Territorial de Desarrollo Programa de Educacin Intercultural Bilinge Proyectos Educativos Institucionales Programa Especial de Salud y Pueblos Indgenas Proyecto de Mejoramiento Educativo Planes Operativos Anuales Programa Orgenes Planes Productivos Planes Participativos de Desarrollo Plan Territorial de Desarrollo

RO SAG SECREDUC SERCOTEC SE SEREMI SERNAPESCA SERNATUR SERPLAC SERVIU SIM SIMCE SS SUBDERE UE UEZ UFRO UOZ USPI

REGLAMENTO OPERATIVO SERVICIO AGRCOLA GANADERO Secretara Regional Ministerial de Educacin Servicio de Cooperacin Tcnica Secretara Ejecutiva (del Programa) Secretara Regional Ministerial Servicio Nacional de Pesca Servicio Nacional de Turismo Secretara Regional de Planificacin Servicio de Vivienda y Urbanismo Sistema de Informacin y Monitoreo (Programa Orgenes) Sistema de Medicin de Calidad Educativa Servico de Salud Sub Secretara de Desarrollo Regional Unidad Ejecutora Unidad Ejecutora Zonal Universidad de la Frontera Unidad Operativa Zonal Unidad de Salud y Pueblos Indgenas

I. 1.

RESUMEN EJECUTIVO Descripcin del Programa

El Programa Multifase de Desarrollo Integral de Comunidades Indgenas o Programa Orgenes (PO), es una de las medidas tomadas por el Estado Chileno para apoyar y fortalecer los Pueblos Originarios. En este caso, los pueblos Aymaras; Atacameos y Mapuches en las zonas rurales. Esto se hara mediante procesos participativos de planificacin local y territorial que incorporen los mbitos productivos, culturales, de medicina y de educacin intercultural. Esto requiere crear capacidades en los organismos pblicos que tienen estas funciones y que son los Ministerios de Salud, de Educacin, la CONADI, el INDAP y la CONAF. Estos actan como co-ejecutores del PO. El Programa se implementa en 5 Regiones: la I, II, VIII, IX y X. Es financiado por el Estado y por el BID quien otorga un prstamo multi-fase, ejecutndose la primera fase, originalmente entre 2001 y 2004 (extendido para las Regiones I, IX y X, hasta el 2005). Esta primera fase se considera como una experiencia piloto, de aprendizaje y prueba metodolgica del Programa, que se aplica a 645 comunidades, para luego pasar a la segunda fase, en que lo aprendido en la primera fase se aplique a unas 700 comunidades. 2. Objetivos del Programa

El Programa tiene dos objetivos primordiales: a) Mejorar las condiciones de vida y promover el desarrollo con identidad de los pueblos Aymara, Atacameo y Mapuche, en el rea rural, particularmente en los mbitos econmico, social, cultural y ambiental; y b) Lograr instalar en las Polticas Pblicas de Chile la necesidad que ellas consideren la diversidad cultural que tiene el pas. 2.1 Objetivos Especficos (i) Mejorar las capacidades y oportunidades de los beneficiarios en el mbito productivo, educativo, y de salud; (ii) Fortalecer las reas de Desarrollo Indgena (ADI) y las comunidades indgenas beneficiarias del Programa en materia de desarrollo integral con identidad mediante una gestin participativa; e (iii) Institucionalizar la temtica indgena en los distintos sectores, creando capacidades en los organismos pblicos para que la atencin a las poblaciones indgenas sea articulada, adecuada y con pertinencia cultural. 2.2 En la Primera Fase se busca (i) Fortalecer la capacidad de los organismos pblicos para atender de manera articulada la problemtica especfica de las poblaciones indgenas con pertinencia cultural; (ii) Fortalecer a las comunidades para que participen en la planificacin y ejecucin de las intervenciones del Programa y para que se apropien de los proyectos; (iii) Poner a prueba metodologas participativas e intervenciones que no se hayan aplicado anteriormente para conocer su efectividad;

(iv) Ejecutar proyectos de educacin, salud y desarrollo productivo con pertinencia cultural, que permitan definir con mayor precisin el diseo de las actividades antes de extenderlas en una segunda fase; y (v) Obtener resultados de estudios de costo efectividad de las intervenciones, que permitan concentrarse en las actividades que ofrecen mayores beneficios para dar prioridad a los servicios estatales de mayor efectividad. 3. Comunidades y Familias Focalizadas en la Primera Etapa

El cuadro N 1 indica el nmero de comunidades que estn siendo atendidas por el Programa en las 5 Regiones includas en el Programa que asciende a 645 y el nmero de familias que totalizan 20.035 Cuadro N 1 Comunidades Indgenas Focalizadas por el Programa Orgenes Etnia Numero Aymara 38 Atacamea 13 Mapuche 58 Mapuche 414 Mapuche 122 645

Regin Tarapac Antofagasta Bo Bo Araucana Los Lagos Total

Familias 1.222 804 2.344 11.625 4.040 20.035

En la segunda fase se debern focalizar, en las mismas etnias que en la primera, un total de 700 comunidades abarcando unas 14.000 familias. En la primera fase se sobrepas el nmero de familias beneficiadas con creces (se apuntaba a 12.000 y se lleg a poco ms de 20.000). 4. Metodologa

La metodologa empleada, se bas principalmente en la sistematizacin de informacin secundaria, realizacin de entrevistas semi-estructuradas, tanto a nivel central como regional, a los principales actores relacionados con el Programa, del PO, de sus coejecutores e informantes calificados. Tambin se realizaron talleres con una comunidad por Regin, excepto en la IX donde se tuvieron 3 talleres y se aplicaron cuestionarios a 39 familias beneficiadas por el PO y en la IX las familias entrevistadas alcanzaron a 18. En los anexos, 1 , 3 y 5 se otorgan mayores detalles acerca de los instrumentos utilizados, las comunidades visitadas y detalle mayor de la metodologa utilizada, respectivamente. 5. Contexto de la Evaluacin

El Programa Orgenes se enmarca dentro de la Poltica de Nuevo Trato desarrollada por el actual Gobierno de Chile. Esta poltica se origina en la firma del Acta de Nueva Imperial en 1989, por el entonces candidato presidencial Patricio Aylwin, durante cuyo gobierno se form la Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI). La Ley Indgena # 19.253 (1993) permiti la creacin de la CONADI, encargada de velar por su cumplimiento. Bajo el gobierno del Presidente Lagos (2000-2006) se establece un conjunto de medidas orientadas a mejorar la situacin de los pueblos originarios: la Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato; significativos avances en la restitucin de tierras a los Pueblos Originarios; el encargo a la Subsecretara de MIDEPLAN de la Coordinacin de Polticas y Programas Indgenas; y la ejecucin del Programa de Desarrollo Integral de Comunidades Indgenas o Programa Orgenes.

6.

reas de Intervencin

Estas son en el rea productiva, salud, educacin, fortalecimiento organizacional de las comunidades y fortalecimiento de la institucionalidad pblica. 6.1 Productivo

El objetivo general del Componente es mejorar de manera sostenible las condiciones de vida de las personas y familias rurales aymaras, atacameas y mapuches. Los objetivos especficos son: a) incrementar los ingresos autnomos de 600 comunidades indgenas rurales (12 mil familias) mediante el fortalecimiento y diversificacin de aquellas actividades econmicas agrcolas y no agrcolas que ellos mismos consideren compatibles con sus culturas; b) asegurar una adecuada participacin de las comunidades indgenas en el proceso de formulacin, seguimiento y control de proyectos; c) apoyar la elevacin del nivel de inversin privada en las reas rurales indgenas como mecanismo de desarrollo socioeconmico de largo plazo; y d) brindar el soporte institucional a las agencias estatales de fomento productivo que ejecutarn el componente. Se promover entre las comunidades beneficiarias una mirada territorial de las acciones del Programa. 6.2. Componente de Educacin y Cultura

Los objetivos de este componente son: (a) rescatar, fortalecer y desarrollar la cultura de las comunidades aymara, atacamea y mapuche promoviendo el reconocimiento de la diversidad cultural de la sociedad;(b) disear, implementar y evaluar una propuesta pedaggica para el mejoramiento de los aprendizajes correspondientes al currculo nacional de enseanza general bsica que propone la Reforma de la Educacin, en 150 escuelas donde estudian nios y nias de los pueblos indgenas aymara, atacameos y mapuche. Este componente presenta 2 sub-componentes: ? ? 6.3. Promocin del desarrollo de la cultura y el arte. Implementacin del PEIB Componente de Salud Intercultural

El objetivo de este componente es elevar la situacin de salud de la poblacin aymara, atacamea y mapuche que participa en el Programa, eliminando barreras culturales y ampliando el acceso fsico a los servicios pblicos. Para ello, se disearn, validarn e institucionalizarn modelos de salud interculturales de atencin, gestin y financiamiento en la red pblica de zonas de alta concentracin de poblacin indgena y financia actividades de asistencia tcnica, sensibilizacin y capacitacin, encuentros y seminarios, promocin y mercadeo social e inversin en obras y equipos. Ello se hace en forma complementaria a las que se desarrollan en el Programa de Salud Intercultural que desarrolla el MINSAL. Este componente tiene cuatro sub componentes: ? ? Modelos de atencin de Salud Intercultural: Mejoramiento de calidad, sensibilidad y pertinencia cultural de los servicios de salud:

? ? 6.4

Fortalecimiento de la Medicina Indgena: Mejoramiento del Acceso y capacidad resolutiva de la red de servicios interculturales: Fortalecimiento Institucional

Este componente tiene dos subcomponentes: 6.4.1 Fortalecimiento y desarrollo de las comunidades indgenas

Su objetivo es generar capacidades y compromisos a nivel de las comunidades para la planificacin y ejecucin participativa de las intervenciones del Programa, dando especial importancia al contexto territorial. Ello debera generar mayor capacidad de accin y de autogestin en dichas comunidades. Este enfoque debera aportar informacin sobre la poblacin objetivo, sus necesidades y prioridades para incluirlas en la planificacin de las inversiones del Programa. El subcomponente financiar iniciativas y proyectos provenientes directamente de las comunidades, que sean prioritarias y complementarias con las otras acciones de desarrollo que promueve el Programa. Se deber financiar al menos un proyecto por comunidad y no puede financiar proyectos productivos. 6.4.2 Fortalecimiento y capacitacin de las entidades pblicas participantes:

Tiene dos objetivos: a) fortalecer a la CONADI, considerando su responsabilidad en la poltica pblica indgena; y (b) mejorar las capacidades tcnicas, sensibilizar y aumentar el compromiso de las instituciones pblicas participantes en el Programa (MIDEPLAN, MINEDUC, MINSAL, INDAP, CONAF, Intendencias, gobiernos regionales, y municipalidades) para integrar la perspectiva indgena e intercultural en sus polticas y programas. Para lograrlos, el subcomponente financiar cursos y talleres intensivos, con un componente prctico y experimental (visitas, ejercicios, intercambios) en historia y cultura indgena, dilogo y negociacin intercultural. 7. Anlisis de los Ejes Transversales del Programa

Antes de realizar un anlisis global de la aplicacin de los ejes transversales del Programa Orgenes, debemos primero hacer una breve referencia a su desarrollo a nivel ms particular y regional. Debemos decir en primera instancia que ste no ser un anlisis exhaustivo de la aplicacin de los ejes, sino que ms bien una reflexin sobre su desarrollo diverso, y en general dispar, a lo largo de las zonas en que ha operado el Programa Orgenes. 7.1 Desarrollo con identidad

Se refiere a un proceso profundo de participacin y generacin de conocimiento, donde la cultura propia puede, en forma autodeterminada, seleccionar, adoptar y adaptar los elementos culturales externos que considere beneficiosos, as como transformar los elementos propios que considera perniciosos. Este proceso de monitoreo constante, basado en un dialogo de saberes entre el conocimiento propio, la experiencia de otros pueblos, y el conocimiento global/moderno, as como estructuras adecuadas de participacin, genera un camino de desarrollo acorde con las aspiraciones del pueblo o comunidad en particular, y dista mucho de la mera recepcin de bienes por parte del Estado.

7.2.

Participacin

En un balance global, podemos decir que la participacin impuls un proceso de apertura inicial en la esfera pblica, de aproximarse a las comunidades con otra mirada y otra actitud. De intentar superar las conductas paternalistas y fijarse en las capacidades y el conocimiento de las comunidades. En cuanto a la experiencia de las comunidades en el tema de la participacin, el balance es que se ha experimentado una apertura en comparacin con otros proyectos, y que la posibilidad de elegir entre una lista de opciones ha sido un avance. La participacin est ms cerca de lo que puede aportar un proceso de autodiagnstico, donde el conocimiento es un elemento clave para poder elegir con independencia. Sin embargo, es un proceso ms complejo y que debe ir desarrollndose en la II Fase del Programa, pero con una aproximacin adecuada y una decisin poltica firme. Sin embargo, en este proceso de participacin generada desde el Estado es muy difcil salir de la lgica asistencialista que las mismas comunidades expresan. Es esencial salir de esta lgica, con un discurso de ms largo plazo, invitando a las comunidades a construir juntos un proceso de desarrollo con identidad. 7.3. Pertinencia

En cuanto a la pertinencia, su desarrollo es similar al de la participacin. Se ha impulsado un importante proceso de cambio en el aparato pblico, a travs de capacitaciones y jornadas de sensibilizacin de funcionarios pblicos, pero an no puede verse el efecto de estos esfuerzos. Como sabemos, estas capacitaciones deben ser realmente permanentes para tener un impacto profundo en las conductas y actitudes de los funcionarios pblicos, por lo que aun se debe avanzar ms en ese proceso. 7.4. Intersectorialidad

ste concepto es uno de los ejes claves del Programa, y ha sido uno de los ms complejos en aplicarse. El Programa se sustenta sobre una estructura institucional de coordinacin intersectorial, con un aparato de gestin y coordinacin de Orgenes, ms la participacin de co-ejecutores. Aqu es donde se han producido algunos de los nudos ms graves del Programa, como el atraso administrativo producto del complicado sistema de rendiciones y flujo de recursos. Esto ha llevado al atraso en la implementacin de proyectos, con un impacto negativo en las comunidades. En la mayora de las regiones, la intersectorialidad se ha logrado solo en forma parcial y, de acuerdo a lo observado y los testimonios de la mayora de los funcionarios, los co-ejecutores operan en gran parte de forma ms bien sectorial. Aun existen ciertas actitudes y celos profesionales o institucionales que dificulta tambin la influencia que el mismo aparato de coordinacin puede tener en los co-ejecutores. Se requiere una visin ms amplia, de Estado, para realmente abordar la temtica indgena como realmente debe ser. 7.5. Integralidad

Este concepto refleja el espritu central del Programa, y que debe emerger desde la participacin, pertinencia y la intersectorialidad. De acuerdo con lo observado, la integralidad ha sido muy dbil en el Programa. Justamente debido a la aplicacin variable de los conceptos o ejes transversales anteriores. Esto se puede graficar en muchos ejemplos, como la dificultad para lograr la intersectorialidad, la desconexin en la focalizacin en la escuela o la comunidad en algunos casos, la no aplicacin de los PCD, la limitada participacin o su reduccin a una eleccin de opciones en una lista, entre otros.

Aun falta profundizar la misma visin de integralidad en los co-ejecutores y servicios que aplican al Programa, tales como los Ministerios de Salud, Agricultura y Educacin. Mientras esta integralidad no se desarrolle en ambos planos, tanto de la institucionalidad del mismo Orgenes, como al interior de los co-ejecutores, va a ser difcil apoyar la meta de desarrollo con identidad para los pueblos indgenas. 7.6. Interculturalidad

Hacia el final de la Primer Fase, el Programa especific con ms detalle los ejes transversales, agregando los de interculturalidad, territorialidad, y fortalecimiento. En el caso de la interculturalidad, tambin ha tenido un desarrollo variable a lo largo del Programa y las regiones. Gran parte de este eje se ha expresado a travs del Programa de Educacin Intercultural Bilinge (PEIB) del Ministerio de Educacin, as como a travs de los proyectos de cultura de la Conadi. Uno de los logros ms importantes en este eje ha sido un fortalecimiento de la autoestima de varias de las comunidades atendidas. En cuanto a otros aciertos en trminos de interculturalidad e inicio de un dilogo de saberes, se han desarrollado experiencias interesantes, como el caso de los asesores culturales. La incorporacin y recuperacin del conocimiento indgena a travs de la escuela y el acercamiento entre sta y la comunidad. 7.7. Fortalecimiento

El eje transversal de fortalecimiento, que tambin se puede definir como empoderamiento, fue tambin incorporado posteriormente en el Programa, a pesar de contar con un componente de Fortalecimiento Institucional. Su aplicacin tambin ha sido variable, y en muchos casos a consecuencia del atraso en la instalacin del mencionado componente en algunas regiones. Es un eje transversal que est muy ligado a los ejes de pertinencia cultural, interculturalidad y participacin, expresndose tambin en las jornadas de sensibilizacin para funcionarios pblicos, as como capacitaciones para dirigentes indgenas, entre otras actividades. En cuanto a la relacin del eje de fortalecimiento con el de participacin, una aplicacin de stos ha sido la construccin de Sede sociales en comunidades indgenas, donde una gran cantidad ha elegido ese tipo de proyectos. Aunque no equivale a un gran avance en trminos de empoderamiento y toma de decisiones, si tiene un impacto en la autoestima de las comunidades de acuerdo con la visin de los funcionarios. 7.8. Territorialidad

Este concepto, que tambin fue introducido hacia el final de la I Fase del Programa, es uno de los aprendizajes ms importantes del Programa. En un inicio ste oper en trmino de comunidades jurdicas, de acuerdo con las posibilidades que entrega la Ley Indgena. Sin embargo, el efecto fue dividir comunidades territoriales mayores, pre-existentes a las comunidades jurdicas, impactando en el capital social comunitario. Por ello se cre el instrumento del PTD, o Plan Territorial de Desarrollo, el cul se encuentra en fase de experimentacin. Sin embargo, en aquellas zonas donde exista un rea de Desarrollo Indgena, o ADI (otra figura de la Ley Indgena), se dieron algunas conexiones virtuosas entre el Programa y sta estructura administrativa pre-existente.

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7.9.

Anlisis global de los Ejes Transversales del Programa

A partir del anlisis de los planteamientos iniciales del Programa expresados en el Contrato de Prstamo, el Marco Lgico, y documentos posteriores sobre los ejes transversales, se puede establecer la interrelacin inicial que se generaba entre stos. La propuesta terica mencionaba a los Planes Comunitarios de Desarrollo o PCD como el punto sobre el cual deberan confluir los cuatro ejes transversales iniciales: participacin, integralidad, intersectorialidad y pertinencia, llevando hacia el desarrollo con identidad. Sin embargo, no se estableca jerarquizacin u ordenamiento alguno entre los cuatro ejes transversales, sino que ms bien, se sealaba a los cuatro en igualdad de condicin o prioridad, suponiendo que de forma automtica encontraran la forma de operar en conjunto para generar desarrollo con identidad. Por otro lado, al momento de comenzar la ejecucin del Programa, ste esquema terico inicial cambi. Los PCD en su gran mayora no se ejecutaron. La planificacin se redujo a la elaboracin de Planes Productivos (PP), expresados en una serie de proyectos, que luego fueron agrupados ex-post en un Plan Comunitario de Desarrollo. Pero hubo muy pocos casos de diagnstico o autodiagnstico en la planificacin del Programa. En muchas ocasiones la participacin se expresaba en la eleccin de proyectos en una lista cerrada de opciones, lo cual a pesar de ser un avance con respecto a otros Programas del Estado dista mucho del objetivo inicial del ensayo de metodologas participativas mencionado en los objetivos del Programa. La ejecucin de los planes productivos (PP) y proyectos deriv en una intersectorialidad limitada. Durante la ejecucin del Programa, ocurri lo siguiente: ? Tres nuevos ejes fueron incorporados: interculturalidad, fortalecimiento y territorialidad. ? Los dos primeros, junto con la pertinencia, se aplicaron en la educacin y salud intercultural, y en el desarrollo de nuevos instrumentos. ? El concepto de territorialidad slo se aplic en forma ex-post, a travs de los Planes Territoriales de Desarrollo, o PTD. ? El eje de integralidad no se logr, por la confusin surgida en la aplicacin de los ejes transversales. ? El fin de desarrollo con identidad se logr solo en forma limitada. En funcin a lo anterior, se presenta una propuesta de jerarquizacin y ordenamiento de los ejes transversales del Programa, como una contribucin inicial a la consolidacin de un marco conceptual consciente, consistente y evolutivo por parte de los actores que participan de l. En la base del marco conceptual estaran los ejes de participacin e interculturalidad. Con la interaccin de estos dos procesos, estructuras adecuadas y una generacin, acceso, y aplicacin de conocimiento, las comunidades dejan de ser objeto de otros y pueden interactuar en un plano de igualdad con los agentes externos. Esto se traduce en su empoderamiento o fortalecimiento y genera la base para la aplicacin de instrumentos de planificacin y diagnstico territorial, como el PTD u otro. En un segundo plano, comienza una gradual generacin de los otros ejes transversales. En primer lugar, la territorialidad emerge como consecuencia de la aplicacin del instrumento o metodologa de planificacin territorial, sin perder la dimensin comunitaria sobre la cual se sustenta el territorio histrico. La planificacin y diagnstico territorial, sobre la base de la participacin, interculturalidad y fortalecimiento en las comunidades, lleva a la integralidad en su visin, pues sta emerge desde las comunidades mismas, definiendo sus aspiraciones, necesidades y sueos desde abajo, sin referencia a las estructuras estatales. 8. Marco Lgico Respecto al Marco Lgico del P.O. se puede observar lo siguiente: Llama la atencin las limitaciones de diseo que presenta en varios aspectos, particularmente respecto a la cadena de objetivos y la validez de los indicadores de componentes y propsito, para medir los objetivos declarados.

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En general miden actividades que se realizan con la mera ejecucin presupuestaria. Son indicadores que no ayudan a la gestin del Programa, al contrario lo orientan hacia el formalismo y la sola ejecucin de los recursos que no contribuyen a una poltica diferenciada y de mayor impacto con los pueblos indgenas. El marco lgico actual es un reflejo de los problemas de diseo del Programa. Tiene escasa coherencia interna, es decir los medios (componentes) no dan cuenta del propsito que se quiere alcanzar. Da cuenta de un ejercicio rutinario ms bien de carcter formal que de planificacin del Programa. Los indicadores no dan cuenta de los objetivos transversales del Programa, se asume que ellos se materializarn con la realizacin de actividades.

8.1.

Criterios para la revisin del marco lgico

La reformulacin de los indicadores no es un ejercicio mecnico, que simplemente tome indicadores previamente diseados para otros programas. Al contrario es el resultado de un anlisis riguroso que identifica las variables subyacentes en los objetivos del Programa. Es una actividad sustantiva y a diferencia de la Primera Fase, no existe un contexto que presione por la ejecucin, presentando una oportunidad para la realizacin de un buen diseo. Dicho anlisis tiene un conjunto de requerimientos para que los indicadores formulados cumplan los criterios de confiabilidad y validez en la medicin de los resultados de los componentes y propsitos. Los pasos que orientan su formulacin son los siguientes: 1. Constitucin de un equipo para trabajar la conceptualizacin y operacionalizacin de los conceptos, variables y sus respectivos indicadores. Es una actividad que no se puede externalizar y exige del compromiso de todos los actores directos del Programa (comunidades indgenas, directivos y expertos). Conceptualizacin de los objetivos del Programa, para poder determinar cules son las prioridades y qu se quiere lograr como resultado final. Una definicin clara y compartida de los conceptos tiene el mrito de contribuir a clarificar los resultados buscados, particularmente respecto a la integralidad, intersectorialidad, territorialidad e interculturalidad. Los conceptos y los indicadores no son neutros, a travs de ellos distinguimos aspectos valorativos y descriptivos que recogen los nfasis del Programa. De esta forma los conceptos cumplen cuatro funciones en el diseo de un programa: ? Ordenar las percepciones y opiniones (funcin cognitiva) ? Valorar lo percibido (funcin evaluativa) ? Guiar la accin colectiva (funcin pragramtica) ? Facilitar la comunicacin (funcin de coordinacin) Dichas funciones se cumplen en la medida que se definen con precisin y tienen referencia emprica. (i)Integracin dentro de la conceptualizacin de los nfasis que tiene la propuesta de diseo para la Segunda Fase, como son los conceptos de descentralizacin, territorializacin y participacin de las comunidades. ? ? ? ? (ii)Operacionalizacin de los conceptos en dimensiones y variables. Significa desglosar las dimensiones en variables a travs de un trabajo colectivo de deduccin lgica. (iii)Definicin de los indicadores que hacen medibles las variables. Los indicadores constituyen mbitos especficos de las variables que pueden ser observados y medidos. (iv)Validacin de indicadores con actores representativos para probar su pertinencia Elaboracin definitiva del marco lgico. Este debe incorporar la variable territorial que es distinta a la dimensin administrativa. Esta ltima da cuenta de las decisiones tiles para los sistemas de

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control del sistema pblico, mientras lo territorial es el mbito sustantivo del trabajo del Programa en los territorios, comunidades y regiones. 9. Anlisis por Componente A continuacin, se presentan los principales resultados por Componente. 9.1. Componente Fortalecimiento Institucional

9.1.1

Operatoria del Componente:

Al igual que en el resto de los componentes del Programa, el de Fortalecimiento Institucional ha tenido retrasos en su implementacin, iniciando sus mayores proyectos en el ao 2004. En el caso del subcomponente Fortalecimiento de la Institucionalidad Indgena ha sido necesario reparar o mitigar daos a esta, producidos por la instalacin tarda del Programa, entre los aos 2001-2002. A finales de 2005, la situacin y perspectivas del componente son bastante ms positivas. Hay capacidades instaladas en el personal del Programa, producto de los aprendizajes de la implementacin de diversos instrumentos, en retroalimentacin con las institucionalidades indgenas y pblicas a diferentes niveles. Se cuenta con un amplio material didctico, capacidades docentes especializadas en los co ejecutores y estrategias de formacin basadas en la experiencia de la primera fase. Esta apreciacin de la situacin del componente en 2005 es vlida para el fortalecimiento de la institucionalidad pblica, donde el Programa en la segunda fase contar con una "masa crtica" de funcionarios en el aparato pblico permanente que han desarrollado actitudes y prcticas ms pertinentes. Tambin es vlida para la institucionalidad indgena, que, a pesar del debilitamiento de algunas organizaciones producido durante la primera fase, se ha visto fortalecida en la mayora de los casos por la estrategia seguida a partir de 2003, en el marco del enfoque territorial, y por las capacitaciones realizadas con lderes y con otros miembros de las comunidades. Sobre todo, el componente ha contribuido, mediante este "nuevo trato", a recuperar la confianza de muchas comunidades, asociaciones y lderes en el Programa. Cabe notar que las actividades en ambos componentes siguen actualmente en la etapa de implementacin, esperndose la terminacin de algunos proyectos para principios del ao 2006. En resumen, el componente se encuentra ya en mejor pie para iniciar la Segunda Fase y para enfrentar los mltiples desafos que presentarn los nuevos estilos de trabajo de esta nueva etapa. Queda pendiente, sin embargo, completar la elaboracin de dos aspectos estratgicos de la transicin de la Primera a la Segunda Fase en el componente Fortalecimiento Institucional. El primero es la redefinicin de su rol, en la implementacin de los PTD, de las comunidades, ya que stas seguirn siendo las manifestaciones ms verstiles, slidas y resilientes de la institucionalidad y del capital sociocultural colectivo indgenas, en comparacin con las emergentes asociaciones territoriales basadas en la recuperacin de formas intercomunitarias ancestrales. El segundo aspecto estratgico es la integracin de los dos subcomponentes la institucionalidad indgena y la pblica (cada vez ms extensiva sta a una variedad de agencias involucradas en el Programa) con prcticas e instrumentos ms pertinentes, en torno al diseo operacional pormenorizado y viable de las ideas de proyecto elaboradas participativamente en los Planes Territoriales de Desarrollo. 9.1.2 Recomendaciones de Fortalecimiento Institucional.

Las propuestas se agrupan en cuatro reas: 1. Fortalecimiento de la pertinencia en la institucionalidad pblica; 2. Fortalecimiento del enfoque de Planes Territoriales de Desarrollo (PTD); 3. Mejoramiento de las interacciones en la interfaz entre pueblos indgenas y el Programa; y 4. Aspectos institucionales del programa que mejoran sus efectos en la institucionalidad indgena.

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9.1.2.1 Fortalecimiento de la pertinencia en la institucionalidad pblica Recomendacin: Incorporar en el trabajo del Programa a ms instituciones y agencias del Estado, a travs de convenios ad hoc que estipulen capacitacin en pertinencia y la modificacin de prcticas e instrumentos, con indicadores de aumento en su pertinencia. Justificacin, objetivos y supuestos: La gran diversidad de los objetivos que resultaron de la Planificacin Territorial Participativa presentan un enorme desafo de mayor coordinacin interagencial, por parte del Programa. Recomendacin: Desarrollar una estrategia de mejoramiento de trabajo en redes con funcionarios contrapartes en los co ejecutores. Justificacin, objetivos y supuestos: En la segunda fase, la mayor parte de los funcionarios pblicos de las agencias co ejecutoras sern los mismos que en la primera fase. La instalacin transversal y permanente de un enfoque de pertinencia hacia los pueblos indgenas se logra en la prctica, a travs de una red de vnculos entre personas, que comparten los grandes objetivos del programa y han desarrollado relaciones de confianza y reciprocidad entre s. Hay metodologa de trabajo en redes para la institucionalidad pblica que deben ser aprovechadas mediante capacitaciones y asesoras y la creacin de una Red formal de puntos focales en cada agencia, que se active en forma regular. Ya existe una masa crtica de aliados del Programa, formada en la primera etapa, a travs de las capacitaciones en sensibilizacin y pertinencia y, sobre todo, en la prctica. El objetivo es fortalecer los elementos de sinergia y coproduccin en esta red de relaciones interagenciales e interpersonales. En esta red ya existente, deben integrarse tambin los 500 funcionarios que estn siendo capacitados en el Diplomado de Pertinencia actualmente en ejecucin, tal como se seal antes. Recomendacin: Realizar un encuentro nacional de dirigentes comunitarios y territoriales en el PO. Justificacin, objetivos y supuestos: Los lderes de comunidades que han vivido la primera fase de orgenes tienen experiencias y aprendizajes a compartir con los nuevos dirigentes de comunidades de la segunda fase. Muchos de ellos estn en los mismos territorios en que se aplicarn los PTD. Objetivo del encuentro nacional: lograr una visin estratgica compartida entre lderes antiguos y nuevos de las comunidades y territorios de la fase dos de orgenes. Recomendacin: Realizar la focalizacin de comunidades y la implementacin de proyectos en una orientacin de logro de los objetivos de un Plan Territorial. Justificacin, objetivos y supuestos: La seleccin de comunidades beneficiarias de la Segunda Fase debe realizarse en la lgica de la estrategia ya instalada en la ltima parte de la Primera Fase, de elaboracin de PTDs, con diagnsticos participativos de seis meses. Recomendacin: Establecer los UST como el marco territorial principal de gestin en la implementacin de PTD. Justificacin, objetivos y supuestos: La seleccin de las comunidades en la Primera Fase parti de una definicin preliminar de las Comunas focalizadas. Los territorios socioculturales indgenas, en que se aplicarn los PTD en la Segunda Fase, se basan en criterios ms apropiados a la institucionalidad indgena. En varios casos, estos territorios traspasan los deslindes oficiales de Comunas y Regiones. Los PTD y sus respectivas estructuras de asociatividad y cogestin deben primar sobre los criterios territoriales formales de la administracin pblica. Recomendacin. Realizar el proceso de instalacin de la Segunda Fase en forma gradual y escalonada, dentro de la lgica ya instalada de los PTD. Justificacin, objetivos y supuestos: El Programa en su segunda etapa no puede volver a disipar sus limitados recursos humanos en la elaboracin e implementacin de planes de desarrollo para comunidades individuales y aisladas. Ciertamente, hay mucha demanda de comunidades que desean recibir los beneficios en los mismos trminos de la primera fase y, en un ao electoral, muchas presiones polticas para que sean aceptadas. El PTD es

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un instrumento objetivo y tcnico para la seleccin e inclusin de comunidades en el programa, en nmeros que aseguran una mayor eficiencia en la atencin. El escalonamiento de la iniciacin de la segunda fase significa una programacin de actividades de acuerdo al grado de desarrollo logrado de cada PTD. Se propone, en resumen, implementar la Segunda Fase en una secuencia gradual de acuerdo a la maduracin progresiva de los USTs, as la Segunda Fase pueda comenzar con la continuacin de PTDs ya en marcha sin grandes interrupciones, mientras se implementen las recomendaciones de reformulacin del Programa. 9.1.2.2 Mejorar las interacciones en la interfaz entre pueblos indgenas y el Programa. Recomendacin: Contralora social por beneficiarios, con sanciones efectivas para funcionarios y consultoras. Justificacin, objetivos y supuestos: La contralora social iba a ser una de las funciones bsicas de los COPAG. Tiene por objeto resguardar y mejorar en el tiempo la calidad de los servicios prestados y proyectos ejecutados. Implica rendicin de cuentas de funcionarios y denuncia de violaciones de normas oficiales. Requiere un proceso regular de evaluacin (tal como se explicitaba en el Manual de los COPAG) de las diversas facetas y ejecutores del Programa en su aterrizaje en las comunidades atendidas. Implica contar con el apoyo tcnico necesario para que las capacidades de los beneficiarios no resulten insuficientes para la labor encomendada, tanto en la identificacin de problemas como en la propuesta de soluciones. Recomendacin: Establecer mecanismos de negociacin dentro de y entre comunidades y territorios en cuanto a la priorizacin de sus respectivos proyectos en cada Zona, antes de presentarlos a las Mesas Territoriales, Mesas Regionales y/o los COZ. Justificacin, objetivos y supuestos: Es necesario superar la actual competencia entre comunidades por los recursos limitados del Programa. El logro efectivo de este fortalecimiento de la institucionalidad indgena intercomunitaria supone mesas de negociacin en que participen y voten solamente los representantes de las comunidades. Tambin supone ms capacitacin y asesora en organizacin, participacin, liderazgo y control social basado en las formas propias de articulacin comunitaria y territorial intercomunitaria. Recomendacin: Devolver los resultados de esta evaluacin a las 14 comunidades que participaron en los Talleres de Evaluacin Participativa. Justificacin, objetivos y supuestos: Esta es una solicitud de aquellas Comunidades Indgenas de la Primera Fase, participantes en dichos talleres. Se asumi como compromiso del Equipo Evaluador solicitar la aprobacin del Programa y del BID para entregar copias de esta evaluacin a las mencionadas comunidades. 9.1.2.3 Aspectos internos del programa que mejoran sus efectos en la institucionalidad indgena. Recomendacin: Aumentar, fortalecer, motivar y vincular al cuerpo de Promotores. Esto implica: a) Contratar a dos Promotores por PTD (total 140); b) Capacitar a los Promotores en cuanto a la oferta de la institucionalidad pblica y en pertinencia, instalando sentido de misin y compromiso hacia los beneficiarios (ver abajo); y c) Exigir a los promotores residencia en el mismo territorio atendido. Justificacin, objetivos y supuestos: Justificacin: los promotores deben ser una pieza clave en la estrategia de xito de la segunda fase. Objetivo: fortalecer la presencia del Programa en y la comunicacin con las comunidades

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beneficiadas. La condicin de residencia puede ser un filtro para la auto-seleccin de candidatos a promotor, realmente comprometidos con las metas del programa. Tambin alimenta el vnculo interpersonal del Promotor con las comunidades a travs de la solucin cotidiana de problemas y el logro de sus proyectos colectivos. Esquema de implementacin del trabajo de los Promotores: Relevarlos como actores claves y permanentes en la estructura orgnica del Programa. Reforzar su perfil y elevar las exigencias para su contratacin. No slo puente entre Programa y comunidad, sino que entre los coejecutores, el Programa y las comunidades, y con la capacidad de catalizar un proceso gradual de aprendizaje sobre la accin y de participacin integral. generadores de espacios de reflexin sobre la accin entre co-ejecutores y comunidades reuniones de base: espacios de reflexin sobre el proceso entre los actores que participan directamente en la ejecucin de los proyectos. Convocadas y coordinadas por los promotores. Sobre la base de un currculum de capacitacin permanente y de elementos bsicos para la construccin de un marco conceptual para la accin intercultural

Este esquema refleja cmo la participacin, junto con la interculturalidad, a travs de un instrumento PTD mejorado u otro instrumento de desarrollo territorial, son los procesos elementales para el desarrollo de los otros cuatro ejes transversales. La participacin, desde las bases, y un dilogo de saberes entre el conocimiento tradicional/local, el conocimiento global/moderno y las experiencias de otros pueblos, impulsan las capacidades y un proceso donde la integralidad y la intersectorialidad son generadas desde las comunidades, con programas e instrumentos pertinentes, en un territorio culturalmente y polticamente apropiado. Con un mayor control del proceso de intervencin social, y la aplicacin y generacin de conocimiento, las comunidades y los pueblos indgenas dejan de este modo de ser objeto de los planes de otros actores, para ms bien en un proceso de sinergia y colaboracin avanzar en un proceso de desarrollo con identidad. Recomendacin: Revisar los tiempos de implementacin de la Segunda Fase, en relacin a las exigencias de la instalacin de los nuevos PTD y la consolidacin de capacidades de la institucionalidad indgena. Justificacin, objetivos y supuestos: El Programa se propone dejar instaladas capacidades en las comunidades; sin embargo, la experiencia muestra que dicho proceso tiene otros tiempos de maduracin. En tres aos como mnimo se pueden dejar procesos iniciados. Esto es coherente con la actual prctica de dedicar los primeros 6 meses de instalacin al diagnstico y a la planificacin participativa con todas las comunidades de un territorio sociocultural, que culmina en un PTD consensuado cuya implementacin con proyectos concretos comienza despus de esta etapa. 9.2 Componente Productivo

La Secretaria Ejecutiva a travs del Encargado de Desarrollo Productivo coordina las actividades del componente que co-ejecutan el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), la Corporacin Nacional Forestal (CONAF) y la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI). Las actividades del componente se implementan a travs de proyectos productivos que conforman un documento denominado Plan Productivo el que a su vez forma parte del Plan de Desarrollo Comunitario que incorpora proyectos de salud y educacin. Cada comunidad participa en el diagnostico para la formulacin de sus proyectos productivos que conformarn el Plan Productivo por Comunidad El diagnstico participativo y el desarrollo de Planes Comunitarios de Desarrollo (PCD) fue un proceso extremadamente lento por la falta de experiencia de los promotores y equipos regionales para desarrollar dichas metodologas. Las principales dificultades que enfrent el componente al inicio del Programa fueron i) la seleccin de las comunidades; ii) la seleccin de los promotores; iii) la colaboracin y compromiso por parte de las instituciones co-ejecutoras con los objetivos y actividades del Programa. Este retraso en la formulacin de los PCD provoc la molestia de las comunidades, las cuales comenzaron a presionar para apurar la llegada de los recursos

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e iniciar la ejecucin de los proyectos productivos. La gran cantidad de proyectos productivos que iniciaron su ejecucin en forma simultanea result en un menor control y seguimiento de los actividades y una baja coordinacin entre co-ejecutores a nivel local. De ah que, a partir de los problemas observados en el proceso de instalacin, el componente productivo se vi afectado tanto por la sobrecarga de proyectos en el ao 2003 como por los problemas presupuestarios y de flujo de caja resultantes. Esta situacin se fue revirtiendo a medida que los recursos llegaban a las comunidades y los proyectos se fueron ejecutando. Existen diferencias regionales en el desempeo del componente que se explican, en parte, por caractersticas de las comunidades focalizadas en cada regin como tambin por factores relacionados con las estrategias desarrolladas para la implementacin de las actividades. Entre estos factores podemos mencionar: el nmero de comunidades focalizadas en cada regin; la ubicacin geogrfica y las caractersticas demogrficas y socioeconmicas de las mismas; la disponibilidad de equipos profesionales para operar a nivel de comunidad (empresas consultoras); el compromiso de las instancias co-ejecutoras en las actividades y metas del Programa; la disponibilidad de recursos productivos de las reas en donde se ubican las comunidades focalizadas; y la experiencia de trabajo con comunidades de las autoridades locales e instituciones pblicas, entre otros factores. Las comunidades participan apoyando el diagnostico realizado por los promotores, y en la definicin de los proyectos productivos. La metodologa utilizada por el componente buscaba levantar las demandas desde los mismos beneficiarios, pero dado que la oferta pblica estaba restringida a los instrumentos de INDAP, CONAF y CONADI la participacin de las comunidades es acotada a una oferta establecida con anterioridad por estas instituciones. Por otra parte, las comunidades participaron directamente en la ejecucin de los proyectos productivos, tales como huertos, hornos de carbn, proyectos de turismo, mejoramiento ganadero, etc. Esta participacin ha permitido transmitir nuevas tecnologas, dar a conocer instrumentos pblicos que no estaban al alcance de muchas de las comunidades focalizadas e introducir a familias indgenas con el trabajo de organismos pblicos como INDAP y CONAF. El compromiso y voluntad de trabajo conjunto entre co-ejecutores y Origenes fue desarrollndose lentamente en las regiones VIII, IX y X, y demand un gran esfuerzo y tiempo de los funcionarios de Origenes a nivel regional para lograr un nivel de coordinacin que permitiera ejecutar los proyectos. Esta situacin se complica an ms por el gran nmero de intermediaciones que tuvo el Programa en su gestin administrativa (lentitud en llegada de recursos, rendiciones, necesidad de modificaciones presupuestarias, etc.) y de gestin (poder ejecutar un proyecto necesita pasar varias etapas tanto tcnicas como administrativas, las cuales podran simplificarse). Una caracterstica distintiva del Programa es el enfoque multidisciplinario utilizado en el trabajo con la comunidades para alcanzar el objetivo de mejoramiento de calidad de vida. El trabajo de coordinacin ha ido evolucionando positivamente tanto a nivel central como regional. El tema clave es determinar que queda a nivel institucional (INDAP, CONAF, CONADI) una vez que el Programa Origenes termina, en otras palabras, Se logr desarrollar instancias de coordinacin entre coejecutores que permitan visualizar un trabajo conjunto a futuro en las comunidades?. La respuesta a esta pregunta es menos clara y a la luz de la informacin obtenida menos favorable. Aun cuando existen diferencias regionales, a nivel de la comunidad cada co-ejecutor realiz sus actividades en forma independiente sin una visin de conjunto que permitiera desarrollar una estrategia de desarrollo de la comunidad ms integral y de mediano plazo. El proceso de integracin del Componente Productivo con los otros componentes del Programa presenta avances menores con respecto a los otros ejes de la propuesta. Los problemas de instalacin del Programa y componentes en los diferentes co-ejecutores (Minsal, Mineduc, INDAP, CONAF y CONADI) dificult la generacin de una instancia de dialogo y discusin para analizar reas y unidades comunes de intervencin en las comunidades. Este proceso debera haberse producido al momento del diagnostico de las comunidades y basados en una visin estrategica comn de desarrollo para las comunidades indgena.

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Para el equipo evaluador es destacable el nivel de logro alcanzado por el Componente Productivo en trminos de los recursos entregados a las comunidades a travs de la ejecucin de los proyectos productivos formulados. En general, las comunidades y las familias entrevistadas valoran esta entrega de recursos y piensan que sus recursos son mayores ahora que hace dos aos atrs. Origenes ha sido un esfuerzo multidisciplinario importante y que, pese a las dificultades iniciales, el componente ha logrado implementar las actividades programadas y coordinar las actividades de los co-ejecutores. En cuanto a resultados concretos, a Junio del ao 2005, de un total de 645 comunidades focalizadas, 591 comunidades han formulado sus Planes Comunitarios de Desarrollo, los cuales han sido aprobados y se encuentran en diferentes estados de ejecucin. Esto representa un nivel de logro de la meta de un 92%. De las 51 comunidades faltantes slo siete no podrn ser atendidas por problemas internos que escapan del alcance del Programa, mientras que las 44 restantes sern atendidas en el transcurso del ao 2005. En relacin a la distribucin de Proyectos por regin, se observa que la Novena y Dcima regiones presentan el mayor nmero de planes aprobados con un 60% y 21% del total de planes aprobados, respectivamente. En trminos de los recursos aprobados para estos planes se observa que la distribucin se mantiene con la Novena Regin recibiendo un 58% del total de proyectos aprobados y la Dcima Regin con un 24%. La distribucin anual en la aprobacin de recursos es bastante desigual. Los problemas de instalacin del Programa se reflejan en que el ao 2002 solo se aprueban 4,3% del total de los recursos, el ao 2003 concentra alcanzando el 68, 9% del total de los recursos aprobados, mientras que el ao 2004 los recursos aprobados llegan al 26,7 % del total. 9.2.1 Recomendaciones del Componente de Desarrollo Productivo:

Estas se dividirn en los siguientes aspectos: Instalacin del Componente Gestin del Componente ? Consultoras ? Promotores ? Administracin 9.2.1.1 Instalacin del Componente Antes de implementar el programa hay que realizar una evaluacin del contexto en el cual el programa se va a aplicar. No solo mirando las comunidades sino tambin, cuan bien instalados estn los temas esenciales en la institucionalidad pblica. As se puede recibir un apoyo proactivo. Una de las principales lecciones aprendidas en la Fase I es la inconveniencia de comenzar el Programa ejecutando proyectos productivos. La experiencia indica que el componente Fortalecimiento es el indicado para iniciar el contacto con las comunidades en orden a prepararlas y capacitarlas para el desarrollo de las actividades del Programa. En forma paralela, Fortalecimiento debe trabajar con las instituciones pblicas participantes sensibilizndolas frente al tema y orientando la modificacin o creacin de instrumentos de intervencin en base a la experiencia ganada en la primera etapa. Esto debe ser una condicin para participar en el Programa y no una actividad voluntaria debido a que las comunidades ya estn informadas sobre los recursos y presionarn por su obtencin saltndose la capacitacin. o La informacin acumulada por el Programa permitira elaborar una tipologa o estratificacin de comunidades indgenas en base a la cantidad y calidad de sus recursos, nivel de insercin en el mercado, orientacin

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productiva, nivel de conocimientos y necesidades bsicas. El objetivo de la tipologa o estratificacin sera establecer estrategias de intervencin especficas y coherentes para cada estrato identificado dado la heterogeneidad de las comunidades en trminos de los recursos disponibles, nivel de organizacin, experiencia de trabajo comunitario, entre otras variables importantes para la seleccin de las comunidades. . 9.2.1.2 Gestin del Componente Se deben revisar los tiempos de implementacin. El Programa se propone dejar instalado capacidades en las comunidades e instituciones pblicas, sin embargo, la experiencia muestra que dicho proceso tiene tiempos de maduracin ms largos en los que se debe incluir las etapas previas de instalacin del programa, preparacin y capacitacin de comunidades, sensibilizacin de las instituciones participantes con los objetivos del Programa y generacin de lazos de confianza que genere compromisos entre actores e instituciones. La experiencia de la segunda regin y Atacama La Grande en particular muestra que, en parte, el xito que tuvo, se explica porque el Programa se inserta en procesos que venan de antes y con un fuerte compromiso de las autoridades regionales y de las comunidades. Para que la intervencin del Programa sea un mecanismo eficaz en el empoderamiento del productor y de la comunidad y les permita adquirir las capacidades y condiciones mnimas para participar de la oferta pblica y privada, se estima necesario incrementar el presupuesto para asistencia tcnica y apoyo a las comunidades para que sta se mantenga por todo el periodo de ejecucin del proyecto (incluida la fase de comecializacin) en base a visitas peridicas y charlas informativas. Sera recomendable profundizar la experiencia de la II y VIII regin en el trabajo por sectores o territorios. La leccin aprendida desde estas regiones es que el trabajo territorial facilita la vinculacin entre diferentes instituciones y las comunidades a pesar de actuar en diferentes mbitos. Esto se enmarca en fomentar la lgica territorial, en donde se generan las condiciones para que funcione en el rea productiva Es necesario que el Programa tenga un mayor nivel de influencia para que la labor de los componentes tenga algn efecto en las instituciones co-ejecutoras. Este mayor peso ayudara adems a mejorar el desempeo del componente en trminos de la intersectorialidad, pues para que esta condicin se exprese en el trabajo diario es necesario que exista una organizacin que coordine y articule los objetivos y actividades de los diferentes actores en la institucionalidad pblica y privada. El componente adquirira mayor influencia si tuviera la capacidad de asignar los recursos a nivel local y se transformara en un ente articulador en programas que integraran a diferentes actores regionales o locales. La experiencia de la Fase I seala que es difcil para el Programa intentar influir en las decisiones institucionales a nivel central, por lo tanto es posible que trabajando con organizaciones e instancias regionales se logre una mayor inters por co-financiar programas de desarrollo locales por parte de servicios pblicos y privados. Sera recomendable profundizar la experiencia de la VIII Regin en relacin a la formacin de mesas de trabajo territorial. Estas mesas estn conformadas por los coejecutores, el Programa y los dirigentes de todas las comunidades. Es necesario estableceer una instancia regional que permita la participacin del mundo indgena en la construccin del proyecto global, donde ellos puedan debatir e influir en el diseo y estrategias globales del programa. Una posibilidad es trasladar la funcin de sancionar y aprobar proyectos a la UEZ y dejar al COZ como una instancia arbitradora y de resolucin de conflictos a nivel regional. Simplificar las estructuras a nivel regional. Esto significara no tener co-ejecutores transversales a nivel nacional, sino los que sean pertinentes para la regin y el territorio, que en un caso puede ser SERNAPESCA, SERNATUR u otros dependiendo de las particularidades. El componente productivo no necesita estar presente en todas las comunidades sino en aquellas en que la demanda proveniente de la comunidad o territorio asi lo requiera. Es necesario agregar una etapa de comercializacin en la ejecucin de los proyectos productivos que apunte a mejorar los ingresos va acceso a nuevos mercados y mejores precios. El desafo de la etapa de comercializacin

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es lograr la asociatividad de los productores, sea por comunidad o por actividad productiva, que permita generar un volumen interesante de venta. Entre las barreras que se observaron para lograr este modo de trabajo es la dispersin geogrfica de los productores y su desconfianza en los esfuerzos colectivos. Complementariamente, en una etapa de comercializacin los proyectos deben tender a incluir procesos que incorporen valor agregado. Un tema clave es lograr diferenciar a los productos indgenas. Se requiere mejorar la coordinacin de las compras por parte del componente a fin de evitar alzas de precios por una demanda concentrada en localidades pequeas. Esto significa un nmero mximo de comunidades que ingresan al componente por perodo de tiempo (por ejemplo, trimestres o semestres). Esto hace necesario desarrollar una planificacin progresiva, asumiendo que no hay retrasos en la instalacin del componente, coordinacin con el flujo de presupuesto y que las comunidades son empoderadas antes de la llegada de recursos. 9.2.1.2.1Consultoras y Promotores Es necesario realizar una seleccin ms rigurosa de las empresas consultoras. Se debe mejorara el registro de consultoras o utilizar el registro de los coejecutores pero manteniendo un conjunto de criterios e indicadores que permitan seleccionar las empresas ms adecuadas a las necesidades de las comunidades y a las exigencias de los proyectos. Paralelo a esto se debe modificar los contratos de las consultoras para que dependan directamente del Programa y no de uno de los co-ejecutores. La dependencia del programa permite llevar un mejor seguimiento y control de las actividades de las consultoras y facilita el tema de la integracin de las actividades intersectoriales evitando que la cartera de proyectos se sesgue hacia alguna de las reas productivas. Aumentar las exigencias a las consultoras en trminos de manejar temas como fortalecimiento de la institucionalidad, fortalecimiento de la dirigencia, fortalecimiento de la administracin de recursos. Estructurar un sistema efectivo de evaluacin ex-ante para incorporar consultoras a los registros del PO. Junto a esto sera recomendable realizar contratos ms competitivos para las consultoras y desarrollar un proceso de evaluacin claro y transparente, con exigencias con respecto a capacidad de profesionales y capacidad de acceso efectivo a las comunidades. Profundizar los cambios realizados en trminos de mejorar los mecanismos de control del trabajo de Promotores y definir claramente su perfil tcnico y facilitador. Definir claramente las funciones, responsabilidades y dependencia del Promotor sobretodo si se decide por un enfoque territorial de desarrollo de comunidades. En este caso el Promotor puede jugar un rol clave de articulador de intereses y necesidades entre comunidades o entre grupos de comunidades e instituciones privadas y pblicas. 9.2.1.2.2Administracin Coordinadores tcnicos tienen dificultades para el traslado en regiones tan extensas como en la X Regin. Debido a que todos estn contratados con vehculos, el importante aumento en gastos de bencina por las condiciones internacionales del precio del petroleo, los obliga a priorizar actividades y dejar algunas sin realizar. Con su sueldo debe salir a recorrer toda la regin y satisfacer las necesidades de las comunidades. Es necesario pensar un mecanismo justo que no limite al funcionario de realizar su trabajo pero que a su vez no aumente considerablemente los costos operacionales del Programa. Posiblemente un sistema de pago contra producto podra resultar eficiente.

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9.3 9.3.1

Componente Salud Resultados del Componente Salud

Los principales resultados de la evaluacin del Componente Salud son los siguientes: Diseo e instalacin: ? El MINSAL particip en el diseo del Componente, lo que permiti aunar criterios. Sin embargo, no particip en el proceso de seleccin de las comunidades. Esto habra generado problemas con ellas pues se dividieron algunas entre beneficiarios y no beneficiarios. ? La instalacin fue un proceso difcil, principalmente por desacuerdos entre la SE y el co-ejecutor: la SE privilegiaba la accin directa en las comunidades, mientras que el MINSAL privilegiaba actuar va Servicios de Atencin de Salud (SS). ? Se redujo el presupuesto original en 42% Ejecucin: ? La Unidad de Salud y Pueblos Indgenas (USPI) entrega lineamientos bsicos. La planificacin fina es totalmente descentralizada a nivel regional. ? Los SS han mantenido una estructura participativa y de contacto directo con las comunidades. ? La coordinacin con los encargados tcnicos de las UEZ ha sido escasa. ? El enfoque territorial no ha funcionado en la prctica. ? No se ha producido trabajo intersectorial a nivel central, con excepcin de algunas actividades realizadas con la CONAF. ? Los funcionarios que trabajan para el Componente en el MINSAL no se identifican con el PO. Su sentido de pertenencia institucional est referido al MINSAL, an cuando sean contratados con recursos del PO. ? Existe consenso en que el PO permiti reforzar los recursos humanos de la USPI, pero no ha impactado en trminos de contenido u orientaciones estratgicas. ? Segn el MINSAL, la ejecucin del Componente ha redundado en sobrecarga de trabajo en regiones. Esto se agudiza porque el PO opera con procedimientos distintos a los que opera el MINSAL. ? La redefinicin del RO implic disminuir el presupuesto para el sub-componente modelos y favorecer el de fortalecimiento. Desde la perspectiva del MINSAL esto signific forzar a las comunidades a hacer proyectos sin tener un diagnstico previo. Incluso, se afirma que algunas comunidades no manifestaban inters en la medicina indgena, pero aceptaron los proyectos porque haba recursos. Esto result en dos grandes tipos de proyectos. Primero, proyectos de medicina indgena muy forzados. Segundo, proyectos de sensibilizacin y reflexin en las comunidades, para definir qu es lo que ellos queran sobre recuperacin de la medicina indgena. ? Las relaciones SE-MINSAL han sido complejas durante toda la Primera Fase, si bien han mejorado con el ltimo Encargado de Componente. Las dificultades han estado asociadas principalmente a la excesiva rotacin del Encargado en la SE (5 en 4 aos); cambios en el RO, en los montos y entrega de los recursos, e informalidad en la relacin. ? El MINSAL ve al PO como una entidad que les transfiere recursos, pero que no tiene la competencia tcnica para incidir en las orientaciones estratgicas del Componente. Incluso, las relaciones MINSAL-SE han mejorado desde que se han centrado slo en cuestiones administrativas. Aunque esto puede ser en parte resultado de los problemas de relacin incluso de relaciones interpersonales- al inicio del PO, representa claramente un obstculo para que el PO logre sus objetivos estratgicos. Sub-componente Desarrollo y validacin de modelos de atencin intercultural en salud:

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? ? ?

Fue el ms afectado por el cambio en el RO. Sus objetivos no fueron alcanzados. Existe consenso en que debe ser reforzado durante la Segunda Fase, como base de las actividades del Componente.

Subcomponente Pertinencia cultural de los servicios pblicos de salud en territorio indgena: ? La meta cuantitativa ha sido superada: se ha capacitado a ms de 4400 funcionarios. Existe menor participacin de los mdicos que de otros miembros de los equipos de salud. ? No se ha realizado un proceso de evaluacin del impacto de las capacitaciones en el mejoramiento de la calidad de atencin y de la relacin prestador de salud-usuario. Existen dudas al respecto. Subcomponente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena: ? El nmero de proyectos ejecutados o ingresados a julio de 2005 es de 233, lo que supera la meta de 180 proyectos. ? La mayor parte de los proyectos (40%) se ha dirigido a actividades de capacitacin/sensibilizacin de la comunidad y talleres. La mayora de ellos se ubica en el inicio del componente (ao presupuestario 2003). ? Un 20% de los proyectos se ha dirigido a infraestructura menor de la prctica de la medicina indgena y 16% a plantas medicinales. Adems, existe un nmero reducido de proyectos (6%) que se ha orientado a mejorar la infraestructura o el equipamiento de los servicios de atencin de salud, cuestin no contemplada en este subcomponente. ? Las regiones Araucana y Bo-Bo cuentan con la mayor cantidad de proyectos, en su mayora orientados a infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena y actividades de capacitacin o sensibilizacin de la comunidad. La Regin de Antogafasta cuenta con la menor cantidad de proyectos. ? La base de datos disponible para analizar los proyectos adolece de falta de informacin y muchas de las descripciones son genricas, lo que muestra deficiencias en el registro y monitoreo de las actividades. ? Con la informacin disponible no es posible establecer si los proyectos de este subcomponente han contado con la participacin activa de las comunidades en su autogestin y desarrollo, y si se ha incorporado la participacin activa tanto de agentes de salud indgena, como de mujeres y jvenes. Subcomponente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales: ? Segn el Anexo A del Contrato de Prstamo, los recursos de este subcomponente deberan haber sido administrados directamente por la SE, en coordinacin estrecha con los establecimientos de salud. Por razones que el Equipo Consultor no pudo detectar, pero que evidencian deficiencias en la gestin y administracin, esta disposicin no fue incorporada en el RO, resultando en que el MINSAL administrara directamente el subcomponente. Segn la SE, la SubSecretara de Salud detect esta irregularidad en el ao 2005, y solicit a la SE ejecutar el componente, cuestin que est realizando desde junio del 2005. Este proceso se encuentra en fase de aprendizaje, y se ha centrado en la realizacin de convenios con los municipios, para potenciar la atencin intercultural en salud primaria. La evaluacin que realiza la SE de este proceso es positiva. ? A julio de 2005 se ha ejecutado o ingresado un total de 114 proyectos, lo que representa un 41% de la meta (280 proyectos). ? Un 57% de los proyectos corresponden a obras de infraestructura menor de los servicios de salud, insumos o equipamiento. Un 13% se ha dirigido a proyectos de infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena. Casi un 20% de los proyectos no cuentan con informacin que permita clasificarlos con cierto grado de certeza, lo que revela problemas en la gestin y monitoreo de los proyectos. ? Las regiones Araucana y Los Lagos cuentan con la mayor cantidad de proyectos, en su mayora orientados a infraestructura menor de los servicios de salud. Al igual que en el subcomponente anterior, la Regin de Antofagasta cuenta con la menor cantidad de proyectos. ? La informacin disponible no permite establecer si los proyectos de este sub-componente han sido sugeridos por los equipos y las comunidades, para adecuar los establecimientos a la entrega de servicios interculturales

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de calidad y efectividad. Tampoco es posible establecer si los proyectos de equipamiento o insumos corresponden a elementos requeridos para el funcionamiento normal1 de los servicios, acciones que el RO excluye explcitamente. 9.3.2 Recomendaciones

Para superar los obstculos encontrados y lograr los objetivos, se propone para la Segunda Fase: ? Fortalecer la participacin de la SE en las orientaciones estratgicas y tcnicas del Componente, en el marco de un diseo descentralizado que permita un contacto ms directo con las regiones y las comunidades. Esto incluye: a) El Encargado del Componente en la SE debiera cumplir las tareas establecidas en el RO: coordinacin y orientacin de las actividades del Componente; supervisin del cumplimiento de los objetivos; y la consideracin de la coherencia, integralidad y pertinencia tnica de las intervenciones. Debe tener una mirada transversal de lo que ocurre en todas las regiones, trabajando coordinadamente con el Encargado del Componente en las SEREMIS y el Encargado de Salud en la UEZ. b) La realizacin de las actividades anteriores requiere de la alimentacin permanente del sistema de monitoreo y evaluacin, como de su utilizacin para la definicin de nuevas actividades. Para esto se pueden construir instrumentos que permitan incorporar aspectos cuantitativos y cualitativos de los proyectos, mediante los cuales el Encargado del Componente en la UEZ pueda recoger esta informacin durante el monitoreo de los proyectos en terreno. c) El Encargado de Salud en la UEZ debe ser fortalecido, cautelando que la persona que ocupe este cargo tenga las competencias tcnicas y poltico-tcnicas necesarias. Debe mantener una comunicacin y coordinacin permanente con el Encargado en las SEREMIS. d) Se debiera redefinir el rol y funcin del Encargado/a del Componente en la SEREMI, quien se encargara de la implementacin de los sub-componentes y debera estar en estrecha coordinacin con el Encargado en la UEZ. e) La ejecucin de los sub-componentes Pertinencia Cultural de Servicios de Salud en Territorio Indgena; Recuperacin, Fortalecimiento y Desarrollo de la Medicina Indgena y Mejoramiento el Acceso y Capacidad Resolutiva de la Red de Servicios Interculturales debiera ser realizada por la SEREMI de salud en cada regin, quienes estn a cargo de las acciones en salud pblica. La Reforma de Salud entrega a los SEREMIS la autonoma necesaria para ejecutar esta tarea, situacin que no exista cuando se instal el componente en la Primera Fase. f) La SEREMI puede realizar convenios directos con los municipios a cargo de los consultorios en las comunas respectivas, o con los SS en los casos en que corresponda, previa discusin y aprobacin en los Comits Provinciales (definidos ms abajo). g) El rol de la SEREMI debiera potenciarse por su participacin en la coordinacin intersectorial-regional (Propuesta Institucional para el PO), lo que a su vez impactara positivamente en los sub-componentes. h) El SEREMI de las regiones donde se ejecuta el Programa debiera definir la salud intercultural como una de sus prioridades. Esto se ve facilitado por la Reforma de Salud. i) Se debiera territorializar los Comits Regionales, creando los Comits Provinciales y Comits TcnicoProvinciales. j) Permitir la realizacin de adaptaciones locales a los lineamientos generales del RO del Componente, mediante procesos participativos que incorporen a las comunidades, la SEREMI y la UEZ.

El RO no establece los equipos o insumos considerados normales para el funcionamiento de los servicios, delineando un campo ambiguo para la seleccin de los proyectos.
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k) Protocolizar las relaciones SE-SEREMI, UEZ-SEREMI, de modo tal de clarificar los procesos, formalizar los compromisos y posibilitar un seguimiento de las actividades y resultados. Esto debe ser realizado antes de iniciar las actividades del componente en las comunidades. ? Ejecutar el Sub-Componente Desarrollo de Modelos Interculturales de Atencin en Salud a travs de la Unidad de Salud y Pueblos Indgenas (USPI) del MINSAL: a) La Unidad cuenta con experticia y experiencia acumulada en el tema, lo que debiera potenciar los resultados b) Para tener xito, se debe realizar un trabajo coordinado entre la USPI y el Encargado del Componente en la SE. Para ello es esencial que los objetivos, metas y contenidos del Componente sean definidos conjuntamente entre la SE y la USPI, antes de iniciar las actividades. c) Para la definicin conjunta es fundamental el desarrollo de confianzas, lo que requiere idoneidad del Encargado/a del Componente en cuanto a su formacin tcnica para el trabajo en salud intercultural, como tambin la capacidad y experiencia tcnico-poltica para establecer relaciones de colaboracin con el MINSAL. d) Las experiencias que estn en proceso de sistematizacin debieran ser implementadas y evaluadas, potenciando el desarrollo global del componente. ? Para potenciar el impacto del Sub-Componente Pertinencia Cultural de Servicios de Salud en Territorio Indgena:

a) Enfatizar las actividades que tienden a lograr la instalacin permanente del tema, definiendo lneas y
recursos especficos para ellas, en especial, la incorporacin de la temtica en las carreras del rea de la salud de las universidades regionales; la realizacin de seminarios o cursos de actualizacin, y programas de induccin y capacitacin continua. Estas actividades deben ser evaluadas con instrumentos especficos y los resultados deben ser utilizados en la redefinicin de nuevas actividades. b) Estimular una participacin ms activa de mdicos en estas actividades. Para esto es fundamental la decisin poltica de incluirlos2. ? Para potenciar el impacto del Sub-Componente Recuperacin, Fortalecimiento y Desarrollo de la Medicina Indgena a) Fortalecer a las comunidades para aumentar su participacin en la definicin de las actividades del Componente. Esto debe ser realizado antes de iniciar las actividades. b) Instalar en las comunidades la figura del facilitador en salud intercultural, de modo de potenciar la participacin de las comunidades y la territorializacin de las actividades. El facilitador debe trabajar directamente con las comunidades y acompaarlas durante todo el proceso de identificacin de demandas, implementacin de proyectos, seguimiento y evaluacin. Para esto se requiere una coordinacin y contacto permanente entre el facilitador intercultural y el Encargado de Salud en la UEZ.

No obstante fortalecer los programas de capacitacin continua e incorporar mayor presencia de los mdicos, se debe asumir que los cambios conductuales son lentos. Es muy difcil que programas especficos de capacitacin logren cambiar la verticalidad de la relacin prestador de salud-usuario, que tiene su mxima expresin en la relacin mdico-usuario, pero que se manifiesta en toda la cadena del personal mdico y paramdico. Esto no slo afecta a la poblacin indgena, sino al conjunto de la poblacin chilena. Basta sealar que el Proyecto de Ley sobre Derechos y Deberes de las Personas en Materia de Salud, el primer proyecto de la Reforma, est siendo discutido en el Congreso desde el ao 2001, en circunstancias que proyectos presentados posteriormente (AUGE, Autoridad Sanitaria o ISAPRES) ya han sido aprobados. El proyecto busca establecer relaciones de mayor horizontalidad en las prestaciones de salud, enfatizando el respeto a la autonoma de las personas y la instalacin del proceso de consentimiento informado. El proyecto se ha enfrentado a fuertes resistencias por parte del gremio mdico y el gobierno no ha tomado la decisin poltica de darle carcter de urgente, lo que ha permitido su postergacin.

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c) Asegurar la supervisin tcnica y financiera de los proyectos en terreno, mediante el establecimiento de recursos especficos para cumplir esta tarea. d) Establecer un sistema permanente de monitoreo y evaluacin de los proyectos, a cargo del Encargado del Componente en la UEZ, quien debe reportar al Encargado en la SE ? Para potenciar el impacto del Sub-Componente Mejoramiento al Acceso y Capacidad Resolutiva de la Red de Servicios Interculturales

a) Fortalecer a las comunidades para aumentar su participacin en la definicin de las actividades del
Componente. Esto debe ser realizado antes de iniciar las actividades.

b) Instalar en las comunidades la figura del facilitador en salud intercultural, tal como se seal antes. c) Asegurar la supervisin tcnica y financiera de los proyectos en terreno, mediante el establecimiento de
recursos especficos para cumplir esta tarea.

d) Establecer un sistema permanente de monitoreo y evaluacin de los proyectos, a cargo del Encargado del
Componente en la UEZ, quien debe reportar al Encargado en la SE. e) Definir claramente, y antes de que comiencen las actividades de este sub-componente, cuales son las acciones/equipamiento/insumos requeridos para el funcionamiento normal de los SS y que, por tanto, no sern financiados. Esta definicin debe ser realizada conjuntamente entre la SE, la UEZ y la SEREMI respectiva. ? Para mejorar las condiciones de salud de la poblacin indgena y disminuir las desigualdades respecto de la poblacin no indgena:

a) Existen desigualdades importantes entre las condiciones de salud de las poblaciones indgena y no
indgena, asociadas a las barreras fsicas y culturales de acceso a los servicios de salud en territorios indgenas, como a la poca sensibilidad del personal hacia la cultura y tradiciones de la poblacin indgena. b) Sin embargo, los servicios de salud explican slo una parte de las condiciones de salud, mientras que la mayor parte es explicada por las condiciones de vida de las personas.Por ello, el mejoramiento de las condiciones de vida y la reduccin de la pobreza constituyen aspectos imprescindibles para el mejoramiento de las condiciones de salud de la poblacin. c) Un elemento central para la Segunda Fase es acentuar la intersectorialidad en la implementacin de planes de desarrollo comunitarios y fortalecer la atencin primaria, incorporando la participacin activa de las comunidades para asegurar la pertinencia cultural de stos. En el texto principal se incorporan recomendaciones especficas para cada regin . 9.4 Componente Educacin

Si bien las acciones desencadenantes iniciales planteaban que en el 70% de 150 escuelas focalizadas deberan participar del PEIB, que posteriormente se aument a 162 establecimientos, al finalizar la I Fase del PO el proceso de instalacin est cumplido en un 100%. Pero el proceso de instalacin y avance en la aplicacin del PEIB no ha sido homogneo, ya que no todos los establecimientos poseen condiciones favorables para avances en condiciones similares, como se indicar ms adelante al hacer referencia a 3 categoras de escuelas. En cuanto a diferencias de instalacin y de funcionamiento entre las diferentes regiones, existen opiniones matizadas. Por una parte, se indica que ha sido un proceso homogneo debido a que el MINEDUC es muy centralizado y, por otra parte, se seala que en las IX y X Regiones este ha sido de mayor complejidad debido a: (i) dificultades para manejar un volumen importante de recursos, (ii) manifestacin de algunos conflictos con las comunidades, y (iii) dificultades histricas de integracin con las comunidades. La calidad de la gestin regional no es homognea, considerando los parmetros gestin escolar, gestin pedaggica e incorporacin al PEIB. A partir de ello establece un ranking en que las Regiones VIII, II y I son

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donde el proceso de instalacin y funcionamiento se ha dado mejor, pues han logrado establecer programas propios con enfoque territorial. Adems, en la II Regin las 8 escuelas participan de un rea de Desarrollo Indgena. Los instrumentos de gestin del PEIB son: las Orientaciones del PEIB que establece anualmente la Coordinacin Nacional, los Programas Operativos a nivel de los DEPROV y los Proyectos Educativos Institucionales de los escuelas focalizadas. Los primeros se vienen elaborando desde antes de la implementacin del PO. Por tratarse de un programa transversal a los programas educacionales de carcter nacional (Objetivos Fundamentales y Contenidos Mnimos), las Orientaciones toman estos programas y agregan objetivos y acciones especficas de la educacin intercultural. Pero es necesario sealar que ests Orientaciones han ido cambiando de nfasis (lneas de accin) en los ltimos aos, por lo que desde el 2003 se inici un rediseo de las Orientaciones3 que est concluyendo actualmente. Esta discontinuidad en las prioridades dificultar una evaluacin de las acciones propuestas hasta el ao pasado, por cuanto algunos no se cumplieron como se plantearon debido a los cambios de prioridad. Resulta pertinente indicar que el PEIB hasta antes de la implementacin del Programa Orgenes se caracterizaba por ser un conjunto de acciones desarticuladas exento de un modelo de EIB4. Con Orgenes este programa asume un formato de proyecto y se propone la inclusin de cambios curriculares a travs de los PEI5, principios tericos, incorpora las tecnologas de informacin y comunicacin, pasantas, entre otros, que lo ubican en una lnea de desarrollo de un modelo de EIB. Finalmente, el PEIB no ha elaborado an instrumentos que permitan evaluar los impactos y cambios de sus proyectos y acciones, que se espera estn listos antes que concluya el Programa Orgenes Durante la I Fase de implementacin del PO las directrices del sub-componente no tienen una vinculacin directa con algunas definiciones del Marco Lgico del Programa. En efecto, la propuesta pedaggica no ha tenido una implementacin ms o menos uniforme, debido a las caractersticas de los establecimientos, a partir de lo cual se pueden establecer tres situaciones: (i) establecimientos que tienen capacidad para levantar una propuesta de tipo curricular propia (aproximadamente 25), es decir que se encuentran ms avanzados en EIB; (ii) aquellos que estn en condiciones de elaborar materiales pedaggicos y textos de apoyo, se ubican en una situacin intermedia; y (iii) escuelas que no poseen capacidades para desarrollar iniciativas de EIB (aproximadamente 30)6. En lo sustantivo, durante la I Fase la gestin del sub-componente se ha orientado a las siguientes lneas: ? Capacitacin docente (2001-2002) ? Pasantas de docentes (2005) ? Entrega de material de apoyo (textos, bibliotecas, implementos deportivos, etc.) ? Entrega de un kit tecnolgico (computador, data-show, etc.) ? Desarrollo curricular de EIB ? Contratacin de supervisores especficos para el PEIB Cada ao de la I Fase del PO se ha enfatizado en lneas distintas y no todas se vinculan directamente con un PEIB, como es el caso de material de apoyo y kit tecnolgico. Cabe sealar que estas lneas se vinculan a los objetivos especficos fijados en el Reglamento Operativo del Componente Educacin y Cultura, pero nada de ello se indica en el Marco Lgico inicial del Programa.
Las lneas variaban todos los aos, ese fue un problema del componente. El 2001 se estableci una batera de actividades, el 2002 otra; entonces el 2003 se decidi hacer un rediseo. 4 Varios entrevistados coinciden en esta apreciacin. 5 Proyecto Educativo Institucional, que cada Establecimiento Educativo debe elaborar. 6 Situacin corroborada por varios entrevistados durante la primera parte del estudio.
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El MINEDUC es una de las instituciones pblicas que desde hace muchos aos trabaja en base a programas (Programa de las 900 escuelas, Programas de Mejoramiento Educativos, Enlaces, Programa Liceo para Todos, etc.), los que se ejecutan en base a proyectos. En tal sentido el PEIB no ha escapado a esta lgica y la mayora de las actividades se ejecutan en base a proyectos, lo que es consecuente con la diversidad de realidades y prioridades de los establecimientos educacionales. Otro resultado importante es que las escuelas focalizadas cuentan asesores culturales, que facilitan contextualizar los currculos nacionales, vinculan la comunidad con la escuela y, lo ms relevante, dan a conocer prcticas y tradiciones culturales a los estudiantes. 9.4.1 Recomendaciones generales

En esta parte se harn recomendaciones generales al sub-componente, y separadamente se proceder a presentar sinteticamente las recomendaciones por regiones. 9.4.1.1 Aspectos tcnico-polticos ? Es necesario contar con un plan permanente de formacin y capacitacin hacia funcionarios del MINEDUC de las entrevistas emergi con claridad falta de solvencia tcnica--, encargados y supervisores, as como tambin dirigido a los equipos docentes. Pero tambin habra que considerar una capacitacin o a lo menos una sensibilizacin hacia los sostenedores (Alcaldes, Jefes DAEM y sostenedores en general) para que cumplan un rol facilitador y de promotores del EIB. Todo lo cual debe estar acompaado de una evaluacin cualitativa y de impacto. Habra que evaluar la posibilidad de establecer 3 propuestas de EIB que comprenda tres grandes aspectos: i) caractersticas, objetivos y contenidos de un modelo general, ii) objetivos y contenidos especficos de una EIB adaptada a cada pueblo indgena, y iii) propuestas y contenidos que cada escuela, segn sus capacidades, pueda incorporar como aporte especfico a la EIB. Dada la falencia de profesionales especializados y las caractersticas de la gran mayora de las escuelas rurales del pas, no resulta viable que cada establecimiento elabore sus propios planes y programas, correspondiendo en el actual momento del desarrollo de la EIB ser ms bien normativo y concentrar los esfuerzos y conocimientos en propuestas que ms bien deban ser aplicadas pero dejando margen de flexibilidad para la innovacin y aporte local. Elaborar y aplicar instrumentos de evaluacin de cualitativos y de impacto de la EIB. De manera que se pueda ir avanzando en el modelo EIB, pero tambin evaluando en cmo impactan las acciones que se implementan para ir produciendo los cambios y ajustes necesarios. Sera recomendable una focalizacin al interior de la focalizacin de escuelas, para disminuir las brechas actualmente existentes entre los 3 tipos de establecimientos educacionales, de manera que al concluir el PO estos estn en situaciones similares. Continuar promoviendo la participacin de la comunidad. Con el fin de lograr un involucramiento de la comunidad en el proceso educativo de los nios, que tambin aporte a interculturalidad y ejerza un cierto control ciudadano sobre la calidad de la educacin. A su vez la comunidad se pueda beneficiar de conocimientos de la escuela y utilizar su equipamiento e instalaciones como aporte a su propio desarrollo social, econmico y cultural.

? ?

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9.4.1.2 Aspectos orgnicos institucionales ? ? ? Que la Secretara Ejecutiva tenga mayor capacidad de coordinacin para que se contribuya desde diversas pticas y experiencias a potenciar el PEIB, as como tambin otorgarle mayor integralidad; Procurar aligerar la administracin del sub-componente disminuyendo las dificultades burocrticas y tomar en consideracin que las acciones se ejecuten durante el ao acadmico. Evitar los cambios en las programaciones en las regiones pues perturba y dificulta la ejecucin de las actividades del PEIB.

9.4.1.3 Recomendaciones por Regiones (sntesis) A. Regin de Tarapac

En relacin al Programa Orgenes en general: Mayor integralidad de los componentes y que todos estn presentes en las comunidades, para generar mayor integracin e proyeccin para la continuacin en el tiempo. ? Dejar capacidades instaladas, en aquellos aspectos que las escuelas pueden contribuir. ? Desarrollar las capacidades tcnicas de las personas que hacen el acompaamiento a las comunidades. ? Visualizar la participacin como un dilogo ms permanente con la comunidad ? Formacin de lderes en las comunidades. ? Mayor coordinacin con el nivel central, porque cambian las programaciones. ? Menos intervencin poltica, ya que dificulta el desarrollo del programa. En relacin al PEIB: ? Fortalecer la participacin comunitaria en las escuelas. ? Avanzar en las adecuaciones curriculares. ? Enfasis en generacin de capacidad en la docencia para realizar proyectos de mejoramiento educativo que incluya la EIB. ? Acordar con las Municipalidades disminuir la rotacin docente. ? Coherencia en el accionar de las actividades a largo plazo, es decir sustentabilidad. ? Administracin delegada de los recursos. ? Incorporar a nuevas escuelas. B. Regin de Antofagasta En relacin al Programa Orgenes: ? Realizar una programacin central, pero con un espacio para iniciativas y propuestas desde las regiones. ? Mayor difusin hacia los beneficiarios para otorgarle mayor proyeccin al Programa. ? Impulsar un fortalecimiento y apropiacin de las comunidades y sus dirigentes de la experiencia. Las recomendaciones especficas hacia el PEIB: ? Incluir un enfoque de integracin a la escuela e incorporar la enseanza media en Calama. ? Que los proyectos de cultura sean concursables y no distribuidos por comunidad, apoyando las mejores iniciativas. ? Incorporar a Alto de El Loa que cuenta con menos recursos. ? Realizar evaluaciones y seguimiento a lo implementado y ejecutado. ? Aportar ms material didctico. ?

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? ? C.

Fomentar metodologas innovadoras en el aula, orientadas hacia una educacin interactiva. Algunos entrevistados recomiendan incorporar la educacin pre-bsica. Regin del Bo-Bo

En relacin al Programa Orgenes: ? ? Tener en consideracin la opinin de las comunidades respecto de la nueva focalizacin de la II Fase. El Programa Orgenes podra aportar abordando tambin algunos problemas sociales en las comunidades.

Recomendaciones especficas en relacin al PEIB: ? ? ? D. Realizar las capacitaciones de los docentes por comuna, considerando las particulares de cada una. Aplicar algn instrumento que permita establecer prejuicios y discriminaciones por parte de los docentes. Antes de invertir recursos tener grados de claridad respecto de las requerimientos priorizados de las comunidades. Regin de La Araucana

Sobre el diseo general del PEIB Orgenes, tanto en sus objetivos como su estructura institucional: ? Implementar unificadamente el PEIB de manera transversal, para evitar problemas de instalacin al eliminar en la prctica las categoras de PEIB Orgenes y PEIB Permanente. ? Impulsar el estudio de la lengua entre los docentes. ? Mayor coordinacin e interaccin operativa con los otros componentes de Orgenes, para lograr: i) que los ejecutores tengan una visin panormica del Programa Orgenes, ii) los componentes se pueden retroalimentar de sus respectivas experiencias, y iii) optimizar recursos. ? Promover una mayor participacin de los diversos actores del PEIB en el diseo y la implementacin de la II Fase del Programa Orgenes. ? Contar con ms supervisores para reducir el nmero de Escuelas que cada uno debe supervisar. ? Propender a que coincida la focalizacin de las comunidades beneficiarias del Programa Orgenes con la focalizacin de las Escuelas adscritas al sub-componente PEIB. ? Fomentar una mayor integracin entre componentes. ? Impulsar un enfoque integral: potenciando un modelo de educacin dirigido al mejoramiento de la comunidad y su entorno, articulado con un sistema de educacin que implique la aplicacin de conocimientos en la resolucin de problemas en la comunidad Dimensin institucional sugiriendo la descentralizacin del Programa y la inclusin de nuevos actores: ? ? Gestin regional del Programa mediante la aplicacin conceptual, tcnica y legal de la descentralizacin del Estado. Mayor vinculacin con las Municipalidades como actores importantes del PEIB en el mbito comunal.

Nuevas reas para la inversin de recursos. ? Destinar mayores recursos para infraestructura para instalar los equipamientos. ? Contratacin de supervisores que tengan como requisitos experiencia en terreno y capacidad tcnica en EIB. ? Generar planes formativos y capacitacin, que contemplen pasantas, dirigidos a profesores, supervisores y asesores culturales.

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Capacitacin: Junto con destinar recursos para ampliar y mejorar la capacitacin, es necesario realizar un seguimiento de los resultados de estas, para ello: ? El proceso de supervisin acompaado de una evaluacin formativa. ? Actividad similar a la anterior, pero dirigida y adaptada a los asesores culturales. ? Propender a evitar una alta rotacin de docentes capacitados. Participacin: ? Potenciar el rol y vinculacin del profesor con la comunidad. ? Potenciar la figura del asesor cultural y otorgar una remuneracin acorde con las responsabilidades que han ido asumiendo y el tiempo de dedicacin. ? Potenciar la participacin de la comunidad en la Escuela, aplicando las normativas y propuestas del MINEDUC. E. Regin de Los Lagos

En relacin al Programa Orgenes en general: ? Se debera focalizar todos los componentes en una comunidad. ? Mayor relacin y coordinacin entre los componentes. En relacin al PEIB: ? Las escuelas son diferentes por lo que hay que repensar las lneas de accin, intentando particularizar situaciones y diferenciar su aplicacin. ? Evitar que los profesores se ausenten mucho de sus establecimientos por el perfeccionamiento peridico. ? Para cada lnea de accin EIB debiera fijar en forma especfica productos y logros a alcanzar. Que el MINEDUC contrate mas recursos humanos. 9.4.2 Recomendaciones para el Sub Componente Arte y Cultura

9.4.2.1 Aspectos orgnicos No se aprecia a nivel central una intersectorialidad en el tema Cultural y ausencia de las otras instancias que deberan participar (MINEDUC), siendo recomendable realizar los esfuerzos para que funcione como fue diseado, pero para ello es necesario que cada participante cumpla efectivamente sus funciones aportando a la formulacin de lineamientos polticos y asumiendo responsabilidades en la ejecucin del sub-componente. 9.4.2.2. Aspectos tcnico-polticos Relacionado con lo anterior, se aprecia una ausencia de orientaciones programticas ms all de las indicadas en el R O--, lo que resulta relevante para poder establecer el impacto del sub-componente al final de la ejecucin del Programa, as como tambin definir con mayor precisin durante la ejecucin qu tipo de iniciativas se apoyan, ya que la manifestacin expresin o prcticas culturales est exenta de definicin y contenido, siendo el rango de ella muy amplio y eventualmente se puede prestar para controversias y, en algunos casos, se podran estar apoyando iniciativas que ms bien pudieran ubicarse en una lnea productiva o conexa (capacitacin, empleo). Es recomendable que se establezca un marco orientador de polticas culturales que fije adems las caractersticas de las propuestas a apoyar y que estas efectivamente contribuyan a la identidad, mantencin y divulgacin de prcticas o expresiones culturales de las comunidades indgenas. Esta tarea no es fcil de emprender pues en las

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definiciones confluirn pticas dismiles, as como tambin intereses; pero que resulta imprescindible para acercarse al objetivo del sub-componente. Finalmente, se sugiere equilibrar los tipos de proyectos que se apoyan, pues el definido como prcticas culturales (que a su vez es poco explcito) concentra ms de la mitad del presupuesto de las acciones Arte y Cultura. 9.4.2.3 Recomendaciones desde la perspectiva de las Regiones ? ? ? ? ? ? ? Contar con asesores tcnicos que puedan dar apoyo en la formulacin y ejecucin de los proyectos, as como en aspectos administrativos de estos. Impulsar formas de coordinacin ms efectiva MINEDUC-CONADI en los proyectos escuela-comunidad Desarrollar un trabajo de mayor motivacin hacia los miembros de las comunidades para mejorar sus capacidades de respuesta e involucramiento Generar instrumentos de evaluacin de impacto y sustentabilidad de los proyectos Mejorar la gestin administrativa y planificadora de las instancias superiores de la CONADI. Promover el apoyo a iniciativas que tengan impactos a largo plazo, o sea con sustentabilidad. Realizar una reflexin acerca de la participacin de los pueblos indgenas, para aminorar las intermediaciones de manera que esta sea ms directa y amplia.

Iniciar un programa de desarrollo cultural de los pueblos indgenas que contemple: prioridades, anhelos y objetivos de distintas generaciones y pueblos indgenas. Desarrollar instrumentos que permitan la medicin del impacto de los proyectos en la cultura. ? ? ? Los recursos de Orgenes se deberan adecuar a los procedimientos administrativos de la institucin coejecutora de un componente. Los cambios que se sugieren son que la focalizacin de comunidad y escuela debiera ser hecha por CONADI. Promover un mejor vnculo entre escuela y comunidad, que redundar en un mejor aprovechamiento de los proyectos en esta lnea. A los cuales, adems, se sugiere otorgar mayores recursos.

10. Acciones Desencadenantes Componente Fortalecimiento Sub-componente Fortalecimiento de la Institucionalidad Pblica Accin desencadenante: Al menos 480 funcionarios pblicos han sido capacitados en Interculturalidad. Esta accin desencadenante ser cumplida a principios de 2006. De esta manera una parte importante se est realizando durante la etapa interfase. Las jornadas de sensibilizacin de ms de 600 funcionarios, realizados principalmente en el ao 2003, juntas con el Diplomado actualmente en curso o con alumnos ya inscritos (total de 500 alumnos), exceden ampliamente la meta fsica de esta accin desencadenante (480). Accin desencadenante: Al menos un 50% de los funcionarios de organismos coejecutores capacitados mejoran sus prcticas con pertinencia cultural. Estos indicadores proxy sugieren que se ha cumplido esta accin desencadenante. Hay claros indicios de aumento de la sensibilidad y la pertinencia cultural en las prcticas de los funcionarios pblicos chilenos, aunque no es posible determinar con precisin que parte de este aumento se debe a las capacitaciones realizadas por Orgenes,

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porque no es posible equiparar estas cifras a un cambio en el tiempo producido por las capacitaciones realizadas por el Programa Orgenes. No existe un estudio de lnea base sobre este aspecto al comienzo del programa, y porque los efectos de ste no son posibles de aislar de los otros cambios en el entorno. Accin desencadenante: Los organismos coejecutores han adecuado sus instrumentos de intervencin en las comunidades focalizadas. El conjunto de las opiniones del Equipo Evaluador, basadas en la totalidad de las entrevistas y observaciones, es que esta Accin se ha logrado en forma incompleta. Debe tomarse en cuenta que los supuestos del Marco Lgico del Programa hacen referencia a la voluntad poltica y el compromiso de las instituciones ejecutoras con respecto a los objetivos del Programa, por parte de la institucionalidad pblica; estos supuestos no parecen haberse dado cabalmente en todos los casos. Sub componente: Fortalecimiento de las comunidades e institucionalidad indgena en materia de desarrollo integral con identidad mediante una gestin participativa. Accin desencadenante: Al menos un 60% de las comunidades (sus dirigentes y otros miembros) han recibido capacitacin en gestin de proyectos y conocimiento de la oferta pblica. No es posible precisar la cifra de comunidades que han recibido capacitaciones de este tipo. Los indicadores proxy sugieren que se ha cumplido al menos parcialmente esta accin. Accin desencadenante: Al menos el 80% de las comunidades han financiado iniciativas comunitarias de fortalecimiento de su institucionalidad. Se ha cumplido la accin. Accin desencadenante: Al menos el 80% de las Comunidades focalizadas ejecutan su PCD o PTD en plazos programados. Con estos indicadores y en los trminos establecidos, se ha cumplido esta accin en cuanto a metas fsicas, aunque parte de ella se contina realizando en el momento de la evaluacin (Octubre de 2005) y ser terminado durante la Interfase, fuera del plazo originalmente establecido. Componente Productivo: Accin desencadenante: El ingreso neto promedio de las familias que se benefician en el primer ao del Programa, excede en un 10% al de las familias rurales indgenas no participantes La primera observacin es que los productores encuestados de todas las regiones, dicen haber aumentado sus ingresos durante el perodo que estn con el Programa Orgenes. Un segundo punto es que, en las tres regiones del sur se observa una mayor variacin en el valor de produccin agrcola, dado principalmente por los pequeos montos promedios que dijeron generar los productores encuestados. La variacin total en ingreso familiar para el grupo de beneficiarios encuestados en las tres regiones del sur (VIII, IX y X) es de 30,4 por ciento. Esta variacin no puede adjudicarse completamente al Programa Orgenes, debido a que hay factores externos que pueden afectar el nivel del ingreso familiar. Una forma de ajustar esta variacin es tomar el crecimiento general de ingresos rurales para cada regin y restrselo a la variacin estimada. De esta forma se estara ajustando la variacin de ingresos por el cambio global en los mismos.

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La informacin de ajuste utilizada es la serie de Promedios por Quintil de Ingreso Autnomo Regional segn Regin y Zona. La variacin estimada de los beneficiarios es entonces ajustada por el promedio anual regional para la serie 1990-2003. El resultado de este ajuste presenta una variacin total ajustada para el grupo de beneficiarios de 20,6 %. Estos resultados confirmaran el cumplimiento de la accin desencadenante para el Componente Productivo pero es indudable que slo deben tomarse como un dato ms de referencia dada las limitantes expuestas y los supuestos utilizados. Una informacin complementaria a la estimada, es la percepcin de los propios encuestados en relacin al aumento de sus recursos en los dos ltimos aos. De los 39 encuestados, 20 dicen que sus recursos son mayores, 3 que se mantienen constantes y 16 responden que sus recursos han disminuido. De estos 20 que contestaron positivamente, un 75% contesta que este aumento es al menos, en parte, debido al Programa. Componente Salud Intercultural Accin desencadenante: Modelos interculturales de atencin diseados, implementados y evaluados en cuatro centros pilotos (dos Mapuche, uno Aymara y uno Atacameo). La primera accin, modelos interculturales de atencin, no ha sido alcanzada. Accin desencadenante: La utilizacin de los servicios de salud aumenta en un 30%. No puede ser determinada con cierto nivel de precisin, pues en esta Consultora se acord no efectuar una encuesta a beneficiarios. Adems, tampoco se cuenta con una lnea base que permita medir avances, pues el estudio de lnea base no incluy este aspecto. Sin embargo, la informacin recolectada en terreno sugiere que se ha producido un aumento en el acceso a los servicios de salud, cuestin que es altamente valorada por las comunidades. 10.4 Componente Educacin: 10.4.1 Sub-Componente PEIB Accin desencadenante: Al menos el 70% de las 150 escuelas que participan en el PEIB tienen una mejora estadsticamente significativa de las tasas de retencin escolar (asistencia, abandono y repitencia), a travs de la incorporacin de nuevas prcticas pedaggicas de EIB. Lo anterior se modific en el sentido que el nmero de establecimientos participantes seran 162, que finalmente quedaron en 160 colegios7. Como resultado, se establece una relacin que no es necesariamente vinculante, ya que las mejores tasas de retencin tienen otras implicancias: valoracin de la educacin por parte de la familia, situacin socio-econmica, ambiente pedaggico atractivo y motivador, entre otros. 10.4.2 Sub Componente Cultura ? Marco Lgico

Los objetivos y alcances del sub-componente indicado en el Marco Lgico del Programa se sealan en el siguiente cuadro8:
7

Dos escuelas no se consideraron por problemas de fuerza mayor (una de ellas se incendi).

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Objetivo del Programa y Componente Objetivo del Programa Comunidades de los pueblos Aymar, Atacameo y Mapuche, en el rea rural, han mejorado de manera sostenible sus condiciones de vida y promovido su desarrollo con identidad, particularmente en los mbitos econmico, social, cultural, ambiental y jurdico. Objetivo del Componente

Objetivos del Subcomponente

Indicadores (No se sealan indicadores asociados a Cultura en este nivel del Marco Lgico)

Educacin Intercultural bilinge y desarrollo cultural de las Rescatar, desarrollar y 1. 180 proyectos de arte y cultura comunidades y escuelas promover el patrimonio cultural indgena ejecutados. del Programa y artstico indgena. 2. Una Bienal de Arte y Cultura indgena realizada.

En un 70% de las comunidades mejora el ndice de mantencin de prcticas culturales tradicionales

El Marco Lgico del Programa Orgenes no muestra indicador(es) asociado al objetivo general del este, es decir no se establece cmo se medirn o apreciarn los cambios al final de la intervencin en las comunidades, que se esperan sean perdurables, en cuanto a la mejora y promocin de un desarrollo con identidad en el mbito cultural. En cuanto al indicador del objetivo del componente no se especifica en qu consiste el ndice de mantencin de prcticas culturales y cmo se podr verificar y medir al final de la intervencin. Esto torna poco viable llegar a conocer cul ser el grado de mantencin de esas prcticas. El objetivo del sub-componente y sus indicadores muestran mayor coherencia, puesto que los 180 proyectos y la Bienal programados para la I Fase pueden contribuir al objetivo, ms an si estas tienen una manifestacin hacia la sociedad chilena con la organizacin de muestras regionales, en la medida que refuerza y difunde la idea de un pas multicultural. ? Acciones desencadenantes

Las acciones desencadenantes del sub-componente Cultura que deberan estar cumplidas al finalizar la I Fase del Programa Orgenes son: Acciones desencadenantes del Sub-componente Cultura

Programa de Desarrollo Integral de Comunidades Indgenas. Bases Licitacin Privada: Evaluacin de Desempeo de la Primera Fase. 2005

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180 proyectos financiados para la recuperacin del patrimonio cultural indgena. Sin embargo, el nmero de estas acciones desencadenantes fueron modificadas durante la I Fase, como se indica a continuacin con sus respectivos niveles de cumplimiento: i) de los 180 proyectos de Arte y Cultura planificados se pas a 271, pero se financiaron 291 ( 61,6% ms de lo establecido inicialmente) y la Bienal se realizar durante el verano prximo en Santiago; sin embargo, existe una importante desproporcin entre los tipos de proyectos financiados, en que los correspondiente a prcticas culturales son el 59% del total del proyectos, seguidos de msica (14%) y lengua (12%); el resto, 15% aproximadamente, se reparte entre 7 tipos de proyectos. ii) en cuanto a los 150 proyectos comunidad escuela planificados, se han adjudicado, ejecutados o en ejecucin 118 proyectos, por lo que la proporcin de cumplimiento ha sido del 78,6%. En consecuencia, el nivel de cumplimiento, por una parte, supera largamente lo programado y, por otra parte, los proyectos escuela-comunidad no logran la meta propuesta, pero se alcanza una aceptable proporcin de ejecucin. 11. 11.1 ? ? ? ? ? Gestin Financiera Resultados Respecto a los ingresos percibidos para la ejecucin del Programa en lo que va de su desarrollo, al ao 2004 se observa un nivel de 64,7% efectivamente recibidos, respecto de lo presupuestado. Respecto de la participacin por fuente de financiamiento, se observa que el Prstamo Externo, proveniente del BID, hasta el ao 2004 ha aportado el 45,0% y los Recursos Locales el 51,6% del total de recursos ingresados a ese ao. En relacin al nivel de cumplimiento de la ejecucin presupuestaria del Programa Orgenes al 2004, se observa que el monto gastado alcanza el 65,3% del total presupuestado hasta ese ao. Situacin que evidencia una regular capacidad de ejecucin presupuestaria. A partir de la revisin de los balances de ejecucin presupuestaria, se puede decir que existe un bajo grado de eficiencia en la ejecucin del gasto para el ao 2002, donde slo alcanza el 37,9% de cumplimiento. En los aos 2003 y 2004 mejora, llegando al 77,1% y 74,5% respectivamente. Lo anterior asociado directamente a las transferencias de recursos a los co-ejecutores, dado que de un 25,9% de ejecucin en el ao 2002, aument a un nivel promedio de 72% en los siguientes aos. Y en el caso de los costos de operacin se observa un nivel relativamente constante de cumplimiento de la utilizacin de recursos, entre un 92,6% y 95,9%. Para el ao 2004, a nivel global las rendiciones mejoran, llegando a un 60,5% del total; por efecto del aumento en el cumplimiento de MINEDUC, CONAF e INDAP, que alcanzan el 73,6%, 70,3% y 73,9%, respectivamente, del monto asignado. Mientras que el MINSAL y la CONADI, mantienen su nivel por debajo del 30% del total. En lo que va del ao 2005, el cumplimiento de las rendiciones se ha incrementado, llegando a un 76,8% del total de los fondos desembolsados por el BID. Donde el mximo valor lo presenta el INDAP, con un 90,8% de rendiciones y el menor valor lo sigue registrando la CONADI. Al definir la estructura de costos del Programa (costos totales efectivamente ejecutados) se observa que los gastos de administracin representan el 19,3% del total de costos; mientras que la operacin, donde se consideran las Transferencias a los Co-ejecutores y al Componente Fortalecimiento, representan el 78,1% del total.

? ? ?

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Se observa que la estructura de costos de administracin por Regiones (Personal y Bienes y Servicios de Consumo), son similares entre las Primera, Segunda y Octava Regiones, las cuales presentan un promedio de Gasto de Personal para los aos analizados entre 71% y 79%. Mientras que las Regiones Novena y Dcima, alcanzan el 87% y 86% de gasto de personal. Esto asociado a que dichas regiones trabajan con un nmero bastante mayor de comunidades frente al resto: 414 comunidades la Novena y 122 comunidades la Dcima. ? El costo eficiencia por familia durante entre los aos 2002-2004 es de M$ 1.622, considerando todos los costos de funcionamiento del Programa Orgenes. ? El costo eficiencia de las transferencias totales (Co-Ejecutores y Componente Fortalecimiento) por familia durante entre los aos 2002-2004 es de M$ 1.199 Los principales puntos crticos son: 11.1.1 Fondos del Fisco Los Flujo de caja son mensualizados en partes iguales. No es real, y genera problemas para el cumplimiento de la ejecucin fsica de los proyectos. 11.1.2 Fondos BID Sistema de fondo rotatorio, supeditado al cumplimiento de rendiciones. Dicho incumplimiento genera: ? Desfase en entrega de recursos. ? No se logra cubrir perodos propios de los proyectos. ? Desfase de los proyectos. 11.1.3 Flujo de Rendiciones desde los Co-ejecutores Bajo nivel de cumplimiento, sobretodo al inicio del Programa. Actualmente ha mejorado, pero MINSAL y CONADI, todava no alcanzan el nivel deseado. 11.1.4 Rendiciones de Comunidades Baja capacidad de la sustentacin del gasto realizado por las comunidades, asociado a factores de distancia, disponibilidad de apoyo administrativo (fotocopiadoras, etc), desconocimiento del proceso administrativo, y en muchos casos la adquisicin de bienes y servicios sin la boleta respectiva. 11.1.5 Sanciones por el no cumplimiento de rendiciones No siempre se suspende entrega de fondos. Y no existe otra medida de presin. 11.1.6 Envo de informacin al BID Adems de registrar en el Sistema de Informacin y Monitoreo (SIM), se enva documentacin por oficio al BID, lo que entraba o demora el proceso de rendicin y asignacin de fondos. 11.1.7 Modificaciones presupuestarias

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Las modificaciones presupuestarias se ven entrampadas con el sistema implementado por la DIPRES a partir del ao 2004, en que las transferencias de MIDEPLAN a los co-ejecutores deban ingresar a su presupuesto. Dicha situacin, la DIPRES la sustenta con el argumento que bajo esa modalidad el co-ejecutor adquiere mayor responsabilidad con los recursos asignados, se puede ejercer una mayor exigencia y control en la ejecucin del gasto, as como en el cumplimiento de las rendiciones. 11.2. Recomendaciones para el mbito financiero 11.2.1 Enfoque de Administracin Financiera Se recomienda el desarrollo de un sistema eficiente de Administracin Financiera como eje de apoyo primordial para la Secretara Ejecutiva, el cual se encuentra disgregado entre MIDEPLAN y los co-ejecutores. Se proponen una serie de medidas, que a juicio de Tiempo 2000 deberan mejorar la eficiencia de la gestin Administrativo financiera en la 2 Fase del Programa: a) Se recomienda un rediseo dirigido a la simplificacin de los procesos de Administracin Financiera y Organizacionales, en el marco de la estructura financiera del Estado. Los objetivos a lograr con dicho rediseo buscan lograr que varios trabajos se combinen en uno; los funcionarios tomen mayores decisiones; se reduzcan verificaciones y controles; y finalmente que la conciliacin y registros se minimicen. b) Respecto al punto anterior, se busca establecer procedimientos administrativos-financieros conocidos que puedan ser cumplidos. Y que la Secretara Ejecutiva integre dichos procedimientos al funcionamiento del Programa. c) Si bien en el presente informe se indica, y se resalta como uno de los mitos financieros, que en trminos normativos no es viable la conversin del crdito BID de la modalidad de Inversin a Subsidio, Se recomienda solicitar de manera formal a la DIPRES el anlisis de dicha situacin. d) Considerar los siguientes escenarios, para el manejo de la Administracin Financiera con una coordinacin ms fluida con MIDEPLAN: ? Ejercer, o fortalecer, una participacin ms activa por parte de MIDEPLAN en el seguimiento, control y fiscalizacin de las acciones del Programa.. ? Mejorar lo existente. Es decir fortalecer la gestin desde MIDEPLAN y una mayor coordinacin con la Unidad de Administracin Financiera del Programa Orgenes. e) Realizar evaluaciones financieras peridicas en base a un plan de desembolso definido con anterioridad, elaborado segn la ejecucin fsica programada y el presupuesto autorizado en el convenio de prstamo. f) Los controles se debieran llevar en registros contables computarizados, propios e independientes para cada co-ejecutor (y sus proyectos), segn las normas y procedimientos establecidos por el sistema de Administracin Pblica. 11.2.2 Enfoque de Responsabilidad Administrativa Uno de los principales problemas detectados en la primera etapa de la presente evaluacin es que en el Programa Orgenes slo el Secretario Ejecutivo y el Sub-Director del Programa tienen responsabilidad administrativa. Mientras que los equipos responsables del manejo administrativo-financiero no cuentan con ella, asociado a que, adems, son funcionarios con rgimen laboral de honorarios. De esta manera, considerando la normativa, se recomienda lo siguiente: a) La responsabilidad administrativa en materia financiera debe ampliarse a los funcionarios con tareas o funciones vinculadas a la gestin financiera del Programa.

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b) Adems se debe considerar su alcance a los representantes de las organizaciones o personas naturales no estatales (comunidades) que utilicen indebidamente fondos pblicos, o administren incorrectamente bienes del Estado. Lo que deber quedar establecido en la firma de los convenios con las comunidades o en una declaracin jurada firmada por el representante legal. Se debe recordar que la responsabilidad administrativa se genera por el no cumplimiento de las normas aplicables, de los objetivos y metas previstas, y los principios y procedimientos autorizados, en todos los casos en lo relativo al manejo de dineros pblicos y a la custodia o administracin de bienes estatales. 11.2.3 Enfoque de Flujo de Fondos El siguiente enfoque tiene que ver con la necesidad de establecer un flujo de fondos real, que actualmente no es del todo efectivo debido al problema que acarrea el incumplimiento de las rendiciones. La evolucin del flujo, se deber ir comparando con el presupuesto para mantener el control en el cumplimiento de lo planificado. Como medidas se recomienda: a) La programacin efectiva de la entrega de fondos, con periodicidad establecida, asociado a la estacionalidad de los proyectos presentados por las comunidades a travs de los co-ejecutores. b) Ampliar el porcentaje del fondo rotatorio proveniente del BID. Actualmente es del 10%, monto que no alcanza a cubrir los requerimientos de recursos para la ejecucin de proyectos. La finalidad de aumentar dicho porcentaje, es el cumplimiento de la ejecucin fsica de los proyectos programados, dado que a la fecha es constante el desfase en la llegada de recursos y los proyectos pierden vigencia y posibilidades de sostenibildiad en el tiempo. c) Programar flujos de caja realistas y en funcin a desembolsos de recursos externos y nacionales. d) Entrega de fondos a beneficiarios en cuotas y condicionados a rendiciones. e) Registrar en el flujo slo las recepciones de fondos reales, no los compromisos ni las proyecciones de desembolsos en base a rendiciones no aprobadas todava. f) Respecto al sistema de Transferencias a Co-Ejecutores, si bien la DIPRES considera que la incorporacin de las transferencias al presupuesto de cada co-ejecutor genera mayor transparencia en el gasto, mayor control y exigencias para las rendiciones, esto representa un problema para la administracin financiera del Programa, a travs de MIDEPLAN, por cuanto complejiza la generacin de las modificaciones presupuestarias. Por lo tanto, dado que la posibilidad de regresar al sistema anterior, de registro en cuentas complementarias, es muy remoto; se recomienda realizar una planificacin financiera ms exhaustiva a fin de tener que realizar la menor cantidad de modificaciones durante el ao. 11.2.4 Enfoque de Rendiciones Las rendiciones financieras se ejecutan segn acuerdo con las exigencias del Convenio de Prstamo con el BID y se tienen que ceir a la normativa nacional9 vigente. Se asegura el acceso al BID de toda la documentacin que as lo requiriera, manteniendo el registro y resguardo de la documentacin correspondiente.

Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado D.L. N1263 de 1975; Ley de Presupuesto Pblico; Normativa de Procedimiento de Rendicin de Cuentas, Contralora General de La Repblica.
9

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El proceso de rendiciones consiste en determinar que las operaciones realizadas por los responsables de la gestin del Programa o del componente, durante un perodo determinado, se efectuaron conservando los principios y normas administrativas establecidas. El objetivo en el manejo de las rendiciones10 deber ser asegurar la simplicidad y uniformidad en su cumplimiento, sin discriminar su contenido, en trminos de mantener un control de su aplicacin. Por lo tanto, se recomienda el rediseo de los procesos dirigidos a la rendicin de cuentas. Este tendr los siguientes objetivos: ? Claridad de requerimientos y presentacin de rendiciones. ? Derivacin eficiente de requerimientos y rendiciones. ? Recepcin centralizada de rendiciones. ? Control y seguimiento de rendiciones electrnicas. ? Generacin de informacin. ? Minimizacin del tiempo en los flujos de efectivo provenientes del fondo rotatorio. En trminos formales, la rendicin de cuentas es un informe (acompaado por documentos de respaldo) que sustenta, por una parte al BID y por otra a la DIPRES, la utilizacin de recursos pblicos por los responsables de la ejecucin de gastos correspondientes a la operacin del Programa. De ah que deben rendir cuentas las unidades responsables del manejo, administracin o colocacin de dichos recursos, en este caso los co-ejecutores. Para definir recomendaciones para el mejoramiento del sistema de rendiciones se debe tener en cuenta las siguientes alternativas: a) Perodo de Rendiciones

Con la finalidad de flexibilizar el sistema, en trminos de plazo, se recomienda: ? Rendiciones peridicas, al finalizar los proyectos. ? Rendiciones de cuenta cada tres meses, de acuerdo a los perodos presupuestarios de presentacin de estados financieros (abril. Junio, septiembre, diciembre) ? Rendiciones de cuentas de los co-ejecutores mediante Balances Semestrales. ? Presentacin, dentro de un nmero adecuado de das del mes siguiente a aquel en que se percibieron los ingresos, a la unidad de administracin financiera, una declaracin jurada con la rendicin de gastos efectuados que debiera incluir: nmero de boleta, valor unitario de los bienes y/o servicios, por el monto total de los ingresos percibidos en un formulario que para tal efecto proporcionara el Programa. b) Operacin a) Rendiciones a travs de la relacin directa con el proveedor. Esto se realizara a travs de la entrega de una orden de compra al proveedor en forma directa por el co-ejecutor. Y el pago se realizara contra presentacin de la respectiva boleta o factura. b) Las rendiciones de las comunidades debern ser apoyadas por las Consultoras. En este caso, se entrega la responsabilidad del acompaamiento y asesora a las comunidades, a las Consultoras que

Normativa de Procedimiento de Rendicin de Cuentas, Contralora General de La Repblica. Manual de Procedimientos Administrativos-Financieros MIDEPLAN, Contrato de Prstamo BID.
10

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c)

d)

e)

f) g) h) i) j)

k) l)

intermedian, u operan, los recursos dirigidos a las comunidades, como parte de sus funciones en el servicio que cumplen. Supeditando el pago de los honorarios al cumplimiento de dichas rendiciones. Formalizar los productores y comerciantes locales para que cuenten con boletas y/o facturas. Esto, adems implicara: ? Una mayor relacin con el Municipio (patentes y apoyo para iniciacin de actividades en SII) ? Fortalecimiento economas locales. Monto rendido directamente por comunidades. Esto requiere de: ? Mayor capacitacin a las comunidades. ? Acompaamiento permanente por parte de los promotores. ? Supervisin, seguimiento y evaluacin permanente. ? Contar con equipo administrativo, a nivel regional, que centralice y coordine las rendiciones de las comunidades. Para el caso del SIM, establecer una comunicacin directa en lnea y con verificaciones y autorizaciones codificadas, que eviten el envo desde la Secretara Ejecutiva, de respaldos en papel, lo que agilizara el trmite de las rendiciones. Establecer las rendiciones en forma separada por co-ejecutor. Actualmente el BID espera tener un monto mnimo para la remisin de fondos, por efectos de la transaccin. Si la rendicin cumple con los requisitos de conformacin y presentacin, se procede a registrarla en el sistema de control de rendiciones de cuenta implementado en el SIM. Establecer como norma, las rendiciones visuales o verificacin visual. Las rendiciones deben ser eminentemente contables, toda la informacin que las sustentan debe estar contenida en los Registros Contables. Establecer un sistema de verificaciones y comprobaciones respecto a la existencia de registros contables, su integracin al SIM, y documentacin respaldatoria de manera aleatoria (administrada por cada co-ejecutor) por un equipo de fiscalizacin o asociado al sistema de evaluacin y seguimiento. Llevar una cuenta corriente separada para la administracin de fondos del Programa por parte de los co-ejecutores. Sistema que fue utilizado durante los primeros aos de ejecucin del Programa. Los co-ejecutores debieran interactuar en forma directa con la unidad de administracin financiera del nivel central (Secretara Ejecutiva) estableciendo procedimientos comunes.

c)

Casos de incumplimiento

Se debiera establecer la modalidad de la generacin de una Declaracin Jurada que implique responsabilidad administrativa y penal, por parte de los beneficiarios -o sus representantes- del Programa. Esta situacin obligara a los receptores de recursos a establecer un mayor grado de agilidad en el cumplimiento en la fundamentacin del gasto. El incumplimiento de las rendiciones en un plazo determinado, por los responsables de rendir cuentas, debiera acarrear una sancin de tipo administrativa real. 11.2.5 Enfoque de Recursos Humanos Este enfoque implica el mejoramiento de los recursos humanos, en relacin a su formacin y capacitacin; y al fortalecimiento de las acciones de los co-ejecutores y las capacidades de la comunidad para enfrentar las condiciones de la aplicacin del Programa Orgenes.

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Por lo tanto, se recomienda: a) Desarrollar, socializar y aplicar, un manual de descripcin de cargos, y un manual de funciones y procedimientos. b) Contratacin de personal con experiencia en la administracin pblica. Disminuir la rotacin de personal. c) Establecer una instancia para la evaluacin de desempeo del personal que trabaja en el Programa. d) Desarrollar instancias de capacitacin a las comunidades indgenas, sobre la forma en que se deben distribuir y utilizar los recursos y rendirlos. 11.2.6 Enfoque de Control y Fiscalizacin Este enfoque apunta a la creacin de una instancia de Inspeccin y Fiscalizacin con el objeto de verificar el correcto cumplimiento de las obligaciones financieras y operativas del Programa y sus componentes. Dicha instancia podra estar integrada al Sistema de Seguimiento y Evaluacin. Asimismo, como acciones complementarias se recomiendan las siguientes: a) Se debieran fortalecer los controles, hacindolos ms efectivos a partir de una mayor coordinacin y estandarizacin de los procedimientos, lo que permitir una menor periodicidad para su realizacin y una mayor simplificacin en su operacin. b) Planificar y coordinar con los co-ejecutores las acciones de fiscalizacin e inspeccin relativa al cumplimiento de desembolsos y rendiciones de los co-ejecutores y la comunidad. c) Realizacin de acciones de fiscalizacin y/o apoyo a las rendiciones, en coordinacin con los coejecutores y la Secretara Ejecutiva. Elaborar sistemas y registros de informacin y estadsticas relativos a los resultados del cumplimiento de los desembolsos y rendiciones 12. Conclusiones Se han observado cinco nudos o puntos crticos en los cuales se pueden resumir el conjunto de anlisis realizado en la marcha del programa. El objetivo de estas conclusiones es tratar de aclarar esos nudos de forma de optimizar la segunda fase del mismo. 12.1. Nudo en la Coordinacin Horizontal La opcin asumida por el programa ORGENES en su primera fase consisti en encargar cada uno de los componentes a un organismo o servicio del estado, competente en el rea respectiva. Junto con entregar esas tareas, se estableca una transferencia de fondos. Esta decisin organizativa requera de un alto nivel de coordinacin horizontal, tanto a nivel nacional como regional. El anlisis realizado muestra que en estos niveles de coordinacin existen aspectos positivos y negativos. Lo que se buscaba con esta forma de organizacin multisectorial era en lo fundamental instalar capacidades en servicios y reparticiones que fuesen apropiadas para el desarrollo de polticas hacia los pueblos indgenas, con especial nfasis en los pueblos Aymara, Atacameo y Mapuche. Se han realizado numerosas actividades de formacin para el logro de este objetivo, lo cual constituye un elemento positivo. Incluso en algunos servicios especializados se han diseado instrumentos especficos destinados al desarrollo de los pueblos indgenas (por ejemplo, CONAF). En otros servicios se han reforzado programas anteriormente existentes (por ejemplo, el PEIB y la USPI).

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Sin embargo, el equipo evaluador y la mayor parte de los actores sostienen que la coordinacin alcanzada es insuficiente para cumplir con las necesidades de integralidad del PO. Esta insuficiencia ocurre tanto a nivel de la coordinacin horizontal que debiera existir entre los servicios y reparticiones a nivel nacional como en algunos casos a nivel regional. El carcter centralizado y vertical que poseen las reparticiones del Estado en Chile conduce a que las polticas se apliquen en forma autnoma e independiente del Programa lo que redunda en una falta de integralidad. Junto con ello se percibe que la SE del PO no tiene las atribuciones suficientes para que se lleve a cabo dicha coordinacin en forma efectiva y que se logre un Programa Integral Este nudo crtico de carcter institucional se expresa no solo en los niveles nacionales y regionales sino tambin en las acciones especificas que el PO lleva a cabo en las comunidades indgenas. El equipo evaluador ha podido constatar por ejemplo, que en comunidades donde se realizan proyectos productivos no se ha focalizado la escuela de la comunidad en cuestin lo que potenciara la integralidad y eficiencia del PO. El carcter desencadenantes de los recursos aportados por el PO en esta estructura institucional tendi a cumplirse slo parcialmente, en la medida que las instituciones co-ejecutoras tienden a ocupar los nuevos recursos en programas pre-existentes y/o en sus propias lneas institucionales, en vez de instalar nuevas capacidades apropiadas al logro de los objetivos del programa. Dada la importancia de este nudo crtico, en las recomendacin se opta por: a) dotar de mayores atribuciones a la SE para que pueda dirigir, controlar y evaluar el Programa; b) entregar la responsabilidad de coordinacin intersectorial al nivel regional de ejecucin; y c) establecer que el eje de la coordinacin del Programa se defina a partir de las demandas y caractersticas territoriales de la o las comunidades. 12.2 Nudo en la Coordinacin vertical

Este se refiere a las relaciones entre los niveles nacional, regional y local que, por las caractersticas orgnicas definidas por el Programa en su Fase I, plantean problemas tanto en el nivel de la informacin, obstaculizan sistemas ms eficaces de ejecucin y sistemas de control apropiados. El nivel central tiene en su relacin con el Estado y el BID una interlocucin privilegiada. As mismo el nivel regional establece por lo general, sus propias prioridades, a las que debe atenerse tambin el Programa. Finalmente, las comunidades en el nivel local tienen sus propios ritmos, marcados por su cultura, sus necesidades de subsistencia, entre otros factores, lo cual determina sus demandas, prioridades y tiempos de ejecucin. En este contexto, se han producido situaciones marcadas por las prioridades establecidas en el nivel central. Esto ha llevado a que algunas inversiones a nivel de comunidades no estaban aun maduras para ser asumidas por ellas y por lo tanto no han logrado los resultados esperados. En un proyecto como este se requiere respetar los tiempos de maduracin de los proyectos a ejecutar en las comunidades, siendo ste el nivel que debe conducir los ritmos de ejecucin del Programa. La existencia de un nudo donde conviven prioridades nacionales, regionales y locales conduce a la existencia de contradicciones e ineficiencia que han sido detectadas en los distintos componentes. En el proceso de instalacin del Programa se vio el problema aqu planteado, en la medida que a nivel local los procesos de puesta en marcha eran de carcter ms lento, requeran mayor tiempo de aprendizaje, y en los niveles superiores las exigencias del gasto y cumplimiento de las etapas presupuestarias, se transformaban en prioridad. Si bien es cierto que muchos de estos problemas iniciales se han ido resolviendo queda aun pendiente la resolucin de una coordinacin vertical ms expedita fluida y que priorice el nivel local y sus ritmos. Del mismo modo un programa como este tiene que tener una especial atencin al carcter de la demanda, ya que en esta se expresa el carcter tnico de los sectores involucrados. Una estrategia pro comunidad debe valorar y sopesar adecuadamente las demandas que provienen de estas poblaciones, readecuando permanentemente los instrumentos y prioridades establecidos en los otros niveles.

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Igualmente las demandas de las mujeres, a nivel de las comunidades, no siempre han sido procesadas de modo expedito a causa de la estructura establecida, que no contempla un componente especfico de gnero. En este sentido, se puede observar que a las mujeres indgenas se las ha integrado casi exclusivamente en proyectos de artesana y de huertos familiares lo que refuerza las actividades y roles tradicionales. En este tipo de nudos percibimos que a pesar de la intencin que pudiese tener el nivel central en la aplicacin de actividades con perspectiva de gnero, no existen los mecanismos suficientes en el programa para que a nivel local se ample la gama de proyectos y las mujeres tengan una activa participacin La importancia de este nudo conduce al equipo evaluador a proponer como principio una mayor regionalizacin y descentralizacin del PO, de modo de acercar el nivel de decisiones al mbito local. As mismo, se propone que el centro de la coordinacin intersectorial se realice en los niveles regionales y locales. 12.3 Nudo territorial

Este incluye la excesiva fragmentacin de las inversiones realizadas en las familias las que muchas veces, no aseguran el logro de los objetivos sealados en el programa Orgenes, esto es, dar sustentabilidad al desarrollo, mejorar la calidad de vida, etc. Un principio de territorialidad como conductor de la toma de decisiones de inversin conducira a: a) replantear el tipo de instrumento, b) reformular la unidad de ejecucin de los proyectos y; c) utilizar ms eficientemente los recursos. Esta apreciacin ha ido siendo incorporada por el programa en el transcurso de los ltimos aos, sin embargo, es necesario establecerla con claridad, de modo de priorizar el anlisis territorial sobre la fragmentacin. Sin embargo, la evaluacin que aqu se ha realizado puede concluir que difcilmente las acciones emprendidas sean elementos suficientes para garantizar un proceso de desarrollo sostenido. En la medida que el objetivo principal del Programa es lograr que tanto las familias como las comunidades indgenas, que viven muchas veces en condiciones de extrema pobreza, inicien un proceso de cambio, este nudo es crucial. El programa ha sido criticado por los entrevistados y el equipo evaluador comparte la crtica, por un excesivo proyectismo esto es, una fragmentacin de los recursos destinados muchas veces a paliar necesidades inmediatas pero que no van a resolver los asuntos de mediano y largo plazo. Un anlisis de esta naturaleza debera llevar a la formulacin y ejecucin de programas y proyectos diferenciados segn el territorio. Del mismo modo se deber tener en cuenta las caractersticas de cada etnia y dentro de ellas la diversidad territorial La accin del PO a nivel territorial debiera: a) apoyar a las familias y comunidades en los procesos de subsistencias urgentes y permanentes en base a pequeos proyectos en coordinacin con otros organismos del Estado; y b) posibilitar inversiones de mediano y largo plazo que en conjunto con organismo y servicios del Estado y/o privados permitan desencadenar procesos de desarrollo sostenibles. Esta ltima prioridad debiera ser privilegiada en la segunda fase del Programa. La prioridad territorial, adems, tiene por objetivo que se realice la coordinacin de los diversos servicios pblicos y reparticiones a nivel territorial. El PO debe jugar el papel de ente coordinador, y sus recursos financieros utilizados de tal modo que posibiliten el encadenamiento con recursos presupuestarios del Estado e inversiones provenientes de mbitos privados. En la segunda fase del Programa, el equipo evaluador estima que los recursos propios de Orgenes deben ser utilizados, particularmente, en fortalecer estas capacidades. 12.4 Nudo en Participacin

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La evaluacin realizada y en particular el trabajo de terreno en las comunidades muestran que la participacin esta acotada a opciones que por lo general vienen pre-establecidas. El programa ha tenido dificultades en acomodar los ritmos de participacin de las comunidades, necesariamente ms lentos, con los ritmos y prioridades de ejecucin. El equipo evaluador en sus reuniones de terreno pudo constatar que los participantes del programa conocan las propuestas, el lenguaje y otras caractersticas del PO. En la mayor parte de los casos existe un nivel medio de satisfaccin, han llegado recursos y se valora la preocupacin del Estado en entregar bienes materiales y servicios a las comunidades. Una valorizacin especial tiene que ver con aspectos relacionados con la cultura, como por ejemplo la incorporacin a las escuelas de asesores culturales los cuales son vistos como una forma de reconocimiento a sus caractersticas propias. Algo semejante ocurre en el mbito de la salud intercultural, iniciativa tambin muy valorada a nivel local. Llama la atencin, sin embargo, que el nivel de participacin se reduce prcticamente a lo local y las personas involucradas estn exclusivamente en calidad de beneficiarios y receptores. El Programa por razones internas (oferta limitada y estructurada del Programa) y externas (de carcter poltico general del pas y de la situacin existente en los movimientos indgenas) no ha logrado niveles ms altos de participacin. En general, los programas de esta naturaleza logran construir o relacionarse con una contraparte que juega un papel central en los procesos de diseo, ejecucin, control y evaluacin. Esta participacin que denominaremos activa no se ha producido y debera ser un objetivo para la segunda etapa. Las consecuencias de una participacin parcial, como la existente, si bien es cierto, expresa un grado de satisfaccin por los beneficios entregados, no establece un grado de compromiso que haga sustentable el proceso de desarrollo iniciado. La mayor parte de los comuneros ve en el PO una actividad semejante o reemplazable por otros servicios o reparticiones del Estado. Es muy probable que las acciones iniciadas en las comunidades durante esta primera fase, una vez que se retire el Programa, no vayan a continuar. 12.5 Nudo de Interfaz entre Flujo, Programa y Actividades

El equipo evaluador ha percibido que existen espacios o interfases de descoordinacin en los diversos niveles analizados en los puntos anteriores. Dada la complejidad del organigrama del Programa, que separa a los coejecutores por componentes, que opera en cinco regiones del pas, que ejecuta sus actividades a travs de entidades del sector pblico y privadas (consultoras), el estudio de estas interfaces es fundamental. En este sentido, hemos podido comprobar que las responsabilidades ejecutivas en asuntos operacionales, como adquisicin de bienes, insumos, y construccin de sedes sociales se diluyen de tal suerte que muchas veces no se ejecutan adecuadamente dichos proyectos. La mayor parte de las veces las comunidades tienen interlocucin con empresas consultoras, empresas contratistas junto con funcionarios del MINEDUC, MINSAL, INDAP, etc., sin tener una claridad precisa de cuales son las responsabilidades especificas del PO. Este nudo dificulta la mayor participacin de las comunidades y que estas jueguen un papel de control sobre los ejecutores externos del Programa. Esta dilucin de responsabilidades tambin ha sido sealada por funcionarios de organismos co-ejecutores que se perciben como la cara visible del Programa sin necesariamente ser los responsable del mismo. Un ejemplo de esto es la operacin del componente productivo a nivel de terreno. La comunidad en conjunto con el Promotor determinan una serie de demandas enmarcadas en los instrumentos y planes del PO. Se contrata una consultora por parte de la UEZ con consulta a la comunidad. Esta consultora elabora el Plan Productivo. A continuacin, otra consultora es contratada por INDAP para la ejecucin de los proyectos. En este caso concreto y generalizado, las responsabilidades aunque no se quiera, se han diluido entre: a) la comunidad y sus dirigentes; b) el promotor que cumple un papel fundamental en la articulacin de todos estos procesos; c) la o las empresas consultoras y contratistas que han sido involucrados tanto en el proceso de formulacin como de ejecucin de los proyectos; d ) el INDAP que ha firmado los contratos de ejecucin y que supuestamente tiene la obligacin de controlarlos (no

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teniendo normalmente la capacidad de recursos humanos y materiales para realizarlo) y; e) finalmente el PO a travs de la UEZ y COZ quienes han tomado las decisiones correspondientes. La complejidad de este esquema, conduce a que existan numeroso espacios de nadie que les llamamos nudos de interfaz en los cuales las responsabilidades se diluyen. Por consecuencias los procesos de control social se dificultan y aumentan las suspicacias y percepciones de ineficiencias y de manejo de los recursos. Adicionalmente, los mecanismos de monitoreo y evaluacin dan cuenta, exclusivamente, de los aspectos formales y presupuestarios, y no permiten reconocer los procesos e hitos involucrados en la ejecucin de los proyectos. Por lo tanto no hay seales de alerta, a nivel central y regional, de las potenciales distorsiones que se puedan producir en la implementacin de los mismos. La segunda fase se debera disear con esquemas operativos mucho ms sencillos y con una mayor definicin de las responsabilidades sobretodo a nivel de ejecucin local. 13. Recomendaciones Las recomendaciones se basan en los siguientes principios: descentralizacin, territorializacin y participacin. Estos tres principios tratan de resolver los nudos crticos principales que el equipo evaluador ha detectado al analizar el Programa Orgenes Por descentralizacin vamos a entender principalmente la regionalizacin del Programa en su aspecto ejecutivo. Por territorializacin vamos a entender que el objetivo del Programa debe realizarse en un territorio determinado evitando su disolucin en una infinidad de pequeos proyectos y concentrando los recursos en acciones desencadenantes. En tercer lugar, por participacin entenderemos el mayor protagonismo que en esta segunda fase deben tener las comunidades indgenas, sus asociaciones y organizaciones en el diseo, ejecucin y control del Programa 13.1 En trminos de organizacin del Programa las recomendaciones son las siguientes a nivel de su estructura central:

13.1.1 Que el nivel central de la SE del PO tendra: a) b) c) la funcin de coordinar, controlar y evaluar el conjunto de actividades del Programa, siendo su secretario ejecutivo el responsable final de todas las acciones que ste emprenda. la responsabilidad de establecer una coordinacin y relaciones eficaces de trabajo con la CONADI. La responsabilidad de llevar la relacin con organismos del Estado relacionados con el PO, en particular, con el MINSAL, MINEDUC que continuarn en su carcter de coejecutores de los componentes de Salud y Educacin. En el caso del Ministerio de Agricultura (INDAP, CONAF) deber establecer convenios especficos en funcin de lograr la mayor eficiencia de los programas que en esta materia se realizan. De igual forma, deber establecerse convenios concretos con organismos especializados tales como SERCOTEC, SERNAPESCA, SERNATUR, etc. La SE del PO de acuerdo con las funciones antes dichas debera tener una estructura gil consistente en lo principal en: a) un encargado por componente (Salud, Educacin, Productivo e Institucional); y b) un equipo de seguimiento, evaluacin y control. El o la secretario(a) ejecutivo(a) del PO, junto con las atribuciones de representacin y coordinacin propias de su cargo, debiera participar de las reuniones de los Comits Ejecutivos Regionales que sern en este esquema recomendado, los espacios privilegiados de toma de decisin, coordinacin y participacin del PO.

d) e)

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13.1.2 En trminos de organizacin del Programa las recomendaciones son las siguientes a nivel de su estructura regional: En el nivel regional se deben tomar las decisiones programticas de modo de acercarlas a las comunidades. El segundo objetivo de estas recomendaciones es permitir que el componente productivo sea administrado a nivel regional, de modo que pueda ir al ritmo de los procesos de las comunidades tal como lo hemos sealado en las conclusiones. Esta recomendacin, tiene por objetivo hacer efectivo los principios de descentralizacin, territorializacin y participacin. El tercer objetivo es precisar en la segunda etapa el carcter de la inversin, el cual debiera transitar desde una perspectiva fundamentalmente basada en pequeos proyectos familiares dispersos, a una perspectiva en que la inversin posibilite desencadenar procesos de desarrollo sustentable. Para cumplir los objetivos anteriormente sealados, se recomienda que se refuerce la funcin y responsabilidades del Secretario Regional del PO en la medida que la pura funcin de coordinacin se ha mostrado insuficiente para la buena conduccin del Programa y los proyectos (ver organigrama regional propuesto). El Secretario Regional tendr la responsabilidad de la ejecucin del Programa en cada regin respectiva, siendo cinco las secretaras regionales: Primera, Segunda, Octava, Novena y Dcima. En cada una de las regiones debiera establecerse un organismo que denominaramos Comit Regional del PO, que reemplazara en sus funciones al actual COZ otorgndole mayores atribuciones ejecutivas en la medida que tendr que decidir sobre recursos de mayor envergadura. En este organismo estaran presentes a lo menos: a) el Intendente de la Regin quien lo presidira, siguiendo el ejemplo exitoso de algunas regiones en la primera fase; b) el Gobernador de la Provincia cuando corresponda y los Alcaldes o un representante de ellos si son muchas las comunas involucradas; c) los encargados regionales de salud y educacin, Seremi o quien corresponda, quienes realizan la ejecucin de estos componentes en forma compartida con Orgenes; d) el representante regional de la CONADI; e) el Seremi o representante de los organismos del agro y/o INDAP con quienes el Programa deber establecer convenios especficos a nivel regional. En el Comit Regional deber asegurarse la representacin indgena. Estos comits que se establecieron en la primera fase del Programa podran ser replicados en todas las regiones. A la vez deberan conformarse comits de pura representacin indgena que pueden estar conformados democrticamente por representantes de las comunidades beneficiadas y organizaciones indgenas. De estos comits indgenas deberan surgir los representantes indgenas que participaran en el Comit Regional que como se ve en este diseo tiene responsabilidades de la mayor importancia. Los componentes de Salud y Educacin por sus caractersticas y la experiencia acumulada, sern co-ejecutados respectivamente por MINSAL y MINEDUC a travs de sus respectivos servicios especializados y coordinados a nivel regional como ha sido dicho en un punto anterior. Los componentes Productivo y de Fortalecimiento Institucional en cambio, sern de ejecucin directa del PO a nivel regional, siendo su responsable directo el Secretario Regional. De acuerdo a las conclusiones que hemos sealado y sobretodo al principio de territorialidad explicado, estos componentes deberan ser ejecutados en convenios especficos tendientes a asegurar la eficacia y eficiencia de los programas. La metodologa de mesas de trabajo de carcter territorial, que ha arrojado buenos resultados, es recomendada para la consecucin de estos fines. 13.1.3 Organizacin del Programa a nivel de su estructura local:

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a) b)

d) e)

f) g)

El principio que gua las recomendaciones en este nivel, junto a los principios anteriores de descentralizacin, territorializacin y participacin, es el de simplificacin tanto de los procesos como de los actores involucrados en la elaboracin y ejecucin de los proyectos en terreno. La ejecucin directa por parte del PO de los componentes productivo y fortalecimiento institucional, debieran generar una mayor relacin entre la participacin de las organizaciones en los procesos productivos y los proyectos que se realizan. De esta forma el Programa podr simplificar los mtodos de elaboracin y ejecucin de los proyectos basndose en una mayor participacin de las comunidades. En trminos de prioridades y ritmos de ejecucin, estos deben ser puestos, en primer lugar, en el fortalecimiento institucional. Los recursos destinados a proyectos productivos deberan tratar de empalmar adecuadamente con los procesos organizacionales anteriormente descritos. Esta ejecucin planificada se expresa a travs de la constitucin de una mesa de trabajo territorial (del conjunto de comunidades del territorio) que incorpora a: a) representantes de la oferta pblica relacionados con la demanda de proyectos especficas del territorio; b) representantes del Programa; c) representantes de cada una de las comunidades del territorio y; d) autoridades locales (alcaldes). El producto final es un plan territorial negociado y sancionado por la mesa territorial. La participacin en los procesos de ejecucin, ya sea en forma directa o via alianza con otros sectores pblicos y/o privados, debiera ser asegurada, al igual que los mecanismos de informacin y control, tanto durante como al finalizar el proceso. Es necesario sealar que las decisiones que se toman a nivel local debern establecer con plena claridad las responsabilidades sobre los proyectos, de modo de evitar lo sealado sobre dilucin de responsabilidad.

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II. 2.1

DESCRIPCIN Y ANLISIS GENERAL DEL PROGRAMA Objetivo General del Programa

Mejorar las condiciones de vida y promover el desarrollo con identidad de los pueblos Aymara, Atacameo y Mapuche, en el rea rural, particularmente en los mbitos econmico, social, cultural y ambiental. 2.1.1 Objetivos Especficos (i) Mejorar las capacidades y oportunidades de los beneficiarios en el mbito productivo, educativo, y de salud; (ii) Fortalecer las reas de Desarrollo Indgena (ADI) y las comunidades indgenas beneficiarias del Programa en materia de desarrollo integral con identidad mediante una gestin participativa; e (iii) Institucionalizar la temtica indgena en los distintos sectores, creando capacidades en los organismos pblicos para que la atencin a las poblaciones indgenas sea articulada, adecuada y con pertinencia cultural. 2.1.2 Objetivos de la Primera Fase (i) Fortalecer la capacidad de los organismos pblicos para atender de manera articulada la problemtica especfica de las poblaciones indgenas con pertinencia cultural; (ii) Fortalecer a las comunidades para que participen en la planificacin y ejecucin de las intervenciones del Programa y para que se apropien de los proyectos; (iii) Poner a prueba metodologas participativas e intervenciones que no se hayan aplicado anteriormente para conocer su efectividad; (iv) Ejecutar proyectos de educacin, salud y desarrollo productivo con pertinencia cultural, que permitan definir con mayor precisin el diseo de las actividades antes de extenderlas en una segunda fase; y (v) Obtener resultados de estudios de costo efectividad de las intervenciones, que permitan concentrarse en las actividades que ofrecen mayores beneficios para dar prioridad a los servicios estatales de mayor efectividad. 2.2 Destinatarios del Programa

Los destinatarios del Programa son los pueblos Aymara, localizado en la I Regin, Atacameo, localizado en la II Regin y mapuche, localizado en las Regiones VIII, IX y X. 2.2.1 Pueblo Aymara

El Pueblo Aymara est diseminado entre Chile, Per y Bolivia, y los aymara chilenos mantienen vnculos comerciales, religiosos, polticos y de parentesco con sus pares en la extensa zona altiplnica y valles precordilleranos, donde se juntan las tres fronteras nacionales modernas. Comparten con ellos formas socioculturales andinas, centradas en la organizacin socioterritorial del ayllu, hoy debilitada por la introduccin de instituciones chileno-institucionales. Los aymara del territorio chileno actual mantienen una larga tradicin de movilidad geogrfica, de tipo comercial y de explotacin agrcola-ganadera asociada con los variados microclimas de los diversos pisos ecolgicos andinos. Durante el ltimo siglo se ha dado un creciente proceso migratorio desde el altiplano, primero hacia los Valles de Lluta y Azapa y luego a los centros urbanos de Arica e Iquique. Muchas de estas familias emigradas poseen altos ndices de educacin secundaria y superior, especialmente entre los adultos ms jvenes.

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A travs de los aos las fuentes de ingreso se han diversificado, destacndose las actividades de comercio y transporte. Se calcula que dos tercios de la poblacin aymara ya ha migrado a los centros urbanos, mientras del tercio restante, la mitad sigue en el altiplano fronterizo dedicado al cuidado de los camlidos, mientras la otra mitad est en los valles dedicado a la agricultura de riego. Sin embargo, muchos de los aymara residentes en las ciudades mantienen sus conexiones con sus comunidades de origen, asistiendo especialmente a fiestas religiosas. En este sistema de residencia dual, conservan derechos de riego y sobre pastizales y mantienen animales en el altiplano o terrenos de cultivo de valles. El cuidado directo y permanente de estas propiedades queda en manos de parientes, principalmente ancianos. Existen actualmente ms de 120 Comunidades Indgenas aymara formalmente constituidas, en las zonas rurales de la Primera Regin. 2.2.2 Pueblo Atacameo

El pueblo atacameo tiene una milenaria tradicin civilizatoria con races propias, que posteriormente sinti las fuertes influencias de los grandes imperios andinos. La posterior dominacin espaola y chilena ha debilitado enormemente esta doble tradicin, y del idioma atacamea, el Kunza, hoy slo quedan algunos vestigios. Las 13 comunidades atacameos actuales tienen sus principales asentamientos en los oasis que existen en el borde oriental del gran salar del desierto de atacama, aunque sus habitantes se desplazan tradicionalmente a lo largo de estos valles-oasis, yendo por temporadas veraniegos a cuidar animales y cultivos en las zonas intermedias y altas. Sin embargo, como todos los pueblos indgenas chilenos, la mayora de los Atacameos ha emigrado a las ciudades. A diferencia de los Aymara, la urbanizacin los transforma en asalariados urbanos, ms que en comerciantes y transportistas. Sin embargo, la entrada del turismo en la zona ha sido aprovechada por los Atacameos para prestar servicios en este aspecto. Tambin les ha ayudado a reencontrarse con el estado chileno, la creacin del rea de Desarrollo Indgena (ADI) de Atacama la Grande. Las comunidades mantienen tres funciones principales: espacio de reproduccin de fuerza de trabajo, que actualmente ha tendido a declinar, lugar de repliegue frente a las crisis econmicas, donde quedan cobijados en las redes sociales de sus comunidades rurales y la funcin de retiro de la fuerza de trabajo gastada que implica muchas veces el regreso de familias que han hecho sus vidas en Calama o Chuquicamata11. 2.2.3 Pueblo Mapuche

Es el pueblo indgena ms numeroso de Chile, contndose entre 600 000 y un milln de personas (segn las diferentes fuentes) de identidad mapuche. Esta poblacin es mayoritariamente urbana, y las comunidades rurales se encuentran en la VIII la IX y X regiones, en el sur lluvioso del pas. La IX Regin presenta la mayor concentracin de poblacin indgena en el pas, lo que equivale al 29,6 % de la poblacin indgena total del pas y al 23,5% de la poblacin total regional12. Las comunidades rurales mapuche actuales fueron creadas a partir de la ocupacin del territorio mapuche por el ejrcito y el estado chileno, como la concrecin de un proceso de reduccin de estas poblaciones, y su fijacin en terrenos relativamente reducidos, delimitados oficialmente por Ttulos de Merced otorgados a los diferentes lonkos
11

Informe Comisin Verdad Histrica y nuevo trato, op.cit cuerpo I p.41 Disponible en

12 Subsecretara de Mideplan, Coordinacin de Polticas y Programas Indgenas. Poblacin Indgena Nacional: Cifras del Censo 2002.

http://www.origenes.cl/images/documentos/Datos%20Censales%20Enviados.doc

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o cabezas de familia, principalmente en las dos ltimas dcadas del siglo XIX y las dos primeras del siglo XX. Los habitantes de estas comunidades de hoy son en gran parte descendientes patrilineales de estos lonkos fundadores. Los mapuches rurales se encuentran afectados por conflictos con empresas forestales, por un sostenido crecimiento demogrfico que ha derivado (junto con una historia de usurpacin de partes importantes de sus terrenos legales por parte de colonos chilenos y extranjeros) en minifundizacin, agotamiento del suelo y emigracin de jvenes en busca de educacin y empleo. Las estimaciones del nmero total de comunidades rurales mapuche superan los 2000. De ellas, ms de 1 500 se encuentran constituidas en Comunidades Indgenas formales, con su personalidad jurdica vigente de acuerdo con los requisitos de la Ley Indgena. Cuadro N 2 Comunidades Indgenas Focalizadas por el Programa Orgenes Regin Etnia Tarapac Antofagasta Bio Bio Araucana Los Lagos Total 2.3 reas de Intervencin Aymara Atacamea Mapuche Mapuche Mapuche

Numero 38 13 58 414 122 645

Familias 1.222 804 2.344 11.625 4.040 20.035

Estas son en el rea productiva, salud, educacin, fortalecimiento organizacional de las comunidades y fortalecimiento de la institucionalidad pblica. 2.3.1 Productivo

En el mbito productivo, el Programa tiene los siguientes objetivos: El objetivo general del Componente es mejorar de manera sostenible las condiciones de vida de las personas y familias rurales aymaras, atacameas y mapuches. Los objetivos especficos son: a. incrementar los ingresos autnomos de 600 comunidades indgenas rurales (12 mil familias) mediante el fortalecimiento y diversificacin de aquellas actividades econmicas agrcolas y no agrcolas que ellos mismos consideren compatibles con sus culturas; b. asegurar una adecuada participacin de las comunidades indgenas en el proceso de formulacin, seguimiento y control de proyectos; c. apoyar la elevacin del nivel de inversin privada en las reas rurales indgenas como mecanismo de desarrollo socioeconmico de largo plazo; y d. brindar el soporte institucional a las agencias estatales de fomento productivo que ejecutarn el componente. Se promover entre las comunidades beneficiarias una mirada territorial de las acciones del Programa. Estos objetivos deberan cumplirse financiando proyectos de desarrollo productivo en las zonas indgenas rurales focalizadas por el Programa. Estos proyectos deban formar parte de los Planes Comunitarios de Desarrollo (PCD)

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segn el Reglamento Operativo (RO) del 2001 y luego, segn el RO del 2004, dichos proyectos podran tambin incluirse en los Planes Territoriales de Desarrollo (PTD). Los proyectos se orientaran a fomentar acciones destinadas a mejorar la rentabilidad de las actividades agropecuarias y no-agropecuarias de las familias que forman parte de las comunidades focalizadas por el Programa. A la vez se orientarn recursos para mejorar la gestin de los recursos naturales de las comunidades. Los co-ejecutores son: INDAP, para los proyectos agropecuarios, CONADI para los proyectos no-agropecuarios y CONAF para los proyectos de manejo de los recursos naturales. 2.3.2 Componente de Educacin y Cultura

Los objetivos de este componente son: (a) rescatar, fortalecer y desarrollar la cultura de las comunidades aymara, atacamea y mapuche promoviendo el reconocimiento de la diversidad cultural de la sociedad;(b) disear, implementar y evaluar una propuesta pedaggica para el mejoramiento de los aprendizajes correspondientes al currculo nacional de enseanza general bsica que propone la Reforma de la Educacin, en 150 escuelas donde estudian nios y nias de los pueblos indgenas aymara, atacameos y mapuche. Este componente presenta 2 sub-componentes: 2.3.2.1 Implementacin del PEIB En el marco de la Reforma educativa en desarrollo, siguiendo un enfoque territorial y sistmico, se busca avanzar en la temtica curricular educacional intercultural bilinge. El Programa financiara las siguientes acciones: a) Fortalecimiento institucional del PEIB del MINEDUC y del rea de Cultura y Educacin de la CONADI; b) Socializacin y difusin de la EIB; c) Desarrollo y seguimiento del Proyecto Educativo Institucional (PEI) orientado a la EIB en forma participativa; d) Desarrollo curricular e) Desarrollo profesional docente, a travs de cursos de capacitacin, pasantas, seminarios y otros eventos; f) Recursos de aprendizaje g) Investigaciones aplicadas , de accin y de base vinculada a lo pedaggico y al seguimiento de las actividades del PEIB; h) Sistema de Evaluacin de los aprendizajes; i) j) Fomento al desarrollo de iniciativas locales; Nuevas tecnologas de comunicacin e informacin; y

k) Educacin de jvenes y adultos en el marco de una educacin intercultural. 2.3.2.2 Promocin del desarrollo de la cultura y el arte Comprende las siguientes actividades a ser financiadas: a) Proyectos concursables de cultura y arte a ser implementados por las comunidades participantes en esta etapa;

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b) Propuestas culturales comunitarias a ser implementadas en localidades indgenas donde existan escuelas que participen del Programa de Educacin Intercultural Bilinge (PEIB); y c) Organizacin y desarrollo de una bienal de arte y cultura y eventos conmemorativos del Da Nacional de los Pueblos Indgenas. 2.3.3 Componente de Salud Intercultural

El objetivo de este componente es elevar la situacin de salud de la poblacin aymara, atacamea y mapuche que participa en el Programa, eliminando barreras culturales y ampliando el acceso fsico a los servicios pblicos. Para ello, se disearn, validarn e institucionalizarn modelos de salud interculturales de atencin, gestin y financiamiento en la red pblica de zonas de alta concentracin de poblacin indgena y financia actividades de asistencia tcnica, sensibilizacin y capacitacin, encuentros y seminarios, promocin y mercadeo social e inversin en obras y equipos. Ello se hace en forma complementaria a las que se desarrollan en el Programa de Salud Intercultural que desarrolla el MINSAL. Este componente tiene cuatro sub componentes: 2.3.3.1 Modelos de atencin de Salud Intercultural Este sub-componente ha buscado construir, validar e institucionalizar modelos referenciales culturalmente apropiados de atencin, gestin y financiamiento de salud de la poblacin indgena rural focalizada por el Programa. Financiar acciones de: a) Sistematizacin participativa de informacin sobre las experiencias nacionales; b) Visitas y anlisis de experiencias pertinentes en tres pases, definidos en base a los criterios fijados en el RO; c) Diseo y ejecucin, con metodologas participativas, de 5 experiencias pilotos que puedan ser replicadas; d) Estudios complementarios para el diseo de los modelos de atencin; y e) Documentacin y evaluacin externa participativa; 2.3.3.2 Mejoramiento de calidad, sensibilidad y pertinencia cultural de los servicios de salud Este Sub Componente busca sensibilizar, informar y capacitar a los funcionarios que atienden poblacin indgena rural en las comunas focalizadas por el Programa para as generar cambios en las prcticas de atencin, gestin y trato a los usuarios, considerando un enfoque intercultural. Los principales productos de este sub componente son: implementacin de un sistema de educacin continua en los Servicios de Salud y la atencin primaria; instalacin de un programa de induccin; propuesta curricular; estrategia comunicacional. 2.3.3.3 Fortalecimiento de la Medicina Indgena A travs de este sub-componente se busca desencadenar procesos que permitan reconocer y mantener en el tiempo el recurso y patrimonio que representa la medicina indgena, tanto para los pueblos originarios como para el conjunto de la poblacin chilena13
13

Reglamento Operativo del Componente Salud

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Este sub componente financia encuentros entre agentes de la medicina indgena en las zonas que se desarrolla el Programa; iniciativas comunitarias orientadas a recuperar, fortalecer y articular la medicina indgena, en el marco de respeto y valoracin de un modelo de salud intercultural; conservacin y disponibilidad de herbolaria medicinal; infraestructura menor; y actividades de recuperacin que pueden abarcar: conocimientos o saberes, recuperacin de recursos teraputicos o de espacios sagrados, entre otras. 2.3.3.4 Mejoramiento del Acceso y capacidad resolutiva de la red de servicios interculturales Este subcomponente busca fortalecer el vnculo entre la medicina pblica y la indgena. Para ello, los proyectos deben estar orientados a i) ampliar el acceso de la poblacin indgena a los servicios interculturales con capacidad resolutiva, en aquellas localidades que presentan dificultades en la materia; y ii) acciones que desarrollen la valoracin y fortalecimiento de la medicina indgena (sub-componente anterior)14. Esto incluye: obras menores y de equipamiento; y acciones que desarrollen el fortalecimiento de la medicina indgena. Segn el Anexo A del Contrato de Prstamo, los recursos de este sub-componente deberan haber sido administrados directamente por la SE, en coordinacin estrecha con los establecimientos de salud. Sin embargo, esta disposicin no fue incorporada en el RO y el MINSAL administr directamente el sub-componente. 2.3.4 Fortalecimiento Institucional

Este componente tiene dos subcomponentes: Fortalecimiento y desarrollo de las comunidades indgenas y Fortalecimiento y capacitacin de las entidades pblicas participantes. 2.3.4.1 Fortalecimiento y desarrollo de las comunidades indgenas Su objetivo es generar capacidades y compromisos a nivel de las comunidades para la planificacin y ejecucin participativa de las intervenciones del Programa, dando especial importancia al contexto territorial. Ello debera generar mayor capacidad de accin y de autogestin en dichas comunidades. Este enfoque debera aportar informacin sobre la poblacin objetivo, sus necesidades y prioridades para incluirlas en la planificacin de las inversiones del Programa. El subcomponente financiar iniciativas y proyectos provenientes directamente de las comunidades, que sean prioritarias y complementarias con las otras acciones de desarrollo que promueve el Programa. Se deber financiar al menos un proyecto por comunidad y no puede financiar proyectos productivos. 2.3.4.2 Fortalecimiento y capacitacin de las entidades pblicas participantes Tiene dos objetivos: a) fortalecer a la CONADI, considerando su responsabilidad en la poltica pblica indgena; y (b) mejorar las capacidades tcnicas, sensibilizar y aumentar el compromiso de las instituciones pblicas participantes en el Programa (MIDEPLAN, MINEDUC, MINSAL, INDAP, CONAF, Intendencias, gobiernos regionales, y municipalidades) para integrar la perspectiva indgena e intercultural en sus polticas y programas. Para lograrlos, el subcomponente financiar cursos y talleres intensivos, con un componente prctico y experimental (visitas, ejercicios, intercambios) en historia y cultura indgena, dilogo y negociacin intercultural.

14

Reglamento Operativo de Componente.

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2.4 2.4.1

Ejes Transversales y Modalidades de Intervencin Definiciones de los Ejes transversales del Programa

En su inicio, el Programa estableci cuatro conceptos como ejes transversales de su enfoque, tanto expresin de su filosofa o marco terico, como tambin directrices para su esquema de ejecucin. Estos eran los siguientes: ? Pertinencia cultural ? Integralidad ? Participacin ? Territorialidad Estos cuatro conceptos englobaban la apuesta principal del Programa, la cul era bsicamente instalar en la institucionalidad pblica una poltica indgena pertinente, con una aproximacin integral (y por ende intersectorial), basada en la participacin de los indgenas en territorios definidos a travs de Planes Comunitarios de Desarrollo, Iniciativas Comunitarias y Planes Productivos. A travs de esta dinmica se profundizara un proceso de desarrollo con identidad y un servicio integral y pertinente por parte del Estado hacia los pueblos indgenas. Hacia fines del ao 2003, bajo un proceso de aprendizaje, el Componente de Fortalecimiento Institucional realiz un proceso de evaluacin de la coherencia de los conceptos transversales, redefinindolos, incorporando algunos nuevos conceptos, y construyendo un nuevo instrumento con el propsito de hacerlos confluir coherentemente: los Planes Territoriales de Desarrollo o PTD. Antes de entrar en un anlisis de la operacionalizacin de estos Ejes Transversales, debemos referirnos a su definicin. Existe una amplia discusin y debate acadmico sobre estos conceptos, englobados bajo enfoques como el Etnodesarrollo y el Desarrollo con Identidad.15 No es nuestro objetivo entrar en una discusin tericoconceptual, pues ms bien pensamos que es en la operacionalizacin de los conceptos donde entra en juego la coherenecia y consistencia de un verdadero marco conceptual: el momento cuando se pasa de la teorizacin a la metodologa. Consideramos que la definicin que el Programa Orgenes hizo de sus Ejes Transversales en el documento referido a los Planes Territoriales de Desarrollo16 es en general adecuada y represent un avance considerable con respecto a las conceptualizaciones anteriores, salvo el caso del concepto de desarrollo con identidad. En el siguiente Cuadro presentamos las definiciones esenciales sobre los ejes transversales presentados en el mencionado documento de los Planes Territoriales de Desarrollo:

Concepto
Desarrollo con identidad Participacin:

Definicin
Inducir procesos de desarrollo en las comunidades indgenas a partir de su identidad tnica y sus expresiones culturales en la perspectiva de una insercin ms adecuada dentro del desarrollo nacional. Orientar la intervencin a travs de procesos participativos que contribuyan a que las comunidades efectivamente tomen parte en las decisiones que las afectan, buscando ser protagonistas de su propio desarrollo. Para ello habra que centrarse en algunas dimensiones o aspectos: - Motivacin

15 Por ejemplo ver: Gerardo Ziga N., El Etnodesarrollo: un Enfoque de Problematizacin sobre el Desarrollo Indgena, en Tierra, Territorio y Desarrollo Indgena, Instituto de Estudios Indgenas, Ediciones Universidad de la Frontera, Temuco, Chile, 1995; John Durston, Sustentabilidad Cultural y Autodesarrollo Indgena, CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, 26 de febrero de 1997, Stgo, pgina 6; Farzam Arbab, La Senda del Aprendizaje en Latinoamrica: Opcin Moral, primera edicin, diciembre 1991, Editorial Nur Ltda., Cali, pginas 46 y 47. 16 Mideplan-BID-Programa Orgenes, Formulacin del Plan Territorial de Desarrollo en la Interfase del Programa Orgenes, Regiones de Antofagasta y bobo, Santiago de Chile, Mayo de 2005.

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Integralidad Intersectorialidad

Territorialidad

Interculturalidad

Fortalecimiento (empoderamiento)

Informacin Compromisos Construccin de organizacin participativa comunitaria Consulta Tomas de decisin Los PTD consideran los cuatro componentes del Programa con una perspectiva integral que corresponde con la visin que las mismas comunidades indgenas tienen sobre su desarrollo. Las instituciones pblicas deben coordinar sus esfuerzos, de manera que no solamente aborden los mismos temas simultneamente, sino con enfoques, definiciones y metodologas similares o compartidas, incorporando en ese proceso a los coejecutores del Programa y a los actores regionales y locales del sector pblico. Focalizarse sobre un espacio con identidad y un proyecto concertado socialmente, es decir, sobre un territorio. No existe una definicin operacional genrica de territorio. Desde el punto de vista de los procesos, el territorio es un espacio doble: por un lado es el sustrato de los propios agentes que lo reconocen como propio y, por otro, los agentes del mundo externo, en funcin de los proyectos u objetivos de desarrollo que se proponen emprender. Para la definicin del territorio se sugiere adoptar, los siguientes cinco criterios: - social, - parental, - econmico/agroecolgico, - ritual, - e histrico. Incluye la generacin de espacios sociales donde puedan dialogar de manera horizontal las visiones e instituciones de los pueblos indgenas con las de la sociedad nacional, partiendo del reconocimiento y fortalecimiento de los actores indgenas para que puedan hacer propio dichos espacios. Se refiere a dos dimensiones, en el Estado y en la sociedad civil: - crear capacidades en las comunidades y en mltiples otros niveles, tendiente a instalar habilidades que permitan que dichas comunidades se apropien de sus procesos de desarrollo y les den sostenibilidad. - en el Estado, esto implica instalar nuevas metodologas y modelos de gestin ms pertinentes, efectivos y tambin persistentes, para trabajar con el mundo indgena, todo ello en el marco de una sensibilizacin y conocimiento acerca de la situacin pasada, actual y futura de los pueblos indgenas. -

El concepto de desarrollo con identidad presentado por el Programa se inclina hacia una postura de insercin e integracin adecuada de los indgenas en la sociedad nacional, a partir de su identidad y elementos culturales. Sin embargo, no hace mencin a la generacin de procesos de desarrollo alternativos al imperante en la sociedad nacional, a partir de un dilogo de saberes entre la cultura local y la cultura moderna, cuando en el mundo globalizado de hoy se presenten mltiples posibilidades de asociacin y entrelazamiento. Adems, a pesar de presentar una serie de definiciones de los conceptos o ejes transversales, no queda claro en el documento el ordenamiento y entrelazamiento de stos, en una estructura de coherencia y jerarquizacin. Por ese motivo, el equipo evaluador considera que es necesario realizar algunas precisiones con respecto a la definicin de algunos conceptos, as como sus interrelaciones y ordenamiento, lo cual finalmente se expresa en su

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coherencia y consistencia en la accin. No basta con enumerar los conceptos de un Programa y definirlos. Se deben jerarquizar, ordenar y relacionar, lo cual luego se expresa en mtodos, estrategias e instrumentos. Bsicamente lo que consideramos es que en la base de todo el aparato conceptual del Programa deben estar los conceptos de participacin e interculturalidad. De la interaccin entre estos dos emerge el fortalecimiento, y luego el enfoque territorial, que lleva a la integralidad, la intersectorialidad y finalmente a la pertinencia. Todo este entramado de conceptos llevados a la accin es lo que finalmente desemboca en un proceso de desarrollo con identidad. Pero estas interrelaciones las profundizaremos al final de esta seccin en nuestra propuesta de coherencia del marco conceptual del Programa Orgenes. Ahora a continuacin solamente presentaremos algunas definiciones textuales de los conceptos transversales, elaboradas por el equipo sobre la base de la revisin de material secundario, documentos del Programa, y un proceso de reflexin y discusin grupal. Para comenzar, en cuanto al concepto de pertinencia tnica y su emergencia desde la participacin, fortalecimiento y la interculturalidad, presentamos la siguiente definicin: Los servicios pblicos cumplen con el eje transversal de pertinencia tnica cuando sus polticas, sus instrumentos y sus prcticas incorporan un conocimiento bsico de, y un respeto por, la cultura (en particular las creencias, las normas de conducta, las formas propias de sociabilidad y los saberes) y las personas indgenas de cada etnia atendida. Una poltica pertinente se base en el reconocimiento de su condicin actual de pueblos en situacin de desventaja de poder, y da apoyo a las estrategias informadas de las personas indgenas organizadas para controlar la evolucin de su propio sistema sociocultural en la senda de un desarrollo autodefinido. El siguiente esquema refleja las dimensiones del concepto de pertinencia tnica, y su estrecha relacin con los conceptos de participacin, fortalecimiento e interculturalidad: Figura N 1 Dimensiones de Pertinencia cultural y tnica

Participacin: Se refiere al grado de participacin que posee un grupo tnico en la toma de decisiones con respecto a las polticas de desarrollo para el mejoramiento de sus vidas, abarcando su diseo, aplicacin, monitoreo y evaluacin. Implica la definicin de los objetivos, los resultados esperados y los indicadores a medir, en base a su visin particular y autodefinida de desarrollo.

Conocimiento intercultural: Se refiere a al grado de adquisicin y aplicacin de conocimiento e informacin al momento de participar en la toma de decisiones. Se basa en la afirmacin de que para que una accin sea considerada como pertinente, beneficiosa y conducente al mejoramiento de la calidad de vida, debe ser una decisin informada y basada en un dilogo profundo entre el conocimiento local y el conocimiento global disponible.

Control Cultural: Se refiere al grado de control que un grupo tnico posee sobre el impacto en sus vidas de las acciones de otros actores o grupos, tanto pblicos y privados. Es el grado de empoderamiento o fortalecimiento que poseen. Tambin se refiere al control sobre y el grado de respeto y reconocimiento que las polticas expresan en cuanto a pueblos en situacin de desventaja de poder. Involucra la capacidad de toma de decisiones.

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Continuando con nuestra lnea de ordenamiento y jerarquizacin, luego contina el concepto de territorialidad, que emerge desde la participacin, el fortalecimiento y la interculturalidad, para desembocar en la integralidad y la intersectorialidad: El concepto de territorialidad indgena hace referencia a un espacio geogrfico socialmente definida y construida, por un lado por los indgenas en funcin de sus redes de relaciones parentales, econmicas, rituales y agroecolgicas y por la identidad compartida por elementos lingsticos e histricos; por otro, por el Estado que impone sobre estas dinmicas, modificndolas, un sistema espacial de administracin pblica. Un servicio pblico cumple con el eje transversal de territorialidad cuando incorpora en sus instrumentos y prcticas tres enfoques sobre la dimensin espacial en relacin a un pueblo indgena: 1.) el enfoque indgena propia (conocimiento del entorno, identidad lingstica y parental, prcticas de intercambio econmico, organizacin religiosa y poltica); 2.) el enfoque tcnico (geografa, agroecologa, cartografa, planificacin regional y local con aplicacin de informtica georeferenciada); y 3.) el enfoque poltico con sus dos facetas de ordenacin territorial oficial en Regiones, Provincias, Comunas y ADI es decir, la administracin pblica y la electoral (democracia representativa local y nacional). Estos tres enfoques deben ser integrados como instrumentos de planificacin estratgica participativa y de fortalecimiento de los pueblos indgenas como actores organizados en la sociedad civil. Y por ltimo, tal como decamos, de la interrelacin de estos conceptos y su aplicacin por medio de metodologas e instrumentos adecuados, as como su expresin en las capacidades y actitudes necesarias (tanto indgenas como estatales), se desenvuelve el proceso de desarrollo con identidad: Se refiere a un proceso profundo de participacin y generacin de conocimiento, donde la cultura propia puede en forma autodeterminada seleccionar y adoptar/adaptar los elementos culturales externos que considere beneficiosos, as como transformando los elementos propios que considera perniciosos. Este proceso de monitoreo constante, basado en un dilogo de saberes entre el conocimiento propio, la experiencia de otros pueblos, y el conocimiento global/moderno, as como estructuras adecuadas de participacin, genera un camino de desarrollo acorde con las aspiraciones del pueblo o comunidad en particular, por medio del desarrollo de capacidades, y dista mucho de la mera recepcin de bienes por parte del Estado. 2.4.2 Anlisis inicial de los Ejes Transversales del Programa

Tal como decamos anteriormente, solamente se puede analizar la coherencia y consistencia de un marco conceptual cundo se evala cmo este opera en la prctica o accin. Cuando se observan contradicciones es porque los conceptos slo han operado al nivel de los discursos pero no en el de las conductas, porque sus definiciones e interrelaciones requieren clarificaciones y precisiones, o ambos casos (como ocurre en el Programa Orgenes, de acuerdo con nuestra evaluacin). Por ese motivo, ahora haremos una breve referencia al desarrollo a nivel local de los ejes transversales del Programa. ste no ser un anlisis exhaustivo de su aplicacin, sino que ms bien una reflexin sobre su desarrollo diverso, y en general dispar, a lo largo de las zonas en que ha operado el Programa. Esta evaluacin adems refleja que para los diversos actores del Programa muchas veces el mismo concepto no significa lo mismo, o no se expresa de la misma manera, como es el caso de definir a la participacin como la eleccin entre algunas pocas opciones, o al empoderamiento como la construccin de Sedes sociales, cuando existen otras concepciones centradas ms bien en la generacin de capacidades y en fortalecimiento de la autonoma para a toma de decisiones. 2.4.2.1 Desarrollo con identidad Para comenzar, tal como se ha mencionado en otras secciones de este Informe, a pesar del cumplimiento en los diversos componentes de gran parte de las metas fsicas y acciones desencadentantes del Programa, ello no significa que necesariamente se haya logrado la meta general de desarrollo con identidad. Este concepto, bastante ms complejo, no puede reducirse a la entrega de ciertos bienes a las comunidades, o la realizacin de

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capacitaciones de sensibilizacin en el aparato pblico, sino que ms bien se refiere a un proceso ms profundo, como decamos ms atrs. La siguiente cita refleja en gran parte la diferencia entre lo que es desarrollo con identidad y la entrega de servicios a travs de un Programa, y resume a nuestro juicio el rol que el Estado est cumpliendo en este momento en relacin con los pueblos indgenas: sabemos que la deuda histrica del pueblo mapuche es ms all que el Programa Orgenes, pero ste poco que viene a ayudar en caso de la comunidad ha sido bien invertido, claro... mejor hubiese sido ms recursos pero, yo creo que ha sido positivo el trabajo. (Comunidad VIII Regin) Aqu podemos observar una valoracin positiva de lo que se ha recibido desde el Programa, opinin entregada por un joven de una comunidad mapuche de la VIII Regin. Sin embargo, esta opinin deja muy claro de que el Programa no equivale a saldar la deuda histrica del Estado para el pueblo mapuche. Los recursos, aunque sean pocos, siempre sern bienvenidos, pero la deuda del Estado y el Nuevo Trato que ste ha ofrecido a los pueblos indgenas es algo bastante ms grande, integral y complejo. Adems, refleja la concepcin de desarrollo ms centrado en la entrega de bienes y recursos, lo que algunos funcionario llamaron la monetarizacin del Programa, y no necesariamente el impulso de un proceso de generacin de capacidades en las comunidades. De todos modos, como veremos en los otros conceptos, ste comentario no pretende ser lapidario con el Programa. Se han desarrollado varios logros, en especial en los mbitos de educacin y salud, sin embargo a grosso modo el equipo evaluador considera que ste aun debe avanzar ms y dar un salto cualitativo importante para el logro del objetivo ambicioso de desarrollo con identidad (definicin que de partida involucra una mirada de mucho ms largo plazo que el de ocho aos, lo cual ya refleja ciertas contradicciones iniciales en el marco conceptual del Programa). Desde la visin de procesos, podemos decir que el Programa ha facilitado el comienzo de un proceso de desarrollo con identidad, pero que debe ser mejor encauzado para que no se desve a los patrones tradicionales de poltica social. 2.4.2.2 Participacin Como la mayora de los ejes transversales, su aplicacin fue variable a lo largo del pas, con experiencias ms ideales que otras. En un balance global, podemos decir que por un lado impuls un proceso de apertura inicial en la esfera pblica, de aproximarse a las comunidades con otra mirada y otra actitud. De intentar superar las conductas paternalistas y fijarse en las capacidades y el conocimiento de las comunidades. Es un proceso que no se consolidado, pero que de acuerdo con varios testimonios, ha comenzando a desarrollarse, como comenta a continuacin un funcionario de la IX Regin: nosotros como profesionales forestales, estbamos muy orientados a trabajar en el tema productivo madera, y del eucalipto, el modelo empresarial, y adems no estbamos preparados para articularnos con otros Nos costaba mucho el tema de la participacin ciudadana, no sabamos enfrentarnos a un grupo y poder conversar con una visin distinta. Ese aprendizaje ha ido siendo de a poco... mi visin era un poco paternalista, y de a poco fuimos descubriendo que existan capacidades y conocimientos y que lo nico que las comunidades necesitaban eran facilitadores. (Funcionario IX Regin) En cuanto a la experiencia de las comunidades en el tema de la participacin, el balance es que se ha experimentado una apertura en comparacin con otros proyectos, y que la posibilidad de elegir entre una lista de opciones ha sido un avance. En diversos proyectos previos, muchas comunidades no tenan ni si quiera la posibilidad de elegir un proyecto u otro, o elegir alguna alternativa dentro de un mismo proyecto, sino que simplemente deban aceptar lo que los funcionarios les planteaban. Sin embargo, para muchas comunidades, la definicin de la verdadera participacin sigue siendo bastante ms que la simple eleccin entre una lista corta de pocas opciones, y en ese sentido la aplicacin de este eje transversal ha sido limitado, como podemos apreciar en la siguiente opinin.

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 yo lo nico vi que fue un poco problemtico porque el Programa no vena apuntando a las cosas reales a las que uno estaba proyectado... igual aqu haban necesidades de bueyes y les dijeron que con el orden que traa este Programa no podan sacar animales...animales por ejemplo un caso de bueyes, maquinarias o sea vena con ciertas limitantes que le impeda a la gente de repente...cubrir sus necesidades reales. (Comunidad VIII Regin) La participacin est ms cerca de lo que puede aportar un proceso de autodiagnstico, donde el conocimiento es un elemento clave para poder elegir con independencia. Sin embargo, es un proceso ms complejo y que debe ir desarrollndose en la II Fase del Programa, pero con una aproximacin adecuada y una decisin poltica del firme. Sin embargo, y tal como se aprecia tambin en la opinin anterior, en este proceso de participacin generada desde el estado es muy difcil salir de la lgica asistencialista que las mismas comunidades expresan. Sin embargo, gran parte de la conducta de las comunidades surge como respuesta ante el discurso monetarista de mercadeo social que el mismo Programa expres en un comienzo, cayendo en una trampa de la cual fue muy difcil salir despus, lo cual llev al reemplazo de los Planes Comunitarios de Desarrollo (PCD) por los Proyectos Productivos (PP). Es esencial en la II Fase salir de esta lgica asistencialista, con un discurso de ms largo plazo, invitando a las comunidades a construir juntos un proceso de desarrollo con identidad, evitando la situacin que expresa la siguiente opinin: dimensionar la demanda de la comunidad, porque un PCD no es un levantamiento de demandas, es un plan de trabajo, con tiempo, con cdigos, con objetivos, con metas Y no lo que se pens en un momento que era un levantamiento de demandas Ahora, segn la mstica y la idea del programa Origines y segn la lnea de programa en primer lugar era el PCD y despus venia el plan productivo y el plan de cultura, el plan de salud. Pero esto estaba tan politizado, porque te dije ya todo era un problema (...) y si no era poltico no agarraba nada, y al primer problema un proyectil. Se trabaj el PCD en funcin de la produccin Porque los requerimientos de la comunidad no era el PCD: era la vaca, el galpn, el tractor, agarraban primero (Funcionario IX Regin) 2.4.2.3 Interculturalidad Hacia el final de la Primer Fase, el Programa especific con ms detalle los ejes transversales, agregando los de interculturalidad, territorialidad, y fortalecimiento. En el caso de la interculturalidad, tambin ha tenido un desarrollo variable a lo largo del Programa y las regiones. Gran parte de este eje se ha expresado a travs del Programa de Educacin Intercultural Bilinge (PEIB) del Ministerio de Educacin, as como a travs de los proyectos de cultura de la Conadi. Uno de los logros ms importantes en este eje ha sido un fortalecimiento de la autoestima de varias de las comunidades atendidas, un hecho reconocido tanto por los funcionarios como por dirigentes: Si t quieres, a 10, 11 aos, y dos aos del programa Orgenes, no tenemos educacin intercultural bilinge, pero hay en las familias mapuche, y en los nios mapuche, un sentirse orgulloso, feliz de tener el nombre, el apellido, de defender tal comunidad ese ha sido un paso muy importante, y tambin en los servicios pblicos que dice, oye, yo no quiero cometer errores, quiero hacer esto y esto otro, aunque tambin hay gente dura que dice que hay que atenderlos como a todos, todos son iguales. (Dirigente indgena IX Regin) pero lo que mas hemos desarrollado y fortalecido a nivel de educacin es que los nios y nias puedan lograr aparecer su identidad como sujeto, como persona perteneciente a un pueblo, cultura en el sentido de pertenencia a una comunidad. (Supervisora IX Regin) el eje en torno donde iba dirigida la capacitacin era uno de los componentes de la cultura, o sea los componentes de la identidad de la cultura, y fue muy centralizado en la cultura, aunque la lengua es parte de la cultura, pero la dejaron de lado (Alcalde IX Regin)

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Tal como menciona la dirigente indgena y el Alcalde citados, la gran debilidad del Programa ha sido el fortalecimiento del idioma, para los casos del mapuzungn y el aymara, pues para la lengua atacamea, kunza, es una lengua muerta. Aun falta desarrollar ms esta dimensin en una II Fase. Algunos logros han sido la capacitacin de funcionarios pblicos en lenguas indgenas para mejorar su atencin. Y hoy da nos encontramos frente a un nuevo proceso de capacitacin en el servicio de salud de Iquique, relacionado bsicamente con la entrega de contenidos en un curso de lengua aymara bsica, para que los funcionarios que se relacionen con usuarios indgenas puedan comprende al propio usuario, que le duele, mejorar la atencin poder rescatar de mejor forma la informacin. (Funcionario I Regin) En cuanto a otros aciertos en trminos de interculturalidad e inicio de un dilogo de saberes, si se han desarrollado experiencias interesantes, como es el caso de los asesores culturales. La incorporacin del conocimiento indgena en la escuela, y el acercamiento entre sta y la comunidad a consecuencia, es valorada tanto por el Estado, los municipios, as como por las comunidades: .. un acierto es eso, los asesores culturales muy buenos, eso hay que reaplicarlo hay que fortalecerlo y creo que ha sido uno de los aciertos. (Alcalde IX Regin) el hecho de hacer participe a los dirigentes de las actividades que se hacan en la escuela, eso provoc una muy buena percepcin y sobre todo lo que es incorporacin del asesor cultural, la incorporacin de un asesor cultural al interior de la escuela ha generado ya el no solamente esta enseando a los alumnos, sino que la comunidad le pidi que jvenes que estn en empresas mineras se integren a esta capacitacin, o sea ah en ese componente tambin hay como gestos bien bonitos de rescatar. (Funcionario II Regin) Otras experiencias positivas de promocin de un dilogo de saberes y de recuperacin de conocimiento indgena perdido, han sido los diversos proyectos de cultura, tales como artesana: hicimos un taller y presentamos un proyecto artesanal para mujeres con la finalidad de cmo dice el proyecto, el programa Orgenes, de rescatar las culturas de los pueblos originarios hicimos un curso de eso, capacitamos, empezamos como 10 mujeres pero algunas no tenan aptitud, otras se fueron decayendo as por varias razones, algunas por cuestiones econmicas, que tenan que salir a trabajar afuera pero al final terminamos con dos mujeres expertas en eso, en esta comunidad del cul estoy muy contento porque rescate eso de que ninguna otra comunidad en todo el marco del sector del Maquehue ya no haba y ahora lo tenemos.. (Comunidad IX Regin) A pesar de la importancia de estas iniciativas, el equipo evaluador considera que el proceso de consolidacin de un dilogo de saberes y de conocimiento intercultural pasa por una poltica enfocada en la generacin de capacidades y no solo en la recuperacin de elementos culturales debilitados. Se debe desarrollar una mayor autonoma para permitir real libre determinacin, basada en una generacin y aplicacin del conocimiento, tanto local o propio como el global y la experiencia de otros pueblos 2.4.2.4 Fortalecimiento El eje transversal de fortalecimiento, que tambin se puede definir como empoderamiento, tambin ha tenido una aplicacin variable, y en muchos casos a consecuencia del atraso en la instalacin del mismo componente de Fortalecimiento en algunas regiones. Es un eje transversal que est muy ligado a los ejes de pertinencia cultural, interculturalidad y participacin, expresndose tambin en las jornadas de sensibilizacin para funcionarios pblicos, as como capacitaciones para dirigentes indgenas, etc. En cuanto a la relacin del eje de fortalecimiento con el de participacin, una aplicacin de stos ha sido la construccin de Sedes sociales en comunidades indgenas, donde una gran cantidad ha elegido ese tipo de

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proyectos. Aunque no equivale a un gran avance en trminos de empoderamiento y toma de decisiones, si tiene un impacto en la autoestima de las comunidades de acuerdo con la visin de los funcionarios, as como ha sido valorado por las mismas comunidades: Un hecho singular, dentro de la parte de fortalecimiento haba un recurso monetario de inversin para hacer sedes comunitarias, el resultado fue que el 98% de las comunidades dijo hacer sedes, sedes comunitarias Pero para la dinmica mapuche es fundamental, es un centro de atraccin cultural de la comunidad. O sea, para la comunidad es la casa de la comunidad, cuando yo recibo visitas, las llevo a mi casa, en la sede me puedo juntar a tomar mate, puedo tener una cocina, discutir mis problemas y no como era antes que se juntaban bajo un rbol pasar de eso a una sede, un factor unin dentro de la comunidad, porque todo lo hacen en la sede. Ese es un tema de fortalecimiento bastante grande, porque las otras comunidades que no tienen sede, no tienen donde reunirse, el vnculo social y cultural se pierde, con el tiempo. (Funcionario IX Regin) Ligando el fortalecimiento con la pertinencia y la interculturalidad, hay algunas experiencias muy interesantes de fortalecimiento de medicina indgena, como los desarrollados en la X Regin: Por ejemplo Lanco... hace un par de meses ya atrs inauguramos un proyecto que se llamaba... Tumayuncn Ruca, La casa de la Buena Salud, que es una no tiene forma de ruca es una casita chiquita que es atendida por una aa que desde siempre ha practicado la medicina mapuche , esta casita est al lado del Hospital de Lanco y atienden en conjunto, los pacientes son derivados del Hospital de Lanco a la Ruca y son atendidos por la nia con sus aguas , sus preparados , su quiero, le hemos dado una vuelta , hemos hablado con la gente del municipio , la gente del hospital est encantado , con el proyecto en s, con los resultados. (Funcionario X Regin) 2.4.2.5 Territorialidad Este concepto, que tambin fue introducido hacia el final de la I Fase del Programa, es uno de los aprendizajes ms importantes del Programa. En un inicio ste oper en trminos de comunidades jurdicas, de acuerdo con las posibilidades que entrega la Ley Indgena. Sin embargo, el efecto fue dividir comunidades territoriales mayores, pre-existentes a las comunidades jurdicas, impactando en el capital social comunitario. Por ello se cre el instrumento del PTD, o Plan Territorial de Desarrollo, el cul est en fase de experimentacin. ste ha sido entonces un primer aprendizaje del Programa en cuanto al concepto de territorialidad: Otro tema dentro del fortalecimiento, fue introducir el concepto de comunidad y territorio dentro de las instituciones publicas. Que ellos sepan que existe una comunidad y un territorio mapuche, en el cual no se puede tomar en forma aislada un pequeo comit, o un grupo de mujeres, un grupo juvenil, que no se tome a toda la comunidad. Cualquier cosa que se haga que no involucre a toda la comunidad no va a tener un buen resultado. (Funcionario IX Regin) Sin embargo, en aquellas zonas donde exista un rea de Desarrollo Indgena, o ADI (otra figura de la Ley Indgena), se dieron algunas conexiones virtuosas entre el Programa y sta estructura administrativa pre-existente. Tal es el caso de la II Regin, donde la UEZ se adapt a la estructura del ADI, a diferencia del ADI del Lago Bud, donde conflictos con el Consejo de Werkenes y negligencias administrativas han dificultado la consolidacin del proceso de desarrollo territorial: el programa supo aprovechar las estructuras del rea del desarrollo indgena, para poder estructurarse y para poder configurar todo el trabajo que ellas tenan que hacer en trminos de orientacin... porque lo que esta ocurriendo, el Programa Orgenes propona una estructura orgnica y la rea propona otra, muchos se topaban, como los Seremis, los jefes de servicio que participaban, no son gente que efectivamente este muy involucrada porquen los conocen mucho y validados por ellos ..eso es lo primero.... (Funcionario II Regin)

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 yo tambin rescatara el ordenamiento que significo al interior de ADI, de la estructura del ADI se funden las estructuras que venan diseadas para el COZ con la del concepto directivo del ADI, ya entonces en ese momento se presenta una propuesta al principio o ya a fines del 2001 y el ADI lo acepta bastante bien y se funden las estructuras por ser muy parecidas, pero ah se nutren se ve favorecida la estructura del COZ, porque contemplaban solamente la participacin de los gobernadores y representacin de parte del mundo indgena beneficiario. Sin embargo con esta forma el COZ se ve beneficiado con la presencia de todos los dirigentes de todas las comunidades, con el liderazgo del intendente y su vez el consejo directivo, las estructuras del COZ le traspasa participacin de algunos SEREMI claves y como se produce una suerte tambin de funcionamiento bastante armnico y se potencia tanto como es el ADI, como la estructura del COZ porque gran parte del xito que lograron tambin esta radicado por los avances que tena el ADI, en eso estaban y ya lo que haba avanzado en lo que es el compromiso institucional o la coordinacin institucional. (Funcionario II Regin) De este modo, podemos decir que este concepto aun se encuentra en fase de desarrollo, y en gran parte las decisiones sobre una mayor precisin en su definicin deben ser tomadas en cuenta tambin en base a la Evaluacin de las reas de Desarrollo Indgena (ADI) llevada a cabo por otra consultora, adems de los aprendizajes en la aplicacin de los PTD. Sin embargo, debemos mencionar que para el equipo evaluador este concepto se ubica jerrquicamente despus de la participacin, la interculturalidad y el fortalecimiento, por lo que no debiera ser aplicado en forma vertical e ignorando la realidad y particularidad de cada comunidad. Muchos instrumentos de planificacin territorial pasan a ser planes formales pero sin una real participacin, basada en proceso previo de generacin de capacidades que debe llevarse a cabo si se desea realmente alcanzar la meta del desarrollo con identidad . 2.4.2.6 Integralidad El concepto de integralidad refleja el espritu central del Programa, y que debe emerger desde la participacin, la interculturalidad, el fortalecimiento y la territorialidad. De acuerdo con lo observado, y con nuestro anlisis en el apartado siguiente, la integralidad ha sido muy dbil en el Programa, justamente debido a la aplicacin variable de los otros conceptos o ejes transversales. Esto se puede graficar en muchos ejemplos y efectos, como la dificultad para lograr la intersectorialidad, la desconexin en la focalizacin en la escuela o la comunidad en algunos casos, la no aplicacin de los PCD, la limitada participacin o su reduccin a una eleccin de opciones en una lista, etc. Eso ha sido como lo mas difcil hacer la conexin porque yo igual entiendo porque ni siquiera a nivel de institucin hemos logrado ese trabajo, porque ese trabajo el programa dice desarrollo, integral inter-institucional y tampoco se ha logrado, entonces si no se ha logrado a nivel de instituciones bien estructuradas a nivel de comunidad y escuela ha sido mas difcil el tema. (Supervisora IX Regin) An falta profundizar la misma visin de integralidad en los co-ejecutores y servicios que aplican al Programa, tales como los Ministerios de Salud, Agricultura y Educacin. Mientras esta integralidad no se desarrolle en ambos planos, tanto de la institucionalidad del mismo Orgenes, como al interior de los co-ejecutores, va a ser difcil apoyar la meta de desarrollo con identidad para los pueblos indgenas. Como dijimos, la integralidad emerge de la participacin, la interculturalidad, el fortalecimiento, y el enfoque territorial, y mientras estos procesos no se consoliden, es muy difcil que se desarrolle. s, yo creo que la parte salud se ha visto fortalecida, salud intercultural sobre todo, pero an falta ampliar el espectro y la visin de este programa, entendiendo que es un programa transversal, y en ese sentido todava veo una parcializacin, todava se ve en su nicho en este programa, como un programa marginal, todava es necesario en trminos de institucionalizar el programa en si, que las polticas en desarrollo de salud y pueblos indgena se vayan institucionalizando en trminos operativos en los servicios y se vaya percibiendo como una problemtica relevante, todava se observa que no hay un compromiso manifiesto de los actores o de las planas directivas. (Funcionario I Regin)

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2.4.2.7 Intersectorialidad ste concepto, efecto natural de la integralidad, es uno de los ejes claves del Programa, y ha sido uno de los ms complejos en aplicarse. El Programa se sustenta sobre una estructura institucional de coordinacin intersectorial, con un aparato de gestin y coordinacin de Orgenes, ms la participacin de co-ejecutores. Aqu es donde se han producido algunos de los nudos ms graves del Programa, como el atraso administrativo producto del complicado sistema de rendiciones y flujo de recursos. Esto ha llevado al atraso en la implementacin de proyectos, con un impacto negativo en las comunidades. si es que las cosa me llegan desfasadas, es que parece ...que no hay un plan de trabajo muy definido y pueden estar las grandes metas del ao, lo negativo es que van hacer una planificacin mensual, o cada dos semanas me da la impresin que actan muy a la demanda... a la solicitud que les hacen las comunidades, acta frente a la contingencia, ese es un tema que debiera de resolverse, si se quiere modernizar bien el programa y optimizarlo y desde el punto de vista de la gestin, como tal dice Seremi, es un tema complejo porque normalmente nunca ha pasado nada, pero administrativamente es irregular. (Funcionario II Regin) En la mayora de las regiones, la intersectorialidad se ha logrado solo en forma parcial, y de acuerdo a lo observado y los testimonios de la mayora de los funcionarios, los co-ejecutores operan en gran parte de forma ms bien sectorial. En general, por la lgica de las parcelas que tiene el aparato del Estado, se renen el intendente y los gobernadores para fijar lneas, pero al final tienes a los servicios pblicos operando por su carril, claro buscan ciertos niveles de coordinacin que existen, pero es relativo cuando tienes presupuesto comprometido. Origines se dice tu focaliza esto y esto de ac, pero tienes el presupuesto del prximo ao comprometido en un 80 %, entonces? (Funcionario X Regin) Aun existen ciertas actitudes y celos profesionales o institucionales que dificultan tambin la influencia que el mismo aparato de coordinacin del Programa pueda tener en los co-ejecutores. Se requiere una visin ms amplia, de Estado, para realmente abordar la temtica indgena como realmente debe ser, proceso que ha iniciado el Programa pero para el cual queda aun un largo camino de consolidacin. ... yo dira el tema vinculante, lo obligatorio que debera ser el programa para los diferentes servicios , porque aqu es raro y es complicado meterse para otros servicios como inmiscuirse y por otro, lo sienten como una amenaza y que en realidad debiera ser as, y pensar que por otro lado esta es una poltica de estado, en donde todos deberamos asumir sectorial e integralmente nuestras responsabilidades frente a las temticas y de repente tambin el servicio no lo valoran, su aporte, su involucramiento esto tambin parte. (Funcionario II Regin) 2.4.2.8 Pertinencia En cuanto a la pertinencia, debiera ser el producto final de todo el ordenamiento previo de los conceptos, desde la participacin, la interculturalidad, el fortalecimiento, la territorialidad, la integralidad, la intersectorialidad, y luego la pertinencia. Sin embargo, justamente producto de la falta de ordenamiento de los ejes transversales, su desarrollo ha sido variable y difcil de deifinir. Se ha impulsado un importante proceso de cambio en el aparato pblico, principalmente a travs de capacitaciones y jornadas de sensibilizacin de funcionarios pblicos, pero aun no puede verse el efecto claro de estos esfuerzos. Como sabemos, estas capacitaciones deben ser realmente permanentes para tener un impacto profundo en las conductas y actitudes de los funcionarios pblicos, por lo que aun se debe avanzar ms en ese proceso. Sin embargo, si se ha iniciado el lanzamiento del proceso, como refleja la siguiente opinin:

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En temas de la cosmovisin, de la historia y de la valorizacin de la medicina indgena, entonces ah nosotros hemos podido capacitar a nuestros funcionarios de los distintos niveleseso ha sido un gran aporte para nosotros y para el sistema y por supuesto que eso ha influido tambin para que el sistema se vaya permeando, porque usted sabe que nuestro sistema es bastante estructurado. (Funcionario IX Regin) tenemos un cumplimiento de metas cuantitativas, una evaluacin en trminos cuantitativos, de cuntos funcionarios fueron capacitados, en cunto tiempo, que da, pero falta una evaluacin cualitativa en que les sirvi este proceso de capacitacin, como fue su percepcin, su motivacin, eso es muy importante y eso falt. (Funcionario I Regin) Sin embrago, como podemos ver en el siguiente comentario, siguen existiendo conductas de prepotencia en algunos funcionarios pblicos. Tal como comenta el dirigente citado, stas son conductas que existan anteriormente, y aun no se puede percibir una transformacin mayor en las conductas de los funcionarios generado desde el Programa Orgenes. Claro un poco mejor, pero todava hay funcionarios, yo fui hace menos de un mes y en la oficina me atendieron as. Pero yo no puedo generalizar porque al lado hay un caballero, que hay un caballero para atender. O se movi la cabeza, se agarr la cabeza y le dio vergenza, o sea no puedo generalizar S, por ejemplo este jefe que estaba al lado y me escuch como me atendieron un caballero, no se de que onda ser, considero que es un caballero, y hasta le dio vergenza en la manera como contest yo, porque yo contest bien, no agach la cabeza. Ah est tambin el Seor INDAP regional, un caballero Pero hay otros prepotentes Siempre han sido as, bueno cada uno ah influye hasta donde puede, porque tambin los conductos regulares son conductos regulares. (Comunidad IX Regin) De este modo, de acuerdo con la opinin del equipo evaluador, mientras nos se consoliden los conceptos anteriores, y sus interrelaciones virtuosas, es difcil que se logre una poltica social pertinente, proceso que en especial est sustentada por sobre la participacin de la poblacin beneficiada. 2.4.2.9 Gnero Un concepto transversal general de todo el Programa es el de gnero, el cual deba atravesar todas las acciones qu sta realizara. Sin embargo, en la ejecucin del Programa no se percibe un enfoque de gnero en sentido estricto, ya que esto implicara instalar un proceso de anlisis participativo de los roles de hombres y mujeres y los posibles cambios en las relaciones entre ambos. De acuerdo con el estudio realizado, el Programa ms bien apoya actividades productivas y culturales asociadas a los roles tradicionales de la mujer indgena. Sin embargo, el equipo evaluador no puede entregar una opinin definitiva sobre este eje en particular, el cual de todos modos requiere una mayor precisin, mencin y definicin en la estructura del Programa. En el caso de las comunidades indgenas, por ejemplo, en muchos hogares la mujer queda cuidando la casa cuando hay una reunin en la sede comunitaria. yo lo que veo sobre el tema de gnero es que no hay, derechamente. Qu es lo que hay, una preocupacin por llegar a cantidades de mujeres con algn servicio especfico? pero para m eso no es gnero, eso es ms bien un reforzamiento a las tareas que estn haciendo las mujeres en las comunidades, fortaleciendo a algunas ideas, capacitando a otras que puedan ser lderes y puedan sobresalir Adems llega un momento determinado en que los tcnicos hablan el tema de gnero pero lo hablan desde un punto de vista donde las mujeres lo son todo, o la mujer lo es todo, y los hombres quedan como relegados a un ltimo plano que no se condice con la realidad indgena. Ese es un tema que a m en lo personal yo creo que el trabajo de la mujer indgena, tanto en el norte como en el sur, y en este caso el mapuche, que es el que ms yo he trabajado, es complementario a. (Dirigente mujer IX Regin)

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De todos modos, se han desarrollado varios cambios en el seno de las sociedades indgenas en los ltimos aos. Para el caso de los mapuche, la mayora de las comunidades integran, en un momento u otro, a mujeres en sus directivas; incluso hay varias presidentes comunitarias. En las diversas actividades auspiciadas por el Programa, las mujeres estn desarrollando rpidamente papeles de participacin y direccin poltica al interior de la institucionalidad indgena. De un tiempo a esta parte lo que yo veo que ha cambiado es por ejemplo, las mams decan, tengo 3 hijos, a quin le doy beca, a la mujer, que lleva las mejores notas, o al hombre?, al hombre porque puede salir de la casa y la mujer se puede quedar. ltimamente eso ha cambiado, las posibilidades estn para hombres y mujeres. Si t miras las comunidades estas que crea la ley indgena, yo creo que estaramos en un 15% de presidentas mujeres. Eso tiene varias explicaciones, el por qu son presidentas las mujeres. Porque tienen el despertar a la cosa poltica y al buscar cmo entramos mayores recursos a la comunidad. (Dirigente mujer IX Regin) Lo que hara falta es establecer una visin de gnero que incluya tanto a las mujeres como los hombres, en un modelo de complementariedad y apoyo mutuo, lo cual contribuye a empoderar y fomentar el adelanto de la mujer en una sociedad nacional que la ha postergado, tanto indgena como no-indgena. sta visin de complementariedad coincide con la visin indgena sobre los roles de gnero, en una visin ms bien holstica de la realidad. yo creo que lo que hay que impulsar es ese 50% que complementa a la mujer o al hombre, esa cosmovisin mapuche que t dices, mira, ninguno es ms y ninguno es menos, los dos son una mitad y cuando se juntan son un entero. Y cul es el mejor ejemplo, t agarras un Kultrn de este lado y agarras del otro lado, siempre que t tengas un Kultrn va a ser una unidad y no va a ser el mundo completo, va a ser la (visin) del mundo, una. T tomas el otro Kultrn, tienes la otra visin, y cuando se juntan t tienes el globo terrqueo, tienes el universo. Entonces, en ese cosa de hombres y mujer t no puedes decir que el hombre no sirve para nada, que no pueden cocinar, que no pueden hacer toda una serie de cosas, porque en el campo generalmente todas esas cosas, salvo pegar botones, cocer o planchar, la gran mayora de los hombres cocina, hacen pan. Cuando las mujeres tienen guaguas por lo menos, ellos hacen la comida y el pan, salvo aquellos que tienen hermanas. (Dirigente mujer IX Regin) 2.4.3 Anlisis global de los Ejes Transversales del Programa

Despus de analizar el desarrollo irregular de los ejes transversales en las diferentes regiones donde oper el Programa, podemos pasar a un anlisis ms global de stos a travs de un esquema interpretativo, donde integramos todo nuestro anlisis anterior. A partir del anlisis de los planteamientos iniciales del Programa, expresado en el Contrato de Prstamo, el Marco Lgico, y documentos posteriores sobre los ejes transversales, podemos resumir en el siguiente esquema la interrelacin inicial que se estableca entre stos. La propuesta terica mencionaba a los Planes Comunitarios de Desarrollo o PCD como el punto sobre el cual deberan confluir los cuatro ejes transversales iniciales: participacin, integralidad, intersectorialidad y pertinencia, llevando hacia el desarrollo con identidad. Sin embargo, tal como hemos mencionado al analizar la aplicacin de los ejes transversales, no se estableca jerarquizacin u ordenamiento alguno entre ellos, sino que ms bien se sealaba a los cuatro en igualdad de condicin o prioridad, suponiendo que de forma automtica encontraran la forma de operar en conjunto para generar desarrollo con identidad. El esquema a continuacin resume esta idea inicial, donde el cuadro mayor representa el marco conceptual, el cual estara compuesto por medios y fines, con los mtodos y ejes transversales en su interior:

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Figura N 2:

Marco Conceptual Terico Inicial

Comunidad Estado Pueblos indgenas

Medios primarios

Medios secundarios

Fines

Participacin Integralidad Intersectorialidad Pertinencia

PCD y PP

Desarrollo con identidad

Sin embargo, al momento de comenzar la ejecucin del Programa, ste esquema terico inicial cambi, para pasar ms bien a una confusin durante la operacionalizacin e instalacin del Programa. Como expresa el siguiente esquema, los Planes Comunitarios de Desarrollo o PCD en su gran mayora no se ejecutaron. Por eso en Figura 3 los ubicamos mitad adentro y mitad afuera del Marco Conceptual. Ms bien la planificacin se redujo a la elaboracin de Planes Productivos (PP), expresados en una serie de proyectos, que luego fueron agrupados expost en un Plan Comunitario de Desarrollo. Pero hubo muy pocos casos de diagnstico o autodiagnstico en la planificacin del programa. En muchas ocasiones la participacin se expresaba en la eleccin de proyectos en una lista cerrada de opciones, lo cual a pesar de ser un avance con respecto a otros Programas del Estado dista mucho del objetivo inicial del ensayo de metodologas participativas mencionado en los objetivos del Programa. Por eso, nuevamente en la Figura 3 ubicamos a la participacin mitad afuera y mitad adentro del marco conceptual. Siguiendo con el anlisis, la ejecucin de los planes productivos (PP) y proyectos deriv en una intersectorialidad limitada, logrndose slo en algunos casos pero no en la mayora, operando ms bien el Programa en forma sectorial, como se refleja en sta Figura, poniendo el icono de la intersectorialidad en forma cada. Durante la ejecucin del Programa, tres nuevos ejes fueron incorporados: interculturalidad, fortalecimiento y territorialidad. El primero y el segundo, junto con la pertinencia, se aplicaron principalmente a travs de las jornadas de sensibilizacin a funcionarios pblicos, en la educacin y salud intercultural, y en el desarrollo de nuevos instrumentos. Sin embargo, a pesar de ser un aprendizaje importante del Programa, el concepto de territorialidad slo se aplic en forma ex-post y experimental, a travs de los Planes Territoriales de Desarrollo, o PTD. Por ello su ubicacin en el borde del marco conceptual en la Figura 3. Finalmente, por la confusin surgida en la aplicacin de los ejes transversales, el eje de integralidad no se logr, ubicndose tambin fuera del marco y finalmente el fin de desarrollo con identidad se logr solo en forma limitada.

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Figura N 3:

Marco Conceptual en Ejecucin

Comunidad Estado Pueblos indgenas

Medios primarios

Medios secundarios

Fines

Interculturalidad PP y proyectos
Inte rse cto rial ida d

Fortalecimiento Pertinencia

Desarr ollo co n identid ad

Pa rtic ipa ci

PCD

Te rrit or ial ida d

Integralidad

Siguiendo con nuestro anlisis, y tal como hemos insinuado a lo largo de este apartado, a continuacin presentamos una propuesta de jerarquizacin y ordenamiento de los ejes transversales del Programa, como una contribucin inicial a la consolidacin de un marco conceptual consciente, consistente y evolutivo por parte de los actores que participan de l. En la base del marco conceptual estaran los ejes de participacin e interculturalidad. La participacin se refiere a las estructuras de toma de decisiones en que participan las comunidades, ya sea para su autodiagnstico as como para la definicin de acciones que tendrn impacto en su entorno. La interculturalidad se refiere al dilogo de saberes entre el conocimiento tradicional, la experiencia de otros pueblos, y el conocimiento global/moderno, que debe producirse al nivel local. Con la interaccin de estos dos procesos, estructuras adecuadas y una generacin, acceso, y aplicacin de conocimiento, las comunidades dejan de ser objeto de otros y pueden interactuar en un plano de igualdad con los agentes externos. Esto se traduce en su empoderamiento o fortalecimiento, como puede apreciarse en la Figura 4, y genera la base para la aplicacin de instrumentos de planificacin y diagnstico territorial, como el PTD u otro (esta metodologa ir evolucionando durante su aplicacin, aprendiendo de la experiencia y desarrollando transformaciones). En un segundo plano, de los medios secundarios, comienza una gradual generacin de los otros ejes transversales. En primer lugar, la territorialidad emerge como consecuencia de la aplicacin del instrumento o metodologa de planificacin territorial, sin perder la dimensin comunitaria sobre la cual se sustenta el territorio histrico. ste territorio es definido por las mismas comunidades al momento de realizar el diagnstico y planificacin, de acuerdo con parmetros histricos, culturales, parentales, agroecolgicos, etc. La planificacin y diagnstico territorial, sobre la base de la participacin, interculturalidad y fortalecimiento en las comunidades, lleva a la integralidad en su visin, pues sta emerge desde las comunidades mismas, definiendo sus aspiraciones, necesidades y sueos desde abajo, sin referencia a las estructuras estatales. De este modo, esta visin integral del

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desarrollo de las comunidades en el territorio, debe ser analizada en conjunto por los diversos actores de agencias estatales, coordinadas por los Promotores de Orgenes en un Comit Territorial. La interaccin entre stos, los Promotores, y las comunidades (a travs de una organizacin territorial, as como las autoridades tradicionales), facilita el surgimiento de una mirada intersectorial, donde se ven obligados a planificar y actuar en conjunto. Como el proceso se basa en el fortalecimiento de las comunidades, stas interactan en un plano de igualdad con las agencias estatales, agrupadas en un Comit Territorial, relacin que no se reduce a la recepcin asistencial de bienes, sino que ms bien a un proceso de cooperacin y apoyo hacia los objetivos de desarrollo de las comunidades de la zona. De este modo, la pertinencia surge como consecuencia final de todo este proceso, al basarse la interaccin entre los actores sobre la participacin de las comunidades y un dilogo intercultural de saberes entre los actores que representan las agencias y los miembros de las comunidades. Finalmente, esto se expresa en un proceso consolidado de desarrollo con identidad, y no en una mera recepcin de bienes entregados de forma intersectorial por cada agencia, donde las comunidades dejan de asumir un rol pasivo de aceptacin ante la posibilidad de quedar excluidos de cualquier beneficio. Esta propuesta de ordenamiento y jerarquizacin de los ejes del marco conceptual de Orgenes se expresa en la Figura 4. Por supuesto que, tal como se ha mencionado, ste marco debe desarrollarse gradualmente a travs de un proceso permanente de aprendizaje, sobre la base de la accin y la reflexin. Debe tenerse cuidado, no obstante, de hacer el mximo esfuerzo de respetar el ordenamiento propuesto, y de no caer en la ejecucin apresurada de proyectos ante la presin poltica, contradiciendo totalmente el marco conceptual. La coherencia y consistencia del marco conceptual se debe desarrollar bajo un esfuerzo conciente, aprendiendo sobre la accin y evolucionando en la comprensin de los procesos. Para esto, proponemos un esbozo de metodologa centrado en el rol de los promotores como ejes de la participacin, el fortalecimiento y el dilogo de saberes desde las comunidades, que describiremos en la seccin de recomendaciones del Componente de Fortalecimiento Institucional. Figura N 4:

Propuesta de Marco Conceptual

Comunidad Estado Pueblos indgenas

Medios primarios

Medios secundarios

Fines

Territorialidad Participacin Integralidad Fortalecimiento PTD u Otro Intersectorialidad Interculturalidad Pertinencia Desarrollo con identidad

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2.5

Contrato de Prstamo

El Contrato de Prstamo fue firmado el 14 de Marzo de 2001. El monto total del proyecto es de US $ 58 millones de los cuales el Prstamo cubre US $ 34,8 millones y la contraparte nacional alcanza a US $ 23,2 millones. La contraparte oficial del proyecto es MIDEPLAN. En dicho contrato se especifican condiciones previas al primer desembolso: a) La Constitucin del Comit de Coordinacin (CC) y de su operatoria, as como de la Secretara Ejecutiva (SE) mediante Decreto Supremo b) Vigencia del Reglamento Operativo del Programa mediante Resolucin de MIDEPLAN; y c) Contratacin del personal de la SE especialistas en las reas de : fortalecimiento institucional, desarrollo productivo, educacin, salud, un especialista administrativo-financiero; un profesional de asistencia tcnica y un especialista en medio ambiente. Algunas de estas condiciones previas se debieron flexibilizar por las dificultades de instalacin del Programa. Tambin para el primer desembolso a los co-ejecutores era necesario que estuviera firmado el Convenio entre MIDEPLAN y el co-ejecutor correspondiente. El plazo que haba para comprometer los recursos del proyecto era de 3 aos y medio a partir de la vigencia del Contrato de Prstamo y el de desembolso, de cuatro aos a partir de igual tiempo. Las adquisiciones de bienes, obras y servicios relacionados con el prstamo se harn conforme a las normativas del BID, donde se aplican sobre ciertos lmites, licitaciones pblicas internacionales. Bajo ellos se pueden hacer licitaciones nacionales.

2.6

Anlisis del Marco Lgico

El marco lgico es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualizacin, diseo, ejecucin y evaluacin de programas y proyectos17. Tiene un nfasis en la orientacin por objetivos medibles, facilitando la comunicacin entre las partes interesadas. Facilita la comunicacin y disminuye las ambiguedades en la formulacin de programas, suministrando un temario comn de conceptos que permiten enfocar la gestin de programas a los aspectos crticos, resumiendo los temas centrales de su diseo, incluyendo sus objetivos de propsito y, los estndares (indicadores) para su medicin as como los medios de verificacin y los supuestos. Adems suministra informacin para organizar y preparar en forma lgica la ejecucin de un programa o proyecto, y el monitoreo y evaluacin del mismo, sintetizando en un solo cuadro la informacin ms importante sobre el programa. La metodologa del marco lgico contempla diferentes niveles de anlisis. Parte con el anlisis del problema y la lnea de base complementado con la de actores de involucrados; sigue con la definicin de la jerarqua de objetivos y seleccin de alternativas de implementacin. El producto de esta metodologa es la matriz lgica que resume lo que el programa pretende lograr y cmo, cules son los supuestos claves y cmo los componentes sern

Ernesto Cohen y Rolando Franco (1988). Evaluacin de Proyectos Sociales. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES/ONU) y Centro Interamericano de Desarrollo Social (CIDES/OEA)
17

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monitoreados y evaluados. Constituye un instrumento para pensar y no un sustituto para el anlisis en profundidad del problema que se quiere abordar. En qu medida el marco lgico del Programa Orgenes responde a esta definicin? Para el anlisis del marco lgico se revisara su lgica vertical y horizontal. La horizontal incluye el anlisis de los objetivos, sus indicadores, medios de verificacin y supuestos, mientras la vertical incluye la cadena de objetivos (Fin, Propsito y Componentes). 2.6.1 Lgica vertical

Establece la relacin causa-efecto de la temtica que se quiere resolver (desarrollo con identidad de los pueblos indgenas), identificando los medios y los objetivos finales que busca el programa que se resumen en la cadena de objetivos (Fin, Propsito y Componentes). Por lo tanto expresa la conceptualizacn del problema que se quiere resolver as como los medios para su solucin y los indicadores que miden dichos objetivos. El marco lgico del Programa tiene cuatro componentes (con sus respectivos subcomponentes) que buscan contribuir al desarrollo con identidad. Un primer anlisis indica que no existe coherencia interna entre los medios (componentes) y el propsito que se quiere alcanzar (desarrollo con identidad). Esto se expresa en una dbil conceptualizacin del objetivo asumiendo que el desarrollo con identidad se logra a travs de proyectos productivos, fortalecimiento de la institucionalidad indgena, educacin y salud intercultural, implementados durante un mximo de tres aos en las comunidades focalizadas. Esta visin simplificada de una realidad ms compleja no rescata el aprendizaje en polticas sociales e indgenas e ignora los horizontes de tiempo necesarios para lograr un desarrollo rural sostenido; situacin an ms complejo en el contexto de los pueblos indgenas chilenos. Adems el componente de fortalecimiento institucional tiene la enorme responsabilidad de contribuir al logro de dos objetivos crticos (fortalecimiento de la institucionalidad pblica y de la indgena) en los ocho aos del Programa. Ambos objetivos exigen capacidades, recursos y liderazgo poltico que el Programa ha desarrollado escasamente en la primera fase. Reduce la estrategia de solucin a la mera focalizacin de recursos, asumiendo que ellos lograran sus objetivos. 2.6.2 Lgi-ca horizontal

El objetivo-indicador-medio de verificacin-supuesto define la lgica horizontal del marco lgico, sin embargo en el caso del Programa no es consistente. Los indicadores no miden los objetivos y los medios de verificacin no siempre permiten obtener los datos para el clculo de los indicadores. Los objetivos a nivel de propsito y componente no tienen los indicadores adecuados, lo cual le resta capacidad al programa para monitorear y evaluar sus logros. Los indicadores deben cumplir ciertos atributos para que sean tiles para la gestin y evaluacin del Programa. ? Vlidos, debe reflejar y medir los resultados de los objetivos propuestos a nivel de propsito y componentes. ? Confiables, deben permitir medir, independiente del evaluador, entregando los mismos resultados ? Relevantes, debe servir efectivamente a la gestin para la toma de decisiones

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Pertinentes y sensibles, significa que guarda relacin con los objetivos y naturaleza del Programa as como con las condiciones del contexto en donde se gestiona

En el caso del marco lgico analizado, estos atributos no se cumplen. Los indicadores no miden los objetivos y tienen un marcado nfasis en el logro de metas fsicas que simplemente se cumplen con la ejecucin presupuestaria del Programa. Esto establece una relacin lineal y mecnica errnea igualando la entrega de recursos con el logro de objetivos. En dicho enfoque o se pierden los procesos de la comunidad y la calidad de las acciones y le resta integralidad y pertinencia a las acciones, situacin que se ve reforzada por la constante presin externa que experiment el Programa en la primera fase para mostrar avances en la ejecucin de recursos. El siguiente cuadro detalla estos comentarios para cada uno de los indicadores del marco lgico: Objetivos Indicador Comentario
La ejecucin del PCD o PTD en los plazos programados no garantiza el fortalecimiento de la institucionalidad indgena. Es un indicador administrativo que asume estndares de calidad en los PCD o PTD que no existen. Situacin que se torna ms grave an al ser un indicador de propsito que debera reflejar el resultado final que quiere dejar el Programa en las comunidades. Tal como esta formulado indica que la mera focalizacin y ejecucin en los plazos programado garantiza dicho objetivo.

Propsito del Al menos el 80% de las comunidades componente de focalizadas ejecutan su PCD o PTD en los fortalecimiento plazos programados institucional Fortalecimiento institucional de las comunidades indgenas y de las instituciones pblicas

Los organismos ejecutores han adecuado sus Indicador que asume un conocimiento inicial de instrumentos de intervencin en las los instrumentos. No queda claro que significa la adecuacin de un instrumento (corresponde a comunidades focalizadas la flexibilizacin de algunos aspectos operativos, la generacin de nuevos, la revisin de los criterios de acceso, etc.). Este es un aspecto que el estudio de la lnea de base tampoco clarifica, lo cual deja que el nivel de logro de este objetivo sea objeto de diferentes interpretaciones. Subcomponente: Cinco ADI cuentan con institucionalidad Fortalecimiento de indgena constituida y modelos de gestin las comunidades e funcionando institucionalidad indgena en materia de desarrollo integral con identidad mediante la gestin participativa Indicador administrativo que no explcita el significado del modelo de gestin funcionando y mucho menos del fortalecimiento de la comunidad. Esto puede tener muchas interpretaciones. No identifica procesos, formato de participacin y sustentabilidad. Siendo la comunidad indgena la unidad de intervencin del Programa respecto a la cual se medirn la gran mayora de los indicadores esto introduce una ambigedad conceptual crtica al momento de trabajar los otros componentes.

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Al menos el 60% de las comunidades han Indicador que se satisface con la mera recibido capacitacin en gestin de proyectos y ejecucin de la capacitacin. Esto lo confirma el conocimiento de la oferta pblica medio de verificacin que corresponde al listado de personas capacitadas segn regin y tipo. Confunde la realizacin de actividades de capacitacin con la apropiacin del conocimiento. Al menos el 80% de las comunidades han Indicador administrativo de actividad y no de financiado iniciativas comunitarias de componente que asume que la mera ejecucin fortalecimiento institucional de recursos garantiza el fortalecimiento de la comunidad. Establece una relacin mecnica que orienta la gestin a la entrega de recursos monetarios, independiente del tipo logros. Subcomponente Al menos 480 funcionarios Fortalecimiento de la capacitados en interculturalidad institucionalidad pblica para la entrega de servicios pertinentes a la poblacin indgena han sido Confunde la realizacin de una actividad (de capacitacin) con el logro del objetivo. No mide la pertinencia de la institucionalidad pblica para atender a la poblacin indgena. Tampoco establece estndares para la capacitacin respecto al formato, tiempo, contenidos y tipo de participantes. Inadecuado medio de verificacin (listado de capacitados)

La CONADI ha mejorado su capacidad tcnica Indicador de actividad y no de componente. No y de gestin (100% de sus directivos han sido define estndares para la capacitacin. capacitados y han adecuados sus prcticas) Tericamente este indicador tambin se satisface con la ejecucin de la actividad de capacitacin. Propsito Componente productivo del Mejora en un 10% el ingreso neto promedio, respecto a la situacin inicial, por parte de las familias de las comunidades que ejecutaron sus planes productivos por al menos un ao de ejecucin Establece un porcentaje arbitrario de mejoramiento de ingreso que no mide el desarrollo con identidad, al contrario lo reduce a un indicador convencional; adems el indicador plantea una meta poco realista respecto al impacto de la primera fase. El desarrollo rural sustentable requiere de otros tiempos y otros indicadores para su medicin. Adems es un indicador de impacto al cual deberan agregarse indicadores complementarios de procesos y efectos que permitan dar cuenta del nivel de apropiacin que tienen las familias y comunidades en la realizacin de actividades productivas

Componente productivo

El 100% de las comunidades focalizadas Se asume un estndar de calidad de los planes formularon y aprobaron sus planes productivos que no existe y no da cuenta de indicadores de durante la primera fase procesos de ellos. Por ejemplo, diagnstico, participacin, validacin y productos. En la prctica es un indicador que no mide nada, dado que, en la prctica, todos lo aprueban. Existen recomendaciones para mejorar calidad No establece estndares o criterios para medir y efectividad de la oferta pblica en servicios el mejoramiento de la oferta pblica en fomento de fomento productivo productivo. Su formulacin permite dar cuenta de su cumplimiento de cualquiera forma

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Sub componentes Al menos un 50% de las comunidades ejecutan Desarrollo de planes sus planes productivos durante la primera fase comunitarios con proyectos de desarrollo productivo

Meta fsica que da cuenta de una actividad del componente, pero no de la calidad de la ejecucin de los planes. Los medios de verificacin son formales y de carcter administrativos (actas del COZ)

Proyectos de inversin privada de alta Constituye una actividad para el logro del rentabilidad identificados por los estudios componente. La identificacin de proyectos realizados en las ADIs privados de alta rentabilidad debe especificar su significado, de lo contrario su interpretacin es ambigua. Es un indicador que no orienta. Instrumentos de fomento productivo No establece estndares o criterios para medir Sub componente adecuados a la poblacin indgena la adecuacin. Tal como esta formulado su Apoyo a las cumplimiento se logra con cualquier cambio. agencias estatales Qu significa adecuado a la poblacin de fomento indgena? Adems el medio de verificacin es productivo administrativo (actas de acuerdos de Comit de coejecutoras del Coordinacin) programa para mejorar la gestin Propsito del componente educativo Educacin intercultural bilinge y desarrollo cultural de las comunidades y escuelas del Programa Al menos el 70% de las escuelas focalizadas mejoran sus tasas de retencin a travs de la incorporacin de nuevas prcticas pedaggicas de EIB No mide el objetivo buscado de desarrollo cultural de las comunidades y responde ms a un indicador estndar del Ministerio de Educacin.

Mineduc cuenta con modelo de EIB que se Corresponde a una meta fsica que no establece aplica en al menos el 80% de las escuelas criterios o estndar de un modelo EIB segn tipo de comunidades o pueblo. Queda la duda focalizadas en que consiste el modelo En un 70% de las comunidades mejora el Problemas de conceptualizacin respecto a las ndice de mantenimiento de prcticas prcticas culturales tradicionales para asociar el vinculo entre la comunidad y la escuela culturales tradicionales Escuelas focalizadas mejoran en promedio 10 puntos los niveles de aprendizaje en lenguaje y en 8 puntos los niveles de aprendizaje matemtica de los alumnos de 4 bsico Al menos el 70% de las escuelas focalizadas mejoran factores socio culturales asociados al aprendizaje de los alumnos de 4 bsico Al menos el 70% de las escuelas focalizadas establecen mecanismos de participacin de la comunidad en las actividades y proyectos realizados en las escuelas El primer indicador es de impacto y tiene una vinculacin distante con el propsito del Programa. Los otros dos indicadores dan cuenta de metas fsicas sin establecer los conceptos y procesos asociados al cumplimiento de las metas. Cul es el significado de factores socio culturales o mecanismos de participacin de la comunidad en las actividades o proyectos realizados

Sub componente Disear, implementar y evaluar una propuesta pedaggica para el mejoramiento en amplitud y calidad de los aprendizajes correspondiente al currculo nacional de la educacin bsica que propone la reforma

Subcomponente 180 proyectos de arte y cultura indgenas Rescatar, desarrollar ejecutados y promover el Una bienal de Arte y Cultura indgena realizada patrimonio cultural y artstico indgena Propsito componente

Indicadores que asumen que el cumplimiento de metas fsicas de proyectos o actividades contribuyen al rescate del patrimonio cultural. La mera ejecucin de las acciones no permite establecer una relacin lineal con el objetivo buscado.

del En las cinco regiones del programa la Indicador que no mide el propsito, slo da de autoridad sanitaria incorpora en sus objetivos y cuenta de una meta administrativa que no

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salud metas las necesidades de la poblacin refleja la integracin de la salud intercultural en las comunidades indgenas Salud intercultural en indgenas las comunidades indgenas Subcomponente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena Al menos el 70% de las comunidades y sus agentes de medicina indgenas acceden a recursos para la recuperacin fortalecimiento y/o desarrollo de la medicina indgena Al menos el 50% de las comunidades mantiene prcticas tradicionales en salud por parte de agentes de medicina indgena 4400 funcionarios de establecimiento de salud capacitados considerando especificaciones culturales Programa de induccin y capacitacin en interculturalidad elaborado para cada servicio de salud en las regiones del Programa Asume que el mero acceso de recursos mide el logro del objetivo, estableciendo una relacin lineal entre la entrega de recursos y el logro de los objetivos El segundo indicador no tiene plena justificacin respecto a la meta. Ambos indicadores no miden el objetivo. Uno da cuenta de metas fsicas de capacitacin que no define estndares y perfil de participantes (personal administrativo, mdicos, directivos, otros), mientras el otro induce que la mera elaboracin del programa garantiza los resultados, independiente de su calidad, contenidos y formas de implementacin

Subcomponente Pertinencia cultural de los servicios pblicos de salud en territorio indgena

Nueve experiencias pilotos Subcomponente Desarrollo y intercultural sistematizada validacin de modelos de atencin intercultural en salud

en

salud Indicador no mide objetivo. Asume que la sistematizacin de experiencias valida modelos de atencin intercultural en salud. Tampoco establece los elementos constituyentes del modelo y el rol de la comunidad en su elaboracin.

Subcomponente Mejoramiento de acceso y capacidad resolutiva de la red de servicios interculturales

Al menos300 proyectos de adecuacin intercultural ejecutados Aumenta en un 30% el uso de servicios pblicos por parte de las comunidades

Indicadores no miden objetivos, asumen que los proyectos contribuyen a la capacidad resolutiva, mientras el segundo mide acceso en general que nada tiene que ver con el objetivo de servicios interculturales

2.6.3

Supuestos

Los supuestos en el marco lgico corresponden a parmetros externos sobre los cuales el programa no puede incidir que son crticos para su xito y tienen un grado razonable de probabilidad. Un diseo adecuado debe definir los supuestos crticos e importantes. Los supuestos tienen un rol importante en la planificacin y en la ejecucin. En la primera sirven para la identificacin de los riesgos que pueden evitarse incorporando componentes adicionales. Y en la segunda ayuda al gerenciamiento de la ejecucin en la medida que permiten anticipar situaciones y tomar medidas adecuadas. Los supuestos del Programa a nivel de propsito se agrupan en tres mbitos: participacin de las comunidades en las instancias de deliberacin, no escalamiento del conflicto indgena y voluntad poltica de las autoridades pblicas para participar en las instancias de coordinacin junto con el liderazgo de los coejecutores. Son supuestos tiles, sin embargo, son insuficientes para dar cuenta de dos aspectos fundamentales del Programa.

74

Primero, el modelo de gestin del Programa entrega un rol crtico a los coejecutores para su implementacin, sin el trabajo de ellos no existe programa a nivel nacional ni regional, sin embargo, los supuestos del marco lgico asumen una predisposicin a la intersectorialidad que no es el patrn de funcionamiento de los principales socios del Programa como son los ministerios de Salud y Educacin. Ellos son ministerios muy centralizados y sectoriales que tienen dificultades para compartir sus mbitos de accin con otros. En el mbito productivo, INDAP es una institucin con un presupuesto muy significativo (su presupuesto anual supera todos los recursos de las dos fases de Orgenes) que tiene una lgica de funcionamiento centralizada y sectorial con programas y enfoques propios. Los supuestos deberan identificar la asimetra en escala entre los principales coejecutores respecto a los recursos y competencias del Programa. El resultado final obtenido era bastante predecible y podra haberse aminorado a travs del establecimiento de mecanismos o componentes para reforzar sus compromisos. Segundo, la participacin de los indgenas en trminos sustantivos no puede ser un supuesto de un programa que justamente est orientado a ellos mismos. Dicho enfoque significa reconocer que el diseo fue inadecuado y que no incorpor adecuadamente a los mismos representantes de los pueblos indgenas. Situacin que probablemente se explica dada la rapidez de su diseo en el contexto de conflicto indgena latente en ese momento.

2.6.4

Conclusiones

Llama la atencin la magnitud de los recursos comprometidos por el Programa para su ejecucin (sobre 130 millones de dlares) y las limitaciones de diseo que presenta en todos sus aspectos bsicos el marco lgico, particularmente respecto a la cadena de objetivos y la validez de los indicadores de componentes y propsitos para medir los objetivos declarados. En general miden actividades que simplemente se materializan con la mera ejecucin presupuestaria. Son indicadores que no ayudan a la gestin del Programa, al contrario lo orientan hacia el formalismo del cumplimiento de metas fsicas. En definitiva, la sola ejecucin de los recursos en pequeos proyectos no contribuye a una poltica diferenciada y de mayor impacto con los pueblos indgenas y puede estimular enfoques de trabajo de tipo clientelares y asistenciales. El marco lgico actual es un reflejo de los problemas de diseo del Programa. No tiene coherencia interna, es decir los medios (componentes) no dan cuenta del propsito que se quiere alcanzar. Da cuenta de un ejercicio rutinario ms bien de carcter formal que de planificacin del Programa. Tampoco los indicadores no dan cuenta de los objetivos transversales del programa, se asume que ellos se materializarn con la realizacin de actividades.

2.6.5

Criterios para la revisin del marco lgico

La reformulacin de los indicadores no es un ejercicio mecnico, que simplemente tome indicadores previamente diseados para otros programas. Al contrario es el resultado de un anlisis riguroso que identifica las variables subyacentes en los objetivos del Programa. Es una actividad sustantiva y a diferencia de la Primera Fase, no existe un contexto que presione por la ejecucin, presentando una oportunidad para la realizacin de un buen diseo. Dicho anlisis tiene un conjunto de requerimientos para que los indicadores formulados cumplan los criterios de confiabilidad y validez en la medicin de los resultados de los componentes y propsitos.

75

Los pasos que orientan su formulacin son los siguientes: 1. Constitucin de un equipo para trabajar la conceptualizacin y operacionalizacin de los conceptos, variables y sus respectivos indicadores. Es una actividad que no se puede externalizar y exige del compromiso de todos los actores directos del Programa (comunidades indgenas, directivos y expertos). 2.1 Conceptualizacin de los objetivos del Programa, para poder determinar cules son las prioridades y qu se quiere lograr como resultado final. Una definicin clara y compartida de los conceptos tiene el mrito de contribuir a clarificar los resultados buscados, particularmente respecto a la integralidad, intersectorialidad, territorialidad e interculturalidad. Los conceptos y los indicadores no son neutros, a travs de ellos distinguimos aspectos valorativos y descriptivos que recogen los nfasis del Programa. De esta forma los conceptos cumplen cuatro funciones en el diseo de un programa: ? Ordenar las percepciones y opiniones (funcin cognitiva) ? Valorar lo percibido (funcin evaluativa) ? Guiar la accin colectiva (funcin pragramtica) ? Facilitar la comunicacin (funcin de coordinacin) Dichas funciones se cumplen en la medida que se definen con precisin y tienen referencia emprica. Integracin dentro de la conceptualizacin de los nfasis que tiene la propuesta de diseo para la Segunda Fase, como son los conceptos de descentralizacin, territorializacin y participacin de las comunidades.

2.2

3.
4. 5. 6.

Operacionalizacin de los conceptos en dimensiones y variables. Significa desglosar las dimensiones en variables a travs de un trabajo colectivo de deduccin lgica.
Definicin de los indicadores que hacen medibles las variables. Los indicadores constituyen mbitos especficos de las variables que pueden ser observados y medidos. Validacin de indicadores con actores representativos para probar su pertinencia Elaboracin definitiva del marco lgico. Este debe incorporar la variable territorial que es distinta a la dimensin administrativa. Esta ltima da cuenta de las decisiones tiles para los sistemas de control del sistema pblico, mientras lo territorial es el mbito sustantivo del trabajo del Programa en los territorios, comunidades y regiones.

El siguiente diagrama resume esta aproximacin:

76

Figura N 5.

1 Constitucin de equipo de trabajo

2.1 Definicin de los conceptos claves y objetivos del Programa

2.2 Conceptualizacin de los nuevos nfasis (Territorio, Descentralizacin y Participacin)

3 Operacionalizacin de los conceptos en dimensiones y variables

4 Definicin de los indicadores que hacen medibles las dimensiones y variables

5 Validacin de indicadores con actores claves

6 Elaboracin de Marco Lgico

A esto se debe agregar una secuencia de acciones para plasmar los objetivos buscados en la estructura organizacional, los coejecutores y las comunidades que permitan asegurar su puesta en marcha. Entre ellas estn: ? Realizar el estudio de la lnea de base que de cuenta de la situacin actual de las comunidades respecto a los indicadores de componentes y propsitos identificados as como del territorio, regin e institucionalidad pblica comprometida. La lnea de base se construye dando cuenta de los objetivos buscados y su elaboracin permite contar con los algoritmos para su posterior estimacin. ? Capacitar a los equipos regionales, coejecutores y otros actores relevantes de los indicadores y objetivos reformulados. ? Adecuar los sistemas de monitoreo y evaluacin existente para que integren los indicadores. Es decir la plataforma conceptual e instrumental del Programa debe orientarse en funcin de los objetivos e indicadores reformulados. Esto incluye la adecuacin del SIM as como la elaboracin de instrumentos para la captura de los datos.

77

III. 3.1

CONTEXTO DE LA EJECUCIN DEL PROGRAMA Antecedentes

Los gobiernos de la Concertacin han demostrado, desde sus inicios en 1990, una valoracin de la diversidad cultural y tnica y una preocupacin por corregir las injusticias histricas sufridas por los pueblos indgenas del pas. Esto se concret en la aprobacin, por parte del Congreso, de la llamada "Ley Indgena" y la creacin de la CONADI (con un Consejo asesor elegido en parte por votacin directa de las comunidades indgenas), ambos en 1993. La necesidad de un Programa de mayor envergadura, como Orgenes, fue percibida por el Gobierno hacia finales de dcada de los 90, a partir de la insatisfaccin general con los resultados logrados por la CONADI. La preocupacin del Gobierno fue motivada tambin por la movilizacin de los pueblos indgenas, en particular el Mapuche. 3.2 Fase de Instalacin

El Programa estuvo sometido a una presin poltica de parte de las organizaciones de los pueblos indgenas, que demandaban solucin a sus problemas ancestrales, los cuales siguen estando presentes hasta el da de hoy. Segn mencion una cantidad importante de los actores entrevistados, esto signific un diseo apresurado, tanto en su diagnstico como en las propuestas de soluciones. Tambin estuvo sometido a presiones de parte de los partidos polticos, en torno a las campaas parlamentarias de finales de 2001 y la retribucin de favores por votos18 durante la instalacin en el 2002. 3.3 Durante la marcha del Programa

An no hay una propuesta de poltica de estado hacia el mundo indgena. La coordinacin de polticas y programas indgenas de Chile, en la medida que existe, tiende a actuar respondiendo a las urgencias de coyuntura. Muchos de los compromisos de implementacin siguen siendo de carcter poltico. Los informes de la Comisin de Verdad Histrico y Nuevo Trato y del Relator Especial de las Naciones Unidas son crticas al Estado chileno y ambos proponen reformas que son consideradas excesivas por gran parte de la clase poltica (parlamentarios, dirigentes de partidos, directivos pblicos). El clima empieza a mejorar con el anuncio del Presidente, Ricardo Lagos Escobar, de su Poltica de Nuevo Trato 2004-2010. ( 16 abril 2004, La Moneda) 3.4 En Vsperas de la Segunda Fase

Existe actualmente un consenso sobre la necesidad de cambios importantes en el Programa, compartido por observadores internos y externos al Programa. Este consenso en el entorno poltico-institucional refleja la disposicin de todos los actores relevantes de participar en la definicin e implementacin de los cambios necesarios. Adems, la implementacin de la Segunda Fase del Programa ser tarea de un nuevo gobierno elegido a fines del ao en curso, lo que podra facilitar la renovacin en varias facetas y niveles del Programa. Ver Auyero, Javier, (2001) La poltica de los pobres: las prcticas clientelistas del peronismo. Manantial, Buenos Aires, 2001. (en Ingls: Poor people's politics: Peronist survival networks and the legacy of Evita. Durham: Duke University Press, 2001); Durston, John, Daniel Duhart, Francisca Miranda y Evelyn Monz, 2005. Comunidades Campesinas, Agencias Pblicas y Clientelismos Polticos en Chile. Santiago de Chile, LOM Editores, Santiago de Chile; y Minutas de Reuniones de Pauta de la SE.
18

78

IV. 4.1

FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA Descripcin Reglamento Operativo

En el artculo N1 del Reglamento Operativo se estipula que este es el encargado de regular la operacin del programa de desarrollo integral de comunidades indgenas, estableciendo para ello un cuerpo legal que consta en primera instancia de:
-

Ttulo Preliminar y Cinco Captulos Especificacin de los Cuatro Componentes del programa como son Fortalecimiento de las comunidades indgenas y de las instituciones pblicas, Desarrollo Productivo, Educacin y cultura y Salud.

A continuacin se efectuar una breve descripcin de los contenidos de cada punto mencionado con anterioridad: 4.1.1 Ttulo Preliminar

Alcances y definiciones. (art. del 1 al 6) - Enumeracin de los Documentos integrantes - Las regiones y comunas beneficiadas - Definicin de expresiones utilizadas - Destaca que la Ejecucin del programa debe propender a la participacin activa de profesionales y tcnicos indgenas idneos - Declaracin de principios para la ejecucin del programa 4.1.1.1 Captulo Primero Ejecucin del programa, su estructura y niveles. (art. del 7 al 37) Identifica Institucin Ejecutora (MIDEPLAN a travs de Secretara ejecutiva) Establece los componentes y organismos e instituciones encargadas de la ejecucin del programa Define los niveles del programa: Nacional. Composicin y funciones de secretara ejecutiva, convenios interinstitucionales Regional. Composicin y funciones de unidad ejecutora zonal, unidad operativa zonal, comit zonal Local. Condiciones, atribuciones de comunidades, y funcin de promotores 4.1.1.2 Capitulo Segundo Administracin financiera del programa. (art. del 38 al 57) Utilizacin, disposicin, modalidad, requerimientos y rendicin de recursos Composicin del sistema financiero administrativo del programa Responsabilidad de secretara ejecutiva, y de las instituciones coejecutoras Rol auditor de Contralora General de la Repblica

79

Diseo, especificaciones y objetivos del sistema de informacin

4.1.1.3 Captulo Tercero Condiciones generales de elegibilidad de gastos. (art. 58) - Identificacin del tipo de gastos que no pueden ser financiados por el BID 4.1.1.4 Captulo Cuarto Contratacin y servicios de adquisiciones. (art. del 59 al 65) - Define procedimientos segn Contrato de Prstamo para la contratacin de servicios y adquisiciones y obras. - Establece segn los montos involucrados, el mtodo de adquisicin y contratacin de las instituciones pblicas involucradas, secretaria ejecutiva y comunidades - Rol administrativo de secretara ejecutiva - Demostracin a UEZ de la titularidad del terreno de las comunidades para inversin fija 4.1.1.5 Captulo Quinto a) Seguimiento y evaluacin. (art. del 66 al 84) - Establece que el seguimiento se basa en los indicadores del marco lgico general del programa - Determina la forma y contenido de Informes que debe entregar la Secretara Ejecutiva al BID, y de los Coejecutores a la Secretara Ejecutiva - Obligacin de Coejecutores de respaldar la documentacin generada en el programa - Rol de Secretara Ejecutiva en la evaluacin de tareas y metas del programa y en los Planes operativos Anuales - Seguimiento global del programa recaer sobre una entidad especializada - Para apoyar primera Fase se estipulan la periodicidad de reuniones y organismos involucrados - Visitas a terreno y seguimiento exhaustivo en las comunidades - Rol, composicin y objetivos de los Comits participativos de apoyo a la gestin - Diseo, plazos y aspectos de la lnea de base y del sistema de evaluacin y monitoreo del programa - Cumplimiento de acciones desencadenantes para una eventual segunda fase, con contenido de gnero. b) Componentes de fortalecimiento de las comunidades indgenas y de las instituciones pblicas Descripcin del componente (objetivos, encargados de la ejecucin, descripcin de dos subcomponentes) Fortalecimiento y desarrollo de las comunidades indgenas (definicin de actividades, del concepto unidad socioterriotrial, planes territoriales de desarrollo con sus respectivas etapas y consideraciones) Fortalecimiento y capacitacin de las entidades pblicas participantes en el programa (determinar situacin inicial de las practicas de los funcionarios, medir satisfaccin de instituciones vinculadas al programa, fortalecimiento focalizado a CONADI)

c) Componente de Desarrollo productivo - Descripcin del Componente (objetivos, tres subcomponentes) - Ejecucin (encargados de ejecucin, descripcin de las etapas del ciclo de los proyectos de los Planes productivos, cronograma tentativo de ejecucin y desembolsos) - Evaluacin de resultados (aplicacin de encuesta al trmino de primera fase, dos anexos referentes a contratacin de asesoras y estudios) d) Componente de Salud - Objetivo y meta

80

Ejecucin y responsabilidades (rol de secretara ejecutiva, comit asesor composiciones y funciones Objetivos, productos y responsabilidades de los cuatro subcomponentes.

a nivel central con sus

e) Componente de Educacin y Cultura Se divide en dos subcomponentes - Promocin del desarrollo de la cultura y el arte indgena (objetivo, marco de ejecucin con un comit tcnico de coordinacin, principales actividades) - Implementacin del programa de educacin intercultural Bilinge (Objetivos, criterios de elegibilidad de los establecimientos educacionales, responsables, estructura, principales actividades - Evaluacin (registros oficiales de MINEDUC, lnea de base e instrumentos de recopilacin de informacin) 4.2 Cambios en Reglamento Operativo19

Con el objetivo de constatar los cambios efectuados al reglamento operativo se compar el original con la propuesta de modificacin de fecha 7 de septiembre del 2004. 4.2.1 Ttulo Preliminar

Alcances y definiciones. (art. del 1 al 6) - Art. 6. Se incorporan cinco nuevas definiciones, Planes territoriales de desarrollo (PTD), Coordinador territorial Zonal (CTZ), Unidad operativa zonal (UOZ), Reglamento operativo (RO) y Unidad socioterriotrial (US) 4.2.2 Captulo Primero

Ejecucin del programa, su estructura y niveles. (art. del 7 al 37) Art. 10. Incorpora en el nivel Regional la unidad operativa zonal (UOZ) Art. 13. Incorporacin de dos nuevas funciones del Secretario ejecutivo, letra S complementa con implementar un sistema independiente de evaluacin del personal, y se anexa una letra V, la cual se refiere a impartir instrucciones para el buen funcionamiento y gestin del programa. Art. 14. Eliminacin del especialista en medio ambiente, y la incorporacin de tres nuevos cargos, Sub-director ejecutivo con sus funciones, un encargado de evaluacin y seguimiento y un encargado del componente de mercadeo social Art. 16. Incorporacin de un consejero indgena para el Comit de Coordinacin. Art. 20. Se complementa la evaluacin con esta evaluacin ser realizada por la Secretaria Ejecutiva y se presentar al Comit de Coordinacin Art. 23. Se elimina una UEZ, ya que la UEZ de la IX regin actuara por medio de las Unidades operativas Zonal (UOZ) de Malleco, Cautn y Budi. Art. 27. Se incorpora un nuevo artculo que se refiere a la composicin y funciones del coordinador zonal de la UOZ. Art. 28. Anterior art. 27. Respecto a las funciones del Comit Zonal se complementa con la frase con o sin observaciones y rechazar. Art. 29. Anterior art. 28. Cambios en composicin del COZ, donde se incorporan el Intendente de la respectiva regin (lo preside), y el Gobernador de la provincia de la respectiva UEZ (subrogante en presidencia), y se modifica el rol del Coordinador de la respectiva UEZ de presidente a secretario ejecutivo. Adems se incorporan dos nuevos prrafos, uno se refiere a participaran en la respectiva sesin del COZ, con derecho a voz, un representante acreditado de la o las comunidades cuyos planes productivos o iniciativas comunitarias se encuentran en proceso de aprobacin, a fin de aclarar dudas, contestar observaciones y complementar la
Segn Propuesta de modificacin al 07/09/2004

19

81

exposicin de los proyectos, el otro se refiere a sin perjuicio de lo anterior, el COZ podr dictar las normas que regularn su funcionamiento interno, respecto del quorum para sesionar y toma de decisiones. Art. 30, anterior art. 29. Referente a la participacin de las comunidades se cambia la palabra habr por la frase el programa deber asegurar, y adems incorpora las siglas PTD, y PCD. Art. 32, anterior art. 31. Se modifica la comunidad por las comunidades beneficiadas , adems se elimina la definicin PCD. Art. 32 anterior. Se suprime. Art. 34. Respecto a las funciones de los promotores se elimina el punto 10 referido a crditos, y se agrega la definicin PTD en los puntos 5,6 y 7. Art. 37. Es modificado por una mayor vinculacin y validacin tcnica de la UEZ sobre los PCD o PTD. Art. 38. Es suprimido. Captulo Segundo

4.2.3

Administracin financiera del programa. (art. del 38 al 57) - Art. 39. Incorporado en el nuevo reglamento y se refiere a la composicin del Sistema financiero Administrativo. - Art. 40. Es modificado y se refiere al establecimiento de a lo menos un 50% de rendicin de los coejecutores para realizar transferencias desde MIDEPLAN mediante un informe mensual de ingresos, gastos y saldos en la cuenta bancaria - Art 41. Es modificado y se refiere a que sin perjuicio del articulo anterior, los coejecutores debern rendir los fondos transferidos a la Secretara ejecutiva segn formato rendicin BID. - Art. 42. Es suprimido - Art. 53, anterior art. 54. Modifica en su segundo prrafo la frase los beneficiaros por las comunidades beneficiarias. 4.2.4 Captulo Tercero

Condiciones generales de elegibilidad de gastos. (art. 58) - Art. 58, anterior art. 59. Se agrega en su letra h) impuesto al valor agregado, y se incorpora la letra i) cualquier gasto diferente a los sealados en las letras anteriores y no establecido en la matriz de costo 4.2.5 Captulo Cuarto

Contratacin y servicios de adquisiciones. (art. del 59 al 65) - Art. 59, anterior art. 60. Se complementa con a fin de facilitar la revisin por parte del Banco de los procesos de adquisiciones del programa, se emitirn semestralmente reportes contables de dichos procesos. - Art. 61, anterior art. 62. Se elimina la frase y que determina la exigencia de licitacin internacional. 4.2.6 Captulo Quinto

Seguimiento y evaluacin. (art. del 66 al 84) - Art. 66, anterior art. 67. Se modifica y en los marcos lgicos especficos de los componentes anexos a este reglamento por que incluirn indicadores especficos de cada componente. - Art. 70, anterior art. 71. Se agrega al prrafo lo siguiente a su vez, esta evaluacin se enviara semestralmente al banco. Junto a este informe, se remitir el Plan de adquisiciones del programa. - Art. 76, anterior art. 77. Se agrega en el primer prrafo respecto a instancias de participacin lo siguiente u otros que estimen convenientes por las comunidades, adems el tercer prrafo se modifica realizar encuentros por regin con comunidades e instancias directivas del programa por deber realizar a lo menos una reunin anual con las autoridades de la regin y directivos del programa.

82

Art. 77, anterior art. 78. Agrega o la instancia sealada al efecto. Art.83, anterior art. 84. Respecto a la evaluacin se anexan la letra g) la calidad de los procesos realizados y de los productos logrados, y la letrah) aspectos del diseo del programa en general y las adecuaciones necesarias a la gestin.

Componentes de fortalecimiento de las comunidades indgenas y de las instituciones pblicas Se mejora la estructura y presentacin, lo que genera mayor orden y entendimiento. Respecto al Subcomponente de Fortalecimiento y desarrollo de las comunidades indgenas se identifican e incorporan tres actividades bsicas como son Elaborar PTD o PCD considerando unidad socioterriotrial, iniciativas comunitarias y territoriales, y capacitacin y asistencia tcnica dando nuevos nfasis como el involucramiento de profesionales de apoyo en UEZ y CTZ con la comunidad, nuevos requisitos para conformar PTD o PCD como la pertinencia y viabilidad tcnica financiera, se anexa como criterio de elegibilidad un proyecto emblemtico o simblico para la unidad socioterriotrial, ampliacin de asistencia tcnica a asociaciones indgenas, se elimina el mnimo requerido para proyectos sobre experiencias innovadoras en cursos de gestin participativa en el mbito territorial. Se abre la posibilidad de capacitar a otras instituciones pblicas

4.2.7 Componente de Desarrollo productivo - Se incorpora a los Planes productivos la sigla PTD - Se modifican los gastos elegibles con su respectiva bonificacin mxima correspondientes a INDAP, identificando para proyectos productivos agrcolas y/o ganaderos, asesoras tcnicas especializadas en inversiones de riego. - Se genera la posibilidad para comunidades indgenas que han sido asesoradas con anterioridad, volver a hacerlo. - La ejecucin se regir por el reglamento y por las instrucciones de secretara ejecutiva en coordinacin con coejecutores - Se elimina el Numero de comunidades que debe atender una firma o experto, los plazos de evaluacin de UEZ. - Si una consultora trabaja permanentemente, deber ser evaluada positivamente por la comunidad - Los desembolsos se traspasarn trimestralmente a cada coejecutor para financiar los desembolsos de Planes productivos - La secretara Ejecutiva podr financiar proyectos productivos, y comunicara por escrito a los coejecutores el presupuesto por subcomponente - La responsabilidad de la contratacin de asesoras a la comunidad es responsabilidad de INDAP, del ministerio y de la UEZ correspondiente 4.2.8 Componente de Salud - El encargado de componente inform que las modificaciones al afectar la matriz de costo seran respondidas en otro momento. Razn por la cual no se deja registro de cambio de este componente en el documento. 4.2.9 Componente de Educacin y Cultura

Pueden participar todas las comunidades indgenas focalizadas en proyectos de arte y cultura que debern ser parte del PTD. Adems en esa misma lnea se definen reas temticas y forma de seleccin de los proyectos Constituir un comit regional con diferentes actores con el fin de realizar diversas actividades, las cuales consideran un marco y esquema de ejecucin participativo.

83

4.3

Estructura Orgnica y de funcionamiento

Utilizando como referencia el Reglamento Operativo del Programa Orgenes se confeccionaron dos organigramas que tienen por finalidad representar grficamente la estructura, niveles de funcionamiento y responsabilidades de la secretara ejecutiva. Por ello, considerando la gran cantidad de instituciones, unidades y comits que intervienen en los distintos niveles de la ejecucin del programa, se opt en convenir dos miradas de anlisis. La primera mirada es de carcter operacional, donde se consideran los organismos e instituciones segn la correspondiente ejecucin por componente. La segunda mirada es de carcter funcional, donde se consideran las distintas unidades y comits de funcionamiento, coordinacin interna y desconcentrada de la Secretara Ejecutiva del Programa. 4.3.1 Organigrama de orden Operacional

Todos los componentes de orden operacional componen el nivel nacional del Programa, el cual segn consta en el Reglamento Operativo no sufri modificacin alguna, dado que son los mismos organismos e instituciones los que ejecutan los componentes del Programa. Por ello, a continuacin se presentan los organismos e instituciones con sus respectivas funciones e implicancias en el programa. Figura N6 Organigrama de Orden Operacional

A)

Secretara Ejecutiva La secretara ejecutiva es la unidad intermedia a travs de la cual debe actuar oficialmente la institucin ejecutora del Programa Orgenes identificada como Ministerio de Planificacin y Cooperacin. Adems, es la responsable de ejecutar dos componentes, por una parte el de Mercadeo Social, y por otra el de Fortalecimiento de las Comunidades Indgenas y de las Instituciones Pblicas junto a CONADI.

84

B)

Ministerio de Agricultura

El mencionado Ministerio contempla entre sus entidades dependientes dos servicios descentralizados20 que participan en calidad de Ejecutores del Programa Orgenes y que a continuacin sern presentados: ? ? C) Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP): Esta institucin debe ejecutar junto a otros dos (CONAF y CONADI) el componente de Desarrollo Productivo. Corporacin Nacional Forestal (CONAF): Esta institucin debe ejecutar junto a otros dos (INDAP y CONADI) el componente de Desarrollo Productivo. Ministerio de Salud

El mencionado Ministerio a diferencia del anterior, no posee ningn servicio descentralizado como ejecutor. D) Ministerio de Planificacin

El mencionado Ministerio contempla entre sus entidades dependientes un servicio descentralizado que participa en calidad de Ejecutor del Programa que ser presentado a continuacin: ? Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI): Esta institucin tiene gran importancia en la ejecucin del programa debido a que participa en tres componentes. El primero junto a la Secretara Ejecutiva es el de Fortalecimiento de las Comunidades Indgenas y de las Instituciones Pblicas, el segundo junto a otros dos (INDAP y CONAF) el componente de Desarrollo Productivo, y finalmente el tercero junto a MINEDUC el de Educacin y Cultura. Ministerio de Educacin

E)

El mencionado Ministerio a diferencia del anterior, no posee ningn servicio descentralizado como ejecutor.

20

Organismo pblico de duracin indefinida con patrimonio propio y personalidad jurdica, bajo la supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del Ministerio de Agricultura.

85

4.3.2

Organigrama Original de orden Funcional Figura N7 Organigrama de Orden Funcional

4.3.2.1.-Secretara Ejecutiva a) ? ? ? b) Funciones Dirigir y coordinar tcnica y administrativamente el programa Coordinar a las instituciones y organismos que ejecutan los componentes Responsable ante el BID en aspectos contables, financieros y de control interno del programa Composicin

La secretaria ejecutiva esta compuesta por 10 personas segn reglamento, no obstante el secretario ejecutivo puede solicitar al ministerio de Planificacin y Cooperacin personal adicional segn las necesidades de conduccin del Programa. Importante destacar es que las unidades son transversales y los componentes son verticales. Realizada esta aclaracin, se presenta la composicin oficial: ? ? Secretario Ejecutivo, designado por el Ministerio de Planificacin y Cooperacin Un sub-director ejecutivo

86

? ? ? ? ?

Un encargado de Evaluacin y seguimiento Un encargado del componente de Mercadeo social Un especialista por Componente (4) Un especialista administrativo-financiaro Un profesional de asistencia tcnica

4.3.2.2 Comit de Coordinacin a) Funciones

Es conveniente destacar que el referido comit slo tiene carcter consultivo para la Secretara Ejecutiva y que adems tiene la obligacin de reunirse trimestralmente, a convocatoria de su presidente. ? ? ? ? ? b) Velar por la integralidad y coordinacin de las acciones del programa Conocer los Planes operativos y otros informes peridicos que genere el programa Recomendar ajustes en lneas de accin generales del programa y en compromisos administrativos y financieros para su cumplimiento Conocer del estado de ejecucin de las actividades del programa, pudiendo hacer propuestas y recomendaciones generales Solicitar cualquier informacin escrita respecto del diseo, ejecucin y evaluacin del programa Composicin

El comit de coordinacin est compuesto segn reglamento operativo por 19 personas: ? ? ? ? ? ? Ministro de MIDEPLAN (lo preside) Consejeros indgenas designados por el consejo de CONADI segn etnias que participan (4)* Intendentes de las regiones participantes (5) Subsecretarios de los ministerios participantes (4) Directores nacionales de CONADI, CONAF, INDAP, DIPRES (4) Secretario ejecutivo del programa (secretario del comit)

* Incorporacin de un miembro segn modificacin al reglamento operativo del da 7 de septiembre de 2004 4.3.2.3 Comit Tcnico a) ? b) ? Funciones No se determina, sin embargo se menciona que ser convocado y coordinado por la Secretara Ejecutiva cuando sea necesario para la ejecucin del programa. Composicin Se prescribe que las autoridades de las entidades participantes deben nombrar un representante en el mencionado tcnico.

87

4.3.2.4 Organizacin interna de la Secretara Ejecutiva a) Direccin

FICHA TECNICA FICHA TECNICA

Unidad Composicin Rotacin Objetivo Direccin Cargos (6), Personas (6) Baja Planificar el ao para la Secretara ejecutiva con coejecutores y los encargados de UEZ

Cargo
Secretario ejecutivo

Jerarqua

Funciones

Perfil del cargo

Director del programa

Subdirector

Subdirector del programa

Ingeniero Comercial Economista o Ingeniero agrnomo Relacionarse con los componentes y las regiones. con maestras o post grados. Experiencia en Direccin Planificar el trabajo mensual y anual. Rendir de Programas Sociales, de preferencia con cuentas a diversos organismos. conocimientos del Programa Orgenes. Experiencia en trabajo en equipo. Ingeniero Comercial Economista o Ingeniero Subrogar al secretario ejecutivo. Relacionarse con las Agrnomo con experiencia en conduccin de regiones y componentes. programas sociales en la administracin pblica. Con Visitar las comunidades. experiencia laboral de 7 aos en cargos similares. Coordinar y hacer seguimiento a la labor de orgenes. Administrador Pblico o tcnico en Planificacin Social Llevar agenda del secretario ejecutiva y de la con formacin en administracin y experiencia de 4 secretara. aos en la administracin pblica. Periodista o Relacionador Pblico. Proactivo, Asesorar comunicacionalmente en terreno. Emptico, con amplio coconocimiento del sector Coordinar avanzadas en terreno con autoridades pblico y de la realidad poltica nacional y regional. diversas autoridades. Requiere de experiencia mnima de 3 aos en desarrollo de eventos y manejo poltico. Llevar agenda poltica del secretario ejecutivo. Enviar Profesional o tcnico con experiencia mnima de 4 informes trimestrales sobre PMG que le competen al aos en PMG relacionados a temas indgena y programa . polticas pblicas. Tcnico-profesional con experiencia mnima de 2 aos como secretaria en programas sociales o en la administracin pblica.

Profesional de planificacin

Jefa de gabinete

Asesor Comunicacional

Profesional de Apoyo

Asesor tcnico

Profesional de Apoyo

Secretaria

Administrativo

Apoyar al secretario y asesores.

88

4.4

Administracin y Finanzas
FICHA TECNICA FICHA TECNICA
Unidad Composicin Rotacin Objetivo Administracin y finanzas Cargos (11), Personas (10) Alta Administrar y transferir eficientemente los recursos del programa como intermediario del BID y coejecutores

Cargo
Administrador financiero (subrogante) Encargado de presupuestos y finanzas Encargado de administracin interna Asistente de presupuesto y finanzas Asistente de presupuesto y finanzas Asistente de presupuesto y finanzas Asistente de adquisiciones

Jerarqua

Funciones

Perfil del cargo

Jefe de Unidad

Ingeniero Comerncial con posgrado en tema de Formular anualmente el presupuesto y velar por su finanzas pblicas y experiencia en la administracin cumplimiento. pblica, financiamiento de organismos internacionales Chequear las rendiciones de coejecutores. y manejo de programas del Estado. Con experiencia Comunicacin directa al BID en temas presupuestarios laboral de 6 aos en cargos similares. Velar por la rendicin y relacin con coejecutores. Proponer el traspaso de recursos de los coejecutores y Igual al anterior, con experiencia laboral de 4 aos en modificaciones presupuestarias al administrador cargos similares. financiero. Adquisiciones e inventarios en escalas nacionales. Administrador pblico, con experiencia mnima de 4 Responsable del recurso humano (contratos, licencias, aos en administracin, finanzas y recursos humanos. permisos, vacaciones) Conciliar presupuesto y rendicin de CONADI. Registra temas productivos del SIM INDAP y Profesionales o tcnicos financieros, con experiencia mnima de 3 aos en temas financieros de la administracin pblica.

Encargado de Unidad

Encargado de Subunidad

Asistente

Asistente

Conciliar presupuesto y rendicin de CONAF. Registrar los gastos de secretara ejecutiva y UEZ. Pagar a proveedores vinculados a la secretara ejecutiva y a determinadas compras que realicen las UEZ como vehculos o equipos.

Igual al anterior.

Asistente

Igual al anterior.

Asistente de administracin Ejecutar las rdenes de interna Elaborar proceso de rdenes de compra.

adquisicin. Igual al anterior, pero con experiencia en adquisiciones del sector pblico y Sistema Chile Compras.

Registra y actualiza el inventario de secretara Asistente de Asistente de administracin ejecutiva, UEZ y coejecutores segn lo comprado en el Igual a los otros asistentes, pero con experiencia recursos fsicos interna programa. Certificar los recursos fsicos. mnima de 1 ao en inventarios del sector pblico. Efectuar el stock de secretara. Centralizar y circular todos los documentos que Tcnico administrativo con experiencia mnima de 1 Asistente oficina Asistente de administracin ingresan y egresan en, desde y hacia secretara ao en administracin pblica. de partes interna ejecutiva. Asistente de servicios generales Estafeta de la unidad de Retirar y llevar documentacin entre MIDEPLAN y Tcnico, con buena disposicin y experiencia mnima administracin y finanzas secretara ejecutiva de 1 ao en sector pblico. Tcnico-profesional con experiencia mnima de 2 aos Apoyar al administrador financiero y a toda la unidad como secretaria en programas sociales o en la de administracin y finanzas administracin pblica.

Secretaria

Administrativa

Nota: el actual encargado de presupuesto y finanzas es el subrogante del administrador financiero.

b) Jurdica
FICHA TECNICA FICHA TECNICA
Unidad Composicin Rotacin Objetivo Jurdica Cargos (2), Personas (2) Alta Labor de fiscala y asesora para la ejecucin del programa.

Cargo
Profesional de apoyo (2)

Jerarqua

Funciones

Perfil del cargo

Asesor

Coordinacin con diversos actores del programa (UEZ, Abogado con experiencia mnima de 5 aos en la componentes, fiscala de MIDEPLAN). Absorber y administracin pblica y en legislacin indgena, y resolver consultas. Gestionar actos administrativos contratos con organismos internacionales. (contratos, convenios, licitaciones). Defensa jurdica.

Nota: Es un proyecto de unidad, por lo que no estn establecidas las jerarquas, ni la divisin de funciones.

89

c) Evaluacin y Seguimiento
FICHA TECNICA FICHA TECNICA
Unidad Composicin Rotacin Objetivo Evaluacin y Seguimiento Cargos (3), Personas (3) Media Seguimiento de toda la ejecucin del programa de modo de proporcionar todos los antecedentes que sean solicitados

Cargo
Coordinador

Jerarqua

Funciones

Perfil del cargo

Profesional de apoyo

Profesional de apoyo

Profesional del rea financiera o social, con postgrado Coordinador de la primera Coordinador el proceso de evaluacin de la primera en temas de control y gestin. Experiencia mnima de fase fase referente a 3 estudios. 4 aos en direccin y coordinacin de procesos evaluativos en programas sociales. Apoyar el proceso de evaluacin de la primera fase. Profesional del rea social. Experiencia mnima de 3 Realizar informes semestrales al BID y otros para los aos en elaboracin de informes sobre programas Asesor actores que lo requieran (BID, congreso, otros). sociales para organismos nacionales e internacionales Apoyar a secretara ejecutiva POA. . Apoyar los procesos de licitacin del programa Profesional del rea social. Experiencia mnima de 3 referidos a los estudios de evaluacin. Asesor aos en licitaciones pblicas sobre evaluacin de Realizar los trminos de referencia y velar por la programas sociales. ejecucin de los estudios.

d) Componente de Mercadeo Social

FICHA TECNICA FICHA TECNICA

Componente Composicin Rotacin Objetivo Mercadeo Social Cargo (2), Personas (1) Baja Difundir los conceptos y apoyar los objetivos del programa comunicacionalmente.

Cargo
Encargado de Componente

Jerarqua
Jefe de Componente

Funciones
Planificar la estrategia y actividades del ao. Coordinar acciones del equipo regional. Velar por la ejecucin del componente. Trabajar con BID y MIDEPLAN por poltica indgena.

Perfil del cargo

Periodista o Relacionador Pblico, con postgrado. Experiencia mnima de 4 aos en la administracin pblica. Adems de poseer una perspectiva indgena de trabajo comunicacional.

Profesional de apoyo

Asesor

Mantener la pgina web www.origenes.cl. Ingresar Tcnico en computacin con experiencia mnima de 1 informacin y responder consultas. ao en mantencin de pginas web.

Nota: Se contrato la consultora Mayanadia el ao 2005 para difusin en distintos medios.

e) Componente de Fortalecimiento
FICHA TECNICA FICHA TECNICA
Componente Composicin Rotacin Objetivo Fortalecimiento Cargo (3), Personas (3) Alta Fortalecer la relacin entre el estado y los pueblos indgenas.

Cargo

Jerarqua

Funciones

Perfil del cargo

Disear la estrategia de ejecucin. Negociar con Antroplogo o Socilogo, con postgrado. Experiencia Encargado de entidades pblicas lneas de sensibilizacin para Jefe de Componente mnima de 4 aos en temas culturales indgenas, de Componente instalar el tema indgena en el estado. Elaboracin de proyectos sociales y de administracin pblica. los Planes operativos anuales. Ejecutar lo planificado. Asistir a reuniones. Analizar Antroplogo, con experiencia mnima de 3 aos en Profesional de contratos. Verificar que las actividades sean realizada. temas culturales indgenas, de proyectos sociales y de Asesor apoyo (2) administracin pblica. Con conocimientos en legislacin y procedimientos administrativos. Nota: Realizan las mismas funciones para distintas regiones

90

f)

Componente de Desarrollo Productivo

FICHA TECNICA FICHA TECNICA

Componente Composicin Rotacin Objetivo

Desarrollo Productivo Cargo (2), Personas (1) Alta Apoyar el desarrollo productivo de las comunidades a travs del aumento del 10% de sus ingresos.

Cargo
Encargado de Componente (Subrogante)

Jerarqua

Funciones

Perfil del cargo

Jefe de Componente

Profesional de apoyo

Asesor

Coordinarse con los niveles centrales de los coejecutores, y proponer modificaciones o Ingeniero Comercial Economista, Agrnomo o adecuaciones a sus instrumentos para incorporacin Forestal, con postgrado. Experiencia mnima de 4 aos indgena. Apoyar al secretario ejecutivo en la toma de en administracin pblica, desarrollo rural y programas decisiones sobre desarrollo productivo. Dar sociales con financiamiento internacional. lineamientos a las regiones Actualmente es el encargado del SIM, pero debiese Ingeniero Comercial Economista, Agrnomo o Forestal asumir el apoyo a la ejecucin del componente. Experiencia mnima de 3 aos en programas sociales con orientacin productiva y procesos administrativos

Nota: El SIM es un sistema que en una segunda fase debiese ser traspasado y administrado en su totalidad por la unidad de evaluacin seguimiento.

g) Componente de Salud
FICHA TECNICA FICHA TECNICA
Componente Composicin Rotacin Objetivo Salud Cargo (1), Personas (1) Alta Implementar el modelo de salud intercultural, con dilogo entre medicina indgena y occidental para compatibilizarlos

Cargo

Jerarqua

Funciones

Perfil del cargo

Asesorar al secretario ejecutivo en la ejecucin del componente. Sensibilizar a travs de capacitacin de funcionarios pblicos del ministerio de salud. (4.150 Profesional del rea social, con estudios de Salud Encargado de funcionarios). Mejorar las condiciones de sostenibilidad Pblica. Experiencia mnima de 4 aos en salud Jefe de Componente Componente de los recursos naturales asociados a la medicina intercultural indgena y gestin de polticas pblicas. indgena. Fortalecimiento de las prcticas de machis, parteras, componedores de huesos con el fin de validarlos dentro de sus comunidades. Nota: El Ministerio de Salud haba desarrollado un programa para abordar las temticas de este componente. El programa Orgenes fortaleci el mencionados programas

h) Componente de Educacin
FICHA TECNICA FICHA TECNICA
Componente Composicin Rotacin Objetivo Educacin y Cultura Cargo (1), Personas (1) Alta Articular las acciones que desarrollan MINEDUC con PEIB, y CONADI con el fondo de cultura y educacin.

Cargo

Jerarqua

Funciones

Perfil del cargo

Coordinar con los coejecutores a nivel central. Dar Antroplogo, Socilogo, Profesor, con postgrado. cumplimiento a tareas y actividades comprometidas en Encargado de Experiencia mnima de 4 aos en educacin Jefe de Componente el Plan operativo anual (POA). Cautelar que opere la Componente intercultural, cultura indgena y gestin de polticas sectorialidad de MINEDUC dentro de las orientaciones pblicas. del programa. Nota: El Ministerio de Educacin haba desarrollado un programa para abordar las temticas de este componente. El programa Orgenes fortaleci el mencionados programas

91

4.5

Gestin Presupuestaria-Financiera

Para el desarrollo de este punto se ha considerado la informacin proporcionada por la Unidad de Administracin y Finanzas del Programa Orgenes, la Direccin de Presupuesto DIPRES, la Contralora General de la Repblica y la Divisin de Auditoria del Ministerio de Planificacin MIDEPLAN. 4.5.1 Procesos fundamentales Se refiere a los procesos que se encuentran ntimamente relacionados con el alcance de los objetivos, y que son necesarios y especficos para la gestin del Programa. Esto permite identificar los procesos que se desarrollan en torno a la ejecucin de ste, y sern la base para la definicin de los nudos crticos. Los actores que participan en los procesos fundamentales, y sus principales funciones, se indican a continuacin: ? Banco Interamericano de Desarrollo BID: o Transferencia de recursos. o Control de rendiciones o Supervisin ex ante y ex post. o Requiere auditorias Direccin de Presupuesto DIPRES, Ministerio de Hacienda: o Marco presupuestario. o Transferencia de recursos. o Control de ejecucin de recursos. Ministerio de Planificacin MIDEPLAN: o Transferencia de recursos a co-ejecutores. o Supervisa y asesora. o Funcin financiera contable. o Auditorias de gestin. Secretara Ejecutiva Programa Orgenes: o Ejecuta el Programa. o Supervisa y asesora. o Coordina con co-ejecutores. o Coordina con UEZ. o Prepara informacin financiera. Unidad Ejecutora Zonal UEZ: o Recibe transferencias. o Ejecuta el Programa en Regiones. o Gestiona y remite rendiciones. o Coordina con nivel regional de co-ejecutores. Co-Ejecutores: o Recibe transferencias. o Ejecuta el Programa en Regiones. o Gestiona y remite rendiciones. o Coordina con nivel regional de co-ejecutores.

92

Contralora General de la Repblica: o Revisiones recurrentes durante el ao. o Auditorias contables. o Emite dictamen de auditoria a estados Financieros. Proceso Presupuestario

4.5.2

La Programacin es la fase del Proceso Presupuestario en la cual se estiman los Ingresos y Gastos a partir de los requerimientos que cada componente evala con sus respectivos co-ejecutores en el nivel nacional y en el nivel regional. El anlisis del proceso presupuestario para el Programa Orgenes contempla dos instancias: la definicin del Marco Presupuestario a partir de los fondos asignados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Direccin de Presupuesto (DIPRES). 4.5.2.1 Proceso Presupuestario General En relacin con los fondos correspondientes a la contraparte nacional (DIPRES), se realiza el siguiente proceso: Figura N8 DIPRES: Proceso de Formulacin y Aprobacin del Presupuesto

DIPRES

HACIENDA

Proyecto Ley Ppto.

Presupuesto Exploratorio

Discucin y defensa

COMISIN PPTO SENADO

SEGPRES Marco Comunicado MIDEPLAN CONGRESO Secretara Ejecutiva Orgenes

Revisin Presidente

Ley de Presupuesto

En primer lugar, al igual que con el resto de instituciones del Estado, la Direccin de Presupuesto DIPRES, del Ministerio de Hacienda, realiza la evaluacin de la gestin anterior en base a los resultados de los Estados Financieros; las observaciones sin resolver, los indicadores de gestin, los resultados de los PMG y la evaluacin de los Programas Gubernamentales, si existiese. A partir de dichos resultados, la DIPRES procede a la construccin del Presupuesto Exploratorio, donde se establecen los compromisos a partir del presupuesto comprometido y las obligaciones legales. Esto es denominado presupuesto inercial.

93

Luego establece el Marco Comunicado, o Marco Financiero Global, cuya finalidad es la operacin de las instituciones para el proceso presupuestario. Por lo cual es en esta instancia donde, como se mencion en el punto anterior, la misma DIPRES, define las instrucciones y criterios de dicho proceso. Este es enviado a MIDEPLAN, quienes en conjunto con la Secretara Ejecutiva del Programa Orgenes definen la propuesta de presupuesto (en el punto siguiente se explica esta instancia). Luego de la elaboracin de la propuesta de presupuesto, se remite a la DIPRES, con quienes se realiza el anlisis en funcin al marco comunicado distribuido por cuentas de gastos bsicamente. Una vez que es aprobado por dicha instancia, se enva al Ministerio de Hacienda para la realizacin de modificaciones y la elaboracin del Proyecto de Ley de Presupuesto. Los siguientes pasos tienen que ver con la formalidad para la aprobacin de dicha Ley. Se remite a la Comisin de Presupuesto del Senado donde, un equipo compuesto por profesionales de MIDEPLAN y la Secretara Ejecutiva del Programa, discuten y sustentan la propuesta presupuestaria. Luego pasa a la SEGPRES para la aprobacin del Presidente de la Repblica y finalmente al Congreso para la revisin, definicin final, aprobacin y emisin de la Ley de Presupuesto. Luego de firmada dicha Ley, esto es comunicado a la DIPRES quien se encarga de la administracin y remisin de los fondos asignados a MIDEPLAN, para su remisin y distribucin de acuerdo a lo especificado por la programacin y planificacin del Programa. 4.5.2.2 Proceso Presupuestario para el Programa Orgenes En la formulacin inicial del presupuesto para el Programa intervienen una serie de actores: la Secretara Ejecutiva y sus componentes; las contrapartes tcnicas de los co-ejecutores; MIDEPLAN, a travs de la Divisin de Administracin y Finanzas; y las instancias regionales, a travs de los equipos UEZ (coordinador regional y profesionales de los componentes). El proceso de formulacin presupuestaria se puede graficar de la siguiente manera: Figura N9 Programa Orgenes: Proceso de Formulacin Presupuestaria

BID: Marco Presupuestario

DIPRES

MIDEPLAN Subsecretara

Marco Comunicado

Secretara Ejecutiva Orgenes

Elabora Presupuesto

Secretara Ejecutiva comunica a cada componente

Componentes con Regiones preparan POA

94

Para la definicin del presupuesto, se considera el Marco Presupuestario entregado por el contrato de prstamo del BID, y sus anexos, la anualizacin de dicho contrato y el reglamento operativo. As como las disposiciones, orientaciones e instrumentos establecidos por la DIPRES. A partir de dicho marco presupuestario se coordina con MIDEPLAN, especficamente la Subsecretara y la Divisin de Administracin y Finanzas, las estrategias y orientaciones presupuestarias para la elaboracin del presupuesto y se presenta a la DIPRES. Esta, a su vez, establece el Marco Comunicado que, como se mencion en el punto anterior, contiene las instrucciones y criterios para su formulacin. A partir de esto se establece el presupuesto y se comunica a cada Componente, quienes establecen mesas de trabajo con las coordinaciones regionales del Programa y los co-ejecutores nacionales, para la elaboracin de los Planes Operativos Anuales (POA) respectivos21. Luego este es incorporado al presupuesto general y enviado a la DIPRES para su tramitacin. 4.5.2.3 Proceso de Asignacin de Recursos El proceso de asignacin de recursos desde el BID y la DIPRES al Programa Orgenes se ilustra en figura 10. Se puede observar que luego que el presupuesto es aprobado e incorporado en la Ley de Presupuesto Pblico, se procede a la asignacin de recursos de acuerdo al Plan Financiero establecido por el Programa. Los recursos son entregados a travs del Banco Central y la Tesorera General de la Repblica, para luego ser remitidos a MIDEPLAN, quien en coordinacin con la Secretara Ejecutiva del Programa, procede a la transferencia de los recursos a los Co-Ejecutores para la operacin del Programa. Figura N10.

BID

DIPRES

BANCO CENTRAL

TESORERA GENERAL DE LA REPBLICA

MIDEPLAN

Sec. Ejecutiva Orgenes

CO-EJECUTORES

SERVICIOS REGIONALES

Comunidades

Programa Orgenes: Proceso de Asignacin de Recursos

21

Entrevistas Secretara Ejecutiva.

95

4.6

Nudos crticos

A partir de la revisin de los procesos fundamentales del Programa, se identifican una serie de nudos crticos que se pueden resumir de la siguiente manera: NUDOS CRTICOS NUDOS CRTICOS Fondos del Fisco Fondos BID FUNDAMENTOS Flujo de caja mensualizados. No es real, y genera problemas para el cumplimiento de la ejecucin fsica de los proyectos. Fondo rotatorio, supeditado a rendiciones. Genera: ? Desfase en entrega de recursos. ? No se logra cubrir perodos propios de los proyectos. ? Desfase de los proyectos. Bajo nivel de cumplimiento, sobretodo al inicio del Programa. Actualmente ha mejorado, pero MINSAL y CONADI, todava no alcanzan el nivel deseado. Baja capacidad de la sustentacin del gasto realizado por las comunidades, asociado a factores de distancia, disponibilidad de apoyo administrativo (fotocopiadoras, etc), desconocimiento del proceso administrativo, y en muchos casos la adquisicin de bienes y servicios sin la boleta respectiva. No siempre se suspende entrega de fondos. Y no existe otra medida de presin. Bajo nivel de fiscalizacin efectiva. Adems de registrar en el Sistema de Informacin y Monitoreo (SIM), se enva documentacin por oficio al BID, lo que entraba o demora el proceso de rendicin y asignacin de fondos. Las modificaciones presupuestarias se ven entrampadas con el sistema implementado por la DIPRES a partir del ao 2004, en que las transferencias de MIDEPLAN a los co-ejecutores deban ingresar a su presupuesto. Dicha situacin, la DIPRES la sustenta con el argumento que bajo esa modalidad el co-ejecutor adquiere mayor responsabilidad con los recursos asignados, se puede ejercer una mayor exigencia y control en la ejecucin del gasto, as como en el cumplimiento de las rendiciones.

Flujo de Rendiciones desde los Coejecutores Rendiciones de Comunidades

Sanciones por el no cumplimiento de rendiciones Envo de informacin al BID Modificaciones presupuestarias

A partir de lo anterior, a continuacin se presentan, de manera desglosada, los nudos crticos detectados en relacin con la instalacin y ejecucin; y el sistema de control y seguimiento presupuestario y financiero. 4.6.1 Estructura orgnica Los puntos crticos identificados en esta etapa, que se observan desde la estructura orgnica, son los siguientes: a) A juicio de las personas entrevistadas, el inicio del Programa se realiz a un ritmo lento, donde se experiment una serie de problemas para su instalacin. Se asign un presupuesto que se fue ejecutando progresivamente, muy por debajo de lo planificado, dado que, a pesar de contar con un reglamento a partir del convenio marco, no se desarroll un sistema eficiente de administracin financiera y de relacin con los diferentes coejecutores. Los co-ejecutores, consideran, que no contaban con orientaciones claras o precisas para la implementacin del Programa, ni enfoques para la ejecucin de las acciones que requera el mismo.

96

b)

c) d)

e)

f)

g) h) i) j)

k)

Dicho retraso en las operaciones del Programa fue de alrededor de un ao y medio, lo que incidi en la baja ejecucin presupuestaria y necesidad de la aplicacin de intervenciones de emergencia, de manera apresurada y sin ninguna planificacin. Lo anterior asociado a una alta rotacin de personal, tanto a nivel central como de las UEZ. Ello influye en la relacin entre los actores participantes y los sistemas de trabajo establecidos. Actualmente, a juicio coincidente de los entrevistados, el Programa se encuentra en una etapa de ordenamiento, donde se aprecia un circuito financiero que empieza a tener un mayor grado de agilidad. Respecto a la Secretara Ejecutiva, sta tiene autonoma administrativa pero no financiera. Sin embargo define la distribucin de los recursos y la ejecucin de los contenidos del Programa. El manejo financiero se realiza en las oficinas del Programa Orgenes, pero la contabilidad depende de la Subsecretara de MIDEPLAN. MIDEPLAN realiza las contrataciones, contratos, adquisiciones de bienes y servicios. Y en las regiones lo hace la SERPLAC. Segn algunos de los entrevistados mencionan que el contrato de prstamo, no establece recursos adicionales para el aspecto administrativo de los co-ejecutores. Por lo que las actividades administrativas de stos, deben ser realizadas por el propio personal del co-ejecutor, lo que incide en la duplicacin o aumento de la carga laboral de los funcionarios de dichas entidades. Sin embargo, esto debe ser revisado entre la Secretara Ejecutiva y los propios co-ejecutores, dado que en la Matriz de Costos, generada por el BID al inicio del Programa, se establece que se debe contratar, con cargo a los recursos transferidos por el Programa, al menos un coordinador que realice las funciones relativas a Orgenes. Lo anterior se menciona como una percepcin negativa de los co-ejecutores. Sin embargo, el Programa contempla la contratacin de CTZ (no administrativo) como parte del equipo que acompaa al co-ejecutor. En su diseo, de acuerdo al Reglamento Operativo, las UEZ estn compuestas por un coordinador, designado por el Secretario Ejecutivo del programa y un equipo encargado de cada componente, un encargado administrativo-financiero y promotores. El proceso de organizacin presenta deficiencias, asociadas al desconocimiento de un manual de funciones y procedimientos. Si bien existe un Manual de Procedimientos Administrativos Financieros elaborado por MIDEPLAN en base al contrato de prstamo del BID, a juicio de los entrevistados, este no constituye una herramienta de apoyo debido a su rigidez y poca difusin entre las personas a cargo de estas funciones. Existe la percepcin que en la gestin financiera intervienen muchos actores involucrados, comits y actores intermedios, que entraban el funcionamiento de los proyectos, generando problemas de dilacin en los tiempos de respuesta a los procesos crticos. A juicio de los entrevistados, las relaciones entre el Componente, de la Secretara Ejecutiva, y el co-ejecutor se realiza en funcin a definicin de recursos y no de orientaciones estratgicas ni planificacin; ni tampoco de resultados. Respecto a la generacin de los fondos desde el BID, existen dos modalidades22: la primera corresponde a un sistema de justificacin de gastos y la segunda al fondo rotatorio. La justificacin de gastos consiste en que el Programa puede realizar desembolsos con recursos propios, aporte local y endeudamiento interno (fondos de la DIPRES), luego se rinden al BID y son cubiertos. El fondo rotario se considera ms rpido y flexible23. En este sistema se puede tener acceso al 10% del total del aporte BID, funciona como una caja chica para el uso de fondos y est supeditado a la entrega de rendiciones. Un tema que debe considerarse es la forma en que se efecta la operacin y mantenimiento de las obras financiadas por el PO. Por lo averiguado, esta se confa en que se realice a travs de financiamiento de los coejecutores para las obras de construccin (MINSAL, para postas y otras construcciones de salud, MINEDUC para lo financiado para el sub-componente PEIB, y CONADI para el de arte y cultura, INDAP para inversiones agropecuarias fijas, como galpones , etc.). Para la maquinaria, se confa en que las comunidades puedan

22 23

Entrevistas Secretara Ejecutiva. Entrevistas Secretara Ejecutiva.

97

hacer fondos comunes para mantener maquinaria (tractor) o canales de regado. Pero el PO, no cuenta con fondos especficos para estos fines. 4.6.2 Administracin Financiera

A juicio de los entrevistados, gran parte de los problemas actuales tienen relacin con un sistema de administracin financiera, desde la etapa inicial, poco adecuado en el manejo de los recursos del Programa. Sin embargo, se debe sealar que actualmente se observa un intento por mejorar esta situacin, dado los resultados obtenidos a la fecha, tanto a nivel de manejo de la informacin, como de recuperacin de rendiciones y flujo de recursos. Al respecto se menciona que, dada las caractersticas de la forma en que se fue implementando el Programa, al inicio no hubo un diseo adecuado de la unidad de administracin financiera, no se contaba con un sistema operativo, ni se capacit a las personas que inicialmente iban a estar a cargo de dicha rea. Adems de lo anterior, se generaron muchos cambios de personal que manejaba la informacin financiera, lo que haca poco viable una coordinacin efectiva entre la Secretara Ejecutiva y las unidades correspondientes de los co-ejecutores. Situacin que a la fecha, todava no es posible, por cuanto la instancia financiera del Programa, slo se dedica a la administracin interna. Algunos de los principales problemas detectados, con base en las entrevistas realizadas, se presentan a continuacin: a) Se considera al Programa como orientado a la oferta de recursos. Se parte de un Marco Presupuestario ya establecido por el convenio de prstamo, y montos asignados a los co-ejecutores; los que tienen que adecuarse a ste, para sus intervenciones. b) Desde el punto de vista de la operacin, la matriz de costos, diseada por el BID, slo mide el nivel gastos rendidos, y no el de las transferencias a los co ejecutores. Es decir se generan diferencias entre la forma de evaluar los niveles de ejecucin bajo la lgica del BID y de la DIPRES. En el caso del primero, se miden los gastos que han sido rendidos al Programa; mientras que en el segundo, se miden las transferencias efectivamente realizadas a los co-ejecutores. c) El proceso de conciliacin de cuentas es considerado como precario. No se cuenta con un sistema adecuado apoyado por un sistema especfico o base de datos automatizada. Los registros se realizan en forma manual en Excel. d) Durante la primera parte de 2004 se haba gastado menos del 10% del presupuesto, pero adems se quera incrementarlo de manera adicional para finalizar la 1 Fase. Lo que significaba realizar una modificacin presupuestaria, que dada las caractersticas de cmo estaba planificada la intervencin del Programa, se corra el riesgo de incumplimiento ante la DIPRES, lo que influira en forma negativa en los resultados de los co-ejecutores en relacin a los PMG. e) No hay programacin de flujos. No es posible contar con flujos de caja realistas, debido a los problemas con el fondo rotatorio, por el bajo cumplimiento de las rendiciones o por su inestabilidad en la frecuencia de los tiempos de presentacin de las mismas. f) En los primeros aos en que entregaron fondos, su recuperacin materializada en rendiciones fue baja; por lo que no tenan cmo hacer funcionar un fondo rotatorio. Situacin por la cual se empez a detener el proceso (planes productivos por ejemplo). Como resultado de esta situacin se entregan fondos con un desfase de, por lo menos, un ao respecto a la planificacin de los proyectos requeridos. g) Segn los co-ejecutores no pueden identificar, ni registrar en forma separada, los gastos imputables al BID y al Fisco, lo cual confunde la ejecucin de las rendiciones, puesto que requieren respaldos distintos. Sin embargo, esta situacin no es tan exacta por cuanto la Matriz de Costos del BID, seala claramente la distribucin de los recursos por fuente de financiamiento (BID y Fisco), la que fue informada por la Secretara Ejecutiva (Unidad de Administracin y Finanzas) al nivel central del co-ejecutor. Respecto a esto, se puede inferir que ste

98

ltimo, no socializa o no informa este hecho a sus niveles de ejecucin respectivos, por lo que se genera dicha confusin. Situacin en la cual el Programa Orgenes no tiene injerencia directa. h) En el ao 2005, se gener la urgencia de gastar, ya que quedaba por desembolsar el 42% del contrato. La primera fase se desarroll en 4 aos, y no en 3 como estaba previsto, lo cual podra constituir un argumento para implementar este tipo de programas en el futuro en una Institucin ya existente y no crear una nueva. i) A juicio de los entrevistados, en forma coincidente, aseguran que los fondos se han gastado en forma correcta, es decir que los recursos tuvieron el destino estipulado; pero el problema se centra en la distribucin y agilizacin en la entrega y rendicin de los fondos. 4.6.3 Rendiciones

Una situacin altamente recurrente, tanto a nivel de los entrevistados como de los resultados de las evaluaciones realizadas por diferentes agentes (BID, Co-ejecutores, DIPRES), es el de las rendiciones de cuentas. Estas aparecen como un gran obstculo para el normal funcionamiento del programa. Su operacin est planificada en concordancia con la normativa chilena en el manejo de recursos pblicos24, sin embargo, dada las caractersticas del Programa aparecen como poco pertinentes para su aplicacin a los usuarios y beneficiarios de la intervencin del Programa Orgenes. El tema de las rendiciones se encuentra asociado directamente al flujo de recursos desde el BID. Dado que el sistema establecido para el financiamiento entregado por dicha Entidad, obliga a que todos los gastos realizados por concepto de la ejecucin del Programa, en todos sus componentes, debe ser debidamente sustentado para poder proceder al desembolso de los recursos financieros. Como parte de las causas de los problemas generados por el incumplimiento de las rendiciones, se encuentra la baja capacidad de los ejecutores (usuarios / beneficiarios) en el manejo y cumplimiento de la sustentacin del gasto realizado por las comunidades, asociado a factores de distancia, disponibilidad de apoyo administrativo (fotocopiadoras, etc), desconocimiento del proceso administrativo, y en muchos casos la adquisicin de bienes y servicios sin la boleta respectiva. Otro de los problemas identificados, es que al principio no se contaba con un sistema contable-financiero estandarizado, a pesar que el contrato de prstamo establece que las transacciones que se generen con cargo al Programa se deben registrar en el Sistema de Contabilidad Gubernamental que posee la Divisin de Administracin y Finanzas de MIDEPLAN. Por otro lado, a pesar que se ha flexibilizado su operacin a travs del SIM, se observa como una falencia, el flujo que sigue la presentacin de las rendiciones. Este todava es observado, o percibido, por los co-ejecutores como de muchos pasos y controles, lo que hace a este proceso altamente burocrtico. Sin embargo, se debe sealar que co-ejecutores como el INDAP, desarrollan un sistema de rendiciones que ha resultado adecuado para el cumplimiento oportuno de stas. A continuacin se presentan dos modelos de rendiciones. El primero, ilustra el flujo que siguen las rendiciones del co-jecutor Ministerio de Salud, bajo el sistema tradicional, donde se observan una serie de verificaciones que entraban o demoran el proceso; y el segundo, el modelo que sigue INDAP que aparece como ms fluido y de mayor efectividad en el cumplimiento de las rendiciones.

24

Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado D.L. N1263 de 1975; Ley de Presupuesto Pblico; Normativa de Procedimiento de Rendicin de Cuentas, Contralora General de La Repblica.

99

Figura N11. Flujo de Rendiciones del Componente Salud

MINSAL (Nivel Central)

Revisa, registra e informa de manera electrnica y fsica Enva copias a: Unidad de Sistemas
Servicio de Salud

Remite rendiciones

SECRETARA EJECUTIVA ORGENES

Adm. Financiera MINSAL

UEZ SEREMI

Unidad de Contabilidad
Servicio de Salud

Registra

Servicio de Salud

Recepciona y tramita

Comunidad

Entrega Rendiciones

Respecto a la figura anterior, se observa que una vez que la comunidad ejecuta el gasto correspondiente a la implementacin del proyecto financiado, debe entregar la documentacin sustentatoria respectiva (boletas, facturas, etc.) al servicio regional del Co-ejecutor (en el caso de este ejemplo al Servicio de Salud), este lo remite a la unidad de contabilidad, donde se verifican y registran las rendiciones; luego se enva copia a la unidad de sistemas para su registro y ste a su vez remite copia al SEREMI correspondiente y a la UEZ; y luego al Nivel Central (Ministerio) de manera electrnica y fsica, que la deriva a la unidad de Administracin Financiera para finalmente ser remitida a la Secretara Ejecutiva del Programa Orgenes, para el trmite correspondiente a la solicitud de recursos al BID. Luego ste, a travs de Hacienda, entrega los recursos a MIDEPLAN para su distribucin al co-ejecutor. Las rendiciones que corresponden a los gastos de las comunidades y los gastos del co-ejecutor se envan en forma mensual, acompaadas de los informes financieros respectivos. El segundo caso es el de INDAP, que se diferencia del caso de Salud, por la implementacin de dos modalidades de rendicin: Una a travs de la emisin de rdenes de compra a los proveedores, quienes reciben el pago contra factura; y la otra en forma directa por las comunidades.

100

Adems, INDAP adems de informar a sus niveles regional y nacional, registra inmediatamente, va SIM, las rendiciones; por lo que la Secretara Ejecutiva del Programa puede gestionar con mayor agilidad nuevos desembolsos ante el BID. Figura N12. FLUJO DE RENDICIONES DEL COMPONENTE PRODUCTIVO: INDAP
SECRETARA EJECUTIVA ORGENES

Recepcin de rendiciones Consolidacin de rendiciones

DIRECCION NACIONAL Direccin Regional

Asignacin Recursos Plan Productivos

Consolida rendiciones en el SIM Consolida y enva a Direccin Nacional Carpetas con rendiciones

rea
Desarrolla Proyectos

Recepcin de recursos Documentacin de respaldo

COMUNIDAD:
Entrega cotizaciones de respaldo Emisin Orden de Compra

Emisin cheque a nombre de Comunidad Indgena (Gastos Admin.)

Deposito en cuenta de ahorro

Recepcin Orden de Compra girada

Proveedor
Recepcin orden de pago

Comunidad
Fotocopia depsito (libreta) Entrega detalle de rendicin de compra y tres cotizaciones

rea
Recep. factura proveedor Emisin pago Ingreso rendicin al SIM Envo por carpeta de las Rendiciones en Soporte

rea
Fotocopia de deposito Detalle de rendicin se archiva VB para rendicin Ingreso al SIM Aprobacin / observacin

Los principales nudos crticos observados en este mbito son los siguientes: a) En los primeros aos de instalacin del Programa, los recursos locales, provenientes de la DIPRES, se gastaron ms rpido que los del BID. Esta situacin, obligada por la urgencia de ejecutar el Programa, donde a pesar que los co-ejecutores no rendan los fondos transferidos, tanto por desconocimiento del procedimiento como de cumplimiento por parte de las comunidades, se le entregaban recursos provenientes del aporte local. Lo que adems trajo como consecuencia, un mayor incumplimiento en la presentacin de rendiciones al BID, dado que para el desembolso de los recursos desde la DIPRES, no era una condicin exigible en ese momento. b) La Secretara Ejecutiva a pesar de realizar un esfuerzo, en trminos de coordinacin, no logra establecer medidas administrativas estrictas para hacer cumplir la normativa, debido a dificultades de control y uniformidad de procedimientos de los co-ejecutores para exigir el cumplimiento de las rendiciones financieras. Y a que no tiene injerencia directa en el funcionamiento de dichos co-ejecutores.

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c) En un principio no se cont con instrumentos para controlar la transferencia de recursos. Actualmente se est utilizando el SIM para su registro, pero todava no estn estandarizados los procedimientos que siguen los coejecutores para las rendiciones financieras y la generacin de informacin, a travs de este sistema. d) Respecto a lo anterior, se tuvo que implementar verificaciones visuales para las rendiciones y se asumi un porcentaje de prdida (2%) como criterio. e) Las rendiciones fallidas, desde los co-ejecutores, se generan, por una parte, por la ausencia de procedimientos financiero-contables; y por otra, por falta de coordinacin. Dado que a pesar que est especificado en los convenios, no se cuenta con ningn mecanismo de presin para su cumplimiento, salvo la retencin de los recursos financieros y esto en algunos casos tampoco funciona. f) Otra de las dificultades que se observan respecto de las rendiciones, parten por el incumplimiento de las comunidades. Como se mencion, esto ocurre por problemas de desconocimiento del sistema, capacitacin, distancia de centros poblados, entre otros aspectos administrativos. 4.6.4 Sistema de Control y Seguimiento Presupuestario y Financiero

Los principales puntos crticos en este mbito se indican a continuacin: a) Los sistemas de los co-ejectores y el SIM no se encuentran integrados. No existe comunicacin entre dichos sistemas, la integracin es manual. b) Si bien la idea de la existencia del SIM es que sirva como instrumento de gestin, actualmente se utiliza bsicamente para realizar las rendiciones de cuentas, de los co-ejecutores del Componente Productivo, y para un registro bsico de stos. La mayora de personas entrevistadas, a pesar de ser conscientes de ello, presentan reticencias sobre la pertinencia de este sistema y son crticos al momento de describirlo. Por lo que sera importante que desde la Secretara Ejecutiva se establezca una mayor socializacin y capacitacin acerca del SIM, dado que la visin que tienen los co-ejecutores al respecto, sobre su pertinencia como sistema de informacin y gestin, es la siguiente25: ? Se carece de un sistema integrado de informacin que permita tener datos oportunos, confiables y adems que sea homogneo y consistente, para que la toma de decisiones sea la ms eficiente y eficaz en el cumplimiento de las metas institucionales. ? El SIM no presenta las condiciones para ser considerado un sistema de gestin. Slo sirve, de manera parcial, para el registro de informacin correspondiente al componente productivo. Y para el ingreso de las rendiciones, lo que sin embargo no asegura su efectividad en ese mbito. ? No existe soporte adecuado para la administracin financiera y para el registro de informacin. El personal que trabaja en regiones no cuenta con las herramientas tecnolgicas para cumplir con una accin eficiente (computadores, INTERNET). c) Los controles se efectan en trminos de la matriz de costos para el BID, que son diferentes a los de la Administracin Financiera del Estado. Como se mencion en el punto correspondiente a Administracin Financiera, la Matriz de Costos mide el cumplimiento del gasto en funcin a las rendiciones efectuadas, mientras que el sistema nacional lo evala en funcin a las transferencias efectivamente realizadas. d) Existe una alta rigidez en los controles y exigencias en la operacin de las transferencias a las comunidades. El BID exige tres cotizaciones a las comunidades para determinados proyectos (por ejemplo en el caso de INDAP). Esto concuerda con las polticas de control del Estado chileno. Sin embargo, stas no son pertinentes para su aplicacin en este tipo de Programa, dadas las caractersticas de sus beneficiarios. e) Si bien la funcin de MIDEPLAN es la contabilizacin de compromisos, pagos, verificacin jurdica de actos administrativos, no tiene responsabilidad de controlar que los fondos vayan efectivamente a las comunidades
25

Entrevistas Co-ejecutores.

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f)

indgenas. Esta responsabilidad corresponde a la Secretara Ejecutiva y a la Contralora, la cual slo se preocupa de los aspectos normativos, pero no de contenido. Al respecto se debe agregar que fue la DIPRES la que puso la alerta en el tema del cumplimiento de las rendiciones, cuando slo se estaban utilizando los recursos financieros locales, al no tener acceso al fondo rotatorio del crdito BID por efecto del incumplimiento de las rendiciones de cuentas. Las auditorias realizadas tienen slo un carcter contable, no de gestin. Aspecto que sera importante para evaluar el cumplimiento de objetivos y resultados, as como la intervencin desde un punto de vista operativo.

Antes de comenzar con las recomendaciones, es importante describir algunos aspectos generales que aparecieron en forma constante durante el proceso de evaluacin, tanto a nivel central como regional. Estos aspectos han sido denominados como mitos administrativos dado que son afirmaciones o suposiciones generadas por los actores involucrados directa e indirectamente en el Programa. 4.7 4.7.1 Mitos Administrativos-Financieros Flexibilizacin y Disminucin de rendiciones

Este requerimiento aparece constantemente, bajo la lgica que es un financiamiento del BID y que para las comunidades es una situacin bastante compleja cumplir con las rendiciones. Sin embargo esto no es posible, dado que dicho financiamiento es un crdito que el Estado tiene que cubrir. Por lo tanto son fondos pblicos. Entonces, segn la norma de Procedimientos de Rendicin de Cuentas, emitida por la Contralora General de la Repblica: el cumplimiento de las normas de procedimiento que se establecen se har exigible a todos los Servicios e Instituciones a que se refiere el artculo 2 del decreto ley N 1.263, de 197526, y a los dems servicios y entidades sujetos a la fiscalizacin de esta Contralora General, de conformidad con las reglas generales. Sin embargo, podra existir alguna posibilidad, aunque no sera muy conveniente, dado que las transferencias del componente productivo corresponde a privados. A partir de la cual, se podra analizar la pertinencia de exigir la rendicin de acuerdo al siguiente prrafo de la normativa de Contralora sobre rendiciones: Transferencias al sector privado: Se refiere a las transferencias efectuadas a personas o instituciones del sector privado, estn obligadas o no a rendir cuenta a la Contralora General, y efectuadas en conformidad a la ley. En estos casos la transferencia efectuada se acreditar con el comprobante de ingreso de la entidad que recibe el aporte firmado por la persona que la percibe. 4.7.2 Conversin del carcter del prstamo de Inversin a Subsidio En trminos normativos el carcter del financiamiento del Programa corresponde a una Transferencia, que tiene una visin de inversin social. Pero en el sentido estricto del concepto de Inversin, no corresponde. No puede ser Inversin porque el Estado no es el que invierte, y no recibe un beneficio material a cambio o no existe una contraprestacin. Es el privado (comunidades) el que invierte y recibe el beneficio. El concepto de Subsidio, tampoco, porque tendra que darse a travs de una ley. Por lo tanto corresponde a una Transferencia, la cual segn la Ley de Presupuesto de la Nacin se refiere a los gastos correspondientes a donaciones u otras transferencias corrientes que no representan la contraprestacin de bienes y servicios. Incluye aportes de carcter institucional y otros para financiar gastos corrientes de instituciones pblicas y del sector externo.
26

Ley de Administracin Financiera del Estado.

103

4.7.3

Rendiciones conjuntas

Segn las personas entrevistadas: la Secretara Ejecutiva espera tener la rendicin de todos los co-ejecutores para enviarla al BID. Esta afirmacin no es correcta, por cuanto el procedimiento que sigue el Programa para las rendiciones, es la remisin de las rendiciones al BID (va SIM y respaldo impreso) es inmediata independiente de plazos y montos mnimos o mximos. Segn la unidad de Administracin Financiera del Programa Orgenes, el problema se genera en el BID. Por cuanto, es esta instancia la que espera reunir un monto mnimo de recursos rendidos para proceder al desembolso, por un factor de costo de transaccin de las transferencias. Similar situacin ocurre en las Regiones. Las personas entrevistadas de los Servicios Regionales de los Coejecutores, aseguran que independientemente que su regin tenga un alto nivel de cumplimiento de rendiciones, tienen que esperar que entreguen su rendicin el resto de servicios, con lo se est castigando el cumplimiento del Servicio, con los consiguientes problemas de retrazo en la ejecucin de los proyectos. Esto tampoco constituye responsabilidad del Programa, por cuanto, como se menciona en diferentes oportunidades, la Secretara Ejecutiva ni MIDEPLAN tienen injerencia en las decisiones y procedimientos de cada co-ejecutor. Pero s, tiene responsabilidad en establecer procedimientos estandarizados y coordinados entre todos los actores que participan en el Programa Orgenes. 4.7.4 No se conocen montos de gastos diferenciados (BID y Fisco)

Segn los co-ejecutores no pueden identificar, ni registrar en forma separada, los gastos imputables al BID y al Fisco, lo cual confunde la ejecucin de las rendiciones, puesto que requieren respaldos distintos. Sin embargo, esta situacin no es exacta por cuanto la Matriz de Costos del BID, seala claramente la distribucin de los recursos por fuente de financiamiento (BID y Fisco), la que fue informada por la Secretara Ejecutiva (Unidad de Administracin y Finanzas) al nivel central del co-ejecutor. Respecto a esto, se puede inferir que ste ltimo, no socializa o no informa este hecho a sus niveles de ejecucin respectivos, por lo que se genera dicha confusin. Situacin en la cual el Programa Orgenes no tiene injerencia directa. 4.8 Visin Regional

En general el Programa funciona bajo una modalidad centralizada, donde las Transferencias a los co-ejecutores se generan y distribuyen desde la Secretara Ejecutiva (nivel central) y se coordina con los niveles centrales de dichos co-ejecutores. A pesar que en el contrato de prstamo se hace referencia a que ste es un programa de carcter descentralizado, en el mbito financiero el quehacer de las oficinas regionales tiene una funcin de enlace y coordinacin con los coejecutores, as como de ejecucin y acompaamiento a las comunidades para el logro del cumplimiento de las actividades y metas del Programa; y en menor medida, de generacin de iniciativas propias, dado que ste es un programa que ya viene estructurado y focalizado. Por lo tanto, la funcin financiera de las unidades regionales, es apoyar la elaboracin de los POA y administrar los recursos del Programa, bsicamente para el componente Fortalecimiento, y asegurar el cometido del Programa Orgenes en la Regin. Por otro lado, los servicios regionales de los co-ejecutores funcionan bajo su propia lgica, definida por su nivel central. Donde el Programa Orgenes, sea Secretara Ejecutiva u oficina regional, no tiene ninguna injerencia sobre su intervencin, ms all de establecer ciertos lineamientos o criterios a partir del convenio de prstamo, que no necesariamente son considerados por los servicios regionales de los co-ejecutores.

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El presente captulo da cuenta de un anlisis de la percepcin de los actores regionales que intervienen en el desarrollo de las actividades planificadas para el Programa Orgenes, bajo dos miradas: la de las propias UEZ y la de los co-ejecutores. Se debe sealar, que los resultados son bastante coincidentes entre las regiones, lo que permite establecer las siguientes conclusiones claves para el normal desarrollo del Programa: 4.8.1 ? ? ? ? ? Aspectos Positivos

Alto compromiso de los recursos humanos de las oficinas regionales, especialmente los promotores. Llegada de nuevos recursos a las comunidades. La llegada del Programa a las regiones abri ms posibilidades a los sectores rurales. Especialmente en el tema de la Salud. En los ltimos aos se aprecia un mejoramiento de la situacin administrativa-financiera de las oficinas regionales respecto al inicio del Programa, en relacin a su ordenamiento interno. Se reconocen iniciativas propias de las regiones para mejorar la implementacin de los proyectos; como por ejemplo en el caso de la X Regin, donde el Servicio de Salud consigui un financiamiento complementario de la Fundacin Kellog para elaborar un Recetario de comida Indgena para ser distribuido en los Hospitales de la Regin. Otro ejemplo, en relacin a la afirmacin anterior, es que la VIII Regin presenta como principal particularidad de su modelo de gestin, la creacin de un sistema de monitoreo de proyectos, el cual le ha permitido controlar mejor su gestin y apoyar el ordenamiento administrativo y financiero de la ejecucin del programa en la regin. Nudos Crticos

4.8.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ?

Decisiones del Programa son centralizadas. No es un programa flexible para las regiones. Retraso en la llegada de los recursos (desembolsos). Demora en las rendiciones por parte de las comunidades. El grado de oportunidad en la presentacin de rendiciones es bajo. Bajo nivel de acompaamiento a las comunidades por parte de las instancias regionales de los co-ejecutores, para el cumplimiento de las rendiciones. Las rendiciones no se ajustan a las formas culturales en que las comunidades realizan sus actividades. Bajo nivel de la SERPLAC en el grado de ingerencia en la gestin con los co-ejecutores. Graves problemas en los flujos financieros del programa, que atrasaban su ejecucin y minaba la confianza lograda con las comunidades (VIII). Descoordinacin por parte de los co-ejecutores entre su nivel central y los servicios regionales en el tema de las rendiciones (caso X Regin). Existe desconocimiento del funcionamiento del proceso de rendiciones por parte de los co-ejecutores en las regiones, por lo que es percibido como un proceso altamente burocrtico. Anlisis Institucional del Modelo de Gestin del Programa Orgenes Diseo e Implementacin del Programa Orgenes

4.9 4.9.1

Este captulo analiza y evala el diseo e implementacin del Programa en relacin con sus aspectos de operacin, marco conceptual, gestin presupuestaria-financiera y sistema de monitoreo y evaluacin. El anlisis de estos aspectos entrega una mirada integral del proceso de diseo e implementacin del Programa en su Primera Fase.

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4.9.1.1 Modelo de Gestin Para comprender el modelo de gestin que defini el Programa Orgenes, se debe entender el contexto poltico institucional en el cual se dise y se opera. Los gobiernos de la Concertacin han demostrado, desde sus inicios en 1990, una valoracin de la diversidad cultural y tnica y una preocupacin por corregir las injusticias histricas sufridas por los pueblos indgenas del pas. Esto se concret en la aprobacin, por parte del Congreso, de la llamada "Ley Indgena" y la creacin de la CONADI (con un Consejo asesor elegido en parte por votacin directa de las comunidades indgenas), ambos en 1993. La necesidad de un Programa de mayor envergadura, como Orgenes, fue percibida por el Gobierno hacia finales de dcada de los 90, a partir de la insatisfaccin general con los resultados logrados por la CONADI. La preocupacin del Gobierno fue motivada tambin por la movilizacin de los pueblos indgenas, en particular el Mapuche. El Programa Orgenes es una respuesta poltico-institucional a una serie de conflictos entre el Estado (Gobierno) y los pueblos originarios de Chile, que no pudieron ser resueltos durante la primera dcada de los gobiernos de la Concertacin. El diseo del Programa incorpora las acciones que el Estado estaba realizando en el mbito indgena, como tambin crea nuevas reas de intervencin y desarrollo, tendientes a abordar de mejor manera la relacin Estado pueblos indgenas. El proceso de diseo del Programa estuvo sometido a una presin poltica de parte de las organizaciones de los pueblos indgenas, que demandaban solucin a sus problemas ancestrales, los cuales siguen estando presentes hasta el da de hoy. Segn mencion una cantidad importante de los actores entrevistados, esto signific un diseo apresurado, tanto en su diagnstico como en la propuesta de soluciones. Estos antecedentes permiten orientar el anlisis crtico del diseo, instalacin y gestin del Programa. Entendemos por desarrollo poltico del Programa la capacidad de diseo e instalacin poltica de los objetivos del Programa, en todos aquellos actores que tienen intereses sobre las reas de intervencin que se proponen en el mismo. Entendemos por gestin la capacidad de los gestores de aportar las herramientas adecuadas de gestin para el logro de los objetivos del Programa. Ambos aspectos se entrecruzan y han tenido importantes deficiencias para una gestin poltico-institucional adecuada. Estas deficiencias radican principalmente en tres aspectos. Primero, se propone que los objetivos deben ser transversales para la institucionalidad pblica que participa en el Programa. Se pretende una integracin institucional que no da cuenta de la fuerte sectorializacin de los organismos y servicios pblicos. No se recogen los desarrollos de poltica e institucionales que han realizado, en particular, los ministerios que poseen Programas en el rea, por ejemplo, MINSAL y MINEDUC. Por otro lado, se integran organismos pblicos que por primera vez enfrentan el tema indgena en su particularidad, y que poseen una visin muy vinculada al desarrollo econmico sin integracin cultural, como es el caso de INDAP y CONAF. Para terminar, no se considera la institucionalidad pblica preocupada del tema indgena, CONADI, que en ese entonces estaba cruzada por una crisis institucional de proporciones, por lo cual no fue posicionada como la instancia rectora de la poltica indgena. Por esto, este Programa aparece como una instancia paralela a la CONADI en el desarrollo de la poltica indgena, lo que crea dualidad en las instituciones pblicas y confusin en las comunidades respecto de las competencias de cada entidad. Segundo, los objetivos proponen un desarrollo de la temtica indgena en cada una de las instituciones que participan del Programa, capacitando al personal con el objeto de integrar la temtica en la discusin de las intervenciones y acciones de los servicios. Para esto se dispone de recursos para la capacitacin del personal de los ministerios y servicios. Tambin, se destinan recursos de inversin para el desarrollo integral de las comunidades. Estando adecuados ambos objetivos, se produjo un desfase entre lo prometido a la comunidad en cuanto a inversin en desarrollo, y el ajuste de las prcticas en la administracin pblica. De hecho, una misin del BID del ao 2002, llega a la conclusin de que se deba iniciar la inversin que beneficiaba a las comunidades de

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inmediato27. Por tanto, se produjo una reaccin poltica en el Programa, que trajo como resultado agilizar la inversin en las comunidades. Un ejemplo de esto es el mbito productivo, que pas de un 90% de inversin no ejecutada, a un 93% de inversin colocada en las comunidades en slo quince das. Es evidente que esto traera problemas de carcter administrativo para la direccin del Programa, que hasta el da de hoy se manifiesta en su gestin. Tercero, el diseo institucional del Programa levant una propuesta orgnica para su coordinacin, directamente vinculada a la entrega de recursos complementarios a los coejecutores, para el financiamiento de las acciones del Programa. Claramente, es un error prctico pensar que los ministerios se integraran con facilidad a la coordinacin del Programa, a cambio de pequeos recursos econmicos. De hecho, lo que se demuestra en el tiempo es que las dificultades de coordinacin e integracin se han mantenido o aumentado. Se puede concluir que, ms que co ejecutar el Programa, se ha sectorializado su ejecucin: los co-ejecutores son ms bien ejecutores. Estamos frente a un Programa ejecutado sectorialmente, y que no ha logrado plenamente la integracin, articulacin y coejecucin, por medio de las instituciones que participan en su desarrollo. Esto se profundiza ms adelante en el anlisis de cada uno de los componentes. En sntesis, lo que se ha dicho no es nuevo. Por el contrario, reproduce un diagnstico poltico y de gestin del Programa que se ha ido construyendo durante el primer periodo de ejecucin, por diversas instancias polticas y tcnicas, como por ejemplo, la DIPRES, los profesionales de los servicios, ministerios y de la misma Secretara Ejecutiva28. Se puede decir que existe un diagnstico relativamente claro. No obstante, tiene las mismas dimensiones crticas que lo que se plantea en este diagnstico: est sectorializado, poco o nada transverzalisado entre quienes tienen intereses en el Programa y, finalmente, no se ha generado la capacidad de integrarlo institucionalmente. 4.9.1.2 Anlisis Regional El presente documento contiene el anlisis del modelo de gestin aplicado en las regiones de Tarapac, Antofagasta, Bio Bio, Araucana y Los Lagos, en las cuales se ejecuta el Programa Orgenes. Para el anlisis del modelo de gestin en una primera parte se ha estructurado un marco terico interpretativo, en una segunda parte se desarrolla el anlisis por regin segn las partes analticas referenciadas en el marco terico y se integran las propuestas de accin por cada regin e tem de anlisis. Se debe mencionar que las propuestas de acciones tienden, en una parte importante, a ser similares entre regiones, ya que se constatan problemas muy parecidos, no obstante, hay propuestas que se hacen en particular a cada regin. Sin embargo, al final del documento se presenta una sntesis transversal de las propuestas de accin. 4.9.1.3 Marco Terico de Anlisis El modelo de gestin diseado, desarrollado e implementado por el Programa Orgenes es una construccin conciente de un sistema abierto, formado por un componente poltico y otro institucional o tecnoadministrativo, que construye relaciones complejas tanto intra como extra organizacionales (Perters, 1999; Boisier, 1995). Desde el componente poltico, el modelo tiene una estructura de decisiones liderada por actores institucionales nacionales, regionales y locales, definidos polticamente: por el Comit de Coordinacin Nacional, Secretara Ejecutiva, Unidades Ejecutoras Zonales, Comit Operativo Zonal y Comunidades Indgenas.
Misin del BID citada en Informe de la DIPRES 2004. Unidad de Estudios, Evaluacin y Seguimiento, Ayudas Memoria 2001-2005, Gobierno de Chile, Programa Orgenes, MIDEPLAN -BID; MIDEPLAN -BID-Programa Orgenes, Interfase Documento Final, Anexo N1 Lecciones aprendidas en la Fase I; Corporacin Nacional Forestal, Gerencia de Operaciones, Programa Orgenes en CONAF. Logros de la I Fase 2002-2005 y Proyeccin de Contenidos para la II Fase 2006-2010, 1 de agosto 2005. Informe de la DIPRES 2004.
27 28

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Desde el componente institucional, el modelo posee una estructura pertinente para su funcionamiento y logro de objetivos, que es determinada por el Reglamento Operativo del Programa. Esta estructura est racionalmente construida y sus objetivos especficos son: a) mejorar las capacidades y oportunidades de los beneficiarios en los mbitos productivo, educativo y de salud; b) fortalecer a las reas de desarrollo indgena (ADI) y las comunidades indgenas beneficiarias del programa en materia de desarrollo integral con identidad mediante una gestin participativa; y c) Institucionalizar la temtica indgena en los distintos sectores, creando capacidades en los organismos pblicos para que la atencin a las poblaciones indgenas sea articulada, adecuada y con pertinencia cultural. Para el cumplimiento de sus funciones y objetivos, el reglamento operativo le entrega las atribuciones necesarias e indispensables, como tambin define una planta de personal y recursos financieros para su operacin. En sntesis, estamos frente a un modelo de gestin integrado por competencias y recursos, con un componente poltico y uno institucional, cuya principal caracterstica es estar abierto al medio regional o a su mbito de accin territorial concreto del programa. 4. 9.1.4 El componente poltico del modelo de gestin Entendemos el componente poltico como una parte de la estructura del modelo de gestin, en el cual se configura el espacio de las decisiones poltico - administrativas del programa. En este espacio confluyen los actores nacionales, regionales, provinciales, comunales y representantes de las comunidades indgenas, para organizar y ejecutar los procesos de decisin. El estudio indaga sobre las siguientes dimensiones: articulacin y coordinacin administrativa de los actores; capacidad poltica de los actores; confianza entre los actores y en el sistema; y participacin. 4.9.2 Articulacin y coordinacin poltico - administrativa de los actores

El modelo de gestin contempla la articulacin y coordinacin de los actores de las diferentes unidades territoriales poltico-administrativas y los sectores especficos29. Esto se manifiesta en trminos inter-territoriales (articulacin vertical), intra-territoriales (articulacin horizontal), inter-sectoriales (articulacin sectorial). El estudio analiza el grado en que se implementan estas distintas articulaciones, como tambin los facilitadores y obstaculizadores de dichos procesos. 4.9.2.1 Articulacin Vertical Es la capacidad de realizar el alineamiento vertical e integrar y ajustar las organizaciones a los objetivos del programa (Marini & Martins; 2004) con los cuales se relacionan las distintas estructuras polticoadministrativas. La articulacin vertical es, esencialmente, una tarea de conciliacin y convergencia de agenda. Con esto se busca coordinar esfuerzos de las distintas estructuras poltico administrativas territoriales en la bsqueda de resultados comunes. La articulacin vertical se orienta a estructurar objetivos de desarrollo concertados entre las distintas unidades territoriales presentes en el programa, lo que requiere de ajustes en los modelos de gestin regional, en trminos de estrategias de desarrollo, estructuras, procesos, perfil del cuadro funcional y sistema de informacin (Marini & Martins; 2004). Esta articulacin pretende coordinar el proceso de toma de decisiones principalmente por ajustes mutuos, y tiene gran nfasis en el uso de dispositivos de enlace creado en el reglamento operativo del programa (Minztberg; 1991).

29

Vase Reglamento Operativo del Programa del 18 de Octubre del 2004

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4.9.2.2 Articulacin Horizontal Implica articular las diversas organizaciones que implementan polticas de desarrollo en una misma unidad territorial polticoadministrativa donde se ejecuta el programa. Trata de establecer, para cada rea de intervencin del programa, una red de organizaciones circunscritas a ella en su implementacin (Marini & Martins; 2004). Complementariamente, se puede afirmar que esta articulacin no descansa en la distribucin de poder por la lnea de mando de la estructura de gestin. Corresponde ms bien a una coordinacin de rganos con distintas funciones de poder en la estructura superior de decisiones, como ocurre entre un rgano ejecutivo y uno de decisin o cuerpo colegiado (Minztberg; 1991). Por tanto, podemos encontrar estas articulaciones entre Secretara Ejecutiva Comit de Coordinacin a nivel nacional, a nivel de las regiones, Unidad Ejecutora Zonal Comits Zonales. 4.9.2.3 Articulacin Intersectorial Es aquella coordinacin y cooperacin que se espera ocurra entre los distintos organismos co ejecutores del programa, si bien tienen un mbito de accin especfico, comparten un pblico objetivo comn. La intersectorialidad est asociada a una gran consistencia lgica y operacional de las acciones de desarrollo, entre diversas entidades involucradas en las mismas zonas territoriales. Busca desarrollar una visin intersectorial sobre acciones de desarrollo, que tienen impacto sobre un territorio determinado y beneficiarios comunes. 4.9.3 Capacidad Poltica de los Actores

La capacidad poltica de los actores se refiere a los conocimientos, habilidades y competencias que les permite visualizar y potenciar distintas herramientas polticas y de gestin para la implementacin del modelo de gestin. Los elementos que deben estar presentes son los siguientes: Liderazgo e Influencia sobre las decisiones tanto en el proceso como resultado final. 4.9.3.1 Liderazgo Lo entendemos como la capacidad propia de una persona o de una institucin para conducir, coordinar e integrar a otros a un proceso de decisin. Utilizaremos la tipificacin weberania de liderazgo desde la perspectiva de las fuentes de legitimidad: el poder legal, propio de los estados burocrticos, con leyes que mandan, permiten o prohben, donde tales mandatos estaran por encima de los individuos que los ejercen; el poder tradicional, basado en caracteres sacros o en una autoridad heredada y/o patriarcal que por principio no se cuestiona; y el poder carismtico, basado en una situacin casi afectiva a la persona de un jefe, que descansa en sus aptitudes y caractersticas de personalidad individual (Weber, 1997 edicin). 4.9.3.2 Influencia sobre las decisiones Se puede definir como la capacidad de los actores de realizar acciones en las cuales se potencia el desarrollo de una idea, de un objetivo o de un beneficio, es decir, lograr que una persona distinta a uno, haga por uno lo que uno desea (Bobbio, et. al. 1999), para la comunidad o rea territorial. Representa la capacidad de los actores para influir tanto en el proceso como en el resultado final. Claramente, esto se concatena con la capacidad de generar y articular redes que contengan en si mismas la capacidad influir en las decisiones de los actores. 4.9.3.3 Confianza Un elemento clave para el funcionamiento del sistema de gestin desarrollado por el programa es la confianza, tanto entre los actores, como de los actores en el sistema (confianza en s y confianza para s). Se indaga la

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percepcin de los actores respecto de la existencia de confianza, como tambin de los facilitadores y obstaculizadores de ella. La confianza es un elemento intangible que se produce entre los actores. Significa que un actor cree en las acciones de otro actor, en trminos de los resultados esperados por el primero. Significa tambin la capacidad de un actor para creer y reaccionar frente a los argumentos que esgrime otro, y cambiar sus posiciones en pro de un resultado tangible y racionalmente esperable (Putnam, 1994). La confianza se fortalece entre los actores cuando los resultados han sido producto de un proceso transparente y normado, lo que le otorga legitimidad al sistema de gestin. Se debilita cuando los resultados estn sujetos a procesos poco normados y los actores perciben arbitrariedad en el proceso, como tambin en las decisiones que responde a la autoridad legal o que tienen excesiva permeabilidad de los grupos de presin. Como resultado, pierden legitimidad los procedimientos, los resultados y finalmente, el sistema de gestin en su globalidad. Pasamos entonces a un proceso inverso, de desconfianza y de desarticulacin del sistema de gestin, porque los actores permanentemente lo critican y deslegitiman. 4.9.3.4 Participacin Entendemos participacin, en trminos generales, como la accin colectiva de los actores sociales e institucionales de integrarse, proponer, controlar y evaluar crticamente los procesos de decisin pblica (Lechner; 1991, Zimmerman; 1992, Mouffe; 1992, Cunill; 1997, Bobbio et. al; 1999 edicin), en las esferas territoriales especficas donde se ejecuta el programa. El estudio indaga los niveles de participacin como tambin la visin de los actores al respecto. Se expresa en trminos de intervencin directa o delegada en las decisiones de poltica pblica. En nuestra realidad institucional, la participacin de las organizaciones sociales y polticas est determinada por los espacios y canales de deliberacin colectiva a nivel nacional, regional, provincial y comunitario del programa. 4.9.4 El componente institucional del modelo del Gestin del Programa

Entendemos la dimensin institucional como la otra parte del sistema de gestin regional, en la cual se apoya la estructura decisional poltico administrativa, por medio de la utilizacin de las normas y de los instrumentos de planificacin y gestin. 4.9.4.1 Conocimiento y Aplicacin de normas e instrumentos El estudio aborda la capacidad tcnica de los actores tanto en el conocimiento de normas e instrumentos, como su utilizacin para la gestin. Busca observar las particularidades de la utilizacin y entendimiento de esta dimensin, con el fin de entender la importancia relativa que le dan los actores a esta parte de la estructura del modelo de gestin. Especficamente, se indaga sobre la construccin de poder racional - legal (Weber, 1997 edicin) del modelo. Por tanto, se observa la percepcin de los actores en el uso de las normas legales que sustentan el aparato poltico administrativo de gestin. Se analiza la percepcin respecto de la aplicabilidad y utilidad de la legislacin y la normativa vigente. La idea central es visualizar cmo los actores se refieren a la utilidad de la normativa vigente vinculada al logro de sus objetivos y funciones. Es tambin entender cul es el valor crtico que le dan a la normativa y si esta les permite ordenar y mejorar sus procesos de gestin regional. Para ello, se examina la utilizacin de la legislacin y normativa vigente en sus aspectos tecno-administrativos, como tambin el manejo conceptual de los actores institucionales del sistema de gestin. En cuanto a los instrumentos de gestin, se indaga sobre la percepcin de uso de las herramientas de planificacin y gestin regional, as como de programacin de inversiones establecidos por la normativa vigente en las distintas unidades territoriales a saber: la regin, provincia o comuna. Por ltimo, se analiza la capacidad de creacin y

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utilizacin de otros instrumentos legales para el funcionamiento del sistema de gestin regional, en particular, si se han creado algn tipo de reglamento que sustente las herramientas que se han desarrollado en las regiones. 4.9.4.2 Particularidades del modelo Desde la perspectiva sistmico estructural funcionalista (Parsons, 1966), se indaga sobre cmo el sistema de gestin de cada una de las regiones estudiadas tiene sus particularidades que la diferencia de otras regiones, a partir de la percepcin y manejo de los actores de su propio sistema y su capacidad de comparacin con respecto a otras regiones. Esto incide en las posibilidades y formas de institucionalizacin del sistema. 4.9.5 Anlisis por regin

4.9.5.1 Regin de Tarapac 4.9.5.1.1Articulacin y coordinacin poltico - administrativa de los actores Articulacin Vertical Fortalezas ? Poseer el reglamento operativo del programa. ? Conocimiento de cmo han funcionado otros programas en este mbito (FOSIS). Debilidades ? Percepcin de la Secretara Ejecutiva como dbil en la coordinacin vertical. ? Poca claridad de parte la SE en la orientacin del objetivos operativos para UEZ. ? Definiciones errticas en las orientaciones para la organizacin y definicin de prioridades en el mbito regional del programa. ? Se reconoce que no exista una metodologa de trabajo entre las distintas unidades territoriales que permitiera un trabajo ms coordinado. ? Desfases en el inicio de la ejecucin de los componentes lo que perjudico la coordinacin vertical del programa. ? Poca claridad en la funcin de los promotores, lo cual debilitaba la ejecucin coordinada del programa en la comunidad. Acciones ? Fortalecer la coordinacin con la S.E. por medio de la creacin de un comit de gestin nacional del Programa donde se integren los directores UEZ. ? Consolidar y articular un nmero claro de objetivos, actividades y metas entre la S.E.; la UEZ y la UOZ, a travs de una carta de compromisos de gestin, este instrumento debe permitir el control de la integracin y coordinacin vertical de objetivos del programa en trminos operativos. ? Definir con mayor claridad los mbitos de competencia de los cargos claves para coordinacin vertical del programa. En trminos jerrquicos y operativos se definen los siguientes cargos: Promotores; encargado de UOZ; encargado UEZ; Secretario Ejecutivo. ? Elaborar una planificacin anual de reuniones de coordinacin con estos funcionarios de parte de la SE en regiones, como de la UEZ con sus UOZ y promotores. ? Realizar un seminario nacional con la presencia de los encargados de UEZ, encargados UOZ y promotores para tratar los temas de

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Articulacin Vertical Fortalezas Debilidades Acciones coordinacin e integracin vertical del programa. ? Disear el flujo de comunicacin en lnea tanto escrito como electrnico que permita tener informada a esta estructura de coordinacin del programa. ? Disear una ficha tcnica para el control de las acciones de coordinacin, entre la S.E., UEZ, UOZ y promotores, que pueda ser visualizada on line.

Articulacin Horizontal Fortalezas Debilidades Acciones ? Elaborar un manual de funcionamiento de las instancias participativas del programa. ? Controlar su real funcionamiento, asistencia, participacin efectiva, anlisis de la discusin de las reuniones, e implementacin de las propuestas de acciones. ? Capacitar a las estructuras regionales y comunitarias del programa en metodologas e instrumentos de participacin. ? Contar con una subsecretaria ? Poca claridad en un inicio el rol que entiende del tema y es sensible del comit zonal. con los procesos Regionales. ? Falta en los inicios del programa una metodologa clara para el funcionamiento del COZ. ? Poca experiencia del equipo regional en acciones de participacin institucional.

Articulacin Intersectorial Fortalezas ? Compromiso de la CONAF con el programa. ? Ordenamiento administrativo del programa en el ltimo ao lo cual permite entregar informacin adecuada a los co - ejecutores. ? Contar con Sistema de monitoreo incipiente, muy til para el acompaamiento de los proyectos que permite entregar informacin a los co ejecutores de sus avances. Debilidades ? Falta de apoyo poltico de las autoridades regionales para la coordinacin de los co ejecutores a nivel regional. ? Prioridades regionales en mbito de los co ejecutores que no priorizaban al programa. ? Claras dificultades de convocatoria por parte de la UEZ a los co ejecutores. ? Puesta en marcha del programa desfasado lo que profundiz la descoordinacin entre los co ejecutores. Acciones ? Lograr el apoyo poltico de la mxima autoridad regional para la convocatoria de los co ejecutores a nivel de la regin. Esto puede ser apoyado por S.E. ? Realizar un seminario regional con los co ejecutores con el objetivo de sensibilizar e integrar a los co ejecutores a niveles regionales. ? Disear acuerdos operativos con los co ejecutores en donde se definan actividades metas y productos del programa en el

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Articulacin Intersectorial Fortalezas Debilidades ? Problemas de acuerdos institucionales a nivel de la regin Orgenes CONADI. ? Los co ejecutores a nivel regional no priorizaban los objetivos del programa. Acciones mbito de la regin. Estos acuerdos deben estar en el marco de la coordinacin que realiza UEZ, pero quien controla su ejecucin articulada es la UOZ. ? Determinar cuales son las reas de conflicto entre CONADI regional y UEZ, elaborar un acuerdo operativo de ejecucin coordinada entre ambas instancias.

4.9.5.1.2Capacidad Poltica de los Actores. Liderazgo Fortalezas Debilidades ? Contar con una subsecretaria ? El programa tena jefes, pero que entienda del tema y es sensible no lderes lo cual dificult su puesta con los procesos Regionales. en marcha a nivel regional. ? Problemas de competencias de los liderazgos Institucionales en el mbito de la regin. Orgenes CONADI. Oportunidades ? Orientar el rol de los jefes zonales y entregarles mayores competencias para las labores encomendadas por el programa. ? Disear una ficha de evaluacin de los encargados de las UEZ y UOZ, con el fin de detectar a tiempo sus debilidades y poder corregir sus errores. Esta ficha se debera aplicar cada semestre. ? Fomentar el liderazgo que tiende a articular y coordinar las acciones del Programa, ms que un liderazgo autocrtico. Analizar las habilidades emocionales de liderazgo del actual Director del Programa en la regin y si no cumple con el perfil sealado, removerlo. Para posteriormente llamar a concurso el cargo con el perfil sico social adecuado. ? Definir las competencias de liderazgo del encargado de Programa en la regin y del director regional de CONADI.

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Influencia sobre las decisiones Fortalezas ? No se presentan fortalezas en este mbito. Debilidades ? Poca o nula capacidad de influir en las estructuras polticodecisionales nacionales en cuanto a lograr que sus propuestas sean escuchadas y tomadas en cuenta. ? Poca o nula capacidad de influir en las decisiones regionales que apoyen la ejecucin del programa. ? Poca capacidad de hacer alianzas con la CONADI, quien es el aliado natural y estratgico del programa. Acciones ? Elaborar un mapa institucional relacional que permita definir los aliados poltico institucionales ms importantes para el logro de los objetivos del programa en la regin. ? A partir del punto anterior definir una estrategia conversacional con cada uno de ellos, con el fin de influir positivamente en sus decisiones y que apoyen las acciones del programa en la regin. ? En la ejecucin de esta estrategia se debe ir evaluando permanentemente las acciones y sus resultados con el fin de ajustarse a las situaciones nuevas.

4.9.5.1.3Confianza Confianza Fortalezas ? Problemas de coordinacin entre Orgenes CONADI, que era percibido por las comunidades. ? Se identifican con claridad las comunidades ancestrales y se reconoce sus derechos de propiedad de las tierrsa y aguas. Debilidades ? Errores en la implementacin del programa, en particular, el componente productivo, el cual gener demasiadas expectativas a las comunidades. ? Las consultoras que apoyan el trabajo de intervencin en las comunidades son pocas y la calidad de sus trabajos es pobre lo que debilita los lazos de confianza entre el programa y las comunidades. ? Poco esfuerzo por trabajar los aspectos culturales y organizacionales de las comunidades. ? Excesivo uso de recursos de publicidad que no da cuenta de lo que efectivamente el Programa est destinado a realizar. Acciones ? Definir con claridad los interlocutores validos desde el programa hacia la comunidad y los ejecutores. ? Mejorar la relacin con las consultoras y apoyar su trabajo desde la institucionalidad con el objetivo de controlar ms sus funciones y el trabajo con las comunidades. ? Integrar las comunidades en forma ms pro activa a las acciones del programa. ? Fortalecer el trabajo del componente de fortalecimiento de la institucionalidad indgena. ? Orientar las acciones de comunicacin del programa hacia generar ms dialogo con las comunidades y canalizar sus inquietudes tanto por la ejecucin como de cumplimiento de objetivos. No se puede dejar de olvidar que es la comunidad la que detecta los

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Confianza Fortalezas Debilidades Acciones aciertos y/o desaciertos en la ejecucin del programa. Por tanto son relevantes a la hora de evaluar el programa. 4.9.5.1.4Participacin Participacin Fortalezas ? El programa contempla la participacin de las comunidades indgenas en la ejecucin y evaluacin del programa, a travs, del COZ a nivel regional. Debilidades ? Realizacin de muy pocas reuniones del COZ. ? Poca participacin de las comunidades en la definicin de los proyectos por parte de las consultoras. ? Escaso conocimiento de metodologas de participacin de parte de las consultoras y equipo regional de Orgenes. Oportunidades ? Elaborar un plan de contingencia en este mbito, en donde se sealen las actividades ms relevantes con las comunidades. ? Fiscalizar con mayor precisin las acciones de las consultoras, sobre todo cuando realizan la priorizacin de los proyectos. Estas actividades deben ser eminentemente participativas y la comunidad tiene que respaldar estas acciones. Lo anterior no debe ser respaldado con las firmas de la directiva de la comunidad, sino que por los beneficiarios del programa en un evento participativo. En este evento deben estar los representantes del programa que deben actuar como ministros de fe. ? Desarrollar un plan de capacitacin para los funcionarios del Programa como los co ejecutores que les permita conocer y aprender metodologas para la participacin social. Para posteriormente aplicarlas en las acciones del programa y/o saber como corregir las acciones llevadas en este mbito por los consultores y promotores.

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4.9.5.1.5El componente institucional del modelo de Gestin del Programa. Conocimiento y Aplicacin de normas e instrumentos Fortalezas Debilidades ? Existe un conocimiento ? Poco descentralizado el acabado de la normativa del programa para su gestin programa, en particular, del administrativa. reglamento operativo. ? Las reglas del BID en cuanto a ? Ordenamiento administrativo temas administrativos son distintas del programa en el ltimo ao en la a la administracin pblica chilena. regin. ? La UEZ debe desarrollar ? Creacin de un sistema de instrumentos de evaluacin monitoreo. adecuados a la realidad comunitaria de la regin. ? La seleccin de los promotores es muy dbil y vinculada fuertemente a aspectos polticos. ? La dispersin geogrfica de las comunidades en la regin eleva los costos de operacin de la UEZ y los promotores, no hay recursos suficientes para la operacin del programa. 4.9.5.1.6Particularidades del modelo Regional. La regin presenta como principal particularidad de su modelo de gestin la creacin de un sistema de monitoreo de proyectos, el cual le ha permitido controlar mejor su gestin y apoyar el ordenamiento administrativo y financiero de la ejecucin del programa en la regin. 4.9.5.2 Regin de Antofagasta. 4.9.5.2.1Articulacin y coordinacin poltico - administrativa de los actores Articulacin Vertical Fortalezas Debilidades Acciones y sntesis. ? La secretaria ejecutiva debe tener una mirada incentivadora a los logros del programa y no punitiva como lo tuvo con esta regin. ? Los ajustes presupuestarios deben ser consultados a las UEZ con el fin de no producir trastornos en la ejecucin de sus acciones. ? La S.E. debe orientar sus acciones ms coordinadamente con la realidad regional y dejar que se consoliden equipos de trabajo sobre ? La comunidad beneficiaria ? La S.E. impone el modelo desarrollado por el programa. coincide con la comuna. ? Existe un trabajo con estas ? La S.E. no observa las comunidades desde la dcada de oportunidades que tienen las los noventa. regiones y las comunidades beneficiarias para ajustar la estructura orgnica del programa. ? Pocos recursos para la operacin del programa debilita su gestin. ? Recortes presupuestarios inadecuados por parte de la S.E. Oportunidades ? Desarrollar una jornada de capacitacin en cuanto al uso de instrumentos de gestin para mejorar las capacidades operativas y de control del programa. ? Descentralizar las acciones de control y seguimiento en la regin con el fin de apoyar la gestin del programa. ? Elaborar un sistema de seleccin de personal regional, donde se establezcan el perfil del promotor, sus requisitos y competencias profesionales. ? Incrementar los recursos de operacin del programa en la regin, segn las necesidades de la segunda fase y las propuestas de accin enunciadas en este documento.

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Articulacin Vertical Fortalezas Debilidades ? Limitaciones en cuanto a Infraestructura. ? Los procedimientos poco claros de la S.E. en cuanto a la instalacin del programa perjudico en alguna medida la ejecucin del programa. Acciones y sntesis. todo cuando su evaluacin es positiva. ? Regionalizar el programa y simplificar las estructuras regionales con el fin de mejorar la coordinacin regional local y regional nacional. ? Descentralizar la decisin de qu otras instituciones pblicas pueden participar del programa, entendiendo la realidad territorial de las comunidades. Como es el caso del riego y aguas. ? En trminos de la articulacin vertical esta regin no tuvo mayores contratiempos debido a sus fortalezas, no obstante, las debilidades y discrecionalides de la S.E. debilitaron el trabajo de U.E.Z.

Articulacin Horizontal Fortalezas ? Trabajo territorial con las comunidades antes de la creacin de Orgenes. ? La UEZ tuvo la visin de apoyar lo que ya exista y sumar esfuerzos. ? Planificacin de carcter territorial con apoyo y validacin de la comunidad. ? El COZ tiene presencia de todos los dirigentes de las comunidades beneficiarias. ? El reconocimiento y el trabajo en conjunto con las comunidades potenciaron el rea de desarrollo indgena. ? La cantidad de comunidades beneficiarias del programa en la regin son 13 lo que es un nmero muy inferior con respecto al resto de las regiones donde se ejecuta el programa. Debilidades ? En este mbito no se presentan claras debilidades, ya que, como se menciona en las fortalezas el trabajo ex antes y el bajo nmero de comunidades permiti un trabajo coordinado horizontalmente. Acciones ? La accin ms importante para el programa es sistematizar la experiencia de la regin con el fin de recoger los aprendizajes y transferirlos a las otras regiones donde se ejecuta el programa. Desarrollar un programa de pasantas de los funcionarios de la UEZ como de los dirigentes de las comunidades a otras regiones a contar su experiencia.

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Articulacin Intersectorial Fortalezas Debilidades Acciones ? Recoger la experiencia de planificacin de la ADI y sistematizarla en un documento para transferirla a otras regiones. ? No se expresan debilidades en ? La planificacin territorial este mbito. existente facilit la coordinacin intersectorial. ? El liderazgo y apoyo poltico del Intendente al programa permiti una mejor coordinacin interinstitucional. ? Incorporacin de otros sectores no determinados por el programa orgenes. 4.9.5.2.2Capacidad Poltica de los Actores. Liderazgo Fortalezas ? Apoyo de parte del Intendente Regional a la ejecucin del programa. ? Apoyo de la Alcaldesa a la ejecucin del Programa. ? El liderazgo y conocimiento de los profesionales y promotores de la ADI. Influencia sobre las decisiones Fortalezas ? Apoyo de parte del Intendente Regional a la ejecucin del programa. ? Apoyo de la Alcaldesa a la ejecucin del Programa. 4.9.5.2.3Confianza. Confianza Fortalezas ? Liderazgo comprometido con el programa. ? Conocimiento de la ADI. ? Participacin efectiva de la comunidad. ? Acciones ex antes del programa en mbito de desarrollo de la comunidad. Debilidades Acciones ? En este mbito no se presentan ? Observar y sistematizar la debilidades, lo que se explica por la experiencia de los lderes con el fin capacidad de sus liderazgos y las de transferir a otras regiones. acciones ex antes del programa. Debilidades Acciones ? No se presentan debilidades en ? Mantener a nivel regional la este mbito. cultura de apoyo al programa, ya que si el Intendente cambia con el futuro gobierno se pueda debilitar el respaldo. Debilidades ? No se reconocen debilidades ya que esto es lo esperable por parte de quienes tienen la obligacin de dirigir socio polticamente las instituciones a su cargo. Acciones ? Sistematizar la experiencia de estos lderes con el fin de difundirla como una buena prctica desarrollada en el marco del programa orgenes en la regin.

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4.9.5.2.4Participacin Participacin Fortalezas Debilidades no Acciones presenta ? Fomentar y mantener esta cultura de participacin a nivel territorial. ? Transferir a otros COZ las prcticas de participacin de los directivos y representantes indgenas en el COZ de la regin de Antofagasta. ? Mantener la estructura participativa a posteriori del fin del programa. Debe quedar como una capacidad instalada de la institucionalidad pblica y de las comunidades. ? COZ en donde participan la ? Este mbito totalidad de los representantes de la debilidades. comunidad.

4.9.5.2.5El componente institucional del modelo de Gestin del Programa Conocimiento y Aplicacin de normas e instrumentos Fortalezas Debilidades ? El uso adecuado de ? La imposicin de la S.E. de instrumentos de planificacin. formas de trabajo diseadas en el ? La experiencia de trabajo de la reglamento operativo. institucionalidad pblica con las ? La discrecionalidad de S.E. en comunidades beneficiarias. trminos de uso de recursos ? La excelente coordinacin con administrativos y financieros. las de los sectores por medio del instrumento llamado territorio de planificacin. 4.9.5.2.6Particularidades del modelo Las particularidades del modelo se centran en los siguientes elementos: ? ? ? ? Claro liderazgo de las autoridades regionales y comunales que apoyaron la ejecucin del programa. Instrumentos y experiencia de planificacin consolidada antes de la llegada del programa Orgenes a la regin. Se desarroll confianza en el modelo que se implement, por tanto las coordinaciones dieron resultado, como tambin, la participacin en COZ de parte de los dirigentes de la comunidades beneficiarias. Equipo profesional que orient y organiz el programa en la regin lo adecu a las experiencias de trabajo en la ADI pre existentes y a la realidad de las comunidades.

Oportunidades ? Desarrollar un pacto de descentralizacin del programa tanto desde el punto de vista de su planificacin, organizacin, ejecucin, control y seguimiento.

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4.9.5.3 Regin del Bio - Bio. 4.9.5.3.1Articulacin y coordinacin poltico - administrativa de los actores Articulacin Vertical Fortalezas ? Estructuracin del comit regional indgena. ? Conocer la estructura territorial de las comunidades. ? Se ha logrado que una parte de las decisiones del programa pasen por la regin situacin que en sus inicios no se dio as.

Debilidades ? Escasa facultades en materias financieras a nivel regional y comunitario. ? La demarcacin de lneas de trabajo no adecuadas a la realidad regional territorial de la regin. ? Una dbil relacin entre lo dispuesto nacionalmente para los procesos de coordinacin del programa y la realidad regional. Ejemplo las dimensiones territoriales de las comunidades. ? La sobre preocupacin de la S.E. de ejecucin de la planificacin nacional por sobre la territorial regional. ? Falta una visin ms integral de la planificacin y de los resultados a nivel nacional del Programa. ? Exceso de burocracia en la S.E. impeda mejorar los niveles de coordinacin con UEZ. ? El programa no tiene un enfoque territorial adecuado por lo cual hace ms difcil la coordinacin vertical institucional.

Acciones y sntesis. ? La secretaria ejecutiva del programa debe tener una mirada incentivadora a los logros del programa y no punitiva como lo tuvo con esta regin. ? Los ajustes presupuestarios deben ser consultadas a las UEZ con el fin de no producir trastornos en la ejecucin de sus acciones. ? La S.E. debe orientar sus acciones ms coordinadamente con la realidad regional y dejar que se consoliden equipos de trabajo sobre todo cuando su evaluacin es positiva. ? Regionalizar el programa y simplificar las estructuras regionales con el fin de mejorar la coordinacin regional local y regional nacional. ? Descentralizar la decisin de qu otras instituciones pblicas pueden participar del programa, entendiendo la realidad territorial de las comunidades. Como es el caso del riego y aguas. ? En trminos de la articulacin vertical, esta regin no tuvo mayores contratiempos debido a sus fortalezas, no obstante, las debilidades y discrecionalidades de la S.E. debilitaron el trabajo de la U.E.Z.

Articulacin Horizontal Fortalezas ? Estructuracin de un comit regional Indgena. ? Representacin indgena en CRI. ? Conocer las comunidades en las cuales se implemento el programa.

Debilidades ? El COZ es un rgano muy dbil en atribuciones solo valida acciones. ? El COZ no define polticas, ni acciones de trabajo, parece una instancia sin mayor injerencia en el desarrollo del Programa.

Acciones ? Elaborar un manual de funcionamiento de las instancias participativas del programa. ? Controlar su real funcionamiento, asistencia, participacin efectiva, anlisis de la discusin de las reuniones, e

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Articulacin Horizontal Fortalezas ? A nivel del COZ se desarrollo una buen relacin entre Dirigentes y Autoridades.

Debilidades

Acciones implementacin de las propuestas de acciones. ? Capacitar a las estructuras regionales y comunitarias del programa en metodologas e instrumentos de participacin.

Articulacin Intersectorial Fortalezas ? Estructuracin del Comit Regional Indgena. ? Buenas relaciones interinstitucionales entre los co ejecutores. ? Existe experiencia en la regin en trabajo Inter. sectorial ex antes de la puesta en marcha del P.O. ? La coordinacin del Programa no solo se da entre los niveles directivos de los co ejecutores, tambin se hace a niveles intermedios de los servicios.

Debilidades ? Al inicio del programa los encargados de componente se planteaban como impositores de una lgica centralizada, esto vario en el tiempo. ? La coordinacin tcnica fue un poco ms lenta y an se presentan resistencias. ? La historia institucional de los servicios desde la perspectiva del personal tcnico an genera resistencia al trabajo intersectorial. ? El diseo del programa orgenes tiene una sobre utilizacin de los proyectos como instrumento de inversin lo cual no ayuda tener por parte de los co ejecutores una visin ms integral del desarrollo de las comunidades. ? Falta una visin ms integral en la planificacin nacional del P.O. ? Los instrumentos que posean los co ejecutores no eran adecuados para la ejecucin del programa, se fueron adecuando en el tiempo. ? Bajo nivel de evaluacin y seguimiento de los alcances sectoriales e intersectoriales del programa.

Acciones ? Sistematizar la experiencia del Comit Regional Indgena y transferirla a las otras regiones que ejecutan el Programa. ? Desarrollar una instancia regional encargada del seguimiento y evaluacin sectorial e intersectorial del programa. ? Integrar en la segunda fase nuevos sectores que permitan avanzar en el desarrollo de las comunidades indgenas. ? Continuar con la capacitacin de los funcionarios pblicos de los servicios que trabajan directamente con las comunidades. ? Flexibilizar el uso de proyectos como mecanismo de inversin, dar paso al uso de instrumentos de programacin que poseen una mayor capacidad de integracin y articulacin intersectorial.

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4.9.5.3.2Capacidad Poltica de los Actores Liderazgo Fortalezas Debilidades Acciones ? Sistematizar la experiencia de estos lideres con el fin de difundirla como una buena prctica desarrollada en el marco del programa orgenes en la regin. ? El liderazgo del Intendente en ? No se presentan debilidades en cuanto a crear instancias polticas este mbito en la regin. de coordinacin. ? Insistir en el uso del modelo de planificacin territorial que la regin posee antes de la implementacin de P.O. ? El comit regional indgena es una direccin colectiva que potencia el trabajo intersectorial y el liderazgo unipersonal de los representantes de las instituciones que participan en l. Influencia sobre las decisiones Fortalezas ? Se ha logrado que una parte de las decisiones del programa pasen por la regin situacin que en sus inicios no se dio as. Debilidades ? Los dirigentes mapuches que pertenecen al COZ sienten que tienen escasa participacin y no influyen en las decisiones del programa. ? La primera fase del programa fue muy rgida en su aplicacin por tanto fue difcil influir en modificaciones que permitieran absorber las demandas comunitarias. Acciones ? Redefinir el rol del COZ entregndole funciones y atribuciones de carcter, normativo, fiscalizador y evaluativo. ? Otorgarle a las instancias de participacin del programa un rol ms propositivo de ideas y no de receptor de funciones de validacin de procesos de gestin.

4.9.5.3.3Confianza. Confianza Fortalezas ? Conocer las comunidades y haberlas visitado en el perodo de instalacin del programa. ? Los encargados de componentes recogan las necesidades de las comunidades para orientar el trabajo de los servicios co ejecutores. Debilidades ? Pasa por un trabajo con las comunidades y los dirigentes. Esto ha sido lento. ? Graves problemas en los flujos financieros del programa, que atrasaban su ejecucin y minaba la confianza lograda con las comunidades. ? Por problemas de gestin a nivel nacional se deba responder a las comunidades con evasivas o Acciones ? Integrar las comunidades en forma ms pro activa a las acciones del programa. ? Fortalecer el trabajo del componente de fortalecimiento de la institucionalidad indgena.

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Confianza Fortalezas Debilidades repuesta dilatorias lo que colocaba en entre dicho la confianza depositada por ellos en los encargados regionales. ? La funciones del COZ, no aportan a generar ms confianza entre los dirigentes y la institucionalidad debido a las dbiles funciones que se cumplen en este rgano. ? La primera fase del programa fue muy rgida en su aplicacin por tanto fue difcil influir en modificaciones que permitieran absorber las demandas comunitarias. 4.9.5.3.4Participacin Participacin Fortalezas ? Participacin de representantes indgenas en el CRI. ? Los dirigentes indgenas lograron conocer el funcionamiento del Estado. Debilidades ? Los dirigentes mapuches que pertenecen al COZ sienten que no influyen en las decisiones del programa. ? La participacin de las comunidades en la decisin de los proyectos y asignacin de recursos es de baja influencia. ? El programa estructuralmente no permite con facilidad recoger las demandas de la comunidad. Se privilegia la planificacin nacional por sobre la regional comunitaria. Acciones ? Redefinir el rol del COZ en forma participativa, es decir, con integrantes de la comunidad rearticular su misin como instancia de participacin. ? Descentralizar las decisiones programticas por componente con el fin de que las comunidades participen en la definicin de polticas y proyectos territoriales del P.O. ? Integrar a las organizaciones intermedias del Pueblo Mapuche en los procesos de toma de decisiones. Ya sea como cuerpo consultivo asesor o como integrante regular de las instancias de participacin del P.O. ? Desarrollar una poltica de capacitacin para las comunidades, en los siguientes aspectos: metodologas de participacin, liderazgo, gestin y control social. ? Desarrollar un plan de capacitacin para los funcionarios del Programa as como los co Acciones

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Participacin Fortalezas Debilidades Acciones ejecutores que les permita conocer y aprender metodologas para la participacin social. Para posteriormente aplicarlas en las acciones del programa y/o saber como corregir las acciones llevadas en este mbito por los consultores y promotores. 4.9.5.3.5El componente institucional del modelo de Gestin del Programa. Conocimiento y Aplicacin de normas e instrumentos Fortalezas ? Poseer un modelo de gestin territorial ex antes de la puesta en marcha de P.O. ? Los dirigentes indgenas lograron conocer el funcionamiento del Estado. ? Se ha logrado que una parte de las decisiones del programa pasen por la regin, situacin que en sus inicios no se dio as. Debilidades ? Escasas facultades en materias financieras a nivel regional y comunitario. ? La demarcacin de lneas de trabajo no adecuadas a la realidad regional territorial de la regin. ? Hay facultades para definir que hacer pero no hay recursos. ? Pocos recursos financieros para financiar el trabajo en terreno. ? La sobre preocupacin de la S.E., de ejecucin de la planificacin nacional por sobre la territorial regional. ? Graves problemas en los flujos financieros del programa, que atrasaban su ejecucin y minaba la confianza lograda con las comunidades. ? Diferencias claras en la solucin de los conflictos administrativos contenciosos por parte de la S.E. esto generaba permanentemente incertidumbre en los niveles regionales y comunitarios. ? El R.O. del programa impeda integrar nuevos temas al desarrollo del programa como es el caso de la Educacin de Adultos. Acciones ? Se debe descentralizar la ejecucin del programa a nivel de la regin y la S.E. debe cumplir un rol orientador y fiscalizador. ? Desarrollar y estructurar presupuestos regionales, que se controlen regionalmente. ? Realizar los ajuste necesarios a los instrumentos y sus cuerpos legales que los sustentan. ? Elaborar una poltica de capacitacin a los organismos pblicos en general, sobre metodologas y ajustes de instrumentos de intervencin con pertinencia y sensibilidad cultural indgena. ? Disear los instrumentos de medicin cualitativa para medir los logros de los ajustes de instrumentos y acciones del sector pblico en el marco del desarrollo y ejecucin del P.O. ? Elaborar un sistema de seleccin de personal regional, donde se establezcan el perfil del promotor, sus requisitos y competencias profesionales. Incrementar los recursos de operacin del programa en la regin, estos segn las necesidades de la segunda fase y las propuestas de accin enunciadas en este documento.

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4.9.5.3.6Particularidades del modelo Las particularidades del modelo se centran en los siguientes elementos: ? Claro liderazgo de las autoridades regionales y comunales que apoyaron la ejecucin del programa. ? Instrumentos y experiencia de planificacin consolidada antes de la llegada del programa Orgenes a la regin. ? Estructuracin de un Comit Regional Indgena. Participan de esta instancia el Intendente, Gobernadores y Directores de Servicio que participan de la poltica de desarrollo indgena. ? La UEZ no posee encargado de Salud y de Educacin, estos componentes son coordinados desde las mismas SEREMIas. ? Poseer un modelo de gestin territorial ex antes de la puesta en marcha de P.O. ? Existen claras reas de desarrollo indgena. ? Se logra desarrollar una lgica de cooperacin entre los encargados de componentes de la UEZ y los servicios co ejecutores. ? Equipo profesional que orient y organiz el programa en la regin lo adecu a las experiencias de trabajo en la ADI pre existente y a la realidad de las comunidades. 4.9.5.4 Regin de la Araucana. 4.9.5.4.1Articulacin y coordinacin poltico - administrativa de los actores Articulacin Vertical Fortalezas ? La presencia de una estructura nacional y regional clara determinada por R.O. ? Reconoce con claridad los territorios donde se ejecuta el programa y las comunidades respectivas.

Debilidades ? El P.O. en su inicio se artcul sin una orgnica conocida. ? Se instala en regiones sin reconocimiento de sus particularidades. Regional - Local Comunitario. ? El diseo institucional no contempl las dificultades de coordinacin del programa en las regiones con mayor cantidad de comunidades beneficiarias. ? Exceso de burocracia intermedia y el nivel de toma de decisiones lejano a los beneficiarios. ? La S.E procede en temas de coordinacin en forma homognea para todo el pas y no reconoce particularidades regionales. ? Dificultades de coordinacin entre las UEZ UOZ por falta de recursos y extensin territorial.

Acciones. ? Descentralizar la gestin del programa a nivel de la regin, con el objetivo de recoger con mayor claridad la realidad institucional, cultural y territorial del pueblo Mapuche. ? Capacitar la estructura regional del P.O. en temas de coordinacin, articulacin e integracin Interinstitucional para el desarrollo del programa. ? Consolidar y articular un nmero claro de objetivos, actividades y metas entre la S.E., la UEZ y la UOZ, a travs de una carta de compromisos de gestin, este instrumento debe permitir el control de la integracin y coordinacin vertical de objetivos del programa en trminos operativos. ? Definir con mayor claridad los mbitos de competencia de los cargos claves para coordinacin vertical del programa. En trminos jerrquicos y operativos se definen los siguientes cargos: Promotores;

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Articulacin Vertical Fortalezas

Debilidades

Acciones. encargado de UOZ; encargado UEZ; Secretario Ejecutivo. ? Elaborar una planificacin anual de reuniones de coordinacin con estos funcionarios de parte de la SE en regiones, como de la UEZ con sus UOZ y promotores. ? Realizar un seminario nacional con la presencia de los encargados de UEZ, encargados UOZ y promotores para tratar los temas de coordinacin e integracin vertical del programa. ? Disear el flujo de comunicacin en lnea tanto escrito como electrnico que permita tener informada a esta estructura de coordinacin del programa. ? Disear una ficha tcnica para el control de las acciones de coordinacin, entre la S.E., UEZ, UOZ y promotores, que pueda ser visualizada on line.

Articulacin Horizontal Fortalezas ? Fortalecimiento de las dirigencias y de la cohesin interna de las comunidades. ? Las comunidades sienten que no estn pidiendo favores, perciben que tienen derechos que deben ser respetados por la institucionalidad pblica por tanto participan de sus instancias de participacin creadas por el P.O. Debilidades ? Escasa relacin con los municipios, aunque el diseo original del P.O. lo contempla como una accin de importancia. ? No se dio una relacin fluida entre Comunidad Consultoras y Promotores. ? El COZ ha sido una instancia decisional de proyectos y no de decisin poltica como lo requieren las comunidades beneficiarias. ? Los PTD han sido poco utilizados como instrumentos de planificacin para la coordinacin territorial del P.O. ? Falta de recursos para incrementar las acciones de coordinacin, es decir, invitacin a los lderes de las comunidades, lo que requiere de recursos para su traslado y manutencin. Acciones ? Construir Mesas Indgenas Regionales, que debe ser presidida por Intendente y los organismos pblicos que se requieran para abordar los temas de desarrollo del pueblo Mapuche. ? Desarrollar el concepto de responsabilidad social pblica como privada en las instancias que intervienen en las comunidades indgenas. ? Desarrollar una poltica de capacitacin de las comunidades indgenas en los mbitos de desarrollo comunitario que permita fortalecer su empoderamiento ante la institucionalidad pblica. Esto puede ser apoyado por las Universidades Regionales y financiados con Fondos Regionales. ? Elaborar un manual de

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Articulacin Horizontal Fortalezas Debilidades Acciones funcionamiento de las instancias participativas del programa. ? Controlar su real funcionamiento, asistencia, participacin efectiva, anlisis de la discusin de las reuniones, e implementacin de las propuestas de acciones. Articulacin Intersectorial Fortalezas ? Cambio de actitud institucional y profesional de INDAP CONAF. ? Existe experiencia en trabajo de mesas de coordinacin territorial.

Debilidades ? Dificultades para coordinar a los co ejecutores en la regin. ? Diferencias entre los co ejecutores y la UEZ sobre como ejecutar el P.O. ? Diferencias entre el P.O. y la CONADI debido a que esta ltima es considerada una institucin dbil. ? Una crtica pertinente es como dar continuidad y consolidar el trabajo en las comunidades por parte de los co ejecutores, despus de la salida del P.O. de las comunidades intervenidas.

Acciones ? Aplicar en el mbito de la gestin pblica regional el programa GTI con una visin articulada por parte de la UEZ del P.O. ? Lograr el apoyo poltico de la mxima autoridad regional para la convocatoria de los co ejecutores a nivel de la regin. Esto puede ser apoyado por la S.E. ? Realizar un seminario regional con los co ejecutores con el objetivo de sensibilizar e integrar a los co ejecutores a niveles regionales. ? Disear acuerdos operativos con los co ejecutores en donde se definan actividades, metas y productos del programa en el mbito de la regin. Estos acuerdos deben estar en el marco de la coordinacin que realiza la UEZ pero quien controla su ejecucin articulada es la UOZ. ? Determinar cuales son las reas de conflicto entre CONADI regional y UEZ, elaborar un acuerdo operativo de ejecucin coordinada entre ambas instancias.

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4.9.5.4.2Capacidad Poltica de los Actores. Liderazgo Fortalezas ? Se percibe un cierto liderazgo en el UEZ del P.O. en la regin. ? Existe una institucionalidad en el P.O. que respalda a los liderazgos poltico administrativos. Debilidades ? Las dificultades de liderar y coordinar el programa en la regin por su complejidad y concentracin de las comunidades beneficiarias. ? Poco reconocimiento de liderazgo por parte de los co ejecutores a la direccin de la UEZ. ? La institucionalidad del P.O. concentra demasiado poder en las instancias unipersonales y no en las instancias de decisin colectiva. ? Se ha dejado de lado los liderazgos de la organizacin Mapuche intermedia, no midiendo los efectos futuros de esta situacin. ? No se percibe una preocupacin por parte del programa por el recambio de los liderazgos comunitarios. Acciones ? Evaluar la creacin de dos subjefaturas territoriales que permitan abordar los temas operativos del programa, con el fin de liberar del peso administrativo al Coordinador del UEZ y este se pueda orientar a la Gestin Poltica del programa en la regin. ? Fortalecer las instancias colectivas de decisin. Darles un rol de carcter ms poltico que de gestin de proyectos. ? Desarrollar una poltica de capacitacin, que busque fortalecer los actuales lderes comunitarios y a la vez formar nuevos lideres de recambio. ? Integrar a las organizaciones intermedias del Pueblo Mapuche en los procesos de toma de decisiones. Ya sea como cuerpo consultivo asesor o como integrante regular de las instancias de participacin del P.O. ? Orientar el rol de los jefes zonales y entregarles mayores competencias para las labores encomendadas por el programa. ? Disear una ficha de evaluacin de los encargados de las UEZ y UOZ, con el fin de detectar a tiempo sus debilidades y poder corregir sus errores. Esta ficha se debera aplicar cada semestre. ? Fomentar el liderazgo que tiende articular y coordinar las acciones del Programa, ms que un liderazgo autocrtico. Analizar las habilidades emocionales de liderazgo del actual Director del Programa en la regin y si no cumple con el perfil sealado, removerlo. Para posteriormente llamar a concurso el cargo con el perfil sico social adecuado.

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Liderazgo Fortalezas Debilidades Acciones ? Definir las competencias de liderazgo del encargado de Programa en la regin y del director regional de CONADI. Influencia sobre las decisiones Fortalezas ? No se presentan fortalezas en este mbito. Pero se infieren debilidades que se deben abordar en el segunda fase. Debilidades ? No se han desarrollado capacidades de influencia en los liderazgos reconocidos en el P.O. ? Existe respaldo poltico institucional regional, no obstante, su expresin es dbil en la institucionalidad pblica regional. ? Escasa influencia de la organizacin intermedia Mapuche en las decisiones del programa. Acciones ? Elaborar un mapa institucional relacional que permita definir los aliados poltico institucionales ms importantes para el logro de los objetivos del programa en la regin. ? A partir del punto anterior definir una estrategia conversacional con cada uno de ellos, con el fin de influir positivamente en sus decisiones y que apoyen las acciones del programa en la regin. ? En la ejecucin de esta estrategia se debe ir evaluando permanentemente las acciones y sus resultados con el fin de ajustarse a las situaciones nuevas.

4.9.5.4.3Confianza. Confianza Fortalezas ? Las comunidades reconocen al Estado y trabajan con l. ? Existe un dialogo ms igualitario entre las comunidades y la institucionalidad pblica. ? Relacin Gobierno Comunidades es de mejor calidad. ? Las comunidades perciben una preocupacin por parte de la Institucionalidad pblica. ? Las comunidades siente que no estn pidiendo favores, perciben que tienen derechos que deben ser respetados por la institucionalidad pblica por tanto participan de sus instancias de participacin creadas Debilidades ? El COZ no ha fortalecido la confianza en el P.O. ya que se ha transformado en una instancia de aprobacin de proyectos y no de decisin poltica. ? Se reconoce que aun falta desarrollar las capacidades de control social en las comunidades intervenidas por el P.O. ? Se reconoce que se deben desarrollar mecanismos ms eficaces de representacin y negociacin de las comunidades y organizaciones territoriales Mapuches en la regin. ? Ante las crticas de Acciones ? Potenciar el discurso poltico de reconocimiento de la organizacin ancestral de los mapuches y de la diversidad de nuestra sociedad. ? Integrar a las organizaciones intermedias del Pueblo Mapuche en los procesos de toma de decisiones. Ya sea como cuerpo consultivo asesor o como integrante regular de las instancias de participacin del P.O. ? Orientar la poltica del marketing social hacia recoger los testimonios reales de las comunidades, sus logros con P.O. y sensibilizar a las futuras

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Confianza Fortalezas por el P.O. Debilidades organizaciones de segundo nivel del pueblo Mapuche estas han sido marginadas por parte de los organismos creados por P.O. ? El marketing social del programa sobredimensiono su capacidad de intervencin y los productos del programa, lo que se tradujo, en percepcin equivocada de parte de las comunidades sobre los resultados del Programa. Acciones comunidades con estos recursos de imagen. ? Definir con claridad los interlocutores validos desde el programa hacia la comunidad y los ejecutores. ? Mejorar la relacin con las consultoras y apoyar su trabajo desde la institucionalidad con el objetivo de controlar ms sus funciones y el trabajo con las comunidades. ? Integrar las comunidades en forma ms pro activa a las acciones del programa. ? Fortalecer el trabajo del componente de fortalecimiento de la institucionalidad indgena. ? Orientar las acciones de comunicacin del programa hacia generar ms dialogo con las comunidades y canalizar sus inquietudes tanto por la ejecucin como el cumplimiento de objetivos. No se puede dejar de olvidar que es la comunidad la que detecta los aciertos y/o desaciertos en la ejecucin del programa. Por tanto son relevantes a la hora de evaluar el programa.

4.9.5.4.4Participacin Participacin Fortalezas ? Participacin y responsabilidad social en la gestin de los proyectos por parte de las comunidades. ? Las comunidades perciben mayor integracin en la decisin pblica, pero an no es suficiente. Debilidades ? El COZ es percibida como una instancia administrativa que decide y controla proyectos. ? Se critica al COZ por no ser una instancia de carcter poltico de decisin. ? Las comunidades reconocen que les ha costado demasiado esfuerzo influir en el cambio de las decisiones que se toman en el programa. Ej. Proyectos extra agrcolas. Acciones ? Redefinir el rol del COZ en forma participativa, es decir, con integrantes de la comunidad rearticular su misin como instancia de participacin. ? Descentralizar las decisiones programticas por componente con el fin de que las comunidades participen en la definicin de polticas y proyectos territoriales del P.O. ? Integrar a las organizaciones

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Participacin Fortalezas Debilidades ? Las crticas de organizaciones de segundo nivel del pueblo Mapuche estas han sido marginadas por parte de los organismos creados por P.O. ? Falta conocimiento de parte de las organizaciones mapuches de metodologas de participacin, liderazgo, gestin y control social. Acciones intermedias del Pueblo Mapuche en los procesos de toma de decisiones. Ya sea como cuerpo consultivo asesor o como integrante regular de la instancia de participacin del P.O. ? Desarrollar una poltica de capacitacin para las comunidades, en los siguientes aspectos: metodologas de participacin, liderazgo, gestin y control social. ? Fiscalizar con mayor precisin las acciones de las consultoras, sobre todo cuando realizan la priorizacin de los proyectos. Estas actividades deben ser eminentemente participativas y la comunidad tiene que respaldar estas acciones. Lo anterior no debe ser respaldado con las firmas de la directiva de la comunidad, sino que por los beneficiarios del programa en un evento participativo. En este evento deben estar los representantes del programa que deben actuar como ministros de fe. ? Desarrollar un plan de capacitacin para los funcionarios del Programa como los co ejecutores que les permita conocer y aprender metodologas para la participacin social. Para posteriormente aplicarlas en las acciones del programa y/o saber como corregir las acciones llevadas en este mbito por los consultores y promotores.

4.9.5.4.5El componente institucional del modelo de Gestin del Programa. Conocimiento y Aplicacin de normas e instrumentos Fortalezas ? Hay una estructura poltico administrativa a cargo del programa que funciona y desarrolla la operacin del P.O. en la Regin. ? Existen procedimiento y responsables de ellos. Debilidades ? Exceso de burocracia intermedia y el nivel de toma de decisiones lejano a los beneficiarios. ? La llegada de los recursos tarda demasiado. ? Falta de capacitacin a las Oportunidades ? Descentralizar el programa desde el mbito poltico administrativo para mejorar su gestin global. Dejar las decisiones a nivel de las UEZ como rgano ejecutivo y COZ como rgano

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Conocimiento y Aplicacin de normas e instrumentos Fortalezas ? Se ha avanzado en mejorar la capacidad de gestin de las comunidades pero an es insuficiente. ? Hay un mejor acercamiento entre la Institucionalidad pblica y las comunidades. ? Existe una adecuacin de los instrumentos de intervencin en las comunidades focalizadas por parte de los co ejecutores. (MINEDUC SALUD CONAF) ? Se reconoce que se ha mejorado la capacidad de gestin de los lideres comunitarios en cuanto a control social del programa. Debilidades comunidades en instrumentos de gestin que contempla el P.O. ? Los co ejecutores perciben la necesidad de ajustar los reglamentos institucionales de sus servicios y el reglamento operativos del P.O. ? Poca experiencia metodolgica para realizar ajustes en los instrumentos de intervencin de los organismos pblicos. ? Exceso de presin poltica y administrativa por cumplir las metas de ejecucin de gasto, dejando postergados los resultados ms cualitativos de las intervenciones. ? Se reconoce de parte de la institucionalidad pblica presente en el programa, la dificultad de medir sus logros ms cualitativos. ? La calificacin de los promotores no fue la mas adecuada para la ejecucin del programa lo que trajo consigo conflictos entre las comunidades, los co ejecutores y las consultoras. ? Falta capacitacin a las organizaciones comunitarias en temas de organizacin, participacin, liderazgo y control social. ? El modelo de gestin del P.O. no contempla una estrategia para abordar el tema de gnero y relevo generacional de los liderazgos comunitarios. Oportunidades participativo, que desarrolla funciones de normar, fiscalizar y controlar los avances del P.O. en la Regin. ? Realizar los ajuste necesarios a los instrumentos y sus cuerpos legales que los sustentan. ? Elaborar una poltica de capacitacin a los organismos pblicos en general, sobre metodologas y ajustes de instrumentos de intervencin con pertinencia y sensibilidad a la cultura indgena. ? Disear los instrumentos de medicin cualitativa para medir los logros de los ajustes de instrumentos y acciones del sector pblico en el marco del desarrollo y ejecucin del P.O. ? Elaborar un sistema de seleccin de personal regional, donde se establezcan el perfil del promotor, sus requisitos y competencias profesionales. ? Incrementar los recursos de operacin del programa en la regin, estos segn las necesidades de la segunda fase y las propuestas de accin enunciadas en este documento.

4.9.5.4.6Particularidades del modelo. Las particularidades del modelo se centran en los siguientes elementos: ? En el caso de esta regin se han tomado decisiones de organizacin estructural del programa que modifican el diseo orgnico original, que en este caso eran dos UEZ en la regin, lo cual se cambio por una sola que concentrara la gestin del P.O., con 3 UOZ una por Provincia.El PO no produjo mayores problemas de instalacin y organizacin en la regin. Las criticas que se le han realizado de parte de los actores institucionales y comunitarios, son hacia lo actualmente implementado y no manifiestan la necesidad de tener una divisin territorial que reposicione el diseo original.

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Se ha avanzado en la adecuacin de instrumentos y prcticas concretas de intervencin con mayor pertinencia y sensibilidad cultural indgena.

4.9..5.5 Regin de Los Lagos 4.9.5.5.1Articulacin y coordinacin poltico - administrativa de los actores Articulacin Vertical Fortalezas ? La mxima autoridad regional conoce el programa y mantiene una buena relacin con el coordinador regional del P.O. ? El diseo del programa est bien orientado. ? El coordinador regional reconoce con claridad las debilidades de la coordinacin institucional del programa. Debilidades ? Seales contradictoria por parte de la S.E. en los procesos de instalacin y coordinacin del Programa. ? El programa tiene un exceso de centralizacin para gestionar. ? El proceso de toma de decisiones del programa es muy engorroso, las reglas de juego cambian permanentemente. ? El programa adolece y adoleci de varios vacos en su aplicacin prctica y coordinacin nacional pues no se evalu el contexto y la realidad objetiva de las regiones. ? El programa bajo como helicptero con el desconocimiento de formas de hacer coordinacin vertical que permita la integracin de las regiones a la ejecucin P.O. ? No todos los que pertenecen a Orgenes a nivel nacional estn comprometidos con el Programa. Acciones y sntesis. ? Fortalecer la coordinacin con la S.E. por medio de la creacin de un comit de gestin nacional del Programa donde se integren los directores UEZ. ? Consolidar y articular un nmero claro de objetivos, actividades y metas entre la S.E.; la UEZ y la UOZ, a travs de una carta de compromisos de gestin, este instrumento debe permitir el control de la integracin y coordinacin vertical de objetivos del programa en trminos operativos. ? Definir con mayor claridad los mbitos de competencia de los cargos claves para coordinacin vertical del programa. En trminos jerrquicos y operativos se definen los siguientes cargos: Promotores; encargado de UOZ; encargado UEZ; Secretario Ejecutivo. ? Elaborar una planificacin anual de reuniones de coordinacin con estos funcionarios de parte de la SE en regiones, como de la UEZ con sus UOZ y promotores. ? Realizar un seminario nacional con la presencia de los encargados de UEZ, encargados UOZ y promotores para tratar los temas de coordinacin e integracin vertical del programa. ? Disear el flujo de comunicacin en lnea tanto escrito como electrnico que permita tener informada a esta estructura de coordinacin del programa. ? Disear una ficha tcnica para el control de las acciones de coordinacin, entre la S.E., UEZ,

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Articulacin Vertical Fortalezas Debilidades Acciones y sntesis. UOZ y promotores, que pueda ser visualizada on line. Articulacin Horizontal Fortalezas ? El funcionamiento del COZ ha sido importante para la coordinacin con las comunidades en los mbitos de gestin de proyectos. ? Participa en el COZ el Alcalde de una de las comunas donde se concentra la mayor cantidad de comunidades beneficiarias.

Debilidades ? El Intendente no reconoce la importancia de la participacin y coordinacin de las comunidades con la institucionalidad pblica en la regin. ? El COZ funciona como una entidad claramente de gestin que aprueba proyectos y asigna recursos.

Acciones ? Reorientar a la Coordinacin regional sobre el rol del COZ. D Darle mayor importancia a su rol poltica que al rol de gestin. ? Elaborar un manual de funcionamiento de las instancias participativas del programa. ? Controlar su real funcionamiento, asistencia, participacin efectiva, anlisis de la discusin de las reuniones, e implementacin de las propuestas de acciones. ? Capacitar a las estructuras regionales y comunitarias del programa en metodologas e instrumentos de participacin.

Articulacin Intersectorial Fortalezas ? La regin ha creado instancias de coordinacin en cuanto al P.O. ? Las experiencias de agroturismo son relevantes en la regin en donde han participado las comunidades indgenas. ? Experiencia positiva con INDAP en el ajuste de instrumentos de intervencin. ? Se ha avanzado en la intersectorialidad del programa logrando persuasiones personales ms que institucionales. ? El municipio de San Juan del Costa acta pro activamente en la coordinacin de los co - ejecutores.

Debilidades ? Hay muchos funcionarios que no tienen idea del P.O. ? El Estado trabaja por sectores lo que debita las acciones intersectoriales. ? El P.O tiene poco peso poltico a nivel nacional por tanto los co ejecutores en regiones no tienen una visin clara de lo desean sus servicios a nivel nacional del P.O. ? Para los co ejecutores en la regin es un programa que ejecutar y un presupuesto ms que gastar. ? Poco respaldo poltico para influir en las decisiones de los co ejecutores. Esto limita la intersectorialidad del P.O. ? El P.O. es visto por los co ejecutores como una nueva mochila de trabajo. ? Falt preparar a los coe

Acciones ? Instalar una agenda de acciones, con respaldo del Intendente y otras autoridades polticas administrativas SEREMIS sobre cmo lograr intersectorialidad en la regin, observando crticamente lo que ha sucedido con P.O. ? Disear acuerdos operativos con los co ejecutores en donde se definan actividades, metas y productos del programa en el mbito de la regin. Estos acuerdos deben estar en el marco de la coordinacin que realiza UEZ, pero quien controla su ejecucin articulada es la UOZ. ? Determinar cuales son las reas de conflicto entre CONADI regional y UEZ, elaborar un acuerdo operativo de ejecucin coordinada entre ambas instancias.

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Articulacin Intersectorial Fortalezas

Debilidades ejecutores para implementar el P.O. El Estado chileno no es intersectorial. ? Todos los servicios quien ms quien menos defiende su espacio de intervencin eso es una realidad en nuestra Institucionalidad Pblica. ? El servicio ms reactivo fue CONADI, no entenda que se poda ser complementarios. ? Se reconoce que haban ms problemas para la ejecucin del P.O. con los sectores que con las comunidades.

Acciones

4.9.5.5.2Capacidad Poltica de los Actores. Liderazgo Fortalezas ? Cuenta con el apoyo poltico del Intendente Regional, claro y explicito. ? Claridad del coordinador de la UEZ sobre la importancia de los cuatro componentes, lo que hace tener una mirada transversal del logro de los objetivos del P.O. ? Se ha instalado el tema como poltica regional esto es un avance. ? Distintos actores reconocen un buen liderazgo de parte del Coordinador Regional del P.O. Debilidades ? El apoyo poltico del Intendente Regional se basa solo en su percepcin econmica del programa, es decir, que los Huilliches salgan de la pobreza y sean productores autosustentables, no interesndole el resto de los componentes del programa. Acciones ? Potenciar los otros componentes, orientando los esfuerzos de los liderazgos a desarrollar acciones que integren los componentes y no slo, como ha sucedido hasta el da de hoy, que se ha trabajado fuertemente con aquellos co ejecutores que se han sensibilizado con el P.O. ? El diagnstico del coordinador regional y los avances que se han conseguido depende en una medida importante de su percepcin que es positiva para la gestin del programa. Sin embargo, es posible que con el cambio de Autoridades de Gobierno el 11 de marzo del 2006, este directivo tenga expectativas legtimas de cambio institucional. Frente a esto se le recomienda al programa enfrentar esta situacin en este momento, analizando formas de retener a los directivos regionales de buen desempeo, para la prxima fase.

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Influencia sobre las decisiones Fortalezas ? Se ha avanzado en la intersectorialidad del programa logrando persuasiones personales ms que institucionales. ? Se han desarrollado acciones de lobby permanentemente, lo que ha permitido ir colocando un tema que era invisible para la institucionalidad pblica de la regin. 4.9.5.5.3Confianza Confianza Fortalezas ? El P.O. ha tenido grandes logros en romper la pobreza rural indgena. ? El P.O. ha generado por su propio diseo reconocimiento indgena, de sus identidades culturales, su forma de organizarse, su religiosidad, su cosmovisin y la potencialidad de las comunidades indgenas. Esto se logro en tres aos y por tanto las comunidades confan. Debilidades ? El programa fue visto por la institucionalidad pblica de la regin en su fase de instalacin y hasta hoyda con sospecha y como una dificultad. Lo mismo se puede afirmar para las comunidades. ? La preocupacin de qu suceder con las comunidades que dejan el programa. ? Se ha desdibujado el COZ como instancia poltico asesora, solo es una instancia de gestin de proyectos. ? Exceso de burocracia para asignacin de recursos y las comunidades reclaman la lentitud y las autoridades pierden credibilidad ante ellas. ? Las comunidades beneficiarias desconfan abiertamente de las consultoras por razones polticas, administrativas y de trabajo efectivo. Acciones ? Definir con claridad los interlocutores validos desde el programa hacia la comunidad y los ejecutores. ? Mejorar la relacin con las consultoras y apoyar su trabajo desde la institucionalidad con el objetivo de controlar ms sus funciones y el trabajo con las comunidades. ? Integrar las comunidades en forma ms pro activa a las acciones del programa. ? Fortalecer el trabajo del componente de fortalecimiento de la institucionalidad indgena. ? Orientar las acciones de comunicacin del programa hacia generar ms dialogo con las comunidades y canalizar sus inquietudes tanto por la ejecucin como el cumplimiento de objetivos. No se puede dejar de olvidar que es la comunidad la que detecta los aciertos y/o desaciertos en la ejecucin del programa. Por tanto son relevantes a la hora de evaluar el programa. Debilidades ? Poco respaldo poltico a nivel nacional para influir en las decisiones de los co - ejecutores. ? La sectorialidad de la administracin pblica regional. Acciones ? Seguir avanzando en lo planteado por los actores regionales del programa en este mbito. Buscando apoyos institucionales y personales de quienes estn en los rganos co ejecutores.

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4.9.5.5.4Participacin Participacin Fortalezas ? Fortalecido la organizacin indgena como antes no se haba logrado. ? Se reconocen las debilidades por parte del Coordinador de la UEZ en este mbito. ? La comunidades participaron efectivamente para decidir en que se ocuparan los recursos. ? Existe una percepcin positiva de la participacin de las comunidades indgenas cuando las han convocado. Debilidades ? Lo ms dbil del programa en la regin es la participacin y empoderamiento del mundo indgena. ? El COZ se ha transformado en una oficina donde se cortan proyectos y recursos. ? Las instituciones pblicas y el programa a nivel regional carecen de conocimiento y prcticas metodolgicas para mejorar la participacin de las comunidades. ? No se fomenta con claridad la participacin comunitaria solo cuando se requiere para aprobar proyectos y/o asignacin de recursos. Se da una participacin funcional. Acciones ? Elaborar un plan de contingencia en este mbito, en donde se sealen las actividades ms relevantes con las comunidades. ? Fiscalizar con mayor precisin las acciones de las consultoras, sobre todo cuando realizan la priorizacin de los proyectos. Esta actividad debe ser eminentemente participativa y la comunidad tiene que respaldar estas acciones. Lo anterior no debe ser respaldado con las firmas de la directiva de la comunidad, sino que por los beneficiarios del programa en un evento participativo. En este evento deben estar los representantes del programa que deben actuar como ministros de fe. ? Desarrollar un plan de capacitacin para los funcionarios del Programa como los co ejecutores que les permita conocer y aprender metodologas para la participacin social. Para posteriormente aplicarlas en las acciones del programa y/o saber como corregir las acciones llevadas en este mbito por los consultores y promotores.

4.9.5.5.5El componente institucional del modelo de Gestin del Programa. Conocimiento y Aplicacin de normas e instrumentos Fortalezas ? El programa se ha territorializado provincialmente. ? Hay un apoyo explicito de parte del Intendente al componente productivo del programa. ? Ajuste en instrumentos de intervencin por parte de los co ejecutores. Debilidades ? Poco respaldo poltico nacional al programa es un obstculo para la ejecucin y coordinacin del P.O. en regiones. ? Las consultoras dificultaron el trabajo del P.O. por sus deficiencias operativas y poca experiencia. ? Trabaja muy hacia dentro de la UEZ y no proyecta una imagen de Oportunidades ? Descentralizar el programa desde mbito poltico administrativo para mejorar su gestin global. Dejar las decisiones a nivel de las UEZ como rgano ejecutivo y COZ como rgano participativo, que desarrolla funciones de normar, fiscalizar y controlar los avances del P.O. en la Regin.

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Conocimiento y Aplicacin de normas e instrumentos Fortalezas Debilidades logros. ? El programa adolece y adoleci de varios vacos en su aplicacin prctica pues no se evalu el contexto y la realidad objetiva de las regiones. Ejemplo: El perfil tcnico de los promotores. ? No hay una cultura de cooperacin, solidaridad, ni de intersectorialidad en el mbito pblico que facilite la ejecucin del P.O. ? La entrega de los recursos fue muy lenta y compleja. Oportunidades ? Realizar los ajuste necesarios a los instrumentos y sus cuerpos legales que los sustentan. ? Elaborar una poltica de capacitacin a los organismos pblicos en general, sobre metodologas y ajustes de instrumentos intervencin con pertinencia y sensibilidad cultura indgena. ? Disear los instrumentos de medicin cualitativa para medir los logros de los ajustes de instrumentos y acciones del sector pblico en el marco del desarrollo y ejecucin del P.O. ? Elaborar un sistema de seleccin de personal regional, donde se establezcan el perfil del promotor, sus requisitos y competencias profesionales. ? Incrementar los recursos de operacin del programa en la regin, segn las necesidades de la segunda fase y las propuestas de accin enunciadas en este documento.

4.9.5.5.6Particularidades del modelo. Las particularidades del modelo se centran en los siguientes elementos: ? ? ? Se ha desarrollado el Programa Orgenes en la regin como un tema de poltica regional productiva. Hay un apoyo explicito de parte del Intendente al componente productivo del programa. Se elabor un Registro Regional de consultoras para el Programa. Comunidades se transforman en actores productivos en mbitos distintos a los sentidos del programa, en particular, por medio de la creacin de redes de agro - turismo.

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SEGUNDA PARTE
V. EVALUACIN Y ANLISIS POR COMPONENTE Y POR REGIN DE LA EJECUCIN DEL PROGRAMA 5.1 5.1.1 Fortalecimiento Institucional (pblico e indgena) Definiciones y objetivos

El Programa define el concepto de fortalecimiento institucional de la siguiente manera: Se refiere a dos dimensiones, en el Estado y en la sociedad civil: - crear capacidades en las comunidades y en mltiples otros niveles, tendiente a instalar habilidades que permitan que dichas comunidades se apropien de sus procesos de desarrollo y les den sostenibilidad. - en el Estado, esto implica instalar nuevas metodologas y modelos de gestin ms pertinentes, efectivos y tambin persistentes, para trabajar con el mundo indgena, todo ello en el marco de una sensibilizacin y conocimiento acerca de la situacin pasada, actual y futura de los pueblos indgenas. El Subcomponente de Fortalecimiento y capacitacin de las entidades pblicas participantes tiene los siguientes dos objetivos: a) Fortalecer a la CONADI, considerando su responsabilidad en la poltica pblica indgena30; y (b) mejorar las capacidades tcnicas, sensibilizar y aumentar el compromiso de las instituciones pblicas participantes en el Programa (MIDEPLAN, MINEDUC, MINSAL, INDAP, CONAF, Intendencias, gobiernos regionales, provinciales y municipalidades) para integrar la perspectiva indgena e intercultural en sus Polticas y Programas.

Para lograrlo, el subcomponente financia cursos y talleres intensivos, con un componente prctico y experimental (visitas, ejercicios, intercambios) en historia y cultura indgena, dilogo y negociacin intercultural. En cuanto al Subcomponente Fortalecimiento y desarrollo de las comunidades indgenas, su objetivo es: Generar capacidades y compromisos a nivel de las comunidades para la planificacin y ejecucin participativa de las intervenciones del Programa, dando especial importancia al contexto territorial. Ello debera generar mayor capacidad de accin y de autogestin en dichas comunidades. Este enfoque debera aportar informacin sobre la poblacin objetivo, sus necesidades y prioridades para incluirlas en la planificacin de las inversiones del Programa. El subcomponente financia iniciativas y proyectos provenientes directamente de las comunidades, que sean prioritarias y complementarias con las otras acciones de desarrollo que promueve el Programa. Se deber financiar al menos un proyecto por comunidad y no puede financiar proyectos productivos.

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Este objetivo ser tratado en otra evaluacin.

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5.1.2

Instalacin

La instalacin del Componente Fortalecimiento tuvo un historial complejo. En el perodo 2002-2003, a partir de la campaa de marketing social en las comunidades, se cre una explosin de expectativas, exceso de demanda y presin por parte de las organizaciones indgenas por entrega directa de los fondos a los beneficiarios. Esta situacin empez a daar a muchas organizaciones y a deslegitimar a muchos lderes cuando las expectativas se vieron frustradas. El Programa reaccion a mediados del 2003 con un cambio de estrategia que logr revertir en gran medida estos daos, de manera que la situacin de la institucionalidad indgena en el 2005 tiene importantes procesos de fortalecimiento, junto con las secuelas persistentes de estas fallas de instalacin. Estos procesos sern analizados a continuacin. 5.1.3 Ejecucin

El Componente de Fortalecimiento Institucional se ejecuta desde el nivel central, en la Secretara Ejecutiva de Orgenes. Consta de dos lneas estratgicas: el fortalecimiento de la institucionalidad pblica y el fortalecimiento de la institucionalidad indgena. En la primera lnea, se ha ejecutado una serie de jornadas de sensibilizacin, capacitaciones de funcionarios y, en el 2005, un Diplomado. En relacin a la segunda lnea, en 2003 se realiz una revisin de los Planes Comunitarios de Desarrollo (PCDs) elaborados hasta ese momento. Fue necesario retirar varios de ellos (Ver anlisis de las Acciones Desencadenantes). A partir de ese momento, los proyectos comunitarios empezaron a realizarse en el marco de un enfoque territorial (PTDs), analizado abajo. 5.1.4 Anlisis por subcomponentes

5.1.4.1 Fortalecimiento de la Institucionalidad Pblica El fortalecimiento de la institucionalidad pblica tiene como eje el aumento de la pertinencia cultural en las actitudes, prcticas e instrumentos de cada organismo pblico. Sin embargo, an despus de concluida la Primera Fase del Programa, el concepto mismo de pertinencia requiere de mayor explicacin y un anlisis ms detallado y profundo de las prcticas funcionarias para poder disear una estrategia adecuada31: El criterio bsico de pertinencia cultural en las prcticas laborales de los funcionarios pblicos debe ser entendido como la capacidad aplicada para visualizar o comprender, de parte de los funcionarios, a los actores indgenas como sujetos dotados de una condicin cultural especfica (y distintiva), y en consecuencia adaptar, ajustar sensiblemente su accionar funcionario a dicha condicin, para lograr as una mejor sintona entre los objetivos de su cometido funcionario y la realidad cultural en la que deben desenvolverse. La definicin de Practicas Culturalmente Pertinentes tiene a lo menos dos componentes para el anlisis: Uno es la Visin que tiene el Agente Estatal sobre el particular, y otra la del Sujeto Indgena, sea este en su concepcin individual o colectiva. En esta ptica, es posible distinguir las siguientes prcticas claramente distinguibles y diferenciables en el marco de la relacin del usuario Indgena y el agente estatal:

El tema de la pertinencia no fue medida en el estudio de lnea base del Programa. Lo que sigue se basa en el estudio en marcha: Hans Gundermann, Jorge Ivn Vergara, Alejandro Clavera, Temstocles Lizama y Joaqun Bascop, 2005, Estudio diagnstico evaluativo sobre las percepciones y conductas de los actores involucrados en la interaccin Estado Pueblos Indgenas en la VIII, IX y X Regiones. Programa Orgenes.

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2 3

Cuadro N3 .Pertinencia Cultural en las Prcticas de Funcionarios Pblicos. Culturalmente Pertinente Culturalmente No pertinente Estructura o jerarqua Local, Agente Estatal, consulta pide permiso, y Agente Estatal, no considera los liderazgos locales, no comunica y no sea esta formal (Pers. permanentemente comunica a las autoridades locales informa. Jurdica) o Tradicional sobre las intenciones u objetivos de contacto, Supuesto: la dirigencia Indgena no representa a todos los indgenas. dificultades o resultados. Puntualidad en los Agentes estatales llegan puntualmente al sitio o lugar Agentes Estatales se retrazan, se hacen esperar o no respetan los compromisos, reuniones, convenido de reunin o encuentro tiempos convenidos. actos, encuentros eventos. Supuesto: La gente esta acostumbrada a esperar. Espacios de Reunin, El Agente estatal se adecua, a la sede social, al El Agente estatal solo atiende en su oficina. Encuentros, contacto o campo, la parcela, los espacios abiertos, sitiales de trabajo. significacin cultural. Manejo de elementos del El Agente Estatal se presenta Saluda en mapudungun El Agente Estatal balbucea unas palabras en mapudungun y Habla indgena. y posteriormente contina su participacin en prcticamente no se le entiende. castellano, comentando que lo har ya que no todos Supuesto: Hablar un poco en indgena aunque sea a penas rompe el pueden entender el indgena. (prctica til entre hielo y ayuda a empezar mejor las reuniones. indgena). Saludar, presentarse y Agente estatal saluda a todos los presentes, se Agente estatal, no saluda, o solo a algunos, y toma el prcticamente la preguntar, para luego presenta, y da espacio a los Representantes conduccin inicial de la interaccin. interactuar. indgenas para exponer planteamientos y luego Supuesto: El indgena viene a escuchar. responde. Trato personalizado El A. E. Conoce al sujeto (individual o colectivo), lo El Agente estatal Tutea a todo el mundo incluso sin conocerlos. trata con amabilidad y respeto, raramente lo tutea y Supuesto: el tutear hace el trato ms cercano. menos tutea a nios y jvenes. Adecuacin a los tiempos El Agente estatal se adecua a los tiempos de los El Agente Estatal, anda apurado, mira a cada rato agenda o reloj, dice indgenas, no mira el reloj a cada rato, y da espacio a que tiene tiempo y se retira apurando el termino del contacto (reunin, que se expresen las ideas. entrevista, asamblea). Supuesto: la gente entiende que uno tiene compromisos. Conocimiento de los El A. E. Conoce el problema planteado, y comenta El A. E. Desconoce el problema (y se le nota), no entiende como problemas y soluciones alternativas de solucin, aunque estn fuera del resolverlo, dice que lo vera despus e incluso anota, para preguntar alcance de el y su institucin, orientando vas de mejor a otros, sin derivar o mencionar claramente a quien. negociacin. Cumplimiento de El Agente estatal se compromete en lo que puede, y El Agente estatal, se compromete incluso toma nota, y despus nunca compromisos. responde de acuerdo a lo convenido. mas se sabe del particular. Supuesto: La gente despus entender que no todo se puede cumplir. Prctica

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La pertinencia cultural implica un cambio de fondo en la relacin de los agentes estatales con la poblacin indgena, la incorporacin en ella de una diferencia de la existencia de miradas alternas con las cuales comparar la lgica occidental. Es posible advertir entre el discurso y la prctica una inconmensurabilidad: ningn funcionario se mostr insensible ante el tema. En mayor o menor grado, todos los funcionarios parecen expresar, a 12 aos de la Ley Indgena, que lo tnico ha penetrado el imaginario institucional. En las situaciones de interaccin, muchas de las reuniones tienen un carcter tcnico (el caso paradigmtico es el de INDAP) en las cuales se vuelve complejo definir hasta qu punto el funcionario est siendo pertinente culturalmente. En todo caso, es posible notar que ciertos funcionarios tradicionales, conservan una visin asimtrica (pudiendo ser asistencialista o no) respecto del mundo indgena, es decir, consideran que ese mundo posee desventajas. Lo anterior confirma que si bien todos han incorporado la diferencia tnica a partir de la diseminacin de polticas pblicas indgenas, mantienen relaciones dispares con el objeto de stas. Cabe destacar que la asuncin mayoritaria de esta diferencia (por ms discursiva que sea) puede considerarse todo un logro de la promocin estatal de lo tnico. En resumen, es un desafo mayor cambiar los marcos conceptuales y las formas de actuar de las personas, particularmente en cuanto a esquemas culturales y estereotipos tnicos. Este cambio es uno de los principales objetivos del Programa y el subcomponente debe ser intensificado en base a los aprendizajes acumulados y el material didctico elaborado. 5.1.4.2 Subcomponente Fortalecimiento de la Institucionalidad Indgena a) Instalacin e implementacin. Al instalarse el Programa, varias organizaciones indgenas ya existentes cuestionaron la escasa participacin indgena que hubo en el proceso de formulacin de Orgenes. Criticaron tambin los procedimientos utilizados para la seleccin de las comunidades beneficiarias de esta iniciativa, la que en muchos casos fue realizada por consultoras externas al mundo indgena. La implementacin del Programa en los primeros aos, a travs de empresas consultoras que transmitan, en muchos casos, un men limitado de opciones ofrecidas por las instituciones coejecutoras, no estimulaba la asociatividad, dada la fragmentacin de recursos en pequeos proyectos. Este problema se acentuaba al no existir instrumentos para trabajar ms asociativamente. Hubo un grado importante de frustracin en las comunidades con sus directivas, producto de la diferencia entre lo esperado y los logros. En consecuencia muchos dirigentes se han integrado a cadenas de clientelismo partidario para lograr beneficios en forma ms rpida, lo que les ha otorgado cierta impunidad frente al control social de sus bases. Por otro lado algunas organizaciones de segundo nivel sienten que han sido marginadas de la toma de decisiones, en el mismo contexto de redes clientelares. Muchos dirigentes, para aportar al mejoramiento de la calidad de vida de sus comunidades, realizaban gestiones con brokers partidarios. Esto forma parte del cuadro de dependencias y conflictos preexistentes a la implementacin del Programa e incluso previa a la Ley Indgena (1993). Estos aspectos de la democracia electoral estn presentes en casi todos los pases del mundo, en una u otra forma y grado. Son factores que el Programa hered sin tener las herramientas jurdicas, polticas u otras para revertir estas tendencias. De hecho, se exacerb la cultural de clientelismo como consecuencia de la forma de instalacin del Programa. Algunos de estos desafos y sus secuelas subsisten hasta hoy y pueden tener alguna incidencia en la instalacin de la Segunda Fase. Las redes de reciprocidad tienden a mantenerse en el tiempo, al doble ritmo de concursos, licitaciones y ciclos de proyecto y de los ciclos electorales.

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b) Resultado intermedio: las sedes comunitarias. El resultado ms concreto y ms frecuente de este subcomponente ha sido la construccin de sedes comunitarias en un gran nmero de localidades rurales indgenas. Aunque estas sedes pueden parecer logros superficiales en relacin a la institucionalidad indgena, sus efectos indirectos pueden ser fuertes: la comunidad que no se reuna por falta de un local, ahora fortalece su institucionalidad propia en la prctica frecuente, desarrollando liderazgos y formas de control social interno. El subcomponente ha sido evaluado positivamente por las comunidades consultadas en esta Evaluacin. En la encuesta realizada a beneficiarios, de 20 respuestas sobre la calidad del apoyo del Programa en Organizacin, 13 entrevistados la calificaron de Buena, 7 de Regular y ninguna de Mala. En cuanto a la construccin de sedes comunitarias, en los talleres participativos realizados por el equipo evaluador, hubo comentarios positivos y negativos por partes de grupos de hombres mayores, jvenes y mujeres, pero la evaluacin global (notas al estilo escolar chileno en una escala de 1 a 7) fue altamente positiva, segn refleja el Cuadro 4. Cuadro N 4 RESUMEN DE NOTAS SOBRE CONSTRUCCIN DE SEDES COMUNITARIOS (4 talleres participativos comunitarios, Novena y Dcima Regiones) HOMBRES JVENES MUJERES Nota: 5.5 7 5.5 Es un lugar para reunirse; Se arregl la Poca plata para una sede sede y lleg confortable (falta bao, loza, cocina y instalacin elctrica). lavaplato. Pero Ahora tenemos sede! Pero el Proyecto hubo poco plazo para Un beneficio alcanz slo catear, comprar y para la para una parte Comentarios: construir. del costo. comunidad. Sin embargo, para que las sedes sigan funcionando, las comunidades egresadas de la Primera Fase deben seguir teniendo proyectos, lo que implica recursos de fuentes nuevas, y una obligacin tica del Programa de desempear un papel de vigilancia continua sobre los proyectos que inici y que quedaron dbilmente instalados. c) Resultado intermedio: capacitacin para la participacin. El segundo resultado ms importante ha sido la realizacin de capacitaciones con orientacin al fortalecimiento de la institucionalidad indgena comunitaria y territorial. Como se puede apreciar en el Cuadro 5, se han realizado 28 proyectos de capacitacin con las comunidades indgenas, casi todos en los ltimos dos aos. Doce de estas capacitaciones an estn en marcha (octubre del 2005). Cuadro N5. Capacitaciones en Fortalecimiento de la Institucionalidad Indgena Nombre Proyecto Ao
Alfabetizacin Digital Mvil para las Comunidades Indgenas (1) Intercambio De Experiencias En El Fortalecimiento Y Manejo De Territorios, Programa Orgenes I Regin Diplomado En Planificacin y Gestin Para El Desarrollo Indgena I Regin Taller de Manejo de Aguas Alfabetizacin Digital Mvil para las Comunidades Indgenas Seminario taller de Desarrollo de Habilidades Directivas para la gestin Municipal en la 2004 2005 2005 2005 2005 2004

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Comuna de Alto Biobo Capacitacin y Asistencia para Microempresas Pu-Lafquenche de Tira Sur y Apoyo al PROFO de comunidades mapuche de Contulmo en el ADI Lleu- Lleu. Formacin de monitores y Programa de vacunacin ganadera en Alto Biobo Capacitacin a Lderes y Dirigentes de Comunidades Indgenas Focalizadas por el Programa Orgenes Capacitacin e Intercambio de Experiencias de Desarrollo de las Comunidades Mapuche del ADI Lago Budi Alfabetizacin Digital Mvil para las Comunidades Indgenas (2) Capacitacin e Innovacin en Diseo Textil Artesanal de Vestuario con enfoque tnico de acuerdo a la Cosmovisin Mapuche. Administracin Y Asignacin De Recursos Para El Apoyo A Actividades Orientadas Al Fortalecimiento Organizacional De Asociaciones Indgenas De La IX Regin Plan de Gestin y Capacitacin sobre el Patrimonio Cultural para las Comunidades Mapuche Focalizadas por el Programa Orgenes en la Comuna de Lanco Alfabetizacin Digital Mvil para las Comunidades Indgenas Realizacin Futa Trawun Provincia De Osorno Capacitacin Dirigida A Lderes y Dirigentes De Las Unidades Socioterritoriales Mapuche De La X Regin Escuela De Capacitacin De Dirigentes Jvenes Pertenecientes a Comunidades Indgenas Focalizadas Por El Programa Orgenes De La X Regin De Los Lagos Plan de Gestin y Capacitacin sobre el patrimonio cultural para las comunidades mapuche focalizadas por el Programa Orgenes en la comuna de Lanco. Fortalecimiento Organizacional y Cultural Consejo De Comunidades Indgenas San Juan De La Costa Norte, De La Provincia De Osorno, Dcima Regin. Fortalecimiento Organizacional De Las Asociaciones Indgenas De La Provincia De Valdivia Fortalecimiento Organizacional De La Asociacin Indgena, De La Provincia De Osorno, Dcima Regin Capacitacin En Gestin Para El Desarrollo Territorial Desarrollo De Una Escuela De Temporada Para La Formacin De Lderes Jvenes Indgenas Desarrollo De Una Escuela De Temporada En Valdivia, Para La Formacin De Jvenes Lderes Indgenas Mapuches Proyecto De Escuela E Intercambio De Experiencias Sobre El Desarrollo De Las reas De Desarrollo Indgena (ADI) Para Dirigentes De La Primera, Octava, Novena Y Dcima Regiones, A Realizarse En La Segunda Regin. Asistencia Tcnica Para La Realizacin De Un Taller De Anlisis De Experiencias E Instrumentos En El mbito De La Gestin Territorial Integrada 2004 2004 2005 2005 2004 2004 2004 2004 2005 2003 2005 2005 2004 2005 2005 2005 2004 2004 2005 20052006 2004

En esta evaluacin cualitativa, a travs de entrevistas y talleres participativos, se percibe que muchos miembros de las comunidades y sus lderes han desarrollado nuevas prcticas que fortalecen la institucionalidad indgena y su situacin de actor social. En los casos en que las organizaciones indgenas han logrado superar la tutela de empresas consultoras y agencias y negociar la entrega directa de, o el control parcial sobre, los recursos financieros a las comunidades, este mayor nivel de control sobre la toma de decisiones en sus planes y proyectos ha fortalecido, en la prctica del ejercicio, el capital social colectivo que es la institucionalidad indgena. Por otro lado, parte del avance en las capacidades instaladas en los liderazgos y en las organizaciones indgenas parece deberse a efectos positivos no previstos en el diseo original del Programa: ? El aprendizaje por parte de lderes de las formas eficaces de gestionar la solucin de proyectos entrampados les ha hecho aprender a hacer trmites en las organizaciones del Estado;

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? ? ? ? ? Los miembros de la comunidad se ven obligados a reunirse para estructurar sus demandas y administrar los recursos que les son depositados en la cuenta bancaria; Ellos han aprendido en la prctica a exigir rendicin de cuentas a sus lderes, a la vez que stos ahora saben hacer rendiciones financieras a las agencias pblicas; Dirigentes pueden dialogar en forma ms igualitaria con las instituciones pblicas; Esto ha llevado a un aumento de accountability, control social y representatividad, desde las bases; La actividad electoral ha contribuido al fortalecimiento de muchas organizaciones indgenas como actores sociales de peso, que negocian con los actores sociopolticos comunales y regionales establecidos.

5.1.5

Cambio de estrategia: los Planes Territoriales de Desarrollo (PTD)

En la reorientacin del subcomponente a partir de 2003, destinado a corregir los errores de instalacin, se introdujo una prctica territorial de planificacin para superar las debilidades del proceso, y se puso fin a la externalizacin de este subcomponente a empresas consultoras. En reemplazo el componente ahora celebra contratos con Universidades, Municipios y algunos consultores individuales. Los aprendizajes de los avances y los obstculos encontrados en las dos vetas de institucionalidad (la pblica y la indgena) han llevado al Programa a iniciar un proceso de evaluacin de la coherencia de los conceptos transversales, redefinindolos, incorporando algunos nuevos y construyendo un nuevo instrumento con el propsito de hacerlos confluir coherentemente: los Planes Territoriales de Desarrollo o PTD. Este enfoque permite a las agencias co-ejecutoras acercarse a la realidad indgena en una escala operativa que no fragmenta sus esfuerzos, como era el caso de las atenciones a un enorme nmero de pequeas organizaciones comunitarias. La planificacin territorial tambin refuerza la institucionalidad indgena, al fomentar la integracin de los dems miembros de una comunidad tradicional en alguna de las Comunidades Indgenas formales y al unir a varias comunidades en la identificacin de objetivos ms amplios que los beneficios dirigidos a los hogares por separado. 5.1.5.1 Proceso de Planificacin Territorial Participativa. La elaboracin de los PTD exige un proceso de negociacin y diagnstico colaborativo entre varias comunidades vecinas, el PO, consultoras y agencias co-ejecutoras, un proceso que dura seis meses antes de iniciar proyectos concretos. Se ha establecido ocho etapas o pasos en el ciclo de un plan territorial de desarrollo. El proceso se inicia con la definicin del territorio de una futura Unidad Socioterritorial de acuerdo a cinco criterios: parental, econmico, ritual, agroecolgico e histrico. La aplicacin de estos criterios se realiza en un diagnstico participativo con organizaciones indgenas y con miembros de comunidades en el potencial territorio indgena. Este ejercicio parte con una actividad de memoria histrica, rescatando en muchos casos formas tradicionales de articulacin intercomunitaria y en otros legitimando ante el Estado organizaciones intercomunitarias actualmente existentes. Los aspectos econmico y agroecolgico se cubren en un anlisis participativo de la homogeneidad productiva o bien las tradicionales complementariedades de los pisos microclmaticos en que se ubican las comunidades asociadas. En la prctica, el criterio parental implica el reconocimiento mutuo de vnculos de parentesco entre varias comunidades vecinas. En el caso Aymara, involucra la reconstitucin de la estructura del ayllu andino; en el caso Mapuche involucra la El criterio parental, en el caso mapuche, implica la identificacin del antiguo lofmapu (territorio basado en vnculos del patrilinaje, de mayor antigedad que los mismos ttulos de merced de los Lonkos fundadores de las comunidades actuales). El criterio ritual se concreta, en el caso Aymara, en las invitaciones recprocas entre comunidades a participar en sus respectivas carnavales. En el caso Mapuche se concreta en las invitaciones a un

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nguillatn, ceremonia rogativa y celebratoria en torno a un mismo rewe o altar intercomunitario, o incluso en algunos casos en la reconstitucin de un antiguo allyarehue (unidad socioterritorial mayor, de nueve o ms rewes). 5.1.5.2 Estado de Avance en la Elaboracin de los PTD Tal como se aprecia en el Cuadro 6, se ha formulado o estn en plena elaboracin 9 PTD con 38 comunidades aymara en la Primera Regin, 1 PTD en la totalidad (13) de las comunidades Atacameos de la correspondiente ADI en la Segunda Regin, 5 PTD con 41 comunidades mapuche (lafkenche y pehuenche) en la Octava Regin, 20 PTD con 109 comunidades mapuche (nagche, wenteche pehuenche y lafkenche) en la IX Regin, y 13 PTD en 136 comunidades huilliche y lafkenche en la Dcima Regin. Estas ltimas corresponden en general a Unidades Socioterritoriales ms grandes. Sin embargo, de todas maneras representa un cambio en el predominio, en general, de comunidades mapuche de la IX Regin, seleccionadas para participar en la primera fase del Programa. El Cuadro 8 confirma nuevamente el predominio de la Novena Regin en la ejecucin de este subcomponente en la Primera Fase del Programa. En este caso, en trminos de los recursos desembolsados para los diversos proyectos de fortalecimiento en iniciativas territoriales y de capacitacin. Sin embargo, cuando se analiza el gasto en trminos promedios por comunidad, predomina la Segunda Regin. Esta diferencia se debe en parte a la presencia de proyectos de riego y en general a los altos grados de participacin y de cogestin logrados en el ADI Atacama la Grande. Cuadro N6. Planes Territoriales De Desarrollo.
Nombres Unidades Socio Territoriales Ao Focalizadas (UST) Isluga Cariquima 2003 Alto Taracap Bajo Tarapac Camia Pica 2003 Pozo Almonte Putre Gral Lagos ADI Atacama la 2004 Grande Alto Bio Cajn Queuco Bio 2003 Del Regin Nombre Ejecutor N de PTDs N de comunidades Orgenes beneficiarias 24 Monto de Inversin Orgenes Estado de Avance (Oct 2005) En Ejecucin I Fund Instituto Indigena 4 15.000.000 En Ejecucin I Unap Municipalidad De San Pedro De Atacama Grupo De Investigacin Tepu Cerc Fund Instituto Indigena Fund Instituto Indigena 5 14 15.000.000

II

13

23.000.000

En Ejecucin Terminado

VIII

10.700.000

En Ejecucin 2003 ADI Lleu Lleu 2003 Cajon Del Bio Bio 2003 Tirua Sur VIII VIII 1 6 7.000.000 Terminado VIII 1 16 15.000.000

13

10.000.000

Terminado

146

147

2003 Butalelbum Secano Interior 2004 Costero Nagche Loncoche Quechurewe Isla Catrileo Ragintuleufu Boroa Filullawen Mawizacom Madiwe Manzanar Maica Huapitrio Chihuaihue Kielmapu Koyawe Colico Champulli Icalma 2004 2004 2004 2004 2004 2004 20042005 20042005 20042005 20042005 2004 Bolilche Regle Folilmapu Nicanor Cahuin 2003 Huealiwen Caletas Costeras Rio Negro Y 2004 Purranque San Juan De La 2004 Costa Norte 2004 2004

VIII

Fund Instituto Indigena Fund Instituto Indigena Soc. Silv. Gonzalo Millalen Fund Instituto Indigena Consultora Newen Consultora Newen CERC C. De Des Socio Cultural Mapuche Consultora Races Consultora La Plata FUDEA

3.500.000

Terminado

IX IX IX IX IX IX IX IX IX IX

1 2 1 2 2 2 2 1 1 1

5 5 4 7 7 9 7 7 14 3

6.000.000 7.200.000 5.000.000 15.900.000 13.000.000 15.500.000 15.900.000 6.500.000 12.300.000 10.000.000

Terminado. En Ejecucin Terminado En Ejecucin

En Ejecucin En Ejecucin En Ejecucin En Ejecucin En Ejecucin En Ejecucin En proceso de contratacin En proceso de contratacin En Ejecucin En proceso de contratacin Terminado

Bernardo anco Kechulof

IX

Newen Inversiones Y Capacitacin Vega Y Cceres GIA Consultora La Plata Maria Anglica Hernndez Moreno Sm Price Profesionales Ltda Corp De Desar Vertientes

10

5.500.000

IX IX IX

1 1 1

8 9 6

6.500.000 7.500.000 6.200.000

IX

13.530.000

4.500.000

En ejecucin Terminado

12

8.000.000

147

148

San Juan De La 2003 Costa Sur 2003 San Pablo 2003 Lago Ranco San Jos De La 2004 Mariquina Cacicado Riachuelo, Rio 2004 Negro Y Purranque Lanco 2004 2004 Futrono 2004 Panguipulli TOTALES

Consultora Alerce Consultora Alerce Anselmo Nuyado Ancapichun Fund Des Ed La Araucania

13

9.000.000

Terminado

14

9.500.000

Terminado

12

8.000.000

En Ejecucin En Ejecucin

10

7.000.000

X X X

SM Price FUDEA Municipalidad De Futrono Municipalidad De Panguipulli

3 1 1

10 23 5

6.500.000 6.500.000 5.000.000

En proceso de contratacin En ejecucin En Ejecucin

En Ejecucin 1 46 32 337 20.000.000 329.730.000

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Cuadro N7. NMERO DE PROYECTOS POR TIPO, SEGN REGIONES (JUNIO 2005)
Tipo proyectos Regin I II VIII IX X Interregionales Total nacional de Planes de Desarrollo Fortalecimiento Proyectos de de Capacitacin Organizaciones Territoriales Comunitarios Comunitarias Territoriales Iniciativas 2 1 5 15 10 n.a 33 38 13 13 252 0 n.a 316 39 14 54 399 155 n.a 661 11 1 7 29 12 n.a 60 4 4 4 7 4 10 33 9 1 6 6 10 n.a 32 N Proyectos Total 103 34 89 708 191 10 1.135* de

Nota: n.a= no aplica *Incluye PTD (33) y PCD (316).

Cuadro N8. MONTO (EN $) EJECUTADO POR TIPO DE PROYECTO, SEGN REGIONES (JUNIO 2005)
Tipo proyectos Regin I II VIII IX X Interregionales Total nacional de Planes de Desarrollo Territoriales 30.000.000 23.000.000 46.200.000 146.530.000 84.000.000 0 329.730.000 Comunitarios n.d n.d n.d n.d n.d 0 0 Iniciativas Comunitarias 104.603.934 39.222.000 120.053.661 1.020.650.280 364.769.729 0 1.649.299.604 Territoriales 49.792.000 10.000.000 27.800.000 147.109.799 55.800.000 0 290.501.799 Fortalecimiento Proyectos de de Capacitacin Organizaciones 72.000.000 37.000.000 9.000.000 138.000.000 92.000.000 635.551.000 983.551.000 42.000.000 10.000.000 29.900.000 104.600.000 54.000.000 0 240.500.000 Monto total $ 298.395.934 119.222.000 232.953.661 1.556.890.079 650.569.729 635.551.000 3.493.582.403 N de comunidades por regin 38 13 58 414 122 n.a 645

Nota: n.a= no aplica; n.d= no hay datos

Cuadro N9. . MONTO (EN $) EJECUTADO POR TIPO DE PROYECTO, SEGN REGIONES (JUNIO 2005): PROMEDIOS POR COMUNIDAD
Tipo de Planes de Desarrollo proyectos Regin I II VIII IX 789.474 1.769.231 796.552 353.937 n.d n.d n.d n.d Fortalecimiento Proyectos de de Capacitacin Organizaciones Territoriales Comunitarios Comunitarias Territoriales Iniciativas 2.752.735 3.017.077 2.069.891 2.465.339 2.989.916 2.557.054 1.310.316 769.231 479.310 355.338 457.377 450.390 1.894.737 2.846.154 155.172 333.333 754.098 1.524.885 1.105.263 769.231 515.517 252.657 442.623 372.868 Monto total $ /nmero de comunidades en cada regin 7.852.525 9.170.923 4.016.442 3.760.604 5.332.539 5.416.407

X 688.525 n.d Promedio 0 nacional por 511.209 comunidad Nota: n.a= no aplica; n.d= no hay datos

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De los PTD, ms del 60 % comenzaron su diagnstico y diseo participativos en el ao 2004 o fueron licitados en ese mismo ao. Sin embargo, slo un tercio haban sido completados a mediados de 2005, por lo que los dos tercios restantes se cerrarn fuera del plazo estipulado, hacia finales del 2005 o inicios del 2006 (ver Cuadro 4).32 Hacia finales de 2005, el Componente se encontraba preparando el terreno para la segunda fase, acompaando los preparativos de la nueva ADI de Alto Loa en la II Regin (pueblos Atacameo y Quechua) y analizando las propuestas de organizaciones intercomunales lafkenche en la Provincia de Arauco (VIII Regin), para la delimitacin de nuevos lofmapu (Unidades Socioteritoriales) para la elaboracin participativa de nuevos PTDs. 5.1.5.3 Desafos y posibilidades de la Planificacin Territorial Participativa. El reciente informe del CET SUR plantea algunas interrogantes sobre la factibilidad de implantar un enfoque territorial culturalmente pertinente: Un tema de fondoen la coordinacin de polticas pblicases la capacidad de apropiarse de elaboraciones en torno al desarrollo con identidad y al territorio. Elaboraciones que presentan importantes atrasos a nivel de movimientos indgenas en Chile. Y mientras CONADI no se apropie de estos contenidos y los instale, los servicios pblicos seguirn operando con criterios de focalizacin social para poblacin rural en situacin de pobreza, lejos de cualquier consideracin sobre la pertinencia cultural de la accin pblicaan se est lejos de hacer gestin territorial. Hay aqu un conjunto de contradicciones con cuerpos legales e instancias administrativas que deben ser despejadas previamente33 Estas interrogantes encuentran su respuesta en el encuentro entre el proceso de planificacin territorial participativa fundada en los conceptos propios de territorialidad de los pueblos y comunidades indgenas, esbozada arriba, y los recientes avances en la ciencia aplicada de planificacin territorial. Al respecto, el Estudio de Lnea Base del Programa (Universidad de Chile 2004) cre un Sistema de Informacin Geogrfica que hasta ahora no ha sido plenamente aprovechada por el Programa. Por otro lado, el Estado Chileno ha puesto en marcha procesos de Gestin Territorial Integral (GTI) que puede formar parte del la estrategia de la Segunda Fase. Este encuentro entre dos saberes de coordinacin y gestin territorial (la indgena y la occidental) se concreta en los procesos de cogestin y de contralora social. Ambas se resumen conceptualmente a continuacin, mientras que sus formas ms concretas son tratadas en las recomendaciones de este captulo y en las Recomendaciones Generales. 5.1.5.3.1Cogestin Qu se entiende por cogestin territorial? Al respecto, el Reglamento Operativo del Programa, modificado a mediados de 2004, establece en su Artculo 6: En la ejecucin del Programa, se considerarn los siguientes principios: a) Respeto y reconocimiento de las organizaciones ya existentes: las propias comunidades y las asociaciones de comunidades; b) Aumento de las capacidades de accin y participacin indgenas en sus propios procesos de desarrollo, as como de cogestin de iniciativas pertinentes junto a las instituciones pblicas;
32

Ntese que en el caso de los PTD los trminos terminado y realizado significa que se ha terminado el documento del Plan. La realizacin a la fecha de algunos proyectos concretos en terreno, en el marco de los PTD, corresponde a los rubros iniciativas territoriales e iniciativas comunitarias (Ver Cuadro 4). 33 Centro de Educacin y Tecnologa para el Desarrollo del Sur (2005): Modelo de Gestin Pblica que Articule la Accin del Estado en Materia Indgena. Informe Final.

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c) Operacin con metodologas participativas que contribuyan a la autonoma y la autogestin de los indgenas en relacin a sus principales problemas; d) Contribucin al fortalecimiento del concepto de focalizacin territorial en materia de desarrollo indgena, tomando como punto de partida la institucionalidad ya existente de las ADI, orientando el desarrollo de estos territorios a procesos donde los propios indgenas tengan responsabilidad directa en las iniciativas que se emprendan. En resumidas cuentas, cogestin se entiende como la participacin indgena en la gestin de su propio desarrollo, junto a las instituciones pblicas, y es parte ntegra de la estrategia del Programa. En el contexto territorial, permite concretar el dilogo entre demandas y propuestas indgenas, por un lado, y la elaboracin de los planes operativos del sector pblico. Las experiencias de la ltima dcada en promocin de la participacin de beneficiarios en los programas de INDAP, especialmente PRODECAM, PRODECOP, y en otros programas gubernamentales con enfoques territoriales, muestran claramente que hay un importante espacio para una mayor participacin de las bases, en la gestin y planificacin desde la demanda, de lo que se pudo observar en la primera fase del Programa. Hay tambin un potencial de complementacin de los PTD (con sus contenidos de pertinencia cultural y de cogestin) con instrumentos de poltica pblica locales como es el caso de los Planes Comunales de Desarrollo(PLADECO) municipales. Un ejemplo es la colaboracin ya en marcha entre el Programa y la Municipalidad de Panguipulli (ver Recuadro).
EL PTD DE PANGUIPULLI El Plan de Desarrollo de la Comuna (municipio) de Panguipulli, en la X Regin, es elaborado por un equipo ad hoc creado en el seno del municipio y que est constituido por profesionales municipales e indgenas elegidos por las propias comunidades y referentes indgenas de la Comuna. En Panguipulli el Programa focaliza a 32 comunidades en tanto que en la comuna existen 80 comunidades. La Municipalidad las ha atendido a todas, en un trabajo de planificacin participativa de contenido tnico. Actualmente se elaboran documentos, ya no para 80 comunidades separadamente, sino para 15 lofmapu , tierra del linaje o Unidades Socioterritoriales que aglutinan a esas 80 comunidades. Todo ello es llevado a un Comit de Anlisis, discusin y toma de decisiones que ha contribuido a orientar sustancialmente el trabajo de la Municipalidad y ha concitado el inters colectivo de las comunidades y sus dirigentes.

Este enfoque debe ser un aspecto central de la Segunda Fase, en un PTD mejorado o de segunda generacin, pues posee un potencial para el logro de una mayor coherencia en la aplicacin y desarrollo de los ejes transversales del Programa. 5.1.5.3.2Contralora social La contralora social es una labor de fiscalizacin en terreno, y sirve para proveer la informacin que facilitar cualquier gestin necesaria para la oportuna adopcin de las medidas correctivas que se consideren adecuadas. Es una herramienta clave para evaluar la calidad de los resultados obtenidos y el grado de satisfaccin de los usuarios de los servicios. Es una forma de asegurar que las diferentes instituciones y actores realicen una cuenta pblica del uso de los recursos asignados.

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Es necesario corregir la ausencia de contralora social que result de la no-instalacin de los COPAG. Hay que buscar otro mecanismo nuevo, para el contexto de los PTD. Este puede ser la "mesa tcnica territorial" de la Unidad Socioterritorial (UST) en combinacin con las Mesas Indgenas Regionales, que tomarn decisiones sobre la aprobacin de proyectos, y deben tener la funcin de evaluar regularmente todos los componentes del programa y que sus recomendaciones deben ser respetadas. La escala de las UST (menor que la Comuna pero abarcando a 10 o ms comunidades cercanas) facilita un proceso eficiente de contralora social, rendicin de cuentas, oportuno anlisis y retroalimentacin de la cogestin del Programa. 5.1.6 Factores de xito

Los siguientes son algunos de los factores de xito detectados en el desempeo del componente de fortalecimiento: ? Un enfoque "constructivista" progresivo en la instalacin de mayor pertinencia en las instituciones pblicas, comenzando con actos masivos de sensibilizacin para terminar en un diplomado de nivel de postrado. Este enfoque permiti acumular, hacia el final de la primera fase, una "masa crtica" de funcionarios pblicos con sensibilidad y pertinencia cultural, lo que constituye un activo importante para la iniciacin de la segunda fase. El acercamiento a las municipalidades y la capacitacin de sus funcionarios en pertinencia cultural, sobre todo hacia el final de la fase 1. Este acercamiento y la celebracin de convenios han sido valiosos en la elaboracin de los PTD's. La formacin de equipos capacitados en las municipalidades correspondientes a los territorios atendidos por el programa ser clave para el xito de la segunda fase. La celebracin de convenios con universidades o investigadores acadmicos. Para la realizacin de capacitaciones y de la asesora a comunidades en la elaboracin de PTDs, los centros acadmicos son ms evaluables a priori y ofrecen diferentes ventajas sobre las empresas consultoras privadas. Sin embargo, no todos los acadmicos tienen la orientacin necesaria para elaborar propuestas que pueden ser incorporadas al proceso de planificacin pblica. El reconocimiento de organizaciones indgenas intercomunitarias ya existentes. Este programa ha mostrado flexibilidad, al aceptar organizaciones representantes de las comunidades, de diferentes tipos y estructuras, sin imponer un patrn nico para esta representacin. En la segunda fase, dentro del esquema de gestin participativa mejorad, deben mantenerse esta flexibilidad y respetarse las decisiones tomadas en conjunto con estas organizaciones representativas. Conclusiones sobre el Desempeo del Componente de Fortalecimiento Institucional de la Primera Etapa

5.1.7

En forma parecida a los dems componentes del Programa, el de fortalecimiento institucional ha tenido retrasos en su plena implementacin, iniciando sus mayores proyectos en terreno recin en el 2004. Esto ha sido el caso tanto en la formacin de prcticas ms pertinentes en la institucionalidad pblica como en el fortalecimiento de la institucionalidad indgena. En este ltimo subcomponente, adems, ha sido necesario reparar o mitigar daos a la institucionalidad indgena producidos por la instalacin lenta y errada del Programa, en el 2001-2002, y por las reacciones defensivas del Programa en el tema de participacin, frente a las manifestaciones confrontacionales de varias organizaciones indgenas ocurridas en la etapa de la instalacin. A finales de 2005, la situacin y perspectivas del componente son bastante ms positivas. Hay capacidades instaladas en el personal del Programa, producto de los aprendizajes de la implementacin de diversos instrumentos,

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en retroalimentacin con las institucionalidades indgenas y pblicas a diferentes niveles. Se cuenta con un amplio material didctico, capacidades docentes especializadas en los co ejecutores y estrategias de formacin basadas en la experiencia de la primera fase. Esta apreciacin de la situacin del componente en 2005 es vlida para el fortalecimiento de la institucionalidad pblica, donde el Programa en la segunda fase contar con una "masa crtica" de funcionarios en el aparato pblico permanente que han desarrollado actitudes y prcticas ms pertinentes, sea en la prctica, o sea a travs de la capacitacin formal. Tambin es vlida para la institucionalidad indgena que, a pesar del debilitamiento de algunas organizaciones producido durante la primera fase, se ha visto fortalecida en la mayora de los casos por la estrategia seguida a partir de 2003, en el marco del enfoque territorial, y por las capacitaciones realizadas con lderes y con otros miembros de las comunidades. Sobre todo, el componente ha contribuido, mediante este "nuevo trato", a recuperar la confianza de muchas comunidades, asociaciones y lderes en el Programa. Cabe notar que las actividades en ambos componentes siguen actualmente en la etapa de implementacin, esperndose la terminacin de algunos proyectos para principios del ao 2006. En resumen, el componente se encuentra ya en mejor pie para iniciar la Segunda Fase y para enfrentar los mltiples desafos que presentarn los nuevos estilos de trabajo de esta nueva etapa. Queda pendiente, sin embargo, completar la elaboracin de dos aspectos estratgicos de la transicin de la Primera Fase a la Segunda Fase en el componente Fortalecimiento Institucional. El primero es la redefinicin del papel, en la implementacin de los PTDs, de las comunidades, ya que stas seguirn siendo las manifestaciones ms verstiles, slidas y resilientes de la institucionalidad y del capital sociocultural colectivo indgenas, en comparacin con las emergentes asociaciones territoriales basadas en la recuperacin de formas intercomunitarias ancestrales. El segundo aspecto estratgico es la integracin de los dos subcomponentes la institucionalidad indgena y la pblica (cada vez ms extensiva sta a una variedad de agencias involucradas en el Programa) con prcticas e instrumentos ms pertinentes, en torno al diseo operacional pormenorizado y viable de las ideas de proyecto elaboradas participativamente en los Planes Territoriales de Desarrollo. 5.1.8 Recomendaciones de Fortalecimiento Institucional

Las propuestas se agrupan en cuatro reas: 1. Fortalecimiento de la pertinencia en la institucionalidad pblica; 2. Fortalecimiento del enfoque de Planes Territoriales de Desarrollo (PTD); 3. Mejoramiento de las interacciones en la interfaz entre pueblos indgenas y el Programa; y 4. Aspectos institucionales del programa que mejoran sus efectos en la institucionalidad indgena. 5.1.8.1 Fortalecimiento de la pertinencia en la institucionalidad pblica Recomendacin: Incorporar en el trabajo del Programa a ms instituciones y agencias del Estado, a travs de convenios ad hoc que estipulen capacitacin en pertinencia y la modificacin de prcticas e instrumentos, con indicadores de aumento en su pertinencia. Justificacin, objetivos y supuestos: La gran diversidad de los objetivos que resultaron de la Planificacin Territorial Participativa presentan un enorme desafo de mayor coordinacin interagencial, por parte del Programa. Una Consultora en curso (Gunderman, et al. 2005) da elementos para la evaluacin de aumentos en pertinencia. Recomendacin: Desarrollar una estrategia de mejoramiento de trabajo en redes con funcionarios contrapartes en los co ejecutores. Justificacin, objetivos y supuestos: En la segunda fase, la mayor parte de los funcionarios pblicos de las agencias co ejecutoras sern los mismos que en la primera fase. La instalacin transversal y permanente de un enfoque de pertinencia hacia los pueblos indgenas se logra en la prctica, a travs de una red de vnculos entre personas, que

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comparten los grandes objetivos del programa y han desarrollado relaciones de confianza y reciprocidad entre s. Hay metodologa de trabajo en redes para la institucionalidad pblica que deben ser aprovechadas mediante capacitaciones y asesoras y la creacin de una Red formal de puntos focales en cada agencia, que se active en forma regular. Ya existe una masa crtica de aliados del Programa, formada en la primera etapa, a travs de las capacitaciones en sensibilizacin y pertinencia y, sobre todo, en la prctica. El objetivo es fortalecer los elementos de sinergia y coproduccin en esta red de relaciones interagenciales e interpersonales. En esta red ya existente, deben integrarse tambin los 500 funcionarios que estn siendo capacitados en el Diplomado de Pertinencia actualmente en ejecucin, tal como se seal antes. 5.1.8.2 Fortalecimiento del enfoque de Planes Territoriales de Desarrollo (PTD) Recomendacin: Realizar un encuentro nacional de dirigentes comunitarios y territoriales en el programa orgenes. Justificacin, objetivos y supuestos: Los lderes de comunidades que han vivido la primera fase de orgenes tienen experiencias y aprendizajes a compartir con los nuevos dirigentes de comunidades de la segunda fase. Muchos de ellos estn en los mismos territorios en que se aplicarn los PTD. Objetivo del encuentro nacional: en un evento de dos o ms das, con facilitadores profesionales, lograr una visin estratgica compartida entre lderes antiguos y nuevos de las comunidades y territorios de la fase dos de orgenes. Recomendacin: Realizar la focalizacin de comunidades y la implementacin de proyectos en una orientacin de logro de los objetivos de un Plan Territorial. Justificacin, objetivos y supuestos: La seleccin de comunidades beneficiarias de la Segunda Fase debe realizarse en la lgica de la estrategia ya instalada en la ltima parte de la Primera Fase, de elaboracin de PTDs, con diagnsticos participativos de seis meses. Esta estrategia de ocho pasos: a.) Incorporar a comunidades graduadas de la Fase 1 en la cogestin de los territorios, sin repetir la entrega de recursos a ellas; b.) Acomodar propuestas de una ms amplia gama de beneficios, involucrando a nuevos organismos pblicos en su concrecin; c.) Iniciar la instalacin de proyectos en las 46 Unidades Socioterritoriales con PTDs ya elaborados o a completarse durante la Interfase (extensin de la Primera Fase hasta finales de 2005). d.) Identificar aproximadamente 24 territorios indgenas adicionales, para cumplir con la cobertura meta de 700 comunidades (a un promedio actual de 10 comunidades por PTD), programada para la segunda fase. El Programa ya inici este proceso de identificacin de territorios indgenas potenciales, en colaboracin con algunas Asociaciones Indgenas intercomunitarias de las diferentes regiones del pas. e.) Realizar en los 24 nuevos territorios el mismo proceso de diagnstico y planificacin participativa (duracin mnima: 6 meses) antes de instalar proyectos concretos en las comunidades beneficiadas. Instrumentos: a.) Mecanismos de negociacin de acuerdos internos entre comunidades pertenecientes a una misma Unidad Socioterritorial y PTD; b.) Presupuestos participativos; c.) gestin participativa de las comunidades; d.) Creacin de espacios formativos para agentes tcnicos locales entre los jvenes;

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e.) Protocolos formales de acuerdo entre una Asociacin con personalidad jurdica, que corresponde al territorio y todas sus comunidades, con la institucionalidad pblica. Recomendacin: Establecer los UST como el marco territorial principal de gestin en la implementacin de PTD. Justificacin, objetivos y supuestos: La seleccin de las comunidades en la Primera Fase parti de una definicin preliminar de las Comunas focalizadas. Los territorios socioculturales indgenas, en que se aplicarn los PTD en la Segunda Fase, se basan en criterios ms apropiados a la institucionalidad indgena. En varios casos, estos territorios traspasan los deslindes oficiales de Comunas y Regiones. Los PTD y sus respectivas estructuras de asociatividad y cogestin deben primar sobre los criterios territoriales formales de la administracin pblica. Recomendacin. Realizar el proceso de instalacin de la Segunda Fase en forma gradual y escalonada, dentro de la lgica ya instalada de los PTD. Justificacin, objetivos y supuestos: El Programa en su segunda etapa no puede volver a disipar sus limitados recursos humanos en la elaboracin e implementacin de planes de desarrollo para comunidades individuales y aisladas. Ciertamente, hay mucha demanda de comunidades que desean recibir los beneficios en los mismos trminos de la primera fase y, en un ao electoral, muchas presiones polticas para que sean aceptadas. El PTD es un instrumento objetivo y tcnico para la seleccin e inclusin de comunidades en el programa, en nmeros que aseguran una mayor eficiencia en la atencin. El escalonamiento de la iniciacin de la segunda fase significa una programacin de actividades de acuerdo al grado de desarrollo logrado de cada PTD. Hay cinco situaciones actualmente existentes en este aspecto: 1) 2) 3) 4) 5) PTDs elaborados con proyectos ya en ejecucin. Estas unidades socio territoriales deben ser incorporadas en las actividades del programa inmediatamente al iniciarse la segunda fase. PTDs elaborados pero sin proyectos en ejecucin. Estas unidades socio territoriales deben ser la segunda prioridad para aprobacin e inicio de proyectos concretos en terreno. Unidades Socio Territoriales que han iniciado el proceso de diagnstico y planificacin participativa pero no han terminado sus PTDs. Unidades Socio Territoriales ya identificadas pero sin inicio de elaboracin de PTDs. Zonas de comunidades indgenas vinculadas entre s, pero sin identificacin ni delimitacin de una unidad socio territorial.

Se propone, en resumen, implementar la Segunda Fase en una secuencia gradual de acuerdo a la maduracin progresiva de estos cinco tipos de USTs implica, por un lado, que la Segunda Fase pueda comenzar con la continuacin de actividades ya en marcha (PTDs del tipo 1) sin grandes interrupciones, mientras se implementen las recomendaciones de reformulacin del Programa. 5.1.8.3 Mejorar las interacciones en la interfaz entre pueblos indgenas y el Programa Recomendacin: Contralora social por beneficiarios, con sanciones efectivas para funcionarios y consultoras. Justificacin, objetivos y supuestos: La contralora social iba a ser una de las funciones bsicas de los COPAG. Tiene por objeto resguardar y mejorar en el tiempo la calidad de los servicios prestados y proyectos ejecutados. Implica rendicin de cuentas de funcionarios y denuncia de violaciones de normas oficiales. Requiere un proceso regular de evaluacin (tal como se explicitaba en el Manual de los COPAG) de las diversas facetas y ejecutores del

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Programa en su aterrizaje en las comunidades atendidas. Implica contar con el apoyo tcnico necesario para que las capacidades de los beneficiarios no resulten insuficientes para la labor encomendada, tanto en la identificacin de problemas como en la propuesta de soluciones. Recomendacin: Establecer mecanismos de negociacin dentro de y entre comunidades y territorios en cuanto a la priorizacin de sus respectivos proyectos en cada Zona, antes de presentarlos a las Mesas Territoriales, Mesas Regionales y/o los COZ. Justificacin, objetivos y supuestos: Es necesario superar la actual competencia entre comunidades por los recursos limitados del Programa. El logro efectivo de este fortalecimiento de la institucionalidad indgena intercomunitaria supone mesas de negociacin en que participen y voten solamente los representantes de las comunidades. Tambin supone ms capacitacin y asesora en organizacin, participacin, liderazgo y control social basado en las formas propias de articulacin comunitaria y territorial intercomunitaria. Recomendacin: Devolver los resultados de esta evaluacin a las 14 comunidades que participaron en los Talleres de Evaluacin Participativa. Justificacin, objetivos y supuestos: Esta es una solicitud de aquellas Comunidades Indgenas de la Primera Fase, participantes en dichos talleres. Se asumi como compromiso del Equipo Evaluador solicitar la aprobacin del Programa y del BID para entregar copias de esta evaluacin a las mencionadas comunidades. 5.1.8.4 Aspectos internos del programa que mejoran sus efectos en la institucionalidad indgena. Recomendacin: Aumentar, fortalecer, motivar y vincular al cuerpo de Promotores. Esto implica: d) Contratar a dos Promotores por PTD (total 140); e) Capacitar a los Promotores en cuanto a la oferta de la institucionalidad pblica y en pertinencia, instalando sentido de misin y compromiso hacia los beneficiarios (ver abajo); y f) Exigir a los promotores residencia en el mismo territorio atendido.

Justificacin, objetivos y supuestos: Justificacin: los promotores deben ser una pieza clave en la estrategia de xito de la segunda fase. Objetivo: fortalecer la presencia del Programa en y la comunicacin con las comunidades beneficiadas. La condicin de residencia puede ser un filtro para la auto-seleccin de candidatos a promotor, realmente comprometidos con las metas del programa. Tambin alimenta el vnculo interpersonal del Promotor con las comunidades a travs de la solucin cotidiana de problemas y el logro de sus proyectos colectivos. Esquema de implementacin del trabajo de los Promotores: Relevarlos como actores claves y permanentes en la estructura orgnica del Programa. Reforzar su perfil y elevar las exigencias para su contratacin. No slo puente entre Programa y comunidad, sino que entre los coejecutores, el Programa y las comunidades, y con la capacidad de catalizar un proceso gradual de aprendizaje sobre la accin y de participacin integral. generadores de espacios de reflexin sobre la accin entre co-ejecutores y comunidades reuniones de base: espacios de reflexin sobre el proceso entre los actores que participan directamente en la ejecucin de los proyectos. Convocadas y coordinadas por los promotores.

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Sobre la base de un currculum de capacitacin permanente y de elementos bsicos para la construccin de un marco conceptual para la accin intercultural Algunos elementos de ese currculum: o o o Elaboracin previa a la II Fase Capacitacin primero a Promotores Algunos contenidos: ? ? ? ? ? ? ? ? Construyendo un marco conceptual conciente, consistente, y evolutivo sobre la accin El proceso y la actitud de aprendizaje La capacidad de participar en un proceso consultivo para la toma de decisiones El pensamiento sistmico Mtodos de diagnsticos participativos El conocimiento, su generacin y aplicacin, como eje del desarrollo. El dilogo de saberes o la interculturalidad. Ser y hacer: la capacidad de reflexin y aprendizaje sobre la accin

Este esquema refleja cmo la participacin, junto con la interculturalidad, a travs de un instrumento PTD mejorado u otro instrumento de desarrollo territorial, son los procesos elementales para el desarrollo de los otros cuatro ejes transversales. La participacin, desde las bases, y un dilogo de saberes entre el conocimiento tradicional/local, el conocimiento global/moderno y las experiencias de otros pueblos, impulsan las capacidades y un proceso donde la integralidad y la intersectorialidad son generadas desde las comunidades, con programas e instrumentos pertinentes, en un territorio culturalmente y polticamente apropiado. Con un mayor control del proceso de intervencin social, y la aplicacin y generacin de conocimiento, las comunidades y los pueblos indgenas dejan de este modo de ser objeto de los planes de otros actores, para ms bien en un proceso de sinergia y colaboracin avanzar en un proceso de desarrollo con identidad. Recomendacin: Revisar los tiempos de implementacin de la Segunda Fase, en relacin a las exigencias de la instalacin de los nuevos PTD y la consolidacin de capacidades de la institucionalidad indgena. Justificacin, objetivos y supuestos: El Programa se propone dejar instaladas capacidades en las comunidades; sin embargo, la experiencia muestra que dicho proceso tiene otros tiempos de maduracin. En tres aos como mnimo se pueden dejar procesos iniciados. Esto es coherente con la actual prctica de dedicar los primeros 6 meses de instalacin al diagnstico y a la planificacin participativa con todas las comunidades de un territorio sociocultural, que culmina en un PTD consensuado cuya implementacin con proyectos concretos comienza despus de esta etapa.

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5.2 5.2.1

Desarrollo Productivo Objetivos

El objetivo general del Componente de Desarrollo Productivo es mejorar de manera sostenible las condiciones de vida de las personas y familias rurales aymars, atacameas y mapuches. Los objetivos especficos del Componente son: a. incrementar los ingresos autnomos de 600 comunidades indgenas rurales (12 mil familias) mediante el fortalecimiento y diversificacin de aquellas actividades econmicas agrcolas y no agrcolas que ellos mismos consideren compatibles con sus culturas; b. asegurar una adecuada participacin de las comunidades indgenas en el proceso de formulacin, seguimiento y control de proyectos; c. apoyar la elevacin del nivel de inversin privada en las reas rurales indgenas como mecanismo de desarrollo socioeconmico de largo plazo; y d. brindar el soporte institucional a las agencias estatales de fomento productivo que ejecutarn el componente. Se promover entre las comunidades beneficiarias una mirada territorial de las acciones del Programa. 5.2.2 Esquema de Ejecucin del Componente de Desarrollo Productivo34

La Secretaria Ejecutiva a travs del Encargado de Desarrollo Productivo coordina las actividades del componente que co-ejecutan el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), la Corporacin Nacional Forestal (CONAF) y la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) (ver figura 1). La Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena, CONADI, es responsable de ejecutar los proyectos especficos de inversin o de prestacin de servicios que se financiarn bajo el subcomponente Fomento de Actividades Productivas Rurales contenidos en los Planes Productivos (PP), a travs del "Programa fomento a la economa indgena urbana y rural " que esta institucin administra. El Instituto de Desarrollo Agropecuario, INDAP, tiene bajo su responsabilidad la ejecucin de los proyectos especficos de inversin o de prestacin de servicios que se financian bajo el subcomponente Fomento de Actividades Productivas Rurales contenidos en Planes Productivos (PP), dependiendo si se trata de proyectos agrcolas, ganaderos o de riego. La Corporacin Nacional Forestal, CONAF, tiene bajo su responsabilidad la ejecucin de los proyectos especficos de inversin o de prestacin de servicios que se financian bajo el subcomponente Fomento de Actividades Productivas Rurales contenidos en Planes Productivos (PP), dependiendo si se trata de proyectos forestales. Las actividades del componente se implementan a travs de proyectos productivos que conforman un documento denominado Plan Productivo el que a su vez forma parte del Plan de Desarrollo Comunitario que incorpora proyectos
Bases para Evaluacin de Desempeo. En los hechos, CONADI se ha centrado en financiar los proyectos productivos no-agropecuarios, y CONAF, los proyectos forestales y de Recursos Naturales.
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de salud y educacin. Cada comunidad participa en el diagnostico para la formulacin de sus proyectos productivos que conformarn el Plan Productivo por Comunidad Los proyectos tienen por objeto facilitar a las familias indgenas el acceso a oportunidades de desarrollo socioeconmico, que les permitan concretar inversiones, a fin de hacer ms sustentable sus actuales sistemas productivos agropecuarios, desde un punto de vista econmico, social y ambiental. Para la ejecucin de los Proyectos los aportes de los co-ejecutores y del Programa no pueden exceder del 90% de subsidio al Plan Productivo, siendo el 10% restante o ms de cargo de la comunidad. El ciclo de ejecucin de los proyectos comienza con el diagnostico que realizan los promotores en cada comunidad focalizada por el Programa. Con la informacin recogida, el promotor elabora perfiles de proyectos que sirven como insumo para que una consultora formule los proyectos que constituyen el Plan Productivo de la comunidad. Los Planes son evaluados tcnica y econmicamente por los co-ejecutores en la Unidad de Ejecucin Zonal (UEZ) para posteriormente ser sancionados y aprobados por el COZ. Una vez que los planes son aprobados, la UEZ firma el convenio de ejecucin con la comunidad, y se procede a contratar una consultora que ejecute los proyectos del Plan Productivo en los plazos estipulados en el contrato. Esta consultora es seleccionada por la comunidad con el apoyo de la UEZ, instancia que elabora los trminos de referencia para que INDAP contrate a la consultora seleccionada.

Figura N 13. Esquema de Ejecucin del Componente

Promotor Promotor

Comunidad
Consultora Ejecucin Proyectos

Diagnostico

Perfiles Proyectos

Plan Productivo

UEZ

Consultora Formulacin Proyectos CONA F CONADI INDAP

COZ

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5.2.3 Instalacin del Componente de Desarrollo Productivo

En general la ejecucin del componente en las diferentes regiones enfrent problemas similares en su etapa inicial pero las caractersticas particulares de cada regin permitieron enfrentar y desarrollar las actividades del componente en forma diferente. Primero revisaremos los puntos crticos observados en la etapa inicial de las actividades del componente y que son similares en todas las regiones. Luego haremos un breve anlisis por regin de la ejecucin del componente y sus principales logros. El diagnstico participativo y el desarrollo de Planes Comunitarios de Desarrollo (PCD) fue un proceso extremadamente lento por la falta de experiencia de los promotores y equipos regionales para desarrollar dichas metodologas. Este retraso en la formulacin de los PCD provoc la molestia de las comunidades las cuales comenzaron a presionar para apurar la llegada de los recursos e iniciar la ejecucin de los proyectos productivos. A finales del 2002, el componente productivo decide iniciar la aprobacin y ejecucin de proyectos productivos an cuando los PCD no estuviesen formulados. La decisin de iniciar la ejecucin de proyectos productivos fue la correcta ya que los PCD no estuvieron listos sino hasta ocho meses ms tarde. La presin ejercida por las comunidades haca insostenible una espera mayor. Sin embargo, cabe hacer notar que la gran cantidad de proyectos productivos que iniciaron su ejecucin en forma simultanea result en un menor control y seguimiento de los actividades y una baja coordinacin entre co-ejecutores a nivel local. De ah que, a partir de los problemas observados en el proceso de instalacin, el componente productivo se vi afectado tanto por la sobrecarga de proyectos en el ao 2003 como por los problemas presupuestarios y de flujo de caja resultantes. Esta situacin se fue revirtiendo a medida que los recursos llegaban a las comunidades y los proyectos se fueron ejecutando. Para analizar la etapa de instalacin del componente revisaremos los siguientes elementos: i) la seleccin de las comunidades; ii) la seleccin de los promotores; iii) la colaboracin y compromiso por parte de las instituciones coejecutoras con los objetivos y actividades del Programa. i) Seleccin de Comunidades: un elemento importante para la seleccin de comunidades y que no fue considerado en la primera fase fue la opinin de los co-ejecutores Esto tuvo como consecuencia que la base de recursos productivos y el nivel tecnolgico de la mayora de las comunidades seleccionadas no alcanzaban las condiciones mnimas para desarrollar una estrategia productiva de acuerdo a los instrumentos y enfoques tanto de INDAP como de CONAF. Otro factor que debi considerarse es el nivel de conflictividad de la comunidad. Si el objetivo de la primera fase era desarrollar metodologas y capacidades tanto en las comunidades como en la institucionalidad pblica podran haberse seleccionado comunidades que permitieran trabajar ms fcilmente con las instituciones pblicas para as concentrarse en el desarrollo metodolgico y la interaccin comunidad-institucin y no desgastarse en conflictos de orden poltico o perder meses de trabajo para modificar barreras de orden institucional para el uso de los instrumentos pblicos con las comunidades. Ahora si el objetivo era trabajar con las comunidades ms pobres para obligar a un cambio en la institucionalidad pblica entonces debi existir una instancia previa de dialogo con los coejecutores y representantes indgenas para generar las condiciones y objetivos mnimos de trabajo conjunto. El segundo punto es la figura del promotor como encargado del diagnostico inicial de las comunidades. Hay coincidencia entre los distintos actores del componente que la figura del promotor como el principal apoyo a las comunidades para la generacin de un diagnostico de potencialidades productivas debe redifinirse. Entre los problemas sealados en esta etapa destacan la poca uniformidad en los perfiles de diagnostico levantados por los promotores debido a la gran heterogeneidad en su formacin, y por otra parte, aquellos promotores que pertenecan a organizaciones o comunidades indgenas no se desprendieron de su rol de dirigentes y por lo tanto no hubo un compromiso total con los objetivos del Programa. Una de las razones que explican esta situacin es que la funcin del promotor no estaba suficientemente clara, esto se deduce de que existen diferentes definiciones dentro del equipo de Orgenes para este cargo. Para algunos el promotor es ms un facilitador a la entrada del programa a las comunidades y por lo tanto debe ser una

ii)

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persona con gran llegada a la comunidad. En este caso un dirigente puede cumplir con bastante xito ese rol. En tanto para otros, el promotor es un funcionario eminentemente tcnico que levanta un diagnostico lo mas completo posible de las fortalezas y las necesidades de la comunidad. En este caso un tcnico agrcola cumpla mejor el perfil. Se debe destacar que el problema de los promotores se observ principalmente en la IX regin, que dado su tamao, influye en la percepcin que se tiene del Programa para toda la zona sur. Como ejemplo inverso, la informacin recogida en la II regin, ms pequea en nmero de comunidades y ms homognea en intereses, nos indica que el trabajo de los promotores fue importante porque se insert en un trabajo ms territorial que vena desarrollndose con anterioridad al inicio de Origenes. Esto permiti un trabajo ms estrecho entre la UEZ y los promotores que hizo innecesario contratar consultoras para la formulacin de los planes productivos. iii) Por ltimo, las actividades iniciales del componente estn estrechamente relacionadas con el bajo nivel de compromiso y aceptacin del Programa en las instituciones ejecutoras a nivel regional. El Programa Orgenes no planific dentro de sus actividades de instalacin una suerte de sensibilizacin e informacin sobre Orgenes en todas las oficinas de INDAP, CONADI, y CONAF en la cual se buscara cierto grado de compromiso y empata de dichas instituciones con el proceso que se iniciaba. El programa aterriz en las oficinas regionales sin una concepcin definida sobre desarrollo productivo indgena y sin una estrategia clara que fuese compartida por las diferentes entidades co-ejecutoras. La llegada de Orgenes en regiones fue vista como la de un programa externo en los diferentes coejecutores y percibida como una actividad impuesta desde el nivel central sin una previa sensibilizacin a los funcionarios de las instituciones pblicas sobre los objetivos y alcances del Programa. Un caso que ejemplifica esta situacin es el siguiente ... no estaba muy definido el funcionamiento que iba a tener el componente dentro de las instituciones, por ejemplo, yo en CONADI me sent bastante aislado en algn momento, porque yo era una persona externa puesta por el programa Orgenes, me paga MIDEPLAN pero te contrata la CONADI, eres funcionario de la CONADI pero en el fondo hay que trabajar con el MIDEPLAN, entonces esa dualidad de personas a las cuales rendir me complicaba, porque yo no tena claro, ni saba muy bien cul era mi responsabilidad precisa dentro de la institucin y cul era mi responsabilidad con respecto de la unidad ejecutora... (funcionario Origenes, VIII Regin) A esta poca claridad en los roles y funciones de los encargados del Programa en los servicios coejecutores se sumaba la poca influencia de los encargados productivos de las UEZ sobre los diferentes actores en la institucionalidad pblico-privada regional. Los problemas de coordinacin y articulacin dio como resultado, que en un inicio, Orgenes tuviese una baja presencia en las comunidades siendo el promotor, el nexo entre el programa y las comunidades. Con el transcurso del Programa, este escenario ha evolucionado positivamente en todas las regiones. Al final de la Fase I existe una mayor interaccin entre Origenes y los coejecutores y se observa un creciente compromiso de las instituciones co-ejecutoras con los objetivos del Programa. Una visin coincidente en todas las regiones es que los cambios observados son principalmente a nivel de personas y en menor grado de las instituciones. Se han logrado establecer lazos de trabajo entre funcionarios de Origenes con las diferentes autoridades regionales tanto de INDAP, CONADI como de CONAF, pero esta voluntad de trabajo coordinado es el fruto de compromisos personales ms que de instancias institucionales que perduren ms all del encargado o director regional de turno. 5.2.4 Implementacin del Componente: Aspectos Generales

La implementacin del componente se bas principalmente en la formulacin y ejecucin de los planes y proyectos productivos. A la fecha de esta evaluacin, la Segunda y Octava Regin estn finalizando la ejecucin de proyectos y estn preparando el cierre de la Fase I. En las regiones I, IX y X, an quedan proyectos productivos que estn siendo implementados durante el presente ao.

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Para el equipo evaluador es destacable el nivel de logro alcanzado por el Componente Productivo en trminos de los recursos entregados a las comunidades a travs de la ejecucin de los proyectos productivos formulados. En general, las comunidades y las familias entrevistadas valoran esta entrega de recursos y piensan que sus recursos son mayores ahora que hace dos aos atrs. Los funcionarios del componente y funcionarios de los co-ejecutores entrevistados a nivel regional, consideran que el Componente Productivo est cumpliendo la gran mayora de los compromisos adquiridos con las comunidades al inicio del Programa. Estas opiniones son compartidas por el equipo evaluador en terminos de que Origenes es un esfuerzo multidisciplinario importante y que, pese a las dificultades iniciales, el componente logr implementar las actividades programadas y coordinar las actividades de los coejecutores. Como fue mencionado anteriormente, la comunidad participa apoyando el diagnostico realizado por los promotores, y en la definicin de los proyectos productivos. En general, la percepcin de los beneficiarios entrevistados es que su opinin fue escuchada pero no determinante en la decisin final. La metodologa utilizada por el componente buscaba levantar las demandas desde los mismos beneficiarios, pero dado que la oferta pblica estaba restringida a los instrumentos de INDAP, CONAF y CONADI la participacin de las comunidades es acotada a una oferta establecida con anterioridad por estas instituciones. Se constat en las visitas a comunidades que algunas de sus demandas escapan al mbito silvo-agropecuario. Por ejemplo, en la X Regin las principales demandas son vivienda e infraetructura vial y de servicios, de ah que su participacin en proyectos productivos agropecuarios estuvo determinado por la oferta del Componente. Por otra parte, las comunidades participaron directamente en la ejecucin de los proyectos productivos, tales como huertos, hornos de carbn, proyectos de turismo, mejoramiento ganadero, etc. Esta participacin ha permitido transmitir nuevas tecnologas, dar a conocer instrumentos pblicos que no estaban al alcance de muchas de las comunidades focalizadas e introducir a familias indgenas con el trabajo de organismos pblicos como INDAP y CONAF. Existen diferencias regionales en el desempeo del componente que se explican, en parte, por caractersticas de las comunidades focalizadas en cada regin como tambin por factores relacionados con las estrategias desarrolladas para la implementacin de las actividades. Entre estos factores podemos mencionar: el nmero de comunidades focalizadas en cada regin; la ubicacin geogrfica y las caractersticas demogrficas y socio-econmicas de las mismas; la disponibilidad de equipos profesionales para operar a nivel de comunidad (empresas consultoras); el compromiso de las instancias co-ejecutoras en las actividades y metas del Programa; las caractersticas geogrficas y de recursos de las reas en donde se ubican las comunidades focalizadas; y la experiencia de trabajo con comunidades de las autoridades locales e instituciones pblicas, entre otros factores. El menor nmero de comunidades en la Segunda Regin ha permitido un trabajo ms cercano con las comunidades logrando un diagnostico ms detallado y preciso y un mejor seguimiento de la ejecucin de los proyectos por parte del componente. Otro factor de xito en la Segunda Regin fue la insercin del trabajo de Orgenes en el proceso de desarrollo territorial existente en la regin. Este escenario fue favorable para el avance de las actividades del componente debido a que Origenes tuvo un liderazgo regional y canaliz las inversiones de diferentes servicios pblicos en las comunidades, transformandose en un efectivo ente coordinador de esfuerzos intersectoriales. Esto se vi potenciado por una mayor claridad en la estrategia de desarrollo regional a travs del potencial tursticos de las comunidades. Por el contrario, en regiones como la IX y X el mayor nmero y distancia entre comunidades no siempre permiti que las consultoras e incluso los funcionarios de Origenes y coejecutores pudiesen realizar visitas con suficiente tiempo y preparacin. Un porcentaje importante de las observaciones realizadas por los beneficiarios fue el tiempo dedicado por las consultoras a sus problemas y la utilidad de charlas o reuniones de capacitacin realizadas muy rapidamente. Si bien es cierto que en un Programa de esta envergadura es difcil lograr un 100% de beneficiarios capacitados, es evidente que el nivel de instruccin de los beneficiarios de este programa es ms bajo que el nivel promedio de los productores que tradicionalmente atienden estas empresas en los programas licitados por INDAP y por lo tanto el

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trabajo debe planificarse con una visin diferente y necesariamente con un mayor presupuesto para asistencia tcnica y apoyo a las comunidades. Por otra parte, el compromiso y voluntad de trabajo conjunto entre co-ejecutores y Origenes fue desarrollndose lentamente en las regiones VIII, IX y X, y demand un gran esfuerzo y tiempo de los funcionarios de Origenes a nivel regional para lograr un nivel de coordinacin que permitiera ejecutar los proyectos. Esta situacin se complica an ms por el gran nmero de intermediaciones que tuvo el Programa en su gestin administrativa (lentitud en llegada de recursos, rendiciones, necesidad de modificaciones presupuestarias, etc.) y de gestin (poder ejecutar un proyecto necesita pasar varias etapas tanto tcnicas como administrativas, las cuales podran simplificarse). Los procesos de adquisicin presentan muchas interfaces para concretizar licitaciones y convenios que involucran transferencia de recursos, esto quiere decir que estos procesos incorporan variados procedimientos consecutivos, en que el cumplimiento de cada uno de ellos implica plazos flexibles que se alargan ms cuando se incorpora una evaluacin ex ante por parte del Banco y por los procesos de validacin con las comunidades. Un punto de conflicto en la ejecucin de las actividades es la dependencia de las consultoras a uno de los coejecutores del componente. INDAP firma el contrato con las consultoras en el trabajo con las comunidades y por lo tanto existe una dependencia mayor que con los otros co-ejecutores. Esto ha dificultado el seguimiento de los proyectos productivos no agropecuarios porque CONAF ni CONADI poseen mecanismos de control de las actividades de las consultoras. Por otra parte, el hecho de trabajar con una consultora para el proceso la planificacin y con otra empresa en la ejecucin tambin caus problemas de continuidad y consistencia entre los productores indgenas y las empresas. El productor se queda con lo que el consultor que formul el proyecto dijo y no con lo escrito en los documentos, luego el consultor ejecutor realiza lo escrito y no necesariamente concuerda con lo que el productor recuerda sobre el acuerdo. Este tipo de conflictos provocan desconfianzas mutuas y conflictos que son evitables con la ejecucin de procedimientos que consideren las caractersticas culturales de los beneficiarios. Esto pasa por un proceso de capacitacin de los beneficiarios previo al trabajo de formulacin y ejecucin de los proyectos o la otra alternativa es que una misma empresa consultora formule y apoye la ejecucin del proyecto con el compromiso de realizar un trabajo de capacitacin en formulacin y gestin de proyectos junto con el fortalecimiento de la oganizacin indgena. Un tercer punto crtico en el trabajo con las consultoras tiene que ver con el supuesto inicial de que slo el 50 por ciento de las comunidades iba a requerir asistencia tcnica y que se trabajara atendiendo con una consultora por comunidad. Este supuesto result ser incorrecto y en la prctica todas las comunidades han requerido asistencia tcnica, por lo tanto los recursos disponibles para asistencia tcnica no han sido suficientes para pagar adecuadamente a las consultoras, afectando la capacidad del componente para captar los mejores profesionales y disminuyendo la calidad de la atencin y asistencia de las comunidades. En la IX Regin, se intent territorializar el trabajo de las consultoras para que atendieran varias comunidades, aprovechando economas de escala y facilitando una visin ms amplia del desarrollo de comunidades contiguas. De acuerdo a la informacin entregada por el encargado del componente esta experiencia no obtuvo los resultados esperados y se decidi continuar trabajando segn el diseo original, es decir, un grupo de consultores presenta sus propuestas a los representantes de las comunidades y stos eligen a la consultora de su preferencia, resultando muchas veces dos comunidades vecinas con consultores distintos. En estos casos, por un problema de costos, los consultores no realizan visitas peridicas a la comunidad, resultando en una asistencia tcnica deficiente. 5.2.4.1 Coordinacin entre Co-ejecutores y Secretara Ejecutiva Una caracterstica distintiva del Programa es el enfoque multidisciplinario utilizado en el trabajo con la comunidades para alcanzar el objetivo de mejoramiento de calidad de vida. El trabajo de coordinacin ha ido evolucionando positivamente tanto a nivel central como regional. Tomando en cuenta la alta complejidad que conlleva la ejecucin coordinada de proyectos sectoriales desarrollados por servicios pblicos con procesos administrativos y operacionales distintos, se reconoce el alto porcentaje de formulacin, aprobacin y ejecucin de proyectos

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productivos como uno de los principales logros del Programa Origenes y del Componente Productivo en forma especfica. El trabajo multisectorial del componente posibilit el aumento de la oferta pblica simultanea a las comunidades y para muchas comunidades, sobre todo en las regiones del sur, ha sido el primer acercamiento con el sector pblico y sus instrumentos. Antes de Orgenes, CONADI tena el peso de representar al sector pblico frente a las demandas de las comuniadades y organizaciones indgenas, con Origenes las posibilidades de intervencin y obtencin de recursos aumentaron y eso es percibido en forma positiva por las comunidades. Lo sustantivo del trabajo del componente ha sido articular las demandas de las comunidades y plasmarlas en un Plan Productivo para luego coordinar el trabajo de los coejecutores en la ejecucin de los proyectos sectoriales. En terminos de formulacin y ejecucin de los planes productivos es indudable que el objetivo del componente se cumpli en la primera fase. Las comunidades tienen su Plan Productivo formulado y en un alto porcentaje estos han sido o estn siendo ejecutados. El tema clave es determinar que queda a nivel institucional (INDAP, CONAF, CONADI) una vez que el Programa Origenes termina, en otras palabras, Se logr desarrollar instancias de coordinacin entre coejecutores que permitan visualizar un trabajo conjunto a futuro en las comunidades?. La respuesta a esta pregunta es menos clara y a la luz de la informacin obtenida menos favorable. Aun cuando existen diferencias regionales, a nivel de la comunidad cada co-ejecutor realiz sus actividades en forma independiente sin una visin de conjunto que permitiera desarrollar una estrategia de desarrollo de la comunidad ms integral y de mediano plazo. En un primer periodo de la Fase I (2002-2003) las instancias formales de dialogo o espacios de coordinacin interinstitucional a partir de las actividades desarrolladas por Origenes, tanto a nivel regional o nacional presentaron deficiencias en su funcionamiento. Los comites tcnicos zonales no tuvieron la presencia ni la utilidad con la que se planificaron debido a la falta de tiempo de los encargados en los co-ejecutores para reunirse en forma peridica. Los Comites Zonales (COZ) han funcionado con cierta regularidad y en general han cumplido su funcin pero no lograron su objetivo de ser un centro neurlgico que integrara la visin y participacin activa de agentes claves a nivel local debido a la dbil participacin de los intendentes y seremis. Han desarrollado una labor administrativa de sancin y aprobacin de proyectos productivos pero no han aportado al desarrollo estratgico del Programa a nivel regional. Los esfuerzos de coordinacin entre co-ejecutores registrados por esta evaluacin, fueron puntuales y orientados a solucionar problemas especficos de la operacin del componente. A juicio del equipo evaluador esta situacin no es responsabilidad exclusiva del componente o del Programa, sino que viene a confirmar que el Estado chileno contina siendo tremendamente sectorialista y conformado por grandes instituciones que por tendencia natural tienden a avanzar en su propio camino. El caso ms evidente es INDAP, para quien el tema indgena es, en trminos porcentuales, marginal comparado con su universo potencial de beneficiarios. Por lo tanto es difcil para el Programa y/o el Componente Productivo influir en la planificacin y visin estratgica de dichas instituciones cuando no se manejan recursos ni se tiene la influencia poltica. El componente ha intentado corregir las deficiencias observadas en el primer periodo de la Fase I mediante el establecimiento de mesas de trabajo territorial, las cuales han facilitado el dialogo entre las comunidades, el Programa, los coejecutores y las autoridades regionales. Este proceso que ya est en marcha en las regiones Octava y Novena y est inicindose en la Dcima ha permitido darle una mayor coherencia a los proyectos productivos debido a una evaluacin compartida y una mejor articulacin en el seguimiento y control de las empresas consultoras. El buen funcionamiento de este tipo de instancia entre los diferentes actores debiera ser fortalecido y profundizado en una segunda etapa del Programa. Un tema muy relevante para la operacin del componente ha sido la coordinacin entre la llegada de recursos y los ciclos de los proyectos a ejecutar. Existen proyectos que llevan meses esperando ser financiados debido al lento flujo de caja del Programa lo que ha entrabado las actividades del componente y contribuido a instalar una imagen de poca pulcritud en el trabajo realizado por Orgenes. A esta situacin han contribuido la lentitud inicial en las rendiciones y las modificaciones presupuestarias realizadas. Este tema es desarrollado en detalle en el captulo de

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anlisis de gestin financiera pero es necesario destacar el impacto negativo que ha tenido el aspecto administrativo financiero del Programa en las actividades del componente productivo. Sin embargo, se debe hacer notar que las rendiciones por parte del componente han mejorado considerablemente durante 2003 y 2004 con respecto al ao 2002. 5.2.4.2 Integracin de las Acciones entre Componentes El proceso de integracin del Componente Productivo con los otros componentes del Programa presenta avances menores con respecto a los otros ejes de la propuesta. Los problemas de instalacin del Programa y componentes en los diferentes co-ejecutores (Minsal, Mineduc, INDAP, CONAF y CONADI) dificult la generacin de una instancia de dialogo y discusin para analizar reas y unidades comunes de intervencin en las comunidades. Este proceso debera haberse producido al momento del diagnostico de las comunidades y basados en una visin estrategica comn de desarrollo para las comunidades indgena. Al momento de iniciar las actividades del Programa, el componente no haba elaborado una metodologa sobre cmo integrar los temas e intereses en educacin y salud con los productivos. Para la formulacin del plan comunitario solo estuvo el promotor al inicio del Programa y luego las empresas consultoras, conformadas por profesionales del mbito productivo, de ah que no se gener el espacio para la integracin con los otros componentes. Con la experiencia acumulada en los primeros aos de la Fase I, se ha trabajado en la conceptualizacin y elaboracin de un enfoque territorial de intervencin para el Programa. Este tipo de aproximacin permitira ofrecer una respuesta con mayor pertinencia a las caractersticas propias de los pueblos participantes, adems se ampla la visin del desarrollo comunitario a un enfoque multi-comunitario con la participacin de un mayor nmero de actores pblicos y privados. Las regiones que ms han avanzado en el tema de coordinacin territorial son la II y VIII. El componente de Desarrollo Productivo no ha implementado Planes Territoriales de Desarrollo en la Fase I debido a que este enfoque se plante con posterioridad a la aprobacin de la mayora de los proyectos productivos. Sin embargo, se ha constatado un importante avence en la discusin de este tipo de enfoque. 5.2.5 Gestion Del Componente Productivo Por Regiones

5.2.5.1 Primera Region De Tarapaca 5.2.5.1.1Descripcin A nivel del componente en la Primera Regin existe consenso que el Programa parti con un diagnstico que sobreestimaba el potencial productivo de las comunidades, que en general tienden a ser bajas dada su ubicacin respecto a las aguas que son salinas y el suelo de baja calidad. Adems el Programa en su diseo original no considero las distancias de las comunidades y los tiempos de acceso. La gran mayora de los proyectos requieren viajes extensos y esto requiere recursos que no estaban contemplados. El resultado final fue que los proyectos tuvieron un dbil acompaamiento afectando la calidad de su implementacin. A esto se debe agregar el envejecimiento de las comunidades y las limitaciones que tienen para constituirse en contraparte efectiva. Esto hace que principalmente los dirigentes de las comunidades estn sobre demandados por microproyectos, lo cual le resta pertinencia e integralidad a la intervencin. Esto restringe el potencial de impacto de los proyectos que formalmente aparecen como bien ejecutados. La forma de operar del principal co-ejecutor del componente productivo plantea ciertas dudas respecto de la efectividad de este componente. La ejecucin de las actividades planificadas por parte de INDAP tienen el mrito que se han realizado segn lo programado como resultado de tener procedimientos claros para la ejecucin de los proyectos productivos. Hay un reconocimiento que con el Programa INDAP volvi al antiplano. Sin embargo, este nfasis en eficacia no ha respetado los ritmos de las comunidades y ha sido particularmente rgido al aplicar sus

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instrumentos. Por ejemplo, en el caso de Putre los proyectos productivos fueron definidos a partir de una oferta estandarizada. Por el contrario, el caso de CONAF es destacable, particularmente por la mirada territorial que aporta. Ellos como institucin ampliaron la cobertura de trabajo en la medida que el Programa le permiti ir a lugares donde nunca haban trabajado. Han logrado posicionar el tema a nivel institucional y contribuir a un manejo sustentable de los recursos. El tema indgena se ha instalado en la institucin; se valora el apoyo de Miguel Daz con orientaciones de polticas y no slo de proyectos. Por ejemplo, en el altiplano han contribuido al manejo de bofedales. Su trabajo tiene un impacto ms social y ambiental que econmico. El nfasis ha sido no introducir nuevas tecnologas, sino que orientar los esfuerzos en recuperar el trabajo comunitario (ellos ya gestionaban los bofedales), reforzando el entorno para proyectos o iniciativas de turismo. En la zona baja de pre-cordillera han introducido el tema forestal en Camia con plantaciones que incluso se pueden traducir en la elaboracin de postes para las plantaciones. Tambin han introducido viveros forestales comunitarios y forestacin de la quebrada de Camia para una mayor proteccin del recurso suelo. Lo mismo ocurre con la forestacin como cortina cortaviento protegiendo los cultivos del polvo y el viento y disminuyendo la erosin. Un problema serio que enfrenta CONAF es la escasez de recursos, aspecto que compensan con una mayor presencia en terreno. 5.2.5.2 Segunda Region De Antofagasta 5.2.5.2.1Descripcin El componente productivo decidi comenzar en marzo del 2002 sin haberse instalado el componente institucional. El componente a diferencia de las otras regiones no formula proyectos productivos especficos sino que elabora el plan productivo con los profesionales de la UEZ y los promotores. En esta regin no fue necesario contratar empresas consultoras. Luego de la elaboracin se establecen los compromisos y acuerdos y se comienza a ejecutar en Octubre de 2002. A partir del primer semestre de 2005 esta regin entro a la interfase, luego de concluir las actividades de la Fase I. Una de las principales caractersticas de la Segunda Regin es que la comunidad indgena coincide con el concepto de territorio. Esta situacin, que es nica en el Programa, ayuda a explicar el xito que ha tenido Orgenes en esta Regin. Otro punto que explica el buen desempeo del componente en esta regin es el hecho que el Programa se inserta en un proceso de trabajo territorial con las comunidades atacameas que venan trabajando en proyectos y planes productivos desde mediado de los noventa. La UEZ regional tuvo la visin de potenciar este escenario y sumarse a los esfuerzos ya desplegados. 5.2.5.2.2Gestin del Componente El diseo del programa no estaba orientado a estimular la asociatividad, dada la fragmentacin de recursos en pequeos proyectos. Este problema se acentuaba al no existir instrumentos para trabajar ms asociativamente, en esto se nota la falta de diseo e instrumentos en el fortalecimiento institucional. La coordinacin regional se facilit con la estructura de la ADI (rea de Desarrollo Indgena) y el trabajo se concretiz en las comisiones de trabajo, consejo directivo y subcomisiones. En dicho proceso el Programa asume un liderazgo fuerte dadas sus caractersticas de ventanilla nica para la canalizacin de inversiones en las

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comunidades, particularmente con los co-ejecutores. En los procesos de coordinacin, no slo estaban los coejecutores sino tambin otras instituciones (SERCOTEC, SERNATUR, SAG, etc.) que han estado realizando trabajos con el mundo indgena. Se observa que CONADI no ha prestado toda la colaboracin que se hubiese esperado de ellos posiblemente por un problema de competencia por el tema indgena con Orgenes. La incorporacin del turismo de intereses especiales, como el etno-turismo, en el desarrollo de las comunidades dej de verse como una amenaza a la cultura atacamea y pas a constituirse en una buena oportunidad de proyeccin y generacin de ingresos. De hecho una parte importante de las iniciativas desarrolladas corresponden a proyectos con fines tursticos que se ven potenciados por la importancia que le da el Municipio de San Pedro de Atacama al tema. Incluso se observa una revalorizacin e inters por la lengua Kunsa por parte de la comunidad. Se esta trabajando en la incorporacin del desarrollo endgeno en las comunidades. Esto significa que no basta recibir recursos externos para estimular el desarrollo, sino trabajar los propios y proyectarlos. Justamente el turismo posibilita dicha aproximacin. Esto contribuye a disminuir relaciones clientelares. La implementacin del componente productivo tuvo un carcter territorial, lo cual permiti el desarrollo de una mirada estratgica del componente. Incorpora la lgica de proyectos asociativos, a pesar que administrativamente el Programa no lo permite. Por esta razn se rescata la experiencia del proyecto ganadero que ellos desarrollaron asociativamente con una visin integral y territorial, pero para efectos administrativos lo gestionaban como una sumatoria de pequeos proyectos. Hay una alta valoracin de la incorporacin del tema turismo como eje articulador del desarrollo territorial en la medida que pone valor a la comunidad desde una perspectiva ms sustentable de desarrollo. Se expresa en la gestin de las reas naturales y el desarrollo de una oferta en red. Hay resultados preliminares interesantes en ventas de cuatro proyectos gestionados en un 100% por la comunidad con ingresos de 250 millones anuales (2004) Hay un compromiso diferenciado de las instituciones co-ejecutoras. La CONADI no coloc los profesionales designados al servicio del Programas, lo contrario de INDAP. A esto se debe agregar el aporte de CONAF que incorpora el concepto de asociatividad con las comunidades para el manejo de reas protegidas. Esto significa que la institucin hace un contrato de asociatividad con la comunidad y traspasa los sitios para su administracin, no slo turstica sino tambin ambiental. Comparten las decisiones de las reas protegidas, particularmente respecto a los mbitos de investigacin (que son propias de la CONAF) y monitoreo de las reas. En relacin a las actividades de turismo son totalmente administrados por las comunidades que cierran los sitios, cobran entradas, ofrecen servicios y se hace un plan participativo del diseo de sitios y oferta. CONAF valora la metodologa de trabajo del Programa que permite la elaboracin de planes ms ordenados en las comunidades, complementado con una mejor coordinacin institucional. Un logro significativo de CONAF es la sensibilizacin en la temtica indgena que a su vez se traduce en la introduccin del tema forestal en las comunidades desde una perspectiva cultural y no meramente econmica. Se logran instalar planes forestales en cada una de las comunidades (algo indito) a travs del Programa Orgenes, posicionando los instrumentos de fomento forestal con pertinencia cultural que se expresan en la realizacin de agro-forestera o cortinas de cortavientos para la implementacin de la produccin agrcola. Tambin CONAF realiz forestaciones paisajsticas y hermoseamiento de plazas Ha existido una buena planificacin del programa ganadero, desarrollo de planes (gentica y comercializacin) y recuperacin de la tradicin. Por otra parte, no se hizo una buena distribucin de los recursos hacia programa ms tcnicos y beneficiar a quienes corresponda, sino que los dirigentes tienden a una distribucin igualitaria.

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5.2.5.3 Octava Region Del Bio-Bio 5.2.5.3.1Descripcin General En abril mayo de este ao, esta regin ingres a la interfase, al igual que la segunda regin. Durante el 2005 el equipo de Orgenes ha estado cerrando proyectos de la primera etapa, y a la vez iniciando trabajos de socializacin y difusin del programa tanto en los servicios como tambin en las comunidades que van a ingresar. Para esto el equipo se separ en dos unidades y actualmente existen dos oficinas de enlace en las provincias, una en Los ngeles, a cargo de la persona que era encargada de fortalecimiento, y la otra en Arauco, a cargo del que era el encargado de desarrollo productivo. La Unidad Ejecutora Zonal (UEZ) se ubicaba en Concepcin y estaba conformada por el Coordinador Regional, el encargado de desarrollo productivo, la encargada del componente de fortalecimiento, de evaluacin y seguimiento y una secretaria. 5.2.5.3.2Instalacin El proceso de instalacin del componente fue menos complejo y largo que en la IX Regin en parte por el menor nmero de comunidades. Los factores involucrados en la dificultad de instalacin fueron la falta de informacin con respecto al rol de los funcionarios del programa en las instituciones co-ejecutoras y la baja receptividad y apoyo inicial que estas instituciones ofrecieron para una integracin de actividades y funciones. Un caso que ejemplifica esta situacin es el siguiente ... no estaba muy definido el funcionamiento que iba a tener el componente dentro de las instituciones, por ejemplo, yo en CONADI me sent bastante aislado en algn momento, porque yo era una persona externa puesta por el programa Orgenes, me paga MIDEPLAN pero te contrata la CONADI, eres funcionario de la CONADI pero en el fondo hay que trabajar con el MIDEPLAN, entonces esa dualidad de personas a las cuales rendir me complicaba, porque yo no tena claro, ni saba muy bien cul era mi responsabilidad precisa dentro de la institucin y cul era mi responsabilidad con respecto de la unidad ejecutora... (funcionario Orgenes) Esta situacin permaneci as hasta que empez la formulacin de planes productivos y con ello la bajada de recursos para los co-ejecutores. Una vez que los proyectos comenzaron su ejecucin el Programa y los coejecutores mejoraron su trabajo conjunto y niveles de coordinacin. 5.2.5.3.3Coordinacin Durante la primera fase del Programa existi una buena coordinacin entre los coejecutores y el encargado productivo. En la actualidad el encargado productivo paso a ser el coordinador de Arauco en la Unidad Ejecutora. En esta posicin su mayor carga de trabajo continua siendo el componente productivo, pero ahora adems debe coordinar las actividades con los coordinadores en salud y educacin. Su principal funcin es cerrar los proyectos del componente productivo conjuntamente con el coordinador tcnico de Conaf, la coordinadora tcnico del Indap y el coordinador tcnico de la Conadi que estn en Caete. Con estos funcionarios y con los coordinadores tcnicos zonales mantiene reuniones peridicas de coordinacin e informacin. Entre los principales desafos para la coordinacin de los coejecutores y el coordinador productivo del Programa estuvieron relacionados con la planificacin al momento de solicitar recursos para ejecutar algunos proyectos que por temporada tenan que ejecutar. Los casos ms complejos fueron riego, que tiene que partir en el verano por el tema del flujo del agua y la compra del ganado, pues no se pueden comprar en invierno. La necesidad de definir los

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recursos por tipo de proyecto, por poca de ejecucin y por rea geogrfica porque no todos siembran en la misma poca. Esto requiere un buen nivel de coordinacin entre los distintos actores involucrados para lograr tener los recursos en el perodo y lugar adecuado. El compromiso de las personas e instituciones con los objetivos del componente fue un factor crtico para que el esquema de trabajo fuese viable.

5.2.5.3.4Ejecucin Un logro importante del componente es que permite una mayor participacin de las comunidades a la hora de definir sus proyectos, an cuando esta participacin segn los propios beneficiarios es acotada a una oferta predefinida de alternativas. Sin embargo las actividades del componente mejoran la situacin anterior de las comunidades en trminos de participacin en la ejecucin de los proyectos. Cabe sealar que segn la informacin recogida en terreno las comunidades demandaron proyectos en los que ya tenan experiencia previa. En ese sentido, y a modo de ejemplo, los beneficiaros ya saban cual era la dinmica del tema del turismo. Si bien esta situacin no asegura la pertinencia de las inversiones, el hecho de que las comunidades hubieran estado desarrollando este tipo de actividades, disminuye el riesgo de que las inversiones sean una imposicin por parte del Programa y se aprovecha el conocimiento acumulado en beneficio del proyecto. El hecho de integrar diferentes tipos de inversiones para potenciar sus efectos en el ingreso familiar es una caracterstica importante de destacar en la implementacin de los proyectos. Esto se observa en la decisin de financiar invernaderos solo en caso de que lo complemente con una obra de riego, utilizando recursos INDAP para ese tipo de obras y con otros consultores. Esto fortalece a la comunidad al incentivarlos a usar instrumentos pblicos diferentes a los que ofreca el Programa. Esto no sucedi en otras regiones donde muchos invernaderos tienen pocas posibilidades de sostenerse por la falta de agua. Un aporte importante del componente fue la conceptualizacin de las mesas de trabajo territorial como instrumento de planificacin y operacin en los territorios para una segunda fase del Programa. Estas mesas, conformadas por los coejecutores, el Programa y los dirigentes de todas las comunidades, tienen como objetivos: i) definir la consultora que va a trabajar en un territorio determinado mediante una decisin compartida con las comunidades. La mesa de trabajo realiza una licitacin, se evalan tcnicamente las propuestas, y posteriormente las comunidades seleccionan una de tres consultoras propuestas por la mesa; ii) realizar el seguimiento de la empresa y iii) coordinar el seguimiento de los proyectos, mediante un facilitador que detecte todos los problemas de funcionamiento. El componente est desarrollando conjuntamente con la IX Regin un modelo intercultural forestal en que, con una mirada de largo plazo, se vaya desarrollando un modelo de inversin sustentable con apoyo del PO al inicio y que despus pueda ser asumido por otros entes pblicos. Este modelo parte de una visin territorial y apuntan a que el instrumento quede en CONAF, an despus del PO. Se est ensayando en la VIII Regin, pero no est an plenamente probado. El hecho de que el componente productivo fuese el primero en ejecutarse en las comunidades, impidi, en cierta medida, dar una lgica ms territorial a la intervencin del Programa e introducir el tema del fortalecimiento de las organizaciones. El tema de la asignacin de los recursos del componente productivo impidi generar una lgica ms territorial, a pesar de que el equipo del componente tena claro que las comunidades estn focalizadas por sectores. La demanda de ciertos productos por parte de las comunidades, como los bueyes, pero que no era posible de entregar por condiciones de INDAP, gener fuertes conflictos con las comunidades, lo cual result en retrasos para las actividades del Programa. Este problema fue utilizado para acusar al Programa de poco pertinente. La apuesta del componente era mejorar la calidad entregando vaquillas o reproductores de calidad. Finalmente, el componente,

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en esta regin, decidio no entregar bueyes buscando incrementar el ingreso por medio de las vaquillas y reproductores. En la actualidad, y tras aos de intervencin, las comunidades no trabajan con una lgica comunitaria sino como familias independientes pues es la forma de conseguir recursos pblicos. La lgica del Programa, de integracin y trabajo asociativo, choca con el trabajo familiar que realizan los mapuches impuesta por la institucionalidad pblica para entenderse con ellos. Se presentaron dificultades entre la visin ms comunitaria del Programa y el trabajo de la familia mapuche que es la familia casi nuclear y a veces ni siquiera la familia nuclear, es un miembro de la familia el que quiere desarrollar una actividad productiva. El Programa tuvo dificultades para dar cuenta de esa dinmica. En el inicio del programa la asignacin de recursos se determin por los resultados de corto plazo. Se tom una opcin a nivel regional de que los recursos del Programa fueran destinados a la demanda que existiera del componente agrcola-ganadero porque como rubros productivos era mucho ms fcil mostrar avances en el corto plazo. (Una vaca se puede comprar de un da para otro, lo cual no ocurre con alguna otra inversin de igual magnitud). El hecho que los recursos destinados para financiar el componente productivo se destinaran en gran medida a financiar los proyectos agrcolas-ganaderos signific un enorme desgaste y conflictos con las comunidades porque existan proyectos de infraestructura aprobados el ao 2002 que se financiaron el ao 2005. Los recursos no llegaron en el mismo orden de envo de rendiciones porque los recursos a nivel central se destinan donde el programa est ms atrasado o segn las prioridades del Programa. Este tipo de decisiones afect la gestin del componente porque no reciban los recursos a pesar de estar ms avanzados en la rendicin de los gastos. El enfoque territorial no se pudo implementar en la formulacin de los planes de desarrollo, a pesar de que las comunidades estn focalizadas en sectores bien diferenciados. Esto se debi a la presin inicial por ejecutar los proyectos productivos debido al atraso en la instalacin del Programa. El componente productivo se utiliz en parte para bajar la presin que exista y las demandas de parte de las comunidades e impidi en cierta medida dar una lgica ms territorial que incluyera salud, educacin y el fortalecimiento de las organizaciones. 5.2.5.3.5Resultados El programa ha permitido fortalecer dos o tres polos productivos que son importantes en las comunidades. Entre estos polos productivos la principal demanda de proyectos tendi hacia los temas de turismo y ganadera. La estrategia de la Regin ha tenido que ver con descubrir potencialidades dentro de los territorios que las comunidades no vean orientada a la demanda por productos, bienes y servicios de origen tnico. En el Valle de Licura la gente no tena alternativas para generar ingresos adicionales a la explotacin predial. No exista ningn cultivo tan intensivo que les permitiera vivir de una hectrea de terreno. El Programa permiti la instalacin de cabaas para ofrecer servicios tursticos, sin impedir la actividad agropecuaria, complementando la estructura de ingresos. Otro tipo de proyecto evaluado positivamente por los beneficiarios es la construccin de galpones asociada a alguna actividad productiva. Por ejemplo en Tira sur una gran cantidad de inversin se hizo en pesca artesanal y galpones. Debido al fuerte viento de la regin un galpn es beneficioso para las diferentes actividades que se desarrollan en las comunidades segn la temporada. Evita prdidas en ganadera por disminucin de peso vivo y enfermedades, permite el almacenaje de productos agrcolas o se puede utilizar para secar algas en algunos sectores mas ribereos.

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En el alto Bo-Bo proyectos de mejoramiento de la gentica del ganado tambin ha significado un efecto positivo en la calidad de vida de las comunidades. Como ejemplo se pueden mencionar la comunidades de Pegoenmapu, que aument en un 500% la cantidad de ganado de calidad. Por su parte la comunidad Juantenahueltan dedic todo su trabajo al tema de la produccin bajo plstico de hortalizas y, segn el encargado del componente productivo, venden todo lo que producen en Tira. 5.2.5.4 Novena Region De La Araucania 5.2.5.4.1Gestin del Componente La instalacin fue inadecuada porque cre expectativas sobre la existencia de recursos para las comunidades. Adems no se realizaron actividades de capacitacin y fortalecimiento de las comunidades, promotores ni consultoras antes de comenzar las actividades del Programa, Las comunidades no se haban terminado de sanear, no haba un fortalecimiento de la organizacin de la comunidad, no haba un diagnostico, nunca conocimos, al menos en mi experiencia personal, el diagnostico de la comunidad y tampoco haban perfiles de proyectos, sino que haba una lluvia de ideas de proyectos, diez, quince, incluso ms; haba mal entendimiento en relacin a lo que era el programa ORGENES ( miembro de consultora ). Otro problema de esta etapa fue la aplicacin de una metodologa participativa sin preparar previamente a las comunidades. La demanda de las comunidades no siempre tena sustento tcnico y debi ser rechazada por el Programa provocando conflictos entre las comunidades y las autoridades regionales del Programa y coejecutores. Esta situacin llev a los retrasos observados tambin en las otras regiones. ah, no pues, primero nos dijeron que por primera vez nosotros bamos a decidir en que bamos a gastar la plata y ahora que estamos proponiendo en que gastarla nos dicen que no, que solamente en esto, en esto y en esto (beneficiario Orgenes) 5.2.5.4.2Logros En lo productivo se estructura un apoyo a las comunidades participantes que, en su mayora, antes no reciban y que es bastante apreciado por ellas. Aun cuando lo recibido es pequeo todava, y no obstante la sobre venta inicial del Programa, es primera vez que las comunidades participan en su propio desarrollo y que llegan estos recursos. Al menos el 70% de las comunidades participantes en el rea productiva agropecuaria no haban recibido apoyo de INDAP antes de Orgenes. Esto se puede apreciar en los resultados de los tres talleres en que algunos grupos pusieron notas entre 3,5 y 7 a las actividades productivas ejecutadas en sus comunidades. Esto se ha hecho, en forma participativa, en que las comunidades indican los elementos productivos que requieren. Esto, sin embargo es contradicho por algunas comunidades visitadas. Ellos consideran que se les restringan las opciones. En algunos casos esto podra deberse a las restricciones presupuestarias, donde deban elegir entre varias lneas de financiamiento que sobrepasaban el presupuesto asignado a la comunidad. A pesar de ello, hacan una evaluacin general relativamente positiva, reconociendo que por primera vez llegaban apoyos productivos. INDAP ha ido adecundose a esta realidad y ha comenzado a trabajar con productores agrcolas de subsistencia. CONAF ha incrementado su atencin de 2000 a 6000 familias indgenas en la Regin. Se aprecian mejoramientos en la capacidad de gestin de las comunidades aprendiendo a hacer cotizaciones, rendiciones. El PO ha logrado una institucionalizacin del tema indgena dentro de CONAF, a travs de talleres, reuniones, capacitaciones y, con la ayuda de CONADI, han logrado sensibilizar a sus funcionarios y esto les sirvi para operar mejor la Oficina de Informacin Regional (OIR) que han tenido que establecer. Esto es importante para CONAF que estaba ms ligada a

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trabajar con las empresas madereras y ahora se ha abierto con fuerza a este nuevo sector de beneficiarios. Se cre una batera de instrumentos, financiados por el PO que no requeran ttulos de dominio y que permiti a CONAF llegar a las comunidades. Estn desarrollando, en coordinacin con la VIII Regin, un modelo intercultural forestal en que, con una mirada de largo plazo, se vaya desarrollando un modelo de inversin sustentable con apoyo del PO al inicio y que despus pueda ser asumido por otros entes pblicos. Este modelo parte de una visin territorial y apuntan a que el instrumento quede en CONAF, an despus del PO. Se est ensayando en la VIII Regin, pero no est an plenamente probado. Un avance interesante en el mbito productivo es que el diagnstico que se hace en la comunidad tiene que examinar los aspectos agrcolas, no-agrcolas y de recursos naturales. Esto se inicia a partir de 2003, con lo cual se estara dando un mayor grado de integralidad y se habra comenzado a operar en forma territorial. 5.2.5.4.3Dificultades En general, hay una fuerte crtica a las consultoras y promotores, donde se indica que, visitan escasamente las comunidades y, en el caso de los promotores, deben cubrir varias reas (productivo, educacional, salud). Parte de la causa est en que el PO no tena exigencias mnimas para las consultoras o eran muy escasas y las incluye en sus registros. Son diferentes a las que utiliza INDAP, salvo las consultoras utilizadas en proyectos de riego que son de INDAP y donde este pone exigencias fuertes. Tambin aqu ha funcionado el problema poltico y la formacin de consultoras por las comunidades o sus dirigentes. Se cuestiona la escasa formacin de los promotores, los cuales deberan ser ms del mbito productivo. En el tema de las compras, se produjeron problemas serios de rendiciones, INDAP ha buscado solucionar esto emitiendo rdenes de compra a partir del 2003. Pero esto es visto por algunos entrevistados como una forma de reducir el empoderamiento de las comunidades, pues sienten que ellos no intervienen. Adems la orden de compra demora 30 das en hacerse efectiva, por lo que las comunidades prefieren operar directamente con depsitos en la cuenta. Ha sido difcil adecuar los instrumentos de los co-ejecutores con la realidad de las comunidades, en especial INDAP, no estaba orientado a familias de subsistencia, CONADI slo acepta proyectos no-agrcolas grupales. Se ha trabajado en el margen de estas instituciones sin lograr adecuar sus reglamentaciones a las necesidades del PO. A la vez, no tenan experiencia de trabajar con comunidades, slo con agricultores o con otras asociaciones. Para la compra de animales, las exigencias sanitarias que se ponan (certificados SAG de animales provenientes de predios libres de enfermedades) hicieron escalar fuertemente los precios de compra, pero luego al venderlos, perdan esta certificacin y el precio de venta disminua. Esto ha sido flexibilizado actualmente y no se exige que los animales provengan de un predio libre de enfermedades sino un certificado veterinario que garantice que el animal esta libre de enfermedades. Por otra parte, la concentracin de la demanda cuando PO sali a comprar, tuvo tambin un efecto de alza de precios. No obstante esto, las comunidades estn satisfechas con los animales pues estos son tambin smbolo de status y generacin de ingreso. Al inicio del PO y hasta mediados del 2003 exista incompatibilidad para que los usuarios del PO pudieran participar en otros programas de INDAP, ello se ha eliminado actualmente, pero contina una cierta poltica, a nivel de reas de INDAP, respecto a priorizar a usuarios no del PO. El COZ perdi su sentido original, no es una instancia en que se discutan los temas polticos y orientaciones futuras del PO, sino slo la aprobacin final de los proyectos y por tanto, no asiste el Intendente sino los Gobernadores y slo asisten los encargados del programa en las instituciones co-ejecutoras, por lo que no se involucra la institucin entera.

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5.2.5.4.4Lecciones Aprendidas Estructuracin de la mesa regional productiva con participacin de los 3 co-ejecutores productivos a nivel tcnico, se renen todas las semanas y examinan en detalle la ejecucin del componente. Sus decisiones son respetadas por los co-ejecutores. Est conformada por los encargados del PO en cada institucin, los CTZ y el encargado productivo del PO. Han tomado decisiones para definir criterios para la asistencia tcnica, que parti muy mal y se han ido estructurando pautas de evaluacin que ha permitido sacar a consultoras ineficaces, en las cuales participan los 3 co-ejecutores, estructurando tambin formas de rebaja de pagos prorrateando entre los co-ejecutores. Sin embargo, hay poca participacin de los directores regionales, por lo que ha habido escasa coordinacin. Recientemente se ha estructurado una pauta de evaluacin de consultoras que ha significado dejar fuera algunas que fueron mal evaluadas. Tambin han establecido un cuaderno de visitas tcnicas en que deben registrar da y hora de visita, con lo cual hay un poco ms de control no obstante que este tambin puede ser burlado al generarse connivencias entre dirigentes y las consultoras.La eliminacin de la exigencia de compras de animales ne predios certificados por el SAG de enfermedad, ha sido una leccin aprendida. 5.2.5.5 Decima Region De Los Lagos 5.2.5.5.1Gestin El proceso de instalacin del componente en la Dcima regin se prolong hasta el 2003. Durante ese perodo, las comunidades se tomaron dos veces las oficinas regionales del Programa en Valdivia para demostrar su descontento por el retraso en el inicio de los proyectos. Se nos hizo notar que a pesar de todo, el proceso de instalacin fue menos complejo que en la IX Regin, en parte por el menor nmero de comunidades y por su menor nivel de conflictividad. Los dos primeros aos se ocuparon en desatar muchos nudos burocrticos que no estaban resueltos, instrumentos del estado que no estaban acomodados a la realidad socio-econmica de las comunidades indgenas, particularmente los instrumentos INDAP. Una vez que los proyectos comenzaron a ejecutarse y hubo una ejecucin exitosa en las primeras comunidades, la situacin se invirti y pudieron concentrarse en la ejecucin de los proyectos. De esta manera el ao 2004 fue exclusivamente ejecucin de proyectos y el descontento de las comunidades baja porque comenzaron a visualizarse los primeros resultados en sus campos. En la regin a pesar de que la lnea base no estuvo lista oportunamente, no tuvieron grandes problemas con los promotores y su diagnostico inicial, porque en su mayora eran tcnicos agrcolas y se les exigi un instrumento tipo. Esto marca una diferencia con la novena regin donde muchos de los promotores eran tambin dirigentes. Lo que si les caus problemas, fue lo largo del proceso de aprobacin de los proyectos. El tiempo transcurrido, desde que se instala el promotor hasta que se aprueba el plan productivo. El esquema de ejecucin del componente es el siguiente: el Promotor tiene 60 das para levantar informacin por medio de instrumento tipo, luego con la informacin levantada presenta, a los co-ejecutores, un perfil productivo de la comunidad con las posibilidades de proyectos productivos. Los co-ejecutores determinan si los proyectos propuestos estn en lnea con los instrumentos disponibles por cada institucin. Si estos perfiles se aprueban se licitan los planes productivos a empresas consultoras para que formulen los proyectos y el Plan Productivo. En un principio este proceso era comunidad por comunidad, pero por lo largo e impracticable, se tom la decisin de realizarlo territorialmente. Se agrupaban las comunidades con vocacin productiva similar en un espacio territorial y se adjudicaba el territorio a

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una consultora. Para esto las consultoras exponan sus propuestas frente a 20 dirigentes que representaban 8 o 10 comunidades y estos dirigentes seleccionaban la consultora. Despus deba ser aprobada por el COZ. Debido a que la presin desde las comunidades para iniciar la ejecucin de los proyectos era muy grande, en muchas ocasiones los planes eran aprobados con observaciones debido a que se apuraba el proceso y no se hacan correctamente. Para evitar una gran cantidad de fracasos se opt por aceptar cierto atraso pero hacer un mejor trabajo en la etapa de formulacin. El ao 2002 fue bajo en formulacin e inversin; el 2003 la mayor dificultad fue el gran nmero de proyectos formulados que sobrepasaron la capacidad de INDAP para evaluarlos en el periodo previsto. Si en un sector se formularon 20 planes con 5 proyectos cada uno, INDAP deba evaluar 100 proyectos adicionales a su trabajo habitual. Esto provoc un atraso en la ejecucin de los planes y proyectos a pesar de que los recursos estaban disponibles; el ao 2004 fue el fenmeno inverso se aprueban la mayora de los proyectos pero los recursos no estn disponibles. Uno de los principales problemas en la ejecucin han sido las modificaciones de presupuesto. Esto produce atrasos en las remesas con los consiguientes problemas para cumplir los compromisos Una de las debilidades en la gestin del componente en la regin ha sido la escasa coordinacin y vinculacin con el Seremi de agricultura. Su relacin con los co-ejecutores es formal a travs de los directores regionales y los encargados del P.O. en cada institucin. Se realizan reuniones para solucionar problemas puntuales, no han logrado una institucionalizacin de esas instancias. La gran extensin de la regin ha jugado en contra de una mejor coordinacin entre las instituciones Pblicas. El Programa est en Valdivia y las autoridades regionales en Pto. Montt ciudades que estn a ms de dos horas. El hecho de que los contratos entre INDAP y la consultora deban adems ser firmados por la UEZ les ha exigido un esfuerzo enorme de coordinacin. El encargado de INDAP se encuentra en Puerto Montt y debe viajar a Valdivia para conseguir la firma del encargado productivo y luego viajar a la comunidad para que los firme el presidente de la comunidad. En una regin tan extensa como la X debe buscarse un mecanismo alternativo. En todo caso es destacable el compromiso del encargado de Orgenes en INDAP y su buena disposicin a mejorar la coordinacin con la UEZ. Otro proceso que debe simplificarse es la firma del convenio de ejecucin que requiere 7 firmas para su aprobacin. La coordinacin entre la UEZ y CONADI ha sido la ms compleja (coincidentemente con otras regiones). De acuerdo al Coordinador Regional de Orgenes para esta regin, CONADI fue el menos proclive de los co-ejecutores a trabajar con Orgenes y ha costado que comprendan como institucin que el trabajo de Orgenes es complementario. Se observa una buena llegada del Coordinador Regional con las autoridades regionales, pero el cargo no tiene el peso poltico ni la influencia para convocar a otras instituciones pblicas a un proceso de cambio profundo en su relacin con los pueblos indgenas. Este problema no es slo de la X Regin, es un problema estructural por la situacin de Orgenes en su estatus de Programa. ...es un proceso lento y frgil porque sigue siendo un proceso que ha tenido que ver mas bien al cambio de actitud de las personas, no de las instituciones. El sentido de compromiso, colaboracin, de apoyo del INDAP depende esencialmente de 2 actores: del director regional del INDAP y de los jefes de rea de INDAP. Si cambian al director general del INDAP o un jefe de rea, hay que partir de nuevo otra vez (Funcionario Orgenes). 5.2.5.5.2Logros

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INDAP trabajaba muy poco con comunidades. En general no se acercaban a las comunidades y las familias que se acercaban a INDAP no calificaban como beneficiarios de sus programas. Familias mapuches que fueron usuarios tenan problema de morosidad y por lo tanto no podan participar en los instrumentos INDAP. Hoy se observa que las familias indgenas se acercan a conversar con los ejecutivos (Ej. San Pablo, San Juan de la Costa) situacin que antes no se observaba. Las comunidades ahora conocen los instrumentos INDAP y continuamente estn preguntando y participando en otro tipo de actividades. Este mayor conocimiento es en parte atribuible a la accin de Orgenes el cual se irradia a comunidades o familias no participantes que se acercan a las oficinas de INDAP en bsqueda de informacin (Ej. Crditos). Esta situacin, sin embargo, recae ms bien en cambios de personas ms que en la institucin. En las comunidades no pocos beneficiarios de Orgenes, tambin mostraron su disconformidad con el trato que los ejecutivos de INDAP tienen con ellos. El componente en la regin fue de menos a ms. Despus de un inicio con dificultades el Programa Orgenes se ha convertido en la accin del Estado de mayor envergadura hacia el mundo indgena hasta la fecha. Las comunidades valoran el que se haya actuado desde diferentes mbitos o sectores. CONADI estaba muy sola en el trabajo con las comunidades y es para ellos importante que haya ms actores vinculndose con sus necesidades. Orgenes ha dado el espacio para avanzar en la idea de establecer instancias de negociacin del mundo indgena. El objetivo es establecer una mesa permanente de trabajo entre lo pblico y el sector indgena. Esto no existe en la regin y es necesario. De acuerdo a INDAP, en inversiones ganaderas y agrcolas ellos suponen que el Programa ha permitido un salto de 5 aos, es decir la inversin que podran tener al 2010. Otras familias gracias a la venta de ganado tienen los ahorros para postular al subsidio de vivienda. Por ejemplo, una inversin en botes, motores, compresores y equipos de buceo ha permitido que las familias involucradas en el proyecto no necesiten arrendar estos mismos equipos y se genera mayores beneficios para las familias. Hoy da el Programa cumple cierto rol en la resolucin de conflictos entre los co-ejecutores y las comunidades. Las instituciones pblicas descansan en el soporte que entrega Orgenes como articulador, pero no se han fortalecido como para desarrollar esas capacidades dentro de la propia institucionalidad. 5.2.6 Evaluacin de Indicadores del Marco Lgico

5.2.6.1 Aspectos Generales Evaluar los resultados de la FASE I del componente productivo no es sencillo debido al nmero de instancias involucradas y la diversidad de actividades realizadas en los diferentes mbitos de accin del componente. Las comunidades participaron en diferentes grados en la formulacin y ejecucin de los Proyectos Productivos. La evaluacin en ese sentido es positiva, pero a su vez existe consenso de que esta participacin no estuvo inserta en una estrategia global de desarrollo comunitario. Para CONAF los elementos rescatables de la primera fase son: i) el aumento del soporte institucional a demandas indgenas y la instalacin de una Poltica de Apoyo Indgena en la institucin; ii) la creacin de un programa especifico al interior de la institucin con procedimientos, fases, encargados, y registros; iii) la creacin del Modelo Forestal Intercultural Mapuche que es producto del avance del concepto de interculturalidad dentro de la institucin; iv) la expansin de la cobertura en comunidades indgenas; v) el fortalecimiento comunitario y su alta valoracin del apoyo de CONAF. En el caso de CONADI, se valora positivamente el Programa sobretodo en aspectos de fortalecimiento institucional. Existe la percepcin de que los proyectos de arte y cultura han funcionado bien pero no as las inversiones en proyectos productivos no agrcolas.

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Para INDAP el programa ha tenido un impacto social positivo principalmente porque: i) increment su cobertura en comunidades indgenas de la zona sur y especialmente en comunidades que haba dejado de atender por problemas de morosidad o por estar bajo los niveles de viabilidad productiva que exige a sus beneficiarios; y ii) porque las comunidades recibieron una inversin que puede no ser una solucin integral de sus problemas pero que en cierto porcentaje mejor sus condiciones de vida. La percepcin de cumplimiento de los objetivos para INDAP es mediobajo para el caso del aumento de ingreso y cumplimiento medio para participacin de la comunidad y soporte institucional. El tema genero no ha sido abordado en las actividades del componente. Slo algunas estadsticas a travs del SIM. La evaluacin cubre el periodo que va desde el inicio del programa hasta Diciembre de 2004, excepto en los casos que se indique explcitamente. 5.2.6.2 Indicadores del Componente Desarrollo Productivo a) Porcentaje de Comunidades Focalizadas que Formularon y Aprobaron sus Planes Productivos Meta: 100% de las comunidades focalizadas El Programa Origenes focaliz un total de 645 comunidades en las cinco regiones en que est funcionando. De acuerdo a la informacin proporcionada por el SIM y validada por el encargado del componente de Desarrollo Productivo de la Secretaria Ejecutiva (SE), a Junio de 2005, 591 comunidades han formulado sus Planes Comunitarios de Desarrollo, los cuales han sido aprobados y se encuentran en diferentes estados de ejecucin. Esto representa un nivel de logro de la meta de un 92% De las 51 comunidades faltantes slo siete no podrn ser atendidas por problemas internos de las comunidades que escapan al alcance del Programa, mientras que las 44 restantes sern atendidas en el transcurso del ao 2005. En el Cuadro 1 se muestra la distribucin de Proyectos por regin. El nmero total es slo 561 porque son datos a Diciembre del 2004. Se observa que la Novena y Dcima regiones presentan el mayor nmero de planes aprobados con 337 y 119 planes, respectivamente. En porcentajes estas regiones tienen 60% y el 21% del total de planes aprobados, respectivamente. En trminos de los recursos aprobados para estos planes se observa que la distribucin se mantiene con la Novena Regin recibiendo un 58% del total de recursos aprobados en proyectos y la Dcima Regin recibe un 24%. La distribucin anual de la aprobacin de recursos es bastante desigual. Los problemas de instalacin del Programa se reflejan en que el ao 2002 solo se aprueban un 4,3% del total de los recursos, mientras que el ao 2003 los recursos aprobados se concentran alcanzando el 68, 9% del presupuesto total. El ao 2004 los recursos aprobados llegan al 26,7 % del total de recursos disponibles por el componente para proyectos productivos. b) Existen Recomendaciones para Mejorar Calidad y Efectividad de la Oferta Pblica en Servicios de Fomento Productivo En relacin a la calidad y efectividad de los instrumentos pblicos, el Componente Productivo realiz las siguientes actividades: 1. Se realiz un Taller en la ciudad de Valdivia donde se reunieron los Jefes de rea de INDAP, dirigentes mapuches, la UEZ y la S.E. El objetivo de este Taller fue analizar la pertinencia de los instrumentos utilizados para satisfacer las demandas de las comunidades. La conclusin ms importante del Taller fue la necesidad de modificar el instrumento ganadero de INDAP para permitir la entrega de animales de trabajo (bueyes), lo

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cual era una importante demanda de las comunidades y hasta esa fecha (2003) el instrumento de INDAP solo permita la entrega de vaquillas y animales en produccin. En el mes de marzo del 2003, se implement un Taller con la participacin de las UEZ, coejecutores, consultores y la S.E., el cual tena como objetivo determinar las principales falencias y debilidades de los instrumentos que los co-ejecutores estaban poniendo a disposicin para el trabajo con las comunidades. Las principales conclusiones del Taller fueron: i) la unificacin de los instrumentos de INDAP, riego, agrcola y ganadero en un solo instrumento y ii) la flexibilizacin de los criterios del VAN asociados a la compra de animales. El principal argumento para esta modificacin es la necesidad de incorporar en la evaluacin de los proyectos ganaderos el beneficio social implicito en la entrega de animales. La demanda por ganado bovino est basada en aspectos econmicos y culturales, debido al mayor estatus que otorga la tenencia de animales en la visin mapuche.

2.

Cuadro 10: Recursos Aprobados por el COZ en Planes Productivos

Tarapac Ao Institucin 34
Indap Conadi Conaf Orgenes Comunidad Otros Subtotal Indap Conadi Conaf Orgenes Comunidad Otros Subtotal Indap Conadi Conaf Orgenes Comunidad Otros Subtotal Indap Conadi TOTAL Conaf Origenes Comunidad Otros 33.018 0 0 0 0 0 33.018 93.604 50.230 27.245 197.920 63.738 3.600 436.337 51.798 0 6.000 286.749 50.064 1.300 395.910 178.419 50.230 33.245 484.669 113.802 4.900

Antofagasta 13
177.267 30.000 22.410 71.217 39.437 0 340.331 195.098 20.229 18.172 89.321 39.679 31.277 393.776 116.500 42.518 12.325 47.052 24.568 0 242.963 488.865 92.747 52.907 207.590 103.684 31.277

Bo-Bo Araucana N Planes Aprobados 58 337

75.144 31.498 0 80.880 31.862 0 219.385 528.656 157.895 0 722.787 252.154 13.805 1.675.297 204.719 23.473 0 223.404 107.026 5.508 564.130 808.520 212.866 0 1.027.071 391.042 19.312 190.795 99.859 0 130.659 0 0 421.314 1.580.486 797.420 0 4.135.509 3.526.132 63.419 10.102.965 648.171 0 0 1.699.943 613.217 24.348 2.985.679 2.419.452 897.279 0 5.966.111 4.139.348 87.767 13.509.958

Los Lagos 119

0 0 0 0 0 0 0 1.380.237 155.822 700 1.180.891 826.590 4.620 3.548.860 733.633 13.494 1.800 788.493 525.060 55 2.062.535 2.113.870 169.316 2.500 1.969.385 1.351.650 4.675 5.611.395

Total 561
476.224 161.357 22.410 282.757 71.299 0 1.014.047 3.778.081 1.181.596 46.117 6.326.428 4.708.292 116.720 16.157.234 1.754.821 79.485 20.125 3.045.642 1.319.934 31.211 6.251.217 6.009.127 1.422.438 88.652 9.654.826 6.099.526 147.931 23.422.499 100 26,7 68,9 4,3

2002

2003

2004

865.265 977.070 2.458.812 TOTAL Fuente: Secretaria Ejecutiva Componente de Desarrollo Productivo. Informacin a Diciembre 2004

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5.2.6.2.1- Sub-componente Desarrollo de Planes Comunitarios con Proyectos de Desarrollo Productivo a) Porcentaje de Comunidades que Ejecutan sus Planes Productivos. Meta: 50% de las comunidades focalizadas Cuadro N 11. Regin / UOZ Total Proyectos Aprobados Total Proyectos Ejecutados (Diciembre 2004)

Nmero Nmero Porcentaje I Regin - Tarapac 80 11 86,3% II Regin - Antofagasta 135 0 100,0% VIII Regin - Bo-Bo 302 0 100,0% IX Regin - Malleco 396 127 67,9% IX Regin - Cautn 821 249 69,7% IX Regin - Budi 394 70 82,2% X Regin - Los Lagos 594 198 66,7% Total Programa 2722 655 75,9% Fuente: Base de Datos Secretara Ejecutiva Componente de Desarrollo Productivo La informacin sobre ejecucin se obtuvo a nivel de proyectos ms que de Planes Productivos. La informacin se obtuvo directamente de la base de datos del Componente Productivo a nivel central actualizada a Diciembre de 2004. El cuadro presenta un nivel de ejecucin cercano al 76 por ciento de los proyectos productivos aprobados a esa fecha. Se observa que la II y VIII regiones ya han ejecutado o tienen en ejecucin el 100 por ciento de sus proyectos aprobados. La regin con un menor porcentaje de ejecucin a esa fecha es Los Lagos con un 66,7%, cifra similar a las UOZ de Malleco y Cautn. De acuerdo a la informacin entregada por el encargado nacional del componente productivo, en el transcurso del ao 2005 se ha comenzado la ejecucin de los restantes proyectos. b) Proyectos de Inversin Privada de Alta Rentabilidad

Durante la Fase I del Programa, el Componente productivo no realiz actividades en este mbito. Esta decisin se tom debido a la estrechez presupuestaria y los problemas de flujo de caja que se presentaron durante el periodo. Ante este escenario, el Componente tom la decisin de priorizar el trabajo con las comunidades antes que abrir una nueva actividad. 5.2.6.2.2 Subcomponente Apoyo a las Agencias Estatales de Fomento Productivo Co-ejecutoras del Programa para Mejorar la Gestin a) Instrumentos de Fomento Productivo de los Organismos Co-ejecutores que han sido adecuados a las Poblaciones Indgenas

Existen diferentes visiones o aproximaciones a la modificacin de los instrumentos para adecuarse a la realidad y necesidades de las comunidades indgenas de acuerdo a la realidad de cada agencia ejecutora. CONAF ha estado trabajando con comunidades indgenas previo a su incorporacin a Orgenes. Desde 1991 a 1999 el 12,8% (8696 has.) de plantaciones forestales realizadas por CONAF con pequeos propietarios se concret en

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comunidades indgenas, en pequea escala y para fines comerciales, energticos, de proteccin o para el autoconsumo. La Ley Indgena 19.253 de 1993, en su artculo 35, obliga a la CONAF a considerar la participacin indgena en aquellas reas del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas por el Estado coincidentes con el espacio territorial de las reas de Desarrollo Indgena. En trminos generales CONAF presenta el mayor trabajo de conceptualizacin, metodologas y documentacin de las experiencias generadas en la I Fase. Durante este periodo, CONAF desarroll un Modelo Forestal Intercultural Mapuche que ...concilia la forestacin clsica con la cosmovisin mapuche sobre la naturaleza y los recursos naturales en su territorio.35. Adems, desarroll los instrumentos necesarios para apoyar la gestin de proyectos participativo en comunidades. El Programa ha sido instrumental en el aumento de su cobertura desde 2500 familias a cerca de 6000 familias pertenecientes a comunidades indigenas. De acuerdo a la informacin entregada por CONAF existen 11 actividades forestales que pueden ser usadas por las familias indgenas para elaborar un Proyecto de Desarrollo Forestal y Gestin de Recursos Naturales, de acuerdo a las necesidades y forma de trabajo de la comunidad. Para hacerlo tanto el Programa Orgenes como CONAF dan asesora tcnica gratuita. En un proyecto pueden incluirse ms de una de estas actividades donde sea pertinente. Un proyecto puede incluir o no un Plan de Manejo Forestal como asimismo maquinaria e instalaciones para colocar valor agregado a los productos, siempre bajo un criterio de desarrollo sustentable y con pertinencia cultural. El Programa financia hasta el 90% de los costos del los proyectos, lo que incluye insumos, asistencia tcnica, capacitacin y otros gastos necesarios. (Informacin obtenida en www.conaf.cl). Las actividades que ofrece CONAF a los beneficiarios de Origenes son: 1. Forestacin Sin Dl 701: Plantacin de rboles madereros nativos u exticos en bosquetes, hileras o paos completos para obtener lea, madera, sombra, frutos, proteccin, cercos vivos y otros productos y servicios de los rboles. Puede combinarse con cultivos campesinos anuales y pradera. No requiere crdito. Lo financia directamente el Programa Orgenes a travs de CONAF. Para familias y comunidades con y sin ttulo de dominio. Agroforestera Sin Dl 701: Slo para suelos de clase forestal usados en agricultura: plantacin de rboles nativos, exticos o fruto forestales para obtener lea, madera, sombra, frutos, proteccin, cercos vivos y otros productos y servicios que dan los rboles, en plantacin combinada con frutales o cultivos anuales o pradera. No requiere crdito. Lo financia directamente el Programa Orgenes a travs de CONAF. Para familias y comunidades con y sin ttulo de dominio. Recuperacin De Suelos Sin Dl 701:Restauracin de suelos erosionados: curvas de nivel, zanjas de infiltracin de aguas, muretes y plantaciones obligatorias de rboles y arbustos protectores, etc. No requiere crdito. Lo financia directamente el Programa Orgenes a travs de CONAF. Para familias y comunidades con y sin ttulo de dominio. Cortinas Cortavientos Sin Dl 701:Plantacin de rboles y arbustos nativos o exticos en hileras de cualquier ancho y largo, para proteger de vientos el predio. No requiere crdito. Lo financia directamente el Programa Orgenes a travs de CONAF. Para familias y comunidades con y sin ttulo de dominio. Manejo De Renovales De Bosque Nativo: Mejoramiento de los bosques con rboles madereros nativos jvenes mediante limpias, clareos, raleos, podas, tratamiento de las enfermedades, mejoramiento de cercos, etc. No requiere crdito. Lo financia directamente el Programa Orgenes a travs de CONAF. Tenencia de tierra: a ver caso a caso. Se debe usar definicin de "poseedor de tierras". En el uso de esta

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Ver Programa Orgenes en CONAF: Logros Primera Fase 2002-2005 y Proyeccin de Contenidos para la Segunda Fase 2006-2010.

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tcnica se debe tener particular cuidado de preguntar a la comunidad sobre el tipo de plantas acompaantes de los renovales, que ameritan ser conservadas debido a su uso religioso o medicinal. 6. Reuperacin y Enriquecimiento Dd Bosque Nativo Degradado: Mejoramiento de los montes nativos daados, mediante limpias de vegetacin indeseable o competidora, prcticas culturales de enriquecimiento, replante de rboles nativos, podas, clareos, manejo de fauna inserta, tratamiento de las enfermedades y plagas, mejoramiento del cercado, etc. No requiere crdito. Lo financia directamente el Programa Orgenes a travs de CONAF. Tenencia de tierra: a ver caso a caso. Se debe usar el concepto de "poseedor de tierras". En el uso de esta tcnica se debe tener particular cuidado de preguntar a la comunidad sobre el tipo de plantas acompaantes de los renovales, que ameritan ser conservadas debido a su uso religioso o medicinal. Manejo de Bofedales: Acondicionamiento de los bofedales (un tipo de vega del norte andino) mediante la mejora del escurrimiento de aguas, la limpieza del terreno, el rezago de sectores, el enriquecimiento de la vegetacin de sectores daados, el manejo de la carga animal y su estado alimentario y sanitario. No requiere crdito. Lo financia directamente el Programa Orgenes a travs de CONAF. Tenencia de la tierra: a ver caso a caso. Puede ser en espacios comunales y vegas de altura. Manejo Arbreo Antiplnico: Mejoramiento de los rboles y arbustos antiplnicos y de precordillera andina de la I y II Regin mediante la limpieza del terreno, replante, proteccin de plantas, riego localizado, de la corta de ramas e hijuelos intiles, del tratamiento de las enfermedades, etc. No requiere crdito. Lo financia directamente el Programa Orgenes a travs de CONAF. Tenencia de la tierra: a ver caso a caso. Puede ser en villorrios y espacios comunales indgenas. Forestacin y Recuperacin de Suelos con Dl 701: Plantacin de rboles madereros nativos y exticos en bosquetes, hileras o paos completos para obtener lea, madera, sombra y otros productos y servicios de los rboles. En suelos daados puede combinarse la plantacin con la construccin de curvas de nivel, zanjas de infiltracin de aguas, muretes de contencin de suelo, plantaciones de rboles y arbustos protectores, etc. INDAP da crdito para la forestacin, el que se recupera con la bonificacin forestal otorgada por el Estado mediante el DL 701 de Fomento Forestal. Para recuperacin de suelos no hay crdito de INDAP, por lo que el propietario debe hacerla por su cuenta o con crdito de otra fuente. El Programa Orgenes financia solamente el monitoreo tcnico del proyecto por CONAF. Con ttulo de dominio vigente. En el uso de esta modalidad de fomento, concebida para dedicacin forestal exclusiva, CONAF o los tcnicos deben explicar a la comunidad que las tierras bonificadas por el DL 701 quedarn declaradas de Aptitud Forestal permanentemente y que si se quiere dasafectarlas para uso agrcola despus de la cosecha de los rboles se debe devolver la bonificacin dada por el Fisco, actualizada segn IPC. Manejo de Plantaciones Forestales Sin Dl 701:Mejoramiento de los rboles madereros exticos y nativos mediante la limpieza del terreno, de la corta de ramas e hijuelos intiles, del replante de los faltantes, del tratamiento de las enfermedades, etc. No requiere crdito. Lo financia directamente el Programa Orgenes a travs de CONAF. Para familias y comunidades con y sin ttulo de dominio. Manejo de Plantaciones Forestales Con Dl 701:Mejoramiento de los rboles madereros exticos mediante la limpieza del terreno, replante, de la corta de ramas e hijuelos intiles, del tratamiento de las enfermedades, etc. INDAP no tiene crdito para esto, por lo cual debe ser hecho con recursos propios u otra fuente, dinero que se recupera con la bonificacin forestal otorgada por el Estado a travs del DL 701 de Fomento Forestal. Esta bonificacin es posible para proyectos implementados con DL 701 desde el ao 1996 en adelante. El Programa Orgenes financia slo el monitoreo tcnico del proyecto por CONAF. Para familias y comunidades con ttulo de dominio vigente. En el uso de esta modalidad de fomento, concebida para dedicacin forestal exclusiva, CONAF o los tcnicos deben explicar a la comunidad que las tierras bonificadas por el DL 701 quedarn declaradas de Aptitud Forestal permanentemente y que si se quiere

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desafectarlas para uso agrcola despus de la cosecha de los rboles se debe devolver la bonificacin dada por el Fisco, actualizada segn IPC. En el caso de INDAP, el Programa Orgenes comenz en el momento que INDAP tena el compromiso con el gobierno de disminuir el nmero de instrumentos institucionales de 32 a 10. Esto haca muy difcil dedicar uno en forma exclusiva para el sector indgena. Dado que la definicin estratgica de INDAP es trabajar con productores con un piso mnimo de recursos productivos, los instrumentos de INDAP estn orientados y diseados para apoyar la insercin de este tipo de productores en el mercado. Esto explica, en parte, las dificultades enfrentadas por el Componente Productivo para articular demandas de economas de subsistencia como las de las comunidades indigenas a travs de los instrumentos disponibles en INDAP. A pesar de este escenario, a los servicios se les pidi poner a disposicin del programa algunos instrumentos y esos instrumentos se fueron adecuando y mejorando. Se reconoce por parte del equipo evaluador, los esfuerzos desplegados por el componente productivo para adecuar los instrumentos y reglamentos de las instituciones publicas a las demandas de las comunidades. Los cambios de los instrumentos de INDAP estn documentados, para el caso del riego, en la Resolucin Exenta No. 624 del 20 de Junio de 2002 que se titula Complementase las Normas Tcnico Administrativas y de Operacin que regulan el Bono de Riego 2002 de INDAP para el Programa Origenes. Para el mbito agropecuario, INDAP gener mecanismos operativos especficos del accionar de INDAP en el Programa Orgenes y elabor los Trminos de Referencia de Proyectos Productivos Agrcolas y Ganaderos para Comunidades Indgenas para el periodo 2002-2004 segn la resolucin exenta No 509 del 2 de Mayo de 2002. A travs de estos trminos, INDAP se compromete a apoyar a las comunidades a travs de sus diversos instrumentos, entre otros, el de Proyectos Productivos en Apoyo a Grupos Indgenas y el Subprograma de Modernizacin Ganadera, los cuales para efectos del Programa Orgenes, son refundidos en un solo instrumento llamado Proyectos Productivos Agrcolas y Ganaderos, para Comunidades Indgenas en el Programa Orgenes. Una nueva modificacin se realiza el 24 de Julio de 2003. La Resolucin Exenta No. 518 aprueba el Marco Operativo para la entrega de las bonificaciones de desarrollo Agrcola, Ganadero y Riego de INDAP para las comunidades indgenas del Programa Orgenes. Esta resolucin deja sin efecto la Resolucin Exenta No. 509 y la No. 432 que normaban la entrega de las bonificaciones de desarrollo agrcola y ganadero 2002-2004 y de riego 2003, respectivamente. Junto con la modificacin de los instrumentos disponibles en las instituciones pblicas, es necesario considerar que el problema de la pertinencia cultural tambin est presente en el proceso de planificacin, en la forma de asignacin de recursos y en la asistencia tcnica entregada a los beneficiarios. La experiencia de la Fase I nos dice que la flexibilizacin de los instrumentos existentes puede dar cuenta de demandas que vengan de un sector con sus propias particularidades como es el pueblo indgena, pero que debe acompaarse por una asistencia tcnica adecuada a los ritmos y necesidades de las comunidades. La asistencia tcnica entregada por las consultoras no ha sido la ms adecuada por el escaso presupuesto asignado a este item y por la falta de experiencia de las empresas consultoras para el trabajo con productores de un nivel de preparacin muy bsico. 5.2.7 Recomendaciones Componente Productivo

Las recomendaciones de esta seccin se presentan en las siguientes dimensiones: Instalacin del Componente Gestin del Componente ? Consultoras ? Promotores ? Administracin

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5.2.7.1 Instalacin del Componente Antes de implementar el programa hay que realizar una evaluacin del contexto en el cual el programa se va a aplicar. No solo mirando las comunidades sino tambin, cuan bien instalados estn los temas esenciales en la institucionalidad pblica. As se puede recibir un apoyo proactivo. Una de las principales lecciones aprendidas en la Fase I es la inconveniencia de comenzar el Programa ejecutando proyectos productivos. La experiencia nos indica que el componente fortalecimiento es el indicado para iniciar el contacto con las comunidades en orden a prepararlas y capacitarlas para el desarrollo de las actividades del Programa. En forma paralela, Fortalecimiento debe trabajar con las instituciones pblicas participantes sensibilizndolas frente al tema y orientando la modificacin o creacin de instrumentos de intervencin en base a la experiencia ganada en la primera etapa. Esta etapa debe ser una condicin para participar en el Programa y no una actividad voluntaria debido a que las comunidades ya estn informadas sobre los recursos y presionarn por su obtencin saltndose la capacitacin. La informacin acumulada por el Programa permitira elaborar una tipologa o estratificacin de comunidades indgenas en base a la cantidad y calidad de sus recursos, nivel de insercin en el mercado, orientacin productiva, nivel de conocimientos y necesidades bsicas. El objetivo de la tipologa o estratificacin sera establecer estrategias de intervencin especficas y coherentes para cada estrato identificado dado la heterogeneidad de las comunidades en trminos de los recursos disponibles, nivel de organizacin, experiencia de trabajo comunitario, entre otras variables importantes para la seleccin de las comunidades. El anlisis de la informacin puede ser utilizada como insumo para un trabajo de diagnostico territorial y definicin de estrategias. La informacin generada puede ser utilizada en: o Definir una estrategia en relacin al estado de desarrollo. Por ejemplo, para comunidades en situacin de subsistencia, el diseo podra continuar con proyectos de corto plazo que permitan mejorar la dieta familiar y aumentar el ingreso si es que hay algn excedente. Si en estas condiciones se realizan proyectos de largo plazo el productor migrar a la ciudad o pueblo cercano por trabajo y la inversin realizada puede perderse por falta de mantencin o mejoramientos. Una estrategia que integre ambas tipos de proyectos aparece como lo ms recomendable. Profundizar la experiencia de la Fase I en relacin a la entrega de paquetes tecnolgicos completos, en los cuales la inversin va acompaada de asistencia tcnica, capacitaciones y asesoras. Se facilitara la preparacin ex-ante de instrumentos pblicos apropiados o paquetes tecnolgicos para cada tipo de productor y la preparacin de instrumentos de capacitacin para el trabajo con el Programa acorde con su lgica productiva y desarrollo.

5.2.7.2 Gestin del Componente Se deben revisar los tiempos de implementacin. El Programa se propone dejar instalado capacidades en las comunidades e insituciones pblicas, sin embargo, la experiencia muestra que dicho proceso tiene tiempos de maduracin ms largos en los que se debe incluir las etapas previas de instalacin del programa, preparacin y capacitacin de comunidades, sensibilizacin de las instituciones participantes con los objetivos del Programa y generacin de lazos de confianza que genere compromisos entre actores e instituciones. La experiencia de la segunda regin y Atacama La Grande en particular muestra que, en parte, el xito que tuvo, se explica porque el Programa se inserta en procesos que venan de antes y con un fuerte compromiso de las autoridades regionales y de las comunidades. Para que la intervencin del Programa sea un mecanismo eficaz en el empoderamiento del productor y de la comunidad y les permita adquirir las capacidades y condiciones mnimas para participar de la oferta pblica y privada, se estima necesario incrementar el presupuesto para asistencia tcnica y apoyo a las comunidades para

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que sta se mantenga por el todo el periodo de ejecucin del proyecto (incluida la fase de comecializacin) en base a visitas peridicas y charlas informativas. En la primera fase del Programa no se cumpli el supuesto que slo el 50 por ciento de las comunidades focalizadas requeriran asistencia tcnica, la situacin de las comunidades hizo necesario apoyar a las todas las comunidades. Esto fue una fuerte restriccin para el desempeo de las consultoras y la capacidad del componente para atraer a los mejores profesionales con oferta competitivas. Este incremento presupuestal se justifica si se observa la diferencia en el pago a las consultoras que realiza el Programa con respecto a los montos pagados por INDAP por asistencia tcnica. De acuerdo al presupuesto del Programa para la Fase I, el componente tena un presupuesto de US $3.675.530 para asistencia tcnica, lo que representa el 15 por ciento del total del presupuesto del componente. De este total US $3.275.530 son contemplados para gastos en asistencia tcnica. Si se divide esta cifra por las 645 comunidades focalizadas se obtiene un monto por comunidad de aproximadamente US $5.000 para todo el periodo de ejecucin de los proyectos que en la mayora de los casos es de dos aos. El monto mximo anual con que INDAP licita la asistencia tcnica a empresas asociativas campesinas, figura que ms se aproximara a una comunidad, es de aproximadamente US $8.500 para varios proyectos. Sera recomendable profundizar la experiencia de la II y VIII regin en el trabajo por sectores o territorios. La leccin aprendida desde estas regiones es que el trabajo territorial facilita la vinculacin entre diferentes instituciones y las comunidades a pesar de actuar en diferentes mbitos, como es el caso del componente educacin que trabaja a travs de las escuelas e instancias asociadas y el componente productivo que trabaja con la familia. Esto se enmarca en fomentar la lgica territorial, en donde se generan las condiciones para que funcione la lgica territorial productiva. Si las comunidades estn en suelos con aptitud forestal se deben coordinar los esfuerzos para la generacin de incentivos en ese sentido. Los beneficiarios deben percibir que existe una posibilidad de desarrollo con esas condiciones con el apoyo de la empresa privada, municipalidades, coejecutores, etc. Ej. creacin de microempresas de servicios forestales para las empresas del sector Es necesario que el Programa tenga un mayor nivel de influencia para que la labor de los componentes tenga algn efecto en las instituciones co-ejecutoras. Este mayor peso ayudara adems a mejorar el desempeo del componente en trminos de la intersectorialidad, pues para que esta condicin se exprese en el trabajo diario es necesario que exista una organizacin que coordine y articule los objetivos y actividades de los diferentes actores en la institucionalidad pblica y privada. El componente adquirira mayor influencia si tuviera la capacidad de asignar los recursos a nivel local y se transformara en un ente articulador en programas que integraran a diferentes actores regionales o locales. La experiencia de la Fase I seala que es difcil para el Programa intentar influir en las decisiones institucionales a nivel central, por lo tanto es posible que trabajando con organizaciones e instancias regionales se logre una mayor inters por co-financiar programas de desarrollo locales por parte de servicios pblicos y privados. Sera recomendable profundizar la experiencia de la VIII Regin en relacin a la formacin de mesas de trabajo territorial. Estas mesas estn conformadas por los coejecutores, el Programa y los dirigentes de todas las comunidades, tienen como objetivos: i) definir la consultora que va a trabajar en un territorio determinado mediante una decisin compartida con las comunidades. La mesa de trabajo realiza una licitacin, se evalan tcnicamente las propuestas, y posteriormente las comunidades seleccionan una de tres consultoras propuestas por la mesa; ii) realizar el seguimiento de la empresa y iii) coordinar el seguimiento de los proyectos, mediante un facilitador que detecte todos los problemas de funcionamiento. El COZ cumple la funcin de sancionar y aprobar los recursos y proyectos para garantizar esencialmente una instancia de transparencia pero no ha actuado como instancia de orientacin global o estratgica. Falta una

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instancia regional que permita la participacin del mundo indgena en la construccin del proyecto global, donde ellos puedan debatir e influir en el diseo y estrategias globales del programa. Una posibilidad es trasladar la funcin de sancionar y aprobar proyectos a la UEZ y dejar al COZ como una instancia arbitradora y de resolucin de conflictos a nivel regional. Simplificar las estructuras a nivel regional. Esto significara no tener co-ejecutores transversales a nivel nacional, sino los que sean pertinentes para la regin y el territorio, que en un caso puede ser SERNAPESCA, SERNATUR u otros dependiendo de las particularidades. Por ejemplo, la calidad de vida del mundo indgena en la dcima regin depende en gran parte de la calidad de la vivienda y de la calidad de los caminos y accesos, lo cual hace que el MOP y los ministerios de Vivienda y Bienes Nacionales adquieren mayor importancia que otras agencias pblicas. El componente productivo no necesita estar presente en todas las comunidades sino en aquellas en que la demanda proveniente de la comunidad o territorio asi lo requiera. Es necesario agregar una etapa de comercializacin en la ejecucin de los proyectos productivos que apunte a mejorar los ingresos va acceso a nuevos mercados y mejores precios. Muchos proyectos fracasan por el desconocimiento del productor de los mecanismos y vas de comercializacin. Los planes y proyectos productivos contienen informacin de mercado que difcilmente puede ser utilizada por los beneficiarios sin el apoyo y asesora de la empresa que ejecut el proyecto. El apoyo puede realizarse a traves de la entrega de informacin sobre el mercado especfico del bien o servicio que se va a ofrecer. El desafo de la etapa de comercializacin es la lograr la asociatividad de los productores, sea por comunidad o por actividad productiva, que permita generar un volumen interesante de venta. Entre las barreras que se observaron para lograr este modo de trabajo es la dispersin geogrfica de los productores y su desconfianza en los esfuerzos colectivos. Complementariamente, en una etapa de comercializacin los proyectos deben tender a incluir procesos que incorporen valor agregado, ya sea como producto procesado, envasado, u indiando caracterstica como productos orgnicos. Un tema clave es lograr diferenciar a los productos indgenas. Se requiere mejorar la coordinacin de las compras por parte del componente a fin de evitar alzas de precios por una demanda concentrada en localidades pequeas. Esto significa un nmero mximo de comunidades que ingresan al componente por perodo de tiempo (por ejemplo, trimestres o semestres). Esto hace necesario desarrollar una planificacin progresiva, asumiendo que no hay retrasos en la instalacin del componente, coordinacin con el flujo de presupuesto y que las comunidades son empoderadas antes de la llegada de recursos. 5.2.7.2.1Consultoras y Promotores Es necesario realizar una seleccin ms rigurosa de las empresas consultoras. Se debe mejorara el registro de consultoras o utilizar el registro de los coejecutores pero manteniendo un conjunto de criterios e indicadores que permitan seleccionar las empresas ms adecuadas a las necesidades de las comunidades y a alas exigencias de los proyectos. En este punto especifico, CONAF debe elaborar un registro de consultores desde el cual Orgenes pueda seleccionar y limitar a ese registro los profesionales habilitados para ejecutar un proyecto forestal. Esto faciltara la seleccin de profesionales capacitados para formular y ejecutar proyectos forestales, adems de permitir el control y seguimiento de actividades de dichos profesionales. Paralelo a esto se debe modificar los contratos de las consultoras para que dependan directamente del Programa y no de uno de los co-ejecutores. La dependencia del programa permite llevar un mejor seguimiento y control de las

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actividades de las consultoras y facilita el tema de la integracin de las actividades intersectoriales evitando que la cartera de proyectos se sesgue hacia alguna de las reas productivas. Aumentar las exigencias a las consultoras en trminos de manejar temas como fortalecimiento de la institucionalidad, fortalecimiento de la dirigencia, fortalecimiento de la administracin de recursos. Uno de los puntos ms dbiles del programa en su implementacin y ejecucin es el empoderamiento del mundo indgena. Las capacitaciones de las consultoras fueron mal evaluadas por las comunidades. Estructurar un sistema efectivo de evaluacin ex-ante para incorporar consultoras a los registros del PO. Junto a esto sera recomendable realizar contratos ms competitivos para las consultoras y desarrollar un proceso de evaluacin claro y transparente, con exigencias con respecto a capacidad de profesionales y capacidad de acceso efectivo a las comunidades. Profundizar los cambios realizados en trminos de mejorar los mecanismos de control del trabajo Promotores y definir claramente su perfil tcnico y facilitador. Definir claramente las funciones, responsabilidades y dependencia del Promotor sobretodo si se decide por un enfoque territorial de desarrollo de comunidades. En este caso el Promotor puede jugar un rol clave de articulador de intereses y necesidades entre comunidades o entre grupos de comunidades e instituciones privadas y pblicas. 5.2.7.2.2 Administracin Coordinadores tcnicos tienen dificultades para el traslado en regiones tan extensas como en la X Regin. Debido a que todos estn contratados con vehculos, el importante aumento en gastos de bencina por las condiciones internacionales del precio del petroleo, los obliga a priorizar actividades y dejar algunas sin realizar. Con su sueldo debe salir a recorrer toda la regin y satisfacer las necesidades de las comunidades. Es necesario pensar un mecanismo justo que no limite al funcionario de realizar su trabajo pero que a su vez no aumente considerablemente los costos operacionales del Programa. Posiblemente un sistema de pago contra producto podra resultar eficiente.

5.3 5.3.1

Componente Salud Nivel Central

5.3.1.1 Definicin e instalacin del Componente El Componente es ejecutado por el Ministerio de Salud (MINSAL) a travs de la Unidad de Salud y Pueblos Indgenas (USPI), dependiente del Departamento de Coordinacin de Polticas Saludables y Promocin de la Divisin de Polticas Saludables y Promocin. Su objetivo es Contribuir a elevar la situacin de salud de la poblacin rural Mapuche, Aymar y Atacamea, mediante la eliminacin de barreras culturales, el fortalecimiento de la medicina indgena y la ampliacin del acceso fsico a los servicios. El monto inicial de recursos del Componente de Salud del Programa fue de un mximo de US$ 6.657.000 millones para el perodo 2001-200436. El convenio MINSAL MIDEPLAN para realizacin del sub componente de Salud Intercultural fue firmado en agosto del 2001. El MINSAL particip en el diseo del PO y del Componente. Segn el MINSAL37, durante esta etapa tuvieron mucho contacto con la consultora a cargo del dise del PO, como tambin varias reuniones intersectoriales. Sin embargo, enfatizan que no participaron en la seleccin de las comunidades beneficiarias, lo que trajo algunas consecuencias
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Decreto Supremo No.171 Se refiere a miembros del equipo de la Unidad de Salud y Pueblos Indgenas u otros profesionales del MINSAL.

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negativas para el trabajo posterior, puesto que no se incorporaron algunas comunidades en que la USPI tena trabajo previo. A esto se sum el hecho que, en algunas comunidades se dividi la comunidad en dos, una beneficiaria del PO y otra no, lo que gener conflicto al interior de las comunidades. El diseo del Componente plante una plataforma de desarrollo integral, no meramente sectorial. Pretenda, adems, profundizar el trabajo que el MINSAL vena desarrollando en el rea de la salud indgena, iniciado formalmente con la creacin del Programa de Salud y Pueblos Indgenas en 1996. Segn el MINSAL, la idea era aprovechar la experiencia acumulada y el conocimiento de las necesidades de las comunidades indgenas que el MINSAL haba adquirido durante varios aos. Segn el Informe de la DIPRES (2004), el proceso de instalacin del Componente fue largo, y se produjo en un clima de tensin y conflicto entre la SE y el MINSAL. Mltiples reuniones de coordinacin y dificultades de lograr consensos entre MINSAL y la SE, provocaron que este componente comenzara a ejecutarse, en estricto rigor, a fines del ao 200238. Segn es reconocido en varios documentos39, como tambin por el MINSAL, el principal problema se centr en diferentes concepciones sobre el enfoque del componente. Mientras la Secretara Ejecutiva privilegiaba un enfoque centrado en la accin directa en la comunidad, el MINSAL privilegiaba actuar a travs de los servicios de salud. La SE solicit una revisin del Reglamento Operativo del Componente (RO) en el ao 2002, cuya versin final fue aprobada por el BID recin en octubre de 2004. El cambio ms importante fue la disminucin de los recursos del sub-componente de modelos al de fortalecimiento. La redefinicin del RO tuvo impactos en la reduccin de los recursos. La nueva Matriz de Costos, aprobada por el MINSAL y la SE y sancionada en marzo del 2004 por el BID, signific una rebaja del orden de US$ 2.000.000, del total de los US$6.657.000, contemplados para la primera fase40, lo que significa una reduccin del 30% del presupuesto original. Segn el Encargado del Componente en la SE, a julio de 2005 la reduccin era de US$ 2.850.000, lo que significa una rebaja del 43%. Desde la perspectiva del MINSAL, esta reduccin ocurri porque el componente perdi prioridad en la SE y tambin porque, como tuvieron retrasos en las rendiciones, se determin que no tenan capacidad para gastar la cantidad de recursos definida inicialmente. 5.3.1.2 Ejecucin El equipo central de la USPI entrega los lineamientos tcnicos, criterios, metas y marcos presupuestarios globales. La planificacin fina es totalmente descentralizada, a travs de las mesas regionales, provinciales y comunales de salud, quienes contribuyen a definir la aplicacin de cada sub-componente al nivel regional. No obstante la estructura creada por el PO, el MINSAL afirma que en la prctica se ha mantenido una estructura participativa y de contacto directo con las comunidades41. A lo ms han desarrollado un trabajo de coordinacin en algunas reas con los encargados tcnicos de las UEZ. Sin embargo, destacan que el enfoque territorial en la prctica no ha funcionado. Tampoco se ha producido trabajo intersectorial a nivel central, con excepcin de algunas actividades realizadas con la CONAF. Desde la perspectiva del MINSAL existen diferencias entre el PO y la USPI, que se expresan en cuestiones administrativas (recursos y cobertura) pero no tcnicas. Sealan adems que el Componente ejecuta proyectos muy concretos, en tanto la USPI realiza actividades diversas. El anlisis de la opinin de los actores entrevistados revela que los funcionarios que trabajan para el Componente en el MINSAL no se identifican con el Programa Orgenes. Su
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Informe DIPRES 2004. Informe DIPRES 2004, Informes de la SE al BID 2001-2005. 40 Informe DIPRES 2004. 41 No obstante, el Informe del Servicio de Salud Araucana Sur, Anlisis de Logros y Dificultades de la Primera Fase, seala que el Programa en su conjunto no ha generado una participacin que tienda a empoderar a las personas y comunidades, sino ms bien se ha instalado una lgica clientelstica, especialmente por las orientaciones del Componente Productivo, que se oponen a la modalidad de trabajo participativo del sector salud.

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sentido de pertenencia institucional est referido al MINSAL, an cuando sean contratados con recursos del Programa Orgenes. Es importante sealar que la falta de identificacin con el Programa en los co-ejecutores ha sido tambin sealada en las entrevistas realizadas con funcionarios de la SE, y que afecta negativamente a la unidad del Programa y el logro de objetivos comunes y transversales. Tanto desde la perspectiva del MINSAL como de la SE, el Componente permiti reforzar los recursos humanos de la USPI, pero no ha impactado en trminos de contenido u orientaciones estratgicas. El MINSAL seala que an as existe sobrecarga de trabajo en regiones, pues una misma persona est a cargo del Componente y de la USPI, adems de que usualmente se encarga de otros programas del MINSAL. La sobrecarga de trabajo se agudiza, pues el Componente opera con procedimientos distintos a los que opera el MINSAL, en especial los referidos a la lgica de los proyectos y la rendicin de stos. Desde la perspectiva del MINSAL, esto ha significado que ellos han reforzado al PO, pues no se previ mayor contratacin de personal en el nivel de los Servicios. Adems, esto ha redundado en una baja capacidad operativa de los Servicios de Salud para el trabajo de supervisin tcnica y financiera en terreno, pues no existen recursos especiales de operacin (movilizacin, bencina, pasajes, viticos) para el trabajo en terreno de los Servicios. Segn el Encargado de Componente en la SE, esto contradice anlisis financieros respecto a los gastos y presupuestos anuales para movilizacin y viticos, que han sido considerados excesivos por parte del nivel central del MINSAL, en desmedro de la ejecucin en terreno. Por ltimo, el diseo original del componente planteaba que, para abordar los procesos de fortalecimiento de la medicina indgena, haba que realizar un trabajo previo de diagnstico, mediante la contratacin de monitores indgenas que pudieran acercarse a las comunidades y realizar un levantamiento de necesidades. La idea era que a partir de ese trabajo se definieran las lneas de proyectos a aprobar, cuestin que fue modificada con el cambio en el RO42. Desde la perspectiva del MINSAL, la redefinicin del RO implic forzar una lnea de proyectos sin tener un diagnstico previo. Esto trajo varias consecuencias: a) se debi improvisar, porque la exigencia era hacer proyectos. Se han encontrado con que la propia gente en las comunidades deca medicina indgena para qu, si ya se perdi?. Sin embargo, la gente acept que se hicieran proyectos porque haba recursos disponibles; b) el proceso tuvo que realizarse muy rpido. Las comunidades fueron exigidas para que de un momento a otro hicieran todo rpido, se reunieran y se organizaran; y c) muchos de los dirigentes trabajan y tenan que dejar de trabajar para ir a reuniones o a la ciudad a reunirse con el SEREMI. Todo esto representaba gastos que no estaban contemplados en el presupuesto. Como resultado de lo anterior, es posible encontrar dos situaciones. Primero, proyectos directos de apoyo a la medicina indgena, muchos de ellos demasiado forzados porque no hubo diagnstico43. Segundo, proyectos que apuntan a producir una reflexin en las comunidades para ver qu es lo que ellos quieren sobre recuperacin de la medicina indgena, rescatando la heterogeneidad existente en las comunidades. En esta lnea existen muchos proyectos que son encuentros de comunidades, o incluso comunales, donde las personas reflexionan colectivamente sobre qu es lo que tienen todava sobre medicina indgena y qu es lo que les interesa recuperar, fortalecer o desarrollar. 5.3.1.3 Relacin MINSAL-Secretara Ejecutiva La ejecucin del Componente ha estado signada por una tensin permanente entre el MINSAL y la SE, si bien dicha tensin ha disminuido con el ltimo Encargado del Componente44. Desde la perspectiva del MINSAL, esta tensin impact negativamente en la motivacin del equipo de trabajo y en la gestin global del Componente. El anlisis revela que la SE no ha incidido de manera importante en la definicin tcnica de las acciones del componente. El MINSAL ve el Programa como una instancia de financiamiento de actividades, pero que no influye ni tiene la
Informacin obtenida en las entrevistas. Por ejemplo, el Informe del Servicio de Salud Araucana Sur, Anlisis de Logros y Dificultades de la Primera Fase, seala que la participacin de la comunidad fue mnima en el diseo o evaluacin de lineamientos. Los proyectos fueron diseados por los promotores, quienes no siempre conocan en profundidad las condiciones de la comunidad. 44 Informacin obtenida de entrevistas.
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capacidad tcnica de influir- en sus estrategias. Incluso, la SE reconoce que la relacin ha mejorado porque se han centrado en los aspectos de gerencia del proyecto, lo que se opone a la funcin de orientar las actividades del Componente, considerando la coherencia, integralidad y pertinencia tnica de las acciones, establecida para la SE en el RO. Evidentemente, esto pone en tensin la autonoma de los sectores pues, como sealaron varios de los entrevistados, implica que un agente externo le seale al MINSAL la forma en que se debe desarrollar acciones de salud intercultural. Aunque esto es un problema que puede darse en otros sectores, es necesario superar estos conflictos buscando relaciones de cooperacin y no de competencia. Las principales dificultades del nivel central, identificadas por el MINSAL son: ? Rotacin de los Encargados del Componente en la SE: El encargado actual es el quinto en cuatro aos. ? Permanentes cambios en las reglas del juego. Los cambios de reglas han dificultado la recepcin en los servicios y regiones. Incluso, el MINSAL afirma que hasta ahora no saben bien qu estn ejecutando. Sealan que ni MIDEPLAN ni la SE tenan claro lo que se buscaba. Segn el Encargado de Componente en la SE, esto implica que no han considerado que el Contrato de Prstamo en cuanto al Componente no ha sufrido alteraciones, y que el RO y la matriz de marco lgico slo operacionalizan dicho instrumento. Para el Equipo Consultor estos desacuerdos evidencian claramente la necesidad de que se implemente un proceso de definicin conjunta (SE y entidad ejecutora) tanto de los objetivos del Componente, como de las actividades necesarias para lograr esos objetivos. ? Han tenido cambios en los montos de los recursos. Se les ha informado un monto y despus ha disminuido. Estos problemas ocurrieron en particular al inicio del Programa, lo que trajo problemas de desconfianza en las comunidades, ya que se trabaj en la planificacin con un monto determinado, en forma participativa y con representacin indgena, y despus se les inform que se bajaron esos montos. ? Informalidad de la SE. Segn los entrevistados del MINSAL, no se les informa oficialmente sobre actividades, modificaciones u otros. ? Los recursos siempre han llegado tarde. En junio de 2005 tuvieron por primera vez recursos frescos por 200 millones, en circunstancias que el Programa termina en octubre. Segn el Encargado de Componente en la SE, la Fase I no termina en Octubre, sino que dicho plazo corresponde a la fecha tope para comprometer recursos provenientes del BID para la Fase I. Adems, la razn para que no existieran traspasos de fondos 2005, con anterioridad a Junio, se debi exclusivamente a la deficiente gestin de MINSAL en cuanto a rendir adecuada y oportunamente los fondos. Esto implic que el Departamento de Auditoria Interna de MIDEPLAN, recomendara no traspasar ms fondos hasta que el MINSAL hubiera cumplido al menos con el 50 % de la rendicin de los fondos transferidos desde el inicio de la ejecucin del Componente. Para el Equipo Consultor, este es otro indicador de la falta de coordinacin entre el MINSAL y la SE. ? Las comunidades no estaban preparadas para rendir proyectos y este proceso, a juicio del MINSAL, ha sido desastroso. Las comunidades no estaban acostumbradas a manejar recursos propios y ser capaces de rendirlos, lo que revela una falta de pertinencia cultural del PO. La mayor dificultad se ha dado porque salud ha sostenido que haba que trabajar con las propias comunidades, segn los protocolos y procedimientos que surgieran en esa relacin, sin mediadores. Por eso, en lo posible ha evitado contratar consultoras para ejecutar los proyectos. No obstante lo anterior, el MINSAL reconoce que ha sido ineficiente en las rendiciones. Sin embargo, afirman que las crticas que han recibido por no ejecutar han sido injustas, pues se han atrasado en rendir los recursos pero no en ejecutarlos. Sealan que este problema ha sido superado y que se ha producido un aprendizaje de las comunidades y de los servicios sobre los procedimientos de rendicin, por lo que esto no representa un problema para la Segunda Fase.

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5.3.1.4 Anlisis por Sub-Componentes a) Subcomponente Desarrollo y validacin de modelos de atencin intercultural en salud

Su meta es Disear, ejecutar y evaluar a lo menos cinco experiencias interculturales de atencin y promocin de salud, pertinentes a las culturas Mapuche, Aymar y Atacamea validados, desarrollados e implementados, orientados a la construccin de modelos de atencin y gestin de salud intercultural45. Las principales acciones son (a) sistematizacin participativa de informacin sobre experiencias nacionales vigentes; (b) conocimiento y anlisis de experiencias en salud intercultural en tres pases; (c) diseo y ejecucin participativa de las experiencias piloto; (d) estudios complementarios; (e) seguimiento y documentacin de las experiencias; (e) evaluacin de las experiencias. Este subcomponente fue el ms afectado con el cambio en el RO, pues se disminuyeron los fondos asignados originalmente, como tambin tuvo una baja prioridad en las acciones propuestas en el POA 2003 en las orientaciones de la Secretara Ejecutiva46, lo que explica en parte el atraso. Desde la perspectiva del MINSAL, esto cambi radicalmente la idea original del Componente. La principal apuesta que tenan como MINSAL era la instalacin de procesos donde territorialmente se definieran experiencias piloto, con amplia participacin de las comunidades, que luego fueran implementadas en un hospital u otro establecimiento de salud, instalando modelos de salud intercultural diseados, ejecutados y validados por las propias comunidades. Esto era nuevo para la USPI, pues nunca haban tenido recursos para realizar esta actividad. Desde la perspectiva de la SE, sin embargo, se han realizado diversos encuentros de reflexin que han permitido tener antecedentes para avanzar en la construccin de modelos de salud intercultural47. Los encuentros sealados, sin embargo, no satisfacen las actividades estipuladas en el RO para este subcomponente. Existe consenso en los entrevistados del MINSAL y de la SE en que el cambio de enfoque del RO fue una equivocacin que ha retrasado la instalacin de experiencias de interculturalidad en salud, como tambin ha afectado negativamente el desarrollo de los otros 3 subcomponentes, cuestin que debe ser considerada en el rediseo del componente. En sntesis, este subcomponente presenta la menor ejecucin. Se han realizado cuatro estudios de sistematizacin (Servicios de Salud Arauco, Bo-Bo, Araucana Norte y Araucana Salud). Adems, segn la SE, en agosto de 2005 se ha comenzado el diseo de experiencias piloto en todas las regiones del pas48. Sin embargo, no se ha avanzado en la implementacin de experiencias piloto, lo cual, segn el RO, deba ser efectuado durante el segundo y tercer ao del Programa. Por lo tanto, la meta de este subcomponente no ha sido alcanzada durante la Primera Fase. b) Subcomponente Pertinencia cultural de los servicios pblicos de salud en territorio indgena

Su meta es: 70% de los funcionarios, identificados como claves en la atencin de salud de la poblacin rural Ayamar, Atacamea y Mapuche de la red pblica de salud y 90% de los funcionarios de servicios municipales de atencin primaria que atienden poblacin rural de las culturas indicadas, sensibilizados y capacitados en salud intercultural49. El nmero estimado es de 3000 funcionarios de la red pblica y 1400 funcionarios de salud de la atencin primaria. Los principales productos son: implementacin de un sistema de educacin continua en los Servicios de Salud y la atencin primaria; instalacin de un programa de induccin; propuesta curricular; estrategia comunicacional.

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Reglamento Operativo del Componente Salud. Informe de la Secretara Ejecutiva sobre este Sub-componente. 47 Informe de la Secretara Ejecutiva sobre este Sub-componente. 48 Entrevista con el Encargado del Componente. 49 Reglamento Operativo del Componente Salud.

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La meta de este subcomponente ha sido superada. Segn el MINSAL, se ha capacitado a un nmero superior a 4400 funcionarios. Adems, segn la SE, se ha logrado instalar el tema en los curriculums de la carrera de enfermera de la Universidad de Concepcin, siendo necesario seguir avanzando en este tema. Segn la misma fuente, la excesiva rotacin del personal de atencin primaria hace dificultoso medir el xito de las capacitaciones. Por esto se ha propuesto la incorporacin de la temtica de salud intercultural. en el currculo acadmico de las carreras universitarias de salud ( medicina y enfermera ) . Desde la perspectiva del MINSAL, la capacitacin se ha realizado en forma masiva y descentralizada. Adems, ha sido adecuada a las necesidades de cada regin pues los contenidos se decidieron regionalmente. Sin embargo, reconocen que es necesario darle continuidad en trminos institucionales. Dos servicios ya lo hicieron (Araucana Sur y Valdivia), mientras el resto debiera hacerlo en el futuro. Desde la perspectiva de la SE, se han cumplido las metas cuantitativas de este subcomponente. Sin embargo, las capacitaciones responderan ms bien un requisito de la carrera funcionaria, que a una motivacin de los funcionarios por trabajar e incorporar el tema. Destacan que es necesario incorporar una mayor cantidad de mdicos, pero sobretodo instalar la temtica en los currculos de las carreras del rea de la salud, como tambin realizar actividades de capacitacin continua. No se ha realizado un proceso de evaluacin del impacto de las capacitaciones en el mejoramiento de la calidad de atencin y de la relacin prestador de salud-usuario, objetivo ltimo de estas actividades. Como se ve ms adelante, en todas las regiones existen dudas sobre el real impacto de las capacitaciones, no obstante se reconoce una alta motivacin de los funcionarios por participar. Adems, egn la informacin recolectada en las entrevistas, la participacin de los mdicos ha sido mnima. Esto cuestiona los impactos de la capacitacin en la calidad de atencin y la instalacin de procesos de interculturalidad en salud, pues son los mdicos quienes encabezan el altamente jerarquizado sistema de salud oficial. En tanto la seleccin de los temas de las horas anuales de capacitacin queda a libre disposicin de los mdicos, es muy difcil que ellos privilegien la salud intercultural por sobre otras temticas que fortalecen su currculo en la prctica mdica pblica o privada. Por ello, es necesario que el MINSAL y los Servicios de Salud asuman la decisin poltica de incorporar a los mdicos, asumiendo los costos que significa prescindir de ellos durante la capacitacin. En sntesis, la meta cuantitativa de este subcomponente ha sido superada. Sin embargo, se desconoce si las capacitaciones han generado cambios en las prcticas de gestin y calidad de atencin, hacia un modelo intercultural. c) Subcomponente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena.

Su meta es: 180 proyectos de recuperacin, desarrollo y fortalecimiento de la medicina indgena ejecutados (30 proyectos autogestionados por agentes de medicina indgena y 150 proyectos de comunidades)50. A travs de este subcomponente se busca desencadenar procesos que permitan reconocer y mantener en el tiempo el recurso y patrimonio que representa la medicina indgena, tanto para los pueblos originarios como para el conjunto de la poblacin chilena51. Entre otras actividades, contempla la constitucin y funcionamiento de un grupo de trabajo interinstitucional para la elaboracin de una propuesta de reconocimiento de la medicina indgena. El Grupo de Trabajo se cre en octubre de 200452 y, segn la SE, ha desarrollado actividades peridicas. Mediante este subcomponente se financian iniciativas comunitarias orientadas a recuperar, fortalecer y articular la medicina indgena, en el marco de respeto y valoracin de un modelo de salud intercultural. Los proyectos posibles de financiar incluyen: encuentros entre agentes de medicina indgena; conservacin y disponibilidad de herbolaria
Reglamento Operativo del Componente Salud. Reglamento Operativo del Componente Salud. 52 Resolucin Exenta 1129, 10 de octubre de 2004.
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medicinal; infraestructura menor. Las actividades de recuperacin pueden abarcar: conocimientos o saberes, recuperacin de recursos teraputicos o de espacios sagrados, entre otras. De acuerdo a una base de datos de julio de 2005, proporcionada por el MINSAL y validada por la SE, se ha ejecutado un total de 233 proyectos por un monto de $449 millones, lo que representa ms del 100% de la meta. La distribucin segn tipo de proyecto y montos es la siguiente53: Cuadro N 12 Proyectos Subcomponente Recuperacin, Fortalecimiento y Desarrollo de la Medicina Indgena segn Monto de Recursos
Tipo de Proyecto Encuentros/Talleres de Agentes de Medicina Indgena Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad Estudios sobre Medicina Indgena Recursos/Cultivos Plantas Medicinales Infraestructura menor Servicios de Salud Infraestructura menor practica medicina indgena Insumos/Equipos de atencin medica Equipamientos Servicios de Salud Equipamiento Atencin Medicina Indgena Otros No clasificado Total Montos Total ($) 48.845.440 112.805.009 22.892.970 69.358.114 14.392.250 88.964.263 4.980.000 2.500.000 3.573.877 25.826.380 55.107.937 % 10.9 25.1 5.1 15.4 3.2 19.8 1.1 0.6 0.8 5.7 12.3 Proyectos Total 32 60 6 36 8 50 4 1 4 8 24 % 13.7 25.8 2.6 15.5 3.4 21.5 1.7 0.4 1.7 3.4 10.3 100.0

449.246.240 100.0 233 Fuente: Base de datos entregada por MINSAL y validada por la SE. Tabulados Propios.

Como se observa en el Cuadro 12, cerca de 80% de los proyectos se orienta a las actividades definidas para este subcomponente54. Ms de un tercio de los proyectos y los recursos se ha dirigido a actividades de capacitacin/sensibilizacin de la comunidad y talleres. Un 20% se ha dirigido a financiar proyectos de infraestructura menor de la prctica de la medicina indgena y 16% a plantas medicinales. Adems, existe un nmero reducido de proyectos (6%) que se ha orientado a mejorar la infraestructura o el equipamiento de los servicios de atencin de salud, cuestin no contemplada en este subcomponente. Un 10% de proyectos, equivalente a un 12% de los recursos, no ha sido posible de clasificar con la informacin disponible. Por ltimo, existen semejanzas entre la distribucin de los proyectos segn tipo y monto, lo que sugiere cierta similitud en el costo promedio de los proyectos de cada tipo. La distribucin segn tipo de proyecto y ao presupuestario de los fondos se muestra en la Tabla 2. Ella muestra que ms de la mitad de los proyectos de este subcomponente corresponden al ao 2003, ao de inicio en la prctica del Componente. Ha existido un nfasis en actividades de capacitacin de la comunidad, sobretodo al inicio del componente (ao 2003), lo que puede explicarse por la necesidad de gastar recursos sin tener orientaciones claras sobre donde intervenir, sealada ms arriba en este informe.

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Las categoras fueron definidas con base en la informacin de la base de datos, fundamentalmente el nombre de proyecto y los productos. Se asume un margen desconocido de error en la clasificacin de los proyectos, pues muchos de ellos solo tenan el nombre pero no los productos. En algunos casos fue imposible clasificar, pues el nombre era genrico y no daba cuenta de la actividad concreta que se iba a realizar. Asumiendo los problemas de clasificacin que pueden existir, esta tipologa entrega evidencia de las tendencias gruesas de los proyectos del subcomponente. 54 Descontando los proyectos de infraestructura menor o equipamiento/insumos de los Servicios de Salud y los no clasificados.

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Considerando los proyectos segn pueblo originario, el pueblo Mapuche cuenta con la mayor cantidad de proyectos (89%), en su mayora orientados a actividades de capacitacin o sensibilizacin de la comunidad e infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena. Los pueblos Aymara y Atacameo tienen un nmero muy inferior de proyectos (8% y 3%, respectivamente) (Cuadro 14). Cuadro N 13 Proyectos Subcomponente Recuperacin, Fortalecimiento y Desarrollo de la Medicina Indgena segn Ao Presupuestario
Tipo de Proyecto Encuentros/Talleres de Agentes de Medicina Indgena Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad Estudios sobre Medicina Indgena Recursos/Cultivos Plantas Medicinales Infraestructura menor Servicios de Salud Infraestructura Menor Prctica Medicina Indgena Insumos/Equipos de atencin mdica Equipamientos Servicios de Salud Equipamiento Atencin Medicina Indgena Otros(*) No clasificado 2002 8 1 Ano Presupuestario 2003 2004 2005 17 7 42 14 3 2 4 31 5 1 3 3 1 1 16 25 8 4 1 1 3 8 7 15 2 Total 32 60 6 36 8 50 4 1 4 8 24 % 13.7 25.8 2.6 15.5 3.4 21.5 1.7 0.4 1.7 3.4 10.3

Total 11 127 81 14 233 100.0 Fuente: Base de datos entregada por MINSAL y validada por la SE. Tabulados Propios. (*) Contempla proyectos que combinan ms de un tipo, cuya informacin no permite es establecer cul es la actividad prioritaria.

Cuadro N 14 Proyectos Sub-componente Recuperacin, Fortalecimiento y Desarrollo de la Medicina Indgena segn Pueblo Originario
Tipo de Proyecto Aymara Encuentros/Talleres de Agentes de Medicina Indgena Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad Estudios sobre Medicina Indgena Recursos/Cultivos Plantas Medicinales Infraestructura menor Servicios de Salud Infraestructura menor practica medicina indgena Insumos/Equipos de atencin medica Equipamientos Servicios de Salud Equipamiento Atencin Medicina Indgena Otros No clasificado 5 2 1 1 5 1 6 3 Pueblo Originario Atacameo 1 Mapuche 30 54 3 35 3 50 3 1 4 8 17 208 32 60 6 36 8 50 4 1 4 8 24 233 13.7 25.8 2.6 15.5 3.4 21.5 1.7 0.4 1.7 3.4 10.3 100.0 Total %

Total 18 7 Fuente: Base de datos entregada por MINSAL y validada por la SE. Tabulados Propios.

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Es importante sealar que esta caracterizacin entrega tendencias gruesas. Sin embargo, no permite establecer conclusiones definitivas sobre la orientacin de los proyectos, pues la base de datos disponible adolece de falta de informacin y muchas de las descripciones son genricas, lo que muestra deficiencias en el registro y monitoreo de las actividades. Tampoco es posible establecer si los proyectos de este subcomponente han contado con la participacin activa de las comunidades en su autogestin y desarrollo, y si se ha incorporado la participacin activa tanto de agentes de salud indgena, como de mujeres y jvenes. Sin embargo, segn el MINSAL, el diseo y ejecucin de estos proyectos ha contado con la participacin activa de las comunidades, cuestin que se analiza ms abajo en los informes de regiones. En sntesis, la meta de este subcomponente ha sido superada, con un nfasis en actividades de capacitacin o sensibilizacin de la comunidad, sobretodo al inicio del componente. Sin embargo, la informacin disponible no permite establecer conclusiones definitivas sobre la orientacin de los proyectos. d) Sub-componente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales.

Su meta es 280 proyectos financiados que incorporen adecuaciones a postas de salud, consultorios y hospitales orientadas a mejorar el acceso y capacidad resolutiva de los servicios de salud. Los proyectos deben estar orientados a i) ampliar el acceso de la poblacin indgena a los servicios interculturales con capacidad resolutiva, en aquellas localidades que presentan dificultades en la materia; y ii) acciones que desarrollen la valoracin y fortalecimiento de la medicina indgena (subcomponente anterior)55. Esto incluye: obras menores y de equipamiento; y acciones que desarrollen el fortalecimiento de la medicina indgena. Segn el Anexo A del Contrato de Prstamo, los recursos de este subcomponente deberan haber sido administrados directamente por la SE, en coordinacin estrecha con los establecimientos de salud. Por razones que no se pudieron detectar, pero que evidencian deficiencias en la gestin y administracin, esta disposicin no fue incorporada en el RO y el MINSAL administr directamente el subcomponente. Segn la SE, la SubSecretara de Salud detect esta irregularidad en el ao 2005, y solicit a la SE ejecutar el componente, cuestin que est realizando desde junio de este ao, previa realizacin de los modificaciones administrativas necesarias. Este proceso se encuentra en fase de aprendizaje, y se ha centrado en la realizacin de convenios con los municipios, para potenciar la atencin intercultural en salud primaria. Segn el Encargado del Componente, presenta importantes potencialidades de desarrollo. A julio de 2005 se ha ejecutado o ingresado un total de 114 proyectos, lo que representa un 41% de la meta. El monto total asciende a $195 millones. La distribucin segn tipo de proyecto y montos es la siguiente56:

Reglamento Operativo de Componente. Las categoras fueron definidas con base en la informacin de la base de datos, fundamentalmente el nombre de proyecto y los productos. Se asume un margen desconocido de error en la clasificacin de los proyectos, pues muchos de ellos solo tenan el nombre pero no los productos. En algunos casos fue imposible clasificar, pues el nombre era genrico y no daba cuenta de la actividad concreta que se iba a realizar. Asumiendo los problemas de clasificacin que pueden existir, esta tipologa entrega evidencia de las tendencias gruesas de los proyectos del subcomponente.
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Cuadro N 15. Proyectos Subcomponente Mejoramiento del Acceso y Capacidad Resolutiva de la Red Servicios Interculturales segn Monto de Recursos Montos Tipo de Proyecto Total % Total ($) % Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad 10.320.000 5.3 7 6.1 Infraestructura menor Servicios de Salud 65.106.834 33.3 38 33.3 Infraestructura menor practica medicina indgena 17.159.661 8.8 15 13.2 Insumos/Equipos de atencin medica 25.636.786 13.1 11 9.6 Equipamientos Servicios de Salud 13.872.120 7.1 16 14.0 Otros 27.120.000 13.9 5 4.4 No clasificado 36.319.407 18.6 22 19.3 Total 195.534.808 100.0 114 Fuente: Base de datos entregada por MINSAL y validada por la SE. Tabulados Propios. 100.0

Como se observa en el Cuadro N 15, el 80% de los proyectos corresponde a las actividades definidas en el RO para este subcomponente57. Poco ms de un tercio de los proyectos corresponden a obras de infraestructura menor de los servicios de salud, teniendo igual participacin en el total de recursos. Por ltimo, existen diferencias entre la distribucin de los proyectos segn tipo y monto, lo que sugiere diferencias en el costo promedio de los proyectos de cada tipo. Es importante consignar que casi un 20% de los proyectos (equivalentes a 19% de los montos) no cuentan con informacin que permita clasificarlo con cierto grado de certeza, lo que revela problemas en la gestin y monitoreo de los proyectos. La distribucin segn tipo de proyecto y ao presupuestario de los fondos es la siguiente: Cuadro N 16. Proyectos Subcomponente Mejoramiento del Acceso y Capacidad Resolutiva de la Red Servicios Interculturales segn Ao Presupuestario Ano Presupuestario Tipo de Proyecto 2002 2003 2004 2005 Total Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad 6 1 7 Infraestructura menor Servicios de Salud 8 12 16 2 38 Infraestructura menor practica medicina indgena 3 1 6 5 15 Insumos/Equipos de atencin medica 4 3 3 1 11 Equipamientos Servicios de Salud 9 7 16 Otros 1 4 5 No clasificado 1 9 9 3 22 Total 32 25 46 11 Fuente: Base de datos entregada por MINSAL y validada por la SE. Tabulados Propios. 114

% 6.1 33.3 13.2 9.6 14.0 4.4 19.3

100.0

Como se observa en el cuadro 16, poco menos de la mitad de los proyectos de este subcomponente corresponde al ao 2004. A diferencia del subcomponente anterior, una parte importante de los proyectos corresponde al ao 2002, lo que sugiere que haba mayor claridad sobre lo que deba hacerse. Esto es esperable, ya que se intervino

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Descontando los proyectos no clasificados.

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principalmente en mejorar la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud, cuestin sobre la cual los equipos de salud deberan haber tenido claridad. Considerando los proyectos segn pueblo originario, el pueblo Mapuche cuenta con la mayor cantidad de proyectos (80%), en su mayora orientados a infraestructura menor de los servicios de salud y en segundo lugar a infraestructura para la prctica de la medicina indgena. Al igual que en el subcomponente anterior, los pueblos Aymara y Atacameo cuentan con la menor cantidad de proyectos (14% y 6%) (Cuadro N 17). Cuadro N 17 Tipo de Proyectos Subcomponente Mejoramiento del Acceso y Capacidad Resolutiva de la Red Servicios Interculturales segn Pueblo Originario Pueblo Originario Tipo de Proyecto Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad Infraestructura menor Servicios de Salud Infraestructura menor practica medicina indgena Insumos/Equipos de atencin mdica Equipamientos Servicios de Salud Otros No clasificado 9 1 Aymara Atacameo Mapuche 7 28 15 2 2 2 1 1 3 2 6 12 3 20 Total 7 38 15 11 16 5 22 114 % 6.1 33.3 13.2 9.6 14 4.4 19.3 100

Total 16 7 91 Fuente: Base de datos entregada por MINSAL y validada por la SE. Tabulados Propios.

Es importante sealar que esta caracterizacin entrega tendencias gruesas, pero la informacin disponible no permite establecer conclusiones definitivas sobre la orientacin de los proyectos, lo que muestra deficiencias en el registro y monitoreo de las actividades. Tampoco es posible establecer si los proyectos de este subcomponente han sido sugeridos por los equipos y las comunidades, con el objetivo de adecuar los establecimientos a la entrega de servicios interculturales de calidad y efectividad. En el mismo sentido, es imposible establecer si los proyectos de equipamiento o insumos corresponden a elementos requeridos para el funcionamiento normal de los servicios, acciones que el RO excluye explcitamente. Sin embargo, el RO no establece los equipos o insumos considerados normales para el funcionamiento de los servicios, delineando un campo ambiguo para la seleccin de los proyectos. En sntesis, la meta de este subcomponente se ha alcanzado en un 41%, con un nfasis en actividades de infraestructura menor para los servicios de salud. Sin embargo, la informacin disponible no permite establecer conclusiones definitivas sobre la orientacin de los proyectos.

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5.3.2

Anlisis Regional

5.3.2.1 Regin de Tarapac 5.3.2.1.1 Gestin El Componente se ejecuta a travs de los Servicios de Salud de Arica e Iquique y la SEREMI de Salud de la Regin de Tarapac. Segn informacin obtenida en las entrevistas58, el Comit de Coordinacin Regional se rene peridicamente en funcin de las necesidades, siendo la instancia en donde se toman las decisiones respecto de los proyectos a aprobar, previa evaluacin del Comit Tcnico Regional. Este ltimo tiene un funcionamiento ms permanente. En general se reconocen avances en salud intercultural. Sin embargo, segn la informacin de las entrevistas, tanto el PSI como el PO son vistos como marginales dentro de los Servicios de Salud y la SEREMI de Salud. Por ello, para lograr mayores avances es necesario un mayor compromiso de los directivos de los servicios de salud y de la SEREMI, en trminos de darle prioridad poltica al tema. Los principales logros y dificultades en la ejecucin son los siguientes59: Las metas y objetivos han cambiado constantemente. Sin embargo, se ha cumplido la mayora de los objetivos. Los funcionarios vinculados al Componente tienden a evaluarlo bien, aunque sealan que la evaluacin de las comunidades es ms baja. Han existido permanentes cambios en el monto de los recursos. Esto ha incidido en la prdida de confianza de las comunidades, pues toman decisiones de acuerdo al monto informado por la SE, y luego reciben un monto menor. El mayor impacto se manifiesta en el retraso de los proyectos del Sub-componente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de la medicina indgena. Las comunidades administran bien los recursos, pero es necesario acompaarlos durante el proceso. Adems, algunas de las demandas de las comunidades corresponden a cuestiones que deben ser cubiertas por el Municipio, mientras muchas otras superan los montos que el PO contempla. En particular y al principio del PO, muchas demandas de la comunidad se referan a saneamiento bsico, imposibles de cubrir con los recursos del PO. A esto contribuye que los promotores no tienen la tarea explcita de apoyar el componente de salud intercultural en las comunidades y la mayora de las comunidades no han recibido apoyo para la identificacin de necesidades y generacin de iniciativas. Visitar las comunidades es difcil, principalmente porque las distancias son grandes. Esto se complica porque el PO no contempla recursos para que el personal de los Servicios de Salud pueda realizar visitas a terreno. Las visitas que se realizan son financiadas con fondos del PSI y de otros programas. Evidentemente, esto dificulta el seguimiento en terreno de los proyectos y la evaluacin cualitativa de los impactos de los proyectos en las comunidades. La lgica de focalizacin del PO no concuerda con la lgica de trabajo de los equipos de salud, los que trabajan para toda la poblacin de las comunas. Esto incide negativamente en la identificacin con el PO y, por ende, el trabajo en pos de sus objetivos.
Se entrevist a: Encargada del Programa de Salud y Pueblos Indgenas Servicio de Salud de Iquique; Encargado del Programa Orgenes en la SEREMI y al Encargado del Componente Salud en la UEZ I Regin. 59 Con base en las entrevistas.
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El PO tiene demasiados procedimientos burocrticos y administrativos, muchos de ellos sin pertinencia cultural. Un claro ejemplo es la exigencia de boletas de honorarios a agentes de medicina indgena, cuestin absolutamente ajena a sus prcticas. Aunque se ha logrado solucionar las dificultades prcticas de este tipo, es necesario buscar mecanismos ms flexibles y pertinentes a la realidad de las comunidades. Finalmente, existe la percepcin de que el PO fue diseado considerando al pueblo mapuche, pero no al pueblo aymara. Adems, esto se ha traspasado tambin a la ejecucin, puesto que las decisiones se tomaran pensando en el pueblo mapuche. La Segunda Fase debiera contemplar estos aspectos, por ejemplo, abriendo la oportunidad de realizar adaptaciones locales a los lineamientos generales del PO. 5.3.2.1.2Resultados a) Subcomponente Desarrollo y validacin de modelos de atencin intercultural en salud

Los objetivos de este Sub-componente no han sido alcanzados. El proceso de sistematizacin se ha encontrado con varias dificultades, encabezadas por las diferencias de enfoque entre la SE y el MINSAL respecto de cmo implementar este sub-componente, producidas en los primeros aos de instalacin del PO. En la regin se han encontrado tambin con la desconfianza de la comunidad de trabajar con consultoras mediante convenios directos. La desconfianza hacia las consultoras se basa principalmente en que stas realizan estudios pero no devuelven los resultados a la comunidad, por lo que no pueden apreciar el aporte de los estudios y por ende, destinar recursos para ellas. Por esto, se opt por realizar una licitacin pblica, cuyo proceso no ha podido terminar satisfactoriamente. El retraso en este sub-componente ha afectado la orientacin, definicin y ejecucin eficiente de los dems subcomponentes (en particular, contenidos de la capacitacin a funcionarios, diseo de adecuacin de infraestructura, articulacin con proyectos de distintos practicantes de la medicina indgena), cuestin que fue reconocida para el conjunto del Componente por la Misin del BID de marzo de 2004. b) Subcomponente Pertinencia cultural de los servicios pblicos de salud en territorio indgena

Se ha logrado la meta cuantitativa de capacitacin a funcionarios pblicos. Sin embargo, no se ha realizado una evaluacin de sus impactos, como tampoco de la percepcin que tienen los funcionarios capacitados sobre los contenidos y utilidad de la capacitacin. En Iquique han tenido problemas asociados a una alta rotacin de los Encargados de Capacitacin (al menos 4 personas), quienes han dejado el Programa por empleos de mejores condiciones laborales. Esto ha incidido en que no se haya podido llevar una evaluacin y seguimiento de los procesos de capacitacin, a lo que contribuye la inexistencia de recursos especficos para evaluacin. c) Sub-componente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena

Segn informacin obtenida en las entrevistas, este Sub-componente despierta gran inters por parte de las comunidades. Existe la percepcin de que se han realizado avances, si bien falta mucho por hacer. Una dificultad al respecto es la emigracin de los jvenes hacia las ciudades de Arica o Iquique, lo que dificulta la transmisin de saberes y prcticas entre las generaciones. Adems, se menciona que las demandas de la comunidad no estaban muy claras, sobretodo al inicio del Programa. Esto concuerda con la baja utilizacin de la medicina indgena en el pueblo aymara, detectada en la lnea base60.

Estudio Linea Base: a) El 33% de las mujeres de la muestra utiliz algn tipo de medicina indgena en su ltimo embarazo; b) slo el 6% del total de la muestra utiliz algn tratamiento de medicina indgena para alguna enfermedad en los ltimos 2 meses; y c) 8% del total de la muestra afirm confiar ms en la medicina que en la occidental, en tanto 14% afirm lo contrario; 78% dijo confiar igualmente en ambas.
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A julio de 2005 la regin haba ejecutado el 8% del total de proyectos ejecutados por el PO en este Sub-componente, superando slo a la II Regin. Los proyectos se muestran en el siguiente Cuadro: Cuadro N 18 Regin de Tarapac-Pueblo Aymara: Proyectos Sub-componente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena I Regin Total Tipo de Proyecto N % N % Encuentros/Talleres de Agentes de Medicina Indgena 1 5.6 32 13.7 Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad 6 33.3 60 25.8 Estudios sobre Medicina Indgena 6 2.6 Recursos/Cultivos Plantas Medicinales 1 5.6 36 15.5 Infraestructura menor Servicios de Salud 5 27.8 8 3.4 Infraestructura menor practica medicina indgena 50 21.5 Insumos/Equipos de atencin medica 4 1.7 Equipamientos Servicios de Salud 1 0.4 Equipamiento Atencin Medicina Indgena 4 1.7 Otros 8 3.4 No clasificado 5 27.8 24 10.3 Total 18 100.0 233 Fuente: base de datos entregada por el MINSAL y validada por la SE. Tabulados propios. 100.0

Como se observa, una parte importante de los proyectos corresponde a actividades de capacitacin y sensibilizacin, lo que concuerda con la tendencia nacional y respondera a la necesidad de clarificar las demandas de la comunidad en el tema. Adems, cerca de la tercera parte corresponde a proyectos de infraestructura menor de los servicios de salud (mejoramiento o habilitacin de estaciones mdicas o postas), cuestin que, de acuerdo al RO, no corresponde a los proyectos a ejecutar en este sub-componente. Por ltimo, cerca de un tercio corresponde a proyectos imposibles de clasificar por falta de informacin. Estas dos ltimas situaciones revelan problemas de administracin y/o comprensin de las actividades del Sub-componente. Esto no puede ser interpretado como dificultades producto de la instalacin del PO, puesto que los proyectos corresponden a los aos presupuestarios 2002, 2003, y 200461. d) Sub-componente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales

Segn la informacin de las entrevistas, se percibe una mejora importante en el equipamiento e infraestructura de los servicios de salud (habilitacin de postas y estaciones mdicas rurales). La decisin sobre los proyectos es tomada por las comunidades, las que se coordinan con los equipos de salud asignados a la comuna. A julio de 2005 la regin haba ejecutado el 14% del total de proyectos ejecutados por el PO en este Subcomponente, superando slo a la II Regin. Los proyectos se muestran en el siguiente Cuadro:

61 Los proyectos de infraestructura menor de los Servicios de Salud corresponden: 1 al ao presupuestario 2002, 3 al 2003 y 1 al 2004. Los proyectos no clasificados corresponden al ao presupuestario 2003. Todos fueron administrados por el Servicio de Salud Iquique y en 8 de ellos los fondos fueron transferidos en enero del 2005.

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Cuadro N 19. Regin de Tarapac-Pueblo Aymara: Proyectos Sub-componente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales I Regin Total Tipo de Proyecto n % n % Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad 7 6.1 Infraestructura menor Servicios de Salud 9 56.3 38 33.3 Infraestructura menor prctica medicina indgena 15 13.2 Insumos/Equipos de atencin medica 2 12.5 11 9.6 Equipamientos Servicios de Salud 2 12.5 16 14.0 Otros 2 12.5 5 4.4 No clasificado 1 6.3 22 19.3 Total 16 100.0 114 Fuente: base de datos entregada por el MINSAL y validada por la SE. Tabulados propios. 100.0

Los proyectos corresponden a actividades definidas para este sub-componente, en particular infraestructura menor de los servicios de salud. No se han realizado proyectos de infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena. Aunque se ha avanzado en la infraestructura de los servicios, no se ha evaluado el impacto en la entrega de servicios interculturales de calidad y efectividad. Existen dudas al respecto, las que en parte no han podido ser resueltas por los Servicios, puesto que el PO no financia visitas a terreno. Este aspecto debe ser considerado en la Segunda Fase. 5.3.2.2 Regin de Antofagasta 5.3.2.2.1 Gestin El Componente se ejecuta a travs del Servicio de Salud Antofagasta (SS) y la SEREMI de Salud de la Regin de Antofagasta. Segn informacin obtenida en las entrevistas62 y la observacin en terreno, la SEREMI de Salud no tiene un rol relevante. En la prctica, la conduccin recae en el SS. A esto ha contribuido la poca claridad respecto del rol de la SEREMI y una alta rotacin del responsable del PO en la SEREMI. El actual encargado en la SEREMI lleva poco tiempo a cargo de PO y adems tiene bajo su responsabilidad otros temas. El SS se relaciona con la Jefatura de Salud Municipal y el Consultorio General Rural, los que a su vez se vinculan con las Postas y Estaciones Mdicas Rurales. En esta relacin SS-Municipalidad se ven otros aspectos del PO, como un Estudio Etnobotnico a cargo de la CONAF, lo que es una muestra de intersectorialidad. El SS y la UEZ estn desvinculados desde septiembre del 2004. La relacin con el nivel nacional es ocasional (telefnica) y se da slo cuando se trata de participar en la elaboracin de convenios o participar en alguna negociacin. En general se reconocen avances en salud intercultural. El tema se ha ido fortaleciendo; la poblacin y las comunidades tienen mayor conocimiento; los equipos de salud estn ms sensibilizados. Sin embargo, el impacto de los proyectos no ha sido evaluado y existe la percepcin, entre los funcionarios vinculados al Componente, de que las inversiones no se orientan a fortalecer la salud indgena.

Se entrevist a: Encargado del Programa de Salud y Pueblos Indgenas Servicio de Salud de Antofagasta y al Encargado del Programa Orgenes en la SEREMI.
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Los principales logros y dificultades en la ejecucin son los siguientes63: El proceso ha sido ms complejo de lo esperado y se han adecuado los objetivos, hacindolos ms pragmticos. Aunque existe cierto grado de coordinacin, es necesario una mayor coordinacin intra-sector entre el SS, la Municipalidad, el Consejo de Pueblos Atacameos y Consultorio. El PO ha entorpecido el funcionamiento del SS y el PSI, puesto que por su forma de funcionamiento, va de financiamiento, y gestin es distinta a la acostumbrada en el MINSAL. La priorizacin realizada por las comunidades contradice los lineamientos y programacin del MINSAL, a lo que se agrega que los tiempos de funcionamiento de las comunidades y el MINSAL son distintos. El sistema de rendiciones es demasiado burocrtico, engorroso y rgido. Ciertos proveedores no tienen boletas de honorarios o facturas. Es necesario acompaar a las comunidades durante el proceso. Aunque se ha logrado solucionar las dificultades prcticas, es necesario buscar mecanismos ms flexibles y pertinentes a la realidad de las comunidades. Existen dificultades para avanzar por las limitaciones que pone el Cdigo Sanitario, puesto que se requiere una modificacin que reconozca la medicina tradicional indgena. Esto es una limitacin presente en todas las regiones. Las comunidades focalizadas han participado de manera similar en el Componente desde el inicio del Componente. Se implement la mesa comunitaria de salud, integrada por representantes de cada una de las 13 comunidades indgenas. Esta mesa fue coordinada y propiciada por el Coordinador Regional de salud instalado en esa poca en la SEREMI64. En el inicio los dirigentes manifestaron inters y compromiso de asistir a las reuniones mensuales. Desde el ao 2004 se present una rotacin de los dirigentes, lo que llev a una descoordinacin y dificultades para la toma de decisiones y acuerdos65. El SS observa una dbil capacidad de los dirigentes para formular y priorizar proyectos. Por ello, afirma que es necesario fortalecer sus capacidades, pues se percibe que los proyectos priorizados no se ajustan a las necesidades reales. Aunque no se dispone de informacin para analizar la relacin de los proyectos con las necesidades, esto sugiere cierto paternalismo en la relacin de los responsables de la ejecucin del Componente con los dirigentes y la comunidad. Existe una carencia en los recursos humanos, pues los encargados tienen adems otras responsabilidades. Esto dificulta tanto la implementacin como el seguimiento de los proyectos. Se ha observado poco compromiso de parte de la UEZ. El tema de salud intercultural no es prioridad. En su informe sobre la evaluacin de logros y dificultades de la primera fase, el Servicio de Salud de Antofagasta seala que su coordinacin con la UEZ ha sido mala, interventora e inoportuna. Existe la percepcin de que el Programa fue diseado considerando la lgica del pueblo mapuche, pero no del pueblo atacameo. La Segunda Fase debiera contemplar este aspecto, por ejemplo, abriendo la oportunidad de realizar adaptaciones locales a los lineamientos generales del PO y el RO. Finalmente, respecto de la pertinencia cultural del Componente, en su informe sobre la evaluacin de logros y dificultades de la primera fase, el Servicio de Salud de Antofagasta seala que: Se visualiza desmotivacin en las personas pertenecientes a la etnia atacamea, especialmente en los jvenes y en las mujeres; no es posible
Con base en las entrevistas. Informe del Servicio de Salud de Antofagasta, Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005. 65 Informe del Servicio de Salud de Antofagasta, Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005.
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detectar el sentido de pertinencia cultural y transgeneracional en algunas comunidades, debido a la dispersin geogrfica de la comuna de San Pedro de Atacama y la distancia que existe entre sta y la Direccin del SS; y existe una escasa sensibilidad desde el resto de los programas frente a la temtica salud intercultural, siendo necesario instalarlo en otros programas (como los de la mujer, adulto, nio, etc). En opinin del Equipo Consultor, esto ltimo sugiere la necesidad de otorgarle prioridad poltica al tema, de modo tal de transversalizar la salud intercultural en los programas del MINSAL. 5.3.2.2.2 Resultados a) Subcomponente Desarrollo y validacin de modelos de atencin intercultural en salud

Los objetivos de este Sub-componente no han sido alcanzados y ha resultado el sub-componente ms complejo. El proceso de sistematizacin se ha encontrado con varias dificultades, encabezadas por las diferencias de enfoque entre la SE y el MINSAL respecto de cmo implementar este sub-componente, producidas en los primeros aos de instalacin del PO. En la regin se han encontrado tambin con dificultades para incorporar la participacin y discusin de las comunidades. Se han desarrollado las actividades de: Mesa comunitaria de salud, incorporacin de la variable tnica, seminario y encuentro de cultores a nivel local y nacional66. Estas actividades estn dentro de lo definido para el subcomponente, pero no satisfacen sus objetivos. El retraso en este sub-componente ha afectado la orientacin, definicin y ejecucin eficiente de los dems subcomponentes (en particular, contenidos de la capacitacin a funcionarios, diseo de adecuacin de infraestructura, articulacin con proyectos de distintos practicantes de la medicina indgena), cuestin que fue reconocida para el conjunto del Componente por la Misin del BID de marzo de 2004. b) Subcomponente Pertinencia cultural de los servicios pblicos de salud en territorio indgena

Segn las entrevistas, hasta el ao 2003 la gestin de este sub-componente se evala bien. En el momento del trabajo a terreno se seal que est atrasada y pendiente, en parte porque ha habido rotacin de personal. Slo se ha desarrollado un modulo de lo programado para capacitacin del personal de salud67. No se ha realizado una evaluacin de los impactos de la capacitacin en los equipos de salud ni en la atencin de salud que reciben las comunidades. c) Sub-componente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena

Segn informacin obtenida en las entrevistas, existen avances promisorios en lo relativo a plantas medicinales, con experiencias de cultivos y grupos que promueven su uso. El ao 2004 se ejecutaron algunos proyectos (etnobotnico y seminario de agentes). Sin embargo, se seal que existen dos dificultades. Primero, una alta emigracin que afecta la transmisin de saberes y prcticas entre las generaciones, lo que ha hecho que las comunidades prefieran la medicina occidental. Esto concuerda con la baja utilizacin de la medicina indgena en el pueblo atacameo, detectada en la lnea base68. Segundo, no se consider la visin de los integrantes de la etnia. A julio de 2005 la regin haba ejecutado el 3% del total de proyectos ejecutados por el PO en este Sub-componente, siendo la Regin con menos proyectos y recursos. Los proyectos se muestran en el siguiente Cuadro:
Informe del Servicio de Salud de Antofagasta, Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005. Informe del Servicio de Salud de Antofagasta, Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005. 68Linea Base: a) El 19% de las mujeres de la muestra utiliz algn tipo de medicina indgena en su ltimo embarazo; b) slo el 7% del total de la muestra utiliz algn tratamiento de medicina indgena para alguna enfermedad en los ltimos 2 meses; y c) 15% del total de la muestra afirm confiar ms en la medicina que en la occidental, en tanto 46% afirm lo contrario; 39% dijo confiar igualmente en ambas.
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Cuadro N 20. Regin de Antofagasta-Pueblo Atacameo: Proyectos Sub-componente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena II Regin Total Tipo de Proyecto n % n % Encuentros/Talleres de Agentes de Medicina Indgena 1 14.3 32 13.7 Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad 60 25.8 Estudios sobre Medicina Indgena 3 42.9 6 2.6 Recursos/Cultivos Plantas Medicinales 36 15.5 Infraestructura menor Servicios de Salud 8 3.4 Infraestructura menor practica medicina indgena 50 21.5 Insumos/Equipos de atencin medica 1 14.3 4 1.7 Equipamientos Servicios de Salud 1 0.4 Equipamiento Atencin Medicina Indgena 4 1.7 Otros 8 3.4 No clasificado 2 28.6 24 10.3 Total 7 100.0 233 Fuente: base de datos entregada por el MINSAL y validada por la SE. Tabulados propios. 100.0

Como se observa, cerca de la mitad corresponde a estudios y slo uno a encuentros de agentes de medicina indgena. No se realizaron actividades de capacitacin y sensibilizacin, lo que podra haber contribuido a definir las demandas de la comunidad. Adems, se incluye un proyecto de insumos/equipos de atencin mdica (compra de audfonos) cuestin que, de acuerdo al RO, no corresponde a los proyectos a ejecutar en este sub-componente. De manera similar, uno de los proyectos de estudio es Fortalecimiento y estudios del desarrollo psicomotor de los nios atacameos, lo que deja abierta la pregunta sobre el lugar que la medicina indgena ocupa en el estudio. Por ltimo, dos proyectos fueron imposibles de clasificar por falta de informacin. Es importante aclarar que la base no contiene el producto de ninguno de los proyectos y la clasificacin se realiz slo con el nombre. Por ltimo, en su informe sobre la evaluacin de logros y dificultades de la primera fase, el Servicio de Salud de Antofagasta seala como logro de este sub-componente Estudio etnobotnico y jurdico de hierbas nativas. Llama la atencin que no se haga referencia al resto de los proyectos. Estas ltimas situaciones revelan problemas de administracin y/o comprensin de las actividades del Sub-componente. Esto no puede ser interpretado como dificultades producto de la instalacin del PO, puesto que todos los proyectos corresponden al ao presupuestario 2004. d) Sub-componente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales

Segn la informacin de las entrevistas, este es el sub-componente que ha funcionado mejor. Tiene proyectos y productos concretos, siendo cuantificable su funcionamiento. Se han realizado proyectos de: sillones dentales, audfonos y equipo de radiocomunicacin. Se seal adems que se han abierto ms posibilidades a los sectores rurales, pero falta focalizar. Adems, se requiere de un perfil epidemiolgico que permita conocer cules son los principales problemas (en proceso de licitacin), lo que sugiere un enfoque sanitario en la implementacin del subcomponente y abre la interrogante sobre cmo ser integrada la comunidad en este proceso. Aunque se afirma que los proyectos han sido priorizados por las comunidades y es el sub-componente que mostr mayor participacin, claramente los proyectos estn orientados a la medicina occidental. No existe evidencia para conocer si esto ha permitido la entrega de servicios interculturales de calidad y efectividad. A julio de 2005 la regin haba ejecutado el 6% del total de proyectos ejecutados por el PO en este Sub-componente, siendo la Regin con menos proyectos y recursos. Los proyectos se muestran en el siguiente cuadro:

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Cuadro N 21. Regin de Antofagasta-Pueblo Atacameo: Subcomponente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales II Regin Total Tipo de Proyecto n % n % Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad 7 6.1 Infraestructura menor Servicios de Salud 1 14.3 38 33.3 Infraestructura menor practica medicina indgena 15 13.2 Insumos/Equipos de atencin medica 3 42.9 11 9.6 Equipamientos Servicios de Salud 2 28.6 16 14.0 Otros 5 4.4 No clasificado 1 14.3 22 19.3 Total 7 100.0 114 Fuente: base de datos entregada por el MINSAL y validada por la SE. Tabulados propios. 100.0

Los proyectos corresponden a actividades definidas para este sub-componente, en particular insumos/equipos para atencin mdica. No se han realizado proyectos de infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena. Aunque se ha avanzado en la infraestructura y equipamiento de los servicios de salud, no se ha evaluado el impacto en la entrega de servicios interculturales de calidad y efectividad. 5.3.2.3 Regin del Bo Bo 5.3.2.3.1Gestin El Componente se ejecuta a travs de los Servicios de Salud Arauco Norte y Bo-Bo y la SEREMI de Salud de la Regin de la Araucana. Segn informacin obtenida en las entrevistas69 el Comit de Coordinacin Regional se rene peridicamente. Sin embargo, para disminuir las dificultades, tiempo y costos de reunirse en Concepcin, pero tambin porque las realidades de las provincias son distintas, el Comit decidi crear Comits (o Mesas) Provinciales, que es donde se toman las decisiones respecto de los proyectos a aprobar. De hecho, a septiembre de 2005 el Comit Regional no haba tenido ninguna reunin en el ao. Los principales logros y dificultades en la gestin son los siguientes70: La evaluacin del componente por parte de las personas entrevistadas tiende a ser positiva. Sealan que las comunidades evalan bien el componente. Se afirma que se ha podido trabajar desde un enfoque ms integral, pese a las dificultades administrativas y de gestin que han existido durante toda la primera fase (cambios en el RO, disminucin de los recursos, falta de coordinacin e intersectorialidad). Los equipos de salud en terreno estn comprometidos con el componente. El Servicio de Salud (SS) es el que tiene ms injerencia en la ejecucin del Componente y mantiene relacin con la Encargada en la SEREMI. La labor de esta ltima est referida a coordinacin entre el Servicio y la UEZ y ha cobrado mayor relevancia durante este ao, debido a la necesidad de ejecutar el Sub-componente de Mejoramiento del Acceso, que errneamente estaba siendo ejecutado directamente por los SS. Esta situacin, que ha ocurrido en todas las regiones y que fue en contra de lo establecido en el Contrato de Prstamo, ha significado un mayor
Se entrevist a: Encargada del Programa de Salud y Pueblos Indgenas del Servicio de Salud Arauco, a la Encargada del PO en la SEREMI de Salud Bo Bo y al Encargado de Salud en la UEZ. 70 Con base en las entrevistas.
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acercamiento entre la SEREMI y el Encargado de Componente en la SE, debido a la necesidad de realizar convenios con los municipios para ejecutar el sub-componente. Segn el SS Arauco, no ha existido coordinacin institucional entre los co-ejecutores, salvo la coordinacin al interior del sector salud, lo que ha generado confusin en las comunidades. Adems, no ha existido coordinacin con el nivel central del PO, sino que todo se ha establecido a travs de la Coordinadora en la SEREMI. Esto implic que no haya sido legitimada en el Comit Provincial y menos por las comunidades71. A diferencia de otras regiones, en la Regin del Bo-Bo el cargo de Encargado de Salud fue suprimido por decisin del Coordinador de la UEZ, quien asume personalmente los temas de salud (el cargo existi hasta aproximadamente un ao atrs). La idea es que los SS se relacionen directamente con las comunidades, sin intervencin del PO. Esto se fundamenta en que se pens que se estaba actuando frente a un Ministerio complejo, y lo importante era el contacto del MINSAL con las comunidades. Esto no significa que la UEZ dejara de lado los aspectos estratgicos, pues se abordaran en el Comit Tcnico. Adems, el representante del PO en el MINSAL era el Encargado en la SEREMI, por lo que el cargo de Encargado en la UEZ duplicaba esfuerzos. Sin embargo, se reconoce la dificultad de que el Encargado en la SEREMI no tiene ninguna vinculacin administrativa formal que permita al Coordinador de la UEZ evaluar su trabajo y tomar acciones de acuerdo a ello. La informacin de terreno sugiere que la UEZ no ha tenido injerencia en las orientaciones estratgicas ni tcnicas del componente. Adems, el contacto entre los SS y la UEZ es mnimo, cuestin que es comn a todas las regiones. A juicio del Equipo Consultor, eliminar el cargo de Encargado representa una medida de eficiencia ante una situacin que se repite en las regiones, como es el escaso o nulo contacto entre los SS y la UEZ. La Regin del Bo-Bo muestra mayores avances que las otras regiones, lo que se explica en gran parte por la capacidad de los Encargados/as en los SS para integrar a las comunidades en la definicin y priorizacin de proyectos, como tambin por su claridad respecto de lo que significa el componente salud intercultural del PO. Sin embargo, esto no avala eliminar el cargo de Encargado de Salud, puesto que implica que el cumplimiento de las orientaciones estratgicas y objetivos queda supeditado a los criterios de los Encargados en los SS. Esto se complejiza porque, dado que su dependencia institucional es con los SS, su accin depende de la prioridad poltica que se le haya dado al tema. Por lo tanto, el cargo de Encargado de Salud en la UEZ debe ser redefinido y potenciado. Han existido permanentes cambios en el monto de los recursos. Se ha intentado que las diferencias internas y falta de coordinacin al respecto (SE, SEREMI, SS) no sean notadas por los comunidades, pues genera prdida de confianza. Sin embargo, las comunidades se han dado cuenta de la situacin, puesto que han priorizado con un monto y luego han recibido un monto menor. No slo les han cambiado los montos de los recursos, sino tambin los recursos se demoran en llegar, incluso en situaciones en que los proyectos estn aprobados con resolucin. Los mltiples cambios de Encargado del Componente en la SE afectaron el funcionamiento y generaron mltiples problemas, que estn siendo solucionados por el ltimo Encargado. Adems, ha habido permanentes cambios en las reglas del juego del Componente. El Servicio de Salud Arauco identifica como debilidad institucional el hecho de que el Encargado del Componente en la SE tuvo una escasa o nula presencia en los territorios. Adems seala expresamente la falta de apoyo concreto de la Secretaria ejecutiva nacional para clarificar y apurar procesos72. Los procedimientos administrativos y el RO son muy rgidos. Es necesario realizar adaptaciones regionales del RO, adecuadas a la realidad local. La lgica de focalizacin del PO no coincide con la lgica de trabajo de los equipos de salud, que por definicin trabajan con todas las comunidades.

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Informe del Servicio de Salud Arauco Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005. Informe del Servicio de Salud Arauco Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005.

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El PO ha implicado una sobrecarga de trabajo en los SS que no est contemplada en las lneas de recursos financieros. Esto es especialmente claro en temas operativos, como son traslados, movilizacin, pago de viticos, etc. Respecto del trabajo intersectorial, segn los entrevistados la UEZ no asumi el liderazgo que debiera haber asumido. La Gobernacin ha desempeado este rol, convocando a los servicios y las comunidades para la discusin de cuestiones puntuales. Adems, se ha realizado algn trabajo entre el SS y CONAF al comienzo del componente, pero luego no se continu. Se reconoce la importancia de retomar y profundizar esto en la Segunda Fase, especialmente para el tema de hierbas medicinales. Existe la percepcin de que el Programa fue pensado desde una lgica centralista, sin considerar las especificidades de las comunidades. Se afirma tambin que no se comenz con fortalecimiento de las comunidades, lo que hubiera posibilitado una mejor y mayor participacin de las comunidades en todos los componentes del PO, incluyendo salud intercultural. Se percibe que los promotores no trabajaron el tema de salud intercultural en las comunidades. Adems, las comunidades tuvieron grandes dificultades para rendir los recursos de los proyectos, lo que sugiere revisar los procedimientos de rendicin. Un aspecto altamente valorado es la participacin. Esto ha permitido trabajar en el fortalecimiento de las comunidades, que es una necesidad que debiera haberse trabajado con mayor profundidad al inicio del PO. Los dirigentes expresan que para hablar de salud intercultural es necesario tener dos culturas en igualdad de condiciones, cuestin que en la actualidad no ocurre. Finalmente, en su informe sobre los logros y dificultades de la primera fase, el SS Arauco seala que uno de los logros ha sido la incorporacin transversal de la temtica de salud intercultural en varios programas del servicio, en especial los referidos al ciclo vital. Sin embargo, afirma tambin que no basta con la buena voluntad de los funcionarios(as) de salud para llevar acciones que conlleven la pertinencia cultural. Es necesario tambin un respaldo institucional: para lograr una pertinencia cultural efectiva en los establecimientos de salud, es necesario cambiar normas y reglamentos. Se han enfrentado a la falta de apoyo concreto de los directivos de los establecimientos de salud, quienes ponen por sobre las actividades de la salud intercultural aquellas de tipo sanitario o los compromisos que deben cumplir con el MINSAL73. Se desprende que se requiere de un mayor compromiso de los directivos con la temtica, lo que debe pasar por otorgarle prioridad poltica a la temtica. 5.3.2.3.2Resultados a) Subcomponente Desarrollo y validacin de modelos de atencin intercultural en salud

Los objetivos de este Sub-componente no han sido alcanzados. El proceso se ha encontrado con varias dificultades, encabezadas por las diferencias de enfoque entre la SE y el MINSAL respecto de cmo implementar este subcomponente, producidas en los primeros aos de instalacin del PO. En la regin se han encontrado tambin con que las comunidades vean el tema de modelos como algo impuesto, que tena adems muchos recursos en comparacin con los otros sub-componentes. A esto se agrega la desconfianza de la comunidad de trabajar con consultoras, principalmente porque, desde el punto de vista de las comunidades, se llevan muchos recursos y no ven los resultados. Las consultoras no devuelven los resultados a la comunidad, por lo que no pueden apreciar el aporte de los estudios y por ende, destinar recursos para ellas. Se ha realizado una licitacin nacional y una regional, sin resultados. Al momento de trabajo de terreno se estaba en proceso de realizar una adjudicacin directa.

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Un factor ms de fondo, segn las entrevistas, es la inexistencia de experiencias de salud intercultural que pudieran ser sistematizadas e implementadas. Adems, se trabaj con una lgica ministerial, sin participacin de las comunidades. Era necesario fortalecer la relacin con las comunidades para luego trabajar el tema de modelos, cuestin que no se hizo. El retraso en este sub-componente ha afectado la orientacin, definicin y ejecucin eficiente de los dems subcomponentes (en particular, contenidos de la capacitacin a funcionarios, diseo de adecuacin de infraestructura, articulacin con proyectos de distintos practicantes de la medicina indgena), cuestin que fue reconocida para el conjunto del Componente por la Misin del BID de marzo de 2004. b) Subcomponente Pertinencia cultural de los servicios pblicos de salud en territorio indgena

Segn las entrevistas, este sub-componente tiene logros. Existe consenso en que hay mayor sensibilizacin en los equipos de salud, e incluso an tienen una lista de espera de funcionarios que quieren ser capacitados. Sin embargo, la alta rotacin del personal ha hecho que se pierda parte de la capacitacin, puesto que mucho del personal capacitado se ha ido a otros lugares. Esto muestra la necesidad de desarrollar programas de capacitacin continua. Uno de los problemas que enfrentaron al principio es la gran cantidad de recursos asignados. Por decisin del Comit Regional se traspasaron fondos a los sub-componentes de acceso y fortalecimiento, dando la seal de que era prioridad que los recursos fueran a las comunidades. Se ha trabajado con la Facultad de Medicina de la Universidad de Concepcin. Se comenz con un seminario sobre enfermera e interculturalidad, en el 2003, que fue repetido en Caete este ao 2005. Esto tuvo gran participacin y dio origen a una asignatura electiva en la carrera de Enfermera, la que ser impartida por al menos 4 aos. Se destaca que, en Arauco, tanto los docentes como el lugar de la capacitacin fueron definidos por el Comit Provincial, lo que tuvo buenos resultados. Adems de la capacitacin, se realiza un programa de induccin a principio de ao, cuando llegan los nuevos mdicos y enfermeras. No se ha realizado un proceso de evaluacin del impacto de las capacitaciones en la calidad de atencin y la relacin prestador de salud-usuario. El Servicio de Salud Arauco seala que se lograron objetivos de calidad y que los funcionarios han evaluado bien las capacitaciones. Sin embargo, destaca que an queda mucho camino que recorrer en este mbito, dada la verticalidad de la autoridad en el recurso humano de los establecimientos de salud, que muchas veces coarta iniciativas o inhibe la posibilidad de hacer cosas74. Los participantes en el taller realizado por el Equipo Consultor en la comunidad Millanao Ancatn afirmaron no haber percibido cambios en la relacin con los equipos de salud. Incluso, algunos de ellos sealaron que seguan siendo discriminados. Aunque esto representa la experiencia de una comunidad, cuestiona los logros alcanzados por este sub-componente. Es necesario instalar un proceso ms profundo y permanente para la modificacin de patrones de conducta y actitudes en los funcionarios de los SS. Tambin, realizar procesos de evaluacin de las capacitaciones, que incorporen la percepcin tanto de los funcionarios como de los usuarios. c) Sub-componente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena

Segn informacin obtenida en las entrevistas, este componente es muy bien evaluado por las comunidades. La principal dificultad en el comienzo fue que las comunidades no estaban preparadas para definir sus demandas en
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salud intercultural y en gran parte no haba experiencias que fortalecer. Las primeras demandas de las comunidades tenan que ver con la medicina occidental: lentes, problemas dentales y similares. Por eso, decidieron comenzar con espacios de reflexin donde las comunidades pudieran conversar sobre lo que queran de la medicina mapuche. Con esto, las comunidades empezaron a hablar de la recuperacin de su medicina, a reconocer donde estaban sus agentes de medicina, las Yerbateras y las Machis. Esto llev a realizar muchos proyectos para fortalecer la labor de las Machis, lo que ha permitido que recuperen su relevancia en las comunidades. En general se ha considerado que los proyectos de huertos de hierbas medicinales no son pertinentes, pues se generan en un espacio artificial que hace que las hierbas no tengan el mismo poder teraputico que tienen cuando crecen en su espacio natural. A julio de 2005 la regin haba ejecutado el 29% del total de proyectos ejecutados por el PO en este Subcomponente, siendo la segunda Regin con mayor cantidad de proyectos y recursos, despus de la Araucana. Los proyectos se muestran en el siguiente cuadro: Cuadro N 22. Regin del Bo-Bo-Pueblo Mapuche: Proyectos Sub-componente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena VIII Regin Total Tipo de Proyecto n % n % Encuentros/Talleres de Agentes de Medicina Indgena 21 31.3 32 13.7 Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad 16 23.9 60 25.8 Estudios sobre Medicina Indgena 6 2.6 Recursos/Cultivos Plantas Medicinales 2 3.0 36 15.5 Infraestructura menor Servicios de Salud 1 1.5 8 3.4 Infraestructura menor practica medicina indgena 18 26.9 50 21.5 Insumos/Equipos de atencin medica 4 1.7 Equipamientos Servicios de Salud 1 0.4 Equipamiento Atencin Medicina Indgena 3 4.5 4 1.7 Otros 8 3.4 No clasificado 6 9.0 24 10.3 Total 67 100.0 233 Fuente: base de datos entregada por el MINSAL y validada por la SE. Tabulados propios. 100.0

Como se observa, los proyectos corresponden a las lneas definidas para este sub-componente. Poco ms de la mitad de los proyectos corresponde a actividades de capacitacin y sensibilizacin, destinadas a instalar el tema y definir las demandas de la comunidad. Cerca de un cuarto a infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena, en su mayora saneamiento del lugar de atencin de la machi. Respecto del impacto y logros del sub-componente, el SS Arauco afirma que este sub-componente ha logrado una mayor satisfaccin dentro de la poblacin mapuche, por cuanto es planificado, ejecutado y evaluado directamente por las comunidades. El Comit ha priorizado la aprobacin de proyectos relativos a la construccin de un lugar de atencin (Ruka lawen) para los agentes de salud mapuche. Por ello, el logro ms importante ha sido el rescate de estos agentes75. No obstante lo anterior, los participantes en el taller realizado por el Equipo Consultor en la comunidad Millanao Ancatn afirmaron que no practicaban la medicina indgena, que muchas prcticas se haba perdido y que no haban trabajado el componente de salud intercultural. Un dirigente de otra comunidad plante similar opinin y dijo que los
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problemas de salud de su comunidad se resolvan con la medicina occidental, siendo sus principales problemas la lejana del consultorio. Si bien estos hallazgos pueden representar situaciones particulares, cuestionan el alcance de los logros alcanzados en este componente. d) Sub-componente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales Segn la informacin de las entrevistas, el mayor problema de este sub-componente ha sido que tiene una orientacin ms centrada en el acceso a la medicina occidental. Los dirigentes han tratado de darle mayor pertinencia cultural a los proyectos de este sub-componente, si bien han aprobado muchos proyectos que no representan una muestra clara de interculturalidad. Se ha reconocido que la falta de acceso est ligada a la pobreza, pero se ha acordado que hay cuestiones que tienen que hacer los municipios, el MINSAL o el Gobierno Regional, con sus propios recursos. Esto fue especialmente claro al inicio. Por ejemplo, en Arauco el saneamiento era una necesidad real de las comunidades, pero los recursos no permitan solucionarlo para todos. Por eso, el Comit privilegi proyectos de saneamiento de los agentes de medicina indgena. En los casos en que se ha optado por mejoras en los servicios, se decidi no financiar equipamiento para la atencin mdica. Sin embargo, se consider relevante desarrollar proyectos que tuvieran que ver, por ejemplo, con mejoras en la salas de espera (estufas, sillas, etc.). A julio de 2005 la regin haba ejecutado el 24% del total de proyectos ejecutados por el PO en este Subcomponente, ubicndose despus de Araucana y Los Lagos. Los proyectos se muestran en siguiente Cuadro: Cuadro N 23. Regin del Bo-Bo-Pueblo Mapuche: Subcomponente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales VIII Regin Total Tipo de Proyecto n % n % Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad 7 6.1 Infraestructura menor Servicios de Salud 3 11.1 38 33.3 Infraestructura menor practica medicina indgena 11 40.7 15 13.2 Insumos/Equipos de atencin medica 3 11.1 11 9.6 Equipamientos Servicios de Salud 6 22.2 16 14.0 Otros 5 4.4 No clasificado 4 14.8 22 19.3 Total 27 100.0 114 Fuente: base de datos entregada por el MINSAL y validada por la SE. Tabulados propios. 100.0

Los proyectos corresponden a actividades definidas para este sub-componente, en particular infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena (41%). La gran mayora de estos proyectos ejecutados en todas las regiones han sido ejecutados en esta regin. La misma cifra (cerca de un 40%) se ha dirigido a equipamiento, infraestructura e insumos para los servicios de salud, en tanto un 15% de los proyectos no cuentan con informacin para ser clasificados. No se ha evaluado el impacto de los proyectos en la entrega de servicios interculturales de calidad y efectividad. El Servicio de Salud Arauco afirma que se logr establecer una coordinacin entre la comunidad mapuche y la Posta de Salud Rural, lo que permiti que se presentaran proyectos en conjunto. Estos han sido aprobados por el Comit, pero han sido muy cuestionados, dado que muchas de las acciones que se solicitaban deberan ser asumidas por el municipio, quien aduce que no cuenta con recursos para solventarlas. De todas formas, el SS afirma que el subcomponente ha sido muy bien evaluado por las comunidades ya que se resuelven problemas concretos76.
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En el mismo sentido, los participantes en el taller realizado por el Equipo Consultor en la comunidad Millanao Ancatn afirmaron que el acceso a los servicios haba mejorado, lo que valoraban positivamente. En especial, destacaron la atencin dental. Respecto de la interculturalidad, sealaron no haber percibido cambios en los servicios que fueran ms all de poner un cartel aludiendo a la salud intercultural. Un dirigente de otra comunidad plante similar opinin. Si bien estos hallazgos pueden representar situaciones particulares, cuestionan el alcance de los logros alcanzados en este componente. 5.3.2.4 Regin de la Araucana 5.3.2.4.1 Gestin El Componente se ejecuta a travs de los Servicios de Salud Araucana Norte y Araucana Sur y la SEREMI de Salud de la Regin de la Araucana. Segn informacin obtenida en las entrevistas77 en sus inicios el componente se enfrent con una estructura organizacional difcil, como es la del Ministerio de Salud. Los principales logros y dificultades en la ejecucin son los siguientes78: La implementacin de los cuatro sub-componentes ha sido diversa. Desde la perspectiva de los entrevistados se ha producido un acercamiento a las comunidades, que ha permitido comenzar a transformar una relacin histrica en la cual el MINSAL ha tenido una aproximacin ms bien paternalista y autoritaria hacia las comunidades mapuches, abrindose a su cosmovisin e incorporando elementos de su cultura en la entrega de atencin de salud. Sin embargo, estos cambios son lentos y an queda mucho por avanzar en este proceso. De acuerdo a las entrevistas, una de las principales dificultades en los inicios del componente fue el celo institucional con que fue recibido por la estructura organizacional del MINSAL. Este problema, que se expres en el nivel central entre el MINSAL y el PO, repercuti en la regin. Respecto de las relaciones con la SE y el nivel central, se seala que es muy decisivo en las lneas de accin y es poco receptivo a las propuestas de las regiones. Han tenido tambin disminucin en los recursos. Por ejemplo, en el ao 2004 el 50% de los recursos no llegaron. En particular, la coordinacin del SS Araucana Sur con la SEREMI y el Encargado en la UEZ fue deficiente durante toda la primera fase. Respecto del MINSAL, no existi consistencia en relacin a monto y fecha en el envo de los recursos a los Servicios. Existi una permanente incertidumbre o falta de claridad respecto de los montos informados y lo que faltaba por informar, lo que era responsabilidad del nivel central del MINSAL79. Por su parte, la coordinacin del SS Araucana Norte con el MINSAL se refiri principalmente a los aspectos financieros. No hubo coordinacin con la SE. La coordinacin con el SEREMI fue para cuestiones puntuales, bsicamente la entrega de informes en relacin a cmo se estaba desarrollando el Programa en sus diferentes subcomponentes, pero un trabajo conjunto y coordinado se realiz escasamente. El Servicio afirma que existieron dificultades en la coordinacin y que una coordinacin efectiva con la UEZ habra evitado algunas dificultades que se presentaron en relacin a la ejecucin y rendicin de los proyectos80. A pesar de que la coordinacin entre los co-ejecutores ha sido una debilidad del PO, se observan logros en esta rea. En un comienzo se intent trabajar en forma coordinada con los componentes productivos y de educacin, pero despus fracas. Sin embargo, con CONAF se ha establecido un vnculo importante. Gran parte de los proyectos han considerado el tema del manejo de recursos naturales, lo cual oblig al sector a trabajar
Se entrevist a: Encargada del Programa de Salud y Pueblos Indgenas CTZ y a la Encargada de Salud en la UEZ. Con base en las entrevistas. 79 Informe del Servicio de Salud de Araucana Sur Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005. 80 Informe del Servicio de Salud de Araucana Norte Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005.
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estrechamente con CONAF. Se ha establecido una relacin con el coordinador tcnico profesional de CONAF para la realizacin de capacitaciones. Otro logro importante fue la autorizacin, por parte de CONAF, del ingreso de especialistas a las reservas forestales de Villarrica y Alto Bo Bo. Se ha establecido un trabajo coordinado permanente, generando una buena experiencia de trabajo con las comunidades y de incorporacin o de integralidad del trabajo entre dos co-ejecutores. Una dificultad importante que se ha tenido que enfrentar es la falta de recursos humanos. Los promotores han tenido una recarga de trabajo, al igual que todos los componentes del Programa, al tener que acompaar los proyectos de todos los componentes. Esto result en que los proyectos de salud no tuvieron el acompaamiento y el seguimiento requerido. Esto impact tambin el mbito de las rendiciones por parte de las comunidades pues, al no ser acompaadas por los Promotores, no pudieron realizarlas a tiempo, lo cual dificult la llegada de nuevos recursos desde el nivel central del MINSAL a la regin. Existe la percepcin de que falt participacin en el diseo. No se incorpor la integralidad y la visin desde el mundo indgena. La experiencia de la primera fase sugiere la necesidad de discutir al interior del Programa y Componente acerca de las prioridades para la segunda fase, definiendo si van a trabajar en las postas y consultorios, o van a delegar ese trabajo a las municipalidades. Tambin, volver a crear encargados del componente de salud en cada UOZ en la IX Regin, pues la centralizacin del componente en el Encargado de la UEZ ha complicado la coordinacin con los coejecutores del Programa. Respecto de la participacin de las comunidades, el SS Araucana Norte81 afirma que los marcos fueron muy rgidos, pues las expectativas de las comunidades deban adaptarse a las lneas ofrecidas por el componente. No se produjo una accin conjunta entre los distintos ejecutores del componente. Las comunidades plantearon que las temticas del proyecto eran muy rgidas. Adems, que correspondan a mbitos que ya no eran priorizados por la gente, o bien que no toda la comunidad usaba y/o practicaba la medicina mapuche. Esto concuerda con la baja utilizacin de la medicina indgena en el pueblo atacameo, detectada en la lnea base, tal como se seal antes. Por su parte, el SS Araucana Sur seala82 que la participacin de la comunidad fue mnima en el diseo de los proyectos. Los proyectos comunitarios fueron dispares, dado que dependan de los promotores. En muchos de los casos caus problemas, puesto que algunos proyectos contemplaban acciones que eran inviables dentro de las comunidades. Por ejemplo, se contemplaba compra de especies medicinales para ser transplantadas, pero resultaba que los espacios tenan una calidad de suelo muy mala o no haba agua. En general, la participacin se haca instrumental a los proyectos. Adems, la idea de desarrollo integral de comunidades mapuche no fue potenciada en los niveles de base. Finalmente, no se potenci el desarrollo de tmaticas relacionadas con los derechos colectivos, biodiversidad, conocimientos tradicionales, manejo y control de los recursos naturales, entre otros. 5.3.2.4.2 Resultados a) Subcomponente Desarrollo y validacin de modelos de atencin intercultural en salud

Los objetivos de este Sub-componente no han sido alcanzados. El proceso se ha encontrado con varias dificultades, encabezadas por las diferencias de enfoque entre la SE y el MINSAL respecto de cmo implementar este subcomponente, producidas en los primeros aos de instalacin del PO. Segn informacin de las entrevistas, este sub-componente ha sido el ms lento y comenz su implementacin real recin el ao 2004, entregando informes sobre la experiencia de salud intercultural que exista en las provincias. El
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Informe del Servicio de Salud de Araucana Norte Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005. Informe del Servicio de Salud de Araucana Sur Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005.

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Comit Regional ha seleccionado 3 experiencias, en Nueva Imperial, Malleco y Lumaco, las cuales sern sistematizadas. El retraso en este sub-componente ha afectado la orientacin, definicin y ejecucin eficiente de los dems subcomponentes (en particular, contenidos de la capacitacin a funcionarios, diseo de adecuacin de infraestructura, articulacin con proyectos de distintos practicantes de la medicina indgena), cuestin que fue reconocida para el conjunto del Componente por la Misin del BID de marzo de 2004. b) Subcomponente Pertinencia cultural de los servicios pblicos de salud en territorio indgena

Segn las entrevistas, este es el sub-componente ms exitoso en trminos numricos. Las capacitaciones a funcionarios del sistema de salud, tanto en el nivel provincial como local, permitieron generar un importante material de fomento a la pertinencia cultural de la atencin de salud. A pesar del cumplimiento de las metas cuantitativas, existen dudas respecto de si se ha logrado modificar actitudes y comportamiento en la entrega de atencin de salud y en la relacin equipo de salud-usuarios. Aunque no se ha realizado un proceso de evaluacin del impacto de las capacitaciones en la calidad de atencin y la relacin prestador de salud-usuario, los SS afirman que esto no se ha producido. El SS Araucana Norte seala que no se han observado cambios de tipo conductual en los funcionarios capacitados83. El SS Araucana Sur, destaca logros a nivel de metodologas de enseanza y de participacin de los funcionarios, pero no informa sobre modificaciones conductuales84. Existe consenso respecto de la necesidad de un proceso ms profundo y permanente para la modificacin de patrones de conducta y actitudes en los funcionarios de los SS, como tambin realizar procesos de evaluacin de las capacitaciones, que incorporen la percepcin tanto de los funcionarios como de los usuarios. c) Sub-componente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena

Segn informacin obtenida en las entrevistas, este Sub-componente ha tenido resultados importantes. Se comenz trabajando proyectos de fortalecimiento de la medicina Mapuche en las comunidades a travs de capacitaciones, sensibilizaciones, rescate de conocimientos, rescate de alimentacin, proteccin de espacios sagrados, y otros, para luego tomar otra dinmica al comenzar a trabajar en el fortalecimiento de la legislacin para reconocimiento de la medicina Mapuche. Este ltimo trabajo se realiz mediante talleres a los que se invitaban a mltiples actores (dirigentes, abogados, especialistas en medicina indgena, personal de los ministerios, gente de las comunidades), generando un proceso importante de participacin e intercambio. Las opiniones fueron recogidas por el MINSAL al momento de redactar su poltica de salud intercultural a nivel nacional. A julio de 2005 la regin haba ejecutado el 41% del total de proyectos ejecutados por el PO en este Subcomponente, siendo la Regin con mayor cantidad de proyectos y recursos. Los proyectos se muestran en el siguiente cuadro:

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Servicio de Salud Araucana Norte, Informe Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005. Servicio de Salud Araucana Sur, Informe Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005.

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Cuadro N 24. Regin de la Araucana-Pueblo Mapuche: Proyectos Sub-componente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena IX Regin Total Tipo de Proyecto n % n % Encuentros/Talleres de Agentes de Medicina Indgena 1 1.0 32 13.7 Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad 20 20.8 60 25.8 Estudios sobre Medicina Indgena 1 1.0 6 2.6 Recursos/Cultivos Plantas Medicinales 28 29.2 36 15.5 Infraestructura menor Servicios de Salud 8 3.4 Infraestructura menor practica medicina indgena 30 31.3 50 21.5 Insumos/Equipos de atencin medica 4 1.7 Equipamientos Servicios de Salud 1 0.4 Equipamiento Atencin Medicina Indgena 1 1.0 4 1.7 Otros 8 8.3 8 3.4 No clasificado 7 7.3 24 10.3 Total 96 100.0 233 Fuente: base de datos entregada por el MINSAL y validada por la SE. Tabulados propios. 100.0

Como se observa, los proyectos corresponden a las lneas definidas para este sub-componente. Cerca de un tercio corresponde a proyectos de recursos o recuperacin de plantas medicinales y otro tercio en infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena, en su mayora saneamiento del lugar de atencin de la machi. Una quinta parte corresponde a actividades de capacitacin y sensibilizacin, lo que podra haber contribuido a definir las demandas de la comunidad. Respecto del impacto y logros del sub-componente, el SS Araucana Norte afirma que los logros de este subcomponente consisten en haber instalado el tema de salud en las comunidades y en una positiva valoracin, por parte de las comunidades, de reconocer la necesidad de recuperar el conocimiento propio85. El Informe del SS Araucana Sur seala que fue posible conocer la visin mapuche sobre el tema, a travs de la realizacin de encuentros86. Los participantes en los talleres realizados por el Equipo Consultor no sealaron practicar la medicina indgena. De acuerdo a esto, los logros del sub-componente son ms bien limitados. d) Sub-componente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales

Segn la informacin de las entrevistas, el mayor problema de este sub-componente ha sido la ambigedad con que opera, ya que tiene objetivos que duplican la labor de los Municipios (equipamiento de consultorios y postas, tales como sillas, calefaccin, limpieza y saneamiento, entre otros). La autoevaluacin realizada por los funcionarios de salud refleja que falt capacidad para orientar este componente hacia una forma diferente y alternativa de mejorar la atencin de la salud, tal vez incorporando la participacin de la comunidad, mejorando la pertinencia de los servicios, o similares. A julio de 2005 la regin haba ejecutado el 29% del total de proyectos ejecutados por el PO en este Subcomponente, siendo la Regin con ms proyectos y recursos, conjuntamente con la X Regin. Los proyectos se muestran en el siguiente cuadro:

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Servicio de Salud Araucana Norte, Informe Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005. Servicio de Salud Araucana Sur, Informe Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005.

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Cuadro N 25 Regin de la Araucana-Pueblo Mapuche: Subcomponente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales IX Regin Total Tipo de Proyecto n % n % Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad 4 12.1 7 6.1 Infraestructura menor Servicios de Salud 14 42.4 38 33.3 Infraestructura menor practica medicina indgena 2 6.1 15 13.2 Insumos/Equipos de atencin medica 1 3.0 11 9.6 Equipamientos Servicios de Salud 16 14.0 Otros 1 3.0 5 4.4 No clasificado 11 33.3 22 19.3 Total 33 100.0 114 Fuente: base de datos entregada por el MINSAL y validada por la SE. Tabulados propios. 100.0

Los proyectos corresponden a actividades definidas para este sub-componente, en particular infraestructura menor de los SS. Se han realizado tambin proyectos de infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena, si bien su nmero es bastante menor. Aunque se ha avanzado en la infraestructura y equipamiento de los servicios de salud, no se ha evaluado el impacto en la entrega de servicios interculturales de calidad y efectividad. Al respecto, el SS Araucana Sur afirma que en su desarrollo no se logr que se delimitara a incorporar elementos de interculturalidad y mucho de ellos tendieron a parchar el sistema. Tal vez falta delimitar institucionalmente qu entenderemos por interculturalidad y definir indicadores que apunten a que las acciones apunten hacia esta. De los logros se desprende que se financiaron 9 proyectos cuya inversin era necesaria a nivel de postas con adquisicin de implementacin til a los requerimientos y necesidades de las postas, consultorios y hospitales87. El SS Araucana Norte afirma que se restringen al mejoramiento de infraestructura de algunas postas rurales y habilitacin de espacios dentro de consultorios (mudadores, lugares para amamantamiento). Tambin se habilitaron e implementaron oficinas para cuatro facilitadores interculturales.88. Los participantes en los talleres realizados por el Equipo Consultor afirmaron que el acceso a los servicios de salud haba mejorado, pero no indicaron que fuera ms pertinente en trminos culturales. Lo anterior sugiere que los proyectos del Sub-componente no han avanzado en la entrega de servicios de atencin de salud interculturales, y hace evidente la necesidad de revisar el contenido y las acciones para este Subcomponente en la Segunda Fase. 5.3.2.5 Regin de Los Lagos 5.3.2.5.1 Gestin El Componente se ejecuta a travs de los Servicios de Salud Servicios de Salud Valdivia y Osorno y la SEREMI de Salud de la Regin de Los Lagos. Segn informacin obtenida en las entrevistas89, el Componente ha tenido logros importantes, si bien se reconoce que queda mucho por hacer. Los principales logros y dificultades en la ejecucin son los siguientes90:
Servicio de Salud Araucana Sur, Informe Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005. Servicio de Salud Araucana Norte, Informe Anlisis de Logros y Dificultades Primera Fase. 2005. 89 Se entrevist a: Encargada del Programa de Salud y Pueblos Indgenas del Servicio de Salud de Valdivia y al Encargado de Salud en la UEZ.
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El PO vino a fortalecer las actividades del PSI, lo que ha redundado en que se potencien ambos. El punto fuerte es la participacin, ya que el PO aport recursos que permiten fortalecer la participacin de las comunidades y sus dirigentes. Tambin permiti que se siguiera avanzando en la valoracin de la medicina indgena. La coordinacin entre el SS y la SEREMI es constante y expedita. Contribuye el hecho de que la encargada tiene su oficina en el SS de Valdivia, en lugar de estar en Puerto Montt. La coordinacin con el Encargado de Salud en la UEZ tambin es permanente. Existen aspectos muy distintos entre un territorio y otro, lo que implica que se debe trabajar territorialmente. Las instrucciones no han sido claras y oportunas desde el nivel central y eso ha entrabado el proceso. Tambin, ha llevado a los SS una recarga de trabajo, que no est contemplada dentro del componente. En algunos momentos se han producido conflictos con las comunidades y los municipios. No estaban instaladas las competencias en las comunidades para llevar adelante los procesos de formulacin de proyectos. No tenan las competencias para presentarlos de acuerdo a los formatos que el nivel central haba entregado. Adems, tampoco estaban preparados para las rendiciones, lo que ha llevado a una sobrecarga de trabajo en los SS. Por ltimo, se evala el cumplimiento de los objetivos como mediano. Es mayor en el tema de acceso, en particular el tema de infraestructura. La capacidad resolutiva de salud tambin ha mejorado. 5.3.2.5.2 Resultados a) Subcomponente Desarrollo y validacin de modelos de atencin intercultural en salud

Los objetivos de este Sub-componente no han sido alcanzados. El proceso se ha encontrado con varias dificultades, encabezadas por las diferencias de enfoque entre la SE y el MINSAL respecto de cmo implementar este subcomponente, producidas en los primeros aos de instalacin del PO. El retraso en este sub-componente ha afectado la orientacin, definicin y ejecucin eficiente de los dems subcomponentes (en particular, contenidos de la capacitacin a funcionarios, diseo de adecuacin de infraestructura, articulacin con proyectos de distintos practicantes de la medicina indgena), cuestin que fue reconocida para el conjunto del Componente por la Misin del BID de marzo de 2004. b) Subcomponente Pertinencia cultural de los servicios pblicos de salud en territorio indgena

Las metas cuantitativas del Sub-componente han sido alcanzadas. Segn las entrevistas, se ha podido capacitar a los funcionarios de los distintos niveles de la red del nivel primario y del nivel secundario. Esto ha representado un gran aporte para el MINSAL y para el sistema. Las capacitaciones han influido para que el sistema se vaya permeando, cuestin muy importante ya que el sistema de salud es bastante estructurado. Respecto de los resultados, se seala que los funcionarios del nivel primario son ms sensibles a aceptar la existencia de otra medicina fuera de la medicina occidental. En el nivel secundario ha sido ms difcil, en particular por resistencias de los mdicos y especialistas. Si bien se han cumplido las metas cuantitativas, no se ha evaluado el grado en que la capacitacin ha logrado modificar actitudes y comportamiento en la entrega de atencin de salud y en la relacin equipo de salud-usuarios.
90

Con base en la entrevista.

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Sin embargo, se reconoce que los funcionarios son muy reacios a aceptar perspectivas distintas y que esto constituye un proceso lento, lo que sugiere que los avances han sido limitados. Desde una mirada de largo plazo, se ha trabajado con la Universidad Austral de Valdivia, carreras de medicina, obstetricia y antropologa. El objetivo es que a futuro se instale en la malla curricular una asignatura de salud intercultural. Es necesario instalar un proceso ms profundo y permanente para la modificacin de patrones de conducta y actitudes en los funcionarios de los SS, como tambin realizar procesos de evaluacin de las capacitaciones, que incorporen la percepcin tanto de los funcionarios como de los usuarios. c) Sub-componente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena

A julio de 2005 la regin haba ejecutado el 19% del total de proyectos ejecutados por el PO en este Subcomponente, siendo la segunda regin con mayor cantidad de proyectos y recursos, despus de la Araucana. Los proyectos se muestran en el siguiente cuadro: Cuadro N 26. Regin de Los Lagos-Pueblo Mapuche: Proyectos Sub-componente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena X Regin Total Tipo de Proyecto N % n % Encuentros/Talleres de Agentes de Medicina Indgena 8 17.8 32 13.7 Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad 18 40.0 60 25.8 Estudios sobre Medicina Indgena 2 4.4 6 2.6 Recursos/Cultivos Plantas Medicinales 5 11.1 36 15.5 Infraestructura menor Servicios de Salud 2 4.4 8 3.4 Infraestructura menor practica medicina indgena 2 4.4 50 21.5 Insumos/Equipos de atencin medica 3 6.7 4 1.7 Equipamientos Servicios de Salud 1 2.2 1 0.4 Equipamiento Atencin Medicina Indgena 4 1.7 Otros 8 3.4 No clasificado 4 8.9 24 10.3 Total 45 100.0 233 Fuente: base de datos entregada por el MINSAL y validada por la SE. Tabulados propios. 100.0

Como se observa, la gran mayora de los proyectos corresponden a las lneas definidas para este sub-componente, en particular los proyectos de sensibilizacin de la comunidad (40%) y encuentros y talleres de agentes de medicina indgena (18%). En menor medida se han realizado proyectos en la lnea de plantas medicinales (11%). Cerca del 13% de los proyectos corresponde a infraestructura menor de los servicios de atencin de salud y compra de insumos o equipos de atencin mdica, cuestin que, de acuerdo al RO, no corresponde a los proyectos a ejecutar en este sub-componente. Esto revela problemas de administracin y/o comprensin de las actividades del Sub-componente. Esto no puede ser interpretado como dificultades producto de la instalacin del PO, puesto que todos los proyectos corresponden al ao presupuestario 2004. No se ha evaluado el impacto de los proyectos en la recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de la medicina indgena. Los participantes del taller realizado por el Equipo Consultor no mostraron inters en este subcomponente. Del anlisis de los proyectos se desprende que, de existir avances, han ocurrido en la transmisin de conocimientos e intercambio de experiencias y no en la prctica de la medicina indgena.

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d)

Sub-componente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales

A julio de 2005 la regin haba ejecutado el 27% del total de proyectos ejecutados por el PO en este Subcomponente, siendo la regin con ms proyectos y recursos, conjuntamente con la Araucana. Los proyectos se muestran en el siguiente cuadro: Cuadro N 27. Regin de Los Lagos-Pueblo Mapuche: Subcomponente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales X Regin Total Tipo de Proyecto N % n % Capacitacin/sensibilizacin a la comunidad 3 9.7 7 6.1 Infraestructura menor Servicios de Salud 11 35.5 38 33.3 Infraestructura menor practica medicina indgena 2 6.5 15 13.2 Insumos/Equipos de atencin medica 2 6.5 11 9.6 Equipamientos Servicios de Salud 6 19.4 16 14.0 Otros 2 6.5 5 4.4 No clasificado 5 16.1 22 19.3 Total 31 100.0 114 Fuente: Base de datos entregada por el MINSAL y validada por la SE. Tabulados propios. 100.0

Los proyectos corresponden a actividades definidas para este sub-componente, en particular, infraestructura menor y equipamiento de los servicios de atencin de salud (35.5% y 19%, respectivamente). Adems, se han financiado tambin proyectos de infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena (7%). Finalmente, aunque se ha avanzado en la infraestructura y equipamiento de los servicios de salud, no se ha evaluado su impacto en la entrega de servicios interculturales de calidad y efectividad. El anlisis de las entrevistas no sugiere avances al respecto. 5.3.3 Marco Lgico

Se presentan los resultados para cada uno de los indicadores del Marco Lgico. Nivel de Objetivos PROPSITO: Comunidades de los pueblos Aymara, Atacameo y Mapuche, en el rea rural, han mejorado de manera sostenible sus condiciones de vida y promovido su desarrollo con identidad, particularmente en los mbitos econmico, social, cultural, ambiental y jurdico. Indicadores Las 5 regiones cuentan con al menos una red local de colaboracin entre servicios de salud pblicos y agentes de medicina indgena. Resultados Se ha constituido redes en 4 regiones: Atacama: Red Local de Colaboracin en el Consultorio Intercultural de Putre y Red de Parto Aymara Bo-Bo: Red de Colaboracin entre agentes de salud Pewenche y equipo de salud de Ralco Araucana: Centro de Salud Intercultural Boroa Filulawen

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Nivel de Objetivos Indicadores Resultados Los Lagos: Red de Salud de las Misiones de San Juan de la Costa La nueva Ley de Autoridad Sanitaria establece que se debe incorporar el enfoque de salud intercultural en las comunas con alta concentracin de poblacin indgena. Faculta tambin a los SEREMIS a adaptar lo planes de salud pblica a la realidad regional. Dado lo reciente de la instalacin de la Reforma, este proceso est en desarrollo. Se han producido avances. A julio de 2005 se han aprobado o ejecutado 233 proyectos, lo que supera la meta del RO. Segn informacin de la SE, se ha cubierto a cerca del 70% de las comunidades No se tiene informacin pues no se realiz una encuesta a beneficiarios. Sin embargo, indicadores indirectos muestran avances. A julio de 2005 se han aprobado o ejecutado 233 proyectos, lo que supera la meta del RO. De estos, 24% estn dirigidos a fortalecer agentes de medicina indgena (considerando slo infraestructura y equipamiento) Meta alcanzada.

Salud intercultural en comunidades del Programa

En las 5 regiones la las Autoridad Sanitaria incorpora en sus objetivos y metas las necesidades de la poblacin indgena

SUB COMPONENTE 4.1

Al menos el 70% de las comunidades y sus agentes Recuperacin, fortalecimiento y de medicina indgena desarrollo de la medicina indgena acceden a recursos para la recuperacin, fortalecimiento y/o desarrollo de la medicina indgena Al menos el 50% de las comunidades mantiene prcticas tradicionales en salud por parte de agentes de medicina indgena

4400 funcionarios de establecimientos de salud Pertinencia cultural de los servicios capacitados considerando pblicos de salud en territorio especificidades culturales. indgena Programa de induccin y capacitacin en interculturalidad elaborado para cada servicio de salud en las regiones del Programa. SUB COMPONENTE 4.3. Nueve (9) experiencias piloto salud intercultural Desarrollo y validacin de modelos en sistematizadas de atencin intercultural en salud

SUB COMPONENTE 4.2.

Elaborados en los 9 Servicios de Salud.

Meta no alcanzada. Se han realizado 4 estudios (Servicios de Salud Arauco, BoBo, Araucana Norte y Araucana Salud). Se est comenzando el proceso que permitir contar con experiencias sistematizadas, que podrn ser implementadas y

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Nivel de Objetivos Indicadores Resultados

evaluadas durante la segunda fase. A julio de 2005 se ha ejecutado o SUB COMPONENTE 4.4. Al menos 300 proyectos de intercultural ingresado un total de 114 Mejoramiento del acceso y adecuacin proyectos, lo que representa un capacidad resolutiva de la red de ejecutados. 41% de la meta del RO (280 servicios interculturales proyectos) y un 48% de este indicador Aumenta en un 30% el uso No puede ser determinado, pues de servicios pblicos por en esta Consultora se acord no parte de las comunidades efectuar una encuesta a beneficiarios. Adems, tampoco se cuenta con una lnea base que permita medir avances, pues el estudio de lnea base no incluy este aspecto. Sin embargo, la informacin recolectada en terreno sugiere que se ha producido un aumento en el acceso a los servicios de salud, cuestin que es altamente valorada por las comunidades. 5.3.4 Conclusiones y recomendaciones Salud Intercultural

5.3.4.1 Conclusiones del Nivel Central a) ? ? Diseo e instalacin El MINSAL particip en el diseo del Componente, lo que permiti aunar criterios. Sin embargo, no particip en el proceso de seleccin de las comunidades. Esto habra generado problemas con las comunidades pues se dividieron algunas entre beneficiarios y no beneficiarios. La instalacin fue un proceso difcil, principalmente por desacuerdos entre la SE y el co-ejecutor: la SE privilegiaba la accin directa en las comunidades, mientras que el MINSAL privilegiaba actuar va Servicios de Atencin de Salud (SS). Esto deriv en la redefinicin del RO e impact negativamente en el logro de las metas del Componente. Se redujo el presupuesto original en 42% Ejecucin ? ? ? ? ? La Unidad de Salud y Pueblos Indgenas (USPI) entrega lineamientos bsicos. La planificacin fina es totalmente descentralizada a nivel regional. La coordinacin con los encargados tcnicos de las UEZ ha sido escasa. El enfoque territorial no ha funcionado en la prctica. No se ha producido trabajo intersectorial a nivel central, con excepcin de algunas actividades realizadas con la CONAF. Los funcionarios que trabajan para el Componente en el MINSAL no se identifican con el PO. Su sentido de pertenencia institucional est referido al MINSAL, an cuando sean contratados con recursos del PO.

? b)

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? ? ? El PO reforz los recursos humanos de la USPI, pero no ha impactado sustancialmnete en trminos de contenido u orientaciones estratgicas. Segn el MINSAL, la ejecucin del Componente ha redundado en sobrecarga de trabajo en regiones. Esto se agudiza porque el PO opera con procedimientos distintos a los que opera el MINSAL. La redefinicin del RO implic disminuir el presupuesto para el sub-componente modelos y favorecer el de fortalecimiento. Desde la perspectiva del MINSAL esto signific forzar a las comunidades a hacer proyectos sin tener un diagnstico previo. Incluso, se afirma que algunas comunidades no manifestaban inters en la medicina indgena, pero aceptaron los proyectos porque haba recursos. Esto result en dos grandes tipos de proyectos. Primero, proyectos de medicina indgena muy forzados. Segundo, proyectos de sensibilizacin y reflexin en las comunidades, para definir qu es lo que ellos queran sobre recuperacin de la medicina indgena. Las relaciones SE-MINSAL han sido complejas durante toda la Primera Fase, si bien han mejorado con el ltimo Encargado de Componente. Las dificultades han estado asociadas principalmente a la excesiva rotacin del Encargado en la SE (5 en 4 aos); cambios en el RO, en los montos y entrega de los recursos, e informalidad en la relacin. El MINSAL ve al PO como una entidad que les transfiere recursos, pero que no tiene la competencia tcnica para incidir en las orientaciones estratgicas del Componente. Incluso, las relaciones MINSAL-SE han mejorado desde que se han centrado slo en cuestiones administrativas. Aunque esto puede ser en parte resultado de los problemas de relacin incluso de relaciones interpersonales- al inicio del PO, representa claramente un obstculo para que el PO logre sus objetivos estratgicos. Sub-componente Desarrollo y validacin de modelos de atencin intercultural en salud Fue el ms afectado por el cambio en el RO. Sus objetivos no fueron alcanzados. Existe consenso en que debe ser reforzado durante la Segunda Fase, como base de las actividades del Componente. Subcomponente Pertinencia cultural de los servicios pblicos de salud en territorio indgena La meta cuantitativa ha sido superada: se ha capacitado a ms de 4400 funcionarios. Existe menor participacin de los mdicos que de otros miembros de los equipos de salud. No se ha realizado un proceso de evaluacin del impacto de las capacitaciones en el mejoramiento de la calidad de atencin y de la relacin prestador de salud-usuario. Existen dudas al respecto. Subcomponente Recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de medicina indgena El nmero de proyectos ejecutados o ingresados a julio de 2005 es de 233, lo que supera la meta de 180 proyectos. La mayor parte de los proyectos (40%) se ha dirigido a actividades de capacitacin/sensibilizacin de la comunidad y talleres. La mayora de ellos se ubica en el inicio del componente (ao presupuestario 2003). Un 20% de los proyectos se ha dirigido a infraestructura menor de la prctica de la medicina indgena y 16% a plantas medicinales. Adems, existe un nmero reducido de proyectos (6%) que se ha orientado a mejorar la infraestructura o el equipamiento de los servicios de atencin de salud, cuestin no contemplada en este sub-componente. El pueblo Mapuche cuenta con la mayor cantidad de proyectos, en su mayora orientados a infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena y actividades de capacitacin o sensibilizacin de la comunidad. La base de datos disponible para analizar los proyectos adolece de falta de informacin y muchas de las descripciones son genricas, lo que muestra deficiencias en el registro y monitoreo de las actividades. Con la informacin disponible para esta Consultora no es posible establecer si los proyectos de este subcomponente han contado con la participacin activa de las comunidades en su autogestin y

c)

? ? ?

d)

? ?

e)

? ? ?

? ? ?

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desarrollo, y si se ha incorporado la participacin activa tanto de agentes de salud indgena, como de mujeres y jvenes. f) ? Subcomponente Mejoramiento del acceso y capacidad resolutiva de la red servicios interculturales Segn el Anexo A del Contrato de Prstamo, los recursos de este subcomponente deberan haber sido administrados directamente por la SE, en coordinacin estrecha con los establecimientos de salud. Por razones que el Equipo Consultor no pudo detectar, pero que evidencian deficiencias en la gestin y administracin, esta disposicin no fue incorporada en el RO, resultando en que el MINSAL administrara directamente el subcomponente. Segn la SE, la SubSecretara de Salud detect esta irregularidad en el ao 2005, y solicit a la SE ejecutar el componente, cuestin que est realizando desde junio del 2005. Este proceso se encuentra en fase de aprendizaje, y se ha centrado en la realizacin de convenios con los municipios, para potenciar la atencin intercultural en salud primaria. La evaluacin que realiza la SE de este proceso es positiva. A julio de 2005 se ha ejecutado o ingresado un total de 114 proyectos, lo que representa un 41% de la meta (280 proyectos). Un 57% de los proyectos corresponden a obras de infraestructura menor de los servicios de salud, insumos o equipamiento. Un 13% se ha dirigido a proyectos de infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena. Casi un 20% de los proyectos no cuentan con informacin que permita clasificarlos con cierto grado de certeza, lo que revela problemas en la gestin y monitoreo de los proyectos. Las regiones Araucana y Los Lagos cuentan con la mayor cantidad de proyectos, en su mayora orientados a infraestructura menor de los servicios de salud. Al igual que en el subcomponente anterior, la Regin de Antofagasta cuenta con la menor cantidad de proyectos. La informacin disponible para esta consultora no permite establecer si los proyectos de este subcomponente han sido sugeridos por los equipos y las comunidades, para adecuar los establecimientos a la entrega de servicios interculturales de calidad y efectividad. Tampoco es posible establecer si los proyectos de equipamiento o insumos corresponden a elementos requeridos para el funcionamiento normal91 de los servicios, acciones que el RO excluye explcitamente.

? ?

? ?

5.3.4.2 Recomendaciones para el Nivel Central Considerando que esta Consultora no corresponde a una evaluacin de impacto, no se cuenta con informacin confiable que permita sugerir cambios sustanciales y/o supresin de los sub-componentes o sus objetivos. Sin embargo, existen dudas razonables respecto del logro de los objetivos de los sub-componentes. En particular, la capacitacin de los funcionarios de los SS ha tenido un impacto limitado en la mejora de la sensibilidad, calidad y pertinencia cultural de los servicios de salud en territorio indgena. Los avances en la recuperacin, fortalecimiento y desarrollo de la medicina indgena tambin han sido limitados. El acceso a los SS ha mejorado y esto es altamente valorado por las comunidades, pero no se ha profundizado de manera importante en la entrega de servicios interculturales resolutivos y accesibles. Incluso, en las regiones de Tarapac, Antofagasta y Los Lagos se han realizado proyectos de acceso utilizando recursos del sub-componente de fortalecimiento. A esto se suma el no cumplimiento de los objetivos del sub-componente Desarrollo de modelos interculturales de atencin de salud, que se consideraba prioritario y que hubiera permitido fortalecer el resto de los sub-componentes. A juicio del Equipo Consultor, gran parte de las dificultades observadas responden a problemas de gestin y coordinacin entre la SE y el MINSAL. Existen indicadores claros de esta situacin: alta rotacin del Encargado/a en la SE (5 en 4 aos); diferencias en los enfoques e incapacidad para conciliarlos, que llevaron a una redefinicin del
El RO no establece los equipos o insumos considerados normales para el funcionamiento de los servicios, delineando un campo ambiguo para la seleccin de los proyectos.
91

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RO, cuya ltima versin fue aprobada recin el ao pasado; disminucin de 40% del presupuesto. A esto se suma la dificultad de trabajar el tema con el Ministerio de Salud, por la predominancia del enfoque biomdico para la resolucin de los problemas de salud. Aunque el tema de salud intercultural est inserto en el MINSAL, es evidente que no constituye un tema prioritario. Adems, el pas ni siquiera cuenta con una Ley de Derechos y Deberes de las Personas en Materia de Salud, que se fundamenta en el respeto a la autonoma de las personas y establece el proceso de consentimiento informado para las intervenciones. Como resultado de estos factores, tanto la SE como la UEZ perdieron la capacidad de incidir en las acciones del Componente. Para superar los obstculos y lograr los objetivos, se propone para la Segunda Fase: ? Fortalecer la participacin de la SE en las orientaciones estratgicas y tcnicas del Componente, en el marco de un diseo descentralizado que permita un contacto ms directo con las regiones y las comunidades. Esto incluye: l) El Encargado del Componente en la SE debiera cumplir las tareas establecidas en el RO: coordinacin y orientacin de las actividades del Componente; supervisin del cumplimiento de los objetivos; y la consideracin de la coherencia, integralidad y pertinencia tnica de las intervenciones. Debe tener una mirada transversal de lo que ocurre en todas las regiones, trabajando coordinadamente con el Encargado del Componente en las SEREMIS y el Encargado de Salud en la UEZ. La realizacin de las actividades anteriores requiere de la alimentacin permanente del sistema de monitoreo y evaluacin, como de su utilizacin para la definicin de nuevas actividades. Para esto se puede construir instrumentos que permitan incorporar aspectos cuantitativos y cualitativos de los proyectos, mediante los cuales el Encargado del Componente en la UEZ pueda recoger esta informacin durante el monitoreo de los proyectos en terreno. El Encargado de Salud en la UEZ debe ser fortalecido, cautelando que la persona que ocupe este cargo tenga las competencias tcnicas y poltico-tcnicas necesarias. Debe mantener una comunicacin y coordinacin permanente con el Encargado en las SEREMIS. Se debiera redefinir el rol y funcin del Encargado/a del Componente en la SEREMI, quien se encargara de la implementacin de los sub-componentes y debera estar en estrecha coordinacin con el Encargado en la UEZ. Esto permite cautelar que las orientaciones de este Sub-Componente no sean absorbidas por la SEREMI o los SS, lo cual tiene el riesgo de desdibujar los objetivos estratgicos del Componente. La ejecucin de los sub-componentes Pertinencia Cultural de Servicios de Salud en Territorio Indgena; Recuperacin, Fortalecimiento y Desarrollo de la Medicina Indgena y Mejoramiento el Acceso y Capacidad Resolutiva de la Red de Servicios Interculturales debiera ser realizada por la SEREMI de salud en cada regin, quienes estn a cargo de las acciones en salud pblica. La Reforma de Salud entrega a los SEREMIS la autonoma necesaria para ejecutar esta tarea, situacin que no exista cuando se instal el componente en la Primera Fase. La SEREMI puede realizar convenios directos con los municipios a cargo de los consultorios en las comunas respectivas, o con los SS en los casos en que corresponda, previa discusin y aprobacin en los Comits Provinciales (definidos ms abajo). El rol de la SEREMI debiera potenciarse por su participacin en la coordinacin intersectorial-regional (Propuesta Institucional para el PO), lo que a su vez impactara positivamente en los sub-componentes. El SEREMI de las regiones donde se ejecuta el Programa debiera definir la salud intercultural como una de sus prioridades. Esto se ve facilitado por la Reforma de Salud, ya que la Ley 19.937 de Autoridad Sanitaria establece que al Ministerio de Salud le compete: Formular polticas que permitan incorporar un enfoque de salud intercultural en los programas de salud en aquellas comunas con alta concentracin indgena. La misma Ley faculta a los SEREMIS para adecuar los planes y programas a la realidad de la Regin. Se debiera territorializar los Comits Regionales, creando los Comits Provinciales y Comits TcnicoProvinciales. Permitir la realizacin de adaptaciones locales a los lineamientos generales del RO del Componente, mediante procesos participativos que incorporen a las comunidades, la SEREMI y la UEZ. Protocolizar las relaciones SE-SEREMI, UEZ-SEREMI, de modo tal de clarificar los procesos, formalizar los compromisos y posibilitar un seguimiento de las actividades y resultados. Esto debe ser realizado antes de iniciar las actividades del componente en las comunidades.

m)

n) o)

p)

q) r) s)

t) u) v)

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? Ejecutar el Sub-Componente Desarrollo de Modelos Interculturales de Atencin en Salud a travs de la Unidad de Salud y Pueblos Indgenas (USPI) del MINSAL: e) La Unidad cuenta con experticia y experiencia acumulada en el tema, lo que debiera potenciar los resultados f) Para tener xito, se debe realizar un trabajo coordinado entre la USPI y el Encargado del Componente en la SE. Para ello es esencial que los objetivos, metas y contenidos del Componente sean definidos conjuntamente entre la SE y la USPI, antes de iniciar las actividades. g) Para la definicin conjunta es fundamental el desarrollo de confianzas, lo que requiere idoneidad del Encargado/a del Componente en cuanto a su formacin tcnica para el trabajo en salud intercultural, como tambin la capacidad y experiencia tcnico-poltica para establecer relaciones de colaboracin con el MINSAL. h) Las experiencias que estn en proceso de sistematizacin debieran ser implementadas y evaluadas, potenciando el desarrollo global del componente. ? Para potenciar el impacto del Sub-Componente Pertinencia Cultural de Servicios de Salud en Territorio Indgena:

c) Enfatizar las actividades que tienden a lograr la instalacin permanente del tema, definiendo lneas y
recursos especficos para ellas, en especial, la incorporacin de la temtica en las carreras del rea de la salud de las universidades regionales; la realizacin de seminarios o cursos de actualizacin, y programas de induccin y capacitacin continua. Estas actividades deben ser evaluadas con instrumentos especficos y los resultados deben ser utilizados en la redefinicin de nuevas actividades. d) Estimular una participacin ms activa de mdicos en estas actividades. Para esto es fundamental la decisin poltica de incluirlos92. ? Para potenciar el impacto del Sub-Componente Recuperacin, Fortalecimiento y Desarrollo de la Medicina Indgena e) Fortalecer a las comunidades para aumentar su participacin en la definicin de las actividades del Componente. Esto debe ser realizado antes de iniciar las actividades. f) Instalar en las comunidades la figura del facilitador en salud intercultural, de modo de potenciar la participacin de las comunidades y la territorializacin de las actividades. El facilitador debe trabajar directamente con las comunidades y acompaarlas durante todo el proceso de identificacin de demandas, implementacin de proyectos, seguimiento y evaluacin. Esto facilitar la integracin de los proyectos en salud intercultural a los planes territoriales y de integracin intersectorial. Para esto se requiere una coordinacin y contacto permanente entre el facilitador intercultural y el Encargado de Salud en la UEZ. g) Asegurar la supervisin tcnica y financiera de los proyectos en terreno, mediante el establecimiento de recursos especficos para cumplir esta tarea.

92 No obstante fortalecer los programas de capacitacin continua e incorporar mayor presencia de los mdicos, se debe asumir que los cambios conductuales son lentos. Es muy difcil que programas especficos de capacitacin logren cambiar la verticalidad de la relacin prestador de salud-usuario, que tiene su mxima expresin en la relacin mdico-usuario, pero que se manifiesta en toda la cadena del personal mdico y paramdico. Esto no slo afecta a la poblacin indgena, sino al conjunto de la poblacin chilena. Basta sealar que el Proyecto de Ley sobre Derechos y Deberes de las Personas en Materia de Salud, el primer proyecto de la Reforma, est siendo discutido en el Congreso desde el ao 2001, en circunstancias que proyectos presentados posteriormente (AUGE, Autoridad Sanitaria o ISAPRES) ya han sido aprobados. El proyecto busca establecer relaciones de mayor horizontalidad en las prestaciones de salud, enfatizando el respeto a la autonoma de las personas y la instalacin del proceso de consentimiento informado. El proyecto se ha enfrentado a fuertes resistencias por parte del gremio mdico y el gobierno no ha tomado la decisin poltica de darle carcter de urgente, lo que ha permitido su postergacin.

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h) Establecer un sistema permanente de monitoreo y evaluacin de los proyectos, a cargo del Encargado del Componente en la UEZ, quien debe reportar al Encargado en la SE ? Para potenciar el impacto del Sub-Componente Mejoramiento el Acceso y Capacidad Resolutiva de la Red de Servicios Interculturales

f) Fortalecer a las comunidades para aumentar su participacin en la definicin de las actividades del
Componente. Esto debe ser realizado antes de iniciar las actividades.

g) Instalar en las comunidades la figura del facilitador en salud intercultural, de modo de potenciar la
participacin de las comunidades y la territorializacin de las actividades. El facilitador debe trabajar directamente con las comunidades y acompaarlas durante todo el proceso de identificacin de demandas, implementacin de proyectos, seguimiento y evaluacin. Esto facilitar la integracin de los proyectos en salud intercultural a los planes territoriales y de integracin intersectorial. Para esto se requiere una coordinacin y contacto permanente entre el facilitador intercultural y el Encargado de Salud en la UEZ. El facilitador debe facilitar las relaciones entre la comunidad y los equipos de salud, para la definicin conjunta de los proyectos h) Asegurar la supervisin tcnica y financiera de los proyectos en terreno, mediante el establecimiento de recursos especficos para cumplir esta tarea. i) Establecer un sistema permanente de monitoreo y evaluacin de los proyectos, a cargo del Encargado del Componente en la UEZ, quien debe reportar al Encargado en la SE. j) Definir claramente, y antes de que comiencen las actividades de este sub-componente, cuales son las acciones/equipamiento/insumos requeridos para el funcionamiento normal de los SS y que, por tanto, no sern financiados. Esta definicin debe ser realizada conjuntamente entre la SE, la UEZ y la SEREMI respectiva. ? Para mejorar las condiciones de salud de la poblacin indgena y disminuir las desigualdades respecto de la poblacin no indgena:

d) Existen desigualdades importantes entre las condiciones de salud de las poblaciones indgena y no
indgena, asociadas a las barreras fsicas y culturales de acceso a los servicios de salud en territorios indgenas, como a la poca sensibilidad del personal hacia la cultura y tradiciones de la poblacin indgena. Sin embargo, los servicios de salud explican slo una parte de las condiciones de salud, mientras que la mayor parte es explicada por las condiciones de vida de las personas. e) Por ello, el mejoramiento de las condiciones de vida y la reduccin de la pobreza constituyen aspectos imprescindibles para el mejoramiento de las condiciones de salud de la poblacin, lo cual debe ser contemplado en cualquier estrategia que pretenda mejorar las condiciones de salud de la poblacin indgena y disminuir las desigualdades respecto de la poblacin no indgena. Un elemento central para la Segunda Fase es acentuar la intersectorialidad en la implementacin de planes de desarrollo comunitarios y fortalecer la atencin primaria, incorporando la participacin activa de las comunidades para asegurar la pertinencia cultural de stos. 5.3.4.3 Conclusiones y Recomendaciones para las regiones Las recomendaciones anteriores sugieren un nuevo modelo de ejecucin del componente. En este marco, se presentan los principales problemas/situaciones observados en las regiones, los principales factores asociados y las recomendaciones correspondientes, las cuales son consistentes con el nuevo modelo de gestin.

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Regin de Tarapac Problema-Situacin Factores Asociados Recomendaciones Otorgar prioridad poltica a la salud intercultural a nivel de la SEREMI. Fortalecer a las comunidades para aumentar su participacin en la definicin de las actividades del Componente. Esto debe ser realizado antes de iniciar las actividades. Avances limitados en el Baja prioridad poltica de la salud fortalecimiento de la medicina intercultural en los cuerpos indgena directivos de los servicios de salud y la SEREMI Avances limitados en la entrega de servicios de salud Dbil prctica y difusin de la interculturales de calidad y medicina aymara al inicio del PO, efectividad cuestin que fue detectada en la lnea base y que debiera haber Esfuerzos centrados en el sido considerada en la definicin y mejoramiento de la infraestructura programacin de las actividades. y equipamiento de los servicios de salud, ocupando parte de los Dbil capacidad de los dirigentes recursos para fortalecimiento de indgenas para liderar la temtica. la medicina indgena. Poca claridad de las comunidades sobre sus demandas en salud intercultural.

El mejoramiento de los SS ha beneficiado a las comunidades y es valorado por ellas, pero el nfasis se ha puesto en mejorar su acceso a la medicina alpata. No se cuenta con informacin que permita establecer el grado en que este nfasis corresponde a una decisin autnoma de las comunidades.

Establecer relaciones ms fluidas y permanentes con los dirigentes, superando la lgica de la beneficencia y el paternalismo que tiende a primar en los equipos de salud, a una de mayor horizontalidad y respecto a la autonoma en la relacin Escaso acompaamiento de las prestador-usuario. comunidades para enfocar la temtica de salud intercultural. Instalar un facilitador en salud intercultural que trabaje El monitor no ayud a conducir el directamente con las proceso. comunidades y las acompae durante todo el proceso de Falta de sistematizacin, identificacin de demandas, implementacin y evaluacin de implementacin de proyectos, experiencias de experiencias seguimiento y evaluacin. Esto piloto de atencin intercultural en facilitar la integracin de los salud proyectos en salud intercultural a los planes territoriales y de integracin intersectorial. Para esto se requiere una coordinacin y contacto permanente entre el facilitador intercultural y el Encargado de Salud en la UEZ. Inexistencia de una lnea de Definir recursos especficos para recursos para que los encargados que se realicen visitas peridicas de los SS puedan realizar visitas a a las comunidades, que permitan las comunidades y supervisar en el monitoreo y evaluacin en terreno, al menos desde el punto terreno de los proyectos. de vista cualitativo, el impacto de los proyectos en las comunidades. Esta informacin debe ser la base para la definicin de nuevos proyectos.

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Regin de Tarapac Problema-Situacin Factores Asociados Recomendaciones Otorgar prioridad a la implementacin, monitoreo y evaluacin de experiencias piloto. Las experiencias que se sistematizarn durante este ao debieran ser implementadas en la Segunda Fase, lo que permitir mejorar la integralidad y coherencia del componente, fortaleciendo sus distintos subcomponentes. Definir un mecanismo concreto de seguimiento y evaluacin de la capacitacin de los funcionarios, incluyendo una lnea base que permita realizar tal evaluacin. La evaluacin debe incluir la percepcin de los usuarios respecto de cambios en la pertinencia cultural de la entrega de atencin de salud por parte de los equipos de salud. Esta informacin debe ser utilizada para la adecuacin de los contenidos, modalidades, duracin de la capacitacin. Permitir la realizacin de adaptaciones locales a los lineamientos generales del PO y al RO del Componente, mediante procesos participativos que incorporen a las comunidades Fortalecer la participacin de la SE y la UEZ en la orientaciones estratgicas y tcnicas del Componente. Para ello se requiere: ? ? ? Desarrollar confianzas Definir claramente los objetivos y procedimientos. El Encargado/a del Componente en la UEZ debe tener la formacin tcnica No se alcanzaron las metas del Problemas de coordinacin y Sub-componente Desarrollo y ejecucin a nivel central (SE y el validacin de modelos de atencin MINSAL) intercultural en salud. Redefinicin del RO atrasa todo el proceso

La capacitacin de funcionarios fue realizada,

los

No se evalu su impacto en el mejoramiento de la pertinencia cultural de la atencin y de la relacin equipo de salud-usuario.

Inexistencia de un mecanismo concreto de seguimiento y evaluacin de la capacitacin de los funcionarios Inexistencia de una lnea base que permita realizar tal evaluacin.

Percepcin de que el Programa fue diseado y ejecutado considerando al pueblo mapuche, pero no al pueblo aymara

Escasa participacin de las comunidades en el diseo del Componente

Escasa presencia de la SE, a Diferencias entre la SE y el travs del Encargado/a de Salud MINSAL central sobre cmo ejecutar el Componente Escasa presencia de la UEZ, a Redefinicin del RO travs de su Encargado Alta rotacin del Encargado/a del Componente en la SE (5 encargados en 4 aos) Cambios en la matriz de costos y reduccin del presupuesto

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Regin de Tarapac Problema-Situacin Factores Asociados Recomendaciones para el trabajo en salud intercultural, como tambin la formacin tcnico-poltica para establecer relaciones de colaboracin con la SEREMI y orientar y supervisar el cumplimiento de los objetivos estratgicos del Componente.

Regin de Antofagasta Problema-Situacin Avances mnimos en el fortalecimiento de la medicina indgena Avances mnimos en la entrega de servicios de salud interculturales de calidad y efectividad Esfuerzos centrados en el mejoramiento de la infraestructura y equipamiento de los servicios de salud, ocupando parte de los recursos de la lnea de fortalecimiento de la medicina indgena.

Fortalecer a las comunidades para aumentar su participacin en la definicin de las actividades del Componente. Esto debe ser Dbil prctica y difusin de la realizado antes de iniciar las medicina atacamea al inicio del actividades. PO, cuestin que fue detectada en la lnea base y que debiera Establecer relaciones ms fluidas haber sido considerada en la y permanentes con los dirigentes, definicin y programacin de las superando la lgica de la actividades. beneficencia y el paternalismo que tiende a primar en los equipos Dbil capacidad de los dirigentes de salud, a una de mayor indgenas para liderar la temtica horizontalidad y respecto a la y trabajar coordinadamente con el autonoma en la relacin SS y los equipos de salud. prestador-usuario Visin paternalista desde los SS. Escaso acompaamiento de las comunidades para enfocar la temtica de salud intercultural. El monitor no ayud a conducir el proceso. Falta de sistematizacin, implementacin y evaluacin de experiencias de experiencias Instalar un facilitador en salud intercultural que trabaje directamente con las comunidades y las acompae durante todo el proceso de identificacin de demandas, implementacin de proyectos, seguimiento y evaluacin. Esto facilitar la integracin de los proyectos en salud intercultural a los planes territoriales y de integracin intersectorial. Para

Factores Asociados Baja prioridad poltica de la salud intercultural en el SS y la SEREMI, lo que debilita las acciones del PSI y PO al interior de ellos, y la transversalizacin de la temtica en otros programas.

Recomendaciones Otorgar prioridad poltica a la salud intercultural a nivel de la SEREMI.

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Regin de Antofagasta Problema-Situacin

El mejoramiento de los SS ha beneficiado a las comunidades y es valorado por ellas, pero el nfasis se ha puesto en mejorar su acceso a la medicina alpata.

Factores Asociados Recomendaciones piloto de atencin intercultural en esto se requiere una coordinacin salud y contacto permanente entre el facilitador intercultural y el Encargado de Salud en la UEZ. Dificultades para que los Definir recursos especficos para encargados de los SS puedan que se realicen visitas peridicas realizar visitas a las comunidades a las comunidades, que permitan y supervisar en terreno, al menos el monitoreo y evaluacin en desde el punto de vista cualitativo, terreno de los proyectos. el impacto de los proyectos en las comunidades. Esta informacin debe ser la base para la definicin de nuevos Paternalismo de los SS proyectos. Establecer claramente los mbitos de decisin de las comunidades y los SS. Otorgar prioridad a la implementacin, monitoreo y evaluacin de experiencias piloto.

No se alcanzaron las metas del Problemas de coordinacin y Sub-componente Desarrollo y ejecucin a nivel central (SE y el validacin de modelos de atencin MINSAL) intercultural en salud. Redefinicin del RO atrasa todo el proceso

Capacitacin de funcionarios cumplida parcialmente.

No se ha evaluado su impacto en el mejoramiento de la pertinencia cultural de la atencin de salud y de la relacin equipo de saludusuario. Inexistencia de un mecanismo concreto de seguimiento y evaluacin de la capacitacin Inexistencia de una lnea base que permita realizar tal evaluacin. Percepcin de que el Programa Escasa participacin de las fue diseado y ejecutado comunidades en el diseo del considerando al pueblo mapuche, Componente pero no al pueblo atacameo.

Las experiencias que se sistematizarn durante este ao debieran ser implementadas en la Segunda Fase, lo que permitir mejorar la integralidad y coherencia del componente, fortaleciendo sus distintos subcomponentes Poca capacidad para conducir y Definir un mecanismo concreto concluir el proceso de de seguimiento y evaluacin de capacitacin de los funcionarios. la capacitacin de los funcionarios, incluyendo una Rotacin del Encargado de la lnea base que permita realizar Capacitacin tal evaluacin. La evaluacin debe incluir la percepcin de los usuarios respecto de cambios en la pertinencia cultural de la entrega de atencin de salud por parte de los equipos de salud. Permitir la realizacin de adaptaciones locales a los lineamientos generales del PO y al RO del Componente, mediante

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Regin de Antofagasta Problema-Situacin

Poca claridad sobre el rol y funciones del Encargado del Componente en la SEREMI Escasa presencia de la SE, a travs del Encargado/a de Salud Escasa presencia de la UEZ, a travs de su Encargado

Recomendaciones procesos participativos que incorporen a las comunidades Diferencias entre la SE y el Fortalecer la participacin de la MINSAL central sobre cmo SE y la UEZ en la orientaciones ejecutar el Componente estratgicas y tcnicas del Componente. Para ello se Redefinicin del RO requiere: Alta rotacin del Encargado/a del Componente en la SE (5 encargados en 4 aos) Cambios en la matriz de costos y reduccin del presupuesto ? ? ? Desarrollar confianzas Definir claramente los objetivos y procedimientos. El Encargado/a del Componente en la UEZ debe tener la formacin tcnica para el trabajo en salud intercultural, como tambin la formacin tcnico-poltica para establecer relaciones de colaboracin con la SEREMI y orientar y supervisar el cumplimiento de los objetivos estratgicos del Componente.

Factores Asociados

Regin del Bo-Bo Problema-Situacin Avances en el fortalecimiento de la medicina indgena, en especial en infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena y capacitacin y sensibilizacin de la comunidad, lo que ha permitido fortalecer el papel de los agentes de medicina indgena en las comunidades. Proyectos de acceso con igual proporcin para la prctica de la medicina indgena y la medicina occidental, lo que constituye un avance respecto de las otras regiones No se ha evaluado el impacto de estos proyectos en la entrega de servicios de salud interculturales Factores Asociados Recomendaciones Creacin de un Comit Provincial Otorgar prioridad poltica a la salud con alta participacin de los intercultural a nivel de la SEREMI. dirigentes Fortalecer a las comunidades Alta sensibilidad de los para aumentar su participacin en responsables en los SS respecto la definicin de las actividades del de fortalecer la participacin como Componente. Esto debe ser va para lograr acciones realizado antes de iniciar las pertinentes en trminos culturales actividades. y de centrar los esfuerzos en fortalecer la medicina indgena. Instalar un facilitador en salud intercultural que trabaje Escaso acompaamiento de las directamente con las comunidades para enfocar la comunidades y las acompae temtica de salud intercultural. durante todo el proceso de identificacin de demandas, La presencia del monitor no ayud implementacin de proyectos, a conducir el proceso. seguimiento y evaluacin. Esto facilitar la integracin de los Falta de sistematizacin, proyectos en salud intercultural a

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Regin del Bo-Bo Problema-Situacin La informacin disponible sugiere que las comunidades tienen una evaluacin positiva del mejoramiento del acceso a los SS, pero sealan ausencia de interculturalidad en estos cambios. No se alcanzaron las metas del Sub-componente Desarrollo y validacin de modelos de atencin intercultural en salud. Factores Asociados implementacin y evaluacin de experiencias de experiencias piloto de atencin intercultural en salud Recomendaciones los planes territoriales y de integracin intersectorial. Para esto se requiere una coordinacin y contacto permanente entre el facilitador intercultural y el Encargado de Salud en la UEZ.

Problemas de coordinacin y Otorgar prioridad a la ejecucin a nivel central (SE y el implementacin, monitoreo y MINSAL) evaluacin de experiencias piloto. Redefinicin del RO atrasa todo el proceso Las experiencias que se sistematizarn durante este ao debieran ser implementadas en la Segunda Fase, lo que permitir mejorar la integralidad y coherencia del componente, fortaleciendo sus distintos subcomponentes Definir un mecanismo concreto de seguimiento y evaluacin de la capacitacin de los funcionarios, incluyendo una lnea base que permita realizar tal evaluacin. La evaluacin debe incluir la percepcin de los usuarios respecto de cambios en la pertinencia cultural de la entrega de atencin de salud por parte de los equipos de salud.

La capacitacin de los Inexistencia de un mecanismo funcionarios ha sido cumplida. concreto de seguimiento y evaluacin de la capacitacin de No se ha evaluado su impacto en los funcionarios el mejoramiento de la pertinencia cultural de la atencin y de la Inexistencia de una lnea base relacin equipo de salud-usuario. que permita realizar tal evaluacin. La informacin disponible sugiere que el impacto ha sido bajo Se han realizado avances en la incorporacin de la temtica en los currculos de carreras de la salud (Universidad de Concepcin) Percepcin de que el PO fue diseado sin considerar las especificidades de la regin y sin la participacin de las comunidades.

Permitir la realizacin de adaptaciones locales a los lineamientos generales del PO y al RO del Componente, mediante procesos participativos que incorporen a las comunidades Coordinacin de los SS con la Diferencias entre la SE y el Fortalecer la participacin de la SEREMI se realiza regularmente. MINSAL central sobre cmo SE y la UEZ en la orientaciones ejecutar el Componente estratgicas y tcnicas del Acciones lideradas por los SS Componente. Para ello se requiere: . Redefinicin del RO Coordinacin escasa o nula de los

Escasa participacin de las comunidades y representantes de la Regin en el diseo del Componente

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Regin del Bo-Bo Problema-Situacin SS con la UEZ y la SE Factores Asociados Alta rotacin del Encargado/a del Componente en la SE (5 encargados en 4 aos) Cambios en la matriz de costos y reduccin del presupuesto Cargo del Encargado de Salud en la UEZ fue suprimido ? ? ? Recomendaciones Desarrollar confianzas Definir claramente los objetivos y procedimientos. El Encargado/a del Componente en la UEZ debe tener la formacin tcnica para el trabajo en salud intercultural, como tambin la formacin tcnico-poltica para establecer relaciones de colaboracin con la SEREMI y orientar y supervisar el cumplimiento de los objetivos estratgicos del Componente.

Regin de la Araucana Problema-Situacin Avances en el fortalecimiento de la medicina indgena, en especial en relacin con plantas medicinales, infraestructura menor para la prctica de la medicina indgena y actividades de capacitacin y sensibilizacin de la comunidad. Los logros son limitados. Los proyectos para el mejoramiento del acceso, han tenido nfasis en el mejoramiento de la infraestructura y equipamiento de los SS. Estos proyectos no han impactado de manera importante en la entrega de servicios de salud interculturales de calidad y efectividad. Factores Asociados Recomendaciones Escaso acompaamiento de las Otorgar prioridad poltica a la salud comunidades para enfocar la intercultural a nivel de la SEREMI. temtica de salud intercultural. Fortalecer a las comunidades El monitor no ayud a conducir el para aumentar su participacin en proceso la definicin de las actividades del Componente. Esto debe ser Falta de sistematizacin, realizado antes de iniciar las implementacin y evaluacin de actividades. experiencias de experiencias Instalar un facilitador en salud piloto de atencin intercultural en intercultural que trabaje salud directamente con las comunidades y las acompae durante todo el proceso de identificacin de demandas, implementacin de proyectos, seguimiento y evaluacin. Esto facilitar la integracin de los proyectos en salud intercultural a los planes territoriales y de integracin intersectorial. Para esto se requiere una coordinacin y contacto permanente entre el facilitador intercultural y el Encargado de Salud en la UEZ. Problemas de coordinacin y Otorgar prioridad a la ejecucin a nivel central (SE y el implementacin, monitoreo y MINSAL) evaluacin de experiencias piloto.

No se alcanzaron las metas del Sub-componente Desarrollo y validacin de modelos de atencin

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Regin de la Araucana Problema-Situacin intercultural en salud. Redefinicin del RO atrasa todo el proceso Factores Asociados Recomendaciones Las experiencias que se sistematizarn durante este ao debieran ser implementadas en la Segunda Fase, lo que permitir mejorar la integralidad y coherencia del componente, fortaleciendo sus distintos subcomponentes Definir un mecanismo concreto de seguimiento y evaluacin de la capacitacin de los funcionarios, incluyendo una lnea base que permita realizar tal evaluacin. La evaluacin debe incluir la percepcin de los usuarios respecto de cambios en la pertinencia cultural de la entrega de atencin de salud por parte de los equipos de salud. Permitir la realizacin de adaptaciones locales a los lineamientos generales del PO y al RO del Componente, mediante procesos participativos que incorporen a las comunidades Fortalecer la participacin de la SE y la UEZ en la orientaciones estratgicas y tcnicas del Componente. Para ello se requiere: ? Desarrollar confianzas ? Definir claramente los objetivos y procedimientos. ? El Encargado/a del Componente en la UEZ debe tener la formacin tcnica para el trabajo en salud intercultural, como tambin la formacin tcnico-poltica para establecer relaciones de colaboracin con la SEREMI y orientar y supervisar el cumplimiento de los objetivos estratgicos del Componente.

La capacitacin de los Inexistencia de un mecanismo de funcionarios ha sido cumplida. seguimiento y evaluacin de la capacitacin que permita No se ha evaluado su impacto en identificar las debilidades de la el mejoramiento de la pertinencia capacitacin. cultural de la atencin y de la relacin equipo de salud-usuario. Inexistencia de una lnea base que permita realizar tal Las capacitaciones no han evaluacin. logrado producir cambios en las actitudes y comportamiento de los funcionarios. Percepcin de que el Programa Escasa participacin de las fue diseado sin considerar la comunidades en el diseo del cosmovisin indgena. Componente

Poca claridad respecto del rol y Escasa presencia de la SE, a funciones del Encargado del travs del Encargado/a de Salud Componente en la SEREMI. Escasa presencia de la UEZ, a Coordinacin de los SS con la travs de su Encargado SEREMI, UEZ y SE ha sido escasa Diferencias entre la SE y el MINSAL central sobre cmo ejecutar el Componente Redefinicin del RO Alta rotacin del Encargado/a del Componente en la SE (5 encargados en 4 aos) Cambios en la matriz de costos y reduccin del presupuesto

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Regin de Los Lagos Problema-Situacin Avances limitados en el fortalecimiento de la medicina indgena son limitados, con nfasis en sensibilizacin de la comunidad Parte de los recursos para fortalecimiento de la medicina indgena se han utilizado en el mejoramiento de la infraestructura y equipamiento de los SS Proyectos para el mejoramiento del acceso con nfasis en el mejoramiento de la infraestructura y equipamiento de los SS Estas acciones han beneficiado a las comunidades, pero se desconoce su impacto en la entrega de servicios de salud interculturales Factores Asociados Escaso acompaamiento de las comunidades para enfocar la temtica de salud intercultural. Recomendaciones Otorgar prioridad poltica a la salud intercultural a nivel de la SEREMI.

No se alcanzaron las metas del Sub-componente Desarrollo y validacin de modelos de atencin intercultural en salud.

Fortalecer a las comunidades El monitor no ayud a conducir el para aumentar su participacin en proceso la definicin de las actividades del Componente. Esto debe ser Falta de sistematizacin, realizado antes de iniciar las implementacin y evaluacin de actividades. experiencias de experiencias piloto de atencin intercultural en Instalar un facilitador en salud salud. intercultural que trabaje directamente con las comunidades y las acompae durante todo el proceso de identificacin de demandas, implementacin de proyectos, seguimiento y evaluacin. Esto facilitar la integracin de los proyectos en salud intercultural a los planes territoriales y de integracin intersectorial. Para esto se requiere una coordinacin y contacto permanente entre el facilitador intercultural y el Encargado de Salud en la UEZ. Problemas de coordinacin y Otorgar prioridad a la ejecucin a nivel central (SE y el implementacin, monitoreo y MINSAL) evaluacin de experiencias piloto. Redefinicin del RO atrasa todo el proceso Las experiencias que se sistematizarn durante este ao debieran ser implementadas en la Segunda Fase, lo que permitir mejorar la integralidad y coherencia del componente, fortaleciendo sus distintos subcomponentes Definir un mecanismo concreto de seguimiento y evaluacin de la capacitacin de los funcionarios, incluyendo una lnea base que permita realizar tal evaluacin. La evaluacin debe incluir la percepcin de los usuarios

La capacitacin de los Inexistencia de un mecanismo funcionarios ha sido cumplida. concreto de seguimiento y evaluacin de la capacitacin de No se ha evaluado su impacto en los funcionarios el mejoramiento de la pertinencia cultural de la atencin y de la Inexistencia de una lnea base relacin equipo de salud-usuario. que permita realizar tal evaluacin

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Regin de Los Lagos Problema-Situacin Factores Asociados Recomendaciones respecto de cambios en la pertinencia cultural de la entrega de atencin de salud por parte de los equipos de salud. Fortalecer la participacin de la SE y la UEZ en la orientaciones estratgicas y tcnicas del Componente. Para ello se requiere: ? ? ? Desarrollar confianzas Definir claramente los objetivos y procedimientos. El Encargado/a del Componente en la UEZ debe tener la formacin tcnica para el trabajo en salud intercultural, como tambin la formacin tcnico-poltica para establecer relaciones de colaboracin con la SEREMI y orientar y supervisar el cumplimiento de los objetivos estratgicos del Componente.

Escasa presencia de la SE, a travs del Encargado/a de Salud Escasa presencia de la UEZ, a travs de su Encargado

Diferencias entre la SE y el MINSAL central sobre cmo ejecutar el Componente Redefinicin del RO Alta rotacin del Encargado/a del Componente en la SE (5 encargados en 4 aos) Cambios en la matriz de costos y reduccin del presupuesto

5.4

Componente Programa De Educacin Intercultural Bilinge y Promocin del Desarrollo de la Cultura y Arte Indgena Sub componente Educacin Intercultural Bilinge

5.4.1

5.4.1.1 Presentacin El Programa de Educacin Intercultural Bilinge (PEIB) del Ministerio de Educacin (MINEDUC), se cre en 1995 para cumplir con lo establecido en la Ley Indgena (N 19.253 del ao 1993), con el objetivo de incorporar la Educacin Intercultural Bilinge (EIB) en los programas educacionales, cuya implementacin se inici el ao siguiente. Desde entonces hasta el ao 2002, en que el PEIB estaba adscrito a la Unidad de Educacin Rural del MINEDUC, se desarrollaron diversas experiencias pilotos mediante el diseo y ejecucin de proyectos y acciones orientadas desde la Coordinacin de PEIB a travs de las Secretaras Regionales Ministeriales y otras instituciones. Desde el ao 2002 el PEIB del MINEDUC cuenta con el apoyo del Programa Orgenes, adems se constituye en una unidad institucional del MINEDUC con rango de Coordinacin Nacional dependiente de la Divisin de Educacin General, desde donde se generan las orientaciones polticas y se gestiona el Programa. La Coordinadora Nacional

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es doa Carolina Huenchulln Arru93. Esta Coordinacin ha fijado un conjunto de temas a desarrollar, contando para ello con aportes de recursos que tambin le permite ampliar el equipo de trabajo. Este importante respaldo ha permitido potenciar el PEIB en cuanto a sus objetivos, proyectos y lneas de accin. Sus objetivos se enmarcan en el proceso de Reforma Educacional que se implementa desde mediado de los aos noventa y, ms precisamente, en el Decreto N 40 de 1996 que establece los Objetivos Fundamentales y los Contenidos Mnimos Obligatorios (OFCMO), los cuales permiten la incorporacin de la lengua y cultura indgenas, indicando en su artculo 5: El Ministerio de Educacin mediante decreto podr autorizar casos de readecuacin de la secuencia de los OF y CMO establecidos en el artculo primero para efectos de cumplir con las exigencias de enseanza bilinge de la Ley N 19.253 que establece normas sobre proteccin, fomento y desarrollo de los indgenas y crea la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena; las necesidades de la enseanza bilinge regular en idioma extranjero; o con requerimientos propios de la instalacin de proyectos de experimentacin curricular. Lo anterior se explicita en los Planes y Programas de Estudio para NB1 y NB2 Lenguaje y Comunicacin, sealndose que: As, es fundamental que las escuelas cuyos alumnos tienen mayoritariamente como lengua materna el aymara, mapudungun o rapanui, incorporen a sus programas la dimensin intercultural bilinge. Esta implica que junto con desarrollar la lengua materna de los nios, la escuela ensea el castellano como segunda lengua, beneficindose ambas recprocamente94. Lo anterior establece un marco general a objeto de ir revirtiendo la desigualdad en la distribucin del conocimiento disponible y brindar oportunidades para el desarrollo de competencias, lo que requiere de Programas educativos pertinentes que consideren la diversidad cultural y lingstica de las nias y nios que participan de la educacin formal. De esta manera el Programa de Educacin Intercultural Bilinge est orientado por los principios de mejoramiento de la calidad, la equidad y la participacin; busca la pertinencia de los procesos educativos impulsados por la reforma educacional en marcha. La concepcin educativa que este Programa impulsa, consiste en un dilogo multidireccional que aspira a educar a los sujetos en la pedagoga de la diversidad. Prepara a los individuos a relacionarse en su mundo y en mundos distintos al propio, en igualdad de oportunidades y capacidades, impulsando desde el espacio educativo, la defensa del principio de la pluriculturalidad95. Como se indic precedentemente, el Programa Orgenes ha permitido desarrollar un conjunto de temas e iniciativas, y es as como hacia la finalizacin de la I Fase del Programa Orgenes el PEIB ha implementado varias lneas de accin: Capacitacin y pasantas a docentes, elaboracin de material didctico, orientaciones para que las escuelas formulen planes de EIB, incorporacin de Asesores Culturales en las escuelas focalizadas (160 escuelas), equipamiento tecnolgico, entre otros; para lo cual el apoyo financiero del Programa Orgenes ha sido sustantivo. Desde la estructura del Programa Orgenes, el PEIB forma parte del componente Educacin y Cultura, los que a su vez constituyen dos sub-componentes que estn a cargo de 2 co-ejecutores. Por una parte, Educacin-PEIB a cargo del MINEDUC y, por otra, Cultura bajo de responsabilidad de la CONADI. 5.4.1.2 Diseo: Poltica y gestin del Sub-componente PEIB El diseo de poltica y gestin del sub-componente PEIB del Programa Orgenes se ejecuta e implementa desde el MINEDUC en tanto co-ejecutor y la CONADI aparece como el otro co-ejecutor. Su propsito es disear, implementar y evaluar una propuesta pedaggica para el mejoramiento en amplitud y calidad de los aprendizajes correspondientes al currculum nacional de enseanza general bsica que propone la Reforma de la Educacin, en 150 escuelas donde estudian nios y nias de los pueblos indgenas aymar, atacameo y mapuche96.
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Cargo que ocupa desde el ao 2003. Ministerio de Educacin: La Reforma en Marcha. Santiago, Chile. 1997.

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MINEDUC, Programa de Educacin Intercultural Bilinge: Orientaciones para la formulacin de Proyectos de Mejoramiento Educativo en el marco de la educacin intercultural bilinge. Santiago, Chile. Sin fecha. 96 Reglamento Operativo Programa de Desarrollo Integral de las Comunidades Indgenas. MIDEPLAN. Santiago de Chile. 2001.

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Los resultados esperados de la aplicacin del sub-componente PEIB son que los beneficiarios avancen significativamente en la adquisicin de conocimientos y su comprensin, la capacidad de discernimiento, la estimacin de los valores, la capacidad de emprender y la disposicin para la convivencia social, a fin de que logren el mximo desarrollo personal en el contexto de su cultura de origen y proyecten su insercin en la sociedad global, para beneficio propio, de sus comunidades y del pas97. Todo lo cual se deber expresar en el mejoramiento de los ndices de calidad de la educacin, que se medirn mediante indicadores y metas de calidad educativa que se acordarn con los establecimientos focalizados. Desde la orgnica del Programa Orgenes, el componente Educacin y Cultura es una unidad que se ubica por debajo de las Secretara Ejecutiva y Subsecretara Ejecutiva, que est en paralelo con otras unidades responsables de los otros componentes del Programa (Salud, Fomento Productivo, Fortalecimiento Institucional y Mercadeo Social). Como se indic, la ejecucin del Programa y las acciones del sub-componente es de responsabilidad del MINEDUC, en coordinacin con CONADI, tanto a nivel nacional como regional mediante un Comit Tcnico y Comit de Coordinacin Regional respectivamente. La Secretara Ejecutiva del Programa Orgenes es contraparte tcnica a travs del Coordinador del componente de Educacin y Cultura, que participa del Comit Tcnico. 5.4.1.3 Instalacin: Direccin poltica del programa El PEIB se implementa en las cinco regiones en base a la estructura nacional del MINEDUC, esto a travs de las Secretaras Regionales Ministeriales (SECREDUC) y los Departamentos Provinciales de Educacin (DEPROV) que tienen funcionarios a cargo del PEIB. Adems, los DEPROV han contratado supervisores especficos con aportes del Programa Orgenes para realizar el trabajo de orientacin, seguimiento e implementacin del PEIB en los establecimientos focalizados, que se realiza mediante mesas de trabajo98. Son los DEPROV las instancias del MINEDUC que se vinculan directamente con los establecimientos educacionales, sean estos municipales o particulares subvencionados. Con los sostenedores de estos colegios se firm un convenio de gestin, en el cual se estableci el compromiso de cada establecimiento, comunidad escolar y las autoridades locales (que en el caso de la educacin municipal el sostenedor es el Alcalde). Bsicamente este convenio es de adscripcin voluntaria al Programa. Con posterioridad, se firm un segundo convenio en el ao 2002, que se renov el 2004, en el cual se establecen derechos y responsabilidades tanto del Ministerio como de los participantes del proyecto. Cabe destacar que los establecimientos focalizados poseen un asesor cultural encargado de trabajar y transmitir aspectos especficos de la cultura indgena en coordinacin con el docente, el cual es financiado por el Programa Orgenes. 5.4.1.4 Integracin poltica de los coejecutores En estricto rigor no existe una co-ejecucin del sub-componente PEIB, entendiendo por ella que dos o ms instancias concurren, aportan y se responsabilizan en la ejecucin de un programa o proyecto. En cambio si se aprecian niveles de coordinacin (como bien lo expresa el Reglamento Operativo) a nivel central, o sea MINEDUCPrograma Orgenes, pero ms bien es un nivel de informacin, para la toma de las grandes decisiones polticas,
Reglamento Operativo: Op Cit. Algunas SECREDUC poseen personal especfico para la EIB, en otros casos est a cargo de personal que cumple adems otras funciones.
98 97

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hacia donde orientar el programa, cules son las grandes dificultades y aspectos presupuestarios. En regiones esta coordinacin se expresa en la relacin MINEDUC-CONADI, mediante la cual esta ltima apoya en fortalecer y/o facilitar los vnculos escuela comunidad. Desde esta perspectiva no existe una integracin de los co-ejecutores y, consecuentemente, la coordinacin es insuficiente. Otro elemento a considerar es la cultura organizacional que los establecimientos educacionales poseen, la que se basa en una visin bastante vertical, cuyo eje es la estructura del MINEDUC99. Ello filtra, dificulta o impide intervenciones de otras instituciones. Existe consenso entre los entrevistados que a nivel local las coordinaciones funcionan con ms frecuencia y con relacin a aspectos especficos (temticos), por ejemplo en la VIII Regin su funcionamiento sera mejor que en la IX Regin; abocndose no slo a traspasar informacin, sino tambin para complementar actividades como es la capacitacin de asesores culturales por parte de la CONADI. 5.4.1.5 Instalacin del sub-componente Si bien las acciones desencadenantes iniciales planteaban que en el 70% de 150 escuelas focalizadas deberan participar del PEIB, que posteriormente se aument a 162 establecimientos, al finalizar la I Fase del PO el proceso de instalacin est cumplido en un 100%. Pero el proceso de instalacin y avance en la aplicacin del PEIB no ha sido homogneo, ya que no todos los establecimientos poseen condiciones favorables para avances en condiciones similares, como se indicar ms adelante al hacer referencia a 3 categoras de escuelas. En cuanto a diferencias de instalacin y de funcionamiento entre las regiones, existen opiniones matizadas. Por una parte, se indica que ha sido un proceso homogneo debido a que el MINEDUC es muy centralizado y, por otra parte, se seala que en las IX y X Regiones este ha sido de mayor complejidad debido a: i) dificultades para manejar un volumen importante de recursos, ii) manifestacin de algunos conflictos con las comunidades, y iii) dificultades histricas de integracin con las comunidades. La calidad de la gestin regional no es homognea, considerando los parmetros gestin escolar, gestin pedaggica e incorporacin al PEIB. A partir de ello establece un ranking en que las Regiones VIII, II y I son donde el proceso de instalacin y funcionamiento se ha dado mejor, pues han logrado establecer programas propios con enfoque territorial. Adems, en la II Regin las 8 escuelas participan de un Area de Desarrollo Indgena. 5.4.1.6 Ejecucin: Gestin del programa Los instrumentos de gestin del PEIB son: las Orientaciones del PEIB que establece anualmente la Coordinacin Nacional, los Programas Operativos a nivel de los DEPROV y los Proyectos Educativos Institucionales de los escuelas focalizadas. Los primeros se vienen elaborando desde antes de la implementacin del Programa Orgenes. Por tratarse de un programa transversal a los programas educacionales de carcter nacional (Objetivos Fundamentales y Contenidos Mnimos), las Orientaciones toman estos programas y agregan objetivos y acciones especficas de la educacin intercultural. Pero es necesario sealar que ests Orientaciones han ido cambiando de nfasis (lneas de accin) en los ltimos aos, por lo que desde el 2003 se inici un rediseo de las Orientaciones100 que concluye a medidos del

99

Refuerza esta idea el hecho que en los establecimientos educacionales municipales es muy frecuente que el sostenedor (Alcalde y Jefe DAEM), ignoren algunos aspectos de la relacin de los establecimientos con el DEPROV. 100 Las lneas variaban todos los aos, ese fue un problema del componente. El 2001 se estableci una batera de actividades, el 2002 otra; entonces el 2003 se decidi hacer un rediseo.

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presente ao. Esta discontinuidad en las prioridades dificultar una evaluacin de las acciones propuestas hasta el ao pasado, por cuanto algunos no se cumplieron como se plantearon debido a los cambios de prioridad. En tal sentido, el rediseo de las Orientaciones, proceso largo porque fue participativo, contribuir a otorgar una direccionalidad ms perdurable al PEIB, facilitando el logros de los objetivos que se propone, as como tambin las futuras evaluaciones de impacto. Resulta pertinente indicar que el PEIB hasta antes de la implementacin del Programa Orgenes se caracterizaba por ser un conjunto de acciones desarticuladas exento de un modelo de EIB101. Con Orgenes este programa asume un formato de proyecto y se propone la inclusin de: cambios curriculares a travs de los PEI102, principios tericos, incorporacin de tecnologas de informacin y comunicacin, pasantas, entre otros, que lo ubican en una lnea de desarrollo de un modelo de EIB. Finalmente, el PEIB no ha elaborado an instrumentos que permitan evaluar los impactos y cambios provocados por sus proyectos y acciones, esperndose que estn listos antes que concluya el Programa Orgenes. No obstante se aprecia que existe, por una parte, claridad por parte de los diversos actores consultados que es necesario contar con ellos para conocer el impacto, falencias, aciertos y dificultades del PEIB; y, por otra parte, se est iniciando un proceso para disear instrumentos que permitan monitorear los avances de ste. 5.4.1.7 Coordinaciones extra institucionales Estas coordinaciones estn referidas a las otras instituciones que participan del Programa Orgenes (CONAF, INDAP, MINSAL, entre otros). En trminos generales este tipo de coordinacin es escasa, lo que tiene a lo menos dos razones: por una parte, por la dinmica propia del MINEDUC que disea y ejecuta a travs de sus diferentes instancias, en tal sentido se puede aseverar que existe un cierto grado de autosuficiencia para operar y ejecutar a travs de sus propias instancias; y, por otra parte, por la diversidad de realidades donde se ubican los establecimientos, pues hay establecimientos focalizados en comunidades que no son beneficiarias o no existen establecimientos de salud. 5.4.1.8 Resultados: Vocacin hacia la gestin de proyectos Durante la I Fase de implementacin del Programa Orgenes, las directrices y actividades del sub-componente no tienen una vinculacin directa con algunas definiciones del Marco Lgico del Programa, pero complementan y son pertinentes a este para el logro de los objetivos que se plantea. En efecto, la propuesta pedaggica no ha tenido una implementacin ms o menos uniforme, debido a las caractersticas de los establecimientos, a partir de lo cual se pueden establecer tres situaciones: (i) establecimientos que tienen capacidad para levantar una propuesta de tipo curricular propia (aproximadamente 25), es decir que se encuentran ms avanzados en EIB; (ii) aquellos que estn en condiciones de elaborar materiales pedaggicos y textos de apoyo, se ubican en una situacin intermedia (alrededor de 105); y (iii) escuelas que no poseen capacidades para desarrollar iniciativas de EIB (aproximadamente 30)103. En lo sustantivo, durante la I Fase la gestin del sub-componente se ha orientado a las siguientes lneas: ? Capacitacin docente (2001-2002) ? Pasantas de docentes (2005) ? Entrega de material de apoyo (textos, bibliotecas, implementos deportivos, etc.)
101 102 103

Varios entrevistados coinciden en esta apreciacin. Proyecto Educativo Institucional, que cada Establecimiento Educativo debe elaborar. Situacin corroborada por varios entrevistados durante el desarrollo del estudio.

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? ? ? ? Entrega de un kit tecnolgico (computador, data-show, etc.) Desarrollo curricular de EIB Contratacin de supervisores especficos para el PEIB Contratacin de asesores culturales para las escuelas focalizadas

Cada ao de la I Fase del Programa Orgenes se ha enfatizado en lneas distintas y no todas se vinculan directamente con un PEIB, como es el caso de material de apoyo y kit tecnolgico, pero desde otro punto de vista pueden ser coadyuvantes del proceso de EIB en tres sentidos: i) pueden contribuir al trnsito y manejo en dos mbitos socio-culturales de los estudiantes, ii) dicho material puede ser utilizado por la escuela en actividades con la comunidad, y iii) contribuye a disminuir la brecha tecnolgica como efecto no explicitado del PEIB. Cabe sealar que estas lneas se vinculan a los objetivos especficos fijados en el Reglamento Operativo del Componente Educacin y Cultura, pero nada de ello se indica en el Marco Lgico inicial del Programa. El MINEDUC es una de las instituciones pblicas que desde hace muchos aos trabaja en base a programas (Programa de las 900 escuelas, Programas de Mejoramiento Educativos, Enlaces, Programa Liceo para Todos, etc.), los que se ejecutan mediante proyectos. En tal sentido el PEIB no ha escapado a esta lgica y la mayora de las actividades se ejecutan en base a proyectos, lo que es consecuente con la diversidad de realidades y prioridades de los establecimientos educacionales. Otro resultado importante es que las escuelas focalizadas cuentan asesores culturales, que facilitan contextualizar los currculos nacionales, vinculan la comunidad con la escuela y, lo ms relevante, dan a conocer prcticas y tradiciones culturales a los estudiantes. Esta iniciativa es una de las ms valoradas por los diversos actores entrevistados durante las visitas a terreno del equipo consultor de Tiempo 2000. 5.4.1.9 Grado de cumplimiento. Logros y dificultades. Todo lo propuesto para desarrollar en la I Fase del Programa Orgenes en el sub-componente PEIB se ha cumplido. Ahora bien, el problema se plantea en cuanto al futuro e impacto, por una parte si lo realizado va a tener continuidad que en gran medida depender de la respuesta que existe en las comunidades y familias mapuche y, por otra parte, de las consecuencias de lo realizado. Curiosamente se le otorga una menor importancia en esto a las escuelas, en circunstancias que debera ser a la inversa, es la escuela la que debe liderar el proceso educativo y la aplicacin del PEIB, teniendo la capacidad de convocatoria y de aunar esfuerzos y voluntades para su xito, continuidad y desarrollo; cobrando validez lo manifestado en el sentido que las polticas educativas que se estn desarrollando hay trabajarlas con la autoridad tradicional, de tal manera que ellos ayuden a potenciarlas y lograrlas. 5.4.1.10 Anlisis regional104 A. I Regin Tarapac

Contexto

104

En esta parte del Informe se utilizan letras cursivas cuando corresponden a expresiones manifestadas por los entrevistados y que se tomaron tal cual para apoyar la presentacin y anlisis.

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La instalacin del Programa Orgenes en la I Regin de Tarapac tuvo dificultades iniciales que signific en la prctica que su puesta en marcha se demorara alrededor de un ao. Entre las causas que sealan algunas autoridades cabe mencionar: i) se considera que el diseo de Orgenes no era el adecuado para la realidad regional y su puesta en funcionamiento fue sin considerar cmo iba a resultar su implementacin, ii) no se tomaron debidamente en cuenta las particularidades de la regin; iii) dificultades de coordinacin entre los organismos coejecutores, y iv) sucesivos cambios en la coordinacin regional del Programa Orgenes. Sin embargo, estas dificultades iniciales se han ido resolviendo debido a que ha intervenido un ordenamiento administrativo del Programa en el ltimo ao con el apoyo de la Subsecretara. Actualmente existe un manual de procedimientos ajustado a las exigencias de un prstamo BID y se est implementando un sistema de monitoreo para realizar el seguimiento de los proyectos. La seleccin de comunidades focalizadas fue a partir de las reconocidas mediante la Ley Indgena que se ubican en sectores rurales. Sin embargo, importantes segmentos de la poblacin del pueblo Aymar, jvenes y adultos jvenes, viven en centros urbanos como Arica e Iquique; evidencindose que en las comunidades viven ms bien personas mayores. El sub-componente PEIB se ejecuta con un responsable en la SECREDUC que cuenta con el apoyo de un supervisor regional de origen aymar que es especialista en Educacin Intercultural Bilinge (EIB). A su vez existen dos supervisores en los DEPROV de Arica e Iquique, quienes adems cumplen con otras funciones. El sub-componente PEIB se implementa en 9 establecimientos educacionales, distribuidos de la manera siguiente: Provincia Parinacota Iquique Putre General Lagos Pica Pozo Almonte Colchane Huara Camia Fuente: MINEDUC, Programa EIB. 2005 Funcionamiento del Programa de Educacin Intercultural Bilinge (PEIB) 1. Coordinaciones del Sub-componente Comuna N de establecimientos 02 01 01 01 02 01 01

A nivel regional el PEIB se coordina a travs de un comit tcnico que se reuna peridicamente (una vez al mes o cada 2 meses) hasta el terremoto de Huara del presente ao debido a la contingencia que implic. La coordinacin es calificada de buena, pero se menciona mayor contacto con la CONADI, as como tambin con universidades (Arturo Prat y Tarapac), aunque ha tendido a diluirse porque cada institucin tiende a preocuparse de lo suyo. La coordinacin al interior del MINEDUC se considera mejor que la anterior y se realiza cada dos meses. Se trata de una coordinacin facilitadora y ordenadora de las programaciones en los establecimientos focalizados, permite

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intercambiar opiniones sobre actividades institucionales y coordinar acciones que apunten a beneficiar a los establecimientos, en ellas se planifican los tiempos y contenidos de las supervisiones en terreno.

2.

Resultados de la Coordinacin

Los resultados o productos de la coordinacin del sub-componente ests dirigidas a tres aspectos: i) en lo tcnico, fijar orientaciones y un lenguaje claros y comunes hacia los establecimientos con PEIB de manera que todo el mundo entienda lo mismo y se vayan alcanzando los objetivos; ii) en lo administrativo, mejorar y unificar los aspectos presupuestarios de los diversos proyectos de acuerdo a los requerimientos de Orgenes, as como tambin optimizar el uso de los recursos; y iii) programar y coordinar las visitas a terreno. Tambin se destaca que la coordinacin del PEIB ha contribuido a mejorar el trabajo con los establecimientos, especialmente en lo relativo a la aceptacin de la figura del asesor cultural, lo que inicialmente cost bastante y se ha logrado que ahora forme parte de la institucin escuela105. 3. Operatoria del PEIB

La articulacin entre el sub-componente y el Programa Orgenes y UEZ pasa ms bien por un vnculo entre personas que de instituciones (especialmente con el encargado de educacin de la UEZ), lo que ha dado buen resultado desde el punto de vista operativo al preparar capacitaciones, talleres y visitas conjuntas a los establecimientos y comunidades. Esto le da mayor coherencia al PEIB ante las escuelas y comunidad. Tambin se optimizan recursos al compartir ciertos gastos, como por ejemplo en capacitacin. En cuanto a la participacin de otros actores, como las Municipalidades, sostenedores y comunidad; la articulacin con ellos ha sido un largo proceso de encantamiento porque tenan dudas sobre el PEIB, surgidas ms bien por desconocimiento y porque lo consideraban un escollo. Pero con el tiempo estos han dado el apoyo, o sea han adoptado una actitud positiva. La excepcin son los Alcaldes que han prestado menor apoyo. Sin embargo, algunos municipios estn aportando recursos a travs del presupuesto de los Planes Anuales de Educacin Municipal (PADEM) para la capacitacin. Con respecto de la CONADI, inicialmente la relacin fue conflictiva, pero porque ellos tambin se ocupan del tema educacional generndose problemas de intereses, pero han logrado coordinarse y repartirse territorios. 4. Aporte regional y local al PEIB

El aporte ms relevante lo constituye un trabajo internacional con escuelas fronterizas de Bolivia y Per en el sector de la frontera tripartita (Visviri). El cual se orienta a cmo ensear el aymar y desarrollar textos y guas para ello. En esta misma lnea docentes han concurrido a Tacna para seguir capacitaciones. Otro aspecto relevante es el avance en la formulacin de planes y programas propios en EIB. Cuyo progreso se ha debido en gran parte al trabajo en equipo, coordinacin y participacin de los supervisores a cargo del tema. Se considera que este equipo est bien calificado y posicionado. Sin embargo, se aprecia que dicha calificacin no es homognea, lo que surge de las entrevistas sostenidas cuando en ellas se manifiesta la existencia de falencias tcnicas para mejor orientar y supervisar el PEIB en las escuelas.
105 Los docentes se preguntaban para qu le poda servir en el proceso de aprendizaje? Se ha entendido que ayuda a mejorar aprendizajes y contextualizacin, como tambin contribuye a mejorar la interaccin con los alumnos.

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5.

Especificidad: Posicionamiento del PEIB en instancias educativas.

Se ha llegado a un buen posicionamiento del PEIB en los establecimientos, comunidad y municipalidades. Los docentes han ido conociendo ms de EIB, lo que se verifica por las capacidades desarrolladas para elaborar material y textos de apoyo. Por su parte, los Departamentos Municipales de Educacin (DAEM) otorgan apoyo para mejorar el trabajo de aula. Al posicionamiento ha ayudado le ejecucin de proyectos por las propias escuelas. Adems, en algunas de estas se adaptaron espacio especiales para adecuar el proceso educativo a la realidad de los nios. Los apoderados han apoyado y se han comprometido a travs de los proyectos Escuela-comunidad, que es una lnea bien evaluada por todos los entrevistados. Si bien hay claras seales de los esfuerzos realizados para posicionar y desarrollar el PEIB, quizs los resultados en la prctica haya que matizarlos porque los cambios en los procesos educativos son lentos, ms an cuando hubo un rechazo inicial (el PEIB era un medio extrao, porque los docentes no estaban acostumbrados a contextualizar). 6. Conceptos que guan el PEIB y cmo se expresan

Los diversos conceptos o ideas que guan el PEIB, segn los actores entrevistados, apuntan a mejorar las prcticas pedaggicas contextualizando los contenidos y lograr mejores aprendizajes. Los conceptos o ideas mencionadas estn referidas a: ? ? ? ? ? Rescatar los valores culturales de las comunidades. Participacin de la comunidad a travs de proyectos que la incorporan Adecuacin curricular Pertinencia educativa para un mejor aprendizaje Fortalecimiento de la lengua aymar.

Se aprecia que los conceptos utilizados (pertinencia y comunidad) son funcionales y enfocados al proceso educativo, pero no se menciona ni enfatiza en una interculturalidad desde una perspectiva ms social e integradora, es decir desarrollar en los nios capacidades de desenvolvimiento entre dos mbitos socio-culturales, tal vez subyace pero no emerge con claridad. 7. Contenidos: Aspectos o contenidos que agrega el PEIB al currculo nacional.

Al respecto se observa consistencia en las apreciaciones de los diversos actores, que sealan la contextualizacin de los contenidos, textos y polticas generales; que se dirigen a relacionar estos con cosas que los nios han visto o escuchado antes, de manera que la educacin sea acorde con la realidad local pero sin dejar de lado el currculo nacional. Esta visin aparece poco flexible puesto que no da cuenta de la diversidad entre los alumnos (muchos no hablan aymar), no da cuenta tampoco de que no todos los establecimientos marchan a ritmos similares en la aplicacin del PEIB. Lo que implica que el Programa debera funcionar a varias velocidades, segn los grados de avance y, por otra parte, incorporar la enseanza de la lengua en el colegio de manera ms sistemtica. La visin desde la escuela difiere un poco. Desde all se considera que para lograr establecer planes propios el apoyo que entregan las instancias del MINEDUC es insuficiente por falta de personal desde la supervisin tambin se plantea que no pueden estar tan presentes en los establecimientos con la frecuencia que sera deseable y falencias tcnicas, lo que hace recomendable que las escuelas focalizadas puedan contar con asesores ms permanentes en EIB.

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8. Evaluacin. Existencia de instrumentos y estado de avance.

Existen solo evaluaciones por cumplimiento de acciones y tareas. Considerndose como una debilidad del PEIB la ausencia de instrumentos que permitan ir conociendo los impactos de este. Se plantea, por algunos actores, que un proceso de evaluacin de esas caractersticas debera ser realizado por instancias externas, para evitar cualquier tipo de subjetividad. Surgi en el dilogo con los actores que esta debilidad de no poseer instrumentos de evaluacin, puede ser vista y transformada como una oportunidad para plantear una evaluacin de tipo integral que incluya las diversas instancias e instrumentos que intervienen y se utilizan: alumnos, docentes, programas, materiales y supervisores. 9. Programas y acciones desarrollados durante la I Fase de Orgenes

Las iniciativas implementadas durante la I Fase han sido: Programa de Capacitacin Docente, proyectos pedaggicos de carcter interculturales, jornadas territoriales y pedaggicas, socializacin sobre el PEIB, entrega de recursos e implementos, capacitacin a asesores culturales, pasantas docentes fuera del pas, entre otros. Se destaca que en las jornadas territoriales, que tienen una amplia convocatoria, se generan alianzas y compromisos entre los diversos representantes de organizaciones y autoridades para apoyar y facilitar aspectos concretos de diversas actividades. Adems, con estas jornadas se ha podido vincular ms las escuelas con la comunidad y quitarles el miedo a los directores sobre la participacin, pues ha costado abrir la escuela a la comunidad. Las dificultades en los aspectos educativos han sido: diferencias entre los establecimientos en los resultados en elaborar planes y programas, y dificultad de algunos profesores para contextualizar. Esto ltimo ha tenido su lado positivo porque se ha tenido que aplicar estrategias diferenciadas (abordando temticas acotadas, por ejemplo). Programa Orgenes 10. Coordinacin: Ambitos o temas en que se vincula con instancias regionales del Programa Orgenes.

Solo la instancia regional aparece con un vinculo ms permanente con Orgenes mediante reuniones y jornadas de trabajo con el coordinador regional y encargados de otros componentes del Programa. Esta relacin se orienta al control del uso de los recursos y colaboracin en acciones especficas. Los supervisores de los DEPROV no mantienen una relacin regular (todo pasa por el comit regional). Se aprecia que este vnculo es ms bien de tipo administrativo y, en menor medida, operativo. No existe una relacin que aborde aspectos tcnico-polticos. 11. Cambios y aportes que incorpora Orgenes al PEIB.

En general, el PEIB hizo visible la existencia del pueblo indgena. Al ao 1985 slo haba una profesora de origen aymar, lo que ayud a entender que se trabajaba con nios distintos. El Programa Orgenes tambin contribuy a un mayor reconocimiento entre profesores, por ejemplo en la actualidad hay ms de 20 profesores de origen aymar. En definitiva, el PEIB instal el tema, sensibiliz, permiti que docentes aymars se reconocieran como tales. Ahora bien, con Orgenes se avanza hacia la focalizacin y refuerzo educativo con los nios. Tambin aporta en otras reas, no slo educacin, pese a que inicialmente hubo mucha resistencia en las escuelas al programa y a la figura del asesor cultural, quien hoy es parte de la escuela.

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Los recursos que aporta el Programa Orgenes ha permitido mayores posibilidades de accin, pero a su vez ha contribuido a delimitarlas y ha ayudado a ordenar las acciones del PEIB. Finalmente, estn los aspectos materiales con los que se ha mejorado el equipamiento de los establecimientos focalizados. 12. Visin general de Orgenes

Se considera que en la I Regin ha funcionado de manera regular por la interrelacin difcil entre las instituciones coejecutoras. Adems, se posee una visin deficiente de los proyectos de desarrollo productivos que ms bien son percibidos como buenas intenciones sin cuantificar sus alcances y sin evaluar impactos. 13. a. ? ? ? ? ? ? Recomendaciones para la II Fase de Orgenes En relacin al Programa en general: Mayor integralidad de los componentes, es decir que todos estn presentes en las comunidades. Adems, eso genera mayor integracin e proyeccin para la continuacin en el tiempo. Dejar capacidades instaladas, en aquellos aspectos que las escuelas pueden contribuir. Mayor capacidad tcnica de las personas que hacen el acompaamiento a las comunidades (facilitadores). Participacin como un dilogo ms permanente con la comunidad Formacin de lderes en las comunidades (este era el rol de CONADI) Mayor coordinacin con el nivel central, porque cambian actividades, recursos y fechas (por ejemplo la feria tecnolgica primero era en Temuco, luego en Santiago y al final la hicimos en Arica 6 meses despus. Nadie me crea nada. Sin embargo este ao nos llegaron todos los recursos ... no lo poda creer). Menos intervencin poltica, ya que dificulta el desarrollo del programa. En relacin al PEIB: ? ? ? ? ? ? ? B. Fortalecimiento a la participacin comunitaria en las escuelas. Avanzar en las adecuaciones curriculares. Enfasis en generacin de capacidad en la docencia para realizar proyectos de mejoramiento educativo que incluya la EIB. Mejorar la relacin programa/municipio, con miras a disminuir la rotacin docente. Coherencia en el accionar de las actividades a largo plazo, es decir sustentabilidad. Administracin delegada de los recursos para evitar los retrasos en rendiciones. Incorporar a nuevas escuelas (hay algunas que estn muy entusiasmadas).

? b.

II Regin Antofagasta

Contexto

En la II Regin Antofagasta el Programa Orgenes se ejecuta en la comuna de San Pedro de Atacama, coincidiendo el territorio con las comunidades indgenas y la accin de los otros componentes. Situacin nica en las 5 Regiones donde funciona el Programa, el que se integra a un proceso de trabajo territorial con proyectos y programas productivos con las comunidades atacameas que se viene realizando desde mediado de los aos 90.

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El Programa se instala a fines del 2001 e inicia su funcionamiento en marzo del ao siguiente con el componente productivo. Como ya exista un trabajo avanzado en el mbito de la planificacin territorial (plan maestro, plan de manejo turstico), la puesta en marcha fue expedita y se empieza a ejecutar en octubre de ese ao. El sub-componente PEIB se implementa en 8 establecimientos educacionales de la comuna de San Pedro de Atacama segn lo muestra el cuadro siguiente: Provincia El Loa Comuna San Pedro de Atacama Fuente: MINEDUC, Programa EIB. 2005 1. Coordinaciones del Sub-componente N de establecimientos 08

La coordinacin del PEIB se realiza a travs de un comit tcnico de EIB que funciona en el Comit del Area de Desarrollo Indgena (ADI), en este comit tcnico convergen: MINEDUC, Departamento de Educacin de la Municipalidad de San Pedro de Atacama, CONADI, Orgenes, Minera Escondida, Servicio Pas, coordinacin de micro-centros y Consejo de Pueblos Atacameos. Sus reuniones son programadas cada 3 meses. Es en esta instancia donde se definen las planificaciones anuales y se establecen los recursos y programas a ejecutar. Los recursos financieros provienen de la instancia central del MINEDUC, correspondiendo la ejecucin al DEPROV de El Loa donde hay un supervisor del PEIB. Adems, se informa de las actividades que se estn llevando a cabo, se identifican problemas administrativos (retraso en la entrega de documentos por exceso de burocracia, falta de comunicacin). La funcin de esta instancia es operatizar las orientaciones del MINEDUC, aunar criterios de los diferentes actores que intervienen en la educacin y coordinar las acciones interinstitucionales que se establezcan. Por parte del MINEDUC participan en la coordinacin: La encargada del PEIB de la SECREDUC (de forma intermitente por falta de recursos), la responsable del PEIB del DEPROV, la encargada del Educacin y Coordinador de Orgenes. Todo indica que existe articulacin y coordinacin entre las instituciones, pero existen dificultades en la coordinacin regional pues se consigna que dos instancias, la mesa regional y la comisin social de esa, no funcionan (la ltima estuvo presidida por el SEREMI de Educacin, all falt inters y compromiso). La particularidad de que Orgenes funcione en una comuna alejada de la capital regional favorece, aunque no la justifica, este tipo de deficiencias. Por lo dems geogrficamente es donde se debe ubicar la gestin del Programa Orgenes. Se califica la coordinacin como buena pero complicada, esto ltimo por los mltiples actores que la integran, dificultando llegar a acuerdos pero igual las cosas salen. Especialmente con el DAEM de San Pedro de Atacama debido a las limitaciones que tiene en recursos esa instancia.

2.

Resultados de la Coordinacin

A pesar de las dificultades, se evidencian logros que se expresan en: planificaciones anuales y su operacionalizacin, Jornadas Territoriales (dos veces al ao), catastros para realizar inversin en tecnologa, definicin de los requerimientos de las escuelas. Todo lo cual est consignado en las actas de reuniones del Comit del ADI, que es presidido por SEREMI de Agricultura.

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3.

Operatoria del PEIB

El sub-componente opera mediante la focalizacin de las escuelas a travs del DEPROV y DAEM, su forma de funcionamiento es muy rgido ya que todo viene tipificado del nivel central. Esto dificulta la participacin de otras instancias a lo que se suma el escaso involucramiento de la SECREDUC. El programa est instalado en el DEPROV de El Loa, donde hay dos supervisores, pero solo uno tiene relacin con Orgenes (el otro supervisa escuelas de Alto El Loa), adems de la coordinadora regional. Esta instancia funciona segn lo establecido en el Plan Anual de Supervisin (PAS) proveniente del nivel central (Santiago), donde se definen polticas, transferencia de recursos y actividades a ejecutar. En este contexto, la funcin de la Municipalidad es asumir responsabilidades en 2 actividades del PEIB los proyectos Escuela-comunidad en conjunto con la CONADI y contratar los asesores culturales que los financia en un 50%. Por su parte la CONADI ha colaborado en la capacitacin de los asesores culturales. 4. Aporte regional y local al PEIB

Hay que considerar que el PEIB en la II Regin es predominantemente cultural y no lingstico106. En tal sentido se enfatiza en generar y educar con identidad y recuperar tradiciones y manifestaciones culturales. As, el aporte fundamental se da en las escuelas, existiendo consenso en que las instancias regional y provincial del MINEDUC no contribuyen con orientaciones o visiones particulares, evidencindose un dbil liderazgo temtico. 5. Especificidad: Posicionamiento del PEIB en instancias educativas.

Existe un posicionamiento del PEIB en las escuelas, pero esto se debe a un trabajo que viene desde antes de la implementacin de Orgenes. Este reforzado aquello, especialmente mediante la incorporacin de los asesores culturales; aunque no se puede afirmar que sea un posicionamiento homogneo, en unas escuelas ms y en otras menos, depende de quien la dirija y de los profesores (muchos docentes pese a sentirse muy exigidos lo consideran importante). Adems, el DAEM apoya de forma discursiva sin un involucramiento gravitante, lo que deja a las escuelas entre dos instancias el otro es el DEPROV-- que otorgan distintos grados de importancia al programa, pero paradojalmente la Alcaldesa apoya la ejecucin de Orgenes. Otro elemento destacable es que existe inters por rescatar la lengua kunza, con la limitaciones que ya no hay personas que lo hablen por lo que es una accin ms de tipo testimonial, pero que aporta a la identidad. Desde las instancias regionales manifiestan que existe un inters de que el programa logre relevancia, se nota preocupacin en la comisin regional presidida por el Intendente, tambin en las jefaturas. A nivel de DEPROV el PEIB est bien posicionado y existe inters en ir logrando avances. Se est frente a una situacin en que los diversos actores involucrados no logran un alineamiento claro en torno a la importancia del PEIB. Se constata que instancias regionales y locales dejan operar sin involucrarse en el xito de este y otras, provinciales y algunas escuelas, que impulsan de manera ms efectiva su implementacin. 6. Conceptos que guan el PEIB y cmo se expresan

Se aprecia confusin y desconocimiento entre los responsables acerca de cules son los elementos conceptuales en que se fundamenta y orienta el PEIB. Uno de ellos no lo identifica pero seala que se trata del cumplimiento de
106

El kunza es una lengua que ya no se habla.

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planes y programas propios que tengan que ver con interculturalidad. Otro declara no conocerlos, pero igualmente identifica la cultura, pertinencia y comunidad. Un tercer responsable indica a modo de apreciacin personal identidad, integralidad y cultura. Esto corrobora la ausencia de un liderazgo temtico. Tambin existen visiones fragmentarias sobre la EIB, cuando se plantea que esta debe contemplar elementos formales que se manejen en los planes y programas propios, los cuales se expresan en cuentos y tradiciones orales en lo cual el rol del asesor cultural es un aporte. Tema no menor para ser abordado en la II Fase del Programa: mejorar las capacidades tcnicas y conceptuales sobre la EIB, de manera que la accin de supervisin sea ms que verificar cumplimientos y se transforme en un instrumento de transmisin de conocimientos, orientador y de interlocucin sobre aspectos fundamentales hacia y con los docentes que en definitiva tienen bajo su responsabilidad el proceso educativo. 7. Contenidos: Aspectos o contenidos que agrega el PEIB al currculo nacional.

Este constituye otro aspecto en que se aprecia poca solvencia y claridad de parte de los responsables en cuanto a lo que agrega y diferencia la EIB al currculo nacional. Se sealan hechos exitosos en comunicacin y lenguaje al incorporar en la enseanza salidas a terreno y el acercamiento de la escuela a la comunidad gracias a los asesores culturales. Tambin se indican los que determinan los planes y programas propios, especficamente en lenguaje, matemtica y comunicacin, necesitando para ello la contratacin de un curriculista que sea supervisado. Finalmente, se seala la comprensin del medio, matemtica, lenguaje y comunicacin a travs de un taller integral. 8. Evaluacin. Existencia de instrumentos y estado de avance.

No existen instrumentos que permitan evaluar el impacto de la aplicacin del PEIB en los alumnos. Se seal que en una oportunidad una persona del MINEDUC realiz una vez evaluacin en una escuela, pero se desconoce el resultando. Acciones desencadenantes 9. Grado de cumplimiento. Logros y dificultades.

Los diversos actores declaran que las acciones desencadenantes se han cumplido en un 100% en cuanto al nmero de escuelas adscritas al PEIB. Otros logros que se indican: entrega de textos, relacin con la comunidad y haber realizado todo lo comprometido en la programacin. En cuanto a las dificultades para cumplir con ellas se indican: falta de flexibilidad y compromiso en circunstancias que existen condiciones favorables para innovar y hacer mejor las cosas, tambin la demora en la llegada de los recursos produjo desconfianza y diferencias. Se dio el caso que un responsable no conoca el concepto de acciones desencadenantes, pero que realiza todo lo que viene determinado en el PAS (Plan Anual de Supervisin) desde el nivel central. Programa Orgenes 10. Acciones y programas realizados durante la vigencia del Programa Orgenes.

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Los programas y acciones desarrolladas durante la I Fase del Programa Orgenes han sido: i) en desarrollo curricular: capacitacin, pasantas y perfeccionamiento; ii) elaboracin de textos; iii) lograr participacin comunitaria en jornadas territoriales; y iv) adquisicin de tecnologa. Tambin se indica tener recurso humano capacitado para cumplir con los objetivos del PEIB, adems de haber mejorado la relacin entre la escuela y la comunidad. Las dificultades han sido en la administracin y contabilidad, pues falt manejo y experiencia para un programa que resulta complejo y desconocido en su gestin. 11. Coordinacin: Ambitos o temas en que se vincula con instancias regionales del P.O

El PEIB se coordina con los otros organismos que participan del Comit del ADI, pero prevalece en su ejecucin las estructuras y personal del MINEDUC, no siendo determinante otros apoyos. Pero el de la Municipalidad es importante para canalizar recursos, as como el de la CONADI para los asesores culturales. 12. Cambios y aportes que incorpora Orgenes al PEIB.

Se considera que el Programa Orgenes ha aportado al PEIB en: i) incorporacin del 100% de las escuelas de la comuna de San Pedro, produciendo trabajo en red y reconocimiento al trabajo de educacin intercultural; ii) ms recursos econmicos que brindan la posibilidad de realizar ms cosas, como por ejemplo la contratacin de asesores culturales; iii) ha permitido sistematizar temas y actividades que se venan realizando anteriormente; y iv) El vnculo con los comunidades ha provocado nuevas expectativas y exigencias en la calidad de la educacin. 13. Visin general de Orgenes

La visin general sobre el Programa Orgenes se sintetiza en: i) constituye un aporte para el desarrollo cultural en las comunidades de la regin, ii) permite el rescate del lenguaje, y iii) mayores recursos en distintas reas para un desarrollo sustentable de las comunidades atacameas, donde el trabajo y expectativas son bajas. 14. Recomendaciones para la II Fase de Orgenes

Las recomendaciones que emanan del anlisis de las entrevistas y de la observacin durante la visita a terreno en relacin al Programa Orgenes en general son: i) que se realice una programacin central, pero con un espacio para iniciativas y propuestas de programas regionales; ii) mayor difusin hacia los beneficiarios y usuarios para otorgarle proyeccin al programa; y iii) impulsar un fortalecimiento y apropiacin de las comunidades y sus dirigentes de la experiencia. Las recomendaciones especficas hacia el PEIB son: i) que este contenga un enfoque de integracin a la escuela e incorporar la enseanza media en Calama, porque hay nios que les surgen problemas de integracin al llegar a la ciudad; ii) que los proyectos de cultura sean concursables y no distribuidos por comunidad, apoyando as las mejores iniciativas, forma que cambia la perspectiva porque el PEIB trabaja por territorio y la experiencia de la I Fase fue una distribucin de recursos sin planificacin; iii) incorporar a Alto de El Loa que actualmente tiene menos recursos; iv) realizar evaluaciones y seguimiento a lo implementado y ejecutado; v) aportar con ms material didctico; vi) fomentar metodologas innovadoras en el aula, orientadas hacia una educacin interactiva; y vii) algunos entrevistados recomiendan incorporar la educacin pre-bsica. C. VIII Regin Bo-Bo

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Contexto El criterio para instalar el Programa Orgenes en la VIII Regin del Bo Bo fue institucional por tratarse de una iniciativa de Gobierno y porque el tema indgena requiere un respaldo institucional importante para que exista interlocucin, de otra manera los distintos servicios pblicos continuaran operando bajo sus propias dinmicas. Para ello se determin la estructuracin de un comit regional indgena, cuyos objetivos los defini el Intendente con los Gobernadores en la lgica de trabajo regional. Estos objetivos trascienden el Programa Orgenes, al que se considera parte de una poltica regional en el tema indgena. Aunque han intervenido cambios en los SEREMI, Gobernadores y Directores de Servicios la estructura y lgica de enfoque no han variado, esperndose que sea una forma de abordar el tema permanente y que se proyecte ms all del actual Gobierno. Otra caracterstica es haber constituido a nivel de profesionales de las distintas instituciones un equipo para implementar los objetivos del Orgenes, ampliando de esta manera las capacidades de la unidad ejecutora zonal propiamente tal. Lo que constituye una particularidad en la implementacin del Programa que se traduce en relaciones fluidas entre los profesionales que los diferentes servicios han contratado para ejecutar el Programa Orgenes. El PEIB comienza a ser implementado el 2002 y desde ese ao se han realizado capacitaciones a docentes, elaborado propuestas curriculares pertinentes, proyectos de elaboracin de materiales, generando planes y programas propios, entre otros. El Programa se ha implementado en dos provincias de la regin que concentran poblacin indgena y abarca un total de 16 establecimiento educacionales, de lo cual da cuenta el cuadro siguiente: Provincia Bo Bo Arauco Tira Caete Los Alamos Contulmo Fuente: MINEDUC, Programa EIB. 2005 1. Ejecucin del Programa Comuna Santa Brbara N de establecimientos 08 04 02 01 01

En relacin a la participacin de la comunidad, esta no interviene de manera directa en las instancias de coordinacin (mesas de educacin). Se considera que el asesor cultural es el nexo entre la escuela y la comunidad, quien debe tener la capacidad de dar una respuesta satisfactoria. Bajo esta perspectiva no se estara promoviendo la participacin de la comunidad en las actividades del proceso educativo de los alumnos, ms bien se generaran barreras e intermediaciones. Adems, se est forzando el rol de los asesores, quienes si bien son un nexo no pueden reemplazar el rol del equipo docente en este aspecto. Visin que debe ser matizada puesto que, como se ver ms adelante, algunos entrevistados realzan los consejos escolares. La capacitacin ha sido un aspecto al que se le ha otorgado relevancia en la I Fase del Programa Orgenes. Se han realizado capacitaciones a los docentes en las que han participado los asesores culturales, como tambin se han organizado actividades de capacitacin (formales e informales) dirigidos especficamente a los asesores. Constituyen iniciativas que apuntan a fortalecer los equipos de las escuelas, contribuyendo a integrar a los asesores y mejorar sus capacidades.

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Tambin se han establecido redes de apoyo, que han sido importantes ayudas a las escuelas para fomentar la cultura mapuche, as como a ampliar y sistematizar los conocimientos acerca de ella. Valorndose esto como provechoso para los docentes y asesores. Se ha relevado el rol de los consejos escolares (instancia creada por el MINEDUC para institucionalizar la participacin de la comunidad educativa), que se ha abordado con un enfoque educativo para todos los actores que intervienen (un espacio propio de capacitacin). Este enfoque cumple con dos objetivos, por una parte, encauzar la participacin de la gente y, por otra, que sirva como instancia educativa. Respecto de lo primero, pareciera que se anula lo indicado al inicio del acpite, pero todo indica que se busca circunscribir y ordenar la participacin a los mbitos ms prximos o cotidianos, evitando que se d en mbitos ms tcnico-polticos. 2. Coordinacin

Se advierte la idea que la coordinacin debera ser amplia, sin embargo ello no es as a lo menos por 3 razones: i) no siempre estn las voluntades para que ello ocurra, ii) las dificultades propias de las diversas instancias del MINEDUC, debido especialmente a cambios de personal y confusin de roles con la CONADI, por ejemplo--, que dejan poco espacio para dedicar a la vinculacin con otros servicios, aunque a veces estn los recursos para realizar actividades conjuntas; y iii) cada servicio tiene programaciones que cumplir, privilegiando realizar lo propio, lgica que va en un sentido opuesto a lo que se quiere promover desde las instancias regionales. De hecho se tena la idea de realizar un trabajo conjunto con la CONADI y el componente salud, esas ideas vienen del ao 2003 y ha sido solamente por un problema de tiempo que no las hemos llevado a cabo, o sea las conversaciones estuvieron. Lo ms probable es que esa coordinacin no se dio porque se priorizan las programaciones propias, pero adems lo que motiv la idea de un trabajo conjunto no es apreciado como vital para ninguno de los servicios. 3. Resultados: Instalacin, Ejecucin, Continuidad

A casi 4 aos de instalacin del PEIB con Orgenes, en los cuales se han realizado y enfatizado diversos aspectos, situacin que en perspectiva genera la percepcin de que estamos recin empezando el PEIB. Se ha realizado capacitacin de docentes, se ha iniciado la formulacin de propuestas curriculares pertinentes, elaboracin de materiales, entre otros; pero persiste la idea de que queda mucho camino por recorrer hasta que el programa est en plena marcha con todos sus elementos, incluyendo validacin, indicadores, instrumentos de evaluacin y partiendo por tener propuestas para cada objetivo. Lo anterior lleva a diversos actores a interrogarse sobre la continuidad del PEIB, pues se desprende de sus preocupaciones que al focalizar otros establecimientos en la II Fase el futuro del programa tienda al debilitamiento. 4. Logros del PEIB

Los logros enfatizados por los diversos entrevistados se pueden resumir en: i) se aprecia un mayor inters de las familias por la educacin de sus hijos, motivacin que tendra su raz en dos situaciones, por una parte, valoracin positiva de la incorporacin de la cultura mapuche a la educacin y, por otra parte, el rol del asesor cultural como nexo entre escuela y comunidad; ii) en algunas escuelas se ha logrado mejorar los vnculos con la comunidad, la que apoya, en la medida de sus posibilidades, algunos requerimientos; iii) se ha contribuido al rescate de la cultura, generar identidad y mejorar la autoestima en los alumnos; iv) mayor motivacin de los alumnos, quienes han generado iniciativas propias de rescate de tradiciones; v) con Orgenes el PEIB ha contribuido a mejorar las formas de trabajo en las escuelas, cuyas causas estn en programaciones que se deben cumplir y en los efectos de las capacitaciones; y vi) se aprecia de manera emprica que los alumnos han generado capacidades para moverse

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entre dos culturas, en lo que contribuye la contextualizacin de ciertos contenidos educativos y la incorporacin de tecnologas de la informacin.

5.

Dificultades de la I Fase

Las dificultades durante este perodo son menores que los logros alcanzados, lo que puede ser calificado como meritorio, ms an si estas se pueden ir resolviendo en la II Fase del Programa Orgenes. Estas se relacionan con un aspecto forma y otro de fondo. En cuanto a lo primero, las comunidades no comprenden por qu algunas escuelas no se han integrado al PEIB, es decir estas esperan del Estado un accin ms amplia y una generalizacin de oportunidades de acceso a una educacin de mejor calidad y pertinente a su realidad; en lo cual ha faltado una mayor comunicacin sobre los alcances y forma de aplicacin del PEIB. El problema de fondo es que se considera que falta mayor preparacin de los docentes en EIB, apreciacin que resulta consistente cuando se plantea que los establecimientos con PEIB estn en 3 situaciones distintas, pues alrededor del 16% del total (aproximadamente 25 de 160) poseen capacidades para levantar propuestas curriculares. Es decir, se est frente a una dificultad sustantiva del PEIB que es la carencia de profesionales de la educacin preparados en esta especialidad. 6. Recomendaciones

Las recomendaciones que surgen del conjunto de entrevistas realizadas en la VIII Regin pueden ser sintetizadas en: ? ? ? ? ? D. Realizar las capacitaciones de los docentes por comuna, de manera que se consideren las particulares de cada una. Aplicar algn instrumento que permita establecer prejuicios y discriminaciones por parte de los docentes, las que podrn ser trabajadas desde bases reales tanto en las actividades de capacitacin, como durante las supervisiones. Antes de invertir recursos tener grados de claridad respecto de las requerimientos priorizados de las comunidades, no todas son iguales por lo que el orden de implementacin de los componentes puede ser flexible. Tener en consideracin la opinin de las comunidades respecto de la nueva focalizacin de la II Fase. El Programa Orgenes podra aportar en el tratamiento de problemas sociales, como por ejemplo el alcoholismo, que es un factor que influye en el desarrollo de las familias y comunidades IX Regin La Araucana.

Contexto La IX Regin de La Araucana es la que concentra la mayor cantidad de establecimientos educaciones con PEIB, lo que es concordante pues en ella viven la mayor cantidad de habitantes de origen mapuche. El Programa se ha implementado en tres provincias de la regin abarcando un total de 101 establecimiento educacionales, de lo cual da cuenta el cuadro siguiente:

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Provincia Cautn Norte

Comuna Puerto Saavedra Nueva Imperial Lautaro Cunco Vilcn Perquenco Carahue Galvarino

N de establecimientos 41 05 03 02 01 01 01 03 10 06 03 05 01 02 01 02 02 03 02 03 03 01

Cautn Sur

Teodoro Schmidt Padre Las Casas Curarrehue Freire Loncoche Toltn

Malleco

Collipulli Lonquimay Ercilla Victoria Traiguen Lumaco Purn Los Sauces Fuente: MINEDUC, Programa EIB. 2005

1.

Ejecucin del Programa

Un primer aspecto a destacar en la ejecucin del PEIB Orgenes es el cambio para enfrentar este programa por parte del MINEDUC en el sentido de intervenir e intentar modificar las prcticas pedaggicas de los profesores y directores de Escuelas. Desde el punto de vista cultural e histrico, en las comunidades mapuches la Escuela ha representando por muchos aos una institucin de integracin y dominacin cultural que ha contribuido ms bien a la erosin de su cultura que a su fortalecimiento. En este contexto, se aprecian avances facilitados por la aplicacin del PEIB, lo que constituyen los primeros pasos en un proceso de modificacin y transformacin de prcticas educacionales anticuadas de larga permanencia en la regin.

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Se aprecia en la Regin como un acierto del Programa Orgenes el haber impulsado el Programa de Educacin Intercultural Bilinge (PEIB) con mayores alcances del que se vena implementando desde el ao 1995. Con Orgenes llegaron nuevos recursos, quedando incluso con un presupuesto mayor que la educacin media. Con este presupuesto se tena el potencial de transversalizar el tema al interior del MINEDUC, lo que no se concret, entre otros, por instrucciones administrativas del BID, para evitar una especie de dualidad entre el Programa Orgenes y el MINEDUC. Entonces, el PEIB funciona de manera diferenciada, un PEIB Orgenes y un PEIB permanente del MINEDUC, lo cual desde sus inicios llev a problemas de descoordinacin interinstitucional, que ha afectado el desarrollo del Programa. Sin embargo, a pesar de las dificultades, se pueden destacar diversos logros y avances. En su ejecucin en la IX Regin un primer logro se relaciona con la llegada de recursos financieros, que han permitido incrementar el nmero de actividades, tales como jornadas de capacitacin para profesores, equipamiento para los colegios, desarrollo de material pedaggico, etc. De manera ms especfica los logros alcanzado en la I Fase son: ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? Desarrollo planes y programas propios en 50 escuelas107, con intervencin cultural y otros diseando sectores educativos nuevos. En algunas escuelas se establecieron Consejos de educacin al interior de la comunidad, que ha sido una experiencia que refuerza la participacin y compromiso comunitario con la educacin. Acercamiento de la Escuela a la Comunidad, a travs de la celebracin de ceremonias mapuches (Wetripantu), la realizacin de proyectos educativos (Radio intercultural, etc.), la participacin en Jornadas Territoriales, etc. Jornadas de capacitacin en cultura mapuche y sensibilizacin para Profesores, Supervisores y Asesores Culturales. Incremento del nmero de Supervisores de origen mapuche. Pasantas en Per para capacitacin de profesores en EIB. Entrega de un kit tecnolgico a los establecimientos focalizados: Computadores porttiles, televisores, Data Show, cmaras de video (se estn realizando registros de las actividades). Bibliotecas para las Escuelas, con textos sobre cultura, identidad e historia mapuche. Elaboracin de textos de apoyo al profesor en la escuela, a travs de un trabajo conjunto con universidades y docentes expertos. Aumento de la cobertura de colegios con PEIB. Antes de Orgenes el PEIB se desarrollaba en 67 establecimientos educacionales y con asesores culturales comunitarios con escasos recursos materiales. En la regin este aumento ha sido del 33%. Validacin de la existencia de asesores culturales como actores preponderantes en el proceso de implementacin de la EIB, pese a que algunos son analfabetos pero en el marco de cultura mapuche son personas sabias.

A pesar de todos estos logros, aun no se ha profundizado en una educacin intercultural realmente bilinge, por falta de profesores que puedan ensear mapuzungn. Por lo cual el impacto del PEIB en los nios de las comunidades ha sido fundamental el aumento de la autoestima y la identidad tnica. En la lnea de lo anterior, se ha reconocido a la cultura indgena que junto con contribuir a la autoestima de los nios mapuches, tambin aporta a que se den cuenta que pueden interactuar con otros y en distintos medios socioculturales. Las comunidades se han reactivado en torno a su valor como mapuches y manifiestan mayor inters en participar en la educacin de sus hijos. A diferencia de antes, cuando en las Escuelas se rechazaba el mapudunzn e incluso los nios eran castigados al hablarlo. Entonces, hay una valoracin de ser tomadas en cuenta y que se potencie la educacin cultural.
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Situacin que resulta contradictoria con lo manifestado a nivel central del MINEDUC y el Programa Orgenes.

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Otro acierto importante es la incorporacin de los asesores culturales a las escuelas lo que es vlido en las otras regiones--. Si se constatan casos de rechazos iniciales por parte de profesores, quienes critican su falta de experiencia pedaggica y su falta de educacin formal. Pero los asesores culturales son valorados por los diversos actores involucrados, como el encargado del EIB en la SECREDUC, supervisores, Directores de escuelas, docentes, funcionarios de la CONADI, entre otros. El rol del asesor cultural con los nios ha sido importante, al abordar con ellos temas que no eran tratados en las escuelas, entre ellos: el idioma mapuzungn, tradiciones artsticas, cuentos y leyendas, y elementos de la sabidura local. La figura del asesor cultural tambin ha posicionado a la comunidad, que participa en su eleccin. Entonces, resulta interesante que los asesores culturales sean tanto ancianos como jvenes, as como hombres y mujeres, reflejando un proceso de potenciacin de nuevas generaciones en el desarrollo y reconocimiento de su cultura. Otro aspecto rescatable en la ejecucin del PEIB dice relacin con el vnculo entre Escuela y comunidad. Si bien una de las crticas ms importantes a la implementacin y focalizacin del Programa ha sido en algunos casos la desconexin de la Escuela con la comunidad, el sub-componente de Arte y Cultura Indgena de la CONADI s ha contribuido mediante los proyectos escuela-comunidad a generar iniciativas de colaboracin y acercamiento entre ambos actores. Se aprecia un cambio de modelo y prctica en la Escuela, en que esta no slo visualiza a la comunidad en trminos de un grupo de apoderados, sino que adquiere una dimensin ms rica al incorporarla y abrirse a sus mbitos culturales y territoriales, promoviendo adems su participacin. Se constata que en el desarrollo de los proyectos de Escuela-comunidad (que comprenden temas como: recuperacin de la memoria histrica, proyectos de danza, juego de Paln, construccin de una Ruca en el colegio, elaboracin de vestimenta mapuche, etc.), que se han adaptado a la organizacin territorial tradicional, abarcando a varias comunidades (de 6 a 9) que corresponden a lof del sector. Esta mayor cercana impulsado por los Proyectos Escuela-comunidad ha generado un proceso de discusin y reflexin entre ambas instancias, incorporando a participar nuevos actores, como las autoridades tradicionales, los Quimche o sabios de la comunidad, los jvenes, etc. En este sentido, el Programa ha logrado fortalecer la identidad cultural de los nios y jvenes, un sector que vena sufriendo un proceso de prdida de identidad cultural en los ltimos 30 aos y que ahora desde la expansin del PEIB ha podido recuperar ciertas prcticas debilitadas, adems de fortalecer la autoestima personal e identidad comunitaria. Est el caso de comunidades que por 30 aos no jugaban Paln, la han recuperado y se la ensea a los jvenes y nios que nunca haban visto o practicado aquella costumbre. De este modo, se ha producido un encuentro entre comunidad y escuela, trabajando en conjunto, conversando y colaborando, donde el asesor cultural ha sido un actor clave. En el mbito institucional tambin se han dado experiencias interesantes de colaboracin entre actores y de planificacin territorial, aunque en espacios que corresponden ms bien a la dimensin comunal y regional. Tal es el caso de una experiencia en el lago Budi, donde se conform una mesa tcnica de educacin, en la cual participan todos los actores que tienen vinculacin con alguna temtica de educacin. Por ejemplo, el representante de la Municipalidad, los sostenedores particulares, el Magisterio de la Araucana (que agrupa un gran porcentaje de las escuelas que estn en el territorio), representantes de las Comunidades indgenas, representantes del MINEDUC (SECREDUC, DEPROV), entre otros. Si bien no ha sido fcil lograr este tipo de coordinaciones y comenzar a discutir sobre educacin, se ha avanzado en desarrollar los primeros esfuerzos, lo cual ha sido beneficioso en especial para incorporar a los sostenedores, quienes no estaban acostumbrados que se los convocara a conversar sobre EIB. Es una nueva experiencia que requiere mayor atencin y promocin en la II Fase del Programa. 1. Dificultades durante la I Fase

Tal como mencion en el apartado anterior, a pesar de los logros del Programa Orgenes en potenciar el PEIB en la IX Regin, su implementacin no ha estado exenta de dificultades y debilidades. Entre estas cabe mencionar que la separacin del PEIB en un PEIB-Orgenes y otro Permanente del MINEDUC provoc problemas de descoordinacin y celos institucionales, que afectaron la instalacin del PEIB. Para algunos actores del MINEDUC, como es el caso

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de los Supervisores, esta separacin llev a que su experiencia previa en el PEIB no fuera considerada, produciendo atrasos en la implementacin del PEIB Orgenes al intentar reinventar la rueda nuevamente. Muchos recursos fueron gastados en consultoras, catastros y estudios que de acuerdo con estos actores, podran haberse utilizado de forma ms eficiente. Adems, contar con slo 5 Supervisores Orgenes llev a que finalmente, en plena ejecucin del PEIB Orgenes, los Supervisores del PEIB Permanente fueran llamados a apoyar la supervisin de las Escuelas, accin que de acuerdo con estos actores debi haberse realizado antes. Estas descoordinaciones llevaron a una serie de confusiones y desvinculaciones. Inicialmente existi confusin sobre la figura del Supervisor del PEIB Orgenes. stos operaban bajo los respectivos DEPROV, pero no se reunan con los Supervisores del PEIB Permanente para planificar. Esto signific una desvinculacin al interior del MINEDUC con respecto al PEIB Orgenes, a pesar de operar bajo su estructura administrativa. Adems, se gener una desvinculacin de los Supervisores con los Promotores del Programa Orgenes, quienes visitaban a las mismas comunidades, realizando diagnsticos comunitarios y levantando proyectos. Una articulacin en tal sentido pudo haber potenciado y retroalimentado el desarrollo del Programa Orgenes, optimizando las visitas a las comunidades y generando iniciativas conjuntas. Finalmente, al decidir el apoyo de los Supervisores de PEIB Permanente al PEIB Orgenes esta descoordinacin fue parcialmente superada, pero inevitablemente atras el logro de los objetivos y ejecucin de actividades del PEIB. Este aspecto tiene relacin con una debilidad del Programa, cual ha sido la falta de Recursos Humanos (RRHH). Esto ha dificultado tanto la ejecucin como la coordinacin, a pesar que el PEIB Orgenes cuenta con 5 Supervisores, estos estn a cargo de implementar y realizar el seguimiento del PEIB en 101 establecimientos de la regin, o sea a cada uno le corresponden 20 escuelas108. Siendo lo recomendable que cada Supervisor atienda entre 5 a 8 Escuelas, para una supervisin permanente, optima y de calidad. Ha habido casos graves: un Supervisor lleg a tener en el ao 2002 a 32 escuelas a su cargo, al reemplazar por licencia prolongada a una Supervisora. Este es un aspecto clave en la evaluacin del PEIB, pues queda una sensacin general de que las Escuelas han recibido una importante implementacin, pero el servicio no ha sido de calidad ni continuo. En la SECREDUC, la falta de RRHH se ha expresado en que la Encargada Regional del PEIB tuvo que asumir labores de administracin financiera, cuando no tena una formacin profesional acorde que esa labor. Eso llev a errores en la implementacin del Programa, afectando su accionar, como es el atraso de los proyectos por la no entrega de las rendiciones, etc. Finalmente, solo despus de dos aos se contrat a un administrador para asumir esas labores, permitiendo a la Encargada regional concentrarse en los aspectos tcnicos del PEIB. Sin embargo, el nuevo administrador no posee equipamiento, debiendo compartir el computador de la Encargada. En el caso de los asesores culturales, ellos alegan que el pago que reciben es bajo, inicialmente estipulado para un trabajo de 8 horas semanales, en la prctica ha sido bastante ms. No siente un respaldo de parte del MINEDUC e incluso se teme de que la figura del asesor cultural se elimine una vez que el Programa Orgenes concluya. Por otro lado, hay crticas de los docentes por la falta de ms capacitacin pedaggica y pasantas para los asesores culturales que les permita un mayor desarrollo. Otro inconveniente que se ha producido es la no coincidencia entre la focalizacin de las Escuelas y la focalizacin de la comunidad. En un comienzo el objetivo era que las Escuelas focalizadas estuvieran en comunidades tambin focalizadas por el Programa Orgenes. Sin embargo, se dan casos en que ello no ocurri, debilitndose el objetivo de integralidad e intersectorialidad que persegua. Incluso, por ejemplo, se focalizaron escuelas que estaban en el borde del ADI del Lago Budi, generando un sentimiento de descontento y de crtica en la comunidad, al no poder acceder a los beneficios que reciban las otras comunidades. Otra situacin fue que se focaliz una Escuela en un sector donde se contemplaron slo algunas de las comunidades jurdicas, mientras que todas las comunidades del Lof asistan y participaban en la Escuela. Esto gener divisiones y confusiones al interior del Centro de Padres y Apoderados, al creer que el Programa estaba favoreciendo slo a algunas familias y nios de la Escuela. En todo esto no solo se
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En trminos lineales significa que una escuela puede ser visitada cada 40 das o en un lapso mayor por su supervisor.

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constata un falla en la implementacin, tambin falt una adecuada comunicacin y difusin de los alcances y limitaciones del PEIB. Esta desvinculacin ha profundizado la sensacin de desarticulacin y de falta de coordinacin entre los diferentes actores y componentes. Varios Supervisores critican que no estn informados de las otras actividades que los componentes desarrollan en las comunidades que visitan, como el caso del componente productivo, cuando existe un gran potencial en la vinculacin de la educacin con la produccin, como es el caso de la Educacin de Adultos, los huertos escolares, etc. Lo mismo para los componentes de Salud intercultural y Fortalecimiento Institucional, en temticas como alimentacin, hierbas medicinales, institucionalidad indgena, participacin, etc. Esta desvinculacin, como la ocurrida entre Promotores y Supervisores, no fue enfrentada adecuadamente por celos profesionales, como es el caso de CONADI, que de acuerdo con algunos funcionarios no colabor con el MINEDUC por estar en desacuerdo con su aproximacin a la temtica de la EIB, dificultando aun ms la coordinacin. La desvinculacin repercuti tambin en la falta de una mayor profundizacin de instancias de participacin, a pesar de los avances indicados. En algunos casos, los Centros de Padres y Apoderados no se sienten partcipes del Programa, por falta de informacin o por problemas derivados de la focalizacin, como ya se mencion. Muchos apoderados consideran que an no se ensea la lengua con la debida importancia, ms an si los nios no hablan mapuzungn. Pero hay una limitante objetiva, faltan profesores bilinges, que realmente puedan ensear en mapuzungn, adems del apoyo de los asesores culturales, quienes no tienen el tiempo ni las habilidades pedaggicas para ensear. Finalmente, para muchos docentes, la participacin de la comunidad an se reduce a pedir la opinin a los apoderados en reuniones, a las cules asisten pocos, y no en generar un proceso ms profundo sobre ideas y propuestas, y cmo la comunidad puede integrarse a ellas. Incluso se dan casos en que los asesores culturales fueron nombrados por los profesores y el Director en las reuniones de apoderados, cuando debieron ser propuestos y elegidos por toda la comunidad. Denota falta de vinculacin de los profesores con la comunidad, lo que se ha descrito como la necesidad de salir e investigar ms sobre la comunidad y promover su participacin. Esto tambin los ha llevado a vincularse ms con dirigentes funcionales y no tanto a las autoridades tradicionales, no obstante se dan algunos casos en que si se ha logrado ese acercamiento. 2. Recomendaciones

A partir de las debilidades enunciadas las recomendaciones pueden ser muchas lo que puede dificultar superarlas, optando por una sntesis que surge de las entrevistas a diversos actores, as como tambin del anlisis de estas y de lo observado en la visita a terreno. a. Sobre el diseo general del PEIB Orgenes, tanto en sus objetivos como su estructura institucional: ? Implementar unificadamente el PEIB de manera transversal, para evitar problemas de instalacin. En tal sentido eliminar en la prctica las categoras de PEIB Orgenes y PEIB Permanente. Pudiendo existir establecimiento financiados por el BID y otros por el Estado, pero con las mismas caractersticas y recursos. Impulsar el estudio de la lengua entre los docentes, como paso previo para potenciar el desarrollo de una EIB con profesores que hablen mapuzungn. Establecer una mayor coordinacin e interaccin operativa con los otros componentes de Orgenes, y no slo en el nivel superior de los Ministerios. Esto puede redundan en: i) que los ejecutores tengan una visin panormica del Programa Orgenes, ii) los componentes se pueden retroalimentar de sus respectivas experiencias, enriquecer e innovar en los proyectos y evitar errores y fallas; y iii) optimizar recursos.

? ?

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? ? ? ? Promover una mayor participacin de los diversos actores del PEIB en el diseo y la implementacin de la II Fase del Programa Orgenes. Contar con ms supervisores para reducir y determinar el nmero de Escuelas que cada uno debe supervisar, de manera que esta actividad sea un proceso continuo, de calidad y enriquecedor. Propender a que coincida la focalizacin de las comunidades beneficiarias del Programa Orgenes con la focalizacin de las Escuelas adscritas al sub-componente PEIB. Cuando ello no sea posible comunicar y difundir los alcances y limitaciones de la focalizacin. Fomentar una mayor integracin entre componentes. Por ejemplo, los componentes desarrollo productivo e institucional pueden contribuir al desarrollo tcnico y productivo, constituir organizaciones y asociaciones de productores viables por calidad, volmenes y capacidad de comercializacin. Procesos que pueden requerir de apoyo educativo que potencien lo anterior y fortalezcan la participacin. Impulsar un enfoque integral: potenciando un modelo de educacin dirigido al mejoramiento de la comunidad y su entorno, articulado con un sistema de educacin que implique la aplicacin de conocimientos en la resolucin de problemas en la comunidad. Por ejemplo, en cursos de biologa fomentar la investigacin sobre la salud de la comunidad, su prevencin y curacin. En cursos de historia, fomentar el estudio de las organizaciones sociales de la comunidad y la necesidad de participar en ellas. Aplicar este conocimiento a travs de la realizacin de actividades de servicio a la comunidad. En cursos de matemticas y biologa, aplicarlo al estudio del predio familiar y a la realizacin de experimentos productivos por los nios y jvenes, entre otros.

b. Dimensin institucional sugiriendo la descentralizacin del Programa y la inclusin de nuevos actores: ? Gestin regional del Programa mediante la aplicacin conceptual, tcnica y legal de la descentralizacin del Estado. Articulando esto con las particularidades de los pueblos indgenas y de la regin. Esto plantea tambin el desafo de mejorar la solvencia tcnica de los equipos regionales y provinciales de educacin. Mayor vinculacin con las Municipalidades como actores importantes del PEIB en el mbito comunal, donde, por una parte, se puede realizar una mayor integracin de los diferentes componentes y, por otra parte, la mayora de los establecimientos son municipales, lo que requiere que los DAEM manejen el tema EIB.

c. Nuevas reas para la inversin de recursos. ? ? ? Destinar mayores recursos para infraestructura, por ejemplo el lugar donde se instalan los equipamientos. Contratacin de supervisores que tengan como requisitos experiencia en terreno y capacidad tcnica en EIB. Pero como se constata una escasez de este tipo de RR.HH. habra que disear, a su vez, un plan de formacin y capacitacin. Vinculado con lo anterior, generar planes formativos y capacitacin, que contemplen pasantas, dirigidos a profesores, supervisores y asesores culturales.

d. Capacitacin: Junto con destinar recursos para ampliar y mejorar la capacitacin, es necesario realizar un seguimiento de los resultados de estas, para ello: ? El proceso de supervisin debiera comprender una evaluacin formativa de la aplicacin y efectos de la formacin y capacitacin de los docentes en su accin en el aula, as como tambin de su labor y vnculos con la comunidad. ? Actividad similar a la anterior, pero dirigida y adaptada a los asesores culturales.

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? Propender a evitar una alta rotacin de docentes capacitados, mediante la firma de convenios de compromisos con los sostenedores. Con ello se trata de asegurar y respaldar la efectividad y continuidad del PEIB.

e. Participacin: ? ? ? ? E. Potenciar el rol y vinculacin del profesor con la comunidad. Potenciar la figura del asesor cultural y otorgar una remuneracin acorde con las responsabilidades que han ido asumiendo y el tiempo de dedicacin. Esto requiere previamente establecer claramente los lmites de su tareas y responsabilidades. Potenciar la participacin de la comunidad en la Escuela, aplicando las normativas y propuestas del MINEDUC. Fortalecer las mesas territoriales de educacin, que han dado buenos resultados pero les falta mayor respaldo institucional.

X Regin Los Lagos

Contexto

El Programa Orgenes en la X Regin de Los Lagos tuvo dificultades iniciales motivadas por varias situaciones: i) implementar un programa complejo en que deban intervenir varios actores institucionales de manera coordinada y de forma intersectorial, habiendo faltado preparacin y difusin en cuanto a sus orientaciones y objetivos; ii) superar lo anterior no se favoreca en las condiciones de un Estado cuyas instituciones y organismos no acostumbran a funcionar de manera intersectorial (el Estado trabaja por sectores y los servicios pblicos operan por su carril); iii) existencia de una dispersin geogrfica de las autoridades e instituciones que deban intervenir109, que dificultaba establecer coordinaciones; iv) la limitante derivada del poco poder poltico del Programa restringi sus posibilidades de influir en las decisiones de los co-ejecutores, tambin dificultaba la coordinacin intersectorial de actividades; y, v) visiones distintas acerca de los componentes o mbitos ms relevantes y donde correspondera enfatizar el desarrollo del Programa para ciertas autoridades y directivos la lnea de fomento productivo era la principal--. Estas dificultades se fueron disipando en los dos primeros aos de implementacin del Programa y durante el tercer ao su funcionamiento ha sido mejor, especialmente en lo relativo a ir superando sus mecanismos burocrticos de funcionamiento, llegando a establecer relaciones interinstitucionales normales y aceptables, aunque no todos han comprendido la integralidad del Programa. Lo ms sustantivo ha sido que el Programa Orgenes ha ido de menos a ms y entre sus logros cabe destacar, por una parte, que este ha contribuido a instalar y reconocer de manera ms amplia el tema y mundo indgena en trminos de poltica regional (identidad, organizacin, religiosidad, cosmovisin y potencialidades), es decir hacer visible lo que era un tema absolutamente invisible en nuestras instituciones y, por otra parte, ha contribuido a mejorar las relaciones del Estado con las comunidades mapuches. En este contexto el componente Educacin (Programa de Educacin Intercultural Bilinge PEIB-), es considerado al interior de Programa como ms dificultoso de coordinar, al igual que Salud Intercultural, que aquellos vinculados al tema productivos, quizs porque no requiere del apoyo de las instancias o responsables Programa propiamente tal, es decir se le atribuye autonoma en su ejecucin. Lo cual deriva del peso y significacin del MINEDUC en el aparato del Estado.
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La SERPLAC en Puerto Montt, CONADI en Osorno, concertacin tcnica respecto Delegado provincial de Valdivia.

del Programa Orgenes a travs del

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El componente Educacin (Programa de Educacin Intercultural Bilinge PEIB-) se implementa en 26 establecimientos educacionales, distribuidos de la manera siguiente: Provincia Valdivia Mariquina Lanco Panguipulli Lago Ranco Futrono Osorno San Juan de la Costa Ro Negro Purranque San Pablo Fuente: MINEDUC, Programa EIB. 2005 Comuna N de establecimientos 02 02 05 04 02 05 02 02 02

1.

Coordinaciones del Sub-componente

El funcionamiento de la coordinacin del PEIB se efecta a dos niveles. Por una parte, a nivel nacional de acuerdo al Plan Anual de Supervisin (PAS) que se elabora en la instancia central (MINEDUC-Santiago), en el cual se establecen polticas, transferencias de recursos y actividades a desarrollar durante el ao acadmico; y, por otra parte, a nivel regional-provincial hay un equipo de personas que depende de la SECREDUC y desde esta instancia bajan los planes y orientaciones a los Departamentos Provinciales de Educacin (DEPROV) de Valdivia y Osorno. Desde los DEPROV se tiene la responsabilidad directa de trabajar el PEIB con las escuelas focalizadas en el Programa Orgenes establecimientos en los que ya se trabajaba en tal sentido antes de la llegada del Programa--. Se trata de una coordinacin ms estrecha entre los supervisores y las escuelas para abordar y llevar a cabo los compromisos indicados en el PAS (que tiene caractersticas de un plan anual de accin), en el que estn involucrados directamente docentes y directivos de los establecimientos, as como tambin los sostenedores. Adems, involucra a los Asesores Culturales de las escuelas, quienes se han incorporado a partir de este ao. En definitiva, la coordinacin pasa por esos distintos niveles para dar cumplimiento de las metas, donde las lneas de accin del PEIB estn tambin relacionadas con otras prioridades propias y ms generales, por ejemplo, ejecucin y rendicin de proyectos110, la contextualizacion de currculo, avances en la prueba SIMCE, entre otros. La coordinacin a nivel regional que estableci el MINEDUC como equipo de trabajo, que involucra los DEPROV, supervisores y coordinadores del sector y zona es calificada de muy buena, existiendo satisfaccin por la forma en que se ha dado entre ellos. Se trata de una coordinacin poco conocida que se vincula con el tema de relaciones humanas (primero reciproca, para tener buena comunicacin de relacin humana y socializacin permanente), lo que contribuye a generar un buen clima laboral, pues hay que articular las actividades propias del MINEDUC y las del Programa Orgenes, lo que demanda esfuerzos adicionales ya que se visualiza a Orgenes como un programa que
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En el marco del Programa Orgenes, las escuelas trabajan anualmente una iniciativa de un aporte de 500.000 mil pesos.

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tiene su disciplina de accin definida, pero no asume en su totalidad lo otros requerimientos propios que tiene el Ministerio, como por ejemplo el sistema de aseguramiento de la calidad de gestin escolar, el tema de modelo de gestin escolar, el SIMCE (que se aborda sin profundizar). De esta situacin emergen dos inconvenientes: i) los encargados del PEIB deben cumplir adems otras funciones que, al estar enmarcadas en programas o actividades distintas y con sus propios objetivos y actividades, se les hace difcil articularlas y compatibilizarlas por el nivel de demandas (reuniones, viajes, informes diversos, etc.); y ii) se colige de lo anterior falta de personal para un trabajo ms coordinado y en profundidad en las escuelas, que lo sealan expresamente. Si bien por un lado la coordinacin del PEIB se evala bien, por otro se plantea deficiencias debido a que los supervisores deben abordar otros temas educativos (planes de aseguramiento, mejoramiento de lenguaje y comunicaciones, por ejemplo) y atender las demandas de la coordinacin regional del Programa Orgenes (solicitud de informacin, consulta sobre algn proyecto o situacin emergente), impidiendo un mayor involucramiento. Ahora bien, todo indica que la coordinacin del sub-componente PEIB con el Programa Orgenes es ms bien de tipo coyuntural y emergente (solicitud de informacin, consultas sobre situaciones diversas), que es consistente con el contexto presentado inicialmente. 2. Resultados de la Coordinacin

Los resultados se vinculan a dos elementos. En primer lugar, tiene que ver con la lgica institucional que se relaciona con los aspectos administrativos del Programa, es decir que funcionen bien, que exista una buena coordinacin provincial y con los niveles regional y nacional, uso de los recursos, seguir las orientaciones, que se cumpla con la capacitacin programada, entre otros. Pero tambin se vincula con una lgica sociocultural, es decir que las escuelas se vayan incorporando de una manera ms comprometida e ir mostrando productos en el tiempo, en lo cual se ha tenido buenos resultados; los que se relacionan, por ejemplo, con incorporar normativas culturales propias (iniciar una jornada con una rogativa mapuche) en las formas de trabajo y temas culturales al currculo, a veces desconocidos por la propia comunidad. Esto ltimo genera resistencias tanto de la comunidad como de los docentes porque no logran entender el impacto sobre los aprendizajes. Otros logros es el grado de compromiso del equipo PEIB en la actividad de capacitacin, el cual ha preparado y realizado estas actividades sin contratar personal externo; como durante el ao 2003 en que realizaron 8 Jornadas sobre: relaciones escuela-comunidad, cultura mapuche, currculo, nociones de tiempo y espacio, entre otros. Es decir, se trata de un compromiso que comprende desarrollar conocimientos y transmitirlos, que excede una supervisin en las lgicas antes expuestas y que se puede catalogar de una buena prctica111 para repensar las prcticas pedaggicas, lograr visiones ms transversales de la educacin, generar voluntades y dilogo. Se aprecia que los resultados de la coordinacin se pueden tipificar como internos, es decir son la resultante de la interaccin de quienes tienen a cargo el PEIB en las diferentes instancias regionales-provinciales del MINEDUC; y no surgen de una coordinacin externa entre MINEDUC-PEIB con el Programa Orgenes. La coordinacin externa es escasa, pero existen razones objetivas por el hecho de la dispersin que tiene la institucionalidad del tema en la regin: la coordinacin del programa Orgenes funciona en Valdivia, nosotros funcionamos en Puerto Montt, la CONADI funciona en Osorno, eso hace que nos dispersemos en las funciones y mucho de los temas ms tcnicos, la concertacin ms tcnica respecto del programa se hace a travs del
Al respecto uno de los entrevistado seal: nos juntamos, hicimos nosotros mismos las secuencias, somos capaces y lo aplicamos. Despus vino la evaluacin de los profesores, que evaluaron muy bien y aprendieron mucho sobre temas mapuches. (Algunos inicialmente) tenan un rechazo, nos dimos cuenta despus que era una cosa de temor, haba mucho rechazo, incluso haban insultos, malos tratos, haba que tener mucho criterio profesional para poder enfrentar ese tipo de situaciones.
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Delegado provincial de Valdivia tambin, es una extensin muy relevante desde el punto de vista de los que estamos en el programa ac, no obstante el tema financiero esta centralizado ac, lo que no es transferencia al INDAP, a Salud o a educacin. Es una ejecucin financiera del programa. 3. Operatoria del PEIB

Como se indic, el PEIB funciona bastante autnomamente del resto del Programa Orgenes, a travs de las estructura regional y provincial del MINEDUC, siendo est ltima la que se vincula de manera mas directa con las escuelas focalizadas. No se seala explcitamente, por parte de los diferentes actores que intervienen en el PEIB, de qu manera e instancias de coordinacin con el Programa Orgenes (salvo en lo relativo a consultas e intercambio de informacin), sealndose solo que se han realizado una serie de reuniones de tipo evaluativas en comunidades en que han participado representantes de otros componentes. El actor Municipalidad aparece ausente a pesar de ser sostenedor de establecimientos educacionales. Su vnculo con Orgenes es de tipo funcional para canalizar recursos. Situacin que escapa al Programa y que radica esencialmente en las debilidades tcnicas de los DAEM de las Municipalidades de las comunas rurales. Sin embargo, tambin se indica que el Programa Orgenes adolece de la debilidad de no haber establecido nexos de comunicacin con estas. La vinculacin de las comunidades indgenas con el PEIB no es homognea. Por una parte, se seala que se est dando una participacin de las comunidades que no se haba dado antes y que tienen la posibilidad de participar e incidir en el currculo, aunque no se convencen de ello; y por otra parte, se visualiza la incorporacin de las comunidades en un futuro y que va a depender del grado de desarrollo de estas. En esto no hay una contradiccin, corresponde a la diversidad de experiencias de los actores que intervienen, las realidades en las que les corresponden actuar, cmo asumen la ejecucin del PEIB, entre otros. Siendo lo rescatable que existan experiencias en que comunidades que se vinculen a los procesos educativos, ms an si estos se orientan hacia la interculturalidad. Es importante destacar opiniones de Directores de establecimientos en el sentido de que hace falta mayor coordinacin entre los sub-componentes. O sea que no slo educacin o la escuela hicieran su trabajo, sino que esto fuera acompaado de los otros componentes, de tal manera que el tema educativo se vea como parte del desarrollo integral de las comunidades. La articulacin entre el PEIB y la CONADI es escasa y de carcter no permanente, representantes de ambos subcomponentes se han encontrado en Jornadas de Capacitacin donde personal de la CONADI ha tenido rol de facilitador, como tambin se han integrado a algunas actividades realizadas en las comunidades, pero eso ha sido durante el 2004 y 2005. Situacin que se ubica en lnea que el Programa ha ido de menos a ms (el programa se ha ido construyendo en el camino). Diversos actores interrogados coinciden en que dicho organismo tiene un rol importante que cumplir por ser un interlocutor vlido y nexo entre el Estado y las comunidades, as como tambin en la promocin de la cultura y lengua mapuche (contribucin poderosa)112, contribuyendo de esta manera a potenciar la EIB. 4. Aporte regional y local al PEIB

El aporte desde los niveles regional y provinciales al PEIB hay que contextualizarlos en el hecho que las comunidades y las escuelas existen visiones del mundo distintas, que se expresan, por ejemplo, en que son dos realidades en las cuales los alumnos deben vivir o transitar con tiempos y parmetros distintos. La escuela tradicionalmente no da cuenta de estas situaciones, por lo que los docentes tratan a lo nios como un alumno ms y
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recuperar la lengua (...) no es un problema lingstico sino social, entonces mientras no se vuelva hablar al interior de las comunidades, al interior de las familias, al interior del lof, yo creo que va hacer muy difcil lograr lo otro (los objetivos del PEIB).

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no como un alumno diferente que proviene de una localidad indgena donde hay otra forma de vida, otro estilo, otra cosmovisin. Situacin que no contribuye a que los nios estn mejor preparados para funcionar en dos realidades, generndose un choque cultural, especialmente cuando deben enfrentar el medio urbano una vez que terminan el 8 bsico. Esta situacin se est abordando a travs del PEIB, pero es un proceso que comienza, faltando ms dilogo con las comunidades para ir superando estos inconvenientes y colaborar para que este fenmeno se vaya expresando de manera menos intensa o traumtica. En tal sentido se constata que las comunidades tienen la pertinencia para escuchar pero no logran an una comprensin real de este fenmeno. Pero adems se estn impulsando cambios en los docentes para que confluyan con la comunidad en la necesaria interculturalidad de la educacin en este contexto. Sin embargo, con los docentes no ha sido un proceso exento de problemas, porque estos no lograban acomodarse al nuevo contexto debido a que han sido formado para otras situaciones y estructuras de funcionamiento, en lo cual la incorporacin de los asesores culturales ha sido de gran apoyo. Cabe destacar que en la implementacin de los cambios que implica la aplicacin del PEIB, no se ha contado con el apoyo de las organizaciones gremiales de los profesores. 5. Especificidad: Posicionamiento del PEIB en instancias educativas.

En cuanto a los establecimientos educacionales, el mayor o menor posicionamiento del PEIB se puede evaluar a partir de la capacidad de integrar el programa a los proyectos de las escuelas y que adems se refleje en las actividades que esta desarrolla. Al respecto se plantea que no existe una situacin homognea, algunos han dado resultados y otros no, y uno lo puede ver a simple vista cuando conversa con los directores, con los profesores de las escuelas, ah ve donde los proyectos educativos se elaboraron como corresponda, con participacin de las comunidades principalmente. Sin embargo, es necesario puntualizar que la elaboracin de los Proyectos Educativos Institucionales de las escuelas excede un itinerario o la participacin de diversos actores en l, es necesario que existan capacidades tcnico-polticas para tomar y adaptar las orientaciones que entrega el MINEDUC a una determinada realidad y, consecuentemente, plantear objetivos y actividades que apunten a una educacin pertinente en este caso apropiada y adecuada a un contexto de pueblos indgenas y de calidad, acerca de lo cual los entrevistados no se explayan. Se plantea que el MINEDUC tiene capacidad instalada, entre otras cosas, para el desarrollo de proyecto educativos institucionales de las escuelas; pero esto hay que contrastarlo con la realidad nacional en cuanto a que los planes educativos de las escuelas y sistemas educativos municipales adolecen de muchas deficiencias, especialmente en comunas pobres debido a las carencias tcnico-polticas de las stos, as como tambin por la falta de personal de las instancias del MINEDUC, a lo que no escapa la X Regin. Lo relevante es que el tema de la EIB est instalado y existen establecimientos que estaran bien posicionados, que pueden servir de incentivo como experiencias a replicar. 6. Conceptos que guan el PEIB y cmo se expresan

Se plantea que los conceptos que guan el PEIB son: i) desarrollo de identidad del pueblo mapuche, y ii) revitalizacin de la lengua. No se indica cmo estos conceptos se expresan en los planes de las escuelas y el proceso educativo en temas especficos. S se seala que de acuerdo a situaciones particulares de algunas comunidades se est trabajando fuertemente el desarrollo de la lengua y van a poder avanzar mucho ms. No se plantea como conceptos bsicos que deberan estar presente en el PEIB y los planes de las escuelas: Pertinencia, Comunidad, Territorio y Gnero. Sin embargo, todos los entrevistados indican, al referirse a aspectos ms generales del Programa Orgenes y PEIB, lo importante de tener en consideracin que los objetivos y acciones deben tener tomen en cuenta la pertinencia y la comunidad est presente ms bien como un referente con el cual hay que interactuar.

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Lo ms probable que la poca relevancia de estos conceptos se vincule con las dificultades iniciales que tuvo la implementacin del Orgenes en la Regin, entre ellas la confusin y falta de conocimientos acerca de sus objetivos y alcances, que de manera concreta se expres en la ausencia de una adecuada socializacin del Programa (ahora la gente lo comprende despus de 3 aos). 7. Contenidos: Aspectos o contenidos que agrega el PEIB al currculo nacional.

Los contenidos derivan de los temas indicados en el punto precedente, pero que son abordados con distintas estrategias, como por ejemplo: mediante la elaboracin de planes y programas propios en algn subsector, elaboracin de unidades didcticas incorporadas al currculo escolar o a travs de material didctico; dependiendo de la realidad de los establecimientos. Estas tres lneas de accin marcan el nivel de avances de las escuelas, aquellas que tienen programas propios estaran en un nivel ms avanzado, despus las que realizan elaboracin de unidades didcticas y, finalmente, aquellas que elaboran material didctico. Se aprecia una consistencia de opinin con el nivel central del PEIB en cuanto a categorizar las escuelas focalizadas del PEIB en tres grupos. Sin embargo, se echa de menos qu temas especficos plantean esos contenidos, se hace mencin que inicialmente el programa se centr en un tema histrico o manifestaciones culturales (ceremonias, bailes), pero no queda claro cmo ha evolucionado este aspecto al presente. 8. Evaluacin. Existencia de instrumentos y estado de avance.

La evaluacin se realiza mediante dos formas: i) la supervisin directa, y ii) jornadas con participacin de profesores y asesores culturales. No existiendo otros instrumentos que permitan evaluar la aplicacin del PEIB en el aula y los aprendizajes, como tambin la replicabilidad o aplicacin de la capacitacin docente. No se menciona mediante qu instrumentos se hace la supervisin directa y qu cambios o reforzamientos conlleva (se supone que una supervisin debe seguir una pauta o itinerario). Por su parte las jornadas evaluativas tienden a quedarse en aspectos generales y al estar presente otros actores (dirigentes de comunidades, representantes de Consejos de Lonkos), refuerza los aspectos generales y dificulta una profundizacin ms tcnica de los temas a evaluar. Sin desmerecer las jornadas evaluativas, este medio tiene las limitaciones indicadas pero cumplen con socializar lo que est ocurriendo en las escuelas focalizadas y permiten recibir opiniones, percepciones y recomendaciones; as como generar compromisos. En definitiva, faltan instrumentos ms perfeccionados para los impactos de la aplicacin del PEIB. 5.4.1.11 Acciones desencadenantes A) Grado de cumplimiento. Logros y dificultades.

Todo lo propuesto para desarrollar en la I Fase del Programa Orgenes en el sub-componente PEIB se ha cumplido. Ahora bien, el problema se plantea en cuanto a futuro e impacto, por una parte si lo realizado va a tener continuidad, que en gran medida depender de la respuesta que existe en las comunidades y familias mapuche y, por otra parte, de las consecuencias de lo realizado. Curiosamente se le otorga una menor importancia en esto a las escuelas, en circunstancias que debera ser a la inversa, es la escuela la que debe liderar el proceso educativo y la aplicacin del PEIB, teniendo la capacidad de convocatoria y de aunar esfuerzos y voluntades para su xito, continuidad y desarrollo; cobrando validez lo manifestado en el sentido que las polticas educativas que se estn desarrollando hay trabajarlas con la autoridad tradicional, de tal manera que ellos ayuden a potenciarlas y lograrlas.

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Programa Orgenes 9. Coordinacin: Ambitos o temas en que se vincula con instancias regionales del P.O.

Existen instancias de coordinacin regional, pero no tienen un mayor impacto en el PEIB pues todas las directrices y financiamiento provienen desde el nivel central hacia la SECREDUC y DEPROV. Existe un gabinete regional que lo preside el Intendente y en el que participan los SEREMI y Directores de Servicios, el cual opera en trminos sectoriales donde el sector Educacin informa acerca de temas relevantes, entre ellos el desarrollo del PEIB, generndose un anlisis y discusin para resolver problemas importantes. Por su parte, las instancias provinciales (supervisores) manifiestan que no participan de reuniones de coordinacin con Orgenes. 10. Cambios y aportes que incorpora Orgenes al PEIB.

Se considera como lo ms importante la vinculacin que desarrolla la escuela con las comunidades. En esto se realza la figura y accin de los asesores culturales, ya que estos canalizan las aspiraciones de las comunidades en materia de educacin, que normalmente tiene el respaldo de la autoridad indgena, que se traduce en el hecho que el conocimiento mapuche este inserto en la escuela ahora con mayor propiedad. Otro aporte es la incorporacin de los profesores a la EIB, ya que la mayora no son mapuches y no poseen ese conocimiento. Otros aportes que se valoran del Programa Orgenes son: los elementos tecnolgicos (computadores, data, seal satelital, etc.) y el material didctico entregado a las escuelas. Se tiene claro que ha existido un esfuerzo por el gran aporte en recursos para las escuelas, y se espera que todo esto sea una contribucin al mejoramiento de los aprendizajes, y que estos sean significativos y redunden en un mayor rendimiento. 11. Visin general de Orgenes

En trminos generales, se considera que Orgenes es una contribucin al tema de los pueblos originarios, hacindose justicia al resaltar su cultura y mejoramiento de sus condiciones de vida. 12. Recomendaciones para la II Fase de Orgenes

Las recomendaciones surgidas del anlisis de las entrevistas se pueden sintetizar en: b. En relacin al Programa en general ? Se debera focalizar todos los componentes en una comunidad, no como hasta ahora que, por ejemplo, el PEIB no est presente en todas las comunidades focalizadas. ? Mayor relacin y coordinacin entre los componentes, primando un enfoque en que la comunidad sea vista como objeto de desarrollo integral. En relacin al PEIB: ? Las escuelas son diferentes por lo que hay que repensar las lneas de accin, intentando particularizar situaciones y diferenciar su aplicacin. ? Evitar que los profesores se ausenten mucho de sus establecimientos por el perfeccionamiento peridico. ? Para cada lnea de accin EIB debiera fijar en forma especfica productos y logros a alcanzar.

c.

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? Que el MINEDUC contrate mayor nmero de recursos humanos, flexibilizando sus normas y fundamentalmente que el ministerio se adapte a las particularidades del Programa Orgenes.

5.4.1.12 Conclusiones 2. Aspectos tcnico-polticos

Una conviccin que surge durante el desarrollo del estudio, especialmente de las entrevistas y observacin durante las visitas a terreno, es que no hay en el sistema educativo chileno (en educacin bsica y media) suficiente personal especializado en EIB. Es un tema relativamente nuevo para el Estado chileno, cuya institucionalidad educativa ha implementado polticas y programas orientados a homogenizar educativa y culturalmente a la poblacin del pas, sin considerar las particularidades y multiculturalidad de ella. Sin dudas que una dificultad maciza como esta influye y repercute en el proceso de diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de un programa de envergadura y que se debe aplicar en 5 regiones donde habitan tres pueblos indgenas. Este constituye el nudo central que explicara el feble diseo del PEIB (Marco Lgico) y las dificultades de su implementacin en regiones y en los 160 establecimientos educaciones ubicados en territorios donde habitan los tres pueblos indgenas destinatarios del Programa Orgenes. Para el PEIB el Programa Orgenes ha significado un importante impulso que, como se seal, ha logrado tener un formato de proyecto y una institucionalidad propia (Coordinacin Nacional). Sin embargo, la formulacin de un Modelo de EIB que comprenda la diversidad cultural de los pueblos indgenas, de acuerdo con la documentacin consultada y las entrevistas realizadas, est en construccin originando en su ejecucin en regiones y provincias disimilitudes en sus avances y formas de implementacin. A 10 aos de la creacin del Programa correspondera, en nuestra opinin, que ya existiera una propuesta de modelo ajustado a las condiciones regionales y particularidades de los pueblos indgenas. Sin embargo, hasta antes de Orgenes el PEIB tena una relevancia menor al interior de la unidad de Educacin Rural, entonces se puede afirmar que los inconvenientes son una manifestacin de una crisis de crecimiento, que se suma a la falta de profesionales especialistas. As, para ilustrar lo anterior, al analizar los objetivos del PEIB (2005), llama la atencin que el elemento especfico educacin intercultural est poco desarrollado en cuanto a lo que se desea lograr. Su formulacin podra corresponder a cualquier programa educacional, con excepcin del objetivo general. El peso de la educacin nacional es tan fuerte que los objetivos vinculados a la interculturalidad aparecen desperfilados113. El Programa Orgenes constituye la ocasin y los recursos para visibilizar e implementar la EIB. Aparejado con lo anterior, hacer emerger en el contexto educativo la existencia, realidad y particularidades socio-culturales de los pueblos indgenas; aspectos que se van incorporando al proceso educativo mediante la contextualizacin de contenidos, enseanza y prctica de tradiciones y costumbres con el apoyo de asesores culturales; y la participacin de la comunidad como situaciones comunes en todas las regiones. Tambin se destacan avances en otros aspectos pero de manera desigual: formulacin de planes y programas, diseo de materiales de apoyo y elaboracin de ciertos contenidos ms acotados por parte de las escuelas; lo que resume los avances y estados diversos de los establecimientos. La promocin de la participacin de la comunidad constituye un eje importante del PEIB, pero que tambin tiene sus dificultades cuya causa est en que los equipos docentes no estn habituados a que la comunidad tenga ingerencia en el quehacer educativo. Como se seal, en una gran mayora de los establecimientos del pas la participacin de la comunidad se considera y se reduce a pedir la opinin a los apoderados en reuniones y solicitar aportes para actividades y mejoramientos diversos. Forma utilitaria que no genera un proceso ms profundo sobre ideas y propuestas, cmo la comunidad puede integrarse a ellas y participar del proceso educativo de sus hijos, as como tambin aprovechar de los conocimientos de la escuela para beneficio personal y comunitario. El PEIB intenta
113

Situacin similar se observa en la formulacin del Marco Lgico del Programa Orgenes.

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involucrase en esta perspectiva de dos formas, por una parte, incorporando el asesor cultural que debera ser elegido por la comunidad para que coadyuve al proceso educativo, como tambin mediante actividades conjuntas escuela-comunidad que se orientan a afirmar los lazos entre ambos instancias mediante la celebracin de tradiciones y costumbres. Sin embargo, an falta para que la participacin sea un situacin habitual y corriente en las escuelas, en todas las regiones se aprecia una falta de vinculacin de los profesores con la comunidad, pero tambin en cada una se manifiestan avances y tendencias a participar, en lo que mucho tiene que ver la disposicin del equipo docente. Un ltimo aspecto no menor es que el PEIB no posee instrumentos de evaluacin cualitativos y de impacto. La importancia de esto radica en que los objetivos que se plantea alcanzar pueden estar vinculados y ser efectos de otras iniciativas pedaggicas del MINEDUC en el marco de la Reforma Educacional, por lo que dichos instrumentos deben orientarse a conocer cmo y en qu medida la EIB aporta al logro de los objetivos del Programa. 3. Aspectos orgnico-institucionales

Como el PEIB estaba iniciado desde antes que existiera el Programa Orgenes, su funcionamiento orgnico no ha cambiado en lo sustantivo, es un programa del MINEDUC y opera bajo esa lgica, siendo lo que le da sustentabilidad. Por lo que la articulacin con Orgenes es ms bien de carcter funcional, en la medida que le ha permitido tener mayores recursos y ampliar sus acciones. Se advierte que su relacin con el PO es para dar cuenta de las actividades realizadas, uso de recursos y analizar aspectos generales de poltica educacional. A esto contribuye que la unidad de Educacin y Cultura de la Secretara Ejecutiva es en la prctica una instancia que supervisa lo realizado con una capacidad menguada de interlocucin al estar solo compuesta por un profesional. El diseo de la estructura orgnica funcional del sub-componente al interior del PO es adecuada, pero habra que impulsar cambios hacia una mayor y efectiva coordinacin PEIB-Programa Orgenes, por cuanto de las entrevistas realizadas se concluye que el PEIB se articula principalmente con las instancias del MINEDUC (Subsecretara y Divisin), lo que no es cuestionable, pero la coordinacin fuera de ese mbito tiene ms bien carcter secundario, limitndose las posibilidades de aportar a la Educacin desde otras experiencias, lo que puede contribuir a un mayor impacto del Programa Orgenes una vez concluido. El sistema de funcionamiento del Programa resulta muy burocrtico, debido a las exigencias del BID; esto complejiza y demora el funcionamiento del sub-componente ms an cuando este se debe regir por el calendario escolar. Desde el sub-componente se visualiza a la Secretara Ejecutiva del Programa exenta de condiciones de gerenciamiento, es decir con capacidad de articular y relacionar los diversos componentes de manera que la integralidad se expresa en los objetivos y acciones de cada uno de ellos. 5.4.1.13 Recomendaciones generales En esta parte se harn recomendaciones generales al sub-componente, y separadamente se proceder a presentar sinteticamente las recomendaciones por regiones. A) Aspectos tcnico-polticos ? Es necesario contar con un plan ms bien permanente de formacin y capacitacin hacia funcionarios de las estructuras del MINEDUC de las entrevistas emergi con claridad falta de

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solvencia tcnica--, encargados y supervisores, as como tambin dirigido a los equipos docentes. Pero tambin habra que considerar una capacitacin o a lo menos una sensibilizacin hacia los sostenedores (Alcaldes, Jefes DAEM y sostenedores en general) para que cumplan un rol facilitador y de promotores del EIB. Todo lo cual debe estar acompaado de una evaluacin cualitativa y de impacto. ? Habra que evaluar la posibilidad de establecer 3 propuestas de EIB que comprenda tres grandes aspectos: i) caractersticas, objetivos y contenidos de un modelo general, ii) objetivos y contenidos especficos de una EIB adaptada a cada pueblo indgena, y iii) propuestas y contenidos que cada escuela, segn sus capacidades, pueda incorporar como aporte especfico a la EIB. Dada la falencia de profesionales especializados y las caractersticas de la gran mayora de las escuelas rurales del pas, no resulta viable que cada establecimiento elabore sus propios planes y programas, correspondiendo en el actual momento del desarrollo de la EIB ser ms bien normativo y concentrar los esfuerzos y conocimientos en propuestas que ms bien deban ser aplicadas pero dejando margen de flexibilidad para la innovacin y aporte local. Elaborar y aplicar instrumentos de evaluacin de cualitativos y de impacto de la EIB. De manera que se pueda ir avanzando en el modelo EIB, pero tambin evaluando en cmo impactan las acciones que se implementan para ir produciendo los cambios y ajustes necesarios. Se trata que sea un proceso dinmico y multidireccional, que no apunten solamente a los aprendizajes logrados sino que tambin a cmo impacta este programa en la mantencin y fortalecimiento de las identidades y culturas indgenas. Finalmente, se observa que el funcionamiento de las escuelas con PEIB es dismil, siendo recomendable una focalizacin al interior de la focalizacin de escuelas, para disminuir las brechas actualmente existentes entre los 3 tipos de establecimientos educacionales, de manera que al concluir el Programa Orgenes estos estn en situaciones similares. Continuar promoviendo la participacin de la comunidad, rompiendo la coraza de las escuelas y aminorando las desconfianzas del entorno. Todo ello en la perspectiva de lograr un involucramiento de la comunidad en el proceso educativo de los nios, que tambin aporte a interculturalidad y ejerza un cierto control ciudadano sobre la calidad de la educacin. A su vez la comunidad se pueda beneficiar de conocimientos de la escuela y utilizar su equipamiento e instalaciones como aporte a su propio desarrollo social, econmico y cultural.

B)

Aspectos orgnicos institucionales

En lo sustantivo se recomienda: ? Que la Secretara Ejecutiva tenga mayor capacidad de coordinacin para que se contribuya desde diversas pticas y experiencias a potenciar el PEIB, as como tambin otorgarle mayor integralidad; para lo cual se requiere hacer funcionar el sub-componente de acuerdo al diseo orgnico existente. Procurar aligerar la administracin del sub-componente disminuyendo las dificultades burocrticas y tomar en consideracin que las acciones se ejecuten durante el ao acadmico. Evitar los cambios en las programaciones en las regiones pues perturba y dificulta la ejecucin de las actividades del PEIB.

? ?

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5.4.1.14 Recomendaciones por Regiones (sntesis) A. Regin de Tarapac

En relacin al Programa Orgenes en general: ? ? ? Mayor integralidad de los componentes y que todos estn presentes en las comunidades, para generar mayor integracin e proyeccin para la continuacin en el tiempo. Dejar capacidades instaladas, en aquellos aspectos que las escuelas pueden contribuir. Desarrollar las capacidades tcnicas de las personas que hacen el acompaamiento a las comunidades. Visualizar la participacin como un dilogo ms permanente con la comunidad Formacin de lderes en las comunidades. Mayor coordinacin con el nivel central, porque cambian las programaciones. Menos intervencin poltica, ya que dificulta el desarrollo del programa.

? ? ? ?

En relacin al PEIB: ? ? ? ? ? ? ? B. Fortalecer la participacin comunitaria en las escuelas. Avanzar en las adecuaciones curriculares. Enfasis en generacin de capacidad en la docencia para realizar proyectos de mejoramiento educativo que incluya la EIB. Acordar con las Municipalidades disminuir la rotacin docente. Coherencia en el accionar de las actividades a largo plazo, es decir sustentabilidad. Administracin delegada de los recursos. Incorporar a nuevas escuelas.

Regin de Antofagasta

En relacin al Programa Orgenes: ? Realizar una programacin central, pero con un espacio para iniciativas y propuestas desde las regiones. Mayor difusin hacia los beneficiarios para otorgarle mayor proyeccin al Programa.

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? Impulsar un fortalecimiento y apropiacin de las comunidades y sus dirigentes de la experiencia.

Las recomendaciones especficas hacia el PEIB: ? ? ? ? ? ? ? C. Incluir un enfoque de integracin a la escuela e incorporar la enseanza media en Calama. Que los proyectos de cultura sean concursables y no distribuidos por comunidad, apoyando las mejores iniciativas. Incorporar a Alto de El Loa que cuenta con menos recursos. Realizar evaluaciones y seguimiento a lo implementado y ejecutado. Aportar ms material didctico. Fomentar metodologas innovadoras en el aula, orientadas hacia una educacin interactiva. Algunos entrevistados recomiendan incorporar la educacin pre-bsica.

Regin del Bo-Bo

En relacin al Programa Orgenes: ? ? Tener en consideracin la opinin de las comunidades respecto de la nueva focalizacin de la II Fase. El Programa Orgenes podra aportar abordando tambin algunos problemas sociales en las comunidades.

Recomendaciones especficas en relacin al PEIB: ? ? ? Realizar las capacitaciones de los docentes por comuna, considerando las particulares de cada una. Aplicar algn instrumento que permita establecer prejuicios y discriminaciones por parte de los docentes. Antes de invertir recursos tener grados de claridad respecto de las requerimientos priorizados de las comunidades.

D. Regin de La Araucana Sobre el diseo general del PEIB Orgenes, tanto en sus objetivos como su estructura institucional: ? ? Implementar unificadamente el PEIB de manera transversal, para evitar problemas de instalacin al eliminar en la prctica las categoras de PEIB Orgenes y PEIB Permanente. Impulsar el estudio de la lengua entre los docentes.

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? Mayor coordinacin e interaccin operativa con los otros componentes de Orgenes, para lograr: i) que los ejecutores tengan una visin panormica del Programa Orgenes, ii) los componentes se pueden retroalimentar de sus respectivas experiencias, y iii) optimizar recursos. Promover una mayor participacin de los diversos actores del PEIB en el diseo y la implementacin de la II Fase del Programa Orgenes. Contar con ms supervisores para reducir el nmero de Escuelas que cada uno debe supervisar. Propender a que coincida la focalizacin de las comunidades beneficiarias del Programa Orgenes con la focalizacin de las Escuelas adscritas al sub-componente PEIB. Fomentar una mayor integracin entre componentes. Impulsar un enfoque integral: potenciando un modelo de educacin dirigido al mejoramiento de la comunidad y su entorno, articulado con un sistema de educacin que implique la aplicacin de conocimientos en la resolucin de problemas en la comunidad

? ? ? ? ?

Dimensin institucional sugiriendo la descentralizacin del Programa y la inclusin de nuevos actores: ? ? Gestin regional del Programa mediante la aplicacin conceptual, tcnica y legal de la descentralizacin del Estado. Mayor vinculacin con las Municipalidades como actores importantes del PEIB en el mbito comunal.

Nuevas reas para la inversin de recursos. ? ? ? Capacitacin: Junto con destinar recursos para ampliar y mejorar la capacitacin, es necesario realizar un seguimiento de los resultados de estas, para ello: ? El proceso de supervisin acompaado de una evaluacin formativa. ? ? Participacin: ? Potenciar el rol y vinculacin del profesor con la comunidad. Actividad similar a la anterior, pero dirigida y adaptada a los asesores culturales. Propender a evitar una alta rotacin de docentes capacitados. Destinar mayores recursos para infraestructura para instalar los equipamientos. Contratacin de supervisores que tengan como requisitos experiencia en terreno y capacidad tcnica en EIB. Vinculado con lo anterior, generar planes formativos y capacitacin, que contemplen pasantas, dirigidos a profesores, supervisores y asesores culturales.

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? ? E. Potenciar la figura del asesor cultural y otorgar una remuneracin acorde con las responsabilidades que han ido asumiendo y el tiempo de dedicacin. Potenciar la participacin de la comunidad en la Escuela, aplicando las normativas y propuestas del MINEDUC.

Regin de Los Lagos

En relacin al Programa Orgenes en general: ? ? Se debera focalizar todos los componentes en una comunidad. Mayor relacin y coordinacin entre los componentes.

En relacin al PEIB: ? ? ? ? 5.4.2 Las escuelas son diferentes por lo que hay que repensar las lneas de accin, intentando particularizar situaciones y diferenciar su aplicacin. Evitar que los profesores se ausenten mucho de sus establecimientos por el perfeccionamiento peridico. Para cada lnea de accin EIB debiera fijar en forma especfica productos y logros a alcanzar. Que el MINEDUC contrate mayor nmero de recursos humanos. Sub-componente Promocin del Desarrollo de la Cultura y el Arte Indgena

La promocin de la Cultura y Arte Indgena ha sido un mbito de accin de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI)114, desde que esta institucin comienza a operar a mediados de la dcada pasada. Las funciones de esta Corporacin vinculadas a aspectos culturales son: ? ? Promover la cultura e idiomas indgenas y sistemas de educacin bilinge. Velar por la preservacin y la difusin del patrimonio arqueolgico, histrico y cultural de las etnias

Para cumplir con estas funciones, la CONADI posee en su estructura una Unidad de Cultura y Educacin que desde hace dos aos est a cargo de don Jos Calfuqueo Nahuelpan. Adems, en cada oficina regional existe una unidad que se ocupa del tema. Estas unidades, nacional y regionales, fueron establecidas desde que la Corporacin comenz a funcionar y desde entonces hasta el ao 2002 lo hizo mediante un Fondo de Cultura y Educacin cuya finalidad es: ? ? Promover el reconocimiento y respeto de las culturas e idiomas indgenas a travs de la proteccin de su patrimonio cultural. Apoyar la formacin de profesionales indgenas, mediante post-ttulos y post-grados.

114

Institucin pblica descentralizada y especializada. Creada en 1993 con la promulgacin de la Ley Indgena 19.253, depende administrativamente del Ministerio de Planificacin y Cooperacin. La CONADI se encarga de la promocin de polticas que fomentan el desarrollo integral con identidad sociocultural de los Pueblos Indgenas de Chile, en un contexto de relaciones interculturales (www.conadi.cl)

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? ? Definir y establecer una poltica y un sistema de Educacin Intercultural Bilinge en el pas. Subsidiar el financiamiento de la residencia estudiantil para alumnos indgenas de Educacin Superior.

Con la puesta en marcha del Programa Orgenes el sub-componente Promocin del Desarrollo de la Cultura y el Arte Indgena qued bajo la responsabilidad de esa Unidad de la CONADI, en coordinacin con la Divisin de Cultura del Ministerio de Educacin que actualmente est adscrita al Ministerio de Cultura en calidad de co-ejecutor. El objetivo de este sub-componente es: es valorar la identidad cultural de los pueblos aymar, atacameo y mapuche y contribuir a divulgar su aporte a la sociedad115. Este sub-componente organiza sus acciones en base a tres tipos de actividad: (i) Proyectos concursables de cultura y arte dirigido a favorecer a las comunidades indgenas, (ii) Propuestas culturales comunitarias donde existen escuelas que participan del PEIB, y (iii) Organizacin y desarrollo de una bienal de arte y cultura y eventos conmemorativos del Da Nacional de los Pueblos Indgenas116. 5.4.2.1 Poltica y gestin del Sub-componente Cultura Para el diseo de poltica y gestin del sub-componente, la Unidad de Cultura y Educacin de la CONADI cuenta con un Comit Tcnico117 que debera definir, por una parte, las orientaciones y contenidos a desarrollar y, por otra parte, promover el seguimiento a nivel regional y local de la implementacin de las actividades. Pero en trminos de la gestin cotidiana del sub-componente, este Comit no ha funcionado a lo menos en los ltimos dos aos118, radicando la responsabilidad de la gestin en la CONADI. Sin embargo, existen vnculos extra institucionales con organismos que trabajan el tema Cultura (por ejemplo, Universidades). Como ya se seal, el objetivo del sub-componente es valorar la identidad de los pueblos indgenas, sin embargo, no se han explicitado resultados esperados del conjunto de acciones programadas en trminos cualitativos y de impacto. Aprecindose que solo existe una cuantificacin de actividades y criterios financieros para ellas (nmero de proyectos y montos mximos y promedios), as como tambin un conjunto de criterios de elegibilidad de los proyectos por cada actividad central y fijacin de reas temticas a considerar. La excepcin a lo anterior la constituyen la actividad propuestas culturales comunitarias vinculadas a escuelas con PEIB, que esboza un objetivo: potenciar el desarrollo cultural y artstico indgena y fortalecer el trabajo comunidad-escuela. 5.4.2.2 Evaluacin de la direccin poltica del programa Se seal que la direccin poltica y gestin del sub-componente radica en la CONADI, la que para llevar a cabo la gestin regional en comunidades se apoya en promotores culturales, quienes asisten la formulacin y gestin de los proyectos e iniciativas culturales. Estos promotores han sido contratados durante la implementacin del Programa Orgenes119. Adems, se terceriza la ejecucin de algunas iniciativas como la edicin de una publicacin. La relacin co-ejecutor y Programa Orgenes se efecta entre la Coordinacin de Educacin y Cultura de la Secretara Ejecutiva del Programa Orgenes y la Unidad de Cultura y Educacin de la CONADI. En lo esencial este vnculo se aboca a examinar el avance de la ejecucin y gestin financiera de los proyectos. No se aprecia un vnculo ms sustantivo en torno a propuestas y orientaciones para una poltica de desarrollo de la cultura indgena,

Programa Orgenes. Reglamento Operativo del Componente Educacin y Cultura. El Reglamento Operativo especifica que la Bienal ser co-ejecutada entre la Secretara Ejecutiva del Programa Orgenes y la CONADI en coordinacin con el Ministerio de Cultura. 117 Este Comit lo integran: Director Nacional de la CONADI, 2 integrantes de la Unidad de Cultura y Educacin de la CONADI, 2 representantes del MINEDUC y el encargado de educacin y cultura de la Secretara Ejecutiva del Programa Orgenes. 118 A lo menos desde que el actual responsable de la Unidad est a cargo de esta. 119 El sub-componente Cultura del Programa Orgenes es financiado por el aporte del Gobierno chileno.
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debido a que se ha priorizado la ejecucin de las actividades por la demora en la puesta en marcha de Orgenes; pero adems porque la intersectorialidad e integracin entre los ejecutores del Programa es dbil. 5.4.2.2.1Integracin poltica de los coejecutores Al igual que el sub-componente PEIB, en la gestin del sub-componente Cultura no existe en estricto rigor una coejecucin. Se da una articulacin ms bien funcional entre la CONADI y el Programa Orgenes, en tanto que el MINEDUC no es mencionado como participante o colaborador, situacin contraria a la que sucede con el subcomponente PEIB en que se menciona el aporte de la CONADI, especialmente en lo relacionado con los asesores culturales. Pero en regiones las estructuras de la CONADI y Orgenes se articulan y funcionan con ms regularidad No se logr establecer la existencia y funcionamiento de coordinaciones con otras instituciones a cargo de los otros componentes, con excepcin del MINEDUC con el cual deben existir necesariamente vnculos por el tema de los proyectos escuela-comunidad y asesores culturales. Pero hay relaciones con otros organismos externos al Programa (como Universidades), que apoyan y asesoran en diversos temas y actividades de ndole cultural. 5.4.2.3 Instrumentos de gestin del programa Los instrumentos de gestin del sub-componente Cultura son, por una parte, el reglamento operativo que establece orientaciones muy generales y condiciones para adjudicar proyectos y las programaciones anuales que fija la CONADI en coordinacin con el Programa Orgenes. No existen instrumentos de evaluacin cualitativos, estn en una etapa de diseo y se espera que estn elaborados para fin de ao, de manera que puedan ser aplicados durante la segunda fase. 5.4.2.3.1Instalacin del sub-componente Como se ha manifestado, el sub-componente se instal y funciona desde las instancias nacional y regionales de la CONADI. Pero se advierten dos dificultades: la primera, de tipo orgnica en la medida que varias de las personas a cargo en las oficinas locales tienen bajo su responsabilidad otros temas al interior de la organizacin; y, la segunda, de tipo tcnica-poltica cuando se constata que el tema cultura no posee una propuesta sobre poltica cultural de los pueblos indgenas ms all de las definiciones presentadas inicialmente. Esto hace que la instalacin del subcomponente le falte una base de sustentacin que oriente la gestin de los proyectos, lo que puede ser una de las causas que exista una distribucin temtica muy desigual entre los proyectos financiados. A esto ha contribuido que el tema cultural haya carecido de relevancia desde que funciona la CONADI. Por su parte los proyectos escuela-comunidad constituyen una lnea de trabajo que es destacable porque se orienta a reforzar los vnculos entre ambas instancias, que frecuentemente son dbiles con poca comunicacin y actividades comunes; as como tambin facilita y contribuye a los procesos tanto de participacin como educativos en un contexto de realzar y rescatar manifestaciones de identidad cultural de las comunidades. 5.4.2.3.2Vocacin hacia la gestin de proyectos De acuerdo con el diseo del sub-componente, la CONADI lo gestiona mediante el financiamiento para la ejecucin de proyectos especficos, existiendo criterios que entrega el Reglamento Operativo. Adems, se realiza un acompaamiento para el diseo y posterior ejecucin de estos, que resulta relevante por cuanto los ejecutores (comunidades y personas que ejercen actividades artstico-culturales) no necesariamente estn familiarizados con el proceso y exigencias de la ejecucin se proyectos. Sin embargo, las evaluaciones son de tipo formal en cuanto a su

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cumplimiento y rendicin de los recursos financieros, pues, como ya se indic, no existen instrumentos evaluativos de tipo cualitativo e impacto. 5.4.2.4 Aspectos regionales En este acpite del informe se presentan los anlisis por cada pueblo indgena, el que corresponde a un anlisis de los resultados de las entrevistas y lo observado durante las visitas a terrenos A. ? I Regin de Tarapac Coordinaciones del Sub-componente: cmo funciona, integrantes, rol y periodicidad.

La CONADI posee varias lneas programticas vinculadas a la Cultura, entre las cuales est el programa de patrimonio y arte de cultura indgena, el cual se divide en dos componentes: uno, asociado al trabajo con la escuela y, otro, asociado al apoyo directo a acciones culturales de la comunidad. Para los proyectos con las escuelas la CONADI se vincula con el Ministerio de Educacin (MINEDUC) con el objeto de coordinar acciones de trabajo para focalizar el destino de los recursos y beneficios hacia un determinado establecimiento. En la coordinacin de todo esto participan la CONADI, Programa Orgenes, las escuelas y comunidades beneficiarias principalmente; y, de manera parcial, el MINEDUC. La funcin de esta coordinacin es orientar a la comunidad y escuela a realizar proyectos en reas donde el Ministerio se muestra ms dbil o escasamente presente. Las reuniones de coordinacin con el MINEDUC son una vez al ao, siendo que debiese realizarse por lo menos cada dos meses. Esta coordinacin es calificada de regular porque cado uno hace su pega y no se trabaja en forma conjunta, con las escuelas y comunidades, pero se califica al resto de la coordinacin como buena. Para los otros tipos de proyectos culturales de la comunidad--, la CONADI es el ejecutor y se coordina con Orgenes para los efectos de los cumplimientos y aspectos administrativos. ? Resultados de la coordinacin

Se indica que el resultado de la coordinacin es la promocin y entrega de orientaciones de los proyectos hacia la comunidad. Pero con el MINEDUC es ms bien acordar donde se realizaran los proyectos. No se aprecia, en consecuencia, en ambos interlocutores una relacin que incluya aspectos de poltica cultural. ? Operatoria del sub-componente

La coordinacin funciona mediante reuniones en las que participan el encargado del componente regional de la UEZ, el encargado de educacin y cultura y el promotor. El inconveniente es que no son peridicas lo que impide que se transforme en una instancia donde se pueden intercambiar experiencias, por lo que slo se informan los estados de avances de los proyectos y los problemas encontrados durante sus ejecuciones. Tambin hay coordinacin con los representantes de las comunidades y escuelas, pero para impulsar el desarrollo de los proyectos. ? Relacin intra-institucional (CONADI)

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La relacin al interior de la CONADI se realiza mediante comunicaciones con las instancias superiores de la institucin, la que es catalogada como buena. Se lleva a cabo a travs de correspondencia y correo electrnico principalmente, en las cuales se reporta el estado de avance en la ejecucin y gastos de los recursos destinados a los proyectos. ? Especificidad: relacin con beneficiarios

La respuesta por parte de la comunidad es lenta, pese a existir muchas ideas. Se demoran ms que el mes de plazo que se les otorga para presentarlos a cabalidad. Pero lo que presentan, en general, es una idea direccionada por el presidente de la comunidad indgena y algunos comuneros que estn interesados, pero en la mayora de los casos la comunidad no est del todo involucrada. Otro inconveniente, y vinculado con lo anterior, es que durante la ejecucin del proyecto los responsables son la directiva de la comunidad indgena y como no son los encargados de ejecutar el proyecto, dedican su tiempo al trabajo propio. Por ltimo, hay un problema administrativo con las compras, al identificar los productos no se privilegia la calidad en su adquisicin o se compran en Per sin respaldo (es ms barato). Por ello, nosotros hemos efectuado apoyo tcnico en cotizaciones (en muchos casos solo existe una casa comercial) para facturas, compras y ejecucin, todo lo cual nos quita mucho tiempo y esfuerzo. Todo apunta a que son los dirigentes quienes estn ms interesados en aprovechar las oportunidades de acceder a recursos, con lo que cumplen con parte de su rol, pero la comunidad es conducida a integrarse. Aqu la falencia es que se requerira una comunicacin ms directa con la comunidad, pero que esta fuera motivadora y formativa que permita ir superando las limitaciones indicadas. Conceptos y contenidos ? Conceptos

El concepto que gua la gestin del sub-componente es la revitalizacin de la cultura de las comunidades indgenas como principio orientador, donde lo que importa es potenciar el desarrollo de iniciativas segn el inters de la comunidad para impulsar la expresin cultural de esta. Todo lo cual se expresa en el apoyo a proyectos escuelacomunidad y comunidad-cultura, segn sus intereses. No se hace mencin a otros conceptos que forman parte de la fundamentacin del Programa Orgenes y, adems, emerge una cierta contradiccin al sealar el inters de la comunidad, que no est muy presente y es difusa con excepcin de sus dirigentes. ? Contenidos

En cuanto a los contenidos que se priorizan, se indica que son la lengua indgena a travs de los monitores, porque faltan profesores bilinges en los proyectos de las escuelas; as como tambin la revitalizacin de la msica vinculado al desarrollo de la cultura indgena. ? Evaluacin

No existen instrumentos de evaluacin, pero desde Temuco se deba enviar una pauta de evaluacin para medir el impacto. A partir de lo cual se debera elaborar un rediseo de evaluacin del impacto del programa. Sin embargo, no nos ha llegado.

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Esta debilidad en la ejecucin no es menor, por cuanto puede haber una voluntad bien intencionada de revitalizar pero que no necesariamente corresponde a intereses efectivos de la comunidad, que por lo dems se manifiestan escasamente. Adems, una revitalizacin lleva implcita una sustentabilidad que no resulta evidente de acuerdo a los antecedentes recogidos. Acciones desencadenantes ? Cumplimiento

Se seala que se ha cumplido con todo, cuya culminacin ha sido la Muestra de Arte y Cultura Indgena regional. Se considera que estas deberan ser anuales porque las comunidades se motivan, inclusive participaron comunidades que no eran beneficiarias del Programa Orgenes. En definitiva, se cumpli todo, eran dos proyectos escuelacomunidad y dos proyectos para la comunidad, ms la Muestra sealada. Las dificultades han sido el retraso en la ejecucin de ms menos un 50% de lo programado del ao 2004. Sin embargo, se aprecia que existe un retraso general, por ejemplo los proyectos del 2002 se firmaron el 2003 y los dineros llegaron a mediados de ese ao porque eran manejados desde Iquique. Otro dificultad fue en la realizacin de la Muestra de Arte y Cultura, la que de todas maneras debi ser abierta, aunque hubieron comunidades que siendo beneficiarias del Programa Orgenes no presentaron nada. Esto explica el por qu se invitaron a otras comunidades, pero tambin habra que considerar que estas ausencias estn vinculadas o motivadas por los retrasos en la aprobacin y financiamiento de los proyectos, que son resultantes de un fallas en las instancias intermedias de la CONADI u Orgenes. En concreto, se aprecian dificultades de gestin del subcomponente y que el inters de las comunidades no es tan efectivo. Durante la ejecucin se han apoyado proyectos dedicados al tema prcticas culturales (categorizacin poco explcita), porque las comunidades indgenas estn en un proceso de quiebre cultural por falta de recurso humano y, a travs de este tipo de proyectos, se ampla la convocatoria que busca la revitalizacin que se fij como prioridad. ? Acciones: Logros y dificultades de la I Fase en ambas lneas de accin

Un logro importante es que la comunidad siente la presencia y preocupacin del Estado por su realidad, con lo que se satisface una demanda y necesidad de apoyo en el aspecto cultural. Pero hubieron dificultades que derivan de la falta de capacidad tcnica de las comunidades para asumir la ejecucin de sus proyectos, pero tambin por desconocimiento de las modalidades administrativas y requerimientos que exige el Programa Orgenes, por ejemplo el asunto de las cotizaciones y respaldos, son aspectos complejos para la realidad de la comunidad. Por lo indicado anteriormente no emerge con claridad que se satisfaga una demanda y necesidad de las comunidades, que estara mediatizado por los dirigentes: Sin embargo, lo que si es una visin transversal al Programa Orgenes es la apreciacin de una mayor preocupacin y presencia de los organismos del Estado por la situacin de los pueblos indgenas. En cuanto a las dificultades, estas apuntan a carencias de un apoyo tcnico para superarlas. Programa Orgenes ? Coordinacin: mbitos o temas de vinculacin CONADI-Programa Orgenes.

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La CONADI y el Programa Orgenes se vinculan para coordinarse e informase acerca de los programas, tipos de proyectos que interesa apoyar o priorizar, como tambin se relaciona para conocer el estado de avance de los proyectos. Sin embargo, no aparece que esta relacin sea adems para la orientacin de polticas ni lneas de trabajo por parte de Orgenes. Aspecto no menor por cuanto el tema Cultura no ha tenido en todos los aos de existencia de la CONADI relevancia, se aprecia con escasa importancia y con pocos recursos. Por lo que habra sido deseable establecer un marco poltico ms desarrollado. ? Cambios que incorpora el Programa Orgenes

Ha sido importante el hecho que hay recursos para apoyar iniciativas culturales de las comunidades y, quizs, lo ms importante es la revitalizacin evitando que se extingan ciertas manifestaciones. Constituye otro aspecto transversal en cuanto a apreciaciones sobre el Programa, la posibilidad que ha dado de contar y acceder a recursos que marca la diferencia con el antes de su existencia. ? Visin general sobre el Programa Orgenes

Ha brindado la posibilidad de contar con ms recursos, especialmente en lo relativo a cultura que con anterioridad tena muy pocos. Adems, apoya a las comunidades en otros mbitos para su desarrollo. ? Recomendaciones: cambios para la II Fase

En concordancia con las dificultades que tienen las comunidades en la formulacin y ejecucin de los proyectos, as como en aspectos administrativos, se requieren asesores tcnicos que puedan dar un apoyo en estos dos aspectos. Es decir, profesionales o tcnicos que manejen el tema cultural, el ciclo de ejecucin de proyectos y aspectos administrativos que no son de gran complejidad. A estas recomendaciones habra que agregar otras que surgen de lo presentado: i) coordinacin ms efectiva MINEDUC-CONADI en los proyectos escuela-comunidad para que no se limite a establecer dnde se ejecutaran, sino que estn orientados a complementar el PEIB y los proyectos educativos de las escuelas; ii) desarrollar un trabajo de mayor motivacin hacia los miembros de las comunidades para una mejor respuesta e involucramiento en iniciativas culturales; iii) generar instrumentos de evaluacin de impacto y sustentabilidad de los proyectos; y iv) mejorar la gestin administrativa y planificadora de las instancias superiores de la CONADI. B. II Regin Antofagasta.

La particularidad en la ejecucin del Programa Orgenes en esta regin es que ella se efecta en una sola comuna, San Pedro de Atacama. ? Coordinaciones del Sub-componente: cmo funciona, integrantes, rol y periodicidad.

La coordinacin funciona sobre la base de una estructura preexistente en el Consejo Directivo del Area de Desarrollo Indgena (ADI), en el que existe una comisin de desarrollo social donde se decidi cuales proyectos se iban a financiar, estableciendo prioridades (ya definido en le Plan Operativo Anual POA--). Luego, eso es ratificado por Consejo Directivo (que es lo mismo que el COZ). Adems, previamente se trabaj con las escuelas y comunidades.

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Los Integrantes del Consejo son Ministerios, CONADI, Intendente y municipalidad. Pero es la CONADI la que realiza el trabajo directo con las comunidades y escuelas. Adems, participan otros organismos invitados como la Minera Escondida. La funcin de esta coordinacin es evaluar y aprobar proyectos respecto al Programa Orgenes, pero tambin trabajamos otras temticas en que est involucrado el ADI. Esta instancia de coordinacin se rene 4 veces al ao, aunque tambin hay reuniones extraordinarias. Se considera que la coordinacin est bien y posee instancias definidas. ? Resultados de la coordinacin

Como producto principal de la coordinacin se seala la planificacin anual (POA), que abarca todos los temas en que trabaja el Consejo del ADI. Es decir, el tema cultura forma parte de un instrumento mayor, lo que entregara coherencia e interrelacin con otros temas e iniciativas del ADI. ? Operatoria del sub-componente

Como se indic la coordinacin se lleva a cabo en la comisin social del Consejo del ADI. Despus existe la coordinacin en terreno con las instancias beneficiarias. Por lo cual aparecen a lo menos dos niveles operativos, el primero, vinculado a todos los aspectos de la planificacin y resultados de ella y, un segundo, que tiene que ver con la ejecucin de las actividades o acciones programadas. ? Relacin intra-institucional (CONADI)

La relacin al interior de la CONADI sigue un itinerario ya establecido, se hace llegar una propuesta de los programas a nivel nacional (con lo cual hay alguna participacin nuestra). De la instancia nacional baja a las oficinas locales de la CONADI con sus respectivos presupuestos, enseguida se coordina o ajusta con el POA los recursos destinado para el ao y posteriormente se ejecuta y se responde por lo planificado. Con lo que se aprecia que existe una direccin claramente establecida en el vnculo, lo que se ve favorecida con la existencia de una instancia establecida y legitimada, el Consejo del ADI. ? Especificidad: relacin con los beneficiarios

La respuesta de la comunidad es buena. El problema se provoca en el ADI, que funciona en base a un POA, pues de pronto llegan algunas platitas extras para cultura que no estaban integradas en la planificacin anual. Entonces, todos los proyectos que fueron propuestos por las comunidades o la mayora se financian, todo lo cual no obedece a una planificacin mayor por lo que despus estas propuestas no tienen o no se les asegura continuidad. En este caso se destaca la falta de planificacin de las instancias superiores de la CONADI que influye en la gestin local, cuyo impacto a mediano plazo ira en una direccin no deseada por los responsables locales del subcomponente: intentar otorgarles continuidad en el tiempo a las iniciativas culturales. Conceptos y contenidos ? Conceptos

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La idea es amplia y est referida a diversos aspectos de la cultura Atacamea, lo que se expresa, por ejemplo, en apoyar proyectos sobre reconstruccin de ceremoniales, fabricacin de artesanas, iniciativas musicales, ritos fnebres, entre otros. De lo sealado se desprende que no est formulado de manera explcita cules son los conceptos claves que orienten una poltica cultural a nivel local. No se aprecia que las ideas bases del Programa Orgenes (pertinencia, comunidad, territorio y gnero) estn presente. Pero por lo recogido durante la visita a terreno, de manera implcita estaran rescate e identidad, pero igualmente se denota poca presencia, internalizacin y reflexin sobre principios orientadores de la accin cultural ? Contenidos

La cultura en general es lo que se toma en cuenta, es decir que los proyectos presentados tengan relacin con la comunidad, que dure en el tiempo (proyeccin, sustentabilidad) y, por ltimo, que la iniciativa sea planificada y ejecutada por los indgenas en comunidad. Por otro lado est la escuela. En estos casos los proyectos son definidos por las comunidades en conjunto con los establecimientos educacionales. Nosotros somos un pueblo una comunidad, no obstante son pocos recursos destinado a ese tipo de proyectos. Se aprecia que la debilidad conceptual trae aparejado la falta de definicin de contenidos para los proyectos que se apoyan. Pero por otro lado, se evidencia una preocupacin por imprimir sustentabilidad a las iniciativas culturales, de manera que cuando el Programa Orgenes finalice los efectos permanezcan, lo que puede apoyar el fortalecimiento de la identidad. ? Evaluacin

La evaluacin est limitada a la ejecucin y que se cumplan con los productos estipulados. Pero nosotros estamos evaluando para saber cul es el aporte de los proyectos al conocimiento indgena, por ejemplo saber cmo se est rescatando los ritos funerarios y darlo a conocer mediante un DVD y un documento impreso. Se trata de una evaluacin de tipo cuantitativa, pero hay esbozos e inters para que quede algo que se pueda proyectar y mostrar, lo que se ubica en la perspectiva que dure en el tiempo. Acciones desencadenantes ? Cumplimiento

Se cumpli con todas las acciones denominadas desencadenantes. El logro ms importante para alcanzar su ejecucin fue que se trabaj claramente con la comunidad. En cuanto a las dificultades, la fundamental fue la demora en la bajada de los recursos, por la coordinacin entre CONADI y Orgenes a nivel central. O sea, se manifiesta la misma situacin que en la I Regin, pero ac de manera explicita se identifican las instancias que estn a la base de esta situacin. No est clara la razn de haber apoyado ms a los proyectos denominados prcticas culturales. Para el responsable del tema, la prctica cultural es, por ejemplo, el carnaval y eso no se han financiado; lo que s se financi fueron proyectos de artesana o danza que se califican de culturales.

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? Acciones: logros y dificultades de la I Fase en ambas lneas de accin

Se han ejecutado proyectos que son un aporte a la cultura Atacamea, pues reflejan la necesidad y priorizacin que hace la propia comunidad. De esta manera se produce una menor presencia de los dirigentes que se vinculan con el Estado, no por ser los mas respetados o los ms sabios, sino porque se mueven por poder, que en la prctica se puede traducir en menos dependencia y generacin de capacidades propias por parte de la comunidad en las diversas etapas de un proyecto y, en general, para propiciar iniciativas. La dificultad mayor sigue siendo la demora en la bajada de los recursos desde las instancias superiores de la CONADI. Programa Orgenes ? Coordinacin: mbitos o temas de vinculacin CONADI-Programa Orgenes.

Desde un inicio ha habido conversaciones bilaterales para la planificacin conjunta. Pero todo est referido al proceso de ejecucin de los proyectos. Esto valida la ausencia de aportes en el diseo y fundamentacin de poltica cultural, que pudo haber sido un plus del Programa. ? Cambios que incorpora el Programa Orgenes

Con anterioridad a la existencia del Programa Orgenes haba una prctica de coordinacin a travs de las instancias del ADI con las comunidades y otros organismos, pero con ausencia de recursos para el tema cultural. Este aspecto de la vida de la comunidades no formaba parte de la accin del Consejo del ADI, era solamente un enunciado. Con Orgenes han llegado recursos para financiar actividades culturales. El cambio no es menor, permite hacer visible el tema cultural mediante la llegada de recursos econmicos. ? Visin general sobre el Programa Orgenes

Para el ADI ha constituido un instrumento importante de apoyo, al haber allegado ms recursos para diferentes tipos de proyectos. Entonces, la valoracin que se tiene hacia el Programa son los recursos que implica. ? Recomendaciones

Se plantea que se requiere apoyar iniciativas que tengan impactos a largo plazo, pero cuidando el uso y destino de los proyectos. Tambin es necesario realizar una reflexin acerca de la participacin de los pueblos indgenas, para aminorar las intermediaciones de manera que esta sea ms directa y amplia. Por lo cual es necesario una mayor planificacin sobre el desarrollo de la cultura indgena, definir las prioridades, considerando los anhelos y objetivos de distintas generaciones y pueblos indgenas. Pero junto con planificar es necesario desarrollar instrumentos que permitan la medicin del impacto de los proyectos en la cultura.

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En definitiva, las recomendaciones se orientan a que la manera de gestionar el Programa en base a proyectos, no constituya un objetivo en s mismo sino un instrumento de implementacin de polticas a mediano y largo plazo, que incluyan un conjunto de prioridades con aportes de la comunidad, cuyos resultados sean evaluados en trminos cuali y cuantitativos. Que no es otra cosa que el ciclo de vida o gestin de un proyecto se aplique cabalmente, sobre lo cual el BID ha desarrollado metodologas y manuales de aplicacin. C. Regiones VIII Bo-Bo, IX La Araucana y X Los Lagos.

Se ha reunido en un solo acpite las tres regiones donde est presente el pueblo mapuche, por cuanto las caractersticas de implementacin son similares. ? Coordinaciones del Sub-componente: cmo funciona, integrantes, rol y periodicidad.

La ejecucin del sub-componente radica fundamentalmente en la CONADI, pero existen coordinaciones regionales de carcter interinstitucional, en que convergen la CONADI y el MINEDUC (Ministerio de Cultura en la actualidad). Estas instancias de coordinacin tienen por objeto intercambiar informacin acerca de la gestin y ejecucin de los proyectos (se comentan los pareceres e inquietudes) con lo que se evala cmo va el proceso de gestin. Adems, se busca orientar las inversiones, pensando en los proyectos con mayor viabilidad, a partir de una evaluacin tcnica de estos. La periodicidad de reuniones vara, siendo las ms frecuentes cada tres meses y en otras no estn claramente establecidas (1 2 veces al ao). El problema que tiene esta coordinacin es que se juntan dos instituciones que tiene formas y visiones diferentes de administrar, por ejemplo se peda asignacin directa y para nosotros (CONADI) era a travs de concurso pblico. Lo que se atribuye a que en el MINEDUC todo est muy estructurado y normado. Cuando esto ocurre, se est dejando en evidencia que no se han fijado aspectos bsicos de lo qu es y qu mbitos incluye la coordinacin, el rol de quienes concurren, entre otros; ms an si los organismos que concurren efectivamente tienen culturas organizacionales distintas. ? Resultados de la coordinacin

Estos son esencialmente dos. Por una parte, se establecen aquellos proyectos con ms viabilidad o que son ms necesarios y, por otra parte, informes de ejecucin donde se da cuenta del estado de avance de los proyectos culturales y tambin escuela-comunidad, asociados al PEIB y que estn a cargo de la CONADI. ? Operatoria del sub-componente

La forma de operar la coordinacin es calificada de regular, pero en la VIII Regin es considerada deficiente (porque no existe en la UEZ una contraparte tcnica, al no existir una persona que est a cargo de educacin y cultura). El contacto es insuficiente o mnimo. Como no existe un marco que contribuya a regular la coordinacin, esta adolece de un sentido y su funcionamiento puede ser inercial, es decir porque hay que encontrarse para intercambiar informacin bsica o acordar cosas general en forma conjunta, pero no agrega valor al hecho de coordinarse. Fuera de estos organismos, no hay otras instituciones que participen, porque no se han considerado dentro del Programa Orgenes. No obstante, en los proyectos cultura comunidad existe representacin de estas para la adjudicacin anual de los proyectos. ? Relacin intra-institucional (CONADI)

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La relacin entre las instancias de la CONADI se realiza ms bien para establecer los procesos administrativos (finanzas, sistema de adjudicacin) y en algunos aspectos tcnicos relativos a la ejecucin y cumplimientos de los proyectos. No se menciona que existan orientaciones en cuanto a polticas culturales. Lo que s aparece como una lnea orientadora de la CONADI es apoyar la autogestin de las comunidades, que estas vayan desarrollando capacidades propias para la gestin de sus proyectos y generacin de nuevas propuestas. Pero el problema ms importante en este aspecto lo constituyen las rendiciones financieras, porque no hay costumbre de hacerlo. El tema de la autogestin es un aporte concreto en estas regiones. La dificultad en la rendicin de los recursos es un tema de asesora que aparece dbil en la gestin del sub-componente, que se verifica en todas las regiones donde se ejecuta el Programa Orgenes. ? Especificidad: relacin con los beneficiarios

La relacin con los beneficiarios es buena y estos asumen actitudes positivas en las actividades del subcomponente. Pero existe el inconveniente de esperar recursos, es decir el flujo de los recursos en los trminos, montos y momentos planificados no se cumple; repercutiendo en los cronogramas inicialmente fijados. Conceptos y contenidos ? Conceptos

Los conceptos fundamentales que orientan la ejecucin del sub-componente son la autogestin y la revalorizacin e identidad cultural. La autogestin en trminos que las comunidades asuman y conduzcan sus propios procesos de desarrollo social y cultural, como tambin afianzar la relacin entre comunidad y escuela. Esta ltima es visualizada como una instancia que puede contribuir a revalorizar y reproducir la cultura. Si bien los aspectos que se sealan son importantes, la base conceptual del Programa no est presente de forma explcita. Pero es posible establecer relaciones entre autogestin y revalorizacin con pertinencia, comunidad y territorio; pero ese ejercicio no aparece desarrollado. En trminos concretos los conceptos sealados se relacionan con el mantenimiento de ciertas tradiciones ceremoniales (como el guillatn) y tradiciones (juego de paln). ? Contenidos

Los contenidos que se les ha querido incorporar al sub-componente son: fortalecer y promover actividades culturales, y desarrollar el aprendizaje y rescate de la lengua. Tambin se ha adquirido como prctica que en cualquier actividad dejar un espacio al inicio o termino de carcter cultural. No se mencionan los aspectos sociales como parte del fortalecimiento cultural, o sea qu tipo de relaciones consideran importantes mantener y promover como parte de la identidad. ? Evaluacin

La evaluacin de los proyectos es de tipo cuantitativo actividades realizadas, cumplimiento de los productos, etc.--. Se seala que los proyectos tienen 3 etapas: i) instalacin, donde se aprueba administrativamente; ii) ejecucin para comprobar si se cumplen o no los objetivos; y, iii) cierre. Existiendo una operatoria muy esquematizada de lo que es

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un proyecto. La evaluacin de impacto la consideran necesaria, cuando se les plantea, para ver si se avanza en los ejes sustantivos del componente (autogestin, revalorizacin, etc.). Aproximadamente un 70% de las comunidades logra generar condiciones para gestionar sus proyectos y lo hacen satisfactoriamente. Esto ltimo entendido como cumplimiento de actividades y productos.

Acciones desencadenantes ? Cumplimiento

Las dificultades para cumplir con las acciones desencadenante se vinculan a dos aspectos: i) un universo amplio y con poco personal, y ii) las dificultades que ha tenido la CONADI para agilizar y cumplir con la programacin, especialmente remitir los recursos a tiempo se indica que tal vez Orgenes tiene responsabilidad en esto--. Sin embargo, se advierte que la proporcin cumplida es importante. Los logros en la ejecucin del sub-componente han sido: i) mejorar la relacin entre dirigentes y la comunidad, ii) se abri el inters y la participacin a la gente chilena, y iii) se est fortaleciendo la identidad cultural del pueblo mapuche. Como dificultad mayor es considerada la escuela, por su poca articulacin con la comunidad (siempre ha querido ser independiente). Es una institucin que le cuesta aceptar los cambios como incorporar los elementos culturales mapuche y la dificultad en admitir la presencia y rol de los asesores culturales. En algunos casos hubo dificultad en cumplir con los proyectos Escuela-Comunidad, lo que es atribuido a la falta de recursos econmicos. ? Acciones: logros y dificultades de la I Fase en ambas lneas de accin

Una dificultad importante fue con las escuelas, algunas estaba focalizadas pero las comunidades en las que se ubican no. Aprecindose una incoherencia en el intento de dar integralidad al Programa (haban escuelas con proyectos pero sin focalizacin de comunidades). Otras dificultades: i) la oportunidad de llegada de los recursos, ii) falta de personal tcnico para abarca una gran cantidad de comunidades y territorio, iii) poca capacidad de gestin administrativa de las comunidades, entre otras. El logro puede se sintetizado en que las comunidades en su mayora han mejorado sus capacidades de gestin y la generacin de conciencia en cuanto a fortalecer su identidad. Programa Orgenes ? Coordinacin: mbitos o temas de vinculacin CONADI-Programa Orgenes.

Como ya se indic el lazo entre la CONADI y Orgenes est relacionado con la gestin del sub-componente en los aspectos administrativos y de ejecucin de proyectos. Faltando agregarle a este vnculo un contenido ms poltico, especialmente en lo cultural. En este tema se aprecian carencias para llegar a tener una propuesta ms integral. ? Cambios que incorpora el Programa Orgenes

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El cambio ms importante, visto desde el sub-componente, es que aport recursos para un tema escasamente desarrollado por falta de recursos. Tradicionalmente para las actividades de cultura haban muy pocos recursos, haba que operar con remanentes (haba que raspar la olla). ? Visin general sobre el Programa Orgenes

Se observa una evaluacin positiva del Programa, pues aporta ms recursos para el desarrollo del pueblo mapuche en diferentes mbitos. Sin embargo, para la II Fase deben intervenir cambios en lo administrativo para hacerlo ms eficiente. ? Recomendaciones

Los recursos de Orgenes se deberan adecuar a los procedimientos administrativos de la institucin co-ejecutora de un componente, para evitar los problemas en el flujo de los recursos. Contar con ms personal tcnico por el nmero de comunidades y extensin del territorio. Los cambios que se sugieren son que la focalizacin de comunidad y escuela debiera ser hecha por CONADI. Promover un mejor vnculo entre escuela y comunidad. Elaborar estrategias para mejorar el trabajo entre la CONADI y el MINEDUC. 5.4.2.5 Conclusiones El tema cultura, en su aspecto de manifestacin de arte y cultura indgena, fue escasamente impulsado por la CONADI, cuya gestin y orientacin de sus recursos han estado dirigidos a temas que se han considerado ms urgentes y emergentes para dar respuesta a reivindicaciones de los pueblos indgenas. En tal contexto, no se ha definido una poltica cultural, existiendo, como se present inicialmente, solamente un conjunto de definiciones o principios orientadores. De esta manera el Programa Orgenes se presenta como una gran oportunidad para abordar este tema, al aportar recursos para que se generen y ejecuten proyectos de iniciativas culturales. Sin embargo, las condiciones para impulsar este desafo son pocas principalmente por lo sealado en el prrafo presente y, consecuentemente, no tener personal con experiencia y solvencia tcnica para impulsar los objetivos del Programa Orgenes en esta materia. A lo que se agrega un co-ejecutor (MINEDUC) que no aporta en tal sentido, fundamentalmente por forma sectorizada y poca capacidad de coordinacin de la administracin pblica. A pesar de las dificultades estructurales mencionadas, la ejecucin del sub-componente en trminos de cumplimientos de actividades ha sido bastante aceptable, ms an si se agregan las dificultades de tipo administrativo-burocrticas cuya expresin ms relevante es la llegada oportuna de los recursos. Se aprecian discordancias entre el discurso de los responsables del sub-componente y las respuestas de la comunidad a la convocatoria de participar en iniciativas de tipo cultural. Apareciendo el tema ms bien inducido por los funcionarios de la CONADI y dirigentes de las comunidades, que una necesidad o reivindicacin de los miembros de la comunidad. Los proyectos escuela-comunidad han tenido ms dificultad en su cumplimiento que los proyectos culturacomunidad. Cuya causa fundamental es la poca apertura de las escuelas hacia las comunidades en que se insertan fenmeno que es de tipo nacional--, porque no existe una prctica en los docentes de dar espacios para las participacin en las actividades y proceso educativo. No obstante, es una propuesta de gran relevancia por los efectos mltiples que puede alcanzar: motivar el inters de los miembros de la comunidad por iniciativas de tipo

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cultural, contribuye al rescate y fomento de manifestaciones culturales, apoya los procesos participativos, vincula la escuela y la comunidad en torno a una actividad especfica y ayuda a romper las barreras que imponen los establecimientos educativos, contribuye al proceso educativos en trminos de interculturalidad y contextualizacin, entre otros. En tal sentido resulta de tal relevancia y potencialidad que debiera ser un aspecto a desarrollar ms y otorgarle mayores recursos.

5.4.2.6 Recomendaciones 5.4.2.6.1Aspectos orgnicos El diseo de la estructura funcional del sub-componente Cultura es adecuado y se adapta a la concepcin general del Programa Orgenes, pero en la prctica no funciona y continua operando prcticamente como antes salvo que posee ms recursos a gestionaresencialmente por falta de voluntad y no por fallas de diseo. La excepcin es la coordinacin que se da con la unidad respectiva del Programa Orgenes que, como se indic, se limita a programar, a dar cuanta de los avances y la gestin financiera de las actividades y proyectos; es decir, por obligatoriedad. No se aprecia a nivel central una intersectorialidad en el tema Cultural y ausencia de las otras instancias que deberan participar (MINEDUC), siendo recomendable realizar los esfuerzos para que funcione como fue diseado, pero para ello es necesario que cada participante cumpla efectivamente sus funciones aportando a la formulacin de lineamientos polticos y asumiendo responsabilidades en la ejecucin del sub-componente. 5.4.2.6.2Aspectos tcnico-polticos Relacionado con lo anterior, se aprecia una ausencia de orientaciones programticas ms all de las indicadas en el Reglamento Operativo--, lo que resulta relevante para poder establecer el impacto del sub-componente al final de la ejecucin del Programa, as como tambin definir con mayor precisin durante la ejecucin qu tipo de iniciativas se apoyan, ya que la manifestacin expresin o prcticas culturales est exenta de definicin y contenido, siendo el rango de ella muy amplio y eventualmente se puede prestar para controversias y, en algunos casos, se podran estar apoyando iniciativas que ms bien pudieran ubicarse en una lnea productiva o conexa (capacitacin, empleo). Resulta paradjico que no existiendo definiciones fundamentales se estn elaborando instrumentos de evaluacin de tipo cualitativo y de impacto. Por ello es recomendable que se establezca un marco orientador de polticas culturales que fije adems las caractersticas de las propuestas a apoyar y que estas efectivamente contribuyan a la identidad, mantencin y divulgacin de prcticas o expresiones culturales de las comunidades indgenas. Esta tarea no es fcil de emprender pues en las definiciones confluirn pticas dismiles, as como tambin intereses; pero que resulta imprescindible para acercarse al objetivo del sub-componente. Finalmente, se sugiere equilibrar los tipos de proyectos que se apoyan, pues el definido como prcticas culturales (que a su vez es poco explcito) concentra ms de la mitad del presupuesto de las acciones Arte y Cultura. Lo que puede estar escondiendo distribucin de recursos de manera equitativa entre comunidades por presin de los dirigentes. 5.4.2.6.3Recomendaciones desde la perspectiva de las Regiones ? Contar con asesores tcnicos que puedan dar apoyo en la formulacin y ejecucin de los proyectos, as como en aspectos administrativos de estos.

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? ? ? ? ? ? Impulsar formas de coordinacin ms efectiva MINEDUC-CONADI en los proyectos escuela-comunidad Desarrollar un trabajo de mayor motivacin hacia los miembros de las comunidades para mejorar sus capacidades de respuesta e involucramiento Generar instrumentos de evaluacin de impacto y sustentabilidad de los proyectos Mejorar la gestin administrativa y planificadora de las instancias superiores de la CONADI. Promover el apoyo a iniciativas que tengan impactos a largo plazo, o sea con sustentabilidad. Realizar una reflexin acerca de la participacin de los pueblos indgenas, para aminorar las intermediaciones de manera que esta sea ms directa y amplia.

Iniciar un programa de desarrollo cultural de los pueblos indgenas que contemple: prioridades, anhelos y objetivos de distintas generaciones y pueblos indgenas. Desarrollar instrumentos que permitan la medicin del impacto de los proyectos en la cultura. ? ? ? Los recursos de Orgenes se deberan adecuar a los procedimientos administrativos de la institucin coejecutora de un componente. Los cambios que se sugieren son que la focalizacin de comunidad y escuela debiera ser hecha por CONADI. Promover un mejor vnculo entre escuela y comunidad, que redundar en un mejor aprovechamiento de los proyectos en esta lnea. A los cuales, adems, se sugiere otorgar mayores recursos.

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VI. 6.1 6.1.1 a)

ACCIONES DESENCADENANTES Componente Fortalecimiento Fortalecimiento De La Institucionalidad Pblica Accin desencadenante:Al menos 480 funcionarios pblicos han sido capacitados en Interculturalidad.

Se han realizado cuatro grandes jornadas de sensibilizacin en Temuco (IX Regin), Concepcin (VIII Regin), Iquique (I Regin) y Osorno (X Regin), donde se sensibilizaron a aproximadamente 650 a 700 funcionarios pblicos, con charlas y conferencias de actores del mundo indgena. En varias municipalidades los funcionarios han sido capacitados en pertinencia para la implementacin de los PTD. Se capacit a funcionarios de las siguientes Municipalidades o conjuntos de municipalidades: San Pedro de Atacama (PTD) Lanco (Capacitacin) Panguipulli (PTD) Purranque (Oficina de Asuntos indgenas y taller a realizar el 14 de Noviembre) Asociacin de Municipios de Tarapac (Taller de aguas)

El Diplomado en Mejoramiento de La Pertinencia Cultural De Los Programas de Gobierno diseado y efectuado por la UTEM est actualmente en marcha, en las regiones Mapuche (octava, novena y 10 regiones) con 350 funcionarios pblicos capacitndose. Se proyecta completar el mdulo correspondiente al pueblo Aymara, con 150 funcionarios del norte del pas capacitados por la universidad Arturo Prat de Iquique, hacia finales del 2005 y principios de 2006. El contenido de este Diplomado de acuerdo al material didctico desarrollado por la UTEM, aseguran un nivel adecuado de capacitacin en pertinencia cultural de los 500 funcionarios capacitados. El 70% aprox. de los funcionarios en el Diplomado son de los actuales organismos co-ejecutores. Habr en la Interfase capacitaciones especiales de niveles directivos de los organismos pblicos. La capacitacin de funcionarios pblicos que est haciendo la UTEM contempla tres talleres (paralelos a la capacitacin) que apuntan a ese nivel. Estos deben ejecutarse en Noviembre; la Universidad Arturo Prat tambin tendr esta misma modalidad en el diplomado. Conclusin: Esta accin desencadenante ser cumplida a principios de 2006. De esta manera una parte importante se est realizando durante la etapa interfase. Las jornadas de sensibilizacin de ms de 600 funcionarios, realizados principalmente en el ao 2003, junto con el Diplomado actualmente en curso o con alumnos ya inscritos (total de 500 alumnos), exceden ampliamente la meta fsica de esta accin desencadenante (480). b) Accin desencadenante: Al menos un 50% de los funcionarios de organismos coejecutores capacitados mejoran sus prcticas con pertinencia cultural.

Esta accin desencadenante es ms difcil de medir. Para su evaluacin, el equipo evaluador ha recopilado indicadores proxy y algunas evaluaciones de carcter cualitativo.

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Los indicadores proxy ms relevantes proceden de una investigacin en marcha (octubre del 2005)120 para Orgenes en tres regiones (VIII, IX y X). En la Octava Regin, de 57 eventos de interaccin, en 35 (el 61%) hubo algn elemento de pertinencia cultural de parte de los funcionarios, y en 22, no. En la misma investigacin, en la Novena Regin, hubo pertinencia Medio o Alta en las conductas observadas de 30 funcionarios (66 % del total de 45). En la Dcima Regin se ha determinado que, de un total de 50 funcionarios pblicos entrevistados, 34 (el 68%) demostraban niveles medio o alto de pertinencia en sus prcticas. (Ver anlisis de este aspecto en Acpite de Fortalecimiento Institucional, arriba). Debe notarse tambin que en el mencionado estudio en marcha sobre prcticas laborales actuales, en la Octava Regin, de los 35 eventos en que s hubo pertinencia, en 23 de ellos intervinieron funcionarios mapuches, y en 12 no-indgenas. De los 22 eventos de interaccin en que no hubo presencia sensible de pertinencia cultural, slo en uno intervinieron funcionarios indgenas. En la Dcima Regin 16 de los 50 funcionarios entrevistados eran de origen indgena. En la Novena Regin, un tercio de los que demostraban pertinencia media o alta eran de ascendencia mapuche. Por otra parte, encuestas realizadas por el Programa en el primer semestre de 2005 a 10 funcionarios directivos (Secretarios Regionales Ministeriales, SEREMI) de los gobiernos regionales (ver informe al BID primer semestre 2005) revelan que "Seis de los entrevistados (60%) tiene alguna nocin del contexto histrico en el que surgi esta poltica y cmo ha sido su evolucin ...En torno a la pregunta, 'Qu entiende por trabajo intercultural?' los conceptos ms nombrados fueron el dilogo y la comunicacin. El trabajo intercultural permitira recoger la mirada de las etnias hacia la realidad y sus expresiones culturales (idioma, tradiciones, etc), las que a su vez deben ser incorporadas a las polticas pblicas. El hecho que un pas cuente con ellas, implica que la interculturalidad est presente y que hace un reconocimiento institucional de las etnias. Este proceso de dilogo entre dos culturas (la occidental y las indgenas), es entendido no como subordinacin, sino como acercamiento e integracin por la mayora de los entrevistados. La memoria histrica y las percepciones de varios entrevistados, de los miembros del equipo evaluador y de otros especialistas que han tenido varios aos de experiencia en las zonas de poblacin indgena concuerdan en que la discriminacin y la mala atencin que tradicionalmente sufran personas indgenas en las oficinas pblicas han sido reducidas. Es razonable suponer que ste cambio se debe en parte a las jornadas de sensibilizacin realizadas con ms de 600 funcionarios y otras actividades de capacitacin y coordinacin realizadas por el Programa con agencias pblicas en las diversas regiones. Conclusin: Estos indicadores proxy sugieren que se ha cumplido esta accin desencadenante. Hay claros indicios de aumento de la sensibilidad y la pertinencia cultural en las prcticas de los funcionarios pblicos chilenos, aunque no es posible determinar con precisin que parte de este aumento se debe a las capacitaciones realizadas por Orgenes, porque no es posible equiparar estas cifras a un cambio en el tiempo producido por las capacitaciones realizadas por el Programa Orgenes. No existe un estudio de lnea base sobre este aspecto al comienzo del programa, y porque los efectos de ste no son posibles de aislar de los otros cambios en el entorno.

120 Estudio diagnstico evaluativo sobre las percepciones y conductas de los actores involucrados en la interaccin Estado Pueblos Indgenas en la VIII, IX y X Regiones. Dr. Hans Gundermann, Dr. Jorge Ivn Vergara, Alejandro Clavera, Temstocles Lizama y Joaqun Bascop, 2005.

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c) Accin desencadenante: Los organismos coejecutores han adecuado sus instrumentos de intervencin en las comunidades focalizadas.

Esta accin desencadenante es evaluada separadamente y en contexto, en los captulos correspondientes a los componentes productivos, educacin y cultura, y salud. La tendencia comn ha sido un avance parcial en el logro de esta accin. La secretara ejecutiva del programa ha realizado grandes esfuerzos por llegar a acuerdos de una mayor adecuacin de los instrumentos de los co ejecutores, esfuerzos que han tenido variados resultados segn el caso (ver captulos respectivos). Un obstculo importante ha sido la necesidad de realizar cambios importantes en los reglamentos y disposiciones legales de varios de los co ejecutores para lograr la deseada pertinencia. Conclusin: El conjunto de las opiniones del Equipo Evaluador, basadas en la totalidad de las entrevistas y observaciones, es que esta Accin se ha logrado incompletamente. Debe tomarse en cuenta que los supuestos del Marco Lgico del Programa hacen referencia a la voluntad poltica y el compromiso de las instituciones ejecutoras con respecto a los objetivos del Programa, por parte de la insitutucionalidad pblica; estos supuestos no parecen haberse dado cabalmente en todos los casos. Ver tambin Captulos correspondientes a los mencionados Componentes para mayor anlisis. 6.1.2 Sub componente: Fortalecimiento de las comunidades e institucionalidad indgena en materia de desarrollo integral con identidad mediante una gestin participativa Accin desencadenante: Al menos un 60% de las comunidades (sus dirigentes y otros miembros) han recibido capacitacin en gestin de proyectos y conocimiento de la oferta pblica.

a)

Indicador proxy: Las actividades de capacitacin realizadas con dirigentes y otros miembros de las comunidades indgenas han sido agrupadas en 33 proyectos o eventos de capacitacin. No hay cifras sobre el nmero total de comunidades cubiertas en estas capacitaciones, pero de acuerdo a funcionarios del Programa, hay ms de 500 dirigentes y otros miembros de comunidades capacitados. No es posible precisar la cifra de comunidades que han recibido capacitaciones de este tipo. Los Conclusin: indicadores proxy sugieren que se ha cumplido al menos parcialmente esta accin.

b)

Accin desencadenante: Al menos el 80% de las comunidades han financiado iniciativas comunitarias de fortalecimiento de su institucionalidad.

Segn datos actualizados del SIM, 645 comunidades han financiado planes de desarrollo territoriales, iniciativas comunitarias o territoriales, o proyectos de fortalecimiento de organizaciones, correspondiendo al total de comunidades atendidas (Ver Captulo del Componente Fortalecimiento). Los proyectos incluyen actividades en los rubros de Infraestructura, Mejoramiento de Infraestructura, Sedes, Equipamiento e iniciativas culturales. Conclusin: Se ha cumplido la accin. c) Accin desencadenante: Al menos el 80% de las Comunidades focalizadas ejecutan su PCD o PTD en plazos programados. Inicialmente se contemplaba que todas las comunidades del Programa disearan e implementaran un PCD. Sin embargo, por las serias dificultades de instalacin del Programa, analizadas en esta Evaluacin, se empez la implementacin de proyectos en terreno sin el debido proceso previo de planificacin comunitaria

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participativa. En 2003, se hizo una evaluacin interna de los Planes Comunitarios de Desarrollo elaborados hasta la fecha y se elimin casi un tercio de estos planes, por su mal diseo o por una insuficiente participacin comunitaria en el diagnstico y diseo del plan (Minutas de Reuniones de Pauta de la SE; entrevistas; informes semestrales al BID). A mediados de 2005, los PCD ejecutados llegaban a 316, mientras que las comunidades incluidas en los 33 PTD (realizadas o en preparacin) suman 337 (Ver Captulo del Componente Fortalecimiento). Sobre estas cifras, que parecen indicar un cumplimiento de la Accin en ms de un 100% de las 645 comunidades atendidas en la Primera Fase, hay que hacer dos observaciones. Primero, un nmero indeterminado de las comunidades que ejecutaron sus PCD tambin participaron en los ejercicios de elaboracin de los PTD. Segundo, a partir de un acuerdo con el BID, en la reelaboracin de este componente en 2003, se considera que la elaboracin de un PTD (un proceso que dura aproximadamente seis meses) constituye el cumplimiento de este objetivo en la Primera Fase. Debe notarse tambin que se han realizado 786 proyectos individuales en el Subcomponente Fortalecimiento de la Institucionalidad Indgena, en el contexto de los PCD y PTD. Conclusin: Con estos indicadores y en los trminos establecidos, se ha cumplido esta accin en cuanto a metas fsicas, aunque parte de ella se contina realizando en el momento de la evaluacin (Octubre de 2005) y ser terminado durante la Interfase, fuera del plazo originalmente establecido. 6.2 6.2.1. Componente De Desarrollo Productivo Introduccin

La accin desencadenante a evaluar para el componente productivo es: El ingreso neto promedio de las familias que se benefician en el primer ao del Programa, excede en un 10% al de las familias rurales indgenas no participantes El objetivo de la evaluacin de desempeo es obtener elementos que permitan visualizar si los productores beneficiarios de las actividades del Programa se encuentran en una mejor posicin, que antes del Programa, en trminos de ingreso o si se han desarrollado habilidades y/o capacidades que permitan al productor mejorar su ingreso autnomo en el futuro. Por no tratarse de una evaluacin de impacto no trataremos de medir el efecto de las acciones del componente en relacin a su estado inicial sino que detectar tendencias, ms que resultados, segn lo acordado con la contraparte (Minuta Acuerdos Tcnicos en Relacin al Estudio del 11 de Mayo de 2005). Es importante destacar lo complejo que es intentar evaluar el desempeo de un Programa de esta envergadura cuando an se encuentra en ejecucin. Es posible que debido a esta situacin ciertos aspectos de tipo productivo o formativo no logren captarse debido que an estn en una fase de maduracin. Dado que la mayor parte de las inversiones se realizaron el ao 2003, en nuestra opinin, es prematuro intentar medir un indicador de desempeo, y con ello juzgar el accionar del componente, basado en la generacin de ingresos pues este tipo de efecto se obtiene despus de un proceso de aprendizaje de lecciones que puede tomar ms de un ciclo agrcola y con un apoyo permanente desde el punto vista tcnico y socio-econmico.

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6.2.2. Nmero y Contenido de los Planes Productivos de cada Regin

El Cuadro 1 muestra el nmero total de Planes Productivos aprobados por regin y a nivel nacional. El nmero de Planes Productivos coincide con el nmero de comunidades porque est definido que es un Plan por comunidad. Se observa la importancia de la Novena regin en relacin al nmero de comunidades involucradas en el Programa. El nmero de proyectos por comunidad se distribuye en forma similar que los Planes Productivos con excepcin de la II regin quien presenta un mayor nmero promedio de proyectos por Plan. El promedio de proyectos por Plan a nivel nacional es de casi 5 proyectos. Esto est fuertemente influenciado por el peso de las regiones IX y X, que juntas representan ms del 80 por ciento de los planes y proyectos aprobados tanto en nmero como en montos de inversin
CuadroN 28. Nmero de Planes Productivos por Regin Regin Nmero de Planes % Nmero de Proyectos % 2,9 5,0 10,9 59,3 21,9 100,0 No. Proyectos Monto Total Promedio Diciembre 2004 2,35 10,38 5,10 4,77 4,99 4,84 865.265 977.070 2.458.812 13.509.958 5.611.394 23.422.498

34 6,1 80 Tarapac 13 2,3 135 Antofagasta 58 10,3 296 Bo-Bo 337 60,1 1608 Araucana 119 21,2 594 Los Lagos 561 100,0 2713 TOTAL Fuente: SIM Encargado Componente Productiva Secretaria Ejecutiva

En relacin al contenido de los planes, el Cuadro 29 muestra la distribucin porcentual de los montos aprobados por reas de intervencin (categoras) y por Regin. En el caso de la IX regin la informacin de la regin se dividi por UOZ. Si analizamos la informacin por regin se observa que en la I Regin (Tarapac) el mayor porcentaje de inversiones se orienta a proyectos de entrega de maquinarias (riego y agrcola) y proyectos de mejoramiento en conduccin de agua de riego. En porcentajes similares se encuentran inversiones en proyectos de turismo, proyectos de artesana e infraestructura agropecuaria. En el caso de la II Regin los proyectos de mejoramiento de conduccin de agua de riego y de mejoramiento de ganado (introduccin de razas, manejo de ganado y forraje). En la zona sur del pas la distribucin de los montos aprobados esta dominada por los proyectos ganaderos bovinos (entrega de animales de raza para mejoramiento gentico acompaado de manejo forrajero). En el caso de la VIII regin (BoBo) destaca el porcentaje de inversin en proyectos de turismo (albergues y mejoramiento de camping) e infraestructura agropecuaria (galpones, cercos, entre otros). En la X regin de Los Lagos, el porcentaje mayoritario de inversin se distribuye entre proyectos de ganado bovino y ovino y con un porcentaje menor los proyectos de infraestructura.

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Cuadro 29. Porcentajes de Distribucin de las Inversiones por Categora y Regin

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 Categoras Riego tecnificado Riego No Tecnificado Conduccin Ganado Ovino Ganado Bovino Ganado Caprino Mejoramiento Pecuario Maquinaria Infraestructura Apcola Avcola Porcinos Chacras y Hortalizas rboles Frutales Frutales Menores Cultivos Anuales Flores Invernadero Animales de Trabajo Turismo Procesamiento Materias Primas Artesana Microempresa Infraestructura CONADI Forestacin Agroforestera Cortina Cortaviento Manejo Bofedales Recuperacin de Suelos Manejo Arboreo Altiplanico Manejo Plantaciones Forestales TOTAL Tarapac 3,4 15,2 Antofagasta 7,6 0,1 38,4 Bio-Bio 6,9 1,7 2,2 22,5 0,1 0,9 5,5 15,7 3,0 1,3 4,6 2,3 0,8 4,9 0,8 11,5 11,3 0,4 9,4 4,1 0,6 1,7 3,6 8,9 5,1 0,3 4,5 18,2 0,5 0,8 3,1 4,0 0,2 Cautn 7,2 0,2 3,2 23,3 0,3 6,5 1,8 3,6 2,7 0,9 26,1 3,4 0,1 0,1 2,5 0,3 2,4 Malleco 1,2 0,2 5,5 33,0 1,4 7,8 9,5 7,7 3,3 1,3 1,4 5,0 0,4 0,3 0,2 1,0 0,2 0,9 0,3 5,1 5,9 3,1 2,1 0,2 2,9 0,1 0,1 100,0 0,1 100,0 Budi 6,5 0,1 0,9 30,7 2,1 3,8 18,1 2,2 2,6 5,0 0,9 0,4 0,4 2,3 0,7 6,2 0,3 3,5 7,5 4,9 0,1 0,7 Los Lagos 5,4

1 20,4 11,9

0,9 16,9 5,3 1,4 0,6

17,0 16,8 0,4 3,6 3,7 12,4 2,8 2,3 3,5 8,2 0,1 5,6 0,1 3,5 0,2 2,5 0,1 0,7 4,4 0,6 2,7 0,4 2,7

2,3 1,7

4,4 4,7 3,9 2,1 0,1 0,3

2,5 0,1

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

6.2.3

Elaboracin de Tipologa de Planes Productivos

Para medir el ingreso a nivel familiar primero se elabor una tipologa de planes de produccin en base al listado de Proyectos Productivos obtenidos desde el SIM y de la base de datos de la Secretara Ejecutiva. El objetivo de la tipologa fue determinar cuales son las principales orientaciones productivas de las comunidades y guiar la seleccin de las comunidades en donde se realiz el trabajo de terreno y recoleccin de informacin. Las variables utilizadas para la tipologa fueron: i) ao de aprobacin del Plan productivo por parte del COZ, ii) Nivel de Inversin de los distintos Proyectos Productivos.

291

292
i) Ao de Aprobacin del Proyecto Productivo: Esta variable fue elegida porque la informacin sobre la fecha de inicio de ejecucin de los proyectos no estaba completamente sistematizada y su determinacin habra tomado mayor tiempo debido a que debe recogerse desde las regiones. Para determinar una tendencia en el ingreso de los beneficiarios era deseable entrevistar a los productores con mayor tiempo en el Programa. El componente inici la ejecucin de los primeros proyectos productivos a finales del ao 2002 (ver Cuadro 26) , ao en que solo se aprobaron un poco ms del 4% del total de recursos aprobados en el periodo que abarca esta evaluacin. El ao 2003 se aprueban cerca de 70% de los recursos, mientras que en el transcurso de 2004 el COZ aprueba aproximadamente un 27% de los recursos. Para asegurar al menos un ao de trabajo con Orgenes se eligi el ao 2003 como universo para elegir la muestra de Planes Productivos y realizar la tipologa. Hay que destacar que si bien muchos proyectos fueron aprobados el ao 2003, un porcentaje de ellos iniciaron su ejecucin al ao siguiente. ii) Nivel de Inversin de los Proyectos Productivos: El listado de proyectos productivos por comunidad fue evaluado segn su nivel de inversin. Si en una comunidad se elabor un Plan Productivo constituido por 5 proyectos de diferentes mbitos, la orientacin productiva del Plan y por lo tanto de la comunidad es determinada por el proyecto que represente el 50% o ms de los recursos invertidos en el Plan. Por ejemplo, si el proyecto ganadero representa ms del 50% del presupuesto total del Plan, entonces esa comunidad tiene un Plan Ganadero. En el cuadro 30 se presenta como se agruparon los diferentes tipos de proyectos. Siguiendo el ejemplo anterior, si en una comunidad alguno de los proyectos Ganado Ovino, Ganado Bovino, Ganado Caprino, o Mejoramiento Pecuario representan ms del 50% de la inversin total del Plan Productivo, entonces ste pasa a ser un plan ganadero. En el caso que ningn proyecto productivo represente el 50% de la inversin total del Plan, entonces se le denomina Plan Mixto. Esta clasificacin nos permiti determinar las orientaciones productivas de las comunidades y nos ayud en el proceso de seleccin de las comunidades para el trabajo en terreno.
Cuadro N 30. Tipo de Proyectos que dan la Orientacin Productiva del Plan Tipo de Planes Plan Mixto Planes Principalmente Riego Tipo de Proyecto Ninguno de los Proyectos alcanza un 50% o mas de la inversin total del Plan Productivo Riego tecnificado Riego No Tecnificado Conduccin Ganado Ovino Ganado Bovino Ganado Caprino Mejoramiento Pecuario Maquinaria Infraestructura Apcola Avcola Porcinos

Planes Principalmente Ganadero

Planes Principalmente Infraestructura y Maquinaria Planes Principalmente Animales Menores

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293

Planes Principalmente Agrcola

Planes Principalmente Turismo Planes Principalmente Artesana Planes Principalmente Microempresa

Chacras y Hortalizas rboles Frutales Frutales Menores Cultivos Anuales Flores Invernadero Animales de Trabajo Turismo Procesamiento Materias Primas Artesana Microempresa Infraestructura Conadi Forestacin Agroforestera Cortina Cortaviento Manejo Bofedales Recuperacin de Suelos Manejo Arbreo Altiplnico Manejo Plantaciones Forestales

Planes Principalmente Forestal

A continuacin se presenta el resultado de la Tipologa de Planes Productivos por Regin. Se debe recordar que se utiliz como universo los proyectos productivos aprobados el ao 2003 por lo tanto el nmero de Planes no coincide con el total de proyectos aprobados presentados anteriormente. En la I Regin se identificaron 12 planes, de los cuales 3 (25%) tiene orientacin a infraestructura y maquinarias, mientras que existen 2 Planes Forestales, 2 Artesanales y 2 Mixtos.
I Regin - Tipos de Planes Productivos Tipo de Plan Principalmente Ganadero Principalmente Riego Mixtos Principalmente Turismo Principalmente Infraestructura y Maquinaria Principalmente Forestal Principalmente Artesana Total Planes

Cuadro N 31.

No. 1 1 2 1 3 2 2 12

Participacin 8,3% 8,3% 16,7% 8,3% 25,0% 16,7% 16,7%

En la II Regin de un total de 13 planes (que coincide con el total de planes para la Regin) existe un tipo dominante que es el Plan orientado a Riego, un Plan es orientado a la microempresa y el resto de los planes no tiene una orientacin definida.

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294
Cuadro N 32 II Regin - Tipos de Planes Productivos Tipo de Plan Principalmente Riego Principalmente Microempresa Mixtos Total Planes

No. 6 1 6 13

Participacin 46,2% 7,7% 46,2%

En la VIII Regin del Bo-Bo, los planes se orientan principalmente a proyectos de infraestructura y maquinaria, ganadero y turismo. Un 37% de los planes no tiene una orientacin definida.
Cuadro N 33 VIII Regin - Tipos de Planes Productivos Tipo de Plan Principalmente Ganadero Principalmente Agrcola Principalmente Riego Principalmente Microempresa Mixtos Principalmente Turismo Principalmente Infraestructura y Maquinaria Total Planes

No. 6 1 1 1 14 5 9 37

Participacin 16,2% 2,7% 2,7% 2,7% 37,8% 13,5% 24,3%

En las tres provincias de la IX Regin de la Araucana, el tipo de Plan que ms se observa es el Principalmente Ganadero, lo cual es coherente con los niveles de inversin totales que se presentan en el Cuadro 4. En esta regin el Plan Mixto adquiere gran importancia y tambin es coherente con la distribucin de inversiones del Cuadro 3, en donde se observa que en Malleco, Cautn y Budi la inversin se distribuy en una gran cantidad de proyectos pequeos que acompaaban al proyecto ganadero.

Cuadro N 34.
IX Regin - Malleco - Tipos de Planes Productivos Tipo de Plan Principalmente Ganadero Mixtos Principalmente Infraestructura y Maquinaria Total Planes No. 21 6 5 32 Participacin 65,6% 18,8% 15,6%

Cuadro N 35
IX Regin - Cautn - Tipos de Planes Productivos Tipo de Plan Principalmente Ganadero Principalmente Agrcola Principalmente Riego Principalmente Microempresa Mixtos Principalmente Forestal Principalmente Artesana Principalmente Apcola /Avcola Total Planes No. 49 2 2 1 22 1 1 1 79 Participacin 62,0% 2,5% 2,5% 1,3% 27,8% 1,3% 1,3% 1,3%

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295

Cuadro N 36
IX Regin - Budi - Tipos de Planes Productivos
Tipo de Plan Principalmente Ganadero Principalmente Agrcola Principalmente Riego Principalmente Microempresa Mixtos Principalmente Infraestructura y Maquinaria Total Planes No. 26 1 5 4 40 7 83 Participacin 31,3% 1,2% 6,0% 4,8% 48,2% 8,4%

En la X Regin de Los Lagos, se repite el escenario de la IX Regin, con una representacin de un 31% de planes principalmente ganaderos, seguido por Planes Agrcolas y de Riego.
Cuadro N 37

X Regin de Los Lagos Tipos de Planes Productivos

Tipo de Plan Principalmente Ganadero Principalmente Agricola Principalmente Riego Principalmente Microempresa Mixtos Principalmente Infraestructura y Maquinaria Total Planes 2003 No. 21 3 2 1 30 9 66 Participacin 31,82% 4,55% 3,03% 1,52% 45,45% 13,64%

6.2.4.

Seleccin de Comunidades

Una vez que los tipos de planes fueron obtenidos se seleccionaron dos comunidades por regin con excepcin de la IX Regin en la cual se eligieron seis comunidades debido a su mayor porcentaje de comunidades con respecto al universo de 600 comunidades focalizadas por el Programa. La seleccin de las comunidades se realiz siguiendo la orientacin que nos dio la tipologa y eligiendo aquellas comunidades que representaran los tipos con mayor presencia. Adems se tuvo que considerar la accesibilidad a las comunidades y la disposicin de la comunidad a realizar talleres con el equipo evaluador. Se seleccionaron 14 comunidades distribuyndose regionalmente de la siguiente manera La Lista de Comunas y Comunidades Seleccionadas es la siguiente: I Regin: II Regin: VII Regin: IX Regin: Comuna Camia Comuna Putre Comuna San Pedro De Atacama Comuna San Pedro De Atacama Comuna Tirua Comuna Tirua Comuna Temuco (Cautn) Comuna Temuco (Cautn) Comuna Pto. Saavedra (Cautn) Comunidad Quistagama Comunidad Putre Comunidad Talabre Comunidad Socaire Comunidad Millanao Ancaten Comunidad Lorenzo Pilquiman Comunidad Juan Calvuleo Comunidad Ingles ancumil Comunidad Marcos Railen

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296
Comuna Pto. Saavedra (Cautn) Comuna Pto. Saavedra (Cautn) Comuna Lumaco (Malleco)| X Regin: Comuna San Juan de La Costa Comuna Lago Ranco Comunidad Juana Colipue Comunidad El Naranjo Comunidad Jose Luis Paillali Comunidad Purretrun Pucatrihue Comunidad Traun Kalin

Esta seleccin permiti adems representar los distintos pueblos indgenas participantes del Programa. Un 72 por ciento de las comunidades son mapuches, un 14 por ciento son Aymaras y el 14 por ciento restante son Atacameos. 6.2.5 Seleccin de Familias Beneficiarias a Entrevistar

Para la seleccin de las familias a entrevistar se prioriz por aquellas que estaban involucradas en los principales proyectos del Plan Productivo. En este trabajo de terreno fue realizado por los coordinadores regionales del equipo evaluador los cuales visitaron las comunidades seleccionadas coordinando las actividades ha realizar. Se seleccionaron 3 familias por comunidad buscando cubrir todos los proyectos involucrados, lo que daba un total de 42 encuestados. 6.2.6 a) Estimacin del Ingreso a Nivel Familiar Recoleccin de Informacin en Comunidades

Para recoger la informacin de campo se utilizaron dos instrumentos: un cuestionario121 a beneficiarios de Orgenes y Talleres comunitarios. Los cuestionarios tenia por objetivo levantar informacin socio-demogrfica, productiva, costos para la generacin del ingreso a nivel familiar y determinar elementos que permitan sostener que los beneficiarios tendern a aumentar sus ingresos por las acciones desarrolladas en el Programa. La informacin productiva se levant en forma de fichas tcnicas por cada rubro productivo y se incorporaron preguntas sobre los niveles de produccin, las superficies utilizadas, insumos, mano de obra y costos de produccin. La informacin sobre proyectos forestales no se cuantific en trminos de produccin debido a que los ingresos son de mediano plazo y no se registraron en los cuestionarios. Adems el trabajo realizado en los Talleres permiti levantar informacin sobre como los beneficiarios evalan los proyectos ejecutados por el Programa. Sin embargo, se debe recordar que el presente estudio no es una evaluacin participativa ni intenta medir el nivel de participacin de los beneficiarios. b) Resultados

El levantamiento de informacin tuvo problemas en la localizacin de algunas de las familias en la II Regin (2 familias), VIII Regin (1 familia) y IX Regin (1 familia) disminuyendo la representacin de estas comunidades. A la inversa, en la X Regin se recogi informacin para 8 familias en vez de 6 lo que da un total de 40 cuestionarios. De estos 40 cuestionarios 1 de ellos tenan muy poca informacin y fueron eliminados, quedando un grupo de 39 familias para realizar el anlisis122. Siguiendo el acuerdo con la contraparte, esta muestra dirigida de 39 familias no tiene representatividad estadstica con respecto al universo de familias participantes. Los resultados solo representan al grupo de productores

121 122

Una copia del cuestionario se encuentra en el Anexo 1. La informacin resumida de los cuestionarios se encuentra en CD

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297
entrevistados y deben ser usados como una referencia de comportamiento, pero en ningn caso los resultados pueden ser extrapolables a la poblacin total de beneficiarios. Con los datos de los cuestionarios se estim los ingresos generados a la fecha por las familias beneficiarias para el ltimo ciclo agropecuario. Para determinar si ha existido una tendencia positiva en el ingreso familiar se necesitaba una medida de los ingresos antes de participar en el programa. Por esta razn no se utilizaron los ingresos registrados en la lnea base pues sta contiene informacin del ao 2003, ao en que se aprob la mayor cantidad de proyectos. Para lograr un ingreso de referencia, en el cuestionario se incluyeron preguntas que permitieron levantar el ingreso familiar previo a la participacin en el Programa. Esta metodologa supone que el productor recuerda en gran parte su plan productivo hace un par de aos. Para el caso de economas de subsistencia como la que estamos analizando, los cambios que ha introducido el Programa son notorios en relacin a las prcticas que el usualmente realizaba. En el esquema que se presenta a continuacin se resume el procedimiento utilizado para obtener una variacin en el ingreso.

297

298

Figura 14.

Esquema de la Recomposicin del Ingreso Familiar Antes y Con Orgenes

Comunidad

Encuesta Familia

Encuesta Familia

Encuesta Familia

Antes Orgenes

Con Orgenes

Antes Orgenes

Con Orgenes

Antes Orgenes

Con Orgenes

VP Agrcola VP Ganadera Ingreso No Agropec. Otros Ingresos

VP Agrcola VP Ganadera Ingreso No Agropec. Otros Ingresos

VP Agrcola VP Ganadera Ingreso No Agropec. Otros Ingresos

Ingreso Total (a/PO)

Ingreso Total (c/PO)

Ingreso Total (a/PO)

Ingreso Total (c/PO)

Ingreso Total (a/PO)

Ingreso Total (c/PO)

Variacin

Variacin

Variacin

298

299
Los ingresos generados se presentan en el cuadro 36. Las fuentes de ingreso para la familia son la produccin agrcola, la produccin pecuaria, los ingresos por actividades productivas no agropecuarias y otros ingresos extraprediales sin incluir subsidios. Las cifras que se presentan para produccin agrcola son valores de produccin (produccin total por precio); para el caso de ganadera se valor el stock de animales que posee el beneficiario; en el caso de las actvidades no agropecuarias se tom el ingreso producido por la actividad; en Otros Ingresos se incorporan salario extrapredial y remesas de familiares. Para la produccin agrcola y el valor de los animales se usaron precios locales levantados en terreno. Los precios faltantes fueron consultados a regiones a travs del Encargado Productivo de la Secretara Ejecutiva. La informacin recogida para la I y II regin en el mbito productivo es poca por lo que existen muchos vacos de informacin. Esto se refleja en que los porcentajes de variacin tienden a ser abultados por ser nmeros demasiado pequeos. Por esta razn, nos concentraremos en los resultados de la zona sur. La primera observacin que uno hace de estos datos es que productores encuestados de todas las regiones dicen haber aumentado sus ingresos durante el perodo que estn con el Programa Orgenes. Un segundo punto es que, en las tres regiones del sur se observa un mayor variacin en el valor de produccin agrcola, dado principalmente por los pequeos montos promedios que dijeron generar los productores encuestados. La variacin total en ingreso familiar para el grupo de beneficiarios encuestados en las tres regiones del sur (VIII, IX y X) es de 30,4 por ciento. Esta variacin no puede adjudicarse completamente al Programa Orgenes, debido a que hay factores externos que pueden afectar el nivel del ingreso familiar. Una forma de ajustar esta variacin es tomar el crecimiento general de ingresos rurales para cada regin y restrselo a la variacin estimada. De esta forma estaramos ajustando la variacin de ingresos por el cambio global en ingresos. La informacin de ajuste utilizada es la serie de Promedios por Quintil de Ingreso Autnomo Regional segn Regin y Zona que se muestra en el cuadro 37. La variacin estimada de los beneficiarios es entonces ajustada por el promedio anual regional para la serie 1990-2003. El resultado de este ajuste se observa en la ltima columna del cuadro, siendo la variacin total ajustada para el grupo de beneficiarios de 20,6 por ciento. Estos resultados confirmaran el cumplimiento de la accin desencadenante para el Componente Productivo pero es indudable que slo deben tomarse como un dato ms de referencia dada las limitantes expuestas y los supuestos utilizados. Una informacin complementaria a la estimada es la percepcin de los propios encuestados en relacin al aumento de sus ingresos agrcolas. En el cuadro 39 se pregunta sobre la percepcin de aumento en los recursos en los dos ltimos aos. De los 39 encuestados, 20 dice que sus recursos son mayores, 3 que se mantienen constantes y 16 responden que sus recursos han disminuido. Si a los 20 que contestaron positivamente se les consulta si cree que este aumento se debe al Programa, un 75 por ciento contesta que este aumento es al menos, en parte, debido al Programa (Cuadro 39).

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300
Cuadro 38. Variacin del Ingreso Familiar de un grupo de 38 productores Beneficiarios del Programa Orgenes

VP Agrcolas Regiones Con Orgenes 40.550 1251,7% II 191.100 VIII 70,6% 95.435 IX 33,6% 125.243 X 240% Variacin Todas regiones Variacin Regiones VIII, IX y X 399,0% 114,8% 36.807 71.438 112.000 Antes Orgenes 3.000

VP Pecuarios Con Orgenes 80.000 33,3% 50.000 17,6% 456.360 332.360 42.500 Antes Orgenes 60.000

Ingresos act. No agropec. Con Orgenes 10.000 150.000 210.000 0,0% 61.875 30.625 210.000 0 Antes Orgenes -

Otros ingresos 2.400

Valor Total Con Orgenes 132.950 Antes Orgenes 65.400 90,8% Valor Ajustado

103,3% 68.417 415.000 336.250

23,4% 0 857.460 654.360

10,3%

37,3% 747.294 606.882

31,0% 75.765 971.115 778.706

19,2%

23,1% 393.763 18% 26,0% 26,3% 332.388

102,0% 109.708 27% 43,0% 43,0% 86.458 33.750

24,7% 662.464 489.403 35% 43,6% 30,4%

14,1%

28,5% 32,6% 20,6%

300

301

Cuadro 39. Promedio de Ingresos por Quintil de Ingreso Autnomo Regional segn Regin y Zona Ingreso Autnomo Ao I II VIII IX X 1990-92 1992-94 1994-96 1996-98 1998-2000 2000-03 Promedio Anual 26,8% 38,9% 20,0% 21,5% -47,4% 90,0% 12,5% 51,7% 13,3% 74,4% -5,6% 26,4% -2,3% 13,2% 59,1% 33,9% 19,4% 3,5% 38,2% -12,4% 11,8% 83,6% 30,3% -5,8% 9,2% 14,3% -4,7% 10,6% 32,1% 23,9% 11,2% 15,4% 2,8% -3,7% 6,8%

Fuente: Encuesta CASEN - MIDEPLAN

Cuadro 40. Percepcin de Aumento de Recursos (2 ltimos aos)

Nivel de Recursos Mayores Iguales Menores 5 I II 2 1 2 1 VIII 8 IX 4 1 7 X 6 1 1 Total 20 3 16

Fuente: Cuestionario a 39 productores Beneficiarios de Orgenes

Cuadro 41. Los Recursos son mayores debido a Orgenes?

I Si, totalmente Si, en parte No 2 II VIII 1 3 IX 2 4 2 X 1 4 1 Total 4 11 5

Fuente: Cuestionario a 39 productores Beneficiarios de Orgenes

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6.2.6 Proyeccin de los resultados de Proyectos Productivos

El anlisis expuesto anteriormente nos da una visin esttica en relacin a la tendencia en la variacin del ingreso agropecuario dada la intervencin de Orgenes. El Programa ha introducido una serie de inversiones en las comunidades y hemos estimado que, para el grupo de 39 familias beneficiarias, se ha producido un incremento de aproximadamente un 20 por ciento en el valor de sus recursos. La interrogante que se levanta es acerca de la proyeccin de estas inversiones. La capacitacin y los recursos entregados permiten pensar en un incremento permanente del ingreso en el tiempo? Utilizando informacin recogida en terreno se proyect a 5 aos el flujo de caja de dos proyectos productivos: un proyecto ganadero con mejoramiento de forraje, sanitario y raza en la IX Regin y un proyecto de invernadero en la X Regin. Proyecto Ganadero Para proyectar el flujo de este proyecto es necesario realizar un desarrollo de masa ganadero. Para esto se utiliz la informacin de manejo entregada por el productor y los recursos entregados por Orgenes. El desarrollo de masa presentado a continuacin es consistente con el manejo de forraje (establecimiento de pradera mejorada y suplementaria) a medida que la masa ganadera aumenta. Este proyecto esta formulado para 30 familias que recibirn 28 vaquillas y dos reproductores. 28 familias aumentarn sus ingresos por la venta de la produccin de la vaquilla entregada y 2 familias cobrarn por el servicio de encaste. El ejercicio que se presenta esta desarrollado para una familia, dividiendo los costos de inversin inicial por los 30 participantes. Se asume que las capacitaciones recibidas va consultoras y el reforzamiento del aprendizaje por interaccin con los otros productores participantes del proyecto son suficientes para mantener un manejo adecuado tanto del ganado como de las praderas. Los precios se pueden asumir constantes para el periodo tomando en cuenta que en el mercado nacional se espera que los precios del ganado se mantengan o suban debido al cierre de la importacin de carne brasilea por el brote de fiebre aftosa. Los costos de produccin son ajustados a partir de los costos de inversin presentados en la formulacin del proyecto. El desarrollo de masa del ganado se elabora tomando en cuenta la estrategia utilizada por el productor. Cuadro N 42. Proyecto Ganadero con Mejoramiento de Forraje y Raza

Desarrollo de Masa
Categora Terneras Vaquillas 1-2 aos Vaquillas 1-2 aos venta Vaquilla 2-3 aos Vaquilla 2-3 reemplazo Vacas Vacas Desecho Terneros Terneros 1-2 aos para novillo Ternero 1-2 venta Ao 0 Ao1 1 Ao 2 Ao 3 1(venta) Ao 4 1(venta) Ao 5 1(venta)

1 1 1 1(venta) 1 1 2 1(venta) 2 1(venta)

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303
Cuadro N 43 FLUJO DE CAJA ( 5 aos)
ITEMS INGRESOS INVERSION TOTAL Inversin propia Inversin programa Ternera 0-1 Vacas Desecho Terneros 0-1 Terneros 1-2 aos para novillo Ternero 1-2 venta Toro Torete TOTAL INGRESOS COSTOS Costos Operacionales (MO, insumos Veterinarios) Servicio Cubierta Fardos Pradera Mejorada Establecimiento Pradera Suplementaria Fletes Fertilizacin -mantencin Costo Capital propio (0,5833% mensual) 7% ANUAL COSTOS TOTAL SALDO NETO SALDO ACUMULADO 277.580 -277.580 Ao 0 702.520 277.580 -450.925 127.050 165.500 127.050 165.500 127.050 165.500 Ao1 Ao 2 Ao 3 Ao 4 Ao 5

165.500

127.050

292.550

292.550

19.000 1.000

32.700 1.000 19431 73.131 -73.131 -73.131

20.000 1.000 1750 5.000 35.000 1.700 19.431 83.881 81.619 8.488

21.000 1.300 1.750 51.450 36.000 2.900 1.300 102.850 218.550 -91.500 -83.012

22.000 1.544 5.402 75.632 3.087 12.734 102.850 223.249 69.301 -13.711

23.100 1.200 39.700 79.400 3.241 13.300 102.850 262.791 29.759 16.048

Rentabilidad del Proyecto Ganadero: VAN: - $254.130 El resultado nos indica que el proyecto, desde un punto de vista financiero, no es rentable pues la inversin de 277.588 pesos realizada por el productor no es recuperada por el flujo actualizado a cinco aos. Existen dos elementos importantes que deben tomarse en cuenta al evaluar un proyecto de este tipo en comunidades indgenas. Primero, el ganado tiene una connotacin cultural que no est presente en los otros proyectos. Para el pueblo mapuche el ganado bovino otorga un estatus mayor a quien lo posea y por el tanto el beneficio social que genera debe considerarse en la evaluacin global en trminos de la alta pertinencia cultural de la inversin. Por otra parte, hay que considerar que al quinto ao el productor ha duplicado la masa ganadera que le entreg el Programa, por lo tanto si se incorpora al flujo el valor residual del capital, que son las 2 vacas en produccin, el valor final del proyecto es positivo dado que el valor de los dos animales es cerca de $600.000. Un aspecto interesante de este tipo de proyecto es que ha intentado cambiar el concepto de produccin de animales para engorda por la venta de cras, lo cual es menos costoso para el productor y es ms coherente con la disponibilidad de recursos forrajeros. Este cambio de estrategia productiva le permitira tener un flujo

303

304
anual que tiene grandes posibilidades de mantenerse en el mediano plazo y por lo tanto con un horizonte de evaluacin ms largo el proyecto posiblemente pagar sus inversiones. Proyecto Invernadero en la X Regin En la X Regin se manejan 464 proyectos y de esos 150 son de hortalizas lo que genera un volumen importante de producto y refleja el impacto que puede tener sobre el ingreso de las comunidades. El proyecto invernadero tiene varios objetivos: i) producir hortalizas todo el ao; ii) diversificar produccin agrcola; iii) mejorar calidad del producto. El proyecto pretende que 5 familias beneficiarias cuenten con: un huerto casero mejorado que contemple un recinto con cierre perimetral con malla; con la construccin de un invernadero de bajo costo; con un sistema de riego bsico; con un stock de insumos de produccin como semilla. Los datos de produccin y precio fueron provienen del cuestionario aplicado en las comunidades visitadas. Los datos de inversin y costos provienen de la formulacin del proyecto y son ajustados para el nivel de produccin alcanzado y para una familia. Se incorpora el costo de capital propio con un inters anual de 7%, que es la tasa de crdito de INDAP y se calcula rentabilidad con una tasa de inters del 10% sobre el saldo neto. Cuadro N 44.
Invernadero 55-60 mt2 Producto Tomate Lechuga Cilantro Repollo Unidad Kg Unidad paquete Unidad Produccin 30 200 450 60 Precio Unidad 250 200 100 170

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305

Cuadro N 45
FLUJO DE CAJA ( 5 aos) ITEMS INGRESOS INVERSION TOTAL Inversin propia Inversin programa Tomate Lechuga Cilantro Repollo TOTAL INGRESOS COSTOS Semillas Fertilizantes (guano) Polietileno Costo capital propio tasa anual 7% COSTOS TOTAL SALDO NETO SALDO ACUMULADO 137.000 -137.000 Ao 0 675.000 137.000 -538.000 7.500 40.000 45.000 10.200 102.700 7.500 40.000 45.000 10.200 102.700 7.500 40.000 45.000 10.200 102.700 7.500 40.000 45.000 10.200 102.700 7.500 40.000 45.000 10.200 102.700 Ao1 Ao 2 Ao 3 Ao 4 Ao 5

4.000 5.000 35.000 146.590 190.590 -87.890 -87.890

4.000 5.000

4.000 5.000 35.000

4.000 5.000

4.000 5.000 35.000

9.000 93.700 5.810

44.000 58.700 64.510

9.000 93.700 158.210

44.000 58.700 216.910

Rentabilidad de la inversin: VAN = $ 23,953 ; TIR = 10,88%

El proyecto es rentable y por lo tanto cumple con la meta de mejorar el ingreso familiar. Este tipo de proyectos tiene un objetivo social que es el de mejorar cualitativamente la dieta familiar. De ah que al beneficio del proyecto podra tambin agregarse los menores costos incurridos por la familia en salud, menos prdidas de horas/hombre por enfermedad y el ahorro de tener que comprar los vegetales para alcanzar un nivel similar de nutricin. Por otra parte, el objetivo de diversificacin productiva tambin se ha cumplido pero no hay antecedentes acerca de la calidad de los productos. Los menores niveles de produccin alcanzados en comparacin con los rendimientos proyectados por la consultora, se explican porque el productor utiliza guano de sus corrales como fertilizante y no utiliza agroqumicos ni pesticidas. Si bien su rentabilidad es positiva, su sostenibilidad depende de la disponibilidad de agua y el acceso a asistencia tcnica por ser una actividad nueva en la comunidad. 6.2.7 Anlisis de Proyectos Productivos en las comunidades visitadas

Debido a que el Plan Productivo de cada comunidad esta constituido por diferentes combinaciones de proyectos productivos se describirn los elementos determinantes para aquellos proyectos que se consideran han tenido un efecto positivo en la calidad de vida de los beneficiarios entrevistados. En forma adicional, se presentan la evaluacin realizada por los propias comunidades a los proyectos ejecutados.

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306
Hemos priorizado el anlisis en tres tipos de proyectos visitados en terreno: i) Proyecto ganadero; ii) Proyectos de invernadero y; iii) Proyectos de riego Proyectos Ganaderos: Los proyectos ganaderos han tenido una alta demanda en las regiones VIII, IX y X. Esta demanda no slo est asociada a la generacin de ingresos por la venta de la produccin anual, sino que tambin presenta un alto beneficio de carcter social debido al mayor estatus que otorga a la familia la crianza de ganado. Aspectos Positivos: 1. Este tipo de inversin es ms integral porque incluye: i) el aumento de la masa ganadera; ii) la entrega material gentico de mejor calidad (introduccin de mejores razas); iii) el establecimiento de media hectrea de un cultivo forrajero; iv) el mejoramiento del cierre predial para proteccin y manejo ganadero; y v) el mejoramiento de la infraestructura para almacenaje de forraje y estabulacin de animales por la noche e invierno para disminuir prdidas de peso vivo. 2. Se ha intentado introducir la idea de que el negocio es la venta de las cras que producen las vaquillas entregadas por el programa otorga y no la engorda a trmino del ganado. Esto ltimo es demasiado costoso para un productor pequeo y no logra los pesos deseados en periodos razonables de tiempo. Las vaquillas son las que generan el flujo de caja del proyecto y permiten el aumento de ingreso por la venta de las cras. 3. El proyecto es exitoso en relacin a la superficie que los beneficiarios manejan. El nmero de animales es bajo (1 vaquilla preada por familia) para las expectativas de los productores pero es el adecuado para los recursos que manejan. Se ha maximizado la cantidad mnima de recursos que posee el productor a una carga ptima. 4. Los productores tienen experiencia ganadera pues es una actividad que han desarrollado siempre. La construccin de galpones es un beneficio transversal en la produccin agropecuaria pues permite disminuir los costos por prdidas de peso en animales al dar cobertura nocturna y en el invierno y disminuye la mortalidad; ofrece almacenaje para productos agrcola lo cual permite optimizar el uso de forraje y almacenar para obtener mejores precios de productos agrcolas. Este tipo de inversin de largo plazo ha sido un aporte significativo al mejoramiento del ingreso de las familias. Por ejemplo, la disminucin de la mortalidad de una vaquilla evita una prdida de al menos $250000 pesos chilenos, que en muchos casos es casi el ingreso anual de la familia. Debilidades 1. La sustentabilidad del proyecto supone un mejoramiento de praderas que permita incrementar paulatinamente la carga animal. El mejoramiento de la pradera requiere de inversiones que sern difciles de solventar por la mayora de los beneficiarios de Orgenes, sin un apoyo externo. Proyectos de Riego: Aspectos Positivos
1. Es un obra de largo plazo que permite incrementar el ingreso va aumento de la produccin actual y

diversificacin de la produccin.
2. En el caso de las comunidades, este tipo de obras se ha asociado con el desarrollo de invernaderos,

cultivos de chacras y hortalizas, y el establecimiento o mejoramiento de praderas.

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307

Debilidades:
1. El proyecto se basa en los derechos de agua que posee la comunidad. Muchas comunidades posee

pocos derechos de agua y por lo tanto la cantidad de agua que pueden utilizar es baja, limitando las posibilidades de diversificacin e intensificacin de sus actividades. Proyecto de Invernadero. Aspectos Positivos
1. Permite el mejoramiento de la dieta familiar al mantener una produccin en varios ciclos anuales. 2. Permite mejorar el ingreso familiar al vender el excedente de produccin que no es consumido. 3. Permite incorporar mano de obra familiar, especialmente mujeres, en actividades productivas

generadoras de ingreso.
4. El invernadero requiere una inversin cada dos o tres aos que puede ser solventada por las familias

(principalmente plstico y reparacin de soportes). Debilidades:

1. Depende de la disponibilidad de agua de la familia. En casos que se desarrollan slo en tierras

hmedas (vegas), slo es posible utilizarlo en cortos periodos de tiempo y con un menor rendimiento.
2. Depende de aspectos tcnicos que no estn internalizados en los productores. Los insumos como

fertilizantes son generalmente reemplazados por subproductos pecuario como guano animal, disminuyendo el rendimiento. En el caso de los pesticidas no se continan utilizando, aumentando la posibilidad de plagas y malezas que impidan el desarrollo de las hortalizas. El Componente ha financiado un numero importante de proyectos agrcolas de baja inversin durante la primera fase. Lo que el equipo evaluador observ es que estos proyectos no son sustentables en el tiempo por los siguientes motivos:
1. En los proyectos agrcolas como trigo y papa el productor necesita guardar parte de la cosecha para

semilla de la prxima temporada y el nivel de produccin no siempre alcanza para autoconsumo familiar y guarda. 2. Requiere de asistencia tcnica permanente para lograr niveles de rendimiento superiores y se transforme en un aporte al ingreso familiar. 3. Requiere de apoyo externo para la compra de insumos y semillas de calidad. Factores de Exito Relacionados a la Ejecucin de los Proyectos Productivos En el mbito de la comunidad son puntos crticos para el xito de la iniciativa:
? ? ? ? ?

el nivel de organizacin de la comunidad; el grado de compromiso y participacin de los beneficiarios en las actividades del Programa; el grado de control social de la comunidad; la presencia de liderazgos bien constituidos en la comunidad, la edad de los beneficiarios. Productores ms jvenes han desarrollado con mayor xito los proyectos. Como ejemplo est el caso de la Primera Regin donde el promedio de edad es alto y los proyectos principalmente agrcolas no han tenido permanencia en el tiempo.

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308

Externos a la comunidad:
? ?

? ?

Que el tipo de programa o proyecto se inserte en experiencias anteriores fortaleciendo el trabajo avanzado. Un buen ejemplo es el de la Segunda Regin con su enfoque hacia el turismo. Apoyo tcnico adecuado al nivel de instruccin de los beneficiarios y permanente a lo largo de la duracin del Programa. Para esto se requiere mayor presupuesto en asistencia tcnica y un seguimiento y control ms estricto de las empresas consultoras. Claridad en las reglas y compromisos. Credibilidad de los agentes ejecutores. No crear expectativas que no se puedan cumplir. Planes Productivos, Recursos Naturales, Pertinencia Cultural y Capitalizacin Productiva

6.2.8

En lo planes productivos aprobados ha existido un sesgo importante hacia los proyectos agropecuario en desmendro de proyectos forestales, de manejo de recursos forestales y productivos no agropecuarios. Este sesgo se explica, en parte, por el bajo presupuesto de CONAF y CONADI, el cual no permite a estas instituciones aportar recursos a las comunidades en las mismas condiciones que INDAP por cada proyecto aprobado. Debido a que los proyectos en recursos naturales, como manejo de bosques, de bofedales y recuperacin de suelo, son proyectos que generarn ingresos en el mediano plazo, es indispensable incentivar la participacin de las comunidades a traves de mayores aportes que compensen el uso de los recursos en este tipo de proyectos. Como ejemplo, en el caso del Decreto Ley 701 de Fomento Forestal del Estado, que tericamente las comunidades pueden trabajar, el productor indgena no posee el capital de anticipacin que necesitan para poder desarrollar las actividades y no tienen la empresa, por lo tanto no pueden consiguir un crdito de enlace con el Banco del Estado. En este caso, se requiere modificar el reglamento en acuerdo con el Ministerio de Hacienda y no siempre estn dispuesto a esa discusin. Como resultado de este desincentivo hacia los proyectos no agropecuarios, durante la Fase I del Programa, el tema de recursos naturales y medioambiente fue secundario en el diagnostico inicial realizado por las consultoras y por lo tanto tampoco fue considerado en la ejecucin de los proyectos. Esto explica la menor participacin de proyectos forestales en el presupuesto total ejecutado, el cual es cercano al 5 por ciento. Las regiones I y II presentan la mayor cantidad de proyectos aprobados y ejecutados en manejo de recursos naturales. En la primera regin se formularon proyectos de manejo de bofedales y forestacin y en la Segunda se implementaron proyectos de forestacin y cortinas cortaviento, que si bien tienen un objetivo productivo tambin ayudan a disminuir la erosin elica. El componente productivo realiz importantes esfuerzos por modificar los instrumentos pblicos123 en orden a satisfacer las demandas levantadas desde las comunidades y asi estar en condiciones de elaborar proyectos de inversin lo ms pertinentes desde un punto de vista cultural. Esta visin sobre la pertinencia de las intervenciones asume que las demandas de los beneficiarios estn libres de influencias externa a la comunidad. En Orgenes, la demanda es dirigida y acotada por la oferta pblica que es limitada. En algunas regiones las principales demandas no estaban en el ambito slivo-agropecuario sino dirigidas al mejoramiento de vivienda, infraestructura vial y otros servicios bsicos, pero las demandas debieron acotarse a la oferta de INDAP, CONAF y CONADI. Otro aspecto a considerar en el diseo de los Planes Productivos es que el hecho de dividir el dinero por el nmero de comunidades y con ese monto elaborar un conjunto de proyectos, responde ms a una lgica de reparto de recursos que a una lgica de emprendimiento econmico a nivel del territorio. Si la entrega de recursos se disea en la forma de pequeos proyectos de inversin, sta debe ser apoyada por acciones que
Una revisin de las modificaciones se presenta en la seccin de Indicadores de Metas Fsicas del componente Desarrollo Productivo.
123

308

309
permitan desarrollar potencialidades. A este respecto la estrategia de inversin canalizada a travs de los proyectos productivos fue abundante en recursos para inversin en las comunidades pero limitada en el desarrollo de un marco terico, de una articulacin a nivel del espacio territorial, de la generacin de capacidades en las comunidades de recursos tcnicos y autnomos, y en el potenciamiento de la capacidad emprendedora a nivel de los territorios. En esta lnea, los Planes y Proyectos Productivos deben tender a evolucionar hacia instrumentos de inversin que permitan ir generando y consolidando sinergias de distinto tipo a nivel del territorio ms que anivel de la comunidad. Esta evolucin se ha observado a partir del ao 2003 con la discusin, entre los diferentes componentes y dentro del componente productivo, de un enfoque ms territorial de la intervencin del Programa. La accin desencadenante desarrollada para el componente del Programa respecto al tema econmico, que se expresa en la necesidad de generar ingresos en las comunidades, tiene la debilidad de no ponderar adecuadamente la efectividad de los instrumentos pblicos para generar ese ingreso. La mayor parte de los instrumentos de apoyo del Estado tienen un claro sesgo econmico y bsicamente tienen una mirada hacia los mercados de exportacin. Cuando se trabaja con economas agrcolas limitadas en recursos, en capacidad de gestin, en tecnologa y que tienen limitantes estructurales para expresarse en el mercado interno, se est colocando un pi forzado a un tipo de economa que no necesariamente pueda dirigirse hacia all. En este sentido las modificaciones realizadas a los calculos del VAN en lo proyectos ganaderos que incorporan aspectos culturales, como el beneficio social que genera el mayor estatus de criar ganado, va en el sentido correcto de evaluar el mejoramiento de la calidad de vida con criterios ms sociales. La lucha contra la pobreza, tal como se entiende en general en el mundo no indgena, es un proceso que pasa por el tema de mejoramiento del ingreso, lo cual no es negativo si se considera el contexto y la situacin inicial del beneficiario. En el caso del Programa Origenes no se ponder suficientemente la realidad de economa de subsistencia de casi la totalidad de las familias beneficiarias. Por otra parte, el frenes por alcanzar las metas de proyecto ha fomentado un tipo de inversin puntual, que en general no logra desencadenar el proceso de insercin de los productores en los mecanismos formales, pblicos o privados, de indole financiero, tecnolgico o comercial. Este tipo de proyecto, bajo en inversiones y de corto plazo, disminuye la posibilidad de que el productor tenga la capacidad de capitalizar a partir de las inversiones realizadas.

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310

6.2.8.1. Evaluacin de los Proyectos Productivos por parte de los Beneficiarios: Cuadro N 46. COMUNIDAD PUTRE - I REGION Proyecto Lo bueno Lo malo Proyeccin Regular. No hay estrategia comn de difusin. Comunidad Alejada. No hay apoyo sector publico (ej. Infraestructura, vialidad) Buena. Pero depende si dispondrn de recursos para la mantencin. Existe un fuerte individualismo en la comunidad.

Turismo - Albergue

Ejecucin Individual, no hay Buena evaluacin general. fortalecimiento de comunidad. Retraso Tienen demanda ocasional en llegada de recursos. por empresas constructoras No existe un plan comercial

Canalizacin

Muy valorizado por la comunidad. Buena evaluacin

No se registran

Cultivo de Ajo

Proyecto Innovador Participacin de mujeres. Sin Problemas de desembolsos

Participacin "acotada". Problemas de seguimiento y apoyo tcnico (pocas visitas). Bajo presupuesto para Consultor (1.5 m). No hay apoyo en comercializacin

Baja. Slo 2 de las 8 productoras plantaron el 2005

Financia galpn y equipo de Proyecto a nombre de sociedad Artesana en Piedra seguridad en un proyecto (empresa). No hay fortalecimiento de la comunidad existente

Baja. Baja demanda del producto pone en riesgo viabilidad del proyecto.

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311

Cuadro N 47.
Proyecto Riego Comunidad Ingles ancumil - IX Regin. Lo bueno Permite mejorar la calidad de vida unido a salud (agua, caseta sanitaria, ducha). Los vecinos hicieron una bomba. Siembra de flores Cubri las necesidades. No tenan los recursos para hacerla. sirvi de casa, y para guardar cosecha. La malla sirvi para arreglar cercos. Produccin de almcigo Tener ms animales Contar con materiales que antes no estaban Lo malo Riego se mezcl con agua para la casa y requiere de maquinaria diferente. Falt capacitacin Llegaron incompletos los materiales por demora en la ejecucin del proyecto (mas de un ao)

Bodega, galpn y cercos

Capacitacin Cerdo Bovino

Falta variedad de semilla Capacitacin tarda No se registra

Telar

Aprendimos a hacer mantas y imil y recibimos Calidad baja en hilos y poca partes del telar asistencia Cuadro N 48

Comunidad Jose Luis Paillali - IX Region

Proyectos Galpones Lo bueno Permite guardar forraje, y recuperar animales flacos. Adems se usa como casa. Lo malo Es pequeo, caben fardos pero no animales. Capacitacin tarda. Falta asesora, no ha sido integral (no hay galpones). Animales se han muerto. Animales caros. No han llegado los recursos, hay pocas herramientas. No se puede competir en otro mercado Fertilizantes, papas y arvejas son para autoconsumo. Ferretera sube los precios. Factor climtico afecta mucho (ao seco). Orgenes no maneja bien las cosas.

Ganadera

Llegaron los animales

Mueblera

Van a aprender

Chacarera

No se registran

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312

Cuadro N 49. Comunidad Purretrun Pucatrihue - X Regin Proyecto Lo bueno Bueno en general. Es la primera vez que se trabaja en el rubro. Es una fuente de trabajo. Proyecto genera ingresos. Lo malo proyeccin Buena. Existe demanda en verano tanto para albergue como para los alimentos que produce la comunidad, corderos, hortalizas (invernaderos) no funcion Incierta. Aunque las hortalizas son demandadas tanto para consumo familiar como para venta en verano, la falta de experiencia, capacitacin y recursos para asistencia tcnica hace incierto el futuro del proyecto. Regular. No tienen asistencia veterinaria. No hay trabajo asociativo o comunitario (distancia, volumen)

Turismo

No hubo capacitacin, sin publicidad, pocos recursos y materiales y difusin

Chacra

Nada

No lleg nada, las personas se retiraron. Atraso en las siembras

Invernadero

Entrega de materiales, nunca se haba trabajado este tipo de proyecto. Producto se vendi en la temporada (camping).

Falta de capacitacin en produccin (siembra, semilla) y falta de riego y materiales

Ovino

Capacitacin, materiales, medicamentos y lana reaprovechada

Falta de seguimiento veterinario (muerte de ovejas). Falta de cooperacin en el grupo Retraso en materiales, falta capacitacin, recursos, asociacin entre productores y bsqueda de nuevos mercados. Poca comunicacin con consultora

Hornos

Proyecto rentable. Absorbe mano de obra, fcil de trabajar

Incierta. Pero depende si dispondrn de recursos para la mantencin y asistencia tcnica. Existe un fuerte individualismo en la comunidad.

6.3

Componente Salud Intercultural

Es necesario aclarar que las Acciones Desencadenantes acordadas en el Contrato de Prstamo no coinciden con las de la matriz del marco lgico (indicadores), ni con las del reglamento operativo despus de su reformulacin (metas). Este anlisis considera las Acciones Desencadenantes acordadas en el Contrato de Prstamo, que son las siguientes:

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313
Cuadro N 50 Acciones Desencadenantes Acordadas en el Contrato de Prstamo Modelos interculturales de atencin diseados, implementados y evaluados en cuatro centros pilotos (dos Mapuche, uno Aymara y uno Atacameo). La utilizacin de los servicios de salud aumenta en un 30%. Instrumentos/Fuentes de Informacin Evaluacin Desempeo: se incluyen actividades para medir el grado de avance de los proyectos de medicina indgena Evaluacin participativa (incluye encuesta a beneficiarios) Evaluacin participativa (incluye encuesta a beneficiarios)

Fuente: Bases Tcnicas Evaluacin de Desempeo Primera Fase Programa Orgenes.

La primera accin desencadenante, modelos interculturales de atencin, no ha sido alcanzada. Las principales dificultades se deben a las diferencias de enfoque entre la SE y el MINSAL, que llevaron a redefinir el RO, perdiendo relevancia la implementacin y evaluacin de modelos. Se han realizado cuatro estudios de sistematizacin (Servicios de Salud Arauco, Bo-Bo, Araucana Norte y Araucana Salud124), que permitirn avanzar en el logro de la accin. Adems, en agosto de 2005 se comenz el diseo de experiencias piloto en todas las regiones del pas. Existe consenso en los actores involucrados respecto de que el cambio de enfoque del RO fue una equivocacin que ha retrasado la instalacin de experiencias de interculturalidad en salud, como tambin ha afectado negativamente el desarrollo del conjunto del Componente. Por ello, esta accin debe ser priorizada en la Segunda Fase. Por otra parte, para la evaluacin de esta accin se solicit al Equipo Consultor realizar tres actividades: a) Analizar el nmero y contenido de los proyectos de medicina indgena y definir una tipologa; b) Evaluar el cumplimiento de actividades y objetivos de una muestra representativa segn tipologa de proyectos y por pueblo originario en donde se hayan ejecutado estos proyectos; y c)Evaluar los avances (en relacin a las metas del componente) en el reconocimiento de la medicina indgena, proponiendo para ello, matriz de indicadores respectivos. La cual deber considerar a lo menos: Nmero de comunidades indgenas con acceso a recursos de fortalecimiento de la medicina indgena/ Nmero de comunidades beneficiarias totales X 100; Nmero de comunidades con agentes de medicina indgena que mantienen prcticas antes del inicio del Programa/Nmero de comunidades con agentes de medicina indgena que mantienen prcticas al cierre del Programa X 100. Al respecto: a) En este informe se da cuenta de las dos primeras actividades, con base en la informacin disponible entregada por el MINSAL y validada por la SE. b) Debido a la redefinicin de esta evaluacin efectuada por la Contraparte Tcnica, que enfatiz el anlisis del desempeo y suprimi la encuesta a beneficiarios, no se pudieron construir indicadores para medir avances en el reconocimiento de la medicina indgena (tercera actividad). Para medir avances es necesario contar con una lnea base. La lnea base del Programa entrega indicadores tales como: utilizacin familiar de la medicina indgena; promedio de practicantes de medicina indgena por comunidad o que viven cerca de la comunidad; dificultades que enfrenta la medicina indgena; y confianza de la comunidad en la medicina indgena y en la medicina occidental. La medicin de los avances en estos indicadores slo puede ser realizada utilizando una encuesta. Una opcin es construir indicadores que no midan avances, pero que den cuenta de la cobertura de los proyectos en las comunidades beneficiarias o del tipo de actividades realizadas, definiendo una meta y calculando la brecha entre esa meta y la situacin actual. Sin embargo, la base de datos con
124

Documento de la SE: Informe sntesis sistematizacin de experiencias en salud intercultural.

313

314
la que se trabaj (entregada por el MINSAL y validad por la SE) carece de informacin para construir y estimar este tipo de indicadores. En particular: ? El campo nmero de familias contiene informacin diversa: nmero de familias, nmero de personas, nmero de agentes de medicina indgena, comunidad en general, personas sector x; comunidades sector x; nmero de lderes y dirigentes; nmero de organizaciones; nmero de socios; pacientes de la machi. Adems, de los 347 proyectos que estn en la base de datos, 158 proyectos (46%) no tiene ninguna informacin en este campo. Por tanto, no se pueden estimar indicadores vlidos cuyo denominador sea el nmero de familias. ? No existe un campo nmero de comunidades, que permita registrar las comunidades beneficiarias de cada proyecto, pero existe el campo nombre de la comunidad, con el cual se podra calcular el nmero de comunidades y estimar indicadores cuyo denominador sean las comunidades. Sin embargo, las comunidades no han sido codificadas, lo que puede llevar a la sobre-representacin de algunas comunidades al trabajar slo con los totales o a errores de asignacin; 53 proyectos (15%) tienen campos blancos (28 de ellos tienen la informacin de la comunidad en el campo comunidades no focalizadas), o se refieren a convenios municipales o a todas las comunidades de X u y otras comunidades. ? A esto se suma las deficiencias de informacin sobre los productos, que no permiten ir ms all del anlisis realizado por sub-componente y que limitan la definicin del numerador de los indicadores. ? Todo esto refuerza la necesidad de que la Segunda Fase desarrolle un sistema eficiente de seguimiento y evaluacin de los proyectos, que permita construir indicadores vlidos sobre el tipo y cobertura de los proyectos, que puedan ser utilizados como herramientas de planificacin y evaluacin. La segunda accin desencadenante, utilizacin de los servicios de salud aumenta en un 30% no puede ser determinada con cierto nivel de precisin, pues en esta Consultora se acord no efectuar una encuesta a beneficiarios. Adems, tampoco se cuenta con una lnea base que permita medir el aumento, pues el estudio de lnea base no incluy este aspecto. Sin embargo, la informacin recolectada en terreno sugiere que se ha producido un aumento en el acceso a los servicios de salud, cuestin que es altamente valorada por las comunidades. 6.4 6.4.1 ? Educacin: Sub-Componente PEIB Marco Lgico

Los objetivos y alcances del sub-componente indicado en el Marco Lgico del Programa se indican en el siguiente cuadro125:

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Programa de Desarrollo Integral de Comunidades Indgenas. Bases Licitacin Privada: Evaluacin de Desempeo de la Primera Fase. 2005

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Objetivo del Programa y Componente Objetivo del Programa Comunidades de los pueblos Aymar, Atacameo y Mapuche, en el rea rural, han mejorado de manera sostenible sus condiciones de vida y promovido su desarrollo con identidad, particularmente en los mbitos econmico, social, cultural, ambiental y jurdico. Objetivo del Componente Educacin Intercultural Bilinge y desarrollo cultural de las comunidades y escuelas del Programa Disear, implementar y evaluar una propuesta pedaggica para el mejoramiento en amplitud y calidad de los aprendizajes correspondientes al currculo nacional de enseanza general bsica que propone la Reforma de la Educacin. Objetivos del Subcomponente

Indicadores Al menos un 70% de las escuelas focalizadas mejoran sus tasas de retencin a travs de la incorporacin de nuevas prcticas pedaggicas de EIB.

El MINEDUC cuenta con modelo de EIB que se aplica en al menos el 80% de las escuelas focalizadas

1. Las escuelas focalizadas mejoran en promedio 10 puntos los niveles de aprendizaje en lenguaje y en 8 puntos los niveles de aprendizaje matemtica de los alumnos de 4 bsico. 2. Al menos un 70% de las escuelas focalizadas mejoran factores socioculturales asociados al aprendizaje de los alumnos de 4 bsico. 3. Al menos un 70% de las escuelas focalizadas establecen mecanismos de participacin de la comunidad en las actividades y proyectos realizados en la escuela.

Las definiciones del Marco Lgico se ubican en una perspectiva ms bien genrica, es decir no dan cuenta de una relacin directa de determinados resultados con un PEIB como los aprendizajes en lenguaje y matemtica, siendo el objetivo del sub-componente atingente, pero faltan indicadores intermedios de un proceso cuya culminacin ser el mejoramiento de los puntajes en la prueba SIMCE, es decir qu se deber realizar y cules sern las actividades y sus indicadores que permitan realizar una evaluacin de proceso para establecer que el modelo se est aplicando, grados de avance y que la aplicacin aportar a la culminacin deseada. En tal sentido, al Marco Lgico le falta mayor elaboracin pues el diseo, implementacin y evaluacin de una propuesta pedaggica pasa tambin por formacin y capacitacin (cuntas personas y en qu temas), elaboracin de materiales de apoyo pedaggico (de qu tipo, para apoyar qu aspectos, cul ser su uso), prcticas en el aula (evaluar la puesta en prctica de la formacin y

315

316
capacitacin), instrumentos de evaluacin (diseo de instrumentos que permitan evaluar el aporte de la EIB al mejoramiento de la comprensin y rendimientos, discriminando el aporte de otras iniciativas de la Reforma Educacional), entre otros. No obstante, se han realizados actividades en tal sentido pero no se establece una cuantificacin y cmo se va a cualificar. Otros indicadores son enunciados difciles de medir a 2 aos de ejecucin del Programa o no existen los instrumentos para ello, como es el caso de ndices de mantencin de prcticas culturales, mecanismos de participacin de la comunidad. ? Acciones desencadenantes

Las acciones desencadenantes del sub-componente PEIB que deberan estar cumplidas al finalizar la I Fase del PO son: Acciones desencadenantes del Sub-componente PEIB Al menos el 70% de las 150 escuelas que participan en el PEIB tienen una mejora estadsticamente significativa de las tasas de retencin escolar (asistencia, abandono y repitencia), a travs de la incorporacin de nuevas prcticas pedaggicas de EIB. Lo anterior se modific en el sentido que el nmero de establecimientos participantes seran 162, que finalmente quedaron en 160 colegios126. Situacin similar a la apreciada con el Marco Lgico ocurre con las acciones desencadenantes, en las que se plantea que al menos el 70% de las 150 escuelas que participan en el PEIB tienen una mejora estadsticamente significativa de las tasas de retencin escolar (asistencia, abandono y repitencia), a travs de la incorporacin de nuevas prcticas pedaggicas de EIB. En estas se establece una relacin que no es necesariamente vinculante, ya que las mejores tasas de retencin tienen otras implicancias: valoracin de la educacin por parte de la familia, situacin socio-econmica, ambiente pedaggico atractivo y motivador, beneficios de los programas de la JUNAEB, entre otros. Sin embargo, las acciones desencadenantes se componen de 2 partes: i) la condicin que el 70% de las 150 escuelas participan en el PEIB, la que se cumple por sobre lo establecido inicialmente pero con grados distintos de avance o adscripcin como se ver ms adelante--, y ii) la condicin vinculada con mejorara estadsticamente significativa de las tasas de retencin escolar, que como ya se estableci, de verificarse aquello no existen los instrumentos para conocer en qu grado se debera al PEIB. En definitiva, el diseo del PEIB del Programa Orgenes en cuanto a su instrumento rector, el Marco Lgico, y las acciones desencadenantes, contiene un conjunto de propsitos ligados ms bien a objetivos del programa nacional y que guan el proceso educativo de cualquier establecimiento del pas. No estando planteado de manera explcita objetivos propios de una EIB: cmo esta contribuye a una mejor calidad y aprendizajes, cmo se lograr la mantencin de prcticas culturales de los nios y nias pertenecientes a los pueblos indgenas; en definitiva, a un avance significativo en la adquisicin de conocimientos y su comprensin, la capacidad de discernimiento, la estimacin de los valores, la capacidad de emprender y la disposicin para la convivencia social en su cultura de origen y de la sociedad chilena.

126

Dos escuelas no se consideraron por problemas de fuerza mayor (una de ellas se incendi).

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Las acciones desencadenantes del sub-componente PEIB que deberan estar cumplidas al finalizar la I Fase del PO son: Acciones desencadenantes del Sub-componente PEIB Al menos el 70% de las 150 escuelas que participan en el PEIB tienen una mejora estadsticamente significativa de las tasas de retencin escolar (asistencia, abandono y repitencia), a travs de la incorporacin de nuevas prcticas pedaggicas de EIB. Lo anterior se modific en el sentido que el nmero de establecimientos participantes seran 162, que finalmente quedaron en 160 colegios127. Respecto de las acciones desencadenantes, se establece una relacin que no es necesariamente vinculante, ya que las mejores tasas de retencin tienen otras implicancias: valoracin de la educacin por parte de la familia, situacin socio-econmica, ambiente pedaggico atractivo y motivador, entre otros. 6.4.2.- Sub Componente Cultura ? Marco Lgico

Los objetivos y alcances del sub-componente indicado en el Marco Lgico del Programa se sealan en el siguiente cuadro128:
Objetivo del Programa y Componente Objetivos del Sub-componente Indicadores (No se sealan indicadores asociados a Cultura en este nivel del Marco Lgico)

Objetivo del Programa

Comunidades de los pueblos Aymar, Atacameo y Mapuche, en el rea rural, han mejorado de manera sostenible sus condiciones de vida y promovido su desarrollo con identidad, particularmente en los mbitos econmico, social, cultural, ambiental y jurdico. Objetivo del Componente Educacin Intercultural bilinge y desarrollo cultural de las comunidades y escuelas del Programa

En un 70% de las comunidades mejora el ndice de mantencin de prcticas culturales tradicionales Rescatar, desarrollar y promover el patrimonio cultural y artstico indgena. 1. 180 proyectos de arte y cultura indgena ejecutados. 2. Una Bienal de Arte y Cultura indgena realizada.

127
128

Programa de Desarrollo Integral de Comunidades Indgenas. Bases Licitacin Privada: Evaluacin de Desempeo de la Primera Fase. 2005

Dos escuelas no se consideraron por problemas de fuerza mayor (una de ellas se incendi).

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El Marco Lgico del Programa Orgenes no muestra indicador(es) asociado al objetivo general del este, es decir no se establece cmo se medirn o apreciarn los cambios al final de la intervencin en las comunidades, que se esperan sean perdurables, en cuanto a la mejora y promocin de un desarrollo con identidad en el mbito cultural. En cuanto al indicador del objetivo del componente no se especifica en qu consiste el ndice de mantencin de prcticas culturales y cmo se podr verificar y medir al final de la intervencin. Esto torna poco viable llegar a conocer cul ser el grado de mantencin de esas prcticas. El objetivo del sub-componente y sus indicadores muestran mayor coherencia, puesto que los 180 proyectos y la Bienal programados para la I Fase pueden contribuir al objetivo, ms an si estas tienen una manifestacin hacia la sociedad chilena con la organizacin de muestras regionales, en la medida que refuerza y difunde la idea de un pas multicultural. ? Acciones desencadenantes

Las acciones desencadenantes del sub-componente Cultura que deberan estar cumplidas al finalizar la I Fase del Programa Orgenes son: Acciones desencadenantes del Sub-componente Cultura 180 proyectos financiados para la recuperacin del patrimonio cultural indgena. Sin embargo, el nmero de estas acciones desencadenantes fueron modificadas durante la I Fase, como se indica a continuacin con sus respectivos niveles de cumplimiento: i) de los 180 proyectos de Arte y Cultura planificados se pas a 271, pero se financiaron 291 ( 61,6% ms de lo establecido inicialmente) y la Bienal se realizar durante el verano prximo en Santiago; sin embargo, existe una importante desproporcin entre los tipos de proyectos financiados, en que los correspondiente a prcticas culturales son el 59% del total del proyectos, seguidos de msica (14%) y lengua (12%); el resto, 15% aproximadamente, se reparte entre 7 tipos de proyectos. ii) en cuanto a los 150 proyectos comunidad escuela planificados, se han adjudicado, ejecutados o en ejecucin 118 proyectos, por lo que la proporcin de cumplimiento ha sido del 78,6%. En consecuencia, el nivel de cumplimiento, por una parte, supera largamente lo programado y, por otra parte, los proyectos escuela-comunidad no logran la meta propuesta, pero se alcanza una aceptable proporcin de ejecucin.

318

319

VII.

EJECUCIN FINANCIERA

7.1

Anlisis Financiero: Evolucin de la Situacin Presupuestaria - Financiera

El objetivo de analizar la ejecucin presupuestaria del perodo comprendido entre los aos 2002 y 2004, es medir la efectividad del presupuesto como instrumento de gestin y control de la ejecucin del Programa Orgenes, identificando la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los objetivos del Programa y las metas presupuestarias. Para el presente anlisis se utilizaron los Balances de Ejecucin Presupuestaria de los aos mencionados, y se actualizaron a valores de diciembre del 2004. 7.1.1 Cuentas de Ingresos

En materia de Ingresos percibidos y participacin por origen del financiamiento, fuentes nacionales y del BID, se observa lo siguiente: Cuadro N 51 Cuentas de Ingresos
(M$ de diciembre 2004) Ppto INGRESOS Prstamo Externo Aporte Fiscal Aporte Fiscal Libre Servicio de la Deuda 9.960.623 4.615.766 4.823.567 4.137.842 685.726 2002 Percibido 3.606.187 57.219 3.547.912 3.449.303 98.609 Ppto 11.968.599 6.735.692 4.652.669 4.272.840 379.829 2003 Percibido 9.646.002 4.817.991 4.376.626 4.272.840 103.786 Ppto 14.495.741 8.873.333 4.527.035 3.979.608 547.427 2004 Percibido 10.313.740 5.725.965 4.246.061 3.979.608 266.453 Acumulado 2002 - 2004 Ppto 36.424.963 20.224.791 14.003.271 12.390.289 1.612.982 Percibido 23.565.929 10.601.175 12.170.599 11.701.751 468.848 % 64,7% 52,4% 86,9% 94,4% 29,1%

a) Respecto a los ingresos percibidos para la ejecucin del Programa en lo que va de su desarrollo, al ao 2004 se observa un nivel de 64,7% efectivamente recibidos, respecto de lo presupuestado. Al desglosar cada una de las fuentes de financiamiento, a ese ao, el BID ha colocado alrededor del 52%, mientras que el aporte fiscal lo hecho en un 87% del monto total comprometido. Esta ltima situacin, asociada a la necesidad de ejecutar el Programa -por lo que se recurri con ms fuerza a los recursos nacionales- y al atraso en las remesas del BID como consecuencia del bajo cumplimiento de rendiciones de fondos. b) En trminos de valores actualizados, el nivel de crecimiento de los ingresos percibidos entre los aos 2002 y 2004 es del 186%, relacionada a una mejora en los fondos procedentes del BID, asociado al cumplimiento de las rendiciones en el ltimo ao, lo que implica un mayor movimiento del fondo rotatorio. c) En relacin al nivel de eficiencia en el cumplimiento del presupuesto por ao, el 2002 es el que presenta el menor nivel, asociado a la instalacin tarda del Programa y la baja asignacin o transferencia de fondos a los co-ejecutores. d) De esta manera, ese ao (2002) el nivel de ingresos percibidos fue de 36,2%, donde el prstamo externo (BID) registra el 1,2% percibido, frente a los recursos locales que alcanzan el 73,6% de cumplimiento

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presupuestario. Luego, la relacin ingresos percibidos / ingresos presupuestados, se incrementa en el ao 2003 al 80,6% de los ingresos percibidos; y cae en el ao 2004 al 71,2%. Cuadro N 52 Nivel de Ingresos Percibidos (%)
(%) INGRESOS Prstamo Externo Aporte Fiscal Aporte Fiscal Libre Servicio de la Deuda 2.002 36,2% 1,2% 73,6% 83,4% 14,4% 2.003 80,6% 71,5% 94,1% 100,0% 27,3% 2.004 71,2% 64,5% 93,8% 100,0% 48,7% 2002-2004 64,7% 52,4% 86,9% 94,4% 29,1%

e) Respecto de la participacin por fuente de financiamiento, se observa que el Prstamo Externo, proveniente del BID, hasta el ao 2004 ha aportado el 45,0% y los Recursos Locales el 51,6% del total de recursos ingresados a ese ao. f) De acuerdo a lo anterior, en el ao 2002 los recursos BID registra slo el 1,6% de participacin en el total de ingresos percibidos, mientras que los recursos nacionales registran el 98,4%. Para el 2003 y 2004 esta situacin cambia, donde los recursos externos aumentan su participacin en forma progresiva y mayor a la de los recursos locales, que mantienen cierto grado de estabilidad, como se puede observar en el cuadro 53.

Cuadro N 53. Participacin % Cuentas De Ingresos

(en %) Ppto. INGRESOS Prstamo Externo Aporte Fiscal Aporte Fiscal Libre Servicio de la Deuda 100,0% 46,3% 48,4% 41,5% 6,9% 2002 Percibido 100,0% 1,6% 98,4% 95,6% 2,7% Ppto. 100,0% 56,3% 38,9% 35,7% 3,2% 2003 Percibido 100,0% 49,9% 45,4% 44,3% 1,1% Ppto. 100,0% 61,2% 31,2% 27,5% 3,8% 2004 Percibido 100,0% 55,5% 41,2% 38,6% 2,6%

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7.1.2 Cuentas de Egresos

Respecto a los egresos, se observan los siguientes resultados: Cuadro N 54. Cuentas de Egresos
(en M$ de diciembre 2004) 2002 Ppto. EGRESOS Operacin Personal Bienes y Servicios de Consumo Transferencias Inversin Real Transferencias de Capital Servicio de la Deuda 9.961.658 1.462.211 1.092.744 369.467 6.777.999 75.531 450.055 685.726 Gastado 3.776.925 1.354.435 1.067.928 286.507 1.754.117 48.609 193.799 98.608 2003 Ppto. 11.968.599 1.650.196 1.300.522 349.674 8.707.863 55.642 948.250 379.829 Gastado 9.224.575 1.571.828 1.258.258 313.569 6.399.842 51.873 887.970 103.786 2004 Ppto. 14.495.741 1.569.553 1.246.314 323.239 11.062.806 43.498 909.000 547.427 Gastado 10.802.397 1.505.319 1.229.376 275.943 7.992.240 37.966 750.127 266.453 Acumulado 2002 - 2004 Ppto. 36.425.998 4.681.960 3.639.580 1.042.381 26.548.667 174.671 2.307.305 1.612.982 Gastado 23.803.897 4.431.582 3.555.562 876.020 16.146.199 138.448 1.831.896 468.847 Eficiencia 65,3% 94,7% 97,7% 84,0% 60,8% 79,3% 79,4% 29,1%

a) En relacin al nivel de cumplimiento de la ejecucin presupuestaria del Programa Orgenes al 2004, se observa que el monto gastado alcanza el 65,3% del total presupuestado hasta ese ao. Situacin que evidencia una regular capacidad de ejecucin presupuestaria. b) A partir de la revisin de los balances de ejecucin presupuestaria, se puede decir que existe un bajo grado de eficiencia en la ejecucin del gasto para el ao 2002, donde slo alcanza el 37,9% de cumplimiento. En los aos 2003 y 2004 mejora, llegando al 77,1% y 74,5% respectivamente. Cuadro N 55 Nivel de Eficiencia del Gasto (%)
(%) EGRESOS Operacin Personal Bs y Ss de Consumo Transferencias Transf. a otras ent. Pblicas Otras Inversin Real Transferencias de Capital Servicio de la Deuda 2.002 37,9% 92,6% 97,7% 77,5% 25,9% 25,9% 53,3% 64,4% 43,1% 14,4% 2.003 77,1% 95,3% 96,8% 89,7% 73,5% 73,5% 101,7% 93,2% 93,6% 27,3% 2.004 74,5% 95,9% 98,6% 85,4% 72,2% 80,5% 23,5% 87,3% 82,5% 48,7% 2002-2004 65,3% 94,7% 97,7% 84,0% 60,8% 63,2% 23,6% 79,3% 79,4% 29,1%

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c) Lo anterior asociado directamente a las transferencias de recursos a los co-ejecutores, dado que de un 25,9% de ejecucin en el ao 2002, aument a un nivel promedio de 72% en los siguientes aos. Y en el caso de los costos de operacin se observa un nivel relativamente constante de cumplimiento de la utilizacin de recursos, entre un 92,6% y 95,9%. d) Respecto a la participacin de las cuentas de egresos, se puede observar que los costos de operacin registran, en el ao 2002, un 35,9% de participacin en el total frente a slo el 46,4% de las Transferencias. Lo que refuerza el concepto de baja eficiencia en la aplicacin de los recursos en ese ao. e) En los aos 2003 y 2004 esta tendencia cambia, experimentando una disminucin progresiva de la participacin de los costos de operacin, alcanzado un 17,0% y 13,9%, respectivamente en estos aos. f) Mientras que las Transferencias registran un aumento de su participacin, pasando en los mismo perodos a 69,4% y 74,0%, del total de egresos. g) En funcin a lo anterior, se debe sealar que para el ao 2004, la distribucin de las Transferencias a los co-ejecutores se distribuy de la siguiente manera: el INDAP concentra el 48,7% del total, seguido por la CONADI y MINEDUC, con el 24,6% y 14,5%, respectivamente. Y con un menor valor se registra al MINSAL y la CONAF, con el 7,1% el primero y 5,2% el segundo, de participacin en el total de fondos entregados a los co-ejecutores. h) En relacin a los montos destinados al Componente Fortalecimiento Institucional, que se registra en la cuenta Transferencias de Capital, se observa una participacin relativamente estable entre los aos en estudio, donde el mayor valor se registra en el ao 2003 con un 9,6% del total de gastos. Cuadro N56 Participacin % Cuentas de Egresos
(en %) 2002 Ppto. EGRESOS Operacin Personal Bs y Ss de Consumo Transferencias Inversin Real Transferencias de Capital Servicio de la Deuda 100,0% 14,7% 11,0% 3,7% 68,0% 0,8% 4,5% 6,9% Gastado 100,0% 35,9% 28,3% 7,6% 46,4% 1,3% 5,1% 2,6% 2003 Ppto. 100,0% 13,8% 10,9% 2,9% 72,8% 0,5% 7,9% 3,2% Gastado 100,0% 17,0% 13,6% 3,4% 69,4% 0,6% 9,6% 1,1% 2004 Ppto. 100,0% 10,8% 8,6% 2,2% 76,3% 0,3% 6,3% 3,8% Gastado 100,0% 13,9% 11,4% 2,6% 74,0% 0,4% 6,9% 2,5%

7.2

Evolucin de las Rendiciones

Respecto a la evolucin en el cumplimiento de las rendiciones de cuentas, se puede observar en el siguiente cuadro, que hasta el ao 2003 el nivel de stas se encontraba bajo el 50% del monto desembolsado por el BID. Hasta ese ao, los co-ejecutores con un menor nivel de rendiciones, fueron el MINSAL (26,.5%) y la CONADI (33,3%).

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Cuadro N57. Evolucin de las Rendiciones por Co-ejecutor
COEJECUTOR MINEDUC % Rendiciones al 31/12/2003 % Rendiciones al 31/12/2004 % Rendiciones durante el 2005 61,2% 73,6% 87,6% CONAF 50,8% 70,3% 74,7% INDAP 48,8% 73,9% 90,8% MINSAL 26,5% 29,4% 55,2% CONADI 33,3% 24,9% 40,6% TOTAL COEJECUTORES 47,1% 60,5% 76,8%

Para el ao 2004, a nivel global las rendiciones mejoran, llegando a un 60,5% del total; por efecto del aumento en el cumplimiento de MINEDUC, CONAF e INDAP, que alcanzan el 73,6%, 70,3% y 73,9%, respectivamente, del monto asignado. Mientras que nuevamente el MINSAL y la CONADI, mantienen su nivel por debajo del 30% del total. En lo que va del ao 2005, el cumplimiento de las rendiciones se ha incrementado, llegando a un 76,8% del total de los fondos desembolsados por el BID. Donde el mximo valor lo presenta el INDAP, con un 90,8% de rendiciones y el menor valor lo sigue registrando la CONADI. Sin embargo se debe resaltar que sta ha aumentado sus rendiciones a un 40,6%, lo que es importante considerar dado el nivel registrado hasta el ao anterior.

7.3

Estructura de Costos

Para definir la estructura de costos del Programa, se utiliz como referencia los costos totales efectivamente ejecutados. A partir de lo anterior se observa que los gastos de administracin representan el 19,3% del total de costos; mientras que la operacin, donde se consideran las Transferencias a los Co-ejecutores y al Componente Fortalecimiento, representan el 78,1% del total. Se puede sealar que estos valores son relativamente cercanos a la planificacin inicial, que se presenta en la comuna Presupuesto, donde los Gastos de Administracin representan el 13,3% y los de operacin el 81,7%, del total de los costos programados.

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Cuadro N58. Estructura de Costos
ESTRUCTURA DE COSTOS ADMINISTRACIN Personal Comisin de Servicios Bs. y Ss. de Consumo OPERACIN Transferencias Componentes Transferencias Fortalecimiento FINANCIEROS Servicio de la Deuda INVERSIN Inversin Real COSTO TOTAL Acumulado 2002 - 2004 Presupuesto Gastado 4.681.961 4.431.582 3.472.016 3.421.931 167.564 133.631 1.042.381 876.020 28.855.972 26.548.667 2.307.305 1.612.982 1.612.982 174.671 174.671 35.325.586 17.978.095 16.146.199 1.831.896 468.847 468.847 138.448 138.448 23.016.972 Promedio Costos Presupuesto Gastado 13,3% 19,3% 9,8% 14,9% 0,5% 0,6% 3,0% 3,8% 81,7% 75,2% 6,5% 4,6% 4,6% 0,5% 0,5% 100,0% 78,1% 70,1% 8,0% 2,0% 2,0% 0,6% 0,6% 100,0%

Respecto a la evolucin de la participacin de los costos totales, entre los aos 2002 y 2004, se observa que en el caso de los Gastos de Administracin, presentan una tendencia decreciente, frente al aumento de las Transferencias en el perodo analizado. Como resultados de los efectos de la instalacin y ejecucin del Programa, en forma tarda. As, de 39,3%, de participacin, que presentaba en el ao 2002, bajan y se estabilizan en los aos siguientes, entre 17,5% y 14,3%. Mientras que las Transferencias, aumentan del 56,4%, en el ao 2002, hasta el 82,8% en el 2004. Valores que para el ao 2005, tienen una estructura similar. En relacin a lo anterior, se puede resaltar que dicha evolucin ocurre bsicamente por el aumento de las transferencias a los Co-ejecutores, como se puede observan en el cuadro siguiente; mientras que las transferencias al Componente Fortalecimiento mantienen cierta estabilidad, del 5,5% de participacin en el ao 2002, aumenta a 9,8% al ao siguiente y baja ligeramente a 7,1% en el 2004.

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Cuadro N59 Evolucin de la Participacin de los Costos Reales (%)

ESTRUCTURA DE COSTOS 2.002 ADMINISTRACIN Personal Comisin de Servicios Bs. y Ss. de Consumo OPERACIN Transferencias Componentes Transferencias Fortalecimiento FINANCIEROS Servicio de la Deuda INVERSIN Inversin Real COSTO TOTAL 39,3% 29,8% 1,2% 8,3% 56,4% 50,9% 5,5% 2,9% 2,9% 1,4% 1,4% 100,0% Ejecutado 2.003 17,5% 13,5% 0,5% 3,5% 80,8% 71,0% 9,8% 1,2% 1,2% 0,5% 0,5% 100,0% 2.004 14,3% 11,2% 0,5% 2,6% 82,8% 75,7% 7,1% 2,5% 2,5% 0,4% 0,4% 100,0%

7.3.1

Evolucin Costos por Regiones

El siguiente cuadro permite comparar el nivel de los costos de administracin en que, efectivamente, incurrieron las Regiones para la ejecucin del Progama. Los datos considerados se actualizaron a valores del ao 2004. Se puede observar que la estructura de costos (Personal y Bienes y Servicios de Consumo) son similares entre las Primera, Segunda y Octava Regiones, las cuales presentan un promedio de Gasto de Personal para los aos analizados entre 71% y 79%. Mientras que las Regiones Novena y Dcima, alcanzan el 87% y 86% de gasto de personal. Esto asociado a que dichas regiones trabajan con un nmero bastante mayor frente al resto, 414 comunidades la Novena y 122 comunidades la Dcima.

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Cuadro N60. Comparacin Costos de Administracin por Regin
COSTOS DE ADMINISTRACIN (M$) I Regin ADMINISTRACIN Personal Bs. y Ss. de Consumo II Regin ADMINISTRACIN Personal Bs. y Ss. de Consumo VIII Regin ADMINISTRACIN Personal Bs. y Ss. de Consumo IX Regin ADMINISTRACIN Personal Bs. y Ss. de Consumo X Regin ADMINISTRACIN Personal Bs. y Ss. de Consumo 2.002 2.003 2.004 Acumulado %

117.546 90.971 26.575

145.211 108.206 37.005

128.325 101.606 26.719

391.082 300.783 90.300

100,0% 76,9% 23,1%

87.253 63.264 23.989

104.529 74.664 29.865

76.569 55.133 21.436

268.351 193.061 75.290

100,0% 71,9% 28,1%

132.718 100.866 31.852

145.128 116.408 28.720

139.379 113.730 25.649

417.225 331.004 86.221

100,0% 79,3% 20,7%

464.151 409.276 54.875

550.283 475.348 74.935

540.308 472.603 67.705

1.554.743 1.357.227 197.515

100,0% 87,3% 12,7%

141.652 121.295 20.357

163.557 142.262 21.295

151.587 129.104 22.483

456.796 392.661 64.136

100,0% 86,0% 14,0%

A partir de los costos de administracin por regiones, actualizados a valores del ao 2004, se calcul el promedio simple de stos y se compar con el nmero de comunidades atendidas en cada Regin. Como se observa en el cuadro siguiente, la que presenta un mayor promedio de costos administrativos fue la Segunda Regin, seguida de la Primera. Esto podra estar asociado a la mayor dispersin geogrfica territorial que presentan las comunidades en dichas Regiones. Cuadro N61 Promedio Costo Administrativo por Comunidad (M$)
Variables / Regiones Promedio Costos de Administracin N Comunidades Promedio Costo Adm. por Comunidad I 391.082 38 10.292 II 268.351 13 20.642 VIII 417.225 58 7.194 IX 1.554.743 414 3.755 X 456.796 122 3.744

326

327

7.4

Anlisis de Eficiencia

A partir del flujo de egresos totales, efectivamente ejecutados, se calcul el grado del costo eficiencia de la aplicacin del Programa, tomando como unidad de intervencin la familia. El Programa program una intervencin en 645 comunidades indgenas, donde se encuentran un total de 20.000 familias. Se tom como referencia para el clculo del valor presente, una tasa de 8%, que es el valor utilizado por el Ministerio de Planificacin, MIDEPLAN, para la evaluacin de proyectos sociales. A partir de las variables mencionadas, el costo eficiencia por familia durante entre los aos 2002-2004 es de M$ 1.622. Esto considerando todos los costos de funcionamiento del Programa Orgenes. Cuadro N 62 Costo Eficiencia por Familia a partir del Costo Total del Programa
AO1 Costo Total 3.332.066 Costo Anual Equivalente CAE 3.332.066 Servicios Anuales Prestados SAP 6.667 Costos Eficiencia 1.622 M$ por familia AO 2 8.804.003 4.232.694 AO 3 10.552.105 3.250.402 TOTAL 22.688.174 10.815.162

Paralelamente, se calcul el costo eficiencia de las Transferencias Totales para la operacin de todos los componentes (Co-jecutores y Componente Fortalecimiento). Por lo tanto, el costo eficiencia de las transferencias por familia durante entre los aos 2002-2004 es de M$ 1.199 Cuadro N63 Costo Eficiencia por Familia a partir de las Transferencias Totales
AO1 Transferencias Totales Costo Anual Equivalente CAE Servicios Anuales Prestados SAP Costos Eficiencia 1.881.565 1.881.565 6.667 1.199 M$ por familia AO 2 7.117.004 3.421.637 AO 3 8.742.367 2.692.942 TOTAL 17.740.936 7.996.144

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328

7.5

Costos de Intersectorialidad

Anlisis Cualitativo

Respecto a los costos de intersectorialidad, se debe sealar que tras un anlisis de carcter cualitativo, acerca de mantener el carcter intersectorial del Programa, se presenta a continuacin las ventajas y beneficios y los riesgos y desventajas en trminos administrativo-financieros.

Ventajas Beneficios
? ? ? Oportunidad de posicionar al Programa como parte de la Poltica Pblica en el tema Indgena, a travs de los Co-ejecutores. El Programa Orgenes puede delegar el cumplimiento de los objetivos, en trminos operativos, a los Coejecutores; pero debe mantener control del proceso en forma permanente para sortear los obstculos que se puedan presentar. Al aprovechar el conocimiento especfico del tema, por parte de los Co-ejecutores, permite mejorar la productividad del Programa en trminos de sus recursos fsicos, capacitacin del personal en temas especficos, establecer normas operativas, crear procedimientos ms precisos y seguros y sumar tecnologa a la capacidad bsica, lo que redundar en una baja significativa de costos internos del Programa. Los co-ejecutores cuentan con un nivel de especializacin clave para el cumplimiento de los objetivos del Programa. Es decir, con Experiencia y conocimiento de la intervencin en los temas especficos que genera el Programa Orgenes y las comunidades beneficiarias.

? ? ? ? ? ? ?

Se reducen costos de recursos humanos, administrativos y equipamiento. Garantiza la eficiencia en el uso de los recursos. Permite que la gestin se concentre en la coordinacin y articulacin de las relaciones interinstitucionales para el desarrollo del Programa y cumplimiento de sus objetivos. Permite lograr una asociacin estratgica entre el Programa y la Institucionalidad Pblica (Coejecutores). Los Co-ejecutores se encuentran validados frente a las comunidades. El co-ejecutor es el responsable de alcanzar los objetivos y optimizar el usos de los recursos. Por lo que desde el Programa se deber ejercer un mayor control de gestin. El Programa aporta con capacitaciones relativas al tema indgena; mientras que los coejecutores ejecutan programas de capacitacin para su personal en el desarrollo de las tareas propias, normas y pautas de intervencin a los beneficiarios.

Riesgos Desventajas
? ? ? ? Actualmente el Programa tiene problemas de control y coordinacin con los Co-ejecutores. Como un riesgo se asume el desconocimiento, por parte de los Co-ejecutores, de las orientaciones estratgicas del Programa. De no contar con un buen sistema de control, se podran generar mayores gastos en el funcionamiento del Programa. Riesgo de incumplimiento de los objetivos operacionales y financieros por parte de los Coejecutores.

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329 ? ? Consideraciones de naturaleza poltica. Recambio poltico podra modificar las prioridades y lneas de intervencin. Posibilidades de generacin de conflictos entre el Programa y los co-ejecutores, por no aceptar la intromisin del personal del Programa en el desarrollo de sus actividades.

Consideraciones para el Clculo de los Efectos Econmicos de la Intersectorialidad Una forma para realizar la medicin del costo de intersectorialidad, es decir con la participacin de los coejecutores, es la que se presenta a continuacin. Esta se realiza a travs de una frmula de clculo de dicho indicador, as como la sustentacin de tipo econmica para su aplicacin.

Primer escenario: Intersectorialidad Supuesto: Sistema actual. La Secretara Ejecutiva, de Orgenes, transfiere recursos a los Coejecutores para la operacin del Programa. Aspectos a considerar: ? Cada componente, del Programa Orgenes, cuenta con un equipo coordinador para el trabajo con los co-ejecutores. ? Los Co-ejecutores cuentan con un equipo a nivel central y regional con experiencia en el tema correspondiente. En algunos casos financiado por su propio presupuesto. ? Los Co-ejecutores aportan recursos propios para la ejecucin del Programa. Escenario 1: Intersectorialidad Costos Programa Orgenes RRHH Componente Nivel Central y Regional Transferencias a co-ejecutor Gastos Administrativos Costo Financiero Total a b c d TOR TOR= (a+b+c+d) Valor Costos Co-Ejecutor RRHH Nivel Central RRHH Regin Aporte Propio Gastos Administrativos Total TCO= q r x y TCO (q+r+x+y) Valor

Respecto al cuadro anterior, se observa lo siguiente: ? En la primera columna se presentan los costos del Programa Orgenes. En este se observa que contempla gastos en recursos humanos del componente a nivel central con el apoyo en cada regin. Tambin se indican las Transferencias al co-ejecutor, as como los gastos administrativos y financieros. 329

330 ? En la segunda columna, se indican los costos del Co-ejecutor. Quienes tienen equipos especficos asignados al Programa a nivel central y regional. Asimismo, se registra el aporte propio y los gastos administrativos.

Segundo escenario: Programa Orgenes asume costos Supuesto: La Secretara Ejecutiva, de Orgenes, asume la operacin del Programa sin la participacin de Co-ejecutores. Aspectos a considerar: ? El Programa Orgenes tiene que asumir la contratacin de Recurso Humano especializado en el tema correspondiente al componente de intervencin. Se pierde la expertice del Co-ejecutor. ? Al no trabajar con un Co-ejecutor, se pierde el aporte propio que realiza ste para la ejecucin del Programa. Por lo que la Secretara Ejecutiva tendra que asumir dicho costo, aumentando sus gastos de operacin y administrativos. ? Asociado a lo anterior, al no contar con el aporte propio de los co-ejecutores, aumenta el requerimiento de fondos, por lo tanto se incrementan los costos financieros de dichos recursos requeridos para la intervencin. Escenario 2: Programa Orgenes asume costos Costos Programa Orgenes RRHH Componente Nivel Central RRHH Regin (Coordinacin + Equipo) Transferencias a beneficiarios Costo de operacin Gastos Administrativos Costo Financiero Total a %a %b e c d TOR y x TCO %q r = = = = = = = (a+%q) (%a+r) (%b) (e) (c+y) (d+x) (TOR+TCO) Orgenes Co-ejecutor Costo Total Orgenes

330

331 Respecto al cuadro anterior se puede observar, siguiendo la simbologa del cuadro anterior, lo siguiente: ? En el caso de los RRHH, para el nivel central, se considera el valor registrado en el Programa Orgenes (a) ms una parte de lo que asigna el co-ejecutor (%q). ? Para los RRHH regionales, a la parte correspondiente al Programa (%q) se agrega el gasto considerado por el co-ejecutor (r). ? Las transferencias a los co-ejecutores se convierten en transferencias a los beneficiarios; y se registra como (%b) porque una parte de ellas se deriva a gastos de operacin. ? De igual forma, los gastos administrativos, donde se incluyen, adems los viajes y viticos aumentan. Se asume una proporcin similar a la suma de (c+y). ? Finalmente, como se seala en un prrafo anterior, los costos de operacin son los que sufriran el mayor aumento , dado que al no contar con el aporte propio de los co-ejecutores, se requerira ms recursos desde el BID.
3.- Costo de la Intersectorialidad

3.1.- Clculo del Costo Total de la Intersectorialidad: Se efectu el clculo del costo total de la intersectorialidad incurrido durante la ejecucin del PO, sobre la base de antecedentes recopilados por la Secretara Ejecutiva para los diferentes coejecutores. Debido a que CONADI slo aport antecedentes para el ao 2004, hubo que hacer una estimacin para los aos anteriores, sobre la base del porcentaje general de gastos incurridos por el PO en los aos anteriores. El cuadro adjunto muestra los datos por co-ejecutor para el ao 2004. Costo de Intersectorialidad - Ao 2004
INDAP Honorarios Inversiones Viaticos etc. Consultorias y otros Gastos operacionales $ 158.102.263 $ 3.137.988 $ 2.141.003 Sin informacin $ 7.056.571 CONAF $ 83.763.989 $ 2.616.212 $ 8.231.149 Sin informacin $ 3.380.118 CONADI $ 102.907.367 Sin informacin Sin informacin Sin informacin $ 41.313.666 MINSAL $ 155.385.283 $ 6.995.728 $ 45.975.847 $ 2.336.259 $ 2.336.259 MINEDUC $ 167.384.764 $0 $ 12.511.312 $ 109.272.783 $ 53.951.297 TOTAL $ 667.543.666 $ 12.749.928 $ 68.859.311 $ 111.609.042 $ 108.037.911 $ 968.799.858

GASTO TOTAL FINAL $ 170.437.825 $ 97.991.468 $ 144.221.033 $ 213.029.376 $ 343.120.156 ** Los tems que se encuentran sin informacin se debe a la falta de entrega de la misma por parte de los co-ejecutores.

As, aplicando estos porcentajes, se llega a un costo total de la intersectorialidad para el perodo de ejecucin de : $ 2.134.750.487 3.2.- Clculo de los Efectos Econmicos de la Intersectorialidad: A continuacin se presenta el clculo del costo que significara que el Programa Orgenes dejara de ser intersectorial. Se realiz el clculo a partir del flujo de egresos totales, efectivamente ejecutados. Para el anlisis se incluy el aporte propio de los Co-ejecutores, entendido como el monto adicional que tendra que desembolsar la Secretara Ejecutiva para la operacin del Programa Orgenes, en el supuesto caso que dicho programa dejara de ser intersectorial.

331

332

3.2.1.- Datos:
APORTE PROPIO CO-EJECUTORES (valores de cada ao)$M INDAP CONADI CONAF MINEDUC MINSAL TOTAL ? ? ? ? ? 2002 476.224 161.357 22.410 2003 3.783.081 1.181.596 46.117 2004 2.167.416 294.389 25.345 TOTAL 6.426.721 1.637.342 93.872

No contabilizado en informes financieros129 659.991 5.010.794 2.487.150 8.157.935

El Aporte Propio de los co-ejecutores representa el 26,4% del total de recursos que se destinan a la ejecucin del Programa Orgenes (M$ 30.846.109 = Aporte Fiscal + BID + Aporte Propio Co-ejecutores). Por otro lado, el aporte propio de los co-ejecutores representa el 36,0% del costo total de la Secretara Ejecutiva (M$ 22.688.174 = Aporte Fiscal + BID). El Programa Orgenes planific una intervencin en 645 comunidades indgenas, donde se encuentran un total de 20.000 familias. Se tom como referencia para el clculo del valor presente, una tasa de 8%, que es el valor utilizado por el Ministerio de Planificacin, MIDEPLAN, para la evaluacin de proyectos sociales. Como supuesto, slo para la realizacin del siguiente clculo, se asume que no habra costo financiero adicional. Situacin que en el caso que el Programa Orgenes necesitara ms recursos tendra que incurrir en dichos costos.

Se sabe, de acuerdo a lo relatado por los entrevistados de los Co-ejecutores de Mineduc y Minsal, que se asigna recursos humanos propios de dichos Ministerios al Programa Orgenes. Sin embargo, stos no son contabilizados como tales en los informes financieros, por lo que no es posible identificarlo como aporte propio del Co-ejecutor.

129

332

333

3.2.2.- Resultados:
A) Primer escenario: Intersectorialidad El siguiente cuadro presenta la situacin actual de los costos en que incurre la Secretara Ejecutiva para la operacin del Programa Orgenes. COSTOS SECRETARA EJECUTIVA $M Valores de cada ao Valores 2004 Valor Actual Neto Beneficiarios Totales (aos 2002-2004) COSTO POR BENEFICIARIO M$ por familia 2002 3.332.066 3.463.043 2003 8.804.003 8.900.847 2004 10.552.105 10.552.105 TOTAL 22.688.174 22.915.995 19.214.164 20.000 960.7

Segundo escenario: Programa Orgenes No Intersectorial. Secretara Ejecutiva asume costos En este escenario el Programa Orgenes deja de ser intersectorial, por lo tanto, la Secretara Ejecutiva asume los costos diferenciales, que se cubren con el aporte propio de los Co-Ejecutores. APORTE PROPIO CO-EJECUTORES Valores de cada ao $M INDAP CONADI CONAF TOTAL 2002 476.224 161.357 22.410 659.991 2003 3.783.081 1.181.596 46.117 5.010.794 2004 2.167.416 294.389 25.345 2.487.150 TOTAL 6.426.721 1.637.342 93.872 8.157.935

TOTAL APORTE PROPIO CO-EJECUTORES $M Valores de cada ao Valores 2004 2002 2003 2004 TOTAL 659.991 5.010.794 2.487.150 8.157.935 685.934 5.065.913 2.487.150 8.238.997

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334

Finalmente, el Costos Total del Programa Orgenes en un escenario sin intersectorialidad es el siguiente: COSTO TOTAL PROGRAMA ORGENES (SEC. EJECUTIVA + APORTE CO-EJECUTORES) TEM (Valores 2004)$M COSTO TOTAL SEC. EJECUTIVA APORTE PROPIO CO-EJECUTORES COSTO TOTAL130 Valor Actual Neto Beneficiarios Totales (aos 2002-2004) COSTO POR BENEFICIARIO M$ por familia 2002 3.463.043 685.934 2003 5.065.913 2004 2.487.150 TOTAL 8.238.997 26.166.872 20.000 1.308,3 8.900.847 10.552.105 22.915.995

4.148.977 13.966.760 13.039.255 31.154.992

Entonces, a partir de las variables mencionadas, el costo por familia, de la intervencin del Programa Orgenes, entre los aos 2002-2004, SIN INTERSECTORIALIDAD (donde el supuesto es que dicho Programa asume los costos que cubre el aporte propio de los Co-ejecutores, es de M$ 1.308,3, frente a los M$ 960,7, resultantes del funcionamiento como un programa intersectorial.

Costo Programa Intersectorial Costo Programa No Intersectorial Diferencia en un escenario de ejecucin del Programa Orgenes sin intersectorialidad: aumenta costo para Secretara Ejecutiva

960,7 M$ por familia 1.308,3 M$ por familia 347,6 M$ por familia

Como conclusin se puede decir que los M$ 347,6 resultantes, representan la diferencia del aporte de los co-ejecutores por familia, que tendra que asumir la Secretara Ejecutiva en el caso que dejara de ser intersectorial, lo cual ascendera a un total de $ 6.952.000.000.

130

Costo Total asumido por la Secretara Ejecutiva.

334

335
7.6 Recomendaciones para el mbito financiero

Con la finalidad de tener un ordenamiento lgico de las recomendaciones se pueden establecer los siguientes enfoques como orientaciones para mejorar los procesos existentes131. Es importante resaltar que a nivel de la unidad de administracin y finanzas del Programa (Secretara Ejecutiva) existen iniciativas respecto al manejo presupuestario y de las rendiciones, para la segunda fase a implementarse. 7.6.1
? ? ?

Enfoque de Administracin Financiera

Establecer procedimientos administrativos-financieros de acuerdo a la Ley de Adm. Financiera del Estado. Socializar las orientaciones y definiciones estratgicas a los co-ejecutores. Compatibilizar anlisis de resultados financieros: Matriz de costos vs. Administracin Financiera del Estado

Se recomienda el de desarrollo de un sistema eficiente de Administracin Financiera como eje de apoyo primordial para la Secretara Ejecutiva, el cual se encuentra disgregado entre MIDEPLAN y los co-ejecutores. El rol de la administracin financiera es agenciar los recursos en forma oportuna, para el funcionamiento del Programa y maximizar el uso de dichos recursos a travs de una planificacin y distribucin adecuada a los co-ejecutores. De esta manera se debe sealar que las funciones de la Administracin Financiera tienen que ver, adems del manejo de los recursos, con la medicin y comparacin de resultados con el presupuesto; y la disponibilidad para la distribucin de los requerimientos de fondos, asegurando un nivel de liquidez o flujo de efectivo para el normal cumplimiento de las metas del Programa. Otra funcin consiste en entregar las orientaciones y definiciones estratgicas, establecidas por la Secretara Ejecutiva -plasmndolas en un presupuesto y un flujo de fondos proyectado, asociadas al convenio de prstamo y al marco presupuestario- a todos los componentes del Programa para su implementacin a travs de los co-ejecutores. Finalmente, se debe agregar que la administracin financiera debe velar porque la informacin, respecto al funcionamiento de los distintos componentes del Programa, en relacin al cumplimiento de metas presupuestarias y rendiciones de cuentas sea pertinente, confiable y oportuna, a fin de establecer los parmetros para la toma de decisiones de la Secretara Ejecutiva, respecto del alcance y cumplimiento de los objetivos del Programa. A partir de lo anterior se proponen una serie de medidas, que a juicio de Tiempo 2000 deberan mejorar la eficiencia de la gestin Administrativo financiera en la 2 Fase del Programa:
g) Se recomienda un rediseo dirigido a la simplificacin de los procesos de Administracin Financiera y Organizacionales, en el marco de la estructura financiera del Estado. Los objetivos a lograr con dicho rediseo buscan lograr que varios trabajos se combinen en uno; los funcionarios tomen mayores decisiones; se reduzcan verificaciones y controles; y finalmente que la conciliacin y registros se minimicen. Respecto al punto anterior, se busca establecer procedimientos administrativos-financieros conocidos que puedan ser cumplidos. Y que la Secretara Ejecutiva integre dichos procedimientos al funcionamiento del Programa.

h)

Es importante resaltar que a nivel de la unidad de administracin y finanzas del Programa (Secretara Ejecutiva) existen iniciativas respecto al manejo presupuestario y de las rendiciones, para la segunda fase a implementarse.

131

335

336
i) Si bien en el presente informe se indica, y se resalta como uno de los mitos financieros, que en trminos normativos no es viable la conversin del crdito BID de la modalidad de Inversin a Subsidio, Se recomienda solicitar de manera formal a la DIPRES el anlisis de dicha situacin, con la finalidad de que sea esta instancia la que se pronuncie o emita su opinin con carcter oficial, respecto a su efectiva viabilidad. Y de resultar positiva, es decir si procede la conversin de modalidad, medir su incidencia en la flexibilizacin de la entrega de fondos y su posterior sustentacin a travs de rendiciones fsicas. Adems de establecer cules son las implicancias financieras y operativas, a partir de un anlisis costo-beneficio, evaluando cules seran las condiciones del crdito, la normativa y reglamentacin para la flexibilizacin de su operacin. Considerar los siguientes escenarios, para el manejo de la Administracin Financiera con una coordinacin ms fluida con MIDEPLAN: ? Ejercer, o fortalecer, una participacin ms activa por parte de MIDEPLAN en el seguimiento, control y fiscalizacin de las acciones del Programa. Funcin que actualmente viene cumplimiento de manera parcial sobre las acciones operativas y financieras del Programa. Mejorar lo existente. Es decir fortalecer la gestin desde MIDEPLAN y una mayor coordinacin con la Unidad de Administracin Financiera del Programa Orgenes.

j)

k) l)

Realizar evaluaciones financieras peridicas en base a un plan de desembolso definido con anterioridad, elaborado segn la ejecucin fsica programada y el presupuesto autorizado en el convenio de prstamo. Los controles se debieran llevar en registros contables computarizados, propios e independientes para cada co-ejecutor (y sus proyectos), segn las normas y procedimientos establecidos por el sistema de Administracin Pblica.

7.6.2 ?

Enfoque de Responsabilidad Administrativa

Ampliar responsabilidad administrativa en el mbito financiero

Uno de los principales problemas detectados en la primera etapa de la presente evaluacin es que en el Programa Orgenes slo el Secretario Ejecutivo y el Sub-Director del Programa tienen responsabilidad administrativa. Mientras que los equipos responsables del manejo administrativo-financiero no cuentan con ella, asociado a que, adems, son funcionarios con rgimen laboral de honorarios. De esta manera, considerando la normativa, se recomienda lo siguiente: c) La responsabilidad administrativa en materia financiera debe ampliarse a los funcionarios con tareas o funciones vinculadas a la gestin financiera del Programa. d) Adems se debe considerar su alcance a los representantes de las organizaciones o personas naturales no estatales (comunidades) que utilicen indebidamente fondos pblicos, o administren incorrectamente bienes del Estado. Lo que deber quedar establecido en la firma de los convenios con las comunidades o en una declaracin jurada firmada por el representante legal. Se debe recordar que la responsabilidad administrativa se genera por el no cumplimiento de las normas aplicables, de los objetivos y metas previstas, y los principios y procedimientos autorizados, en todos los casos en lo relativo al manejo de dineros pblicos y a la custodia o administracin de bienes estatales.

336

337 7.6.3
? ? ?

Enfoque de Flujo de Fondos

Flujos de caja realistas, adecuados a los requerimientos de recursos y a la ejecucin fsica programada. Ampliar el porcentaje del fondo rotatorio proveniente del BID. Sistema de Transferencias a Co-Ejecutores: planificacin financiera ms exhaustiva

El siguiente enfoque tiene que ver con la necesidad de establecer un flujo de fondos real, que permita establecer los niveles de liquidez con que debiera contar el Programa para el desarrollo de las acciones de sus Componentes, que actualmente no es del todo efectivo debido al problema que acarrea el incumplimiento de las rendiciones. Asimismo, permite establecer cules son los requerimientos de recursos para el cumplimiento de las obligaciones presupuestarias de los co-ejecutores, y su asociacin a las necesidades de financiamiento. La evolucin del flujo, se deber ir comparando con el presupuesto para mantener el control en el cumplimiento de lo planificado. Como medidas se recomienda:
g) h) La programacin efectiva de la entrega de fondos, con periodicidad establecida, asociado a la estacionalidad de los proyectos presentados por las comunidades a travs de los co-ejecutores. Ampliar el porcentaje del fondo rotatorio proveniente del BID. Actualmente es del 10%, monto que no alcanza a cubrir los requerimientos de recursos para la ejecucin de proyectos. La finalidad de aumentar dicho porcentaje, es el cumplimiento de la ejecucin fsica de los proyectos programados, dado que a la fecha es constante el desfase en la llegada de recursos y los proyectos pierden vigencia y posibilidades de sostenibildiad en el tiempo. Programar flujos de caja realistas y en funcin a desembolsos de recursos externos y nacionales. Entrega de fondos a beneficiarios en cuotas y condicionados a rendiciones. Registrar en el flujo slo las recepciones de fondos reales, no los compromisos ni las proyecciones de desembolsos en base a rendiciones no aprobadas todava. Respecto al sistema de Transferencias a Co-Ejecutores, si bien la DIPRES considera que la incorporacin de las transferencias al presupuesto de cada co-ejecutor genera mayor transparencia en el gasto, mayor control y exigencias para las rendiciones, esto representa un problema para la administracin financiera del Programa, a travs de MIDEPLAN, por cuanto complejiza la generacin de las modificaciones presupuestarias. Por lo tanto, dado que la posibilidad de regresar al sistema anterior, de registro en cuentas complementarias, es muy remoto; se recomienda realizar una planificacin financiera ms exhaustiva a fin de tener que realizar la menor cantidad de modificaciones durante el ao.

i) j) k) l)

7.6.4

Enfoque de Rendiciones

337

338

? ? ? ? ?

Rendiciones a travs de la relacin directa con el proveedor. Entregar como parte de las responsabilidades de las Consultoras, el acompaamiento y apoyo en las rendiciones de las comunidades. Formalizar los productores y comerciantes locales para que cuenten con boletas y/o facturas. Rendiciones realizadas directamente por comunidades, con acompaamiento de los promotores. SIM: comunicacin directa en lnea y con verificaciones y autorizaciones codificadas.

Las rendiciones financieras se ejecutan segn acuerdo con las exigencias del Convenio de Prstamo con el BID y se tienen que ceir a la normativa nacional132 vigente definidas por la DIPRES, las que son revisadas por la Contralora General de la Repblica. Se asegura el acceso al BID de toda la documentacin que as lo requiriera, manteniendo el registro y resguardo de la documentacin correspondiente. El proceso de rendiciones consiste en determinar que las operaciones realizadas por los responsables de la gestin del Programa o del componente, durante un perodo determinado, se efectuaron conservando los principios y normas administrativas establecidas. Lo anterior, respaldado por la documentacin legal correspondiente (boletas, facturas, etc.); que sin embargo, como se menciona anteriormente, la poblacin objetivo del Programa presenta caractersticas especiales que dificultan el cumplimiento de esta norma. A partir de esta premisa, el objetivo en el manejo de las rendiciones133 deber ser asegurar la simplicidad y uniformidad en su cumplimiento, sin discriminar su contenido, en trminos de mantener un control de su aplicacin. Por lo tanto, se recomienda el rediseo de los procesos dirigidos a la rendicin de cuentas. Este tendr los siguientes objetivos: ? ? ? ? ? ? Claridad de requerimientos y presentacin de rendiciones. Derivacin eficiente de requerimientos y rendiciones. Recepcin centralizada de rendiciones. Control y seguimiento de rendiciones electrnicas. Generacin de informacin. Minimizacin del tiempo en los flujos de efectivo provenientes del fondo rotatorio.

En trminos formales, la rendicin de cuentas es un informe (acompaado por documentos de respaldo) que sustenta, por una parte al BID y por otra a la DIPRES, la utilizacin de recursos pblicos por los responsables de la ejecucin de gastos correspondientes a la operacin del Programa. De ah que deben rendir cuentas las unidades responsables del manejo, administracin o colocacin de dichos recursos, en este caso los co-ejecutores. Para definir recomendaciones para el mejoramiento del sistema de rendiciones se debe tener en cuenta las siguientes alternativas:

132

Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado D.L. N1263 de 1975; Ley de Presupuesto Pblico; Normativa de Procedimiento de Rendicin de Cuentas, Contralora General de La Repblica. 133 Normativa de Procedimiento de Rendicin de Cuentas, Contralora General de La Repblica. Manual de Procedimientos Administrativos-Financieros MIDEPLAN, Contrato de Prstamo BID.

338

339
a) Perodo de Rendiciones

El perodo para la presentacin de las rendiciones se encuentra establecido, como se mencion anteriormente, por el contrato de prstamo y la normativa nacional. Sin embargo con la finalidad de flexibilizar el sistema, en trminos de plazo, se recomienda lo siguiente: ? ? ? ? Rendiciones peridicas, al finalizar los proyectos. Rendiciones de cuenta cada tres meses, de acuerdo a los perodos presupuestarios de presentacin de estados financieros (abril. Junio, septiembre, diciembre) Rendiciones de cuentas de los co-ejecutores mediante Balances Semestrales. Presentacin, dentro de un nmero adecuado de das del mes siguiente a aquel en que se percibieron los ingresos, a la unidad de administracin financiera, una declaracin jurada con la rendicin de gastos efectuados que debiera incluir: nmero de boleta, valor unitario de los bienes y/o servicios, por el monto total de los ingresos percibidos en un formulario que para tal efecto proporcionara el Programa. Operacin m) Rendiciones a travs de la relacin directa con el proveedor. Esto se realizara a travs de la entrega de una orden de compra al proveedor en forma directa por el co-ejecutor. Y el pago se realizara contra presentacin de la respectiva boleta o factura. n) Las rendiciones de las comunidades debern ser apoyadas por las Consultoras. En este caso, se entrega la responsabilidad del acompaamiento y asesora a las comunidades para el cumplimiento de las rendiciones, a las Consultoras que intermedian, u operan, los recursos dirigidos a las comunidades, como parte de sus funciones en el servicio que cumplen. Supeditando el pago de los honorarios al cumplimiento de dichas rendiciones. o) Formalizar los productores y comerciantes locales para que cuenten con boletas y/o facturas. Esto, adems implicara: ? Una mayor relacin con el Municipio (patentes y apoyo para iniciacin de actividades en SII) ? Fortalecimiento economas locales. p) Monto rendido directamente por comunidades. Esto requiere de: ? Mayor capacitacin a las comunidades. ? Acompaamiento permanente por parte de los promotores. ? Supervisin, seguimiento y evaluacin permanente. ? Contar con equipo administrativo, a nivel regional, que centralice y coordine las rendiciones de las comunidades. O de lo contrario contar con personal para llevar la contabilidad y mantener un sistema de registro individualizado de los proyectos (rendiciones de cuentas, contratistas, proveedores) por co-ejecutor. q) Para el caso del SIM, establecer una comunicacin directa en lnea y con verificaciones y autorizaciones codificadas, que eviten el envo desde la Secretara Ejecutiva, de respaldos en papel, lo que agilizara el trmite de las rendiciones. r) Establecer las rendiciones en forma separada por co-ejecutor. Actualmente el BID espera tener un monto mnimo para la remisin de fondos, por efectos de la transaccin. s) Si la rendicin cumple con los requisitos de conformacin y presentacin se procede a registrarla en el sistema de control de rendiciones de cuenta implementado en el SIM. t) Establecer como norma, las rendiciones visuales o verificacin visual.

b)

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340
u) Las rendiciones deben ser eminentemente contables, toda la informacin que las sustentan debe estar contenida en los Registros Contables. v) Establecer un sistema de verificaciones y comprobaciones respecto a la existencia de registros contables, su integracin al SIM, y documentacin respaldatoria de manera aleatoria (administrada por cada co-ejecutor) por un equipo de fiscalizacin o asociado al sistema de evaluacin y seguimiento. w) Llevar una cuenta corriente separada para la administracin de fondos del Programa por parte de los co-ejecutores. Sistema que fue utilizado durante los primeros aos de ejecucin del Programa. x) Los co-ejecutores debieran interactuar en forma directa con la unidad de administracin financiera del nivel central (Secretara Ejecutiva) estableciendo procedimientos comunes. c) Casos de incumplimiento Se debiera establecer la modalidad de la generacin de una Declaracin Jurada que implique responsabilidad administrativa y penal, por parte de los beneficiarios -o sus representantes- del Programa. Esta situacin obligara a los receptores de recursos a establecer un mayor grado de agilidad en el cumplimiento en la fundamentacin del gasto. El incumplimiento de las rendiciones en un plazo determinado, por los responsables de rendir cuentas, debiera acarrear una sancin de tipo administrativa real. 7.6.5 Enfoque de Recursos Humanos

Desarrollar, socializar y aplicar, un manual de descripcin de cargos y un manual de funciones y procedimientos.

Este enfoque implica el mejoramiento de los recursos humanos, en relacin a su formacin y capacitacin; y al fortalecimiento de las acciones de los co-ejecutores y las capacidades de la comunidad para enfrentar las condiciones de la aplicacin del Programa Orgenes. Por lo tanto, se recomienda: e) Desarrollar, socializar y aplicar, un manual de descripcin de cargos, y un manual de funciones y procedimientos. f) Contratacin de personal con experiencia en la administracin pblica. Disminuir la rotacin de personal. g) Establecer una instancia para la evaluacin de desempeo del personal que trabaja en el Programa. h) Desarrollar instancias de capacitacin a las comunidades indgenas, sobre la forma en que se deben distribuir y utilizar los recursos y rendirlos.

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7.6.6 ? ? ? ? Enfoque de Control y Fiscalizacin

Participacin activa de MIDEPLAN en el seguimiento, control y fiscalizacin. Instancia de Inspeccin y Fiscalizacin (coordinada con MIDEPLAN) integrada al sistema de seguimiento y evaluacin. Compatibilizacin e integracin de sistemas de registro y control de co-ejecutores y SIM Auditorias de Gestin

Este enfoque apunta a la creacin de una instancia de Inspeccin y Fiscalizacin con el objeto de verificar el correcto cumplimiento de las obligaciones financieras y operativas del Programa y sus componentes. Dicha instancia podra estar integrada al Sistema de Seguimiento y Evaluacin. Asimismo, como acciones complementarias se recomiendan las siguientes: d) Como relevantes para el mejoramiento de la administracin financiera se debiera fortalecer los controles, hacindolos ms efectivos a partir de una mayor coordinacin y estandarizacin de los procedimientos, lo que permitir una menor periodicidad para su realizacin y una mayor simplificacin en su operacin. e) Planificar y coordinar con los co-ejecutores las acciones de fiscalizacin e inspeccin relativa al cumplimiento de desembolsos y rendiciones de los co-ejecutores y la comunidad. f) Realizacin de acciones de fiscalizacin y/o apoyo a las rendiciones, en coordinacin con los coejecutores y la Secretara Ejecutiva. g) Elaborar sistemas y registros de informacin y estadsticas relativos a los resultados del cumplimiento de los desembolsos y rendiciones.

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342

TERCERA PARTE VIII. CONCLUSIONES GENERALES

Habiendo analizado cada uno de los componentes que conforman el Programa Orgenes, podemos arribar a un conjunto de conclusiones generales sobre las cuales se basarn las recomendaciones y propuestas de modelo optimizado. Se han observado cinco nudos o puntos crticos en los cuales se pueden resumir el conjunto de anlisis realizados en la marcha del Programa. El objetivo de estas conclusiones es tratar de aclarar esos nudos de forma de optimizar la segunda fase del mismo. 8.1 Nudo en la Coordinacin Horizontal

La opcin asumida por el PO en su primera fase consisti en encargar cada uno de los componentes a un organismo o servicio del estado, competente en el rea respectiva. Junto con entregar esas tareas, se estableca una transferencia de fondos. Esta decisin organizativa requera de un alto nivel de coordinacin horizontal, tanto a nivel nacional como a nivel regional. El anlisis realizado muestra que en estos niveles de coordinacin existen aspectos positivos y negativos. Lo que se buscaba con esta forma de organizacin multisectorial era, en lo fundamental, instalar capacidades en servicios y reparticiones que fuesen apropiadas para el desarrollo de polticas hacia los pueblos indgenas, con especial nfasis en los pueblos Aymara, Atacameo y Mapuche. Se han realizado numerosas actividades de formacin para el logro de este objetivo, lo cual constituye un elemento positivo. Incluso en algunos servicios especializados se han diseado instrumentos especficos destinados al desarrollo de los pueblos indgenas (por ejemplo, CONAF). En otros servicios se han reforzado programas anteriormente existentes (por ejemplo, los Programas de Educacin Intercultural Bilinge y de Salud y Pueblos Indgenas). Sin embargo, el equipo evaluador y la mayor parte de los actores sostienen que la coordinacin alcanzada es insuficiente para cumplir con las necesidades de integralidad del Programa de desarrollo aqu evaluado. Esta insuficiencia ocurre tanto a nivel de la coordinacin horizontal que debiera existir entre los servicios y reparticiones a nivel nacional como en algunos casos a nivel regional. El carcter centralizado y vertical que poseen las reparticiones del Estado en Chile conduce, numerosas veces, a que las polticas se apliquen en forma autnoma e independiente del Programa lo que redunda en una falta de integralidad en ste. Junto con ello se percibe que la secretaria ejecutiva del PO no tiene las atribuciones suficientes para que se lleve a cabo dicha coordinacin en forma efectiva y que superando el carcter propio de cada institucin co-ejecutora se logra un Programa Integral. Este nudo crtico de carcter institucional se expresa no slo en los niveles nacionales y regionales sino tambin en las acciones especificas que el PO lleva a cabo en las comunidades indgenas. El equipo evaluador ha podido constatar, por ejemplo, que en comunidades donde se realizan proyectos productivos no se ha igualmente focalizado la escuela de la comunidad en cuestin, lo que potenciara la integralidad y eficiencia del PO. Lo mismo ocurre en la relacin con otros componentes. El carcter desencadenante de los recursos aportados por el PO en esta estructura institucional tendi a cumplirse slo parcialmente, en la medida que las instituciones coejecutoras tienden a ocupar los nuevos recursos en programas pre-existentes y/o en sus propias lneas institucionales, en vez de instalar nuevas capacidades apropiadas al logro de los objetivos del Programa.

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Dada la importancia de este nudo crtico, en las recomendaciones se opta por: a) dotar de mayores atribuciones a la SE para que pueda dirigir, controlar y evaluar el Programa; b) entregar la responsabilidad de coordinacin intersectorial al nivel regional de ejecucin; y c) establecer que el eje de la coordinacin del Programa se define a partir de las demandas y caractersticas territoriales de las comunidades. 8.2 Nudo en la Coordinacin Vertical

El segundo nudo se refiere a las relaciones existentes entre los niveles nacional, regional y local que, por las caractersticas orgnicas definidas por el Programa en su Fase I, plantean problemas tanto en el nivel de la informacin, obstaculizan sistemas ms eficaces de ejecucin y sistemas de control apropiados. Es necesario tener en consideracin que las prioridades y ritmos de trabajo, as como las capacidades tcnicas, son diferentes en los tres niveles antes sealados. El nivel central tiene en su relacin con el Estado y el BID una interlocucin privilegiada que en ocasiones condiciona sus prioridades. As mismo el nivel regional establece, por lo general, sus propias prioridades, a las que debe atenerse tambin el Programa. Finalmente, las comunidades en el nivel local tienen sus propios ritmos, marcados por su cultura y sus necesidades de subsistencia, entre otros factores, lo cual determina sus demandas, prioridades y tiempos de ejecucin. En este contexto, se han producido situaciones marcadas por las prioridades establecidas en el nivel central. Por ejemplo, la necesidad de cumplimiento presupuestario, que no necesariamente han podido ser seguida al mismo ritmo por los niveles regionales y locales. Esto ha llevado a que algunas inversiones a nivel de comunidades no estaban an maduras para ser asumidas por ellas y por lo tanto no han logrado los resultados esperados. Un ejemplo claro de esta situacin es la ganadera, que constituye una de las principales reas de inversin del Programa. En un proyecto de esta naturaleza se requiere respetar los tiempos de maduracin de los proyectos a ejecutar en las comunidades, siendo ste el nivel que debe conducir los ritmos de ejecucin del Programa. La existencia de un nudo donde conviven prioridades nacionales, regionales y locales conduce a la existencia de contradicciones e ineficiencias que han sido ejemplificadas en los distintos componentes. En el proceso de instalacin del Programa se vio con claridad el problema aqu planteado en la medida que a nivel local los procesos de puesta en marcha eran de carcter ms lento y requeran mayor tiempo de aprendizaje, mientras que en los niveles superiores las exigencias del gasto y cumplimiento de las etapas presupuestarias se transformaban en prioridad. Si bien es cierto que muchos de estos problemas iniciales se han ido resolviendo, queda aun pendiente la resolucin de una coordinacin vertical ms expedita fluida y que priorice el nivel local y sus ritmos. Del mismo modo un programa de esta naturaleza tiene que tener una especial atencin al carcter de la demanda, ya que en esta se expresa el carcter tnico de los sectores involucrados. Una estrategia pro comunidad debe valorar y sopesar adecuadamente las demandas que provienen de estas poblaciones, readecuando permanentemente los instrumentos y prioridades establecidos en los otros niveles. Un ejemplo de ello que ha podido ser analizado por el equipo evaluador en el sur de Chile se refiere a la demanda de bueyes, que son fundamentales como medios de trabajo y que no estaban contempladas inicialmente en el Programa. La resolucin de estos nudos ha sido compleja. Igualmente podemos constatar que las demandas de las mujeres a nivel de las comunidades no siempre han sido procesadas de modo expedito a causa de la estructura establecida, que no contempla un componente especfico de gnero que incluya las actividades de las mujeres en los programas generales. En este sentido, se puede observar que a las mujeres indgenas se las ha integrado casi exclusivamente en proyectos de artesana y de huertos familiares. En este tipo de nudos percibimos que a pesar de la intencin que pudiese tener el nivel central en la aplicacin de actividades con perspectiva de gnero, no existen los mecanismos suficientes en el Programa para que a nivel local se ample la gama de proyectos y las mujeres tengan una activa participacin.

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La importancia de este nudo en la coordinacin vertical conduce al equipo evaluador a proponer como principio una mayor regionalizacin y descentralizacin del PO, de modo de acercar el nivel de decisiones al mbito local. As mismo, se propone que el centro de la coordinacin intersectorial se realice en los niveles regionales y locales, otorgndole al Programa mayores capacidades de decisin, en particular, en los componentes productivos y fortalecimiento debido al nivel de impacto que tienen en las comunidades. Nudo territorial El tercer nudo se encuentra en la excesiva fragmentacin de las inversiones realizadas en las familias las que muchas veces, si bien es cierto obedecen a necesidades inmediatas, no aseguran el logro de los objetivos sealados en el Programa Orgenes, esto es, dar sustentabilidad al desarrollo, mejorar la calidad de vida, etc. Un principio de territorialidad como conductor de la toma de decisiones de inversin conducira a: a) replantear el tipo de instrumento, b) reformular la unidad de ejecucin de los proyectos y; c) utilizar ms eficientemente los recursos. Esta apreciacin ha ido siendo incorporada por el Programa en el transcurso de los ltimos aos; sin embargo, es necesario establecerla con claridad de modo de priorizar el anlisis territorial sobre la fragmentacin. El equipo evaluador ha constatado mediante los instrumentos aplicados, que no son estadsticamente representativos, que a nivel familiar los beneficiarios han aumentado en un pequeo porcentaje sus ingresos. Esto se debe a que han predominado inversiones prediales, apoyo en semillas e insumos y otras actividades pequeas de inversin realizadas por el Programa. Sin embargo, la evaluacin que aqu se ha realizado puede concluir que difcilmente estas acciones constituyen elementos suficientes para garantizar un proceso de desarrollo sostenido. En la medida que un objetivo principal del Programa es lograr que tanto las familias como las comunidades indgenas que viven en condiciones, muchas veces, de extrema pobreza, inicien un proceso de cambio, este nudo es crucial. El Programa ha sido criticado por los entrevistados y el equipo evaluador comparte la crtica, por un excesivo proyectismo. Esto es, una fragmentacin de los recursos destinados muchas veces a paliar necesidades inmediatas pero que no van a resolver los problemas de fondo. Un anlisis de esta naturaleza debera llevar a la formulacin y ejecucin de programas y proyectos diferenciados segn el territorio. Del mismo modo se deber tener en cuenta las caractersticas de cada etnia y dentro de ellas la diversidad territorial. La accin del PO a nivel territorial debiera: a) apoyar a las familias y comunidades en los procesos de subsistencia urgentes y permanentes, en base a pequeos proyectos en coordinacin con otros organismos del Estado y; b) posibilitar inversiones de mediano y largo plazo que, en conjunto con organismos y servicios del Estado y/o privados, permitan desencadenar procesos de desarrollo sostenibles. Esta ltima prioridad debiera ser privilegiada en la segunda fase del Programa. La prioridad territorial, adems, tiene por objetivo que se realice la coordinacin de los diversos servicios pblicos y reparticiones a nivel territorial, porque es ste el espacio donde el conjunto de actores estatales debe coordinar sus esfuerzos. El Programa Orgenes debe jugar en este nivel el papel de ente coordinador, y sus recursos financieros utilizados de tal modo que posibiliten el encadenamiento con recursos presupuestarios del Estado e inversiones provenientes de otros mbitos privados. En la segunda fase del Programa el equipo evaluador estima que los recursos propios de Orgenes deben ser utilizados, particularmente, en fortalecer estas capacidades.

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Nudo en Participacin La evaluacin realizada y en particular el trabajo de terreno en las comunidades muestra que la participacin estuvo acotada a opciones que por lo general vienen pre-establecidas. El Programa ha tenido dificultades en acomodar los ritmos de participacin de las comunidades, necesariamente ms lentos, con los ritmos y prioridades de ejecucin, como se ha descrito en los prrafos anteriores. El equipo evaluador en sus reuniones de terreno pudo constatar que los participantes del Programa conocan las propuestas, el lenguaje y otras caractersticas del Programa Orgenes. En la mayor parte de los casos existe un nivel medio de satisfaccin: han llegado recursos y se valora la preocupacin del Estado en entregar bienes materiales y servicios a las comunidades. Una valorizacin especial tiene que ver con aspectos relacionados con la cultura, como por ejemplo la incorporacin a las escuelas de asesores culturales, los cuales son vistos como una forma de reconocimiento a sus caractersticas propias. Algo semejante ocurre en el mbito de la salud intercultural, iniciativa tambin muy valorada a nivel local. Llama la atencin, sin embargo, que el nivel de participacin se reduca prcticamente a lo local y las personas involucradas estaban exclusivamente en calidad de beneficiarios y receptores. El Programa, por razones internas (oferta limitada y estructurada del Programa) y externas (de carcter poltico general del pas y de la situacin existente en los movimientos indgenas), no haba logrado niveles ms altos de participacin. En general, los programas de esta naturaleza lograban construir o relacionarse con una contraparte que juega un papel central en los procesos de diseo, ejecucin, control y evaluacin. Esta participacin que denominaremos activa no se ha producido sino muy recientemente en la elaboracin de los PTD y debera ser un objetivo para la segunda etapa. Las consecuencias de una participacin parcial, como la existente en la prctica analizada en esta evaluacin, si bien es cierto expresa un grado de satisfaccin por los beneficios entregados, no establece un grado de compromiso que haga sustentable el proceso de desarrollo iniciado. La mayor parte de los comuneros ve en el PO una actividad semejante o reemplazable por otros servicios o reparticiones del Estado. Es muy probable que las acciones iniciadas en las comunidades durante esta primera fase, una vez que se retire el Programa de ellas, no vayan a continuar. Nudo de Interfaz entre Flujo, Programa y Actividades El equipo evaluador ha percibido que existen espacios o interfaces de descoordinacin en los diversos niveles analizados en los puntos anteriores. Dada la complejidad del organigrama del Programa, que separa a los co-ejecutores por componentes, que opera en cinco regiones del pas y que ejecuta sus actividades a travs de entidades del sector pblico y privadas (consultoras), el estudio de estas interfaces es fundamental. En este sentido, hemos podido comprobar que las responsabilidades ejecutivas en asuntos operacionales, como adquisicin de bienes, insumos, y construccin de sedes sociales, se diluyen de tal suerte que muchas veces no se ejecutan adecuadamente dichos proyectos. La mayor parte de las veces las comunidades han tenido interlocucin con empresas consultoras, empresas contratistas junto con funcionarios del ministerio de educacin salud, de INDAP, etc. sin tener una claridad precisa de cuales son las responsabilidades especificas del PO. Este nudo dificulta la mayor participacin de las comunidades y que stas jueguen un papel de control sobre los ejecutores externos del Programa. Esta dilucin de responsabilidades tambin ha sido sealada por funcionarios de organismos co-ejecutores, que se perciben como la cara visible del Programa sin necesariamente ser los responsable del mismo. Un ejemplo de esto es la operacin del componente productivo a nivel de terreno. La comunidad en conjunto con el Promotor determinan una serie de demandas enmarcadas en los instrumentos y planes del PO. Se

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contrata una consultora por parte de la UEZ con consulta a la comunidad. Esta consultora elabora el Plan Productivo. A continuacin, otra consultora es contratada por INDAP para la ejecucin de los proyectos. En este caso concreto y generalizado, las responsabilidades, aunque no se quiera, se han diluido entre: a) la comunidad y sus dirigentes; b) el promotor que cumple un papel fundamental en la articulacin de todos estos procesos; c) la o las empresas consultoras y contratistas que han sido involucrados tanto en el proceso de formulacin como de ejecucin de los proyectos; d) el INDAP que ha firmado los contratos de ejecucin y que supuestamente tiene la obligacin de controlarlos (no teniendo normalmente la capacidad de recursos humanos y materiales para realizarlo) y; e) finalmente el PO a travs de la UEZ y COZ quienes han tomado las decisiones correspondientes. Es evidente que la complejidad de este esquema conduce a que existan numeroso espacios de nadie que llamamos nudos de interfaz en los cuales las responsabilidades se diluyen. Por consecuencia, los procesos de contralora social se dificultan y aumentan las suspicacias y percepciones de ineficiencias y de manejo de los recursos. Este tema es relevante en la medida que las percepciones en terreno acerca del Programa suelen ser contradictorias, sealando diversas ineficiencias. Adicionalmente, los mecanismos de monitoreo y evaluacin dan cuenta, exclusivamente, de los aspectos formales y presupuestarios, y no permiten reconocer los procesos e hitos involucrados en la ejecucin de los proyectos. Por lo tanto no hay seales de alerta, a nivel central y regional, de las potenciales distorsiones que se puedan producir en la implementacin de los mismos. Es por las razones expresadas que el equipo evaluador realiza las recomendaciones basadas en el principio de simplificar los procesos y reducir el nmero de los actores de manera de establecer con claridad las responsabilidades y sistemas de control. La segunda fase se debera disear con esquemas operativos mucho mas sencillos y con una mayor definicin de las responsabilidades, sobre todo a nivel de ejecucin local.

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IX.

RECOMENDACIONES GENERALES Y MODELO OPTIMIZADO DE GESTIN

Las recomendaciones se basan en los siguientes principios: descentralizacin, territorializacin y participacin. Tal como se ha sealado en las conclusiones anteriores estos tres principios tratan de resolver los nudos crticos principales que el equipo evaluador ha detectado al analizar el Programa Orgenes. Por descentralizacin vamos a entender principalmente la regionalizacin del Programa en su aspecto ejecutivo. Por territorializacin vamos a entender que el objetivo del Programa debe realizarse en un territorio determinado con criterios culturalmente pertinentes, evitando su disolucin en una infinidad de pequeos proyectos. En tercer lugar, por participacin entenderemos el mayor protagonismo que en esta segunda fase deben tener las comunidades indgenas, sus asociaciones y organizaciones, en el diseo, ejecucin y control del Programa. 2. 2.1 En trminos de organizacin del Programa las recomendaciones son las siguientes a nivel de su estructura central: Que el nivel central de la SE del PO tendra: a) La funcin de coordinar, controlar y evaluar el conjunto de actividades del Programa, siendo su Secretario Ejecutivo el responsable final de todas las acciones que ste emprenda. b) La responsabilidad de establecer una coordinacin y relaciones eficaces de trabajo con la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI), principal organizacin permanente a cargo de las polticas indgenas en el pas. c) La responsabilidad de llevar la relacin con organismos del Estado relacionados con el PO, en particular, con el Minsal, MINEDUC que continuarn en su carcter de coejecutores de los componentes de Salud y Educacin. En el caso del Ministerio de Agricultura (INDAP, CONAF) deber establecer convenios especficos en funcin de lograr la mayor eficiencia de los programas que en esta materia se realizan. De igual forma, deber establecerse convenios concretos con organismos especializados tales como SERCOTEC, SERNAPESCA, SERNATUR, etc. 2.2 2.3 La SE del PO, de acuerdo con las funciones antes dichas, debera tener una estructura gil consistente en lo principal en: a) un encargado por componente (Salud, Educacin, Productivo e Institucional); b) un equipo de seguimiento evaluacin y control. El o la Secretario Ejecutivo del PO, junto con las atribuciones de representacin y coordinacin propias de su cargo, debiera participar de las reuniones de los Comits Ejecutivos Regionales que sern en este esquema recomendado, siendo los espacios privilegiados de toma de decisin, coordinacin y participacin del PO.

3. En trminos de organizacin del Programa las recomendaciones son las siguientes a nivel de sus estructuras regionales:

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Figura N 15 ORGANIGRAMA GENERAL PROPUESTO

Secretara Ejecutiva

CONADI

1 Comp. Salud Comp. Educacin Comp. Productivo Comp. Fort.Institucional Nacional 2 Secretaria Regional (UEZ) Comit Regional (COZ) Salud Educacin Productivo Fort. Institucional Regional

Mesa de Trabajo Territorial

Programa Orgenes Local (UOZ) Comunidades

Territorial Municipios y/o Asoc. Instituciones Pblicas

Descentralizacin

Desconcentracin

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3.1 3.2 El objetivo de estas recomendaciones es permitir que en el nivel regional se tomen las decisiones programticas de modo de acercarlas a las comunidades. Esto es lo que hemos llamado en las conclusiones una perspectiva pro-comunidad. El segundo objetivo de estas recomendaciones es permitir que el componente productivo sea administrado a nivel regional, de modo que pueda ir al ritmo de los procesos de las comunidades tal como lo hemos sealado en las conclusiones. Esta recomendacin, sin duda de carcter innovativo, tiene por objetivo hacer efectivo los principios de descentralizacin, territorializacin y participacin. El tercer objetivo de estas recomendaciones es precisar en la segunda etapa el carcter de la inversin, el cual debiera transitar desde una perspectiva fundamentalmente basada en pequeos proyectos familiares dispersos, a una perspectiva en que la inversin posibilite desencadenar procesos de desarrollo sustentable. Para cumplir los objetivos anteriormente sealados, el equipo evaluador recomienda que se refuerce la funcin y responsabilidades del Secretario Regional del PO en la medida que la pura funcin de coordinacin se ha mostrado insuficiente para la buena conduccin del Programa y los proyectos (ver organigrama regional propuesto). El Secretario Regional tendr la responsabilidad de la ejecucin del Programa en cada regin respectiva, siendo cinco las secretaras regionales: Primera, Segunda, Octava, Novena y Dcima. El equipo evaluador recomienda adaptar con claridad la nomenclatura del Programa a la divisin administrativa regional del pas. En cada una de las regiones debiera establecerse un organismo que denominaramos Comit Regional del Programa Orgenes, que reemplazara en sus funciones al actual COZ otorgndole mayores atribuciones ejecutivas en la medida que tendr que decidir sobre recursos de mayor envergadura. En este organismo estaran presentes a lo menos: a) el Intendente de la Regin quien lo presidira, siguiendo el ejemplo exitoso de algunas regiones en la primera fase; b) el Gobernador de la Provincia cuando corresponda y los Alcaldes o un representante de ellos si son muchas las comunas involucradas; c) los encargados regionales de salud y educacin, Seremi o quien corresponda, quienes realizan la ejecucin de estos componentes en forma compartida con Orgenes; d) el representante regional de la CONADI con quien el Programa, a nivel regional, debe coordinarse, llegando a convenios y acuerdos especficos (en particular con los Fondos de tierra, aguas, desarrollo y educacin); e) el Seremi o representante de los organismos del agro y/o INDAP con quienes el Programa deber establecer convenios especficos a nivel regional. El Secretario Ejecutivo nacional del PO debiera poder participar con voz y sin voto, para no doblar el voto con el Secretario Regional, en las reuniones de estos Comits Regionales. en particular cuando se decida sobre proyectos de envergadura. En este comit deber asegurarse la representacin indgena. La experiencia en algunas regiones ha sido constituir comits regionales exclusivamente de representacin indgena. Estos comits que se establecieron en la primera fase del Programa podran ser replicados en todas las regiones. En diversas consultas se ha visto necesario y posible que estos comits indgenas del Programa puedan estar conformados democrticamente por representantes de las comunidades beneficiadas y organizaciones indgenas. De estos comits indgenas deberan surgir los representantes indgenas que participaran en el Comit Regional, que como se ve en este diseo, tiene responsabilidades de la mayor importancia.

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Figura N 16 ORGANIGRAMA REGIONAL PROPUESTO Intendente Gobernador(es) Alcaldes MINSAL MINEDUC MINAGRI, etc CONADI Representantes Indgenas

Secretaria Regional PO (UEZ)

Comit Regional (COZ)

Ejecucin compartida Orgenes

Ejecucin directa Orgenes

Encargado de Salud

Encargado de Educacin Mineduc

Encargado Productivo

Encargado Fortalecimiento

Salud Seremi

Educacin Seremi (Mineduc) CONADI

Productivo
INDAP CONAF SERCOTEC SAG

Fortalecimiento Institucional
Orgenes CONADI

PROGRAMAS TERRITORIALES DE INVERSIN (Unidad de Operacin Zonal) 350

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3.8 3.9 Los componentes de Salud y Educacin por sus caractersticas y la experiencia acumulada, sern coejecutados respectivamente por MINSAL y MINEDUC a travs de sus respectivos servicios especializados y coordinados a nivel regional como ha sido dicho en el punto 3.5. Los componentes Productivo y de Fortalecimiento Institucional, en cambio, sern de ejecucin directa del PO a nivel regional, siendo su responsable directo el Secretario Regional. De acuerdo a las conclusiones que hemos sealado y sobre todo al principio de territorialidad explicado, estos componentes deberan ser ejecutados en convenios especficos tendientes a asegurar la eficacia y eficiencia de los programas. La metodologa de mesas de trabajo de carcter territorial, que ha arrojado buenos resultados, es recomendada para la consecucin de estos fines. En trminos de organizacin del Programa, las recomendaciones son las siguientes a nivel de su estructura local: territorializacin y participacin, es el de simplificacin de los procesos y de reduccin del nmero de los actores involucrados en la elaboracin y ejecucin de los proyectos en terreno. Consideramos que la principal consecuencia a nivel local de la ejecucin directa por parte del PO de los componentes productivo y fortalecimiento institucional debiera ser una mayor relacin entre la participacin de las organizaciones en los procesos productivos y los proyectos que se realizan. De esta forma el Programa podr simplificar los mtodos de elaboracin de los proyectos basndose en una mayor participacin de las comunidades y la ejecucin de los mismos, ya sea realizada por la misma comunidad, por asociaciones de comunidades o por organismos especializados en alianzas con ella. En trminos de prioridades y ritmos de ejecucin, estos deben ser puestos, en primer lugar, en el fortalecimiento institucional (por ejemplo, formacin de dirigentes, discusin ex ante, elaboracin de propuestas o perfiles de proyecto y capacitacin en gestin de proyectos). Los recursos destinados a proyectos productivos deberan tratar de empalmar adecuadamente con los procesos organizacionales anteriormente descritos. Esta ejecucin planificada se expresa a travs de la constitucin de una mesa de trabajo territorial (del conjunto de comunidades del territorio) que incorpora a: a) representantes de la oferta pblica relacionados con la demanda de proyectos especficas del territorio; b) representantes del Programa; c) representantes de cada una de las comunidades del territorio y; d) autoridades locales (alcaldes). El producto final es un plan territorial negociado y sancionado por la mesa territorial. La participacin en los procesos de ejecucin, ya sea en forma directa o va alianza con privados, debiera ser asegurada al igual que los mecanismos de informacin y control, tanto durante como al finalizar el proceso. El Programa debera contemplar fondos especialmente destinados a este mecanismo de participacin y control. Es necesario sealar que las decisiones que se toman a nivel local debern establecer con plena claridad las responsabilidades sobre los proyectos, de modo de evitar lo sealado en el nudo crtico sobre dilucin de responsabilidad.

3.10 4.

4.1 El principio que gua las recomendaciones en este nivel, junto a los principios anteriores de descentralizacin,

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5. Propuesta del Modelo Optimizado por Regin.

La propuesta de modelo optimizado por regin esta definida en las recomendaciones de la consultora que apuntan centralmente a los siguientes elementos: a) Descentralizacin del Programa. b) Coordinacin interinstitucional a nivel de las UEZ. c) Mayor participacin de la comunidades en la gestin del Programa. Para mayor claridad ver propuesta de organigrama presentado en las recomendaciones, sin embargo, en el marco de las acciones especficas se proponen las siguientes medidas que deben ser aplicadas en cada una de las regiones segn el marco de anlisis utilizado en la consultora. 1.1 Articulacin y coordinacin poltico - administrativa de los actores.

1.1.1 Coordinacin Vertical. ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 1.1.2 ? ? ? Fortalecer la coordinacin con la S.E. por medio de la creacin de un comit de gestin nacional del Programa donde se integren los directores UEZ en forma permanente. La S.E. debe orientar sus acciones teniendo siempre en cuenta la realidad regional y dejar que se consoliden equipos de trabajo sobre todo cuando su evaluacin es positiva. Regionalizar el Programa y simplificar las estructuras regionales con el fin de mejorar la coordinacin regional local y regional nacional. Descentralizar la gestin del Programa a nivel de la regin, con el objetivo recoger con mayor claridad la realidad institucional, cultural y territorial de las etnias. Descentralizar la decisin de qu otras instituciones pblicas pueden participar del Programa, entendiendo la realidad territorial de la las comunidades. Como es el caso del riego y aguas. Consolidar y articular un nmero claro de objetivos, actividades y metas entre la S.E.; la UEZ y la UOZ, a travs de una carta de compromisos de gestin, este instrumento debe permitir el control de la integracin y coordinacin vertical de objetivos del Programa en trminos operativos. Definir con mayor claridad los mbitos de competencia de los cargos claves para coordinacin vertical del Programa. Disear una ficha tcnica para el control de las acciones de coordinacin, entre la S.E., UEZ, UOZ y promotores, que pueda ser visualizada on line. Elaborar una planificacin anual de reuniones de coordinacin con estos funcionarios de parte de la SE en regiones, como de la UEZ con sus UOZ y promotores. Disear el flujo de comunicacin en lnea tanto escrito como electrnico que permita tener informada a esta estructura de coordinacin del Programa. Los ajustes de carcter institucional y presupuestarios deben ser consultadas a las UEZ con el fin de no producir trastornos en la ejecucin de sus trabajos y acciones. Capacitar la estructura regional del P.O. en temas de coordinacin, articulacin e integracin Inter. institucional para el desarrollo del Programa. Realizar un seminario nacional con la presencia de los encargados de UEZ, encargados UOZ y promotores para tratar los temas de coordinacin e integracin vertical del Programa. Articulacin Horizontal Construir Mesas Regionales Indgenas, como se dio en la regin del Bio Bio, que debe ser presidida por Intendente y los organismos pblicos que se requieran para abordar los temas desarrollo de las etnias. Elaborar un manual de funcionamiento de las instancias participativas del Programa. Controlar su real funcionamiento, asistencia, participacin efectiva, anlisis de la discusin de las reuniones, e implementacin de las propuestas de acciones.

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? ? ? ? Capacitar a las estructuras regionales y comunitarias del Programa en metodologas e instrumentos de participacin. Sistematizar la experiencia de la regin de Tarapac con el fin de recoger los aprendizajes y transferirlos a las otras regiones donde se ejecuta el Programa. Desarrollar un programa de pasantas de los funcionarios de la UEZ como de los dirigentes de las comunidades a otras regiones a contar su experiencia. Desarrollar una poltica de capacitacin de las comunidades indgenas en los mbitos de desarrollo comunitario que permita fortalecer su empoderamiento ante la institucionalidad pblica. Esto puede ser apoyado por las Universidades Regionales y financiados con Fondos Regionales. Articulacin Intersectorial Lograr el apoyo poltico de la mxima autoridad regional para la convocatoria de los co ejecutores a nivel de la regin. Esto puede ser apoyado por S.E. Disear acuerdos operativos de con los co ejecutores en donde se definan actividades metas y productos del Programa en el mbito de la regin. Estos acuerdos deben estar en el marco de la coordinacin que realiza UEZ, pero quien controla su ejecucin articulada es la UOZ. Determinar cuales son las reas de conflicto entre CONADI regional y UEZ, elaborar un acuerdo operativo de ejecucin coordinada entre ambas instancias. Recoger la experiencia de planificacin de la ADI y sistematizarla en un documento para la transferirla a otras regiones. Sistematizar la experiencia del Comit Regional Indgena de la Regin del Bio Bio y transferirla a las otras regiones que ejecutan el Programa. Definir y desarrollar la funcin de seguimiento y evaluacin sectorial e intersectorial del Programa por parte de la UEZ. Integrar en la segunda fase nuevos sectores segn las comunidades y territorios focalizados que permitan avanzar en el desarrollo de las comunidades indgenas. Continuar con la capacitacin de los funcionarios pblicos de los servicios que trabajan directamente con las comunidades. Flexibilizar el uso de proyectos como mecanismo de inversin, dar paso al uso de instrumentos de programacin que poseen una mayor capacidad de integracin y articulacin intersectorial. Aplicar en el mbito de la gestin pblica regional el Programa GTI con una visin articulada por parte de la UEZ del P.O. Instalar una agenda de acciones, con respaldo del Intendente y otras autoridades polticas administrativas SEREMIS sobre como lograr intersectorialidad en la regin, observando crticamente lo que ha sucedido con P.O. Disear acuerdos operativos de con los co ejecutores en donde se definan actividades metas y productos del Programa en el mbito de la regin. Estos acuerdos deben estar en el marco de la coordinacin que realiza UEZ, pero quien controla su ejecucin articulada es la UOZ. Realizar un seminario regional con los co ejecutores con el objetivo de sensibilizar e integrar a los coe ejecutores a niveles regional. Capacidad Poltica de los Actores. Liderazgo Definir las competencias de liderazgo del encargado de Programa en la regin y del director regional de CONADI. Disear una ficha de evaluacin de los encargados de las UEZ y UOZ, con el fin de detectar a tiempo sus debilidades y poder corregir sus errores. Esta ficha se debera aplicar cada semestre. Fomentar el liderazgo que tiende articular y coordinar las acciones del Programa, ms que un liderazgo autocrtico. Analizar las habilidades emocionales de liderazgo de los actuales Coordinadores Regionales

1.1.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 1.2 1.2.1 ? ? ?

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del Programa en la regin y si no cumple con el perfil sealado, removerlo. Para posteriormente llamar a concurso el cargo con el perfil sico social adecuado. Sistematizar la experiencia de las prcticas de los liderazgos que lograron una positiva ejecucin del Programa, en particular de la regin de Antofagasta y Bio Bio, con el fin de difundirla como una buena prctica desarrollada en el marco del Programa orgenes en la regin. Evaluar la creacin sub jefaturas territoriales que permitan abordar los temas operativos del Programa, con el fin de liberar del peso administrativo al Coordinador del UEZ y este se pueda orientar a la Gestin Poltica del Programa en la regin. Fortalecer las instancias colectivas de decisin darles un rol de carcter ms poltico que de gestin de proyectos. Desarrollar una poltica de capacitacin, que busque fortalecer los actuales lideres comunitarios y a la vez formar nuevos lideres de recambio. Influencia sobre las decisiones. Elaborar un mapa institucional relacional que permita definir los aliados poltico institucionales ms importantes para el logro de los objetivos del Programa en la regin. A partir del punto anterior definir una estrategia conversacional con cada uno de ellos, con el fin de influir positivamente en sus decisiones y apoyen las acciones del Programa en la regin. En la ejecucin de esta estrategia se debe ir evaluando permanentemente las acciones y sus resultados con el fin de ajustando a las situaciones nuevas. Mantener a nivel regional la cultura de apoyo al Programa, ya que si el Intendente cambia con el futuro gobierno se pueda debilitar el respaldo. Redefinir el rol del COZ entregndole funciones y atribuciones de carcter normativo, fiscalizador y evaluativo. Otorgarle a la instancias de participacin del Programa un rol ms propositivo de ideas y no de receptor de funciones de validacin de proceso de gestin.

? ? ? ? 1.2.2 ? ? ? ? ? ?

1.3 Confianza. ? ? ? Potenciar el discurso poltico de reconocimiento de la organizacin ancestral de los mapuches y de la diversidad de nuestra sociedad. Integrar a las organizaciones intermedias del Pueblo Mapuche en los procesos de toma de decisiones. Ya sea como cuerpo consultivo asesor o como integrante regular de la instancias de participacin del P.O. Orientar las acciones de comunicacin del Programa hacia generar ms dialogo con las comunidades y canalizar sus inquietudes tanto por la ejecucin como de cumplimiento de objetivos. No se puede dejar de olvidar que es la comunidad la que detecta los aciertos y/o desaciertos en la ejecucin del Programa. Por tanto son relevantes a la hora de evaluar el Programa. Orientar la poltica del marketing social hacia recoger los testimonios reales de las comunidades, sus logros con P.O. y sensibilizar a las futuras comunidades con estos recursos de imagen. Definir con claridad los interlocutores validos desde el Programa hacia la comunidad y los ejecutores. Mejorar la relacin con las consultoras y apoyar su trabajo desde la institucionalidad con el objetivo de controlar ms sus funciones y el trabajo con las comunidades. Integrar las comunidades en forma ms pro activa a las acciones del Programa. Profundizar el trabajo del componente de fortalecimiento de la institucionalidad indgena. Participacin Descentralizar las decisiones programticas por componente con el fin de que las comunidades participen en la definicin de polticas y proyectos territoriales del P.O. Elaborar un plan de contingencia para profundizar las acciones de participacin que contempla el Programa, en donde se sealen las actividades ms relevantes con las comunidades.

? ? ? ? ? 1.4 ? ?

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? Fiscalizar con mayor precisin las acciones de las consultoras, sobre todo cuando realizan la priorizacin de los proyectos. Esta actividades debe ser eminentemente participativa y la comunidad tiene que respaldar estas acciones. Lo anterior no debe ser respaldado con las firmas de la directiva de la comunidad, sino que por los beneficiarios del Programa en un evento participativo. En este evento deben estar los representantes del Programa que deben actuar como ministros de fe. Desarrollar un plan de capacitacin para los funcionarios del Programa como los co ejecutores que les permita conocer y aprender metodologas para la participacin social. Para posteriormente aplicarlas en las acciones del Programa y/o saber como corregir las acciones llevadas en este mbito por los consultores y promotores. Transferir a otros COZ las prcticas de participacin de los directivos y representantes indgenas COZ de la regin de Antofagasta. Mantener la estructura participativa a posteriori del fin del Programa. Debe quedar como una capacidad instalada de la institucionalidad pblica y de las comunidades. Redefinir el rol del COZ en forma participativa, es decir, con integrantes de la comunidad rearticular su misin como instancia de participacin. Integrar a las organizaciones intermedias del Pueblo Mapuche en los procesos de toma de decisiones. Ya sea como cuerpo consultivo asesor o como integrante regular de la instancias de participacin del P.O. Desarrollar una poltica de capacitacin para las comunidades, en los siguientes aspectos metodologas de participacin, liderazgo, gestin y control social. El componente institucional del modelo del Gestin del Programa. Descentralizar el Programa desde mbito poltico administrativo para mejorar su gestin global. Se debe aclarar que esto no es desconcentrar la gestin administrativa, es claramente dejar las decisiones a nivel de las UEZ como rgano ejecutivo y COZ como rgano participativo, que desarrolla funciones de normar, fiscalizar y controlar los avances del P.O. en la Regin. Desarrollar una jornada de capacitacin en cuanto al uso de instrumentos de gestin para mejorar las capacidades operativas y de control del Programa. Descentralizar la definicin de indicadores y medios de verificacin de metas con el fin de apoyar la gestin y evaluacin del Programa. Elaborar un sistema de seleccin de personal regional, donde se establezcan el perfil del promotor, sus requisitos y competencias profesionales. Incrementar los recursos de operacin del Programa en la regin, estos segn las necesidades de la segunda fase y las propuestas de accin enunciadas. Desarrollar un pacto de descentralizacin del Programa tanto desde el punto de vista de su planificacin, organizacin, ejecucin, control y seguimiento. Se debe descentralizar la ejecucin del Programa a nivel de la regin y la S.E. debe cumplir un rol orientador y fiscalizador. Desarrollar y estructurar presupuestos que se controlen regionalmente y realizar los ajustes necesarios a los instrumentos y sus cuerpos legales que los sustentan. Elaborar una poltica de capacitacin a los organismos pblicos en general, sobre metodologas y ajustes de instrumentos intervencin con pertinencia y sensibilidad cultura indgena. Disear los instrumentos de medicin cualitativa para medir los logros de los ajustes de instrumentos y acciones del sector pblico en el marco del desarrollo y ejecucin del P.O.

? ? ? ? ? 1.5 ?

? ? ? ? ? ? ? ? ?

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Mapa de Factores de xito 1 Fase Programa Orgenes

Mesas Territoriales de Trabajo

Liderazgo Autoridades Regionales

Territorializacin de la ejecucin del Programa

Definicin de los ejes productivos

Capacitacin

Coordinacin con instancias Pblico - Privadas

Programa Orgenes

Coordinacin con los Municipios

Fortalecimiento de las Comunidades Utilizar la experiencia pre existentes en las comunidades

Participacin de las comunidades

Mecanismos de evaluacin y control de las consultoras

Revitalizacin de las culturas indgenas

Presencia de los facilitadores en los territorios

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Antecedentes. Los factores de xito del programa en su primera fase de ejecucin se pueden graficar en trece hitos. Estos estn conectados entre s por la puesta en marcha, implementacin y gestin del programa en las comunidades indgenas beneficiadas, no obstante, los factores no se presentan en forma lineal para cada una de las experiencias regionales y territoriales de ejecucin del programa. Una parte importante de los factores de xito estn relacionados con la ejecucin de las regiones de Antofagasta y Bio Bio. Se debe considerar que estos factores fueron recogidos en general en todas las regiones, sin embargo, no se representan todas comunidades donde se ejecuto el programa, ya que, se tomo una muestra de ellas por regin, esto significa que pueden existir otros factores territoriales y comunitarios no presentes por la situacin descrita. Cabe sealar que estos factores se recogen tambin de la experiencia de ejecucin de los sectores pblicos involucrados en el programa, como de los rganos de gobierno regional y comunal que han participado del mismo. Factores de xito Programa Orgenes Primera Fase. 1. Liderazgo: Tal como se ve en los casos de la II y VIII Regiones, el liderazgo asumido por los intendentes respectivos, constituye un importante factor de xito. A la vez, el liderazgo del encargado del PO en CONAF, tambin significa un factor clave en la implementacin de iniciativas intersectoriales (en especial con el componente de salud). 2. Territorializacin: El entrar al enfoque Territorial, permite desarrollar ms pertinencia cultural al incorporar las comunidades tradicionales ms que las legales solamente. Tambin permite desarrollar proyectos de mayor envergadura y satisfacer mejor las necesidades de las familias que componen las comunidades. 3. Fortalecimiento de las comunidades: El PO ha logrado fortalecer las comunidades, en primer lugar con la construccin de sedes comunitarias, lo cual les ha permitido sostener reuniones mas frecuentes, cosa que no exista antes. A la vez las acciones del PO han obligado a la dirigencia a relacionarse con las agencias pblicas adquiriendo destrezas que antes no tenan. A la vez, los miembros de las comunidades han obligado a los dirigentes a rendir cuentas aumentando as la transparencia y el control social al interior de las comunidades. 4. Capacitacin: las acciones de capacitacin emprendidas por el PO han significado tambin un mayor empoderamiento de las comunidades y ha generado una mayor pertinencia y sensibilizacin en la actuacin de los funcionarios pblicos involucrados, a travs de actos masivos de sensibilizacin y de la implementacin de un diplomado de postgrado. 5. Coordinacin con Municipios: esto ha permitido aprovechar de coordinar diversas acciones y programas de los municipios con los instrumentos del PO dndole as mayor integralidad al accionar del Programa. Un caso importante en este sentido es el del municipio de Panguipulli donde se han integrado los instrumentos del PO con el PLADECO municipal. 6. Definicin de Ejes Estratgicos en lo productivo: Tal como ocurri en la II Regin, la mayor orientacin de las actividades productivas al desarrollo del etno-turismo, le ha permitido al PO en Atacama efectuar alianzas con una serie de instituciones, no slo las co-ejecutoras. As, el PO ha operado como ventanilla nica para canalizar los esfuerzos del municipio de San Pedro de Atacama, de SERNATUR, SERCOTEC, CONAF y Servicio Pas. A esto ha colaborado la unidad territorial de la ADI Atacama La Grande. As aqu se ha dado un alto grado de inegralidad y de sostenibilidad. 7. Coordinacin con otras entidades pblicas y/o privadas: Tal como se seal antes, en la II Regin, a travs de un Comit Tcnico de EIB, que funciona en el Comit del ADI que se rene cada 3 meses y que programa las actividades anuales y los recursos y programas a ejecutar. En esta instancia se ha podido estructurar alianzas estratgicas no slo con los co-ejecutores, sino tambin con otras entidades del estado como se indica

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en el punto anterior, sino tambin con entes privados como la Minera Escondida y el Consejo de Pueblos Atacameos 8. Utilizar la experiencia anterior de las comunidades: Esto permite profundizar la experiencia ya adquirida y no recibir como imposicin los componentes del PO. Esto se ve en la VIII Regin, nuevamente con el tema turismo, en el cual ya haban implementado algunos proyectos. Esto es especialmente relevante en el caso de la II Regin, donde exista desde antes acciones importantes del estado con las comunidades, sobre todo en el mbito productivo. 9. Estructuracin de Mesas Regionales: la experiencia de la VIII regin con la mesa regional indgena ha permitido una mayor participacin de ellos en la programacin y control de ejecucin del PO, mientras en el mbito productivo, en la IX Regin se ha estructurado una mesa territorial que ha ayudado a lograr un mayor grado de intersectorialidad en este componente. Tambin ha sido importante para el componente de Salud, la estructuracin de Mesas Regionales, las que han ido mejorando la coordinacin entre el PO y el MINSAL. 10. Mecanismos de evaluacin y control de las consultoras: Tambin en la IX Regin se ha estructurado una pauta de evaluacin del accionar de las consultoras, as como un registro de visitas, lo cual les ha permitido mejorar el control sobre ellas. 11. Participacin de las comunidades: donde se ha tenido un mayor grado de participacin de las comunidades, estas sienten el Programa como propio y se involucran ms directamente. Esto queda claro en la implementacin del PO en la X Regin, donde se destaca que el Programa, permiti incrementar la participacin de las comunidades y sus dirigentes. Tambin esto se ve en la relacin escuela-apoderados donde la participacin de estos le ha dado una pertinencia mayor a este sub-componente, cuando ella est ejecutndose. 12. Presencia de facilitadores: Estos funcionarios se han instalado en el Sub Componente de PEIB (con la denominacin de asesores culturales) y en el componente de Salud en la VIII Regin y han sido un factor importante para darle mayor pertinencia a las actividades desarrolladas por el PO en estos mbitos, mayor participacin de la comunidad y mayor inters de las familias en la educacin de sus hijos, al incorporarse la cultura indgena y mejorar la autoestima de los alumnos. 13. Revitalizacin de la Cultura Indgena: esto se ha logrado gracias a los recursos que ha aportado el PO, lo cual tambin mejora la autoestima de los pueblos originarios y los muestra al resto de la sociedad chilena con un aspecto de mayor inters para esta.

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El siguiente diagrama grafica la estructura lgica de las propuestas anteriores.

Figura N 18.

Re - establecer la Estrategia Global del Programa

Consejo Asesor Externo a la Secretara Ejecutiva

Establecer los limites y formas de integracin de los

Instalar las nuevas prioridades gubernamentales

Arbitraje de diferencias interministeriales.

Bsqueda interministerial de acuerdos.

Evitar las divergencias entre los ministerios.

Entregar la autonoma necesaria a los ministerios, sectores, gob. subnacionales y comunidad

Consulta con otros ministerios y actores.

Fortalecer los mecanismos de comunicacin del Programa.

Integrar a este proceso un rgano de evaluacin y seguimiento

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ANEXOS Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas, Pautas de Entrevistas y Cuestionarios Persona entrevistada Jaime Andrade Juan Cavada Cristin Daz Patricia Fernndez Enzo Pistacchio Raul Rupailaf Ana Mara Arteaga Ernesto Contreras Patricia Cumming Juan Francisco Fernndez Cesar Fuentes Miguel Huaracn Manuel Irureta Fernando Munita Mara Eugenia Parra Rodrigo Valenzuela Eduardo Vicencio Jos Calfuqueo Zenon Alarcn Santos Millao Emilia Nuyado Arturo Barrera Oscar Osorio Carla Melillo Mara Irene Ochoa Gonzalo Amigo Miguel Daz Cecilia Villavicencio Fernando Muoz Antonio Infante Margarita Sez Claudia Padilla Cecilia Moya Rodrigo Tello Pedro Montt Institucin Subsecretario MIDEPLAN MIDEPLAN MIDEPLAN MIDEPLAN Secretario Ejecutivo del Programa Orgenes Sub-Director Ejecutivo Orgenes Coordinadora Unidad de evaluacin y seguimiento, Programa Orgenes Coordinador Componente Salud, Programa Orgenes Coordinadora componente mercadeo social, Programa Orgenes Coordinador componente productivo, Programa Orgenes Coordinador Componente Educacin, Programa Orgenes Equipo Unidad de evaluacin y seguimiento, Programa Orgenes Equipo Unidad de evaluacin y seguimiento, Programa Orgenes Componente Fortalecimiento, Programa Orgenes Encargada Administracin y Finanzas Programa Orgenes Coordinador Componente Fortalecimiento, Programa Orgenes Encargado Programa Orgenes en CONADI Encargado de Educacin y cultura en CONADI Consejero Aymara CONADI Consejero Zona Sur CONADI Consejero Zona Sur CONADI Sub secretario MINAGRI Encargado Programa Origenes MINAGRI Encargada Programa Orgenes en INDAP Encargada gestin administrativa-financiera INDAP Encargado gestin administrativa-financiera INDAP CONAF Sub Secretaria MINSAL MINSAL Ex subsecretario MINSAL Jefa USPI MINSAL Encargada Orgenes MINSAL Equipo Orgenes MINSAL Equipo Orgenes MINSAL Subsecretario Educacin

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Persona entrevistada Carolina Huenchulln Sergio Castillo Ricardo Daza Gustavo Perochena Gloria Coronel Germn Quintana Pablo Bravo Luis Hernndez Lucy Winchester Institucin MINEDUC DIPRES DIPRES Representante del BID en Chile BID BID FLACSO, ex encargado componente educacin Programa Orgenes Asesor de la Presidencia Miembro del equipo de evaluacin de la DIPRES

Listado de entrevistados por regin Nombre entrevistado I regin: Blanca Yaez Franco venegas Encargado CP Ivn Veyl Amelia Challapa Alejandro Supanta Mario Vargas Juan Correa y Teodoro Marca Juan Poma Luis Briceo Mauricio Muoz Eugenio Ramos II Regin: Pablo Contreras Justo Zuleta Claudia Medina Jorge Caceres Jaime Pinto Aldo Berrales Pamela Gonzalez Rosa Santana Ruth Villalobos Jos Jara VIII regin: Marcia Paillalef Juana Yaupe Cooordinadora Tcnica. Zonal SEREMI SALUD Supervisora origenes deprov arauco educacin CONAF II R UEZ de PO Programa salud intercultural serv. Salud antofagasta Programa salud intercultural seremi minsal Ex Consultor Programa orgenes en calama encargado educacin y cultura CONADI II R supervisora PEIB deprov el Loa Programa EIB secreduc II regin Encargada educacin PO Secretario Regional Ministerial de SERPLAC. II Regin. SERPLAC CONAF Programa salud intercultural seremi minsal Programa salud intercultural serv. Salud iquique encargado educacin y cultura CONADI I R supervisor PEIB deprov Arica Encargado Programa EIB. SECREDUC. I R Supervisor PEIB SECREDUC Asesor Cultural. Liceo Integrado Granaderos. Director Liceo Integrado Granaderos. Encargado de Educacin, Cultura y Salud del Programa Orgenes. I Regin. Presidente de la Comunidad, Presidente de la Junta de Vecinos de Quistagama (Camia). Beneficiario de Proyectos del Programa Orgenes Cargo

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Nombre entrevistado Angel Gallegos Angelina Brandell Mario Gonzalez Nicols Gutierrez Taller Mnica Alvear Nestor Ayllahuil Jos Miguel Ibar Maria Luisa Ferrada Jorge Quezada Teresa Veloso Julia Lpez Gonzalo Toledo Juan Aniir Rosendo Pilquiman IX regin: Jos Cartes Patricia Fuentes Susana Aguilera Anibal Ingls Mariano Melilln, Lucilda Pichicona Isolde Reuque Guido Aguilera Jaime Soto Sergio Meza M. Teresa Rivera Pedro Colipi Juan Paillafil Eduardo Abdala Hernn Muoz Juan Painiqueo Ricardo Celis Juan Daza Isabel Camargo y Victor Marilaf Alcalde Lonquimay Ricardo Tripinao David Jovanett Mario Manquilef Pablo Porras Victor Coliir Eduvino Yaez Jos Quidel Brigida Ancavil Pablo Lincoir Victor Mancilla Alejandro Herrera Daniel Neculpan Director colegio G. Mistral Encargado de orgenes en INDAP Encargada de salud del PO encargada evaluacin y seguimiento PO Pdte comunidad Ingles ancumil Consultora ONG NEwen Consejera nacional de conadi Encargado de PO en Conaf Instituto de Estudios Indgenas Subdirector Regional de Conaf IX Secretario Comunal de Planificacin y subrogante del Alcalde de Lumaco Manuel Painiqueo representante indgena COZ budi SERPLAC director municipal PRODER ex prodesal Lumaco viceprecidente de comunidad Paillal Intendente IX regin UEZ de PO encargados de PTD, Malln del Trele, Lonquimay Alcalde Lonquimay Alcalde Pto. Saavedra Seremi agricultura Encargado de la UOZ de Malleco. Director de UOZ de cautn promotor budi Consulta Fundecam dirigente y consultor ayllarehue truf truf supervisora cautn norte educacin encargado adm y finanzas en PO encargado productivo PO Informante calificado. Director Instituto de Estudios Indgenas Educacin y cultura Conadi IX Cargo Encargado fomento productivo PO encargado salud pueblos ind. Minsal VIII R Director UEZ - Encargado UEZ tema Salud Coordinador Tcnico Conadi Encargada fortalecimiento PO Encargado educacin y cultura CONADI VIII R SERPLAC Regin del Bo Bo Consultora STOBAS (informantes claves) Encargado Orgenes Seguimiento Encargado de Finanzas Encargado Desarrollo Productivo CONADI Promotor Dirigente Indgena Comunidad Lorenzo Pilquiman

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Nombre entrevistado Centro de apoderados EL naranjo Fresia Manquilef Sr. Paredes Teresa Durn Heinrich von Baer Yolanda Nahuelcheo Guillermo Williamson Jos Aylwin David Nahuelpi Ignacio Paillineo, Rafael Riquelme, Marta Garcia Moiss Llancaleo, Fabiola Hueltel Candelaria Perquelaf Comunidad Juana Colipue, Budi Ernesto Huenchulaf Cargo encargada EIB en mineduc Director colegio Naranjo Esc.Antropologa UC Temuco: informante calificada Director Instituto de Desarrollo Local UFRO CTZ Salud UFRO, Facultad de Educacin: informante calificado Observatorio de Derechos Indgenas: Informante calificado Encargado Administrativo de INDAP para el PO. Supervisor PEIB DEPROV cautn norte Asesores culturales Presidenta comunidad Marcos Railn Dirigente regional comisin autnoma mapuche (COTAM) del congreso de educacin mapuche

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X Regin: Efran Alarcn Lonko Leonardo Cuante Alicia Raillanca Ivan Neira Carlos Burgos Javier Oyarzo Susana Seguel Claudia Loncomilla Jaime Lienlaf Taller apoderados Bianka Boettcher Mario Barrientos Maria Teresa Rivera Ingrid Cheuquepan Julio Vidal David Barahona Juan Carlos Skewes Lizeth Vera C.P y Directores Escuela PEIB San Juan de la Costa y Lago Ranco Ponciano Rumian Felicinda Llaitul Cristian Catricura Jorge Huentecura Juan Licanqueo Sergio Chauquepil Jorge Vives Jorge Huentecura lvaro Marifil I Nivel Nacional Pauta Comit Directivo del Programa Pauta Entrevista Institucional y Administrativo-Financiero 1. 2. 3. 4. 5. Me puede contar. Cmo funciona el comit?. Elementos que se deben considerar, frecuencia de las reuniones y utilidad de los resultados de las reuniones. Cmo evalas el diseo institucional del Programa a nivel nacional? Cmo evalas el diseo institucional del Programa a nivel regional territorial? Cmo el Programa ha logrado el objetivo de intersectorialidad para su gestin? Cmo se coordinan su institucin con el Programa Orgenes? Cules han sido los aciertos y dificultades en este mbito? Qu recomendaciones haras para mejorar los procesos de coordinacin del Programa? encargado fomento productivo PO representante indgena en COZ Promotora (Concejala) coordinador regional PO encargado origenes en INDAP Alcalde Sn. Juan de la Costa Consultora encargado adm y finanzas en PO encargado evaluacin y seguimiento PO encargada origenes en MINSAL X R Edu y cultura Conadi X Entrevista Encargado Salud UEZ Entrevista encargada salud UEZ Entrevista Supervisor PEIB Valdivia Entrevista Encargado Orgenes Conaf Entrevista Informante Clave Entrevista Encargada Orgenes Conadi Taller PEIB Entrevista Encargado Componente Ed. Y Cultura Entrevista promotora Entrevista Encargado Unidad Cultura y Educacin Conadi Entrevista Coordinador PEIB Entrevista Encargado PEIB Conadi Orgenes Entrevista Supervisor PEIB Osorno Entrevista Intendente Coordinador PEIB, Seremi Entrevista Serplac

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6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. Cmo en su institucin han integrado el concepto de territorialidad? Ver los aciertos y dificultades, recomendaciones para mejorar en esta rea. Cmo en su institucin han integrado el concepto de interculturalidad? Ver los aciertos y dificultades, recomendaciones para mejorar en esta rea. Cmo en su institucin han integrado el concepto de pertinencia cultura? Ver los aciertos y dificultades, recomendaciones para mejorar en esta rea. Cmo en su institucin han integrado el concepto de participacin? Ver los aciertos y dificultades, recomendaciones para mejorar en esta rea. Cmo en su institucin han integrado el concepto de integralidad? Ver los aciertos y dificultades, recomendaciones para mejorar en esta rea. Desde t punto de vista. Cules han sido los aciertos y dificultades que ha tenido el Programa para realizar su gestin? Qu recomendaciones haras t para mejorar la gestin del Programa? Me podra sealar en que caso se ha tomado una decisin programtica y como ha operado lo que has sealado.

Administrativo-Financiero 1. 1.1 Cul es el grado de coordinacin que se da para los requerimientos de recursos?, Cmo se generan los requerimientos o identificacin de necesidades (proyectos)? Cmo se realiza dicha coordinacin? El envo desde Orgenes (o recepcin de los co-ejecutores) de los recursos se realiza en forma oportuna en relacin a requerimientos de los co-ejecutores?

2. Respecto a las rendiciones: Cmo se realizan? Existe un responsable a cargo?, Cul es el grado de oportunidad, respecto a los requerimientos de Orgenes, en la entrega de rendiciones Pauta Entrevista Componente Desarrollo Productivo A. Funcionamiento del Programa 1. Podra explicarme cmo funciona el Programa y cul es su rol en l? (sondear: otras personas que trabajan en el rea, actividades, contacto con los servicios) 2. Podra explicarme si usted se relaciona regularmente con: a) b) c) d) e) Otros Servicios o Ministerios que ejecutan el Programa Orgenes Coordinador Nacional Componente Productivo Secretara Ejecutiva Encargados regionales de Desarrollo Productivo Coordinadores Tcnicos Zonales del Programa Orgenes en Regiones UEZ de Orgenes en cada Regin

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B. Trayectoria del Programa (Encargados de INDAP, CONAF, CONADI)

3. Qu programas o instrumentos anteriores a Orgenes existan en su institucin para el sector indgena? 4. Que cambios o nfasis distintos se observan desde que empieza a operar con Orgenes?. Qu rol que ha jugado y actualmente juega el Orgenes en esos programas?. C. Posicionamiento del Programa al interior del MINAGRI (INDAP, CONAF)

5. Qu conocimiento cree usted que tienen los funcionarios del MINAGRI (INDAP/CONAF) respecto del Programa Orgenes? 6. Qu opinin tiene usted sobre las capacitaciones que se han realizado a los funcionarios del MINAGRI (INDAP/CONAF)? 7. Qu grado de importancia cree usted que el MINAGRI le otorga al tema indgena? 8. Qu grado de importancia le otorga el MINAGRI al Programa Orgenes? D. Aspectos conceptuales y contenidos

9. Cules son las definiciones conceptuales bsicas con las que opera el Programa? 10. Qu tipo de proyectos comprende el Programa?. 11. Cmo se tomaron las decisiones en relacin a las inversiones realizadas? 12. Han implementado algn sistema de evaluacin de los proyectos o del Programa? Si es afirmativo: Cules son los resultados? 13. Cmo han incorporado los conceptos de: territorialidad; interculturalidad; pertinencia cultural; integralidad; participacin; gnero. E. Acciones desencadenantes

14. En su opinin, Cul es el grado de cumplimiento de las objetivos del componente? Cules han sido los principales logros y dificultades? 15. Existen diferencias regionales en la implementacin del Programa? Cmo se expresan? Dnde est la mejor y la peor situacin? 16. Cree usted que la metodologa utilizada para la definicin de las estrategias de intervencin ha sido adecuada para el logro de los objetivos? F. Evaluacin

17. Cmo evala usted el funcionamiento global del Programa, en relacin con los objetivos y metas que se plantearon al inicio? 18. Cules son los aspectos ms positivos? 19. Cules son los aspectos ms negativos? 20. Cree que las inversiones realizadas permitirn el aumento en ingreso y en el mediano plazo el desarrollo de las comunidades indigenas? 21. Qu recomendaciones hara usted para mejorar el Programa en la siguiente Fase?

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Preguntas Componente Salud MINSAL Central B. Funcionamiento del Programa

22. Desde cuando est usted a cargo del Programa Orgenes? 23. Podra explicarme cmo funciona el Programa y cul es su rol en l? (sondear: otras personas que trabajan en el rea, actividades, contacto con los servicios) 24. Si no menciona en p.2: Podra explicarme si usted se relaciona regularmente con cmo se relaciona? cmo evala esa relacin? (sondear: modalidad de trabajo, frecuencia de contactos, conocimiento del trabajo, planificacin y otros) a) b) c) d) e) Otros Servicios o Ministerios que ejecutan el Programa Orgenes Coordinador Nacional Componente Salud Intercultural Secretara Ejecutiva Encargados Programa Salud y Pueblos Indgenas en cada Servicio Coordinadores Tcnicos Zonales del Programa Orgenes en Regiones Encargados de Salud en las UEZ de Orgenes en cada Regin

25. Cul es el grado de coordinacin que se da para los requerimientos de recursos financieros? (Sondear: Cmo se realiza dicha coordinacin? El envo de recursos se realiza en forma oportuna? B. Trayectoria del Programa

26. Ha habido cambios o nfasis distintos desde que el Programa Salud y Pueblos Indgenas empieza a operar con Orgenes?. Qu rol que ha jugado y actualmente juega el Orgenes en el Programa? (sondear la historia de la evolucin del componente). C. Posicionamiento del Programa al interior del MINSAL

27. Qu conocimiento cree usted que tienen los funcionarios del MINSAL respecto del Programa Orgenes? (sondear: indicadores o acciones que lo muestren) 28. Si no menciona en pregunta anterior: Qu opinin tiene usted sobre las capacitaciones que se han realizado a los funcionarios del MINSAL? 29. Qu grado de importancia cree usted que el MINSAL le otorga al tema de salud intercultural? (sondear: indicadores o acciones que lo muestren) 30. Qu grado de importancia le otorga el MINSAL al Programa Orgenes? (sondear: indicadores o acciones que lo muestren) D. Aspectos conceptuales y contenidos

31. Cules son las definiciones conceptuales bsicas con las que opera el Programa? 32. Qu tipo de proyectos comprende el Programa?. (Solicitar base de datos o similar) 33. Han implementado algn sistema de evaluacin de los proyectos o del Programa? Si es afirmativo: Cules son los resultados? 34. Cmo han incorporado los conceptos de: a) territorialidad; b) interculturalidad; c) pertinencia cultural; d) integralidad; e) participacin; y f) gnero.

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E. Acciones desencadenantes

35. En su opinin, Cul es el grado de cumplimiento de las acciones desencadenantes? Cules han sido los principales logros y dificultades? (Sondear: pedir indicadores). 36. Existen diferencias regionales en la implementacin del Programa? Cmo se expresan? Dnde est la mejor y la peor situacin? (Sondear: pedir factores asociados e indicadores) 37. Cree usted que la metodologa utilizada para la definicin de las estrategias de intervencin ha sido adecuada para el logro de los objetivos? (Sondear: Principales aciertos, fallas y recomendaciones) F. Evaluacin

38. Cmo evala usted el funcionamiento global del Programa, en relacin con los objetivos y metas que se plantearon al inicio? 39. Cules son los aspectos ms positivos? 40. Cules son los aspectos ms negativos? 41. Cree que las inversiones realizadas permitirn fortalecer la medicina indgena y mejorar el acceso de los indgenas a los servicios de atencin de salud? 42. Qu recomendaciones hara usted para mejorar el Programa en la siguiente Fase? 43. Si no se refiere a esto, Preguntar: Una misin de evaluacin del BID de marzo de 2004 concluy que el componente de salud intercultural es el que presentaba el menor nivel de ejecucin (11% del presupuesto), en circunstancias que MIDEPLAN le haba transferido el 26% al MINSAL. Las razones para explicar esto fueron la indefinicin sobre cmo implantar el subcomponente de Modelos de Atencin y Promocin de Salud Intercultural, dificultades entre SE y MINSAL para aprobar el Reglamento Operativo y mucha burocracia en la rendicin de gastos. Qu opinin tiene usted al respecto? Es diferente la situacin hoy da? En qu es diferente? Preguntas Entrevistas Componente Educacin y Cultura. EducacinPEIB A. 1. 2. 3. 4. B. Funcionamiento del Programa Desde cundo Ud. est a cargo del PEIB? Detalle la estructura y funciones del PEIB y su relacin con Orgenes. Instancias o estructuras ejecutoras del PEIB Cules son las coordinaciones intra y extra PEIB? Sus roles y funciones. (dar cuenta cmo funciona la intersectorialidad e interinstitucionalidad en trminos concretos). Aspectos conceptuales y contenidos 5. Cules son las definiciones conceptuales bsicas con las que opera el Programa: EIB y el Programa EIB. Cmo se vincula con los ejes Pertinencia, Comunidad, Territorio y Gnero? 6. Cules son las caractersticas del modelo PEIB?, cmo de valid? 7. Cmo se estructura el PEIB en cuanto a: contenidos, destinatarios (alumnos y comunidad), docentes? (lneas de accin). 8. Tipo de proyectos que comprende el PEIB. (Base de datos si hubiere) 9. Existencia de instrumentos de evaluacin asociados a mejoramientos de aprendizajes y de mantencin de prcticas culturales tradicionales.

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C. Trayectoria del Programa 10. Desde cundo opera el PEIB? 11. Cules son los cambios o nfasis desde que el PEIB empieza a operar con Orgenes. Qu rol que ha jugado y actualmente juega en el PEIB (un poco la historia de la evolucin del componente). 12. Establecimientos en que se aplica el PEIB: N Establecimientos, N de beneficiarios versus universo (focalizadas). D. Acciones desencadenantes 13. Grado de cumplimiento con las acciones desencadenantes: logros, dificultades (causas e iniciativas para superarlas). 14. Se advierten diferencias regionales en la implementacin del Programa? 15. Cules son las lecciones aprendidas y mejoras que se podran incorporar en la Fase II? E. Presupuesto 16. Aspectos presupuestarios generales: ? Ppto. total e instituciones que aportan a l (%) (aos de la fase I). ? Composicin del gasto en sus items ms significativos. O sea a dnde se orienta el gasto. ? Solicitar ejecuciones presupuestarias correspondientes a la fase I. F. Participacin 17. Cmo se expresa la Participacin de la comunidad en el Programa? G. Posicionamiento del PEIB en el MINEDUC 18. Qu grado de importancia que le otorga el MINEDUC a la EIB y a Orgenes? (precisar mediante acciones y/o indicadores que as lo demuestren). 19. Cul es su opinin sobre en Programa Orgenes en general?. Aspectos positivos y a mejorar y/o modificar. Recomendaciones. Cultura A. 1. 2. 3. 4. B. Funcionamiento del sub-componente Desde cundo Ud. est a cargo del PEIB? Detalle la estructura y funciones de Cultura y su relacin con Orgenes. Instancias o estructuras ejecutoras de Cultura. Cules son las coordinaciones intra y extra Cultura? Sus roles y funciones. (dar cuenta cmo funciona la intersectorialidad e interinstitucionalidad en trminos concretos). Aspectos conceptuales y contenidos 5. Cules son las definiciones conceptuales bsicas con las que opera Cultura. Cmo se vincula con los ejes Pertinencia, Comunidad, Territorio y Gnero? 6. Por otra parte, cmo se operacionaliza la propuesta de rescate, desarrollo y promocin del patrimonio cultural y artstico indgena. 7. Tipos de proyectos que se financian y condiciones que deben cumplir los postulantes. Reglamento y Bases de datos (si lo hubiere) 8. Poseen instrumentos de evaluacin asociados a cumplimiento y a la propuesta de rescate .... ?

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C. Trayectoria del Programa 9. Desde cundo empieza a operar Cultura? (con Origenes o antes?. Historia) 10. Si es desde antes: Cules son los cambios o nfasis desde que Cultura empieza a operar con Orgenes?. Qu rol que ha jugado y actualmente juega Orgenes con Cultura (un poco la historia de la evolucin del componente). D. Acciones desencadenantes 11. Grado de cumplimiento con las acciones desencadenantes: logros, dificultades (causas e iniciativas para superarlas). 12. Se advierten diferencias regionales en la implementacin del Programa? 13. Cules son las lecciones aprendidas y mejoras que se podran incorporar en la Fase II? 14. Distribucin de los proyectos ganadores por regin. E. Presupuesto 15. Aspectos presupuestarios generales: ? Presupuesto. total e instituciones que aportan a l (%). ? Composicin del gasto en sus items ms significativos. Orientacin del gasto. ? Solicitar ejecuciones presupuestarias correspondientes a la fase I. F. Participacin 16. Cmo se expresa la participacin de la comunidad en el subcomponente y sus actividades? G. 17 Posicionamiento del PEIB en el MINEDUC

Qu grado de importancia que le otorga la CONADI a Cultura y a Orgenes? (precisar mediante acciones y/o indicadores que as lo demuestren). Cul es su opinin sobre el Programa Orgenes en general?. Aspectos positivos y negativos.

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371
II. Nivel Regional:

Preguntas institucionales

Modelo regional

UEZ

CoEjecutores

COZ

ENTREVISTAS

promotores

Empresas consultoras

COMUNIDAD

TALLER

Queremos indagar en regiones el funcionamiento del Programa en trminos de sus aciertos y limitaciones as como de las propuestas que puedan tener los entrevistados para su perfeccionamiento. Esto significa interesa el modelo de gestin regional y su ejecucin, reconociendo la siguiente estructura funcional. Preguntas 1. Desde su perspectiva, cules han sido las tres principales logros y limitaciones que ha tenido el Programa en su regin. 2. Cmo evaluara la coordinacin regional con los coejecutores del Programa en su regin (especificar aciertos y limitaciones)? 3. Qu recomendaciones hara para mejorar la gestin del Programa en su regin respecto a: mbitos Recomendacin Del Programa en general Secretara Ejecutiva UEZ COZ Comunidad Monitoreo y evaluacin otros

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Preguntas Area Administrativo Financiero: 1. 1.1 2. Cul es el grado de coordinacin que se da para los requerimientos de recursos?, Cmo se generan los requerimientos o identificacin de necesidades (proyectos)? Cmo se realiza dicha coordinacin?. El envo desde Orgenes (o recepcin de los co-ejecutores) de los recursos se realiza en forma oportuna en relacin a requerimientos de los co-ejecutores? Respecto a las rendiciones: Cmo se realizan? Existe un responsable a cargo?, Cul es el grado de oportunidad, respecto a los requerimientos de Orgenes, en la entrega de rendiciones?

Pauta Entrevista Componente Desarrollo Productivo: Nivel Regional y Local Directores Regionales INDAP, CONAF, CONADI Encargados del Componente Productivo Programa Orgenes 1. Cmo evala los resultados alcanzados hasta hoy tomando en consideracin los objetivos que se plantearon al inicio del Programa para el componente?: 1.1..-Mejoramiento calidad de vida de las familias participantes (ingreso) 1.2.-Fortalecimiento institucional en el tema indigena 2.-Describa los aciertos y dificultades en la implementacin y gestin del componente productivo en trminos de: 2.1.-La estructura del componente 2.2.-Coordinacin entre coejecutores y SE 2.3.-La metodologa desarrollada por el componente para las diferentes etapas del Programa. 2.4.-Cmo se tomaron las decisiones en relacin a las inversiones realizadas 3.-Qu recomendaciones hara usted para mejorar el Programa en la siguiente Fase? Solo para Coejecutores INDAP, CONAF, CONADI 1.-Cual ha sido el aporte de Orgenes en el trabajo de su institucin y en los instrumentos con que operan con las comunidades indgenas. Nombre modificaciones sustanciales desde el punto de vista de la pertinencia cultural. Consultoras y Promotores 1. 2. 3. Cual es su evaluacin del Programa Orgenes? Cual es su evaluacin del trabajo realizado por las consultoras en la implementacin del Programa Orgenes?. Principales debilidades y aciertos. Recomendaciones para mejorar la participacin de las comunidades y la integracin entre los diferentes ejecutores

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Pauta de Entrevista Componente Salud (1-2) Pauta de Entrevista Componente Salud (2-2) Encargado/a de Salud en la UEZ A. 1. 2. 3. Funcionamiento del Programa Desde cuando est usted vinculado al Programa Orgenes? Podra explicarme cmo funciona el Programa y cul es su rol en l? (sondear: otras personas que trabajan en el rea, actividades, contacto con los servicios) Si no menciona en p.2: Podra explicarme si usted se relaciona regularmente con a. b. c. d. B. 4. Otros Servicios o SEREMIS que ejecutan el Programa Orgenes Coordinador Nacional Componente Salud Intercultural Secretara Ejecutiva Encargado/a del Programa Salud y Pueblos Indgenas del Servicio de Salud Coordinador/a Tcnico Zonal del Programa Orgenes (en la SEREMI de Salud)

Subcomponentes Qu opinin tiene usted sobre el subcomponente de Modelos de Atencin de Salud intercultural? Cul es el grado de cumplimiento en relacin con los objetivos que se plantearon al comienzo? Cules han sido sus principales logros y dificultades? Qu opinin tiene usted sobre las capacitaciones que se realizaron a los funcionarios? Cules fueron sus principales logros y dificultades? Qu opinin tiene usted sobre el subcomponente de Fortalecimiento de la Medicina indgena? Cul es el grado de cumplimiento en relacin con los objetivos que se plantearon al comienzo? Cules han sido sus principales logros y dificultades? Qu opinin tiene usted sobre el subcomponente de Mejoramiento de Acceso y Capacidad Resolutiva de los Servicios de Salud? Cul es el grado de cumplimiento en relacin con los objetivos que se plantearon al comienzo? Cules han sido sus principales logros y dificultades? Existen diferencias en la implementacin del Programa en las distintas comunidades? Cmo se expresan? Dnde est la mejor y la peor situacin? Evaluacin Cmo evala usted el funcionamiento global del componente de salud, en relacin con los objetivos y metas que se plantearon al inicio? Cules son los aspectos ms positivos? Cules son los aspectos ms negativos? Cree que las inversiones realizadas permitirn fortalecer la medicina indgena y mejorar el acceso de los indgenas a los servicios de atencin de salud? Qu recomendaciones hara usted para mejorar el Programa en la siguiente Fase?

5. 6.

7.

8.

C. 9. 10. 11. 12.

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374
Coordinador/a Tcnico/a Zonal del Programa en la SEREMI Encargado/a del Programa Salud y Pueblos Indgenas -SERVICIOS DE SALUD A.- Funcionamiento del Programa 1. 2. 3. Desde cuando est usted vinculado al Programa Orgenes? Cul es su rol en l? (sondear: otras personas que trabajan en el rea, actividades) Si no menciona en p.2: Podra explicarme si usted se relaciona regularmente con a) b) c) d) B. Otros Servicios o SEREMIS que ejecutan el Programa Orgenes Coordinador Nacional Componente Salud Intercultural Secretara Ejecutiva Encargado del Programa en el Servicio/ Coordinador Tcnico Zonal en la SEREMI (segn corresponda) Encargado de Salud en la UEZ

Trayectoria del Programa (Slo para Encargado/a del Programa Salud y Pueblos Indgenas SERVICIOS DE SALUD)

1. Ha habido cambios o nfasis distintos desde que el Programa Salud y Pueblos Indgenas empieza a operar con Orgenes? Qu rol que ha jugado y actualmente juega el Orgenes en el Programa? C. 1. Subcomponentes Qu opinin tiene usted sobre el subcomponente de Modelos de Atencin de Salud intercultural? Cul es el grado de cumplimiento en relacin con los objetivos que se plantearon al comienzo? Cules han sido sus principales logros y dificultades? Qu opinin tiene usted sobre las capacitaciones que se realizaron a los funcionarios? Cules fueron sus principales logros y dificultades? Qu opinin tiene usted sobre el subcomponente de Fortalecimiento de la Medicina indgena? Cul es el grado de cumplimiento en relacin con los objetivos que se plantearon al comienzo? Cules han sido sus principales logros y dificultades? Qu opinin tiene usted sobre el subcomponente de Mejoramiento de Acceso y Capacidad Resolutiva de los Servicios de Salud? Cul es el grado de cumplimiento en relacin con los objetivos que se plantearon al comienzo? Cules han sido sus principales logros y dificultades? Existen diferencias en la implementacin del Programa en las distintas comunidades? Cmo se expresan? Dnde est la mejor y la peor situacin? Evaluacin Cmo evala usted el funcionamiento global del componente de salud, en relacin con los objetivos y metas que se plantearon al inicio? Cules son los aspectos ms positivos? Cules son los aspectos ms negativos? Cree que las inversiones realizadas permitirn fortalecer la medicina indgena y mejorar el acceso de los indgenas a los servicios de atencin de salud? Qu recomendaciones hara usted para mejorar el Programa en la siguiente Fase?

2. 3.

4.

5.

D. 1. 2. 3, 4.

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375
CUESTIONARIO PEIB 1. Este cuestionario se aplica a los Encargados EIB de la SEREMI y Encargados de Educacin y Cultura de Orgenes. Ambito 1. Coordinaciones del Sub-componente Preguntas Cmo funciona la coordinacin del PEIB? Integrantes. Rol. Periodicidad. Cmo calificara esta coordinacin? 2. Productos Cules son los productos resultantes de esta coordinacin? 3. Operatoria Cmo funciona y opera el sub-componente PEIB en la UEZ? Existen instancias para la participacin de otras instituciones involucradas (Municipalidad, sostenedores, comunidad, otros)? Y cul es su aporte. Qu aporta la CONADI al PEIB y cmo valora este aporte? Cul es el aporte regional / local al PEIB y cmo se 4. Relacin intrainstitucional (MINEDUC) expresa?

Nivel Funcionamiento del Programa (PEIB)

Est posicionado el PEIB en las diversas instancias educativas? (DEPROV, Escuela). Productos. Acciones. Conceptos y 6. Conceptos Cules son los conceptos que guan el PEIB y cmo contenidos se expresan? 7. Contenidos Qu aspectos o contenidos agrega el PEIB al currculo nacional? 8. Evaluacin Se han elaborado instrumentos de evaluacin para el PEIB? En qu estado est este aspecto. Acciones 9. Cumplimiento Cul es el grado de cumplimiento de las acciones desencadenantes desencadenantes correspondientes a su territorio? Logros y dificultades. 10. Programas y Qu programas y acciones han desarrollado durante acciones la vigencia del P.O.? Logros y dificultades Programa Orgenes 11. Coordinacin En que mbitos o temas se vincula con las instancias regionales del P.O.? 12. Cambios Cules son los cambios y aportes que incorpora el P.O. al PEIB? (Antes y despus de su implementacin) 13. Visin general Cul es su opinin sobre el P.O. en general? 14. Recomendaciones Qu cambios sugerira para la II Fase del P.O.? Qu cambios y tareas recomendara para la II Fase del P.O. en el PEIB? Nota: Las preguntas en casilleros sombreados NO se le hacen a los SEREMIS de Educacin.

5. Especificidad

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2. DEPROV (Supervisores). Se trata de hacer una entrevista por DEPROV, la que puede ser individual o colectiva. Preguntas Cmo funciona la coordinacin del PEIB? Integrantes. Rol. Periodicidad. Cmo calificara esta coordinacin? 2. Operatoria Cmo funciona y opera el sub-componente PEIB en la UEZ? Existen instancias para la participacin de otras instituciones involucradas (Municipalidad, sostenedores, comunidad, otros)? Y cul es su aporte. Qu aporta la CONADI al PEIB y cmo valora este aporte? 3. Relacin intraCul es el aporte regional / local al PEIB y cmo se institucional (MINEDUC) expresa? 4. Especificidad Est posicionado el PEIB en los colegios beneficiados? Productos. Acciones. 5. Conceptos Cules son los conceptos que guan el PEIB y cmo se expresan? 6. Contenidos Qu aspectos o contenidos agrega el PEIB al currculo nacional? 7. Evaluacin Se han elaborado instrumentos de evaluacin para el PEIB? En qu estado est este aspecto. 8. Cumplimiento Cul es el grado de cumplimiento de las acciones desencadenantes correspondientes a su territorio? Logros y dificultades. 9. Programas y Qu programas y acciones han desarrollado durante acciones el vigencia del P.O.? Logros y dificultades. 10. Coordinacin En que mbitos o temas se vincula con las instancias provinciales del P.O.? Cul es el aporte del P.O. al PEIB? 11. Cambios Cules son los cambios y aportes que incorpora el P.O. al PEIB? (Antes y despus de su implementacin) 12. Visin general Cul es su opinin sobre el P.O. en el territorio? 13. Recomendaciones Qu cambios sugerira para la II Fase del P.O.? Qu cambios y tareas recomendara para la II Fase del P.O. en el PEIB en el territorio? Ambito 1. Coordinaciones del Sub-componente

Nivel Funcionamiento del Programa (PEIB)

Conceptos y contenidos

Acciones desencadenantes

Programa Orgenes (A nivel territorial)

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3. Directores de establecimientos. Se trata de hacer una entrevista que puede ser individual o grupal.

Preguntas sobre el PEIB ? Cmo evaluara la coordinacin del P.O. y ejecucin del PEIB en sus establecimientos (especifique aciertos y limitaciones)? ? Desde sus colegios, cules han sido los 3 logros principales y las 3 limitaciones ms importantes que ha tenido el PEIB? ? Cules son los principales conceptos y contenidos que incorpora el PEIB y a qu contribuyen estos? ? Cules son los cambios que incorpora el P.O. al PEIB? (Antes y despus de su implementacin) NOTA: Esta pregunta es para los establecimientos que ya tenan PEIB antes del 2002 y es IMPORTANTE que se refiera al MONITOR O ASESOR cultural. Si el colegio se incorpor al PEIB con el P.O. preguntar solamente: qu opina sobre los monitores culturales? ? En general, cul es su opinin sobre el P.O. en el territorio? ? Qu cambios y tareas recomendara para la II Fase del P.O. en general y al PEIB en particular? Preguntas sobre proyectos Escuela Comunidad ? Cmo fue el proceso que gener el proyecto Escuela Comunidad? (Idea de proyecto y formulacin). A cargo de quien estuvo su ejecucin. ? Rol de la CONADI u Orgenes en todo el proceso. ? Qu aport el proyecto a la Escuela y al vnculo con la comunidad? 4. Centros de Padres y Apoderados (Taller) NOTA: Las preguntas abarcan PEIB y Proyectos Comunidad Escuela? Qu saben a cerca del Programa Orgenes y las actividades que este desarrolla en sus comunidades y Escuela? Qu opinin tiene de l? Comentario: Puede que a nivel de las comunidades no haya una discriminacin clara entre el P.O. y la CONADI, se sugiere enfatizar en esas dos actividades para evitar confundir con otras acciones de la CONADI. El Programa Orgenes desarrolla dos actividades en sus colegios: PEIB y Proyecto Comunidad Escuela. Consideran importante estas actividades, por qu y en qu aportan? El Centro de Padres y la comunidad, participan del PEIB y en qu y cmo se expresa esa participacin? A qu temas se han orientado los proyectos Comunidad Escuela y qu importancia le atribuyen? Tienen vnculos con el personal del Programa Orgenes, para qu se relacionan con ellos y qu apoyo les prestan?

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CUESTIONARIO ARTE Y CULTURA 5. Encargados Cultura y Educacin de la CONADI y de Educacin y Cultura del P.O. Ambito 1. Coordinaciones del Sub-componente 2. Productos 3. Operatoria Preguntas Cmo funciona la coordinacin del sub-componente Cultura? Integrantes. Rol. Periodicidad. Cmo calificara esta coordinacin? Cules son los productos resultantes de esta coordinacin? Cmo funciona y opera el sub-componente Cultura en la UEZ? Existen instancias para la participacin de otras instituciones involucradas (Municipalidad, comunidad, otros)? Y cul es su aporte? Describa cmo y para qu se vincula con el nivel central del ejecutor (direccin y sub direccin nacional) con las Oficinas Regionales. Cul es el aporte regional / local al sub-componente y cmo se expresa? Cul es la respuesta de las comunidades a los proyectos de Cultura y Arte, y proyectos Escuela y Comunidad? Cules son las ideas o conceptos claves que guan a las actividades Cultura y Escuela y Comunidad? Cmo se expresan en trminos concretos? Hay aspectos temticos que se priorizan en las dos actividades? Se han elaborado instrumentos de evaluacin para las dos actividades? En qu estado est este aspecto. Cul es el grado de cumplimiento de las acciones desencadenantes correspondientes a su territorio? Logros y dificultades de las dos actividades. A qu atribuye que el tema prcticas culturas supere largamente a los otros temas (Lnea Arte)? por qu se han financiado ms proyectos que los programado, (no preguntar en la VIII Regin)? Por qu no se cumpli la meta en los proyectos Escuela comunidad (no preguntar en I, II y X regiones) Logros y dificultades de la I Fase en ambas lneas de accin En que mbitos o temas se vincula la CONADI con las instancias regionales del P.O.? Cules son los cambios que incorpora el P.O. al subcomponente Cultura? (Antes y despus de su implementacin) Cul es su opinin sobre el P.O. en general? Qu cambios sugerira para la II Fase del P.O.? Qu cambios y tareas recomendara para la II Fase del P.O. en Cultura?

Nivel Funcionamiento del Programa (Arte y Cultura, Escuela y comunidad)

4. Relacin intrainstitucional (CONADI)

5. Especificidad Conceptos y contenidos 6. Conceptos 7. Contenidos 8. Evaluacin Acciones desencadenantes 9. Cumplimiento

10. Acciones Programa Orgenes 11. Coordinacin 12. Cambios 13. Visin general 14. Recomendaciones

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6. Beneficiarios Proyectos de Cultura y Arte (Taller)

Qu saben a cerca del Programa Orgenes y las actividades que este desarrolla en sus comunidades? Qu opinin tiene de l? Comentario: Puede que entre los beneficiarios no exista una discriminacin clara entre el P.O. y la CONADI, se sugiere enfatizar en la lnea Cultura y Arte para evitar confundir con otras acciones de la CONADI. El Programa Orgenes apoya actividades de Cultura y Arte en sus comunidades. Consideran importante esta actividad, por qu y en qu aportan? Tienen sugerencias para mejorar la gestin de esta actividad de apoyo a la Cultura y Arte? Tienen vnculos con el personal del Programa Orgenes, para qu se relacionan con ellos y qu apoyo les prestan?

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ENCUESTA A PRODUCTORES PROGRAMA ORIGENES REGIN COMUNIDAD COMUNA FECHA Entrevistador

DATOS GENERALES DEL PRODUCTOR

Nombre del productor/a Parentesco productor/a del entrevistado/a con el

El mismo

Otro (especificar)

Composicin del ncleo familiar (AO 2004-2005) No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Ncleo familiar del productor/a Productor/a Sexo Mas=1 Fem=2 Lee y escribe Si=1 No=2 Estudia Si=1 No=2 Trabaj en el predio? Si=1 No=2

Edad

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CARACTERIZACION DEL PREDIO Propias Cuntas has trabaja Ud. en total? Cuntas has trabaja Ud. con Orgenes? * Para la I y II regin: Si facilita la respuesta, preguntar el total controlado en mts2 o has. y anotar el porcentaje aproximado que ocupa cada categora de la superficie total que controla el productor. SI ARRIENDA, PREGUNTAR 6-7 Desde cundo y cunto paga por arriendo de esta parcela? Desde cundo y cunto recibe por arriendo de esta parcela? Un ao o menos Un ao o menos 1 Ms de un ao Ms de un ao 2 Valor 2004-05 Valor 2004-05 En media Comunitarias Pide en Arriendo Da en Arriendo

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Uso Actual de la Tierra (2004-2005) Cultivos Anuales Cultivos Permanentes Pastos Naturales Pastos Mejorados (Ej. trbol, alfalfa, etc.) Bosques En descanso Sin Uso Vivienda / Huerto Otro

Hectreas o mts2 Propias Mediera Arrendadas Comunitarias

Total (verificacin para el encuestador) * Para la I y II Regin: Si facilita la respuesta, realizar un dibujo con los sitios y anotar el porcentaje aproximado que ocupa cada sitio de la superficie total que controla el productor.

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PROYECTOS FINANCIADOS POR PROGRAMA ORIGENES EN LOS QUE PARTICIP O PARTICIPA Tipo de Proyecto (Nombre) Descripcin breve de cmo el proyecto lo beneficia directamente Proyecto 1 Lo ejecutado o entregado coincide con el proyecto aprobado por la comunidad y COZ? Ej. Construccin de Galpn permite almacenar productos y animales evitando prdidas y muertes de animales....

Proyecto 2

Proyecto 3

Proyecto 4

Usar reverso o anexar hoja si hay ms de 4 proyectos.

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PRODUCCIN, INGRESOS Y COSTOS (AO AGRCOLA 2004-2005) 12. produccin y destino de principales productos Ciclo Agrcola 2004-2005 Poroto Poroto Tomate Papa Flores Hortalizas Frutales rea (mts2, hectreas, % del total del predio) Antes Origenes Con Origenes Mes en que se realiza la Siembra Cosecha Unidad qq qq Kg qq Producida Total Produccin y Destino (Cantidades) Perdida Consumo Animal Consumo Familiar Vendida

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13. Uso de Insumos (Costos de Produccin). Semilla Mejorada=1 Criolla=2 Cantidad /Unidad Ej. 100qq Costo Total ($) Traccin Animal utilizada No. Jornadas Pesticidas Qumicos utilizados Nombre/ Cantidad Basudin 10Kg / ha Otros tipos Pesticidas utilizados Nombre/ Cantidad Fertilizantes Qumicos utilizados Nombre/ Cantidad Urea 50 kg/ha Otros tipos Fertilizantes (Ej. guano) Nombre/ Cantidad Otros Costos (invernaderos, materiales, etc.) Valor ($)

Ciclo Agrcola 2004-2005 Cultivo o Rubro Ej. Poroto

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14. Uso de mano de obra familiar y contratada (en jornales) y alquiler de maquinaria (en pesos) contratada / familiar Ciclo Agrcola 2004-2005 Mano de Obra Utilizada (en jornadas (8hrs)) Cultivo o Rubro Ej Poroto Prep. H = 1 Siembra H = 1 Fertilizacin H = 1 Control Suelo M = 2 M=2 M = 2 Plagas

Maquinaria y Traccin Animal (hrs. o Jornadas) H = 1 Limpia H = 1 Cosecha H = 1 Preparacin Cosecha M=2 M=2 M = 2 Suelo

H = HOMBRE; M = MUJER

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$./jornal $./jornal $./jornal

Cul es el valor de la jornada / hombre en su comunidad? Cul es el valor de la jornada / maquina en su comunidad? Cul es el valor de la jornada / animal en su comunidad?

PRODUCCIN FORESTAL, FRUTAL y PECUARIA Qu sistemas agroforestales tiene? Sistemas Agro-forestales (Unidad) Cantidad Ao de construccin Qu institucin lo apoy con asistencia tcnica? <2002 >2002 Cdigos: Origenes/CONAF =1, Otro=2 Nadie=3 Estado actual Le da B mantenimiento? Si=1; No=2 1 1 1 1 1 1 R M 2 3 2 3 2 3 2 3 2 3 2 3 D 4 4 4 4 4 4

Forestacin (has) Cortina Cortavientos (mts) rboles en cultivos (has) Manejo Plantaciones Forestales (has) Manejo Bofedales (has) Manejo Arboreo Altiplnico (has) Bueno(B), Regular(R), Malo (M), Destruido(D)

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Informacin sobre Ganado y Animales Menores y subproductos Pecuarios (AO 2004-2005) Ciclo 20042005 Bovinos Vacas Vaquillas Terneros Leche Toros Bueyes Caballos Cerdos Aves Huevos Cantidad Unidad Antes Orgenes Con Orgenes Calidad hoy* Produccin (Cantidad en lts o unidades) Nacidos (No.) Consumo (No.) Muertas (No.) Venta Cantidad Valor ($)

cabezas cabezas cabezas cabezas Lts. cabezas cabezas cabezas Unidades Unidades Docenas

* (Buena=1, Regular=2, Deficiente=3)

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ACTIVIDADES PRODUCTIVAS NO AGROPECUARIAS REALIZADAS POR EL GRUPO FAMILIAR Antes de Orgenes 1=SI; 2=NO H=1 Hrs dedicadas M =2 ** Costo en Insumos / Materiales para su operacin ($)

Actividad

Apoyo de Orgenes ($) (ver cdigo)

Meses del Ao*

Ingreso***

Turismo Microempresa Artesana Mueblera Corte y Confeccin Cdigos Columna 2 (apoyo en financiamiento): 1=100%; 2=75%; 3=50%; 4=25%; 5=0%; *Meses que dedica a esta actividad; ** Especificar si al da, a la semana, al mes; *** Especificar si es semanal, mensual, anual H = Hombre; M = Mujer

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OBSERVACIONES A LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS NO AGROPECUARIAS (Por favor describir las instalaciones ____________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________ ________________________________________________________

Ingresos generados fuera de la finca (Ao 2004-2005) No. de Hombres Mujeres $. Generadas por Hombres Mujeres

Salarios de Personas que viven en su hogar Remesas de Familiares que viven fuera de su hogar Subsidios (cesanta, pensiones,etc)

Informacin sobre Crdito para el ciclo agrcola 2004-2005 Monto obtenido ($)

Institucin Banco Prestamista ONGs, cooperativas, iglesias Subsudios INDAP, CONADI Otro

Solicit crdito? Si 1 1 1 1 1 1 No 2 2 2 2 2 2

* Para qu actividad

* CODIGOS

Agrcola = 1, Pecuario = 2, Forestal = 3, Otros = 4.

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Si=1 No=2 Calificacin B=1, R=2, D=3

En qu temas ha sido asistido por ORIGENES y cmo los califica? Produccin agro-pecuaria Organizacin (trabajo con grupos, comits) Compra-venta productos Gestin de proyectos Agro-forestera Manejo y proteccin de bosques Riego Bueno(B), Regular(R), Malo (M), Destruido(D)

Dira Ud. que los recursos econmicos que hoy tiene su familia son mayores, menores o iguales que los que tenia hace dos aos? 1 = Mayores; 2 = Menores; 3 = Iguales 24.a Cree Ud. que los recursos son mayores gracias al Programa Orgenes? 1 = Si, totalmente; 2 = Si, en parte; 3 = No; 4 = Otro, especificar:

Ud. o algn miembro de su familia ha participado en un proyecto o actividad de salud del Programa Orgenes? a) Si Cul/es? (Entrevistador: Si no recuerda el nombre, describir el / los proyectos)

b)

Qu opinin tiene Ud. sobre ese proyecto o actividad?

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Cree Ud. que la atencin de salud que Ud. o su familia ha recibido ha mejorado gracias al Programa Orgenes? (Entrevistador NO LEA LAS ALTERNATIVAS) 1: Si, mucho; 2: Si, algo; 3: Si, muy poco; 4: No, para nada; 5: No ha asistido a un hospital, consultorio o posta aunque ha estado enfermo; 6: No ha necesitado asistir a un hospital, consultorio o posta porque no ha estado enfermo; 7: Otro, especificar:

Para terminar, Le gustara hacer algn comentario sobre como ha funcionado en general el Programa Orgenes?

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ANEXO 2: Estudios a) Estudios y Acciones Comprometidas en el Reglamento Operativo y no Realizadas No se implement No se implement No se implement No se realiz No se realizaron No se realiz No se realizaron

Sistema Independiente de evaluacin del personal Actas mesa regional indgena Evaluacin de promotores por parte de comunidades Estudio de Pre Inversin de proyectos de Inversin de mayor cuanta Experiencias Piloto en Salud Sistematizacin Participativa de las Experiencias en Salud Sistematizacin de Estudios existentes en MINEDUC, CONADI, ONGs, Universidades, etc; evaluacin de prcticas pedaggicas usadas en EIB y de las que favorecen la enseanza de la lengua a estudiantes mono y bilinges Anlisis contexto socio-lingstico en escuelas a instalar el PEIB evaluacin de la oferta de postgrados y adecuacin a las necesidades de PEIB Descripcin y operatoria de fondo de iniciativas locales en educacin b) Estudios Solicitados y no Recibidos

No se realiz No se realiz No se ha implementado

Ttulo Estudio de normativa internacional comparada respecto del patrimonio del conocimiento indgena y del estatus de la medicina indgena en pases seleccionados en Amrica Latina Estudio herbolaria medicinal indgena en Chile Estudio estrategias para la proteccin de la herbolaria en la II regin Interculturalidad en salud, Programa de capacitacin continua Programa de capacitacin en interculturalidad en salud Manual de medicina tradicional Propuesta de Modelo de Salud Intercultural Atacameo Prcticas pedaggicas que favorecen la educacin intercultural bilingue. Informe final primera etapa (recoleccin de informacin, versin final). Descripcin del contexto sociolingstico en comunidades escolares indgenas de Chile. Informe final primera etapa (anlisis estadstico e interpretacin de resultados) Estudio de diagnstico curricular en las 162 escuelas del Programa Orgenes y flexibilidad curricular que ofrecen planes y programas propuestos por el Ministerio de Educacin. Informe final del estudio. Actitudes hacia las lenguas indgenas y la educacin intercultural bilinge. Informe ejecutivo del estudio.

Autor/ a Yeneve Cavieres Virginia Mellado CONAF Servicio de Salud Arica Servicio de Salud Arica Comunidades Aymaras de Saxamar y Ticnamar PUC Villarrica Focus, estudios y consultoras Universidad de Los Lagos de OsornoUniversidad Catlica de TemucoUniversidad Arturo Prat de Iquique Universidad Austral de Chile, Instituto de Ciencias Sociales

Mineduc-Universidad de Los Lagos de Osorno Universidad Catlica de Temuco Universidad Arturo Prat de Iquique Factores socioculturales asociados al aprendizaje en el marco de la CIEG U. de Chile. Investigadora Educacin Intercultural Bilinge responsable, Mara Elena Acua

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Descripcin, seleccin y propuesta de incorporacin de contenidos culturales indgenas aymara, atacameo y mapuche al currculo vitae escolar Lenguaje y comunicacin para contexto Aymara NB1 Primero Bsico (texto gua; cuadernillo de trabajo; y gua del profesor) Matemtica para contexto Aymara NB1 Primero bsico (texto gua; cuadernillo de trabajo; y gua del profesor) Ciencias Sociales para contexto Aymara NB1 Primero Bsico (texto gua; cuadernillo de trabajo; y gua del profesor) Lenguaje y Comunicacin para contexto Likan Antai NB1 Primero Bsico (texto gua; cuadernillo de trabajo; y gua del profesor) Matemtica para contexto Likan Antai Primero Bsico NB1 (texto gua; cuadernillo de trabajo; y gua del profesor) Ciencias Sociales para contexto Likan Antai Primero Bsico NB1 (texto gua; cuadernillo de trabajo; y gua del profesor) Lenguaje y Comunicacin para contexto Mapuche NB1 Primero Bsico (texto gua; cuadernillo de trabajo; y gua del profesor) Matemtica para contexto Mapuche NB1 Primero Bsico (texto gua; cuadernillo de trabajo; y gua del profesor) Ciencias Sociales para contexto Mapuche NB1 Primero Bsico (texto gua; cuadernillo de trabajo; y gua del profesor) Manual de capacitacin del promotor Reestructuracin del Departamento de Administracin y Finanzas de la CONADI Varios Estudios Especficos como soporte de la comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato Propuesta de aplicacin de instrumentos de planificacin estratgica y programacin operativa para el mejoramiento de la gestin institucional en la Conadi Subdireccin Nacional emuco Diseo de modelo optimizacin de la atencin que incorpore instrumentos de evaluacin y seguimiento primera fase Modernizacin de la gestin de recursos humanos: creacin de un sistema de apoyo a la gestin de recursos humanos e identificacin y anlisis de las funciones en actual ejercicio. Diseo e implementacin de un sistema informatizado de seguimiento, control y evaluacin de la atencin directa a personas segunda etapa Catastro, promocin y proteccin del patrimonio cultural indgena mapuche de la VIII, IX y X regin. Estudio modelos de gestin de recursos en ADIs Instrumentos en el rea de la gestin territorial integrada c) Otra Informacin Solicitada y no Recibida slo una del 13-11-02 No se implement Slo se recibieron 2 U. Austral de Chile. Investigador responsable, Alejandro Saavedra Rosario Encina y Jazmn Snchez Gladis Yucra y Minerva Cabrera

Programa Orgenes Carolina Valenzuela Varios Autores Nova Prisma Consultores / Carolina Valenzuela / 41-911648 FUDEA / 45-325901 Fundacin de desarrollo educacional La Araucania FUDEA, Universidad de La Frontera IDSOF Consejo de Monumentos Nacionales / csar Millahueique Instituto Isluga Guillermo Pascal

Actas Comit Tcnico Informes semestrales de los co-ejecutores Actas Comit de Coordinacin (CC)

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Anexo 3: Comunidades Talleres y Cuestionarios listado de comunidades evaluadas (por regin) primera regin segunda regin octava regin novena regin Putre * Quistagama Socaire * Talabre Millanao Ancaten * Lorenzo Pilquiman Jos Luis Paillali * Ingles iancumir * Marcos Railen * El Naranjo Juana Colipue Juan Calbuleo Pucatrihue * Traun kalin

dcima regin

* Comunidades En Que Se Hicieron talleres y cuestionarios

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Anexo 4: Textos Consultados 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16 Arbab, F: La Senda del Aprendizaje en Latinoamrica: Opcin Moral, 1 Edicin diciembre 1991, Editorial Nur, Cali, Colombia. Asesoras para el Desarrollo: Etnicidad y Gnero. Perspectiva desde la accin pblica. 2005 Axxiona consultores : Sistematizacin experiencias de salud intercultural Servicio de Salud Araucana Sur.2003 BID: Ayudas Memorias 2001-2005; BID: Propuesta de Prstamo: Programa de Desarrollo Integral de Comunidades Indgenas. CETSUR: Modelo de Gestin que articule la Accin del Estado en Materia Indgena. Agosto 2005. Contrato de Prstamo con el BID; Corporacin Nacional Forestal, Gerencia de Operaciones: Programa Orgenes en CONAF. Logros de la I Fase 2002-2005 y Proyeccin de Contenidos para la II Fase 2006-2010, 1 de agosto 2005. Departamento de Economa U de Chile- Focus: Estudio Lnea Base, Abril 2004; Direccin de Presupuestos: Informe Final de Evaluacin del Programa Orgenes. Junio 2004. Durston, J: Sustentabilidad Cultural y Autodesarrollo Indgena. CEPAL Febrero 1997. Cohen, E y Franco R: Evaluacin de Proyectos Sociales. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES/ONU) y Centro Interamericano de Desarrollo Social (CIDES/OEA).1988 Formulacin del Plan Territorial de Desarrollo en la interfase del Programa Orgenes Gobierno de Chile: Informe de la Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato de los Pueblo Indgenas. Octubre 2003. Gobierno de Chile: Poltica de Nuevo Trato con los Pueblos Indgenas. Abril 2004. Gunderman, Hans, Jorge Ivn Vergara, Alejandro Clavera, Temstocles Lizama y Joaqun Bascop, 2005, Estudio diagnstico evaluativo sobre las percepciones y conductas de los actores involucrados en la interaccin Estado-Pueblo Indgenas en la VIII, IX y X Regiones. Programa Orgenes. Hernndez, J y Anello, E: Capacitacin de Agentes de Desarrollo Comunitario, mdulo No 2 Conceptos de Aprendizaje y Desarrollo, Universidad Nur, Instituto Superior de Educacin Rural, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia Hugo Villavicencio: Estudio Evaluativo de iniciativas comunitarias.2003-4 INE-MIDEPLAN Programa Orgenes: Estadsticas sociales indgenas en Chile a partir del Censo 2002; Instituto de Estudios Indgenas , UFRO, Lom Ediciones, 2003. Monje P, et al:Anlisis del Sistema de Gestin Regional, Informe Final para la Sub-Secretara de Desarrollo Regional (SUBDERE). Obispado de Temuco, Departamento de Accin Social: Sistematizacin de salud intercultural Servicio de Salud Araucana Norte Programa Orgenes: Actas de las Reuniones de Pauta de la Secretara Ejecutiva. Unidad de Estudios, Evaluacin y Seguimiento. Programa Orgenes: Actas del CC a las que se tuvo acceso (2); Programa Orgenes: Antecedentes de las polticas indgenas en Chile.2003 Programa Orgenes: Aportes del sistema de informacin y monitoreo del Programa Orgenes Programa Orgenes: Evaluacin de las Iniciativas Comunitarias del Componente de Fortalecimiento, Programa Orgenes: Informes del Programa al BID 2001-2005; Programa Orgenes: Informes Trimestrales del Programa al Parlamento; Programa Orgenes: Interfase Documento Final, Anexo N1 Lecciones aprendidas en la Fase I; Programa Orgenes: Jornada de Sensibilizacin de funcionarios pblicos en la temtica indgena. Noviembre 2003. Programa Orgenes: La participacin indgena en el Programa Orgenes. Aportes conceptuales Programa Orgenes: La Participacin Indgena en el Programa Orgenes. Aportes conceptuales. 2003 Programa Orgenes: Manual del Comit de Apoyo a la Gestin de la comunidad indgena

17. 18. 19. 20 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34.

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35. 36. 37. 38. 39. 40 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. Programa Orgenes: Programas Operativos Anuales (POA); Programa Orgenes: Reglamento Operativo 2001; Programa Orgenes: Reglamento Operativo 2004; Programa Orgenes: Tierras y territorios indgenas. Aporte al debate Programa Orgenes: Turismo: una apuesta al desarrollo de las comunidades Indgenas de Chile. Putnam, R: Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton UNiversity Press. 1993 Servicio de Salud Araucana Norte: Anlisis de Logros y Dificultades de la Primera Fase. Servicio de Salud Araucana Sur: Anlisis de Logros y Dificultades de la Primera Fase. Servicio de Salud Arauco: Sistematizacin de experiencias de salud intercultural Servicio de Salud Arauco. 2003 Servicio de Salud Bio-Bio: Sistematizacin en terreno de las experiencias de salud intercultural en el ADI Alto Bio-Bio. 2002 Trafkin consultores: Anlisis de las potencialidades econmicas de las comunidades focalizadas por el Programa Orgenes. 2002 Transcorp Ltda..: Catastro de las comunidades existentes en las comunas focalizadas por el Programa, de Desarrollo Integral de Comunidades Indgenas de Chile. 2001 Universidad Academia de Humanismo Cristiano UAHC: Estudio y Validacin del modelo de metodologas participativas del Programa Orgenes.2003 Varios: Anexos Diagnsticos Macro zona sur.2002 Weber, M: Economa y Sociedad. Edicin 1997. Ziga, G: El Etnodesarrollo: Un Enfoque de Problematizacin sobre el Desarrollo Indgena, en Tierra, Territorio y Desarrollo Indgena , Instituto de Estudios Indgenas, Universidad de la Frontera, Temuco.1995

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ANEXO 5. METODOLOGIA EVALUACIN CUALITATIVA E INDUCTIVA De mutuo acuerdo, en la discusin con el Programa sobre el contrato definitivo de la Evaluacin, se determin no realizar una gran encuesta cuantitativa ni una extensa evaluacin participativa, En el primer caso, se juzgaba muy prematuro, dado el atraso en la instalacin del Programa y la ausencia de un indicador confiable de lnea base al respecto, intentar medir estadsticamente las acciones desencadenantes ms ambiciosas, en particular el mejoramiento en un 10% del ingreso de los hogares beneficazos por sobre el mejoramiento de un grupo control de hogares no-beneficiarios. Por otro lado, la evaluacin participativa sera objeto de otra evaluacin a licitarse separadamente. No obstante, el Equipo evaluador determin la necesidad de realizar algunos talleres participativos para contar con insumos de las comunidades beneficiadas, en el marco de un enfoque metodolgico inductiva de evaluacin, desde la evidencia emprica cualitativa, sin esquemas predeterminadas. VENTAJAS METODOLGICAS La metodologa permite captar la complejidad de los procesos en marcha en la administracin pblica y en la poblacin beneficiaria. Obliga a los investigadores a una mirada abierta, sin preconceptos ni procedimientos mecnicos. DESVENTAJAS METODOLGICAS La metodologa no produce datos numricos para medir cumplimiento de metas fsicas ni "probar" los argumentos y las conclusiones de la evaluacin. Deben usarse indicadores proxy cualitativos ilustrativos, como citas literales de beneficiarios y funcionarios entrevistados. La metodologa exige muchas horas de interpretacin de textos y de discusin e intercambio de interpretaciones entre miembros del equipo. INSTRUMENTOS Y TCNICAS Esta estrategia metodolgica se implemento mediante los siguientes procesos: ? ? Anlisis de documentos del Programa y de evaluaciones anteriores. Entrevistas semiestructuradas a: o funcionarios del Programa, o funcionarios de organismos pblicos co-ejecutores o consultoras o dirigentes indgenas o comunidades beneficiarios o otros funcionarios pblicos o acadmicos y otros observadores calificados Muestreo terico estratificado de entrevistados y comunidades. Grabacin y transcripcin de entrevistas y talleres. Anlisis de contenido: bsqueda de palabras claves y-o codificacin; seleccin e interpretacin de citas textuales. Anlisis comparativo interdisciplinario e interterritorial. Trabajo en equipo: iteracin entre discusin de interpretaciones de los evaluadores y repetidos anlisis de contenidos de entrevistas, talleres y documentos. Conclusiones evaluativas consensuadas.

? ? ? ? ? ?

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INSUMOS DE ANLISIS CUALITATIVO ? ? ? ? ? ? ? 74 documentos del Programa (estudios, informes, minutos de reuniones) Entrevistas a nivel central Entrevistas a funcionarios orgenes Entrevistas a otros funcionarios pblicos Entrevistas a lderes indgenasEntrevistas para consultoras, ONG es y observadores calificados Siete talleres participativos (una por unidad zonal) Mini encuesta cuantitativa a 42 usuarios

I.

RESUMEN DE ENTREVISTAS Y TALLERES ENTREVISTAS A NIVEL CENTRAL

Orgenes, coejecutores, Consejeros CONADI y Representantes Indgenas Orgenes II. ENTREVISTAS Y TALLERES EN TERRENO Funcionarios Programa Orgenes Funcionarios pblicos Lderes indgenas Talleres con beneficiarios Total grabaciones en regiones

44

26 55 13 16 110

TOTAL DE ENTREVISTAS Y TALLERES

154

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