EconomiaPolticaInternacional

Anlise estratgica
ISSN 1808-298X n. 9 - julho a dezembro/2006
Publicao semestral

EDITORIAL Marcos Antonio Macedo Cintra Simone Deos .................................................................................................................................................................... 1 A dificuldade de construir consenso em uma era de extremos Rubens Ricupero ............................................................................................................................................................ 4 As condicionalidades do Fundo Monetrio Internacional Fbio Marvulle Bueno ............................................................................................................................................... 29 Os limites da autocrtica: o Relatrio de Avaliao da Assistncia do Banco Mundial em assuntos relacionados ao comrcio entre 1987 e 2004 Mrio Ferreira Presser .............................................................................................................................................. 40 O comrcio, a poltica comercial e as regras internacionais: como entender Seus efeitos na eqidade social e na eqidade de gnero? Vivianne Ventura-Dias ............................................................................................................................................ 48 La grandeza del Mercosur en cuestin Andrs Ferrari Andr Moreira Cunha .............................................................................................................................................. 57 Olhando para a esquerda Jos Lus Fiori ............................................................................................................................................................... 70 Os estrangeiros e a reforma do sistema financeiro chins Cludia Trevisan ........................................................................................................................................................ 93

Instituto de Economia
Centro de Estudos de Relaes Econmicas Internacionais - CERI Campinas - So Paulo

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n. 9 julho a dezembro de 2006

ISSN 1808-298X
Publicao Semestral do

Centro de Estudos de Relaes Econmicas Internacionais - CERI

Instituto de Economia

EDITORIAL Marcos Antonio Macedo Cintra1 Simone Deos1

O nmero 9 do Boletim Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica traz um conjunto de contribuies bastante diversificado. A dificuldade de Construir Consenso em uma Era de Extremos de Rubens Ricupero o texto de abertura. Nele h uma rica apreciao da Cpula Mundial da Organizao das Naes Unidas (ONU) de 2005, que tinha como objetivo promover as reformas de mais largo alcance da histria das Naes Unidas. Para o autor, ao contrrio da opinio de muitos analistas, a Cpula no foi um fracasso o resultado foi melhor do que poderia ter sido. Como pontos extremamente positivos, em meio a um ambiente internacional to tenso e desequilibrado, cita a preservao da Carta da ONU e da segurana coletiva. E aponta progressos reais no tratamento das questes da construo da paz e da promoo dos direitos humanos. Fbio Marvulle Bueno, ainda no mbito do que poderamos chamar de avaliao das instituies multilaterais, apresenta um aspecto do debate atual sobre o fundo monetrio internacional (fmi) as condicionalidades do fundo monetrio internacional. seu texto conclui que houve mudanas de foco terico e prtico do fmi na globalizao financeira, e que tais mudanas tm dois sentidos. o primeiro foi a tentativa do fundo para enquadrar as polticas econmicas das economias nacionais de uma forma peculiar: fazendo-as adotar a agenda do fmi como se delas fosse (ownership). j o segundo sentido das mudanas de foco terico e prtico do fmi na globalizao financeira a convergncia dos estados nacionais sob plano de ajuste para o modelo de financiamento baseado nas finanas diretas internacionalizadas, o que refora a centralidade do dlar e a hegemonia poltica americana. Mrio Ferreira Presser Os limites da autocrtica: o relatrio de avaliao da assistncia do Banco Mundial em assuntos relacionados ao comrcio entre 1987 e 2004 discute o relatrio do Grupo Avaliador Independente (GAE), subordinado aos Diretores Executivos do Banco Mundial, sobre suas atividades de fomento ao comrcio internacional entre 1987-2004. Com grande riqueza de detalhes, o autor mostra que o objetivo principal e imediato das polticas apoiadas pelo Banco era

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1 Professores do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).

Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica

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elevar o desempenho comercial e, conseqentemente, o nvel de renda dos pases. A hiptese implcita era que a expanso do comrcio contribuiria para atingir o objetivo institucional maior do Banco de reduo da pobreza, por meio do maior crescimento e da criao de empregos. Entretanto, concluem que a despeito dos pases cumprirem satisfatoriamente as condicionalidades impostas pelo Banco: a liberalizao comercial por si mesma no foi capaz de gerar um melhor desempenho econmico. Diante disso, o Banco passou a admitir polticas estatais estratgicas para compensar falhas de mercados em informao e comunicao, como polticas complementares liberalizao. Vivianne Ventura-Dias O comrcio, a poltica comercial e as regras internacionais: como entender seus efeitos na eqidade social e na eqidade de gnero? debate os possveis impactos diretos e indiretos do comrcio e dos processos de integrao econmica sobre os nveis de pobreza, eqidade social e de gnero. primeira vista, o comrcio internacional, em um contexto de fragmentao da produo globalizada, mediante processos de des-localizao e re-localizao de empregos pelas empresas transnacionais, se evidencia como o responsvel pelo crescimento das desigualdades tanto entre pases, como no interior dos mesmos. Entretanto, a autora sugere que as relaes entre comrcio, desigualdade e pobreza so ambguas, no conclusivas. Defende que as relaes so indiretas, porque intermediadas pelo desempenho dos mercados de bens e produtos, e dependentes da atuao das instituies locais. Para a autora, da mesma maneira que no existe uma relao simples entre comrcio, crescimento de renda e gerao de empregos, tampouco existe uma relao simples entre comrcio e os seus efeitos negativos em termos de aumento da desigualdade social e de gnero, e dos nveis de pobreza. Andrs Ferrari e Andr Moreira Cunha La Grandeza del Mercosur en Cuestin analisam os principais conflitos em torno da integrao regional dos pases do Mercosul: a insatisfao dos scios menores (Uruguai e Paraguai), a incorporao da Venezuela, o gs boliviano e o centro nevrlgico do processo, as relaes entre Argentina e Brasil. Os autores sugerem que o Mercosul representa un bloque econmico con objetivos a precisar. Vale dizer, os interesses nacionais continuam mais relevantes que os da integrao econmica regional. Defendem, ento, a necessidade de se retomar o projeto original, concebido pelos presidentes Alfonsn e Sarney. Nessa retomada, caberia ao Brasil exercer uma liderana mais ativa, de acordo com sua importncia econmica. Jos Lus Fiori Olhando para a Esquerda analisa a inflexo sincrnica da Amrica Latina. Esse movimento configuraria uma verdadeira revoluo poltico-eleitoral, sem precedentes na histria do continente, e que coloca a esquerda frente ao desafio de governar democraticamente, convivendo em geral com a m vontade dos mercados e a hostilidade da grande imprensa. Tal desafio, a propsito, j foi vivido pela esquerda europia no sculo XX, mas o paradoxo que, neste exato momento, a esquerda europia vem sofrendo sucessivas derrotas. A concluso do autor a respeito desse movimento mpar de que possvel que a Amrica Latina esteja vivendo o incio de uma nova etapa de convergncia entre as lutas nacionais e sociais dos povos menos favorecidos. Cludia Trevisan Os estrangeiros e a reforma do sistema financeiro chins detalha a estratgia do Partido Comunista Chins para tentar sanear os seus grandes bancos: lanar aes no mercado global, atrair scios estrangeiros e, com isso, forar as instituies a seguir as regras internacionais de contabilidade e transparncia exigidas das empresas abertas. Para a autora, o elevado
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volume de crdito bancrio (US$ 2,9 trilhes, o equivalente a 120% do Produto Interno Bruto, PIB) estimula o dinamismo dos investimentos, que corresponde a cerca de 50% do PIB, constituindo um dos motores de expanso econmica. Salienta, no entanto, a existncia de um enorme patamar de emprstimos irrecuperveis (non-performing loans) do sistema bancrio chins. As estimativas variam entre 30% e 40% do PIB, algo entre US$ 660 bilhes a US$ 880 bilhes. Em um primeiro momento, os grandes bancos estatais chineses passaram por uma ampla reestruturao nos ltimos anos, mediante recapitalizao pelo governo e transferncia de crditos de recuperao duvidosa para outras estatais. Em um segundo momento, a partir de 15 de dezembro de 2006, os bancos estrangeiros podero competir no varejo, com abertura de agncia e oferta de servios em yuans para pessoas fsicas e jurdicas, segundo o cronograma de abertura do setor financeiro da China fixado junto Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Eles somente podiam realizar operaes em dlares e restritas a empresas. Para operar no mercado bancrio chins, no entanto, os bancos estrangeiros tero de cumprir uma srie de exigncias, tais como criar novas empresas na China e no meras filiais, com capital mnimo de US$ 125 milhes; fazer provises de US$ 12,5 milhes para cada nova agncia que abrirem no pas. A abertura do sistema bancrio chins dever desencadear uma feroz concorrncia para operar no mercado mais populoso do mundo, que registra taxas anuais de crescimento de 9,6% desde 1978, com volume de depsitos de US$ 4,3 trilhes, ou 170% do PIB. Citibank, HSBC, Bank of American, Goldman Sachs e American Express j deram os primeiros passos na corrida, por meio da compra de participaes minoritrias em bancos estatais chineses. Em meados de novembro de 2006, o Guangdong Development Bank aceitou a oferta de compra por US$ 3,1 bilhes realizada por um consrcio, liderado pelo Citigroup, a IBM e quatro investidores chineses (State Grid Corp., a China Life Insurance, a Citic Trust & Investment e a Yangpu Puhua investment). O consrcio ir efetuar tambm uma aliana estratgica em reas como administrao de dvidas, tecnologia da informao e recursos humanos.

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A DIFICULDADE DE CONSTRUIR CONSENSO EM UMA ERA DE EXTREMOS1 Rubens Ricupero 2

assim acaba o mundo, E assim acaba o mundo E assim acaba o mundo No com um estrondo mas com um gemido. (T. S. Eliot. The hollow men)

INTRODUO

Cpula Mundial de 2005 tinha como objetivo promover uma reforma abrangente da Organizao das Naes Unidas, mas terminou mais numa nota de lamentao e remorso por uma oportunidade perdida do que de satisfao pela misso cumprida.

Foi to generalizada a percepo de fracasso nos editoriais dos principais jornais, e at mesmo nas declaraes de lderes sensatos e respeitados, que alguns poucos crticos, incluindo o prprio Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan, sentiram-se na obrigao de se contrapor ao pessimismo prevalecente, resgatando a famosa metfora do copo meio cheio, meio vazio. O artigo que ele escreveu para o Wall Street Journal, de 19 de setembro de 2005, foi precisamente intitulado Um copo pelo menos meio cheio. Nele o Secretrio-Geral admitiu que o Documento Final (A/60/L.1), adotado ao trmino da Cpula Mundial, fora descrito como frustrante ou enfraquecido, explicando que o documento tinha sido finalizado to tarde que os reprteres e comentaristas no tiveram tempo para analisar o texto completo antes de julg-lo. E adicionou: No critic-los dizer que muitos de seus julgamentos esto agora sendo revistos, ou pelo menos matizados. Quais foram esses julgamentos? Quando a Cpula Mundial mal tinha comeado, em 14 de setembro de 2005, o New York Times j a chamava em seu editorial de A cpula perdida das Naes Unidas. Afirmava o editorial: desperdiou-se uma oportunidade nica em toda uma gerao para reformar e reavivar as Naes Unidas antes mesmo que o Presidente da Assemblia anunciasse sua abertura oficial nessa manh (...). O editorialista acreditava que os Estados Unidos, como nao anfitri e membro mais indispensvel e influente da ONU, deveriam arcar com uma parcela desproporcional da responsabilidade pelo fracasso. O Presidente George W. Bush, mediante o artifcio regimental de aproveitar o recesso do Congresso americano para enviar como seu representante

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1 Por necessidade editorial da publicao original, este trabalho foi redigido e concludo nos primeiros dias de outubro de 2005, menos de um ms aps a realizao da Cpula Mundial, realizada em meados de setembro. Nesse sentido, deve ter sido a primeira anlise abrangente da reforma da ONU publicada na ocasio. O texto foi originalmente publicado em ingls como introduo do Annual Review of the United Nations General Assembly (ARUNA), editado pela Ocean Books, Nova York. Em razo da data de sua elaborao e publicao, o texto retrata a situao da reforma tal como concluda na Cpula. No inclui, por exemplo, desenvolvimentos posteriores, como a definio do Conselho de Direitos Humanos, embora o essencial da reforma no tenha sido alterado de modo substancial nos quase dois meses que se seguiram (nota do autor). 2 Diretor da Faculdade de Economia da Fundao Armando lvares Penteado (Faap) e do Instituto Fernand Braudel de So Paulo, foi secretrio-geral da Unctad (Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento) e ministro da Fazenda (governo Itamar Franco).

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A dificuldade de construir consenso em uma era de extremos ........................................................................................................................................................

Nova York sua escolha notoriamente no-diplomtica, John Bolton, que teria insistido numa lista muito longa de demandas unilaterais, criou as condies para o fracasso. O efeito previsvel foi o de transformar o que tinha sido uma dolorosa e difcil busca de compromissos diplomticos viveis num exerccio competitivo de reafirmaes de posies polticas. Com isso, destruiu-se a idia de que as questes internacionais de segurana e desenvolvimento esto vitalmente relacionadas, e que podem ser enfrentadas conjuntamente de maneira mais efetiva. Dessa forma, quando Washington assumiu posio mais realista, j era tarde demais para resgatar grande parte da agenda original (...). Como que para confirmar a pessimista previso do New York Times, poucos dias depois, em 17 de setembro de 2005, o Financial Times anunciava: A Cpula das Naes Unidas adota modestos planos de reforma, depois de uma reunio de trs dias que fez apenas escasso progresso na luta contra a pobreza e o terrorismo, no incremento da segurana e na proteo dos direitos humanos. No mesmo dia, a anlise da BBC News, feita por Richard Black, expressava: Reformas da ONU provocam reaes desencontradas, listando algumas das opinies em favor e contra a reunio. A concluso do autor era: Em relao s Metas de Desenvolvimento do Milnio afinal o propsito original de tudo isso o progresso foi desigual, estando cada vez mais atrasada a frica Sub-Saariana, e no ficou claro que esses trs dias de discusso tenham produzido algo de concreto para mudar a situao. Em avaliao sbria, a melhor que li, Philip Stephens, no Financial Times de 16 de setembro de 2005, lembra-nos de que A ONU no perfeita, mas vital. Ele comea por confessar certa surpresa com os gritos de angstia a respeito do desenlace da Cpula Mundial de Nova York cujos resultados, ou, como diriam os crticos, a ausncia deles, no deveriam ter surpreendido ningum. E continua: fcil demonstrar que a declarao dessa semana ficou muito aqum das aspiraes ambiciosas dos mais fervorosos admiradores da ONU. Exemplificou, listando os fracassos: Os esforos para expandir a composio do Conselho de Segurana caram em um atoleiro. Deixou-se de lado a possibilidade de empreender uma reforma para valer da administrao da instituio (...). Postergou-se a mudana na estrutura do novo Conselho de Direitos Humanos. Fracassou a tentativa de consenso acerca de uma definio inequvoca de terrorismo. As Metas de Desenvolvimento do Milnio (...) foram reafirmadas sem que os pases ricos assumissem novos compromissos. Kofi Annan (...) manifestou, acima de tudo, sua decepo com o fracasso em dar novo mpeto aos regimes internacionais de no-proliferao. Sua explicao principal para essas deficincias foi a de que a Organizao das Naes Unidas o espelho de seus membros. Se os lderes nacionais no esto prontos para o desafio, so eles e no a ONU que devem ser responsabilizados. Seria sensato discordar do que no seno a expresso do senso comum? Philip Stephens est de acordo com o Secretrio-Geral. Ao analisar de perto o comunicado da Cpula, ele tambm concorda que o copo est to meio cheio quanto meio vazio. Ao afirmar que o copo estava ao menos meio cheio, Kofi Annan escreveu um artigo bem fundamentado, detalhando as conquistas do encontro: os compromissos para atingir as Metas do Milnio, um plano pormenorizado para a Comisso da Construo da Paz, as decises de fortalecer o posto e dobrar o oramento do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos, a criao de um sistema de preveno e alarme dos desastres naturais, a mobilizao de novos recursos para combater o Vrus da
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Imunodeficincia Humana (HIV)/Sndrome da Imunodeficincia Adquirida (AIDS), a tuberculose e a malria, uma condenao sem restries do terrorismo e uma clara aceitao da responsabilidade coletiva de proteger populaes civis contra o genocdio. Trata-se de um desempenho impressionante por qualquer critrio de julgamento. No entanto, a ansiedade de assinalar que o copo est pelo menos meio cheio e de provar que a Cpula no foi um fracasso nos leva a refletir. O triunfo nunca precisa de explicao, nem de demonstrao. Ele reconhecido como tal primeira vista. Quando o Secretrio-Geral retornou de sua surpreendente visita a Saddam Hussein para receber a entusistica aclamao de centenas de funcionrios da ONU, ningum teve de explicar por que tinha sido um sucesso, embora de curta durao. Se algum tem agora de recorrer a anlises sofisticadas para demonstrar que o copo est mais que meio cheio, possivelmente outro acharo o contrrio e, freqentemente, pelas mesmas razes, embora de ngulos opostos. Por que a Cpula perdeu a batalha das percepes pblicas internacionais? Teriam sido criadas expectativas exageradas? possvel que as sementes do que inevitavelmente evoluiria para uma frustrao parcial j estivessem contidas no ttulo e no contedo do relatrio de 21 de maro de 2005, do Secretrio-Geral Assemblia Geral: Um conceito mais amplo de liberdade: desenvolvimento, segurana e direitos humanos para todos (A/59/2005). Kofi Annan o admitiu de certa forma quando disse que Em maro, quando propus uma agenda para a Cpula, fui deliberadamente ambicioso, j que em negociaes internacionais nunca se consegue tudo o que se pede. Ao situar o desenvolvimento em primeiro lugar e ao acomodar a segurana entre as aspiraes dos pobres por prosperidade e a preocupao dos idealistas com padres morais, o Secretrio-Geral tomou a deciso explcita de estabelecer um critrio extremamente exigente para a reunio: deveria atingir um equilbrio razovel e universalmente aceitvel entre percepes contrastantes de ameaas e desafios. O equilbrio dos trs componentes desenvolvimento, segurana e direitos humanos era, indubitavelmente, uma condio necessria e prvia para o que alguns j estavam chamando de A Grande Barganha, um New Deal global apoiado na unio e solidariedade bsicas da humanidade, independentemente de poder, cultura ou estgio de desenvolvimento. Conforme descreveu Kofi Annan: Dependendo da riqueza, da geografia e do poder de cada um, os pases tm percepes diferentes sobre quais so as ameaas mais prementes. Mas a verdade que no podemos nos dar o direito de escolher. A segurana coletiva depende de aceitarmos que as ameaas percebidas por cada regio do mundo como as mais urgentes so na verdade igualmente urgentes para todos (nfase adicionada pelo autor ao documento A/59/2005, pargrafo 79). No se poderia escrever de forma mais sucinta, nem com mais elegncia mas trata-se de simplicidade enganadora. As diferenas no grau de prioridade de cada um desses trs elementos e mais ainda, as discordncias acerca de como traduzir essas prioridades retricas em aes reais, concretas e adequadamente financiadas o que tem constitudo a essncia do dissenso nas relaes internacionais e no conflito Norte-Sul. Essas discrepncias se encontravam na raiz de todos os principais movimentos, tendncias e propostas que deram expresso a avaliaes contrastantes dos

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problemas internacionais: o Movimento No-Alinhado, o Grupo dos 77, a preparao da Primeira Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (Unctad), a tentativa frustrada de criar uma Nova Ordem Econmica Internacional, a proposta de reunir todas as organizaes econmicas multilaterais, incluindo as instituies de Bretton Woods e o Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), sob a gide das Naes Unidas, a fim de realizar as chamadas Negociaes Econmicas Multilaterais Globais, a controvrsia acerca da natureza universal dos direitos humanos, e a necessidade de que os compromissos de no-proliferao de armas nucleares pelas naes desarmadas deveriam ser acompanhados por aes significativas de desarmamento nuclear pelas potncias super armadas etc. No deveria, portanto, ter ocasionado tanta surpresa o fato de que, mais uma vez, o esforo tivesse ficado muito aqum do objetivo desejado de se alcanar uma sntese ecumnica. O problema no estava nas condies mnimas identificadas como indispensveis ao sucesso desse empreendimento extraordinariamente difcil. A questo que se deve levantar por que o SecretrioGeral acreditou que tais condies mnimas estivessem ao nosso alcance? No incio do relatrio, em uma seo sugestivamente intitulada Introduo: uma histrica oportunidade em 2005 ele afirmou categoricamente (pargrafo 2): Todas as condies [para tornar as pessoas do mundo todo mais seguras, mais prsperas e mais aptas a desfrutar dos seus direitos humanos fundamentais] esto ao alcance da mo (...). verdade que ele imediatamente introduziu uma nota de cautela, ao ponderar que O cimento do interesse comum, se percebido de maneira apropriada, deveria unir todos os Estados nessa causa (...). Infelizmente, os acontecimentos logo mostrariam que alguns dos principais atores no percebiam o cimento do interesse comum com suficiente convico para ultrapassar suas estreitas perspectivas ideolgicas ou nacionais. Parece ser esse o caso, de acordo com a esmagadora maioria das descries e anlises, do indivduo que se tornou a personificao da impossibilidade de se atingir o consenso por meio da negociao, John Bolton, apontado quase unanimemente como responsvel pelas centenas de emendas que praticamente liquidaram o Documento Final. Apenas para oferecer uma amostra da variedade de artigos na imprensa de diferentes fontes que consolidaram, passo a passo, a percepo j expressa no editorial do New York Times citado acima, pode-se mencionar, em 10 de setembro de 2005, antes daquele editorial, o artigo do Guardian Cpula Mundial sobre o futuro da ONU se encaminha para o caos Gr-Bretanha lidera esforo de ltimo minuto para refrear as objees dos EUA. O ministro britnico das Relaes Exteriores, segundo o Guardian, teria solicitado secretria de Estado americana, Condoleezza Rice, para controlar melhor John Bolton, o qual estaria criando completa desordem nas negociaes da reforma ao exigir um conjunto amplo de mudanas tardias na minuta do documento. Outra expresso caracterstica da percepo do papel de John Bolton no processo veio de um artigo publicado pelo respeitado semanrio The Economist, na edio de 10 de setembro de 2005: A concordncia [isto , a aceitao do documento por parte dos pases em desenvolvimento] mudou com a entrada em cena do Sr. Bolton. Embora as propostas do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas da ONU Um mundo mais seguro: nossa responsabilidade compartilhada (A/59/565) , amplamente endossadas por Kofi Annan em seu prprio relatrio Assemblia Geral

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em maro, tivessem, em parte, sido diludas durante as negociaes prvias, sua essncia tinha sido preservada. Mas as emendas, linha por linha, do Sr. Bolton, incluindo sua insistncia amplamente difundida de que deveriam ser suprimidas todas as referncias especficas s Metas de Desenvolvimento do Milnio, Corte Penal Internacional e ao Protocolo de Kyoto, juntamente com o que foi percebido como sendo suas tticas de intimidao, acabaram por abrir uma caixa de Pandora. Se me alonguei tanto em reproduzir trechos de artigos da imprensa foi porque este trabalho parte de uma avaliao das percepes da opinio pblica sobre a Cpula, o que torna necessrio analisar o tipo de informao que a influencia. Se as reportagens tm alguma credibilidade, a concluso de que os acontecimentos poderiam ter seguido um curso bem diferente. Se os EUA tivessem sido representados em Nova York por algum de personalidade menos extremada, teria sido possvel, de acordo com essas fontes, alcanar algum tipo de consenso. Esse , certamente, um dos mistrios do processo de negociao das reformas. Supondo que os Estados Unidos estivessem sinceramente interessados no sucesso do exerccio, por que o presidente optou, em um momento delicado, por uma pessoa que era a escolha mais extrema possvel e cuja personalidade e ideologia haviam sido amplamente criticadas durante o processo no concludo de sua aprovao no Senado? Por que o presidente se valeu do ltimo e drstico recurso de uma nomeao durante o recesso parlamentar, atropelando uma considervel oposio no Senado, que no era de forma alguma limitada aos democratas? crvel que tudo tenha se dado por questes de poltica interna, devido necessidade de aplacar a extrema-direita? Deveramos acreditar que ningum na Casa Branca levou a srio a forte possibilidade, probabilidade mesmo, de que o gesto ameaava arruinar o esforo de polticos e diplomatas de diferentes pases, incluindo alguns aliados ntimos dos EUA, como Tony Blair? Ou que, caso tenham visto o perigo, pouco se importaram? Ser acaso intil procurar explicaes complexas para algo que no passaria de uma manifestao a mais de um comportamento irresponsvel? possvel acreditar que em um mundo no qual o mais poderoso dos pases age dessa maneira, existe alguma chance razovel para um significativo reforo das Naes Unidas mediante uma liderana ativa e esclarecida dos EUA, como a proporcionada por Franklin Delano Roosevelt em 1945? Trata-se de um dilema nada invejvel. Ou aceitamos que o decidido em Nova York no foi seno a inevitvel conseqncia de uma irresponsvel negligncia, o que pe em evidncia a persistente atitude de tratar a ONU como irrelevante aos interesses vitais do mais indispensvel dos seus membros, ou somos forados pela lgica a acreditar que houve uma tentativa deliberada e imprudente de chegar a uma deciso baseada em percepes unilaterais das prioridades, e no, como havia indicado o Secretrio-Geral em seu relatrio, por meio da aceitao de que as ameaas percebidas por cada regio do mundo como as mais urgentes so na verdade igualmente urgentes para todos. Em qualquer um dos casos, difcil imaginar que um pacote de reformas ambiciosas e equilibradas para a ONU pudesse ter tido alguma chance real de sucesso. Contrariamente proclamao audaciosa no incio do relatrio do Secretrio-Geral, as condies necessrias simplesmente no estavam presentes. Isso deveria estar claro desde o incio bastava apenas lanar um rpido olhar para a conjuntura poltica internacional no perodo que precedeu a Cpula.

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1 O CONTEXTO INTERNACIONAL Ao descrever o cenrio para a reforma, dois fatos cruciais se destacam sobre todos os demais: a decisiva reeleio de George W. Bush como presidente dos Estados Unidos e o andamento da investigao sobre o escndalo Petrleo Iraquiano por Alimento, que ameaou por diversas vezes a sobrevivncia de Kofi Annan como Secretrio-Geral das Naes Unidas. Houve momentos em que a presso para que o Secretrio-Geral renunciasse, vinda de diferentes setores do Congresso dos EUA e da mdia, tornaram sua posio quase insustentvel. Felizmente, a deciso final da Casa Branca a seu favor, a suavizao no estilo da poltica externa americana aps as eleies e o veredicto de sua absolvio pela Comisso Paul Volcker ajudaram o Secretrio-Geral a preservar seu mandato. No h dvida, entretanto, que a reeleio de Bush e o enfraquecimento substancial da autoridade de Kofi Annan no representavam bons pressgios para o andamento da reforma. Outros eventos contriburam tambm para a configurao de um ambiente internacional que foi, no geral, muito mais caracterizado pela continuidade do que pela ruptura, ao contrrio do que ocorreu no fatdico ano de 2001. O terrorismo ergueu novamente seu rosto hediondo para voltar a atacar em Beslan e no metr de Londres, como para provar, aps o massacre de Madri, que conserva intacta sua ferocidade e presena. No Afeganisto e no Iraque, a normalizao poltica as eleies, a formao de novos governos, a adoo de novas constituies prosseguiu em meio retomada dos combates e, no caso do Iraque, da preocupante evidncia de uma brutal capacidade de resistncia da parte dos insurgentes. Aps a domesticao da Lbia de Muammar Ghaddafi (bem como do Imen e do Sudo) e a invaso e destruio do Iraque de Saddam Hussein, a tarefa de eliminar sistematicamente, uma a uma, todas as possveis fontes de resistncia a um acordo negociado no Oriente Mdio alterou o foco, dirigindo-o para a relao Lbano-Sria. Desta vez com a cooperao ativa da Frana e do Conselho de Segurana, a presso internacional forou as tropas srias a evacuar o territrio libans, onde as recentes eleies sancionaram o novo equilbrio de foras na regio. O regime alauita em Damasco foi debilitado e empurrado a uma posio defensiva, seja internamente (presses por reformas democrticas, sinais de novas agitaes entre as minorias), seja externamente (acusaes freqentes de planejar crimes no Lbano, de encorajar os insurgentes no Iraque e os repetidos incidentes ao longo da fronteira com o Iraque). Esse cerco progressivo deixou o Ir em uma situao de crescente e perigoso isolamento. Alm de problemas no resolvidos com Washington e denncias acerca do seu papel no financiamento e na proteo do Hezbollah, o Governo de Teer o nico naquela regio explosiva que est tentando desenvolver uma capacidade nuclear. um privilgio duvidoso que partilha com a Coria do Norte, ambos na condio ainda mais desconfortvel de serem os dois remanescentes do Eixo do Mal. Mas, enquanto a abordagem diplomtica plurilateral com Pionguiange parece ter registrado alguns avanos, a iniciativa europia semelhante com Teer sofreu retrocesso, com possibilidades crescentes de que o problema iraniano seja colocado nas mos do Conselho de Segurana. A morte do representante mximo da Autoridade Palestina, Yasser Arafat, abriu caminho para a emergncia de uma nova liderana, criando condies para a retirada de Gaza pelas tropas de

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Ariel Sharon e o relanamento do processo diplomtico de negociaes entre Israel e os palestinos. Ao mesmo tempo em que foram dados os primeiros tmidos passos em direo a uma maior participao democrtica no Egito e em outros pases rabes, os eventos em Gaza sugerem que, aps prolongada estagnao, existem novamente alguns sinais de vida e movimento no Oriente Mdio. As tenses entre a ndia e o Paquisto apresentaram um tangvel relaxamento, acarretando um bem-vindo alvio para uma das principais zonas de tenso do planeta. Para completar este esboo de avaliao do cenrio internacional, cumpre mencionar brevemente acontecimentos que, de uma forma ou de outra, podem fortalecer ou enfraquecer as posies de alguns atores influentes no esforo de reforma da ONU, notadamente o impasse na aprovao da constituio da Unio Europia, a incerteza acerca da futura liderana poltica na Alemanha e o fortalecimento do governo japons, em termos de um novo e claro mandato eleitoral e da recuperao econmica. Em suma, apesar das relativas melhorias em algumas poucas reas, muito do atual contexto internacional era e permanece ainda dominado por um conflito permanente e agudo contra o terrorismo internacional e sobre a melhor maneira de combat-lo, pelas consequncias da invaso do Iraque sem o consentimento do Conselho de Segurana, pelos sangrentos combates naquele pas sem um trmino razovel vista, e por uma confrontao persistente e instvel com o Ir e a Coria do Norte. Seria necessria muita bravura para tentar vislumbrar nesses inconfundveis sinais de conflito e divergncia uma promessa da convergncia e consenso que nos haviam escapado mesmo em tempos melhores. A no ser, claro, que no se tratasse de bravura, mas da conscincia de que a prpria gravidade da situao no deixava outra alternativa. 2 O PACOTE DE REFORMAS DAS NAES UNIDAS: AS PROPOSTAS
contra esse complicado pano-de-fundo e na seqncia da invaso do Iraque que o Secretrio-Geral decidiu convocar um Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas na ONU, constitudo por dezesseis membros, cujas propostas (A/59/565), juntamente com o plano de ao das Metas de Desenvolvimento do Milnio, formaram a base para o relatrio Um conceito mais amplo de liberdade: desenvolvimento, segurana e direitos humanos para todos.

As propostas do Secretrio-Geral cobriram uma vasta gama de assuntos, que pertencem a categorias diferentes em termos de prioridade e relevncia e podem ser divididas em cinco categorias principais: a) Arquitetura a criao ou reforma de rgos como o Conselho de Segurana, o futuro Conselho dos Direitos Humanos e a nova Comisso para a Construo da Paz; b) Legislao as condies para autorizar ou permitir o uso da fora; o esforo para alcanar uma definio comum de terrorismo; a concluso de uma conveno abrangente contra o terrorismo durante os prximos doze meses; o reconhecimento da responsabilidade compartilhada da comunidade internacional em proteger as populaes contra o genocdio, os crimes de guerra, a

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limpeza tnica e crimes contra a humanidade e um substancial reforo do regime de no-proliferao de armas nucleares; c) Desenvolvimento uma avaliao dos cinco primeiros anos de implementao das Metas de Desenvolvimento do Milnio a justificativa oficial para a convocao da Cpula bem como uma reviso das questes relacionadas s finanas, investimentos, comrcio e outras questes relativas ao desenvolvimento; d) Implementao e acompanhamento das mais importantes conferncias das Naes Unidas; e) Reformas administrativas e do secretariado. Um mtodo objetivo para avaliar os resultados concretos da Cpula comparar, lado a lado, questo por questo, o que foi proposto pelo relatrio do Secretrio-Geral e o que foi consolidado nos pargrafos correspondentes do Documento Final (A/60/L.1 ver cap.1). isso o que pretendo fazer, dedicando algumas poucas observaes para a justificativa retrica da parte introdutria do relatrio original, embora a maior parte da presente anlise lide exatamente com as expectativas exageradas desencadeadas por essa parte do documento, inspirada, como vimos, em leitura equivocada da situao internacional. Uma das dificuldades para medir de forma precisa as conquistas da Cpula decorre de fato bem conhecido: as propostas apoiadas pelo Secretrio-Geral no costumam ser abertamente derrotadas ou rejeitadas. Na maioria dos casos, haver uma deciso de adiar para a prxima Assemblia, de solicitar ao Presidente da Assemblia que conduza consultas adicionais, de envi-las a outro frum, ou de suspender seu exame. No se deseja com isso negar que, s vezes, o que prova ser impossvel em um momento particular pode se beneficiar de melhores condies meses mais tarde. Em nosso caso, haver muitos exemplos desse tipo, nos quais o julgamento final sobre o resultado da Cpula ter de ser suspenso at que a matria seja resolvida ou esquecida. Nesse sentido, s se dar crdito ao que foi alcanado com algum grau de resoluo na prpria Cpula. O restante ter de esperar por futuras avaliaes. Este , alis, o problema do nosso prximo tpico, a reforma do Conselho de Segurana. A. Arquitetura 1 O Conselho de Segurana No pargrafo 169 do seu relatrio, o Secretrio-Geral reafirma sua viso de que nenhuma reforma nas Naes Unidas ser completa sem a reforma no Conselho de Segurana. Ele aconselha os Estados Membros a considerarem duas opes, definidas como os modelos A e B, propostas no relatrio do Painel de Alto Nvel (A/59/565) ou quaisquer outras propostas viveis em termos de tamanho e equilbrio que tenham surgido a partir de qualquer dos modelos. No entrarei em descries detalhadas dos modelos ou suas variantes porque ultrapassaria o escopo desse artigo. O assunto recebeu extensa cobertura da imprensa internacional e foi, possivelmente, o aspecto mais exaustivamente discutido da Cpula.

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O Secretrio-Geral aconselhou os Estados a tomar uma deciso sobre essa importante questo antes da Cpula, por recear que a reunio se tornasse refm desse problema muito difcil de ser tratado. Com linguagem afirmativa pouco habitual, ele chegou a afirmar que, se os Estados Membros fossem incapazes de alcanar um consenso, isso no deveria servir de escusa para um adiamento. Infelizmente, a ltima frase no foi suficiente para exorcizar os maus espritos. Se voltarmos agora ao Documento Final, temos de ir at o pargrafo 153, para encontrar a deciso, ou a ausncia dela, em uma linguagem muito mais fraca e diluda. Aps reiterar seu apoio a uma reforma imediata, os Estados Membros se comprometem a continuar (...) os esforos para chegar a uma deciso para tal fim e pedem Assemblia Geral para rever o progresso sobre a reforma (...) at o final de 2005. Em outras palavras, postergao exatamente o que o Secretrio-Geral queria evitar. Ningum culparia o Secretariado por este fracasso especfico, que se deveu totalmente falta de consenso entre os pases. As razes para o impasse existem h muito tempo. O que desta vez novidade a aliana formal entre Japo, Alemanha, ndia e Brasil, o assim chamado Grupo dos Quatro, os candidatos mais fortes a quatro dos seis assentos permanentes que seriam criados de acordo com o modelo A. Conforme esperado, a oposio surge de outras potncias mdias ou regionais, como Itlia, Paquisto e Argentina, pases que prefeririam que no se criassem novos assentos permanentes a v-los ocupados por seus rivais. Se isso no tivesse sido suficiente, o G-4 tampouco foi capaz de convencer os pases africanos, cujos votos so indispensveis para obter uma maioria na Assemblia Geral. A ausncia de condies para uma deciso da Assemblia Geral poupou os cinco membros permanentes da necessidade de expressar suas opinies. Suspeita-se que nenhum deles tenha muito entusiasmo em compartilhar com novatos seus velhos privilgios, mas somente os Estados Unidos e a China se deram ao trabalho de manifestar oposio criao de mais do que um ou dois novos assentos permanentes (EUA) ou contra um particular aspirante (a China em relao ao Japo). Alis, o Japo, nico candidato explicitamente endossado pelos Estados Unidos, no aceitvel pela China. Isso mantm a situao na mesma, sem a reforma abrangente descrita no relatrio do Secretrio-Geral como uma mudana na composio do Conselho (...) necessria para torn-lo mais amplamente representativo da comunidade internacional como um todo, bem como das realidades geopolticas atuais e, por conseguinte, mais legtimo aos olhos do mundo. Apenas o tempo ir dizer se a sesso regular da Assemblia Geral ter sucesso em realizar nos prximos meses o que a Cpula dos Lideres Mundiais foi incapaz de fazer. 2 O Conselho de Direitos Humanos Em termos da hierarquia organizacional da ONU, as mudanas institucionais propostas no Conselho de Direitos Humanos esto logo abaixo das do Conselho de Segurana. Potencialmente a mais importante delas. No pargrafo 183 do relatrio, o Secretrio-Geral expressa que se a ONU deseja de fato levar a causa dos direitos humanos to a srio quanto a da segurana ou do desenvolvimento (...) os Estados Membros devem concordar em substituir a Comisso de Direitos Humanos por um Conselho de Direitos Humanos de menor tamanho. Ele deixa aos membros a

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deciso sobre a natureza legal do Conselho: se deve tornar-se um dos rgos principais das Naes Unidas ou um rgo subsidirio da Assemblia Geral. Em qualquer dos casos, seus membros seriam eleitos diretamente pela Assemblia Geral, por maioria de dois teros dos membros presentes e votantes. Os escolhidos teriam de destacar-se pelo respeito aos mais altos padres de direitos humanos. A Cpula decidiu criar o Conselho com amplas responsabilidades nos pargrafos 157 a 159 do Documento Final. No pargrafo 160, o presidente da Assemblia Geral recebeu o mandato para conduzir negociaes abertas, transparentes e amplas, a serem completadas durante a 60 sesso, e a estabelecer mandato, modalidades, funes, tamanho, composio, membros, mtodos de trabalho e procedimentos do Conselho. Para alguns, como Philip Stephens (ver artigo citado acima), isso significa abandonar a questo da estrutura do Conselho a futuras disputas. Kofi Annan revela igualmente alguma insatisfao em seu artigo no Wall Street Journal no qual lamenta que sua proposta tenha sido aceita sem os detalhes que eu esperava dessem ao novo rgo uma ntida superioridade em relao Comisso existente. Pode-se supor que tais detalhes eram o tamanho (um rgo menor), a forma de realizao das eleies e a exigncia de padres para tornar-se membro. Ele conclama as naes que acreditam fortemente nos direitos humanos a trabalhar duro para assegurar que o novo rgo represente uma real transformao. interessante que a Anistia Internacional, habitualmente mais crtica das decises da ONU que o Secretariado ou a imprensa tenha assumido, desta vez, atitude mais otimista. Em um Comunicado Pblico de 26 de setembro de 2005 (IOR 41/062/2005), afirma que a criao de um rgo de direitos humanos forte, com maior autoridade e efetividade, era a pedra angular para o sucesso da Cpula. Reconhece que a ausncia de definio de alguns elementos essenciais do Conselho desapontadora, mas considera bem-vindo o apoio esmagador, evidente nas negociaes, entre a grande maioria dos Estados, em favor da criao de (...) um Conselho de Direitos Humanos com um mandato substantivo. Aconselha os governos a garantir que o Conselho seja operacional por volta de fevereiro de 2006; que ele se rena regularmente durante o ano todo; que preserve os pontos fortes da Comisso de Direitos Humanos, especialmente as regras e prticas nicas que permitem a participao de Organizaes No-Governamentais (ONGs); seu sistema de especialistas em direitos humanos independentes, os Procedimentos Especiais; e que as regras eleitorais possibilitem eleies legtimas para os membros do Conselho etc. 3 A Comisso para a Construo da Paz Um dos mais indiscutveis sucessos da Cpula foi o estabelecimento de uma Comisso para a Construo da Paz, proposta no pargrafo 114 do relatrio do Secretrio-Geral e adotada nos pargrafos 97 a 105 do Documento Final. Seu objetivo bsico explicado por Kofi Annan como sendo a necessidade de prevenir que pases recentemente vtimas de conflito sofram recadas na violncia devido falta de implementao de acordos de paz de uma forma sustentada e sustentvel. Como explica eloqentemente, existe um vazio na estrutura institucional das Naes Unidas: nenhuma parte do sistema das Naes Unidas se ocupa efetivamente do desafio de ajudar pases em transio da guerra para a paz duradoura. O Documento Final praticamente endossou todas as principais sugestes do Secretrio-Geral, a fim de sanar a lacuna institucional existente.
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Em seu artigo para o Wall Street Journal, Kofi Annan aprovou o projeto detalhado da Comisso para a Construo da Paz, com vistas a garantir um esforo internacional coerente e sustentado para a construo de uma paz duradoura em pases devastados pela guerra. Uma das raras crticas contra essa deciso foi formulada pela Anistia Internacional no j mencionado Comunicado Pblico. A Anistia lamentou que os governos tenham deixado de inserir clusula que permitisse s ONGs contribuir com sua experincia para realizar o potencial do rgo, mediante o aporte necessrio de engajamento e recursos internacionais de longo prazo, que podem ser cruciais para a criao da paz e segurana e evitar a recada em conflito. Embora o estabelecimento da Comisso para a Construo da Paz tenha recebido relativamente escassa ateno por parte da imprensa ou da opinio pblica internacional, ela certamente um destacado resultado da Cpula, com potencial muito grande de introduzir melhorias concretas e rpidas na maneira de lidar com um dos compromissos centrais da ONU. Lamentavelmente, poucas pessoas no mundo, mesmo entre as melhor informadas, esto cientes da enorme escala das operaes de paz da ONU: 17 operaes diferentes e complexas, a maioria na frica, para as quais os pases desenvolvidos relutam muito em enviar tropas. O oramento total de aproximadamente US$ 5 bilhes, cerca de quatro vezes mais que o oramento normal da ONU para todas as outras atividades. Tais operaes envolvem algo em torno de 69.000 militares e policiais. Recordar esses nmeros impressionantes ajuda a compreender porque a criao de uma Comisso para a Construo da Paz pode eventualmente vir a ser um ponto de inflexo na contribuio de solues duradouras s naes afetadas pela guerra. 4 Outras Questes Institucionais Na prtica, pouco ou nada foi proposto pelo Secretrio-Geral ou decidido na Cpula a fim de utilizar o potencial de vrios dos artigos da Carta da ONU referentes contribuio possvel da Assemblia Geral paz, ao desarmamento e s questes econmicas e sociais. Um generalizado ceticismo prevalece em relao ao fortalecimento dos mecanismos democrticos da ONU, em curioso contraste com o aparente entusiasmo pelo seu papel em estender a democracia pelo mundo afora. Conseqentemente, os captulos sobre a Assemblia Geral e o Conselho Econmico e Social (ECOSOC) trazem muito pouco de novo ou de algum interesse exceto em um sentido negativo: por exemplo, a Cpula no concordou em conceder poderes executivos plenos ao Secretrio-Geral; no houve tambm incremento no poder da Assemblia Geral e possivelmente tampouco enfraquecimento adicional. Levando em conta o impasse no Conselho de Segurana, chega-se a duas conquistas apenas, embora de longo alcance na arquitetura institucional: a criao do Conselho de Direitos Humanos e a Comisso para a Construo da Paz, consideravelmente mais do que se havia alcanado nessa rea ao longo de dcadas. B. LEGISLAO As propostas cruciais no relatrio do Secretrio-Geral so principalmente concentradas nesse campo, particularmente sobre o uso da fora (pargrafos 122 a 126) e sobre armas nucleares, biolgicas e qumicas (pargrafo 97 a 105). Aqui, finalmente nos deparamos com o ncleo oculto de todo este

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processo. A razo ltima para a criao do Painel de Alto Nvel, o relatrio do Secretrio-Geral e a convocao da Cpula foi o drama da invaso do Iraque, seu prlogo no Conselho de Segurana e as implicaes para a segurana coletiva e para a Carta das Naes Unidas do uso da fora sem a autorizao do Conselho de Segurana. Certamente, outros motivos adicionaram peso ao processo. Era certamente necessrio avaliar a implementao das Metas do Milnio, da mesma forma que, cedo ou tarde, algo deveria ser feito para atualizar a estrutura e composio do Conselho de Segurana e dos rgos encarregados dos direitos humanos e da construo da paz. Mas todas essas questes (e outras de contedo moral muito maior, como a preveno do genocdio) tinham estado presentes na agenda durante vrios anos sem que tivessem suscitado maior senso de urgncia. Problemas, grandes e pequenos, vinham se acumulando at que a invaso do Iraque agiu como um catalisador. Subitamente, no era mais possvel esperar e no agir. A explcita referncia do presidente George W. Bush ao perigo de que a ONU se tornasse irrelevante suscitou emoes. Alguma ao urgente era necessria para persuadir o mais importante membro da ONU e a nica superpotncia restante na face da Terra de que ameaas como o terrorismo internacional e o perigo de armas de destruio em massa caindo nas mos de Estados irresponsveis, ou de terroristas fanticos e suicidas, poderiam ser melhor tratados dentro e no fora da ONU. Ao lidar com esse rduo desafio, a maioria do Painel de Alto Nvel escolheu um caminho ambguo que eventualmente poderia ultrapassar os limites da Carta. Se a Cpula os teria acompanhado, no fosse a interveno tardia do Sr. Bolton, uma questo controversa. O fato que, no momento decisivo, os Estados Membros resistiram e reafirmaram a preeminncia da Carta sobre interpretaes demasiado amplas do seu contedo. 1 O uso da fora e o conceito de ataques preventivos3 O pargrafo 125 do relatrio do Secretrio-Geral contm uma afirmao controvertida formulada como se fosse matria factual: Quando ameaas no so iminentes, mas latentes, a Carta confere plena autoridade ao Conselho de Segurana para usar a fora militar, inclusive preventivamente, para preservar a paz e a segurana internacional. No obstante essa formulao aparentemente objetiva, muitos especialistas em Direito Internacional hesitariam em concordar com uma formulao como essa, que amplia consideravelmente a doutrina geralmente aceita sobre o direito de autodefesa. O pargrafo seguinte (126) argumenta que o Conselho deveria alcanar uma posio comum em relao aos diversos critrios para autorizar ou endossar (grifo do autor) o uso da fora militar. O Secretrio-Geral recomendou, ento, que o Conselho de Segurana adote uma resoluo estabelecendo esses princpios e expressando sua inteno de deixar-se guiar por eles ao decidir quando autorizar ou delegar o uso da fora. Caso essa recomendao tivesse sido aprovada pela Cpula, teramos tido uma interpretao de extraordinria ampliao do alcance do Artigo 51 da Carta da ONU, sem ter passado pelo processo formal de emenda. Em 2004, o governo suo organizou uma reunio de alguns dos mais respeitados especialistas mundiais em direito internacional, como contribuio ao trabalho do Painel de Alto Nvel. Unanimemente, os dezoito especialistas afirmaram que no havia necessidade alguma de

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3 Nota do tradutor: o texto original faz referncia ao conceito de preemptive attack, que est sendo aqui traduzido por ataque preventivo.

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alterar o sistema de segurana coletiva, em razo das novas ameaas. Acrescentaram que qualquer tentativa de interpretar o Artigo 51 da Carta de uma maneira ampla poderia colocar em risco a proibio do uso da fora. Eles provavelmente tinham em mente a controvrsia em torno do conceito de ataque preventivo (preemptive atack) anunciado pelo presidente George W. Bush no seu discurso em West Point no vero de 2002. Naquela ocasio, o presidente declarou que as doutrinas da Guerra Fria de conteno e dissuaso tinham se tornado impotentes contra redes terroristas agindo nas sombras, ou contra ditadores desequilibrados com capacidade de disparar ataques de msseis com armas de destruio em massa, ou capazes de entreg-las secretamente a terroristas aliados. Posta prova no Iraque, a doutrina revelou seu enorme potencial para erros trgicos: nenhuma das premissas do discurso de West Point provou ser correta, com exceo da descrio do ditador. Muito recentemente, a infeliz aplicao dessa doutrina, em base individual, contra suspeito de terrorismo no metr de Londres, levou trgica execuo, pelas foras de segurana, de um inocente trabalhador brasileiro. Mais uma vez, a sabedoria e a prudncia na interpretao tradicional do direito de autodefesa foram reafirmadas. Hipoteticamente, ataques preventivos somente deveriam ser cogitados em condies extremamente srias e de absoluto e incontroverso conhecimento sobre as ameaas latentes; mas na vida real, a disponibilidade de evidncias irrefutveis quanto a isso quase sempre impossvel. Transferir ao Conselho de Segurana a responsabilidade de decidir sobre a existncia de uma ameaa latente no resolve o problema, j que o Conselho no tem capacidade prpria para tal, e a informao dada por aqueles que a possuem freqentemente errnea ou manipulada politicamente (lembre-se do debate no Conselho de Segurana antes da invaso do Iraque). Para aqueles que acreditam que doutrinas sobre o uso da fora devem ser modificadas somente com extremo cuidado e aps um debate amadurecido e exaustivo por todos os membros da comunidade internacional, a deciso da Cpula de no aceitar as recomendaes do Painel de Alto Nvel no foi recebida com desapontamento, mas sim como um sinal de sabedoria coletiva. O captulo relativo questo no Documento Final restabelece o equilbrio desde o comeo, adicionando ao ttulo o uso da fora as palavras segundo a Carta da ONU. Em cada um dos quatro pargrafos desse captulo (77 a 80), h uma reiterao da preeminncia da Carta. O pargrafo 77, por exemplo, reafirma a obrigao de abster-se de usar a fora de maneira no condizente com a Carta. O pargrafo 78 uma refutao direta do unilateralismo: ns reiteramos a importncia do (...) fortalecimento do processo multilateral de tratar os desafios e problemas internacionais por meio da obedincia estrita Carta e aos princpios do direito internacional, enfatizando ainda nosso compromisso com o multilateralismo. O pargrafo 79 reafirma que as provises relevantes da Carta so suficientes para lidar com a completa gama de ameaas paz e segurana internacionais. Tambm reafirma a autoridade do Conselho de Segurana para permitir uma ao coercitiva (...) atuando de acordo com os princpios e propsitos da Carta. Ao contrrio de muitos artigos da imprensa, esse captulo no um nus, mas um bnus que d crdito Cpula. Foi encorajador a Cpula ter se colocado inequivocamente em favor da clara preeminncia da Carta, conseqentemente apoiando o imprio da lei, ao passo que alguns governos que, no passado,

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tinham defendido a centralidade dessa regra, encontraram-se dessa vez na posio de enfraquec-la por meio de interpretaes vagas e excessivas. 2 O co que no latiu: o desarmamento e a no-proliferao de armas No obstante, inegvel que os temores despertados pela tentativa de legitimar ataques preventivos por meio de interpretaes legais e criativas pelo Conselho de Segurana desencadearam uma reao que contagiou outras questes de segurana que poderiam oferecer motivo, ou pretexto, para tais ataques. A primeira vtima dessa tendncia foi o desarmamento e a noproliferao de armas. Como resultado, um dos mais incisivos e detalhados captulos na proposta do Secretrio-Geral pargrafos 97 a 105 sobre armas nucleares, biolgicas e qumicas (doc. A/59/2005) dissolveu-se no ar e foi totalmente excludo do Documento Final. Ningum pode culpar o Secretrio-Geral por no ter feito um grande esforo para obter consenso nesse captulo. No pargrafo 98, ele nos lembra que o status exclusivo de Estados nucleares tambm envolve uma responsabilidade nica e eles devem fazer mais, incluindo entre outras coisas, redues adicionais de seus arsenais nucleares no-estratgicos e procurar estabelecer tratados de controles de armas que resultem no apenas no desarmamento, mas na sua irreversibilidade. Ele enfatizou um ponto crucial: eles devem tambm reafirmar seu comprometimento com as garantias negativas de segurana, isto , devem comprometer-se a no atacar com armas nucleares Estados sem arsenal nuclear. Ele tambm destacou outros pontos: uma rpida negociao de um tratado de interrupo de produo de materiais fsseis4 e a continuao da moratria de testes nucleares at a entrada em vigor do Tratado Abrangente para o Banimento de Testes Nucleares. No pargrafo seguinte (99), o Secretrio-Geral trata do complicado problema de acesso tecnologia nuclear para propsito duplo e faz uma proposta controversa: concentrar-se na criao de incentivos para que os Estados voluntariamente se privem de desenvolver capacidade prpria de enriquecimento de urnio e de separao de plutnio, ao mesmo tempo em que teriam garantido o fornecimento do combustvel necessrio para usos pacficos. Soa radical propor um tipo de congelamento tecnolgico de Estados que, em boa f, tinham formalmente renunciado possibilidade de aquisio de armas nucleares, que assinaram o Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares e outros compromissos voluntrios de autolimitao nesta rea, sejam regionais ou bilaterais, e que tenham, at o momento, cumprido suas obrigaes, submetendo suas instalaes de pesquisa nuclear verificao da autoridade, a Agncia Internacional de Energia Atmica (IAEA). Garantias de suprimento so fracos substitutos para a autonomia em um mundo no qual qualquer tipo de dependncia em relao a pases poderosos inevitavelmente envolve a possibilidade de o parceiro dependente tornar-se vtima de presses por motivos polticos ou econmicos. Interromper o desenvolvimento tecnolgico preo excessivamente alto e injustificvel a ser pago por eventuais falhas dos procedimentos de verificao. Se tais falhas existem, melhor seria aprimorar os procedimentos. O argumento de que a capacidade tecnolgica cria por si s a possibilidade de violao exagerado. Seria fcil revirar o argumento de cabea para baixo, dizendo que nenhum pas sofreria a

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4 Nota do tradutor: diz-se de um istopo ou de uma substncia capaz de sofrer fisso nuclear.

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tentao de adquirir armas nucleares caso as potncias nucleares no abusassem de seus privilgios, ameaando os pases desarmados por meio de sua superioridade nuclear ou convencional. A diferena no tratamento dispensado ao Iraque, pas sem capacidade nuclear, e Coria do Norte, suspeita de possuir alguma capacidade, fala por si mesma para provar que, nessa rea, o poder de dissuaso ainda funciona, mesmo em relao aos poderosos. Pode-se dizer ainda que o argumento cheira a preconceito. a mesma atitude que rotula algumas pessoas como perigosas no por algo que tenham feito, mas porque pertencem a categorias tnica, religiosa ou de preferncias sexuais consideradas inclinadas chantagem ou a traio. Foi por causa dessas razes (e de outras como as perdas potenciais por abrir mo do desenvolvimento tecnolgico no campo da energia nuclear em uma era de incertezas energticas) que o membro brasileiro do Painel de Alto Nvel, o embaixador Joo Clemente Baena Soares, discordou da opinio da maioria nessa questo. O problema com o pargrafo 99, bem como com o pargrafo 101, sobre msseis balsticos, que a tecnologia de uso dual pode ser um poderoso instrumento para o desenvolvimento econmico dos mais adiantados dentre os pases em desenvolvimento. Para esses, compromissos de suprimento de combustvel, ou de acesso a servios de lanamento de msseis no a mesma coisa do que adquirir a capacidade de lanar seus prprios satlites de comunicao, de oferecer esses servios para outros ou de decidir sobre o recurso energia nuclear como fonte de energia sem a constante interferncia e as complicaes burocrticas das agncias de controle de exportao de pases estrangeiros. A grande complexidade das questes de desarmamento e de no-proliferao requer habilidades diplomticas extraordinrias da parte dos negociadores. duvidoso que esse perfil ideal corresponda a John Bolton, cuja experincia prvia no Departamento de Estado contribuiu consideravelmente para o agravamento de muitos dos problemas que ele agora deve resolver. Ele detm, por exemplo, a maior responsabilidade pela brutal e irregular (assim decidido pelo Tribunal da ONU) deposio do embaixador Jos Bustani como chefe do secretariado da Conveno de Armas Qumicas. Deveu-se tambm a ele, em grande parte, o estado de confuso e desordem a que foram levadas as negociaes para o fortalecimento da Conveno sobre Armas Biolgicas. Sua tentativa de reinterpretar ou reformular de maneira restritiva as garantias de segurana feitas no passado a terceiros pelos EUA desencadearam temor, desconfiana e indignao no resto do mundo. Suas impresses digitais so facilmente identificadas em quase todos os impasses ou retrocessos nessa rea nos ltimos anos, da paralisia da Conferncia de Desarmamento em Genebra ao problemtico Tratado Abrangente para o Banimento de Testes Nucleares. Com tal desempenho em matria de desarmamento e no-proliferao, no surpreende que o correspondente captulo no relatrio do Secretrio-Geral fosse o nico que no conseguiu sequer uma meno passageira no Documento Final. Kofi Annan estava certo ao condenar a omisso como uma desgraa. Depois de considerla em seu artigo no Wall Street Journal de longe a maior lacuna no documento, descreveu o fracasso como se segue: Alguns Estados queriam dar prioridade absoluta no-proliferao, enquanto outros insistiram que os esforos para fortalecer o Tratado de No-Proliferao Nuclear (NPT) deveriam incluir passos adicionais em direo ao desarmamento. Prosseguiu dizendo que a questo sria demais para se tornar refm de um jogo de empurra-empurra. A mesma idia estava j contida no
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relatrio, no pargrafo 98: O progresso em desarmamento e em no-proliferao essencial e nenhum deles deve se tornar refm do outro. O Secretrio-Geral est, sem dvida, certo. Por outro lado, difcil negar que a ligao entre desarmamento e no-proliferao no seno outra manifestao da interconexo de ameaas, igualmente sublinhadas no pargrafo 81 de seu relatrio: o que ameaa a um, ameaa a todos. Se o conceito se aplica a ameaas pertencentes a distintas categorias ameaas ao desenvolvimento, segurana e aos direitos humanos, por exemplo o mesmo conceito deveria ser aplicado com muito mais fora dentro da mesma categoria entre o desarmamento dos excessivamente armados e a no-proliferao dos desarmados. Apesar da aceitao em princpio do conceito, os negociadores no conseguiram fechar o hiato que separa, nessa rea, os membros do clube atmico dos demais pases. sugestivo da realidade internacional que a interconexo tenha sido mais fcil de atingir em reas que apenas requerem afirmaes retricas e declaratrias como em relao s Metas de Desenvolvimento do Milnio do que em tpicos como o desarmamento e a no-proliferao, onde se buscavam compromissos obrigatrios e passveis de cobrana. O Secretrio-Geral terminou seu artigo com um apelo aos lderes para que faam um esforo urgente para encontrar uma base comum de entendimento futuro. Caso contrrio, a Cpula est arriscada a ser lembrada apenas por seu fracasso em deter a desintegrao do regime de no-proliferao. 3 Terrorismo e Genocdio: poucos passos na direo correta A base comum que faltou Cpula em desarmamento e no-proliferao esteve presente, at certo ponto, em relao ao terrorismo e ao genocdio. O terrorismo afeta ou ameaa muitos pases em diferentes partes do mundo, incluindo membros influentes como a ndia, conhecida por sua posio independente em matrias de desarmamento e estratgia em geral. As reservas e dificuldades nessa rea se originam no tanto na condenao unnime da Al Qaeda e movimentos semelhantes e seus crimes horrendos, mas na extenso dessa rejeio s situaes mais complicadas que prevalecem na Palestina, ou, at recentemente, no Sul do Lbano. Neste caso, evidente a ligao com a ausncia de um acordo satisfatrio no Oriente Mdio. Em referncia velada a essas situaes, o relatrio do Secretrio-Geral tentou deixar de lado, no pargrafo 91, o debate divisor sobre terrorismo de Estado afinal de contas, o uso da fora pelos Estados j est regulado pelo direito internacional e sobre o direito de resistir ocupao, um direito que no pode incluir o direito de matar deliberadamente ou mutilar civis. Ao endossar o apelo do Painel de Alto Nvel em favor de uma definio de terrorismo, ele props tornar claro que qualquer ao com o intento de causar a morte ou ferimentos srios em civis ou no-combatentes, com o propsito de intimidar uma populao ou de forar um governo ou uma organizao a fazer ou deixar de praticar uma ao, constitui ato de terrorismo. A Cpula no estava preparada para segui-lo nessa linha de raciocnio, mas condenou energicamente, no pargrafo 81 do Documento Final, o terrorismo em todas as suas formas e manifestaes, cometido por quem quer que seja, em qualquer lugar e para quaisquer propsitos, j que constitui uma das mais srias ameaas paz e segurana internacionais.

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Kofi Annan comentou no artigo no Wall Street Journal que, ainda que o documento no contemplasse a definio por ele solicitada, continha pela primeira vez na histria da ONU uma condenao no-qualificada do terrorismo por todos os Estados Membros. Elogiou tambm a deciso da Cpula em dar um grande impulso para que se complete uma conveno abrangente sobre o terrorismo em doze meses, e (...) para formular uma estratgia global anti-terrorista. A Anistia Internacional concordou, em termos gerais, com a avaliao positiva da contribuio da Cpula ao combate ao terrorismo no Documento Final (pargrafos 81 a 91). Lamentou, porm, que a falta de definio continuaria a facilitar o abuso, por alguns Estados, do rtulo de terrorismo para estigmatizar uma grande variedade de condutas protegidas pelo direito internacional. Por outro lado, aplaudiu as referncias necessidade de proteger os direitos humanos na luta contra o terrorismo. Sublinhou o pargrafo 85: Os Estados devem assegurar que quaisquer medidas tomadas para combater o terrorismo respeitem suas obrigaes sob o direito internacional, em particular em relao legislao sobre direitos humanos, direitos dos refugiados e direito humanitrio internacional. De acordo com a Anistia Internacional, teria sido muito melhor se a Cpula tivesse concordado com a proposta do Secretrio-Geral de criar um relator especial junto Comisso de Direitos Humanos para reportar a compatibilidade de medidas anti-terroristas com as leis internacionais sobre direitos humanos. 4 Genocdio: pelo menos uma luz no fim do tnel? No artigo que venho citando freqentemente, Kofi Annan declarou que, para ele, o resultado mais valioso da Cpula foi, talvez, a clara aceitao por todos os membros da ONU de que existe uma responsabilidade coletiva de proteger populaes civis contra o genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade, com o compromisso de agir por meio do Conselho de Segurana, onde quer que as autoridades locais estejam falhando. Ele referiu-se ao pargrafo 139 do Documento Final, que claro, completo e equilibrado. O Secretrio-Geral adicionou que a primeira vez em que ele havia advogado a aceitao do conceito fora em 1998, como lio inevitvel dos fracassos na Bsnia e Ruanda, e que agora, depois de v-lo amplamente aceito, espera que funcione de verdade quando submetido prova. A Anistia Internacional foi mais explcita em identificar os suspeitos habituais nos fracassos do passado, os mesmos cujo comportamento futuro ser decisivo em testes concretos. Ela diz: Se os Estados iro implementar sua recm-declarada determinao e quo bem iro faz-lo, depender da vontade poltica dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana em agir para prevenir e sustar esses crimes internacionais no futuro e da disposio da Assemblia Geral para exercer os poderes que lhe foram conferidos pela Carta da ONU. Os membros do Conselho de Segurana fracassaram em faz-lo em Ruanda e, mais recentemente, em agir pronta e decisivamente no Sudo, ocasies em que os governos colocaram a poltica mais uma vez acima dos direitos humanos. Lamentou, ainda, que alguns dos membros permanentes do Conselho de Segurana se opusessem ao convite para que todos os membros permanentes se abstivessem de utilizar seu veto nos casos de crimes to graves contra o direito internacional.

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5 Outras matrias legislativas Em vrios captulos, o Documento Final exorta os Estados a aderirem s convenes sobre o crime organizado e corrupo e s convenes e aos protocolos contra o terrorismo e outras questes. Tambm encoraja esforos para garantir a rpida entrada em vigor da Conveno Internacional para a Supresso de Atos de Terrorismo Nuclear, ratificao da Conveno sobre os Direitos da Criana e o Protocolo Opcional sobre o Envolvimento de Crianas em Conflitos Armados, bem como convenes sobre diferentes questes consideradas na Cpula. Todos estes pargrafos pertencem a uma categoria de tpicos que tm mais a ver com a implementao e o acompanhamento de decises j tomadas do que com esforos para expandir a novos territrios o papel da criao de normas da ONU. Uma omisso evidente na tentativa de cobrir uma nova e significativa rea em desarmamento foi criticada pela Anistia Internacional: o fracasso dos lderes em aproveitar a oportunidade da Cpula para desenvolver um instrumento internacional obrigatrio contra o comrcio ilcito de armas leves. Embora a Cpula tenha apoiado a implementao do programa de ao de 2001 para esta questo, falhou em reconhecer o crescente apoio internacional a um Tratado de Comrcio de Armas para ajudar a refrear o fluxo de armas queles que as usam para cometer abusos contra os direitos humanos e contra o direito humanitrio internacional. C. DESENVOLVIMENTO No seria injusto dizer que a seo sobre o desenvolvimento, as Metas do Milnio e as questes econmicas em geral so uma boa e articulada compilao e codificao do consenso recente e imperfeito negociado nos ltimos anos pela ONU com o FMI, o Banco Mundial, a OMC, a OCDE, as naes avanadas e um enfraquecido e dividido G-77. Ele ganhou forma final na Cpula do Milnio e na Conferncia de Monterrey sobre o Financiamento para o Desenvolvimento. Sua base foi uma espcie de entendimento tcito: por um lado, a ONU deixaria nas mos das instituies de Bretton Woods e da Organizao Mundial do Comrcio o ncleo duro das questes econmicas (comrcio, finanas, macroeconomia e polticas de ajustamento, crises financeiras); por outro, essas instituies concordaram em participar formalmente de uma grande variedade de dilogos, conferncias e iniciativas da ONU, tais como a Conferncia de Monterrey mas sem ceder muito da autonomia ou preeminncia na fixao das doutrinas. Entre os principais arquitetos desse new deal estavam dois antigos chief executives do FMI e do Banco Mundial, Michel Camdessus e Jim Wolfensohn, conhecidos por sua cultura, conscincia social e personalidades humansticas. Junto com seus parceiros da ONU, eles desencadearam uma evoluo que lhes deve ser em boa parte creditada: cancelamento ou reduo das dvidas, a Iniciativa para os Pases Pobres Altamente Endividados (HIPCs), uma atitude mais crtica em relao s falhas da globalizao e das polticas de ajustamento macroeconmico, uma mudana na prioridade a favor da frica e dos pases mais pobres, e uma decisiva opo pelo combate pobreza extrema. O corolrio dessa mudana de prioridades foi o esforo em deter a chamada fadiga dos doadores e reverter o declnio da Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD).

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Embora esta evoluo tivesse fornecido as condies mnimas para um consenso enfraquecido, nunca foi capaz de realmente enfrentar os desequilbrios estruturais e as imperfeies da economia mundial, ou a falta de coerncia entre os sistemas monetrio e financeiro internacionais, de um lado, e o sistema de comrcio internacional, de outro, como repetidamente apontado pela Unctad e por outras vozes independentes na ONU. Aceito relutantemente por muitos pases em desenvolvimento em agudo contraste com o tom oficial de autocongratulao esse consenso foi e visto pelos crticos como o ponto de partida de um processo, nunca como a linha de chegada. Desse ponto de vista, a Cpula Mundial avanou pouco na teoria ou na prtica em relao s decises anteriores. Mesmo em termos do que considerado o ncleo do consenso prioridade frica, aos pases menos desenvolvidos, aos pases extremamente pobres, com nfase na Ajuda Oficial ao Desenvolvimento a nica coisa que faria realmente uma grande diferena uma mudana nos compromissos de financiamento dos Estados Unidos e de outros pases avanados escapou mais uma vez aos negociadores. O professor Jeffrey Sachs que, na qualidade de conselheiro de Kofi Annan, tem sido a fora impulsionadora por trs da macroeconomia das Metas do Milnio, estima que a assistncia estrangeira para todos os propsitos teria que crescer at atingir 0,5% da renda dos pases doadores (menos que a meta da ONU de 0,7%) durante o perodo de 2005 a 2015, aproximadamente US$ 140 bilhes por ano, considerando o PNB atual. Isto equivale exortao dos lderes da Frana e do Reino Unido em favor de dobrar a AOD, a partir do nvel atual de 0,25% do PNB dos doadores. Alguns poucos grandes pases seriam responsveis por 90% do acrscimo. Do total do aumento de US$ 75 bilhes em ajuda externa que seriam necessrios (em dlares de 2003), os EUA teriam que contribuir com 51% (cerca de US$ 38 bilhes); o Japo, com 23% (US$ 18 bilhes); e a Alemanha, Frana, Itlia e Reino Unido com 20% (US$ 15 bilhes). Para atingir a meta, a contribuio americana teria que aumentar dos atuais 0,15% para 0,50%. Sachs (2005, p. 302-303) conclui: Os EUA so os ausentes mais importantes no financiamento das Metas do Milnio, quase metade do que est faltando ao total da ajuda externa. Tendo presentes esses nmeros, fcil entender por que gerou tanto desapontamento a insistncia genuna de John Bolton para eliminar todas as referncias s Metas do Milnio. O apoio intelectual apaixonado de Jeffrey Sachs e a liderana efetiva do Ministro da Economia do Reino Unido, Gordon Brown, so dois dos fatores mais decisivos que ajudaram a obter a reverso recente no declnio da OAD e na fadiga dos doadores em continuar a cancelar as dvidas dos pases mais pobres. Esperamos que isso venha a sinalizar um marco no desenvolvimento. Basta pensar na diferena de atitude em relao a 1992, quando as pessoas falavam do crepsculo da ajuda externa. Em um artigo do Financial Times, de 28 de setembro de 1992, Michael Prowse argumentava que a notcia de que a Sucia est para cortar de modo drstico seu oramento de ajuda externa , de alguma forma, quase to simblica quanto a queda do Muro de Berlim. Aps observar que os fluxos de ajuda haviam estagnado por uma dcada, apesar do crescimento substancial do produto real, ele temia que tudo isso fosse parte de um amplo abandono do consenso do ps-guerra de acordo com o qual os pases ricos tinham o dever de ajudar os pobres. No h dvidas de que devemos nos encorajar com essa reviravolta. Resta ver se ela provar ser irreversvel e capaz de atingir a meta de 0,50%. Naquele mesmo ano de 1992, na Conferncia das

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Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, fui o coordenador do Grupo de Contato sobre Finanas, responsvel pelo captulo 33 da Agenda 21, intitulado Recursos e Mecanismos de Financiamento. Naquela ocasio, tambm havamos comemorado que no pargrafo 15, os pases desenvolvidos tivessem reafirmado seus compromissos em alcanar a meta da ONU de 0,7% do PNB para a OAD, concordado em aumentar seus programas de ajuda para atingir tal meta o mais breve possvel, alguns aceitando que a atingiriam por volta do ano 2000. Certamente houve uma melhora agora que muitos pases desenvolvidos estabeleceram cronogramas para alcanar 0,7% no ano de 2015 e pelo menos 0,5% em 2010, conforme informado no Documento Final da Cpula Mundial. Esperemos que desta vez no haja retrocessos na implementao. D. IMPLEMENTAO E ACOMPANHAMENTO Como seria de esperar numa comemorao de sessenta anos, grande parte do Documento Final se dedicou a reiterar e reafirmar conquistas passadas. Houve progresso significativo na implementao de solues para graves problemas, como alguns dos casos mencionados no artigo de Kofi Annan no Wall Street Journal, por exemplo, a criao de um sistema de aviso prvio sobre desastres naturais e a mobilizao de novos recursos para a luta contra o HIV/AIDS, tuberculose e malria. Na mesma linha, a Anistia Internacional aplaudiu, como uma das principais conquistas da Cpula, o discurso firme nas questes de gnero. Destaca particularmente a expanso das Metas do Milnio para incluir apelos ao fim da impunidade para a violncia contra mulheres e meninas, para garantir o direito das mulheres de possuir e herdar propriedades e para assegurar igual acesso sade reprodutiva. Como lado negativo no captulo de implementao e acompanhamento, a Anistia Internacional classificou como injustificvel que um documento de tamanha importncia histrica pudesse excluir qualquer referncia necessidade de acabar com a impunidade por crimes contra o direito internacional e tambm uma exortao de apoio ao Tribunal Criminal Internacional (TCI). Segundo a Anistia Internacional, isso aconteceu porque um pas se recusou a concordar com qualquer meno ao TCI, apesar do forte compromisso com o fim da impunidade e com o apoio ao Tribunal expresso por numerosos pases durante as negociaes.5 E. SECRETARIADO E REFORMA ADMINISTRATIVA Kofi Annan expressou satisfao no artigo do Wall Street Journal pela aceitao da maioria de suas propostas para a reforma administrativa. Relacionou vrios avanos: superviso e auditoria mais independentes e rigorosas; supresso de atividades obsoletas; incentivos s demisses voluntrias dos funcionrios e uma completa atualizao das regras relacionadas ao uso dos recursos humanos e oramentrios. Reclamou, por outro lado, que os Estados Membros tivessem recusado conferir-lhe uma autoridade executiva forte... [necessria] para realizar a variedade cada vez maior de operaes de que a ONU encarregada. De fato, a Cpula endossou quase todas as medidas importantes propostas pelo Secretrio-Geral mas reafirmou, ao mesmo tempo, o papel de ltima instncia da Assemblia Geral na tomada de decises em relao ao secretariado e sua reforma administrativa. Isso

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5 Nota do tradutor: este pas foi os EUA.

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aparece claramente no pargrafo 162 do Documento Final no qual os Estados Membros reafirmam o papel do Secretrio-Geral como o principal executivo da Organizao, mas o convidam a fazer propostas para considerao da Assemblia Geral sobre as condies e medidas necessrias para que ele possa desempenhar suas responsabilidades gerenciais. O mesmo padro se repete nos pargrafos seguintes: aceitao em princpio das sugestes e propostas vindas do Secretrio-Geral sem renunciar ao poder de deciso final. A crtica segundo a qual os esforos para evitar uma repetio do escndalo do programa petrleo-por-alimento no Iraque sero dificultados pela relutncia em oferecer carta branca ao Secretrio-Geral parece equivocada por diversas razes. Primeiro, o escndalo do Iraque originou-se de causas diversas, e pode se dizer que os interesses polticos de alguns membros permanentes do Conselho de Segurana foram mais importantes do que as falhas administrativas da ONU. uma simplificao reduzir tudo a uma questo de ausncia de autoridade executiva. Alm disso, pode ser argumentado que a reafirmao das prerrogativas da Assemblia Geral era o mnimo que deveria esperar-se como medida saudvel para tentar alcanar um mnimo de equilbrio em um momento no qual um Secretrio-Geral enfraquecido pode se encontrar submetido a uma presso insuportvel das superpotncias. suficiente relembrar a conhecida operao liderada pelo antigo embaixador americano Richard Holbrooke para resgatar Kofi Annan, promovendo uma revoluo palaciana no gabinete do Secretrio-Geral, para se convencer de que essa possibilidade no , infelizmente, uma fantasia. 3 O DISCURSO OFICIAL SOBRE A REFORMA DA ONU Ao desenvolver uma anlise no-exaustiva, mas que espero tenha sido razoavelmente completa das propostas, dos resultados e das reaes, tempo de dar um passo em direo a algumas concluses. A discusso dos elementos mais relevantes do processo de reforma deixa uma impresso geral de diversidade na natureza e importncia dos tpicos sob exame, bem como de diferenas na qualidade dos resultados alcanados. Considerando todos esses aspectos, a imagem do copo meio cheio e meio vazio no est longe da realidade. Esta tambm minha opinio, embora eu tenda a concordar com o Secretrio-Geral que o copo est mais cheio, ainda que minhas razes sejam um pouco diferentes das dele. Por que, ento, houve tantos comentrios generalizados sobre desapontamento e fracasso, como demonstrado na primeira parte deste trabalho? Muito da explicao reside na prpria admisso de Kofi Annan de que ele havia deliberadamente inflacionado as expectativas. Justificou-se com o fato de que, em negociaes diplomticas (e na vida em geral, pode-se adicionar), sempre se consegue menos do que se pede. Por outro lado, um estadista experiente como o Secretrio-Geral deveria saber que os riscos de descrdito pessoal e institucional envolvidos na gerao de expectativas excessivas podem ser muito maiores que os ganhos resultantes destas tticas. necessrio procurar uma explicao mais satisfatria do que realmente aconteceu. Admitindo que a meta estabelecida era muito elevada por razes tticas, o que esperava o Secretrio-Geral conseguir ao utilizar-se deste expediente? Ele deu a impresso, s vezes, de se comprazer com uma retrica exagerada como quando se referiu Cpula como uma nova Conferncia de So Francisco. Isso no foi apenas inapropriado

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como uma imagem realista, mas provavelmente tambm contraproducente. A Conferncia de So Francisco (entre 25 de abril e 16 de junho de 1945) foi um desses episdios extremamente raros na histria em que uma nova ordem internacional teve de ser reconstruda depois de uma completa destruio da ordem prevalecente, em uma guerra generalizada envolvendo todos os principais participantes do sistema internacional. Antes de 1945, isso tinha acontecido apenas duas vezes em dois sculos: em Paris aps a Primeira Guerra Mundial com a criao da Liga das Naes; e em Viena, quando a derrota de Napoleo deixou o caminho livre para uma reinveno do Concerto Europeu, um diretrio das maiores naes que dirigiam o sistema de equilbrio de poder. Nada semelhante nem remotamente ocorreu nas dcadas recentes. O fim da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas e da Guerra Fria, os ataques de 11 de Setembro e a invaso do Iraque no destruram a Carta da ONU, o Conselho de Segurana, as instituies de Bretton Woods ou a Organizao Mundial do Comrcio. Uma das coisas boas que pode ser dita em favor do sistema So Francisco-Bretton Woods do qual a ONU um componente essencial que ele tornou possvel transformaes profundas e de longo alcance na estrutura do poder mundial e no mapa mundi sem uma guerra global, sem aniquilao nuclear e com participao ativa das instituies da ONU, do Banco Mundial e do FMI no processo de assistir Rssia, aos antigos pases socialistas e a uma China em modernizao a ajustarem-se s novas realidades. Tal desempenho se compara muito favoravelmente com o destino de sistemas passados que no foram capazes de acomodar as foras determinadas a mudar o status quo e foram, em conseqncia, destrudos pelos conflitos desencadeados por essas foras. Claramente, no esse o caso do presente sistema. Na ausncia completa das condies prevalecentes em 1945 uma guerra global, total destruio da ordem poltica e econmica que existia antes da guerra falar sobre uma nova Conferncia de So Francisco, sobre a recriao ou reinveno de uma Organizao que ainda est viva e funcionando relativamente bem, apenas contribuiria para aumentar o perigo de expectativas exageradas, sempre presente em reunies que chamam ateno, como a recente Cpula Mundial. CONCLUSES Uma descrio muito mais realista da que era esperado da Cpula e que em larga medida foi alcanado est contida no pargrafo 2 do relatrio do Secretrio-Geral: promover as reformas de mais longo alcance da histria da ONU de modo a equip-la e dar-lhe os recursos para ajudar a avanar na agenda do sculo XXI, inspirada pela interconexo das ameaas, como disse o relatrio ou pela natureza indivisvel da solidariedade, como eu preferiria dizer de forma mais positiva. Os dois conceitos basicamente coincidem. Seu significado simples: se os poderosos, vamos dizer os Estados Unidos, querem obter solidariedade e apoio de outros pases contra perigos que os ameaam terrorismo internacional, proliferao de armas de destruio em massa os americanos devem mostrar a mesma solidariedade s demais naes contra o que quer que as ameace o genocdio em Ruanda, o perigo crescente da extino fsica ocasionada pelo HIV/AIDS na frica, ou a elevao permanente do nvel do mar e inundao de reas costeiras ou ilhas, devido ao aquecimento global. A indivisibilidade da solidariedade torna necessria uma agenda diversificada, uma agenda que no poderia ser reduzida aos problemas que afetam os ricos e poderosos.

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Essa tem sido uma dificuldade desde o comeo. Na verdade, algum deve admitir, pelo bem da honestidade, que, no comeo, o que motivou todo esse exerccio foi o impacto da invaso do Iraque violando a Carta da ONU. No incio da seo Uma viso da segurana coletiva, do relatrio do Secretrio-Geral, encontra-se no pargrafo 76 a seguinte recapitulao do processo: Em novembro de 2003, alarmado pela falta de um acordo entre os Estados-Membros sobre o papel apropriado das Naes Unidas na garantia da segurana coletiva ou mesmo sobre a natureza das ameaas mais prementes que enfrentamos organizei o Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas. Do que transpirou das discusses internas do Painel de Alto Nvel, sabe-se que duas tendncias diferentes predominaram entre os membros em relao natureza das ameaas mais prementes que enfrentamos. A primeira, basicamente coincidente com a percepo dos pases ocidentais, favoreceu um enfoque mais estreito: o conceito de novas ameaas globais, isto , o genocdio, o terrorismo internacional e a proliferao de armas de destruio em massa. A segunda tendeu mais ampliao da lista de ameaas a fim de englobar muito da problemtica total que nos cerca: pobreza extrema, frica, maior desigualdade, HIV/AIDS e outras doenas, drogas e crime organizado, desastres ambientais etc. A soluo bvia era atingir um acordo que incorporasse partes das duas vises. o que o Secretrio-Geral afirma (pargrafo 77 do seu relatrio): Concordo por completo com a viso geral que o relatrio [desta vez, o relatrio do Painel de Alto Nvel Um mundo mais seguro: nossa responsabilidade compartilhada, A/59/565] articula e os argumentos que ele apresenta em favor de um conceito mais amplo de segurana coletiva: um que enfrente as novas e velhas ameaas e que atenda s preocupaes de segurana de todos os Estados. E agrega: Creio que esse conceito pode superar a brecha que separa as vises divergentes de segurana e fornecer-nos a orientao de que necessitamos para enfrentar os dilemas atuais. Essa dualidade de enfoques foi uma espcie de pecado original de todo o processo e tem muita relao com o resultado final. A fuso das vises nunca foi suficiente para preencher a lacuna. Todas as ameaas cobertas pelas duas abordagens so certamente reais mas elas pertencem a diferentes ordens das coisas. Algumas, como a pobreza ou a doena, so estruturais e de longa durao. Outras, como o terrorismo ou a proliferao de armas nucleares, representam um perigo iminente que pode se materializar a qualquer momento. A diferena de natureza implica em uma grande diversidade de tipos de possveis solues e essas solues devem ser freqentemente discutidas e decididas em organizaes e foros independentes da ONU: a Organizao Mundial do Comrcio, para as negociaes comerciais; o FMI e o Banco Mundial, para o cancelamento das dvidas e assim por diante. Alm disso, difcil encontrar, na prtica, o equivalente moral da guerra em termos da capacidade para a mobilizao de recursos e senso de urgncia. O resultado lquido foi que, exceto nos contextos declaratrios, os pargrafos sobre ajuda, comrcio e financiamento no passaram de expresses vagas de boas intenes, enquanto os relativos ao uso da fora contra ameaas latentes ou no-proliferao nuclear e de msseis tinham carter obrigatrio. Apesar dos corajosos esforos do Secretrio-Geral, foi impossvel alterar muito a situao que ele descreveu no pargrafo 74, da seo Livre do Medo, com grande preciso: Enquanto, na

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esfera do desenvolvimento, sofremos de uma fraca implementao, do lado da segurana (...) temos falta at de um consenso bsico e a implementao, onde ocorre, com freqncia contestada. A maioria das expresses de desapontamento com a insuficincia da Cpula,

particularmente na imprensa dos EUA e do Reino Unido, originaram-se na frustrada agenda sobre desarmamento, no-proliferao e falta de autorizao para o uso da fora. Mas o desapontamento se encontra tambm nos olhos do observador. Para aqueles que, nas palavras de Kofi Annan (pargrafo 8 do relatrio), sentem que o imenso desequilbrio de poder no mundo uma fonte de instabilidade, o desequilbrio e a instabilidade teriam se agravado caso a Cpula tivesse concordado com a controversa interpretao de que o Conselho de Segurana possui o direito de empregar a fora militar preventivamente. Se examinarmos de perto as trs novas ameaas globais o genocdio, o terrorismo internacional e a proliferao de armas pode-se perceber que todas tm a ver com segurana no sentido estrito. particularmente em relao a episdios ligados, de uma forma ou de outra, com uma dessas ameaas, que a ONU e o Conselho de Segurana so freqentemente acusados de fracasso, com nfase nos casos de Ruanda e da Bsnia, em termos de genocdio e crimes de guerra, e do Kosovo e do Iraque, no que se refere falta de autorizao do Conselho para o uso da fora. As percepes de fracasso, inadequao ou irrelevncia da ONU e as exortaes no sentido de que ela deva sofrer reforma radical geralmente tm origem naqueles poucos, mas dilaceradores fracassos. Por que o sistema fracassou em testes to graves? Foi devido s falhas, omisses e problemas nos dispositivos da Carta? Se a resposta sim, a soluo ento seria aperfeioar a Carta por meio de emendas quando apropriado ou interpretao, quando possvel. Mas ser que isso mesmo verdade ou devemos procurar pelas causas em outro lugar, em fatores polticos relacionados dificuldade de usar os instrumentos e mecanismos existentes na Carta por causa das diferenas de opinio ligadas ao diagnstico correto e ao tratamento para o problema enfrentado? Parece ser esse o caso em todos os episdios. Em Ruanda, por exemplo, uma requisio modesta de tropas, submetida pelo comando militar local da ONU, foi ignorada pelo Conselho por causa da oposio ativa de algumas grandes potncias, no devido suposta falta de base legal para justificar o pedido. No tocante ao Iraque, bvio que houve diferenas tanto em relao ao diagnstico se existiam ou no armas de destruio em massa, violando resolues anteriores quanto ao remdio se seria melhor continuar com as inspees da ONU ou declarar o pas em violao das resolues do Conselho e invadi-lo. Esta anlise baseada como no poderia deixar de ser nos termos em que o problema iraquiano foi sempre discutido pelo Conselho de Segurana: a violao por Bagd de resolues anteriores, a nica base legal admissvel luz do direito internacional. Se no houve boa f e as reais razes para a invaso no tiveram nada a ver com os argumentos legais, torna-se ento mais fcil demonstrar que o enfoque favorecido pelo Painel de Alto Nvel uma resoluo do Conselho de Segurana interpretando o Artigo 51 da Carta de maneira ampla no teria resolvido o problema. Com efeito, se as principais causas dos repetidos fracassos do Conselho so polticas diferenas em chegar a julgamentos factuais sobre desafios concretos, principalmente em razo de interesses contrastantes de natureza poltica ou econmica , uma interpretao ampla do Artigo 51,

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contribuindo virtualmente para legitimar os ataques preventivos, teria apenas piorado as coisas. A invaso do Iraque foi justificada por seus defensores como a primeira aplicao da estratgia do ataque preventivo diante da confirmao incontroversa da existncia de uma ameaa latente. Como o primeiro teste da doutrina provou ser um erro de conseqncias trgicas, estava certo o observador ingls que intitulou um artigo: Por que o Iraque foi a guerra preventiva para acabar com todas as guerras preventivas?. Estendi-me to longe na discusso dos desacordos sobre as condies para o uso da fora porque aqui atingimos o corao do problema. De todas as questes discutidas antes e durante a Cpula, nenhuma outra teve o mesmo potencial para solapar a Carta da ONU e o conceito de segurana coletiva. Da mesma forma que concordo plenamente com o Secretrio-Geral ter sido uma desgraa o fracasso para reforar os regimes de desarmamento e de no-proliferao, creio que a deciso prudente e sbia sobre o uso da fora honra a Cpula. Em sua equilibrada avaliao, Philip Stephens cita um diplomata que destacou que o resultado no foi to bom quanto deveria ter sido, mas melhor do que poderia ter sido. No estou de acordo com a primeira parte, porque, francamente, nunca achei que tivssemos atualmente condies polticas favorveis para mais. Nem podemos contar com a sabedoria e a viso de Franklin e Eleanor Roosevelt, bem como daquela imponente gerao de estadistas e diplomatas americanos que no estiveram apenas presentes na criao,6 mas que desempenharam papel decisivo na criao da prpria ONU. Apesar disso, apio totalmente o final da anlise: o resultado foi melhor do que poderia ter sido. Muita coisa poderia ter dado errado, no apenas em relao ao uso da fora, mas em outros assuntos. Desta maneira, conseguimos preservar a integridade da Carta da ONU e da segurana coletiva. Ao mesmo tempo, realizamos progresso real no tratamento das questes centrais de construo da paz e promoo dos direitos humanos. Kofi Annan merece muito do crdito por ter alcanado, sob as mais difceis circunstncias polticas e pessoais, a reforma mais abrangente que as Naes Unidas j tiveram, juntamente com o melhor aggiornamento possvel no mundo extremamente desequilibrado e imperfeito dos nossos dias.
REFERNCIA BIBLIOGRFICA SACHS, Jeffrey. The end of poverty. New York: Penguin Books, 2005. p. 302-303. Traduo brasileira O fim da pobreza. So Paulo: Cia. das Letras, 2005.

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6 Nota do tradutor: Dean Acheson, Present at the creation: my years in the State Department. Copyrighted Material.

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AS CONDICIONALIDADES DO FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL Fbio Marvulle Bueno 1

(FMI) em seus planos de ajuste. O trabalho est organizado da seguinte maneira: aps uma rpida descrio dos tipos de condicionalidades, analisam-se as repercusses das transformaes no papel do FMI sobre as condicionalidades. Apresenta-se ento um painel das controvrsias envolvendo trs aspectos das condicionalidades eficcia, moral-hazard e ownership , seguido do debate sobre as sugestes de mudanas neste instrumento. Por fim, esboam-se algumas das novas caractersticas de atuao do FMI. 1 DEFINIO E INSTRUMENTOS Condicionalidade definida como a vinculao2 explcita do desembolso de recursos do Fundo implementao de polticas econmicas acordadas nos planos de ajuste (Guitin, 1992, p. 27; IMF, 2001a, p. 3). O direcionamento poltico e econmico implcito na vinculao pode se apresentar de cinco formas: Aes Prvias, Critrios de Desempenho, Metas Indicativas, Parmetros Estruturais e Revises de Programas (IMF, 2002c, p.12). As aes prvias so medidas adotadas antes da apreciao do pedido de ajuda pelo Fundo, sinalizando disposio de implementar o programa ao colocar custos para a reverso das aes iniciadas. Apesar de uma ferramenta de seletividade que supostamente aumenta a probabilidade do programa ser implementado, no garante o compromisso efetivo da implementao depois que o pas acessa os recursos (IMF, 2002a, p. 28). Alm do que h a inerente dificuldade de julgar a pertinncia das medidas prvias sem o desenho completo do acordo e da evoluo do programa (IMF, 2002a, p. 32). A reviso de programa o momento de avaliao do acordo (IMF, 2002a, p.34), quando se examina uma grande quantidade de informaes para determinar a necessidade de correo das polticas. IMF (2001a, p. 16; 2002a, p. 35) e Polack (1991, p. 56) levantam duas preocupaes quanto a este instrumento: a necessidade da definio de seu escopo para evitar esconder problemas de

objetivo deste artigo apresentar um quadro do debate atual sobre o papel das condicionalidades, importante instrumento usado pelo Fundo Monetrio internacional

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1 Mestre pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Especialista em polticas pblicas e gesto governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. E-mail: fmbuenobr@yahoo.com.br. 2 A vinculao entre financiamento e execuo de aes justificar-se-ia, segundo Buira (2003), IMF (2002a) e Bird e Willet (2004), por proporcionar garantia a trs conjuntos de interesses distintos. Ao grupo dos pases membros do Fundo, assegurariam a salvaguarda dos recursos da instituio, pois se supe que as polticas acordadas solucionariam problemas no setor externo dos tomadores, permitindo-os saldar os emprstimos. Aos pases sob planos de ajuste, reduziriam incertezas por assegurar a continuidade do recebimento de recursos caso cumpram as condies estabelecidas nos acordos (IMF, 2002c, p. 4; Bird; Willet, 2004, p. 6). Por fim, ao supostamente solucionar problemas de balano de pagamento, afetaria positivamente a confiana do mercado financeiro internacional em relao aos pases sob plano de ajuste (Buira, 2003, p. 23).

Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica

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implementao e a freqncia de sua ocorrncia, pois revises muito prximas podem ser inutilizadas pela alta volatilidade de algumas variveis macroeconmicas sob monitoramento. Os critrios de desempenho so metas quantitativas ou qualitativas a serem alcanadas em uma data especificada (IMF, 2001a, p. 14). Referncia para decidir sobre a efetiva execuo do programa, traz em si o benefcio da dvida, pois sua inobservncia no suspende de imediato o acordo, mas inicia um processo de avaliao (IMF, 2001a, p. 15) e de alongamento do prazo waiver para a consecuo das metas. A limitao deste instrumento decorre: a) de sua cumulatividade, pois uma falha de apurao em uma data prejudica as subseqentes (IMF, 2001a, p. 25); b) de medidas indevidas apoiadas na apurao de critrios em meio volatilidade das variveis econmicas. Os parmetros estruturais so condies necessrias, mas no suficientes, para se completar uma reviso. Objetivam o aumento da eficincia na alocao de recursos, por meio da diminuio das distores geradas pelos governos no lado da oferta e da implementao de caractersticas institucionais de uma economia de mercado moderna (Goldstein, 2000, p. 5). A principal deficincia desse instrumento seu difcil monitoramento, pois sua execuo lenta (Mussa; Savastano, 1999, p. 22) e seus resultados demoram a se mostrar. As metas indicativas so o anlogo quantitativo dos parmetros estruturais, indicando o progresso em direo a um objetivo, muitas vezes especificado nos critrios de desempenho (IMF, 2002a, p. 18). 2 EVOLUO DO FMI E DAS CONDICIONALIDADES Originalmente, o FMI atuaria como uma associao cooperada de crdito (Aglietta; Moatti, 2000) com o objetivo de resolver os problemas de balano de pagamento sem recorrer a medidas destrutivas da ordem nacional e internacional (IMF, 2002d, p. 2), fortalecendo a integrao da economia mundial em torno da centralidade do dlar e do projeto americano da Guerra Fria. Federico (2001b) defende que, as condicionalidades substituram os colaterais de operaes de emprstimo com o objetivo de disciplinar o comportamento dos pases devedores. Em maro de 1948, sob presso dos EUA, o Fundo passou a anexar condies a seus emprstimos, buscando um mecanismo de racionamento de crdito (Bird; Willet, 2004, p. 5), at que em 1956 formalizado o acesso por etapa (phasing) aos recursos do Fundo (Polack, 1991, p. 8). A partir do final da dcada de 1960, as mudanas na economia internacional trouxeram um novo ambiente que influenciou a assuno de novas funes pelo FMI como agncia de desenvolvimento e gerenciador de crises, as quais permitiram expandir o escopo de polticas monitoradas (Bordo; James, 2000, p. 19) e levaram a uma maior interferncia nas polticas econmicas dos pases sob planos de ajuste. Um fator importante no desenvolvimento das condicionalidades foi a alterao do perfil da clientela do Fundo (Polack, 1991, p. 2), de pases centrais, at a dcada de 1970, para os perifricos, a partir de 1980 (Dreher, 2002, p. 21). Tal mudana decorre da juno de dois processos. O primeiro o desenvolvimento dos mercados internacionais de capitais, uma fonte de recursos que leva os pases

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centrais a deixar de recorrer ao Fundo. O segundo decorre do retrocesso econmico dos pases africanos aliados transio para a economia de mercado dos pases que compunham o antigo bloco sovitico, colocando o FMI como grande fonte de recursos externos para estes dois conjuntos de pases. Tal mudana de clientela abriu espao para o Fundo desempenhar o papel de agncia de financiamento para o desenvolvimento econmico, com a criao do External Fund Facility (EFF), modalidade de emprstimo que incorpora elementos de mdio prazo, alm de prestar maior ateno aos ajustes estruturais no lado da oferta, repercutindo no aumento numrico e de escopo das condicionalidades (Polack, 1991, p. 2; Aglietta, 2000, p. 12). Na dcada de 1980, o Fundo passa a lidar com os pases envolvidos na crise da dvida externa, diretamente condicionado pelos interesses dos grandes bancos e do governo americano. Neste contexto, as condicionalidades foram fortemente influenciadas pela avaliao de que a soluo para o endividamento externo dependia do aumento futuro do produto em divisas, para saldar a renegociao das dvidas, levando imposio de compromisso aos devedores com reformas estruturais e produtivas. Em 1986, a criao das modalidades de emprstimo Structural Adjustment Facility SAF e Enhanced Structural Adjustment Facility ESAF, introduzem os parmetros estruturais (Dreher, 2002, p. 15), largamente usados nos pases em desenvolvimento a partir da dcada seguinte. As crises na sia, Rssia e Amrica Latina da dcada de 1990, originadas em mercados de capitais com predominncia de agentes privados, evidenciaram a atuao inadequada do FMI, pois seu aparato no lidava adequadamente com este novo tipo de crise3 (Aglietta, 2000, p. 13). A natureza voltil dos fluxos de capitais leva o Fundo a valorizar os critrios de vulnerabilidade financeira (Aglietta; Moatti, 2000) e redirecionar polticas macroeconmicas e estruturais para restaurar a confiana privada, por meio de polticas monetrias de juros suficientemente altos para compensar investidores pela sua percepo de risco, aliadas a polticas fiscais contracionistas (Lopreato, 2004) e, principalmente, interferncia na definio da ordem jurdica e institucional dos pases sob planos de ajuste, por meio de condicionalidades estruturais. Essas internalizam os parmetros dos acordos de forma duradoura no tempo, mediante alteraes em leis e instituies, objetivando eliminar a discricionariedade da poltica econmica e gerar tanto um grau pretensamente maior de certeza para as expectativas dos investidores internacionais, como um reforo da centralidade do dlar e da hegemonia poltica americana. A anlise das transformaes histricas no papel do FMI aponta claramente que o surgimento e a aplicao das condicionalidades so determinados pelas mudanas na economia internacional. Se, na dcada de 1980, as condicionalidades estruturais conseguiram voltar s economias perifricas para a gerao de divisas em vista da crise da dvida externa, na dcada de 1990, responderam aos anseios dos fluxos de capitais privados liberalizao comercial, preos, cambial, tributria, privatizao, sistema financeiro, mercado de trabalho e benefcios sociais (Mussa; Savastano,

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3 Diferentemente dos problemas anteriores ligados deteriorao gradual do setor externo, estes se originaram da percepo do mercado de problemas estruturais e de estoque e manifestaram-se em crises de conta capital. Neste tipo de crise, a transferncia dos problemas de fluxo para os de estoque cria um ambiente em que racional a fuga de capitais em resposta a mudanas de informao sobre os fundamentos econmicos (Gohs, 2002, p. 1-3).

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1999, p. 22) mostrando-se um importante instrumento para o reforo da subordinao e dependncia dos pases perifricos. 3 CONTROVRSIAS EM TORNO DAS CONDICIONALIDADES EFICCIA, MORAL HAZARD E OWNERSHIP A literatura aponta que a contribuio das condicionalidades para a eficcia dos programas de ajuste se d de duas maneiras. A primeira a melhoria das prticas estatsticas dos pases, por meio da adeso a padres internacionais, gerando informaes confiveis para o monitoramento, desenho e escolha das polticas econmicas (IMF, 2002c, p. 6), assim como para a avaliao da comunidade financeira internacional na deciso de composio de sua carteira de ativos. A segunda seria supostamente contornar o problema da existncia de doadores altrusticos no comprometidos com punio dos donatrios em casos de aes no implementadas, incentivando os prprios donatrios a piorarem sua situao corrente na expectativa de serem ajudados futuramente pelos doadores o chamado dilema do Samaritano (Mourmouras; Rangazas, 2004, p. 3; Federico, 2001a, p. 3). Um primeiro conjunto de crticas contribuio das condicionalidades para a eficcia dos programas vem de autores como Klein (2001). Ele argumenta que a imposio de condicionalidades em meio a uma crise externa pode, na verdade, diminuir a credibilidade do governo frente ao mercado privado, com o Fundo propondo programas irrealistas (IMF, 2002b, p. 2) e as autoridades dos pases aceitando-as, mesmo sabendo de sua impossibilidade de implementao (IMF, 2002a, p. 18; Gilbert; Vines, 2001, p. 2), apenas para acessar os recursos financeiros. Cordella e DellAriccia (2002 e 2003) seguem na mesma direo, argumentando que, como o FMI no pode observar perfeitamente as aes dos pases sob plano de ajuste, as condicionalidades tenderiam a vincular os recursos aos itens de mais fcil controle no oramento pblico, gerando um crowding-out em aes supostamente necessrias para o sucesso do programa. Outro conjunto de crticas vem de estudos estatsticos de autores como Galbis (2001), Dreher; Vaubel (2003) e Dreher (2004a), mostrando no haver provas empricas de que as condicionalidades tenham reduzido ou reforado os resultados macroeconmicos dos programas de ajuste. Outros autores abordam a questo analisando a taxa de insucesso dos programas do Fundo, relacionando-a eficcia ou no das condicionalidades, como Buira (2003, p. 11) e Ivanova et al. (2003, p. 3), chegando s mesmas concluses dos estudos estatsticos das variveis macroeconmicas. Outra vertente de crticas enfatiza a relao entre eficcia e o nmero de condicionalidades. Para Erbas (2002, p. 3), os programas do FMI so desenhados e implementados em ambientes nos quais as probabilidades associadas aos resultados no so conhecidas com preciso. Assim, um conjunto de programas com poucas condicionalidades pode ser mais bem avaliado do que um programa com muitas. J Bird (2001, p. 7) argumenta que mais condicionalidades aumentam tanto a probabilidade do pas no as cumprir como o escopo para discordncia entre o Fundo e o pas. Para Buira (2003), uma grande quantidade de condicionalidades leva a perda de transparncia, aumento da incerteza de cumprimento dos acordos e diminuio do incentivo de comprometimento e assuno do programa pelas autoridades locais, sugerindo um trade-off entre o sucesso do programa e o nmero de critrios de desempenho.

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J o debate envolvendo a questo do moral-hazard assume que, como toda operao de emprstimo, as do FMI4 incorrem em assimetria de informao, situao que transfere o risco de default do pas para o FMI sob a forma de no pagamento do emprstimo (Gilbert; Vines, 2001; Bird; Willet, 2004; Clark; Huang, 2001). A ocorrncia de moral-hazard envolvendo recursos do FMI pode assumir quatro formas: os incentivos para a implementao do programa podem ser reduzidos quando de posse dos recursos; o emprstimo pode ser interpretado como uma renda subsidiada contra choques adversos, induzindo os receptores a serem lentos na preveno dos perigos (Dreher, 2004a, p. 9); o crescimento econmico pode ser diminudo voluntariamente para aumentar a probabilidade de aprovao do programa (Dreher, 2004a, p. 18; Ramcharam, 2003, p. 10); e os agentes privados podem ser induzidos a tomarem riscos excessivos diante da garantia de retirarem maus investimentos com recursos do FMI (Lastra, 2001, p. 18). No sendo possvel obter informaes sobre o comprometimento ou habilidade dos governos em implementar as reformas, a aceitao ex-ante de polticas na forma de condicionamento seria um sinal, segundo a literatura, de compromisso com as reformas acordadas (Drazen, 2002, p. 42-43). Constituiriam uma dupla proteo: ao credor, por limitar certas aes do pas devedor que possam reduzir sua probabilidade de pagamento (Khan; Sharma, 2001, p. 6), e sociedade dos pases sob plano de ajuste por ser uma suposta proteo contra governos que se beneficiem do protelamento na resoluo dos problemas que levaram o pas ajuda do FMI (Cordella; DellAriccia, 2002, p. 77). A idia de combate ao moral-hazard pelas condicionalidades criticada em duas vertentes. A primeira aborda o desenho das medidas (Dreher; Vaubel, 2003, p. 19-20), pois enquanto as condicionalidades no forem desenhadas de forma a serem poucas, simples e transparentes, com o Fundo informando claramente o que acontecer com os recursos caso no sejam cumpridas, dificilmente combatero o moral-hazard. A segunda vertente defende a idia de que a garantia de recursos do FMI induziria os agentes privados a um comportamento oportunista. Entretanto, Dreher (2004b) argumenta que o volume de recursos do FMI no induziria ao moral-hazard, pois possveis perdas dos credores seriam sempre maiores que os recursos do Fundo (Dreher, 2004b, p. 3). Ownership seria a adoo, por um pas, das polticas impostas pelo FMI com se suas fossem (Carvalho, 2001, p. 67), ou ainda, o grau em que um pas implementa reformas independentemente de qualquer incentivo provido pelo Fundo (Boughton, 2003, p. 8; Drazen, 2002, p. 37). Este conceito apiase no pressuposto de que os pases so mais comprometidos com aquilo que percebido como sendo prprio (Bird; Willet, 2004, p. 12). O aumento da nfase do Fundo no ownership gera um intenso debate, chegando a argumentaes de autores como Calvo-Gonzales (2001, p.13-14) e Bird e Willet (2004, p. 17), para os

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4 Para Khan e Sharma (2001, p. 8-9), os emprstimos do FMI envolvem dimenses diversas das encontradas no setor privado: desequilbrio macroeconmico, adeso negociada do pas, presena de moral-hazard team, no qual o payoff de um agente depende do esforo e interao das foras internas enquanto a negociao feita apenas com as autoridades. Desse modo, pases no possuem colaterais como os emprestadores privados, pois o default no leva troca de propriedade do colateral como no mercado privado.

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quais a noo de ownership no um conceito operacional, porque sua verificao depende da implantao do programa (Bird; Willet, 2004, p. 15; Boughton, 2003, p. 3), ou ainda porque a assuno de responsabilidades pelo conjunto do pas igualada de um pequeno subgrupo da sociedade (o governo), fato problemtico em sociedades com mltiplos atores de interesses conflitantes (Mayer; Mourmouras, 2002, p. 23). Um importante aspecto envolvendo a noo de ownership diz respeito questo da soberania nacional. Autores como Buira (2003, p. 5), Bird e Willet (2004, p. 5) e Dreher (2002, p. 19) argumentam que por meio das condicionalidades que os pases com maior peso no Fundo impem seus interesses ao direcionar o desenho das polticas econmicas, o que abala a soberania nacional. Conseqentemente, a atitude de ownership internalizaria interesses divergentes e contraditrios aos do pas sob plano de ajuste, lesando sua soberania e capacidade de autodeterminao. Para IMF (2001a, p. 41; 2002c, p. p. 5), Leckow (2002, p. 7) e Boughton (2003, p. 8), se as condicionalidades forem desenhadas e acordadas em um processo mtuo e colaborativo, o ownership ser reforado, fazendo com que o pas encare o programa como seu e no como uma imposio externa que ameaa a soberania nacional. A premissa de que a elaborao e a aplicao das condicionalidades trariam um alinhamento de interesses entre o Fundo e o pas sob plano de ajuste sofre vrias contestaes. Bird e Willet (2004) ressaltam a existncia da possibilidade tanto de discordncia em relao ao tempo e caminhos para alcanar os objetivos do plano de ajuste, como de no existir alinhamento aos objetivos do acordo. Outra linha de questionamento ao alinhamento de interesses provm de autores como Dreher (2004a, p. 20), Boughton (2003, p. 4) e Drazen (2002), os quais argumentam que se o acordo resulta de processo de barganha entre o governo e o Fundo, as condicionalidades no seriam necessrias, pois as mesmas polticas seriam implementadas sem o condicionamento do FMI. Alm disso, nos casos de crise, a participao do conjunto da sociedade proibitiva devido necessidade de rapidez nas decises (Boughton, 2003, p. 10). Outra importante dimenso do debate que abarca a relao entre soberania e ownership decorre diretamente da expanso numrica das condicionalidades estruturais nos programas de ajuste (IMF, 2001a, p. 3; Khan; Sharma, 2001, p. 3). Se interpretadas como mecanismo para induzir reformas que as autoridades no fariam, ameaando a soberania nacional diante da imposio de interesses externos, as condicionalidades diminuiriam o ownership (IMF, 2001a, p. 18; Drazen, 2002, p. 39). Primeiro, porque forjariam a viso de que o descumprimento de algumas, principalmente se no centrais para o programa, no iro interromper o acordo e o recebimento de novos recursos (IMF, 2001a, p. 19; Boughton, 2003, p. 11; IMF, 2002a, p. 22). Segundo, porque a falha na implementao de algumas condicionalidades pioraria a confiana no conjunto do programa e causaria reao negativa do mercado financeiro, dificultando o programa como um todo (Khan; Sharma, 2001, p. 21). Terceiro, porque existe uma ambigidade (Goldstein, 2000, p. 8) na determinao da massa crtica de condicionalidades no cumpridas, levando a problemas para julgar como um fato positivo ou negativo um hipottico caso de no cumprimento de dez condicionalidades em um conjunto de cinqenta.

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4 MUDANAS NAS CONDICIONALIDADES O diagnstico de falhas na implementao dos programas suscitou vrias propostas de modernizao (streamlining) para aumentar a efetividade das condicionalidades (IMF, 2001b, p. 6; Drazen, 2002, p. 37). Uma das sugestes de mudanas para as condicionalidades a incorporao da pr-seleo dos pases, com a liberao de emprstimos apenas queles que apresentassem um bom histrico em algum tipo de critrio (Federico, 2001a, p. 33; Bird, 2001, p. 8). A defesa da pr-seleo deriva de dois argumentos: o do combate certeza das autoridades locais de entrarem em renegociao ao no cumprirem um acordo (Khan; Sharma, 2001, p. 8-9), e o da criao de incentivo aos pases a competirem entre si na apresentao de melhores histricos, contornando a presena de assimetria de informao por induzir auto-seleo (Federico, 2001a, p. 33). Um primeiro problema relevante na pr-seleo por critrios de bom desempenho, como democracia e ownership, seria a excluso dos pases com risco de conflito armado civil (Boyce, 2003, p. 16), os quais apresentariam grande necessidade de ajuda. Outro, levantado por Khan e Sharma (2001, p. 16) seria que, juridicamente, a estrutura cooperativa do FMI faz com que pases membros, mesmo com baixa propenso a implementar programas, no possam ser excludos dos recursos. Alm do que, a excluso poderia lev-los a sair do Fundo, conseqentemente deixando de contribuir e se envolver com o FMI, quando a viabilidade desta instituio depende da incluso e participao dos pases (Gilbert; Vines, 2001, p. 5). Uma proposta de alterao radical para as condicionalidades, principalmente as estruturais, seu abandono, pois: i) no seriam necessrias diante de um rpido progresso alcanado pelo programa; ii) seus efeitos podem ser alcanados por condicionalidades em outras reas; iii) benefcios futuros so lentos para se materializar e metas intermedirias so difceis de estabelecer. Nesse sentido, as condicionalidades seriam de difcil manejo e muito conflitivas. Para Bird (2001, p. 11) e IMF (2002b, p. 7) o abandono problemtico diante do moral-hazard decorrente do pouco incentivo aos pases adotarem polticas impopulares para estabilizao. Outra mudana sugerida para as condicionalidades seria passarem a ser coordenadas e monitoradas com o envolvimento de outras instituies, principalmente o Banco Mundial5 (IMF, 2002c, p. 7; Goldstein, 2000, p. 23; Gilbert; Vines, 2001, p. 3), permitindo que o Fundo se detenha aos aspectos macroeconmicos (IMF, 2002a, p. 40). Um empecilho para este tipo de alterao que a adoo de condicionalidades de outras instituies, em especial do Banco Mundial, pode gerar a paralisao de programas por condicionalidades fora dos objetivos macroeconmicos do FMI (IMF, 2002a, p. 41). Alm disso, a definio das condicionalidades uma deciso unilateral do Conselho Executivo do Fundo, e este no pode delegar a outro o poder de definir as condicionalidades para o uso dos seus recursos. Ou seja, condicionalidades cruzadas so legalmente proibidas (Leckow, 2002, p. 5).

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5 At a dcada de 1970, o FMI e Banco Mundial eram competidores nos programas. Na dcada de 1980, a demarcao entre estas instituies perdeu nitidez, com presena de membros do staff de uma instituio nas misses da outra, com o FMI adotando as condicionalidades do Banco Mundial implicitamente (Dreher, 2002, p. 24).

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As propostas de diminuio no nmero de condicionalidades visam melhorar o foco e diminuir a ingerncia associada ao detalhamento das condicionalidades (IMF, 2001b, p. 6). Para Boughton (2003, p. 11), IMF (2001a) e Bird e Willet (2004, p. 2) o Fundo deveria limitar-se s reas que tm mandato e vantagens comparativas envolvendo objetivos macroeconmicos (IMF, 2002b, p. 11). IMF (2005a, p. 15) questiona os esforos de diminuio numrica alegando que este enfoque daria o mesmo peso a condicionalidades de diferentes importncias, desconsiderando a tenso entre os princpios de parcimnia (restrio ao estritamente necessrio) e criticidade (abordagem dos pontos centrais) quando ocorrem problemas complexos que precisam de uma aproximao em mltiplas frentes, ou ainda entre os princpios da parcimnia e transparncia, substituindo-se clusulas vagas e genricas por um conjunto de outras que tragam uma melhor especificao das condies acordadas. Uma importante discusso sobre possveis mudanas nas condicionalidades deriva da adoo de indicadores de aes (instruments-based) e de desempenho (outomes-based) (IMF, 2002a, p. 5). Os ltimos dariam mais liberdade na escolha do ajuste diante da mudana de cenrios, pois o desenho dos programas ficaria sob responsabilidade das autoridades, acordando apenas os resultados de certas variveis com o Fundo (Khan; Sharma, 2001, p. 25; IMF, 2002a, p. 8). A literatura levanta alguns problemas na adoo desse tipo de indicador: como os dados estatsticos so constantemente revisados, o monitoramento e os desembolsos com foco em resultados ficam problematizados, alm de trazer o perigo de tornar o FMI um emprestador pr-ciclico, quando choques exgenos impeditivos do alcance de certos resultados desejados no permitirem o acesso aos recursos quando mais necessrios (IMF, 2002a, p. 10). Passando aos indicadores de ao, a parcela (tranche) flexvel ocorreria quando alguma ao estrutural implementada (IMF, 2002a, p. 13), no sendo recomendvel para variveis macroeconmicas ou reformas estruturais requeridas para estabilizao de curto prazo, mas sim para objetivos de mdio prazo (sustentabilidade externa e crescimento). Esse indicador traz o empecilho de ligar os emprstimos ao cumprimento de reformas estruturais sem data prefixada para implantao (Khan; Sharma, 2001, p. 23), levando autores como IMF (2005a, p. 39) a argumentar que a tranche flexvel pode trazer tanto o problema de subfinanciamento (implementar as reformas sem recursos quando justamente mais se precisaria deles) como o de sobrefinanciamento (acessar a ajuda depois de implementada a poltica, quando supostamente a ajuda no mais seria necessria). Goldstein (2000, p. 74), IMF (2001a, p. 38) e Lastra (2001) sugerem que uma alternativa adoo das condicionalidades seria a adeso dos pases a padres internacionais em certas reas, semelhantes ao Acordo da Basilia, de forma a garantir boas prticas. IMF (2001a, p. 38) defende que uma vantagem desta medida ter um grande grau de voluntariado (ownership). J Lastra (2001) argumenta que o FMI pode desempenhar um papel regulador mais eficiente que o do Acordo da Basilia, pois uma organizao internacional formal, com grande adeso de membros e comunicao direta entre os policy makers de todo o mundo. O ponto fraco desta proposta que os padres podem no afetar os problemas do momento e, se forem vagos, podem levar a problemas de monitoramento.

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CONCLUSO Os pases perifricos, destacadamente os latino-americanos, foram reintegrados ao circuito financeiro internacional na dcada de 1990, em meio a uma fase de governos eleitos alinhados com as diretrizes do Consenso de Washington. A incorporao dos ativos desses pases na carteira de investimento dos grandes agentes da globalizao fundos de penso, seguradoras, fundos de investimento criou a necessidade, encampada pela atuao do Fundo, da criao de um ambiente favorvel aos investidores internacionais, combinando altos rendimentos (polticas monetrias restritivas e privatizao de ativos governamentais) e baixo risco (eliminao da discricionariedade da poltica econmica). O FMI passa ento, no plano prtico, a abandonar a pretensa neutralidade na definio das polticas econmicas nacionais, passando a uma postura ativa e intervencionista pela imposio de mais e maiores condicionalidades que intentam modificar a estrutura institucional dos pases, de modo a eliminar a discricionariedade da poltica econmica. No plano terico, o Fundo desloca o foco da administrao da Demanda Agregada para as reformas estruturais (Carvalho, 2000), na linha do Consenso de Washington, perseguindo a liberalizao financeira e comercial, alm de exigir polticas pr-mercado voltadas redefinio do papel do setor pblico. So dois os sentidos das importantes mudanas de foco terico e prtico do FMI na globalizao financeira. O primeiro sentido uma clara tentativa de enquadrar as economias nacionais a um comportamento de longo prazo de sua poltica econmica, de forma a proporcionar tanto um maior grau de previso que no frustre as expectativas dos investidores de ativos financeiros, como a atender aos parmetros de funcionamento de uma economia de mercado que o circuito financeiro internacional julga correto. O modus operandi deste enquadramento, que elimina as possibilidades de discricionariedade da poltica econmica pela alterao da ordem institucional dos pases, se d pelo uso de condicionalidades estruturais que perpetuam os parmetros de poltica econmica dos planos de ajuste indefinidamente, transcendendo os ciclos polticos eleitorais. neste processo de enquadramento institucional das polticas econmicas que o FMI estimula o ownership dos pases como estratgia para diminuir as resistncias tutela da poltica econmica. O segundo sentido das mudanas de foco terico e prtico do FMI na globalizao financeira a convergncia dos Estados nacionais sob plano de ajuste para o modelo de financiamento anglosaxo, baseado nas finanas diretas internacionalizadas, reforando a centralidade do dlar e, conseqentemente, a hegemonia poltica americana.
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OS LIMITES DA AUTOCRTICA:
O RELATRIO DE AVALIAO DA ASSISTNCIA DO BANCO MUNDIAL EM ASSUNTOS

RELACIONADOS AO COMRCIO ENTRE 1987 E 2004 Mrio Ferreira Presser 1

F
avaliao.

oi divulgado o relatrio do Grupo Avaliador Independente (GAE), subordinado diretamente ao colegiado dos Diretores Executivos do Banco Mundial (doravante, chamado de Banco neste artigo), sobre as atividades de apoio do Banco ao comrcio

internacional entre 1987-2004.2 A misso do GAE identificar e disseminar as lies aprendidas pelo Banco na implementao de suas polticas e fazer recomendaes baseadas nas concluses da

O diretor-geral do GAE Vinod Thomas, diretor para o Brasil do Banco entre 2001-2005 e lder da equipe supervisionada por Lawrence Summers, ento economista-chefe, para redigir o Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 1991 O Desafio do Desenvolvimento (RDM 1991), que pretendia fornecer um enfoque nico e geral para o desenvolvimento econmico, justificando as prticas recomendadas pelo emergente Consenso de Washington.3 A autora principal do IEG (2006) foi Yvonne Tsikata, tcnica com experincia em outras divises do Banco. Logo, no se trata de uma avaliao que reflita uma viso externa, mais crtica, das atividades do Banco. Os insumos foram basicamente fornecidos pela equipe interna. Esse exerccio de autocrtica documenta a mudana na viso do Banco dos processos de liberalizao comercial nos pases em desenvolvimento, que se processou em parte para responder s corrosivas crticas de Joseph E. Stiglitz, durante e aps seu polmico mandato como economista-chefe do Banco (1997-2000), em parte para retomar a iniciativa perdida para a Conferncia das Naes Unidas sobre o Comrcio e o Desenvolvimento (Unctad) na preparao da agenda negociadora dos pases em desenvolvimento nas reunies Ministeriais da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) em Seatlle (1999) e Doha (2001).4 O Banco foi importante fonte de financiamento de projetos e apoio tcnico a atividades relacionadas ao comrcio dos pases em desenvolvimento entre 1987 e 2004, rea em que emprestou US$ 38 bilhes para 117 pases (8,1% dos seus emprstimos totais nesse perodo). Complementarmente, desenvolveu extensa pesquisa sobre temas relacionados ao comrcio internacional. Segundo o IEG (2006), as atividades de apoio do Banco ao comrcio internacional passaram por trs fases entre 1987-2004. Na primeira, at meados da dcada de 1990, quando a OMC entrou em

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1 Professor do Instituto de Economia e Coordenador do Curso em Diplomacia Econmica do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), detm neste semestre a Ctedra de Estudos Brasileiros da Unicamp na Universidade de Buenos Aires (UBA). 2 World Bank Independent Evaluation Group. Assessing World Bank Support for Trade, 1987-2004. An IEG Evaluation. Washington, DC: The World Bank, 2006. 246 p. Daqui por diante, denominado IEG (2006), neste artigo. 3 Critiquei o RDM 1991 no captulo 3 da minha tese de doutoramento, ver Presser (1999). 4 As crticas podem ser encontradas em Stiglitz (2001).

Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica

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Os limites da autocrtica: o Relatrio de Avaliao da Assistncia do Banco Mundial em Assuntos Relacionados ao Comrcio entre 1987 e 2004 ........................................................................................................................................................

operao, a promoo da liberalizao comercial nos pases em desenvolvimento foi a forte tnica das suas atividades ligadas ao comrcio. Na segunda, que perdurou da inaugurao da OMC at o lanamento de uma nova rodada de negociaes multilaterais em Doha em 2001, houve uma menor ateno aos temas do comrcio. Nessa fase, uma vez instalada a OMC, o apoio do Banco dirigiu-se s privatizaes e ao investimento estrangeiro direto, supostamente para melhorar o clima dos investimentos nos pases-clientes. Na terceira, que perdura at os dias de hoje, a preservao do sistema multilateral de comrcio e a superao das barreiras regulatrias ao comrcio internacional absorveram boa parte das preocupaes do Banco. O forte apoio do Banco liberalizao comercial dos pases em desenvolvimento na primeira fase (1987-1994) concretizou-se por meio de 247 projetos que aportaram US$ 40,1 bilhes (cifra que inclui seus emprstimos mais o co-financiamento dos governos tomadores), em boa parte concedidos na forma de Structural Loans (SALs) e Sector Adjustment Loans (SECALs), associados a fortes condicionalidades. Note-se que neste perodo, o FMI tambm passou a incluir condicionalidades ligadas liberalizao comercial nos seus emprstimos. Procurava-se, na poca, estimular e fortalecer o processo de formao de um consenso para os pases em desenvolvimento, particularmente os da Amrica Latina e Caribe, que visava operacionalizar os Estados Nacionais com as agncias que ajustariam suas sociedades s demandas de um novo modelo de desenvolvimento econmico, orientado para fora (outward-oriented) e para o mercado (market-friendly). O consenso defendeu a retirada progressiva do Estado da vida econmica, em boa parte respondendo s presses ofensivas por liberalizao, privatizao e desregulao dos mercados dos pases em desenvolvimento exercidas pelos governos dos pases desenvolvidos. Foi implementado em muitos pases por meio das condicionalidades cruzadas das instituies criadas em Bretton Woods, exigidas dos pases que necessitavam de financiamento externo da se tornar conhecido por Consenso de Washington.5 Essas consideraes de economia poltica internacional no recebem destaque na avaliao. Nessa fase, as reformas das polticas comerciais dos pases em desenvolvimento apoiadas pelo Banco enfatizaram a liberalizao das importaes, com nfase menor na promoo das exportaes, na poltica cambial e em outras polticas internas. Note-se que as negociaes multilaterais da Rodada Uruguai se encontravam em andamento e as condicionalidades do Banco se alinharam s demandas ofensivas dos pases desenvolvidos, reduzindo na prtica o poder de barganha dos pases em desenvolvimento, outro fato da economia poltica internacional ausente da avaliao. De fato, a avaliao confirma que boa parte dessa liberalizao comercial deu-se antes da entrada em funcionamento da OMC em 1995, tendo sido, portanto, unilateral, ao contrrio da liberalizao dos pases desenvolvidos, que foi negociada multilateralmente dentro do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT).6 O IEG (2006) aponta na sua introduo as razes tericas e empricas das maiores condicionalidades relacionadas ao comrcio nos seus emprstimos de ajustamento estrutural,

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5 Uma viso mais crtica do papel do FMI e do Banco Mundial neste perodo pode ser encontrada em Peet (2003). 6 Ver a evoluo das tarifas mdias dos pases em desenvolvimento em IEG (2006, p. xiii, graf. ES.1).

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sugeridas no Relatrio do Desenvolvimento Mundial 1987, preparado sob a superviso de Anne O. Krueger, ento economista-chefe do Banco:
Durante a primeira fase (comeando na dcada de 1980 e se estendendo at meados da dcada de 1990), o Banco baseou seu envolvimento na importncia percebida do comrcio para o crescimento econmico e no papel da abertura para melhorar a eficincia econmica de um pas. Importantes canais entre comrcio e crescimento foram assumidos, entre os quais a melhor designao dos recursos por meio de mudanas nos preos relativos, maiores incentivos para inovaes e adaptaes, o barateamento dos bens de capital, e maiores fluxos de investimento direto estrangeiro associados com as novas oportunidades comerciais. Aumentando os incentivos e a rentabilidade das exportaes, esperava-se que o apoio do Banco s reformas comerciais auxiliasse no aumento e diversificao das exportaes, melhorando o que era chamado ento de ambiente propcio (enabling environment) e hoje se denomina de clima dos investimentos (investment climate) (IEG, 2006, p. 3).

As reformas das polticas comerciais recomendadas pelo Banco enfatizaram a tarificao (com a eliminao das barreiras quantitativas), tarifas baixas e relativamente uniformes (numa faixa entre 5% e 20%), por razes de eficincia e economia poltica, e taxas de cmbio realistas. O IEG (2006) avaliou que esse foco das condicionalidades se revelou muito estreito e subestimou a complexidade e a seqncia das polticas complementares; o papel do ambiente externo (em grande parte, tomado como dado); a interao entre comrcio, crescimento e resultados distributivos; e os contextos especficos de cada pas (como as condies iniciais e as instituies) nos quais essas polticas interagiam. Conseqentemente, o aconselhamento do Banco foi muito otimista sobre os efeitos benficos da liberalizao comercial para o crescimento no curto prazo (IEG, 2006, p. xvi). Os resultados foram obtidos a partir das observaes de uma amostra de 45 pases em desenvolvimento que liberalizaram suas polticas comerciais, 35 deles apoiados pelo Banco. O Brasil entra na mostra como um reformador independente do Banco, que promoveu uma reforma comercial gradual e de baixa intensidade, segundo os critrios da avaliao.7 Os resultados confirmam que as reformas comerciais foram muito significativas e extremamente rpidas, em particular comparadas ao notrio gradualismo dos pases desenvolvidos entre 1948-1979.8 Quase a metade das reformas foi efetuada em at trs anos. As tarifas ponderadas dos reformadores caram de 25%, em mdia, no momento inicial da reforma, cifra que o IEG (2006) reconhece estar subestimada, para apenas 7% cinco anos aps. As barreiras no-tarifrias foram eliminadas de forma ainda mais espetacular.9 Adicione-se que essas reformas comerciais foram implementadas por alguns reformadores, em especial os clientes do Banco, acompanhadas de fortes valorizaes da taxa de cmbio efetiva real,10 contrariando uma das condies prvias mais destacadas pelos tericos das liberalizaes: a necessidade de ser acompanhada por uma taxa de cmbio competitiva.

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7 Esses critrios esto longe da unanimidade. A reforma da poltica comercial brasileira entre 1990-93 vista como radical (pelo seu curto prazo e aes tomadas) em Veiga e Ventura-Dias (2004). 8 Em 1948, ocorreu a primeira rodada de negociaes do GATT. A liberalizao tarifria substancial dos pases desenvolvidos foi consolidada em sucessivas negociaes no GATT, mas o protecionismo no-tarifrio persiste at os dias de hoje. O prprio IEG (2006) comenta que os EUA levaram cinqenta anos no ps-guerra para reduzir suas tarifas de uma mdia um pouco abaixo de 50% para a regio de 7%. 9 Ver indicadores do protecionismo em IEG (2006, p. 37, tab. 4.2). 10 Ver indicadores econmicos em IEG (2006, p. 39, tab. 4.4).

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Para os reformadores, o crescimento das importaes foi substancial, em especial para os clientes do Banco.11 Por outro lado, o crescimento das exportaes foi muito modesto para o conjunto dos reformadores.12 Os dficits em conta corrente dos reformadores apoiados pelo Banco, que j eram elevados no momento inicial das reformas (em torno de 4,4% do PIB), permaneceram assim (em torno de 4% do PIB). Os dficits dos reformadores independentes (um pouco mais de 2% do PIB antes das reformas) transformaram-se em supervits (pouco mais de 1% do PIB) na primeira dcada depois das reformas. O IEG (2006) no salientou na sua avaliao que o crescimento das importaes dos reformadores assistidos pelo Banco, ao no ser acompanhado de um boom exportador, deixou que estes pases, com dvidas externas superiores a 90% do PIB, em mdia, continuassem fortemente endividados e vulnerveis s mudanas desfavorveis no ambiente externo tambm depois das reformas. O crescimento da renda per capita dos reformadores, que era inferior a 1% antes das reformas, passou a pouco mais de 2% depois das reformas (IEG, 2006, nota 11). Os reformadores independentes tiveram um melhor desempenho relativo. Note-se que este foi um perodo em que retornou um relativo equilbrio macroeconmico ao conjunto dos pases em desenvolvimento, com o fim de quase todos os regimes de alta inflao e da desordem macroeconmica, o que garantiria, por si s, maiores taxas de crescimento. Em resumo, os reformadores aumentaram as importaes rpida e significativamente, melhoraram moderadamente seu desempenho em termos de crescimento econmico, que era pfio antes das reformas, mas no conseguiram aumentar expressivamente, muito menos diversificar, as exportaes. O objetivo principal e imediato das polticas de apoio do Banco aos reformadores era justamente elevar seu desempenho comercial. A hiptese implcita era que a expanso do comrcio contribuiria para atingir o objetivo institucional maior do Banco de reduo da pobreza, por meio do maior crescimento e da criao de empregos. A concluso do IEG (2006) foi inequvoca ao analisar o desempenho econmico dos pases que cumpriram satisfatoriamente as condicionalidades do Banco: a liberalizao comercial por si mesma no capaz de gerar um melhor desempenho econmico. No tocante ao desempenho exportador da amostra, a receita do sucesso foi assim resumida pelo IEG (2006): com poucas excees, foram pases do Leste Asitico,13 onde as taxas de cmbio efetivas reais se desvalorizaram moderadamente e os dficits em conta corrente foram sendo reduzidos nos anos seguintes s reformas. Esses pases foram, em regra, reformadores de baixa intensidade (China e Coria do Sul foram classificados como reformadores de alta intensidade) e fizeram as reformas dos regimes de comrcio exterior de forma gradual (exceto na Coria do Sul, Filipinas e

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11 Ver crescimento das importaes em IEG (2006, p. 141, tab. D5. 2b). 12 Ver crescimento das exportaes em IEG (2006, p. 142, tab. D5. 2c). 13 So apenas sete pases do Leste Asitico na amostra: China, Indonsia, Coria do Sul, Filipinas, Tailndia e Vietn. China e Coria do Sul, os grandes exportadores individuais deste grupo, no tomaram emprstimos relacionados ao comrcio junto ao Banco.

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Vietn, onde teriam sido rpidas).14 Esses pases registraram fortes ganhos de competitividade nas suas exportaes de manufaturados entre 1982-85 e 2000-03, mas a diversificao dessas exportaes foi mnima (ao nvel de trs dgitos da classificao SITC), ainda que tenha diminudo a concentrao das exportaes, medida pela participao das trs rubricas maiores nas exportaes totais.15 Exceto Filipinas, todos os demais registraram altos ganhos de valor adicionado nos manufaturados. No conjunto da amostra, todos os reformadores registraram significativos ganhos de produtividade na produo manufatureira, mas poucos, em especial aqueles que alcanaram sucesso, conseguiram conservar os frutos do seu prprio progresso tcnico, confirmando o alerta de Raul Prebisch, h quase sessenta anos atrs, sobre a importncia de estudar as diferenas estruturais entre Centro e Periferia na absoro dos ganhos de produtividade. O IEG (2006) destacou que o Banco deu pouca ateno s polticas seletivas para promover as exportaes, justamente um dos ingredientes do sucesso dos pases do Leste Asitico. O IEG (2006) reconheceu que o Banco simplificou e generalizou a experincia dos pases do Leste Asitico para apoiar suas recomendaes entre 1987-2001 (IEG, 2006, p. 91). Mas seriam as condies macroeconmicas inapropriadas (em especial, a valorizao cambial), as respostas deficientes na capacidade de oferta e a subestimao dos fatores externos (acesso a mercados e evoluo dos termos de troca) que explicariam em grande parte os fracassos.16 Alm disto, o IEG (2006) notou que os aspectos relativos ao custo do ajustamento nas liberalizaes e as ligaes entre comrcio e pobreza tambm receberam pouca ateno dos tcnicos do Banco: influenciados por uma leitura estreita das predies da teoria econmica: que removendo barreiras comerciais nos pases em desenvolvimento aumentaria a demanda pelo seu abundante estoque de trabalhadores no-qualificados, bem como o emprego e os rendimentos desses trabalhadores (IEG, 2006, p. 35).17 Feito este breve balano sobre as evidncias apresentadas sobre crescimento e comrcio pelo IEG (2006), foroso reconhecer a equipe de avaliao compreensivelmente admite com relutncia que o debate continua em aberto que os crticos da liberalizao tinham levantado uma srie de questes sobre as condies da obteno da estabilidade macroeconmica, a trajetria da taxa de cmbio real, as polticas para promover as exportaes, o desenho e a seqncia das reformas das polticas comerciais e o entorno internacional dessas polticas, que se revelaram muito mais pertinentes do que os tcnicos do Banco admitiram durante a fase de implementao dessas reformas.18 O IEG (2006) apela para uma suposta convergncia no debate: pesquisadores de ambos os lados do debate tambm concordam cada vez mais sobre a importncia das especificidades nacionais e das instituies

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14 Ver fatores que explicam as mudanas nas exportaes em IEG (2006, p. 41, tab. 4.6). A classificao dos pases segundo suas orientaes nas reformas das polticas comerciais est no Apndice D5. 15 As mudanas na concentrao das exportaes esto em IEG (2006, p. 41, tab. 4.5). 16 Encontram-se referncias explcitas s crises financeiras da dcada de 1990 somente no estudo de caso da Indonsia, admitindo-se que o papel do Banco na crise foi controverso at nas recomendaes sobre poltica comercial. Ver IEG (2006, Apndice D7). Uma viso de economia poltica internacional, muito mais crtica do papel do Banco na Indonsia e na crise asitica de 1997-1998, encontra-se em: Wade (2002). 17 Os tcnicos do Banco entrevistados coincidiram com a equipe avaliadora neste ponto. Ver Apndice E6. 18 Ver sua resenha do estado do debate sobre comrcio e crescimento no Apndice B1.

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em separar e analisar as vrias polticas que afetam o comrcio e o crescimento (IEG, 2006, p. 85). Banco no deve contar com o apoio dos seus crticos. Um dos mais respeitados, Dani Rodrik, classificou o programa de reformas institucionais do Banco de absurdamente amplo e indiferenciado e demasiadamente insensvel ao contexto e s necessidades locais (Rodrik, 2002). Com a entrada em funcionamento da OMC, em 1995, o Banco dispersou seus tcnicos especializados em comrcio pela instituio, refletindo a menor prioridade que o tema passava a gozar. Nessa segunda fase (1995-2000), os emprstimos relacionados ao comrcio dirigiram-se, em sua maior parte, a apoiar a expanso da logstica do comrcio internacional para elevar a competitividade de seus clientes e facilitar sua integrao s cadeias globais de produo. O comrcio internacional volta ao centro das atenes do Banco com o fracasso da Ministerial de Seattle em 1999 e o posterior anncio da Rodada Doha em novembro de 2001. Lanada como uma rodada do desenvolvimento e vista pelos pases em desenvolvimento como destinada a equilibrar os resultados da Rodada Uruguai, julgados pouco favorveis, contemplou revisionismos na sua agenda (o reforo do tratamento especial e diferenciado aos pases em desenvolvimento, por exemplo). Um renovado apoio do Banco aos temas do comrcio internacional tornou-se novamente necessrio, do ponto de vista dos pases desenvolvidos, em especial como fonte de estudos e polticas comerciais alternativas aos prescritos pela Unctad.19 Da, a nova nfase do Banco em pesquisa, participao em fruns de discusso e a promoo da OMC como uma instituio que promove os interesses dos pases mais pobres. Nesta terceira fase, a estratgia do Banco foi dupla: promover as vantagens de um sistema multilateral de comrcio reciprocamente aberto e incentivar que os pases em desenvolvimento incorporassem o comrcio nas suas estratgias nacionais, em especial naquelas de reduo da pobreza.Do ponto de vista da economia poltica internacional, ressalte-se o diagnstico do IEG (2006) sobre as atividades do Banco relacionadas ao comrcio no perodo 2001-2004:
Ainda que os objetivos das estratgias do Banco tenham sido relevantes, a instituio poderia ter definido mais claramente como as monitoraria e operacionalizaria. Parcialmente por causa das presses dos doadores e outros interesses e presses externos associados com o cronograma das negociaes na OMC, o Banco colocou mais nfase neste aspecto da estratgia (as vantagens de um sistema multilateral reciprocamente aberto, MFP) do que na operacionalizao do comrcio no mbito dos pases (IEG, 2006, p. 69-70).

A grande ironia que a nfase nas vantagens de um sistema multilateral de comrcio reciprocamente aberto levou o Banco a denunciar enfaticamente o protecionismo residual dos pases desenvolvidos no setor agrcola e a demandar sua abertura, reforando os argumentos dos pases em desenvolvimento e da Unctad neste particular. Procurou, talvez, pressionado por Organizaes NoGovernamentais (ONGs) e pases em desenvolvimento, compensar sua notria falta de ateno s questes de acesso aos mercados dos pases desenvolvidos no perodo 1987-2001. O IEG (2006) no deixou de notar que estas denncias contrastavam com os resultados de suas outras pesquisas, que

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19 O trabalho fundamental que relanou a Unctad nas negociaes comerciais da OMC como a grande promotora dos interesses dos pases em desenvolvimento foi: Unctad. A positive agenda for developing countries: issues for future trade negotiations. Genebra: United Nations, 2000.

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continuavam a defender que a liberalizao unilateral seria altamente benfica para os pases em desenvolvimento e que os maiores ganhos na Rodada viriam da liberalizao Sul-Sul (por sinal, dando-se em mbito multilateral, beneficiaria em muito os pases do Norte). Vale dizer, a exigncia de abertura comercial do mundo desenvolvido em agricultura, setor onde seu protecionismo residual elevadssimo, subscrita pelo Banco, dificultou a consecuo de uma barganha mais favorvel aos interesses ofensivos dos pases desenvolvidos. As negociaes multilaterais foram paralisadas e se iniciou uma corrida de vrios membros rumo a acordos regionais, ameaando a integridade do sistema multilateral, cuja manuteno era justamente um dos dois objetivos centrais do novo engajamento do Banco com temas relacionados ao comrcio. Por outro lado, a Unctad, na sua reunio ministerial em So Paulo em 2004, aproveitou a nfase nas vantagens da liberalizao Sul-Sul para reavivar seu sistema de preferncias globais entre pases em desenvolvimento, que evita a liberalizao multilateral. As questes em Acesso aos Mercados para os Produtos No-Agrcolas (NAMA) e Servios, nos quais os interesses ofensivos dos controladores e principais doadores do Banco so mais notrios, ficaram em segundo plano nas negociaes internacionais. Alm disso, essa dinmica das negociaes juntou os pases em desenvolvimento em grupos negociadores que demandam concesses significativas dos desenvolvidos, um evento que no foi bem recebido em Cancun e Hong Kong pelos controladores do Banco, que tm um conceito bem diverso de reciprocidade (Presser, 2005). Quanto a incorporar comrcio nas estratgias nacionais de desenvolvimento, o IEG (2006) notou que significava coisas distintas para diferentes pessoas, dentro e fora do Banco. Sempre bom lembrar que o tema da Unctad XI em So Paulo em 2004 foi justamente melhorar a coerncia entre estratgias nacionais de desenvolvimento e os processos econmicos globais para facilitar o desenvolvimento, exatamente como propunha o Banco, mas com polticas substancialmente diferentes. Como sugerido acima, minimizar os custos do ajustamento nunca foi uma prioridade do Banco. Choques exgenos e fatores externos tambm nunca foram convenientemente incorporados, segundo o IEG (2006). O mesmo pode ser afirmado para os impactos das polticas comerciais na pobreza e na desigualdade da renda. O relatrio afirma que o Banco agora admite examinar polticas estatais estratgicas para compensar as falhas dos mercados em informao e comunicao, como polticas complementares liberalizao, uma suposta evidncia coletada pelo IEG (2006) de que o Banco passou a pregar polticas comerciais consensuais (IEG, 2006, p. 70). No toa, o IEG (2006) nas suas recomendaes finais clama por maior liderana intelectual e estratgica do recm-criado Departamento de Comrcio do Banco para fornecer as diretrizes para que as equipes nacionais possam incorporar comrcio nas estratgias nacionais de desenvolvimento.20 O problema que o abandono do enfoque macroeconmico da liberalizao por suas limitaes, desvendadas nesta avaliao gerou no prprio Banco uma proliferao de estudos dos efeitos microeconmicos das reformas comerciais sobre as empresas e as famlias, que sero dificilmente conciliveis com a promoo de qualquer paradigma nico. As agendas sero bem mais especficas

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20 O Departamento de Comrcio do Banco foi criado em 2002, em resposta s novas necessidades geradas pela Rodada Doha.

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Os limites da autocrtica: o Relatrio de Avaliao da Assistncia do Banco Mundial em Assuntos Relacionados ao Comrcio entre 1987 e 2004 ........................................................................................................................................................

para cada pas. Como reconhece o IEG (2006), a evidncia emprica acumulada limitada, pouco conclusiva e no permite fortes generalizaes.21 Na ausncia de um forte paradigma intelectual desenvolvido no Banco para justificar uma ambiciosa rodada de liberalizao por parte dos pases em desenvolvimento, um leitor desavisado poderia pensar que as idias heterodoxas da Unctad gradualismo, no-reciprocidade, tratamento especial e diferenciado, ativismo seletivo, cooperao macroeconmica, fortalecimento do comrcio Sul-Sul e maior flexibilidade na implementao das regras acordadas - finalmente estariam recebendo melhor acolhida nas negociaes multilaterais em curso na OMC. Nada mais longe da verdade. Em setembro de 2005, Supachai Panitchpakdi, ex-diretor geral da OMC, tornou-se secretrio-geral da Unctad. Desde ento, tem se tornado cada dia mais evidente que se encontra em marcha uma tentativa de reduo do escopo das atividades da Unctad pelos pases desenvolvidos, sob a liderana do governo americano.22 Suprema ironia, no momento de sua maior fragilidade terica e intelectual nas questes ligadas ao comrcio internacional nos ltimos vinte anos, o Banco Mundial pode obter sua maior vitria.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BANCO MUNDIAL. Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 1991. O Desafio do Desenvolvimento. Nova Iorque: Oxford University Press for the World Bank, 1991. (Edio em portugus distribuda pela Fundao Getlio Vargas FGV). KHOR, Martin. Unctad mid-term review starts debate on its role, mandate. TWN Info Service on WTO and Trade Issues, May 09, 2006. Disponivel em: <http://www.twnside.org.sg/title2/twninfo408.htm>. PEET, Richard Unholy trinity. The IMF, World Bank and WTO. New York, NY: Zed Books, 2003. PRESSER, Mrio F. A volta da grande barganha: as negociaes na OMC s vsperas da Reunio Ministerial de Hong Kong. Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica, Campinas, Centro de Estudos de Relaes Econmicas Internacionais/IE/Unicamp, n. 5, jul./set. 2005. Disponvel em: < http://www.eco.unicamp.br/aspscripts/boletim_ceri/boletim5.asp>. PRESSER, Mrio F. Polticas macroeconmicas, restrio externa e reformas estruturais: um continente, duas vises. Campinas, SP: Instituto de Economia/Unicamp, 1999. RODRIK, Dani. Depois do neoliberalismo, o qu? Notas para o seminrio promovido pelo BNDES, Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo, Rio de Janeiro, RJ, 12-13 de setembro de 2002. STIGLITZ, Joseph E. Globalization and its discontents. New York, NY: W.W. Norton, 2001. Traduo em portugus A globalizao e seus malefcio. So Paulo: Editora Futura, 2002. VEIGA, Pedro da Motta; VENTURA-DIAS, Viviane. Brazil: the fine-tuning of trade liberalization. In: LENGYEL, Miguel F.; VENTURA-DIAS, Viviane (Ed.). Trade policy and reforms in Latin America. New York, NY: Palgrave Macmillan, 2004. WADE, Robert. US hegemony and the World Bank: the fight over people and ideas. Review of International Political Economy, v. 9, n. 2, p. 215-243, 2002.

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21 IEG (2006, p. 12, tab. 2.1), Sumrio das Questes sobre Desenho das Polticas. 22 O Grupo dos 77 e China, na reunio de avaliao do mandato da Unctad XI em maio de 2006, tiveram de expressar sua forte preocupao com a manuteno da orientao para o desenvolvimento e da integridade intelectual da Unctad, em especial quando desafia a sabedoria convencional. Ver, Khor (2006).

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O COMRCIO, A POLTICA COMERCIAL E AS REGRAS INTERNACIONAIS: COMO ENTENDER SEUS EFEITOS NA EQIDADE SOCIAL E NA EQIDADE DE GNERO? 1 Vivianne Ventura-Dias 2

comrcio, como a expresso mais aparente da integrao econmica, tem suscitado sinceras preocupaes dos movimentos sociais por seus efeitos diretos e indiretos na pobreza, na eqidade social e na eqidade de gnero. Da mesma forma, a

Organizao Mundial do Comrcio (OMC), a guardi dos princpios e regras que orientam a liberalizao ampla dos mercados, tem inspirado movimentos globais de protesto. A visibilidade do comrcio, em um contexto de fragmentao da produo, des-localizao e re-localizao constante de empregos pelas grandes empresas multinacionais, o transforma no principal responsvel pelo crescimento das desigualdades tanto entre pases, como ao interior dos mesmos. Pouco importa que as condicionantes impostas pela OMC s polticas econmicas dos pases membros sejam muito menos exigentes e garantam um tempo de aplicao muito mais longo do que as que esto associadas aos emprstimos concedidos por agncias financeiras como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) ou o Banco Mundial. Ou que os efeitos da desvalorizao cambial sobre os preos relativos de um pas possam ser equivalentes ou superiores aos de uma modesta reduo tarifria.3
Na realidade, as relaes entre comrcio, desigualdade e pobreza so ambguas, no conclusivas. Em geral, as relaes so indiretas, porque so intermediadas pelo desempenho dos mercados de bens e produtos, e dependem das instituies locais que, por um lado, informam as modificaes de preos de bens e produtos aos agentes econmicos e sociais, e por outro, devem lhes permitir o acesso aos meios tecnolgicos e financeiros para a tomada de decises adequadas. Penso que, da mesma maneira que no existe uma relao simples entre comrcio, crescimento de renda e gerao de empregos, tampouco existe uma relao simples entre comrcio, e os seus efeitos negativos em termos de aumento da desigualdade social e de gnero, e dos nveis de pobreza.

Cabe destacar que por mais antagnicas que possam ser as opinies sobre os benefcios e os custos desse comrcio, no existe uma s pessoa sensata que proponha o isolamento do pas, e a ausncia de intercmbio com o exterior como alternativas para os efeitos deletrios da integrao econmica. Ao contrrio, com exceo de alguns profissionais que utilizam argumentos retricos, com propsitos de proselitismo, existe hoje uma relativa convergncia de opinies entre analistas de comrcio em que o comrcio condio necessria para o crescimento, porm no uma condio

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1 Estas notas esto baseadas em um trabalho mais amplo, que foi preparado para a Rede Latino-americana de Comrcio (LATN)- Brasil: Os aspectos distributivos das negociaes comerciais: o estado do debate no Brasil, disponvel em: <http://www.latn.org.ar>, se apiam tambm em documento preparado para o Sistema Econmico Latino-americano (SELA) Las negociaciones de acceso a mercados de bienes y servicios en el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Disponvel em: <http://www.sela.org>. 2 Pesquisadora da Rede Latino-americana de Poltica Comercial (LATN) Brasil. Membro do Comit Diretor da LATN. 3 Em 2005, o valor das transaes comerciais mundiais de mercadorias (medido pelas exportaes) ultrapassou pela primeira vez a marca de US$ 10 trilhes, em valores correntes, elevando-se o comrcio de bens e servios a quase US$ 12,5 trilhes. Apesar de expressivo, o valor total anual do comrcio uma frao do movimento dirio estimado de recursos nos mercados financeiros, sendo quase equivalente ao movimento de um s dia no mercado de derivativos, por exemplo.

Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica

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suficiente, e que polticas e instituies so fundamentais para transferir os impulsos positivos derivados do comrcio ao resto da economia, ou para restringir os seus efeitos negativos. Existem dois grandes obstculos para um melhor entendimento dos efeitos do comrcio sobre o bem-estar dos indivduos, as desigualdades sociais, a igualdade de gnero e a pobreza. O primeiro reside na ausncia de uma teoria capaz de interpretar as grandes mudanas na natureza do comrcio que resultaram em um aumento das transaes em insumos manufaturados (produtos intermedirios), associadas fragmentao da cadeia de valor na produo de bens de consumo final, como parte da reorganizao internacional da produo. A segunda consiste na virtual impossibilidade de isolar os efeitos do comrcio sobre o bem-estar dos agentes econmicos e sociais de efeitos que ocorrem simultaneamente, derivados de fatores internos (polticas macroeconmicas), ou sistmicos (crises financeiras). Assim mesmo, para a avaliao dos efeitos do comrcio sobre a desigualdade social e de gnero, e sobre a pobreza, importante separar dois aspectos interligados do comrcio e da poltica comercial. O primeiro se refere abertura comercial e aos efeitos da nova concorrncia dos produtos importados na produo e no emprego no pas. O segundo aspecto se refere expanso comercial, ou ao crescimento das exportaes com base em uma determinada especializao produtiva de cada pas. Embora os dois aspectos estejam intimamente relacionados, os efeitos distributivos so distintos, porque os setores e agentes envolvidos no so os mesmos. A teoria normativa de comrcio justifica a adoo de uma poltica de abertura comercial pelos ganhos decorrentes de maior eficincia produtiva e do aumento de bem-estar para os consumidores, mas reconhece que esses ganhos no so eqitativamente distribudos entre os fatores produtivos: terra, trabalho e capital. Embora o incremento do comrcio incida positivamente na economia como um todo, nem todos os setores e nem todos os fatores sero beneficiados da mesma maneira, dependendo, em cada pas, da escassez relativa dos fatores e da intensidade com que so utilizados na produo de um dado bem. Problemas distributivos ocorrem porque as mudanas na estrutura produtiva de um pas, provocadas pela exposio da produo interna concorrncia dos mercados internacionais, alteram a demanda pelos servios dos fatores produtivos. A liberalizao resulta em realocao de empregos em benefcio das indstrias que experimentam aumento de demanda e em detrimento das que sofrem perdas de mercado, como resultado da concorrncia externa. Uma maior abertura ao comrcio dever incidir nos preos dos fatores a partir das mudanas nos preos dos produtos que utilizam esses mesmos fatores mais (ou menos) intensamente em sua produo. A teoria esttica do comrcio prope que as desigualdades entre as rendas do fator escasso e as do fator abundante deveriam diminuir com a abertura ao comrcio. Na ausncia de polticas que alterem o sistema de incentivos, o comrcio deveria sempre beneficiar os produtos em cuja produo o recurso em abundncia no pas utilizado mais intensamente. Portanto, com o aumento das transaes comerciais, a participao da renda do fator abundante nos ganhos do comrcio deveria melhorar. O comrcio deveria, ento, contribuir para a diminuio da pobreza, e reduo da desigualdade da renda entre capital e trabalho, ou entre trabalhadores mais e menos qualificados. Essas concluses so, porm vlidas sempre e quando forem respeitadas as hipteses de base dos modelos, que so muito
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restritivas no que se refere s estruturas dos mercados de bens e fatores, ao acesso tecnologia de produo, ao pleno emprego dos fatores, antes e aps a abertura ao comrcio.4 Alm disso, a economia poltica implcita nos modelos de comrcio assume um Estado benvolo e neutro, e total passividade dos agentes econmicos. Na realidade, os agentes econmicos so perfeitamente capazes de avaliar os custos e benefcios das polticas comerciais, de definir suas preferncias ante essas polticas, e de buscar os meios para influenciar os formuladores de polticas. O Estado, por outro lado, est longe de ser neutro quando introduz alteraes no regime de proteo produo local. A teoria do comrcio no adequada para analisar as grandes mudanas estruturais pelas que tem passado o comrcio ao longo das ltimas dcadas (Krugman, 1995). De fato, embora a evidncia emprica seja muito fragmentada, as caractersticas atuais do comrcio internacional, com o crescimento das transaes em produtos intermedirios, a forte similaridade nas estruturas produtivas dos pases, sub-contratao internacional e formao de cadeias produtivas internacionais integradas que so coordenadas por grandes empresas multinacionais, e uma ntima relao entre comrcio e investimento estrangeiro, colocaram em xeque muitas das hipteses de base dos modelos de comrcio de composio fatorial. (Ventura-Dias, 2003). A literatura tem enfatizado que, diferentemente da forma simples de especializao entre indstrias, a especializao no comrcio atual se d em atividades produtivas no interior de uma dada indstria. Embora essas atividades utilizem capital e trabalho (qualificado e no-qualificado) com distintas intensidades, as conseqncias para o emprego e a renda so distintas do que predizia a teoria tradicional. Por exemplo, Feenstra e Hanson (1996) indicaram que as atividades transferidas dos pases industrializados para os pases em desenvolvimento podem ser menos intensivas em trabalho qualificado do que as que permanecem naqueles pases. Entretanto, so mais intensivas em trabalho qualificado do que a mdia das atividades industriais nos pases em desenvolvimento. A transferncia de atividades, mediante a sub-contratao entre empresas ou de transaes entre empresas do mesmo conglomerado, (comrcio intra-firma), aumenta a demanda por trabalho qualificado tanto no pas industrializado como no pas em desenvolvimento. Portanto, podem aumentar as desigualdades salariais entre os trabalhadores qualificados e os menos qualificados, tanto nos pases que so abundantes em trabalho especializado como naqueles em que o mesmo escasso. Nas dcadas de 1960 e 1970, quando os pases da sia oriental iniciavam a expanso de suas exportaes de manufaturados intensivos em trabalho pouco qualificado, se observou uma acentuada diminuio da brecha salarial entre trabalhadores qualificados e no-qualificados, conforme propunha a teoria do comrcio. O mesmo no aconteceu nos pases da Amrica Latina, ao final da dcada de 1980 e inicio de 1990, quando se integraram ao comrcio internacional de manufaturas. Nesse perodo, as exportaes latino-americanas de manufaturados tiveram de enfrentar a concorrncia dos produtos chineses e indianos, pases com dotao similar de fatores que os latino-americanos, nos mercados internacionais. Wood (1997) sugeriu que o aumento da oferta de este grupo de bens no mercado mundial deprimiu os seus preos e, conseqentemente, a renda dos fatores produtivos diretamente envolvidos. Pressionados pela concorrncia internacional, os pases latino-americanos teriam

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4 Entre outros supostos, os modelos requerem que, no interior dos pases, os fatores produtivos possam se mover rapidamente entre indstrias, sem custo, e com plena informao dos mercados, que exista relativa imobilidade dos fatores entre pases e que os bens produzidos sejam homogneos, entre outras condies. Alm de assumir mobilidade instantnea dos fatores entre indstrias, tambm assume concorrncia nos mercados de bens e de fatores, para que os preos dos produtos sejam iguais aos seus custos de produo, e os fatores sejam remunerados sua produtividade marginal.

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procurado desenvolver vantagem comparativa na produo de bens com maior contedo de trabalho de qualificao intermediria, resultando no aumento da demanda por esses trabalhadores e em uma maior disperso dos salrios latino-americanos. Em um contexto de forte concorrncia tecnolgica internacional, o comrcio pode ter efeitos distributivos mesmo quando no so observadas mudanas significativas entre os preos dos bens intensivos em trabalho especializado e os que so intensivos em trabalho no-especializado. Por exemplo, a importao de bens de capital, incorporando tecnologias intensivas em trabalho mais qualificado, altera a estrutura de demanda de trabalho favorecendo os trabalhadores mais qualificados, menos abundantes no pas. Nos modelos tradicionais, a mudana no processo produtivo decorrncia de alteraes nos preos dos fatores, enquanto que, no contexto de concorrncia internacional, a adoo de processos mais intensivos em trabalho especializado e em capital pode ser determinada por fatores externos, sem que exista aumento de preo do fator abundante. importante destacar que, diferentemente do que propunha a teoria tradicional de comrcio, os efeitos distributivos sobre o emprego e o salrio, gerados pela natureza complexa do comrcio atual, no se limitam ao processo de liberalizao comercial, mas abrangem o comrcio em si. Ou seja, as conseqncias em termos de desemprego e distribuio de renda podem ser permanentes. Reiterando, embora a teoria do comrcio aceite que o processo de abertura pode resultar em perdas para setores produtivos e indivduos, essas perdas so consideradas transitrias, em um perodo durante o qual o trabalho e o capital so especficos de indstrias, e conseqentemente tm baixa mobilidade para migrar das indstrias em processo de contrao para as que esto se expandindo. No mdio e no longo prazo, porm, quando a mobilidade interindustrial dos fatores produtivos plena, o comrcio deixa de destruir empregos para comear a cri-los, e a brecha salarial entre trabalhadores qualificados e pouco qualificados deve se reduzir. Entretanto, o padro atual da concorrncia internacional, decorrente de as inovaes nas comunicaes e transportes e de transformaes estruturais das economias que determinaram forte convergncia nos padres de produo e consumo entre pases, alterou a dinmica de ajuste entre comrcio, emprego e salrio. Essas novas transformaes abrem vrias questes sobre as conseqncias da expanso do comrcio para o emprego, a desigualdade salarial, e a luta contra a pobreza. No resta dvida que qualquer poltica comercial que se expressa em termos de maior ou menor proteo comercial, deliberadamente redistributiva, porque a introduo, o aumento, a reduo ou a eliminao de barreiras tarifrias e no-tarifrias repercutem nos preos de produtos e fatores, ou seja, no sistema de incentivos da economia. O objetivo intencionalmente de introduzir modificaes nos preos de bens e fatores para induzir uma movimentao dos recursos locais para aumentar a eficincia no seu uso. Existe, assim, consenso entre economistas de que o comrcio origina ganhadores e perdedores e de que existem razes econmicas para que os ganhadores compensem setores e grupos sociais pelos seus prejuzos. Da mesma maneira, existe certo consenso sobre a importncia de fatores institucionais e organizacionais para que se d uma distribuio mais eqitativa dos ganhos e perdas derivadas do comrcio. Permanecem, porm, fortes desacordos com relao ao tipo de instituies e organizaes que so necessrias, assim como ao tipo de instrumentos adequados para a
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compensao das perdas. Alm disso, embora a teoria normativa aceite o princpio compensatrio, a literatura cuidadosa em no propor compensaes a indivduos e a setores que impeam os ajustes na alocao dos recursos entre indstrias, no mdio e longo prazo. O prprio princpio compensatrio envolve questes ticas mais profundas. Uma sociedade na qual somente uma parte se beneficia da expanso comercial, sendo que a magnitude dos ganhos de tal ordem que lhe permite comprar a anuncia do setor que arca com os prejuzos, dificilmente poder compor o que John Rawls chamou de uma associao humana bem ordenada (Rawls, 1971/1999).5 Nos modelos normativos de comrcio, essa situao no ocorre porque a desigualdade na distribuio da renda entre os fatores um fenmeno transitrio, de curto prazo, e o Estado concebido como um ditador benevolente, capaz de formular e executar a poltica comercial do ponto de vista tcnico, sem favorecer grupos de interesses organizados. Ravi Kambur (2001) resumiu as grandes divergncias entre os economistas convencionais, por um lado, e os setores sociais preocupados com os efeitos distributivos do comrcio em trs grupos: grau de abstrao, horizonte de tempo e estrutura de mercado e de poder. A teoria de equilbrio implcita na avaliao do impacto distributivo da poltica comercial, a partir dos modelos de comrcio, opera com categorias muito abstratas, um horizonte de mdio a longo prazo, e estruturas de mercado (de bens e de fatores) concorrenciais, nos quais inexistem relaes de poder e aes estratgicas. A teoria de comrcio se refere distribuio dos benefcios do comrcio entre categorias abstratas consideradas como fatores produtivos, ou seja, entre as rendas do capital, da terra, e do trabalho. A literatura de comrcio reconhece que a liberalizao comercial provoca ganhos, mas tambm danos. Considera, porm que os danos so de curto prazo, enquanto que no longo prazo os ganhos tero mais visibilidade. As polticas devem mitigar os custos do processo de abertura, favorecendo o ajuste dos setores prejudicados nova situao de preos, e concorrncia internacional, sem abandonar o objetivo bsico da abertura a mais comrcio. Assim mesmo, a economia convencional permite uma avaliao positiva das conseqncias distributivas das polticas comerciais porque assume a existncia de mecanismos concorrenciais eficazes nos mercados de bens e de fatores. As mudanas nas dimenses de agregao, horizonte de tempo e estruturas de mercados incidem nas concluses sobre as relaes entre comrcio internacional, eqidade social e pobreza. Para os setores mais vulnerveis, o curto prazo crtico, porque seus ativos lquidos no lhes permitem fazer a transio para a fase expansiva da economia, que deveria ocorrer no mdio prazo, segundo a viso otimista da teoria de comrcio.6 Alm do mais, seus conhecimentos e capacidades podem no ser demandados pelas indstrias em crescimento, porque a concorrncia nos mercados de bens e fatores imperfeita, seja porque os mercados esto segmentados por uma infra-estrutura deficiente, seja porque existe poder monoplico, seja porque existe monopsnico das empresas. Para uma anlise mais detalhada dos efeitos do comrcio nas pessoas, a unidade de anlise deve ser mais concreta, e uma maior ateno deve ser dada aos problemas de curto prazo.7 A alterao

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5 O consenso social sobre a distribuio do produto social um dos pilares de uma sociedade bem ordenada. 6 Parodiando Keynes, Kambur (2001, p. 10) diz que no curto prazo os pobres podem estar mortos. 7 Winters (1999) prope a unidade familiar de produo e consumo para analisar os efeitos amplos do comrcio na reduo da pobreza.

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nos preos de produtos e fatores incide nas condies de concorrncia no mercado nacional e, portanto na renda de trabalhadores e consumidores. As novas condies de concorrncia no mercado local e o regime de incentivos associado beneficiam algumas empresas e prejudicam outras e seus efeitos se refletem nas pessoas fsicas, na sua dupla capacidade de trabalhador-produtor e de consumidor, determinando efeitos que podem ser contraditrios.8 Por exemplo, o ingresso no pas de bens de consumo mais baratos beneficia o trabalhador, como consumidor, mas, ele ou ela pode perder o emprego, se a empresa na qual trabalha for menos competitiva que as entrantes estrangeiras. O emprego perdido na empresa que sofre a concorrncia estrangeira pode ser compensado por empregos criados em empresas exportadoras, embora o perfeito cruzamento entre o emprego perdido e o emprego criado demande tempo para a criao de capacidades compatveis. Problemas de informao, capacitao, mobilidade fsica, entre outros, impedem que no curto prazo, a expanso do setor exportador absorva a mo-de-obra dispensada pela contrao do setor produtivo que compete com as importaes liberadas. No interior das unidades familiares, a poltica comercial tambm incide no aumento (ou diminuio) do trabalho reprodutivo, em uma capacidade que afeta principalmente, embora no exclusivamente, s mulheres, no mbito da economia do cuidado, no monetizada.9 Pela via do emprego e pelas relaes intra-familiares, a liberalizao comercial incide tambm sobre os nveis de pobreza, embora a direo dos efeitos e a prpria relao de causalidade sejam ambguas.10 Existe uma extensa literatura sobre o tema de comrcio e gnero que documentou o crescimento da demanda pelo trabalho feminino como conseqncia da expanso da produo global e do comrcio.11 Mais recentemente, alguns trabalhos se aventuraram a investigar os impactos das negociaes comerciais nas relaes de gnero (Salvador, 2003; Parada; Morales, 2005). A escassez de dados faz com que os estudos ainda sejam muito descritivos, baseados em informao estatstica parcial e descontinua que no permite inferir com rigor, as tendncias futuras dos problemas identificados (empregos precrios, impactos da difuso tecnolgica, tendncias setoriais de emprego etc.). Na Amrica Latina, a importncia econmica das mulheres em atividades relacionadas com o comrcio externo permanece ignorada. Apesar dos esforos de pesquisa na regio, no se conhece a magnitude dos efeitos da liberalizao do comrcio, assim como da expanso das exportaes nas mulheres e nas relaes de gnero. Em grande parte, isso se deve qualidade da informao estatstica sobre o mercado de trabalho (estrutura de emprego, salrios, nvel educacional dos trabalhadores e das trabalhadoras) que nem sempre se encontra desagregada por sexo, e principalmente pela ausncia de informao estatstica sobre o processo de deciso interno unidade familiar, e a ausncia de estudos sistemticos sobre a esfera do cuidado.

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8 A poltica comercial tambm tem uma dimenso fiscal que pode atingir a unidade familiar, por recortes nos gastos sociais. 9 Embora o mercado possa fornecer bens e servios para satisfazer a maior parte das necessidades humanas, a reproduo da fora de trabalho ainda depende de bens e servios que so produzidos no interior da unidade familiar, em geral (mas, no exclusivamente) por trabalho feminino no-remunerado, em atividades que no so computadas no conjunto de atividades econmicas Produto Interno Bruto (PIB). A economia do cuidado engloba atividades de ateno a outros, que incluem as que so prestadas no interior da unidade familiar, mas tambm trabalhos comunitrios, cuidados aos mais velhos e doentes. Parte da economia do cuidado corresponde a atividades remuneradas, mas tambm nas atividades monetizadas (enfermagem, assistncia social, entre outros), predomina o trabalho feminino. O conceito de economia do cuidado ainda impreciso (ver, Elson, 1999). 10 Para referncias bibliogrficas mais detalhadas, ver Ventura-Dias (2005). 11 Ver a excelente reviso da literatura feita por Thorin (2001).

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Com efeito, os estudos sobre o impacto das polticas econmicas na eqidade de gnero sero necessariamente incompletos se no incluem a dinmica das relaes intra e extra unidades familiares. O melhoramento do bem-estar das mulheres requer que elas adquiram uma maior autonomia econmica para poder transformar a situao de subordinao e baixa capacidade de eleger e decidir, dentro e fora de seu lar.12 Devido s atividades que as mulheres exercem simultaneamente nas esferas produtiva e reprodutiva, as pesquisas devem procurar integrar as duas esferas, porque na economia do cuidado que se retroalimentam as relaes de gnero, enquanto relaes de poder e de subordinao entre homens e mulheres. O trabalho analtico nos estudos de gnero se complica por ser necessariamente interdisciplinaria, uma vez que deve conjugar conhecimentos da rea de comrcio, economia do trabalho e economia da unidade familiar. A relao entre o comrcio e a pobreza tambm complexa e difcil de ser capturada em um modelo simples, porque muitos efeitos so indiretos, por exemplo, pela via do mercado de trabalho, e dos padres de consumo.13 McCulloch; Winters; Cirera (2001) definem trs caminhos pelos quais a liberalizao comercial pode ocasionar efeitos diretos na pobreza: (i) preos, sendo que o efeito direto nos ndices de pobreza vai depender se as famlias pobres so consumidoras lquidas ou produtores lquidos do produto que teve o seu preo alterado e se a mudana de preos transmitida ao produtor pobre (canais de distribuio); (ii) empresas, por meio dos impactos nos lucros e por decorrncia, no emprego e nos salrios; e (iii) impostos e gastos pblicos. O comrcio pode influenciar a melhoria nos ndices de pobreza, por meio do impacto sobre o crescimento econmico, muito embora as relaes entre um e outro continuem a ser um tema controvertido na literatura. A literatura destaca, porm, que uma liberalizao que favorea a reduo da pobreza deve estar acompanhada de polticas pblicas de apoio integrao da populao mais pobre s instituies de mercado, principalmente da populao rural. Entre os mecanismos propostos esto: (i) canais para uma distribuio eficiente que assegure que os pobres recebam os benefcios dos novos incentivos e que lhes facultem acesso aos insumos importados; (ii) acesso aos ativos (capital fsico, humano e social) para permitir respostas de oferta efetivas s novas oportunidades abertas pela demanda externa; e (iii) redes de segurana para proteger os agentes que podem ser levados pobreza, ou cair na pobreza externa, como conseqncia da liberalizao comercial. A liberalizao comercial pode alterar a natureza do risco e da incerteza que as famlias pobres enfrentam, ao remover a proteo produo agrcola, por exemplo, e submeter unidades produtivas vulnerveis a choques externos. A capacidade de lidar com o risco e a incerteza da integrao econmica vai depender da criao pelos governos de redes de proteo social. Da mesma maneira, o campo das relaes entre comrcio e eqidade de gnero mediado pelas relaes entre comrcio e crescimento, comrcio e mercado de trabalho, comrcio e preos. So escassos os trabalhos que analisaram os impactos da liberalizao do comrcio nas assimetrias de gnero no Brasil. Castilho e Guedes (2002) se referem concentrao dos estudos nas questes da

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12 A expresso em ingls empowerment no tem uma boa traduo em portugus, e se utiliza uma traduo literal (empoderamento). Curiosamente, o termo se inspira em conceitos da pedagogia do oprimido desenvolvido por Paulo Freire (conscientizao). 13 Para uma anlise da pobreza e a agenda de negociaes comerciais do Brasil, ver Pereira e Lopes (2005).

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O comrcio, a poltica comercial e as regras internacionais: como entender seus efeitos na eqidade social e na eqidade de gnero? ........................................................................................................................................................

segmentao do emprego feminino, da fragilidade dos postos de trabalho assumidos pelas mulheres e da dupla jornada de trabalho, uma vez que o trabalho reprodutivo, no-monetizado, ainda executado predominantemente por mulheres. Os esforos das/dos pesquisadoras/res tm se voltado para a construo de uma metodologia de anlise que possa incorporar os dois grandes componentes do trabalho feminino: (i) o trabalho reprodutivo composto pelas atividades de manuteno e reproduo da famlia ou da comunidade (economia do cuidado), podendo incluir atividades de subsistncia; e (ii) trabalho produtivo, composto pelas atividades que produzem renda monetria, (ou no-monetria, quando realizado em um negcio familiar). Por razes oportunistas (falta de dados e de um corpus analtico estruturado), as anlises se baseiam somente no emprego formal das mulheres, para a pesquisa dos efeitos do comrcio na discriminao salarial, ou por tipo de ocupao. Segundo Castilho e Guedes (2002, p. 17), a maioria dos trabalhos que relacionaram gnero e abertura comercial se concentrou nos efeitos sobre a insero feminina no mercado de trabalho, em particular, na precariedade dos postos de trabalho ocupados por mulheres e o quanto esse contingente populacional tem servido como varivel de ajuste dentro da economia brasileira. Outros trabalhos esto orientados para o impacto da expanso do comrcio com base na flexibilidade no volume do emprego e no tempo de trabalho, que garantido pela oferta de mo-de-obra feminina. Uma agenda de pesquisa para estudos empricos sobre os efeitos da liberalizao (unilateral ou negociada mediante acordos de longo alcance) e da expanso comercial, sobre a pobreza, a eqidade social e a eqidade de gnero, deve partir do contexto latino-americano, e em especial, do contexto brasileiro, de elevada concentrao de renda, ativos e oportunidades entre classes econmicas, raas e gnero.14 A natureza dos impactos do comrcio nas empresas, unidades familiares e nos proprietrios de recursos produtivos ser determinada pelo acesso relativo dos agentes econmicos a bens, servios e oportunidades de mercado, assim como pela existncia e funcionamento de instituies para a coordenao das aes de agentes e mercados. Fatores sistmicos junto com caractersticas individuais como grupo de renda, sexo e raa, definem a maneira pela qual o comrcio e a poltica comercial impactam os agentes econmicos. Existe uma dimenso de gnero que corta transversalmente classes econmicas e sociais, e grupos tnicos, assim como existem dimenses de classe e raa que so transversais s relaes de gnero.
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14 No Brasil, cor e gnero so dois atributos que explicam uma grande parte das desigualdades de renda, nessa ordem: cerca de 12% das desigualdades de renda so resultados das desigualdades raciais (Banco Mundial, 2003).

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Vivianne Ventura-Dias ........................................................................................................................................................

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LA GRANDEZA DEL MERCOSUR EN CUESTIN

Andrs Ferrari 1 Andr Moreira Cunha 2

nuevamente abre grandes interrogantes sobre la viabilidad de una integracin hemisfrica. Si el MAC, se podra afirmar, puso fin a la crisis ms profunda que el Mercosur sufra desde que en 1985 los ex Presidentes Alfonsn y Sarney iniciaron los dilogos argentino-brasileos, la disposicin del Presidente Morales sobre las reservas de gas, genera ms incertidumbre y nuevos desafos que el bloque debe resolver. La naturaleza de ambos conflictos es diferente. Una trata de la relacin difcil entre los dos miembros principales; la otra, plantea la insatisfaccin de los socios menores en un proceso de integracin regional que no les revela sus beneficios por participar en l. El impasse argentinobrasileo fue el resultado final de una serie de conflictos que afectan la relacin bilateral desde enero de 1999, tras la devaluacin de la moneda brasilea, el real. Es decir, las contrariedades llevaban siete aos; y si no fueron mayores fue por la tremenda conmocin sociopoltica que vivi la Argentina desde el 19 y 20 de diciembre de 2001 cuando la gente literalmente ech al Presidente De la Ra del mximo cargo al ritmo furioso de los golpes de cacerolas. Luego de un crtico 2002, la Argentina pas a recuperar su economa en gran estilo de la prolongada debacle 1998-2001 y es en momentos en que crece a tasas bien superiores a las brasileas que, nuevamente, un acuerdo a escala presidencial evita el deterioro fatal del Mercosur. Es en este marco, brevemente descrito, que la Argentina y Brasil sellan un nuevo acuerdo econmico-comercial. Pero las dudas sobre el futuro del bloque regional subsisten. A diferencia de las disputas pasadas entre los dos socios mayores del Mercosur, los conflictos actuales presentan nuevos rasgos que merecen ser destacados. Por un lado, la irrupcin en los reclamos de los dos pases de menor envergadura, Uruguay y Paraguay, que hasta el momento se haban expresado poco, quiebra la dinmica argentino-brasilea que le era caracterstica al bloque. Dada la magnitud con que los dos pequeos han expresado su malestar, se abre un interrogante con respecto a cmo fluirn las relaciones internas a partir de ahora. De igual forma, el nexo entre la Argentina y Brasil puede modificarse por otro hecho significante: la incorporacin a lo largo de 2006 de Venezuela como Estado parte en el Mercosur, que se suma a los dems pases suramericanos que se han acercado al bloque (Chile, Bolivia, Colombia) en distintas formas. Por envergadura econmica, importancia como fuente energtica y por su polmica relacin con EE.UU., la incorporacin de Venezuela implica un sacudn al Mercosur con un desenlace impredecible. Sobre esta dimensin de la actual dinmica de integracin

uando an est fresca la tinta usada en la firma del Tratado sobre el Mecanismo de Adaptacin Competitiva (MAC) acordado entre la Argentina y Brasil en 1 de febrero de 2006, la aparicin del conflicto del gas boliviano y la empresa brasilea Petrobras,

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1 Doutorando em Economia na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e Bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). E-mail: andres@ppge1.ppge.ufrgs.br 2 Professor do Departamento de Economia da UFRGS e Pesquisador do CNPq. E-mail: amcunha@hotmail.com

Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica

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en Amrica del Sur, se presenta la cuestin boliviana. Y con una particularidad: si fundamentalmente slo afecta a un miembro, ste es el posedor de la economa principal. Por eso, en verdad, todos estos temas slo ponen al descubierto que el Mercosur falla en su centro neurlgico que es la relacin Argentina-Brasil que precisa esclarecerse para que el futuro del acuerdo regional obtenga un camino ms previsible sin estar sujetos a continuos temblores que hagan temer su viabilidad, y que permita a los dems socios visualizar que tambin pueden beneficiarse con la integracin. 1 EL DESPERTAR VIRULENTO DE LOS SOCIOS MENORES: ENOJOS URUGUAYOS Y PARAGUAYOS Los paraguayos han sido los ms calmos. No obstante, miembros de su gobierno han protestados contra los dos grandes. Por ejemplo, el senador Carlos Balmelli, ex vicepresidente y ex titular del Congreso se mostr a favor de que Paraguay y Uruguay intenten desprenderse del corset que les impone el Mercosur con sus frecuentes trabas, y busquen alternativas fuera del bloque,3 mientras que la Unin Industrial paraguaya afirm que la insercin en el bloque fue ms perjudicial que beneficiosa. La aspereza paraguaya se vincula con las declaraciones por parte de funcionarios del gobierno de Uruguay de que su pas pretende firmar un Tratado de Libre Comercio (TLC) con EE.UU. Los uruguayos sostienen que evitaran los aranceles estadounidenses a las carnes. Pero ms que eso, los uruguayos proclaman que ellos deben disear una estrategia de pas que les compense fuera del bloque los perjuicios que le ocasionan los pases ms grandes. A esta polmica se suma el conflicto de Uruguay con la Argentina por causa de la intencin de que se instalen dos grandes fbricas de celulosa en la orilla oriental del ro Uruguay que separa ambos pases. Los habitantes de Gualeguaych, ciudad argentina, se han movilizado fuertemente contra la contaminacin que dichas fbricas emitiran, cuando comiencen a funcionar a partir de mediados de 2006, por medio de corte de rutas y otras formas de protestas. En Uruguay el conflicto adquiri ribetes de causa nacional y el Presidente Tabar Vzquez ha recibido el apoyo de todas las expresiones polticas. En Argentina, finalmente, se convirti en un tema gubernamental y el Presidente Kirchner llev el caso a la Corte Internacional de La Haya. En respuesta, Vzquez pretende realizar una pequea gira por la regin para explicar la posicin uruguaya. Qu se puede decir de este conflicto? Que los argumentos ambientalistas, segn informes tcnicos, son tanto vlidos como invlidos como explicacin de las reacciones en ambas orillas. Algunas evidencias apuntan a que la instalacin de estas plantas contaminaran al Ro Uruguay, generando mortandad de peces y liquidando el turismo en la regin. Pero, por otro lado, an siendo as, otros hechos debilitan la legitimidad de la Argentina en reaccionar ante cuestiones ambientales. Por ejemplo, un reciente estudio realizado por Freplata organismo ambiental binacional rioplatense evidencia la contaminacin record del Ro de la Plata.4

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3 Paraguay tiene que tener su propia poltica exterior, debe buscar mercados que le convienen y atender sus propios intereses. La integracin es vlida cuando beneficia a todos los miembros, pero hoy claramente solo a los socios mayores dijo a la agencia ANSA. El diario ABC dijo que Paraguay debe buscar zafarse de la explotacin del Mercosur. Y que, con Uruguay, ambos estn atrapados en el Mercosur, supeditados a los intereses proteccionistas de sus vecinos. Clarn, Paraguay tambin advierte, Buenos Aires, 14/01/2006. 4 El informe contena tres conclusiones categricas respecto a ese recurso compartido entre Buenos Aires y Montevideo: a) que Uruguay haba revertido la contaminacin de origen cloacal que se haba expresado en sus costas hace una dcada; b) que la costa de Buenos Aires haba alcanzado en ese mismo tiempo y hasta la actualidad niveles de contaminacin similares al Riachuelo y el Ro de la Plata; c) que la casi la totalidad de la contaminacin del Ro de la Plata como cuerpo de agua se explica por la actividad incontrolada de las industrias radicadas del lado argentino y por la ausencia de tratamiento de los residuos cloacales de las ciudades emplazadas desde Santa Fe hasta Magdalena (Hugo Presman, Las plantas de celulosa, 05/02/2006. Disponible en: <http://www.argenpress.info/nota.asp?num=027746>.

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La actitud uruguaya parece generarse en una sensacin de saturacin por lo que percibe ser receptor de continuos perjuicios por parte de Argentina y Brasil. Uruguay se vio arrastrada por la crisis argentina de fines de 2001 y ahora considera que la Argentina le niega instalar industrias que le daran un importante impulso econmico ya que se sostiene que dichas inversiones equivaldran a ms del 10% del Producto Interno Bruto (PIB) uruguayo, as como una importante demandante de mano de obra. A ello se suma que Uruguay viene teniendo dficit comercial con la Argentina, a la vez que su participacin en el comercio exterior argentino que es de cerca del 1,5% viene disminuyendo casi a la mitad de lo que era hace una dcada. Algo similar le sucede con Brasil, ya que desde el Plano Real en 1994 redujo su incidencia comercial con ese pas a cerca del 0,8%, la mitad de lo que era. El Mercosur que lleg a constituir el 55% del destino de las exportaciones uruguayas, desde la crisis de la Argentina se redujo a la mitad. Para Paraguay, donde el Mercosur viene siendo el destino de ms de la mitad de sus exportaciones, pero que en varios aos ha superado incluso el 60%, la situacin es grave porque viene teniendo sistemticos dficits tanto con la Argentina como con Brasil. Para Brasil, el comercio con Paraguay que era de menos del 2% del total, cada vez representa menos. Con respecto a la Argentina, Paraguay represent desde la ltima dcada algo ms del 1,5% del comercio exterior argentino. El balance comercial paraguayo ha sido deficitario desde el inicio del bloque regional.5 De esta manera, se percibe que la inconformidad de los dos ms chicos tiene sustento. Sin embargo, su efecto ms inmediato fue redefinir las relaciones entre los dos ms grandes. Hasta ahora, la Argentina y Brasil se relacionaban en un vnculo de igual a igual. Pero las reclamaciones uruguayas y paraguayas surgen en momentos en que la Argentina le vena realizando exigencias similares a Brasil. Queda en evidencia y esto puede constituir un cambio importante en el futuro la ubicacin de los cuatros miembros en el Mercosur que el Secretario de Comercio y Relaciones Econmicas Internacionales de Argentina, Alfredo Chiarada, defini, desde la ptica argentina, mediante una feliz definicin: somos un caso nico: somos grandes para los chicos y chicos para el grande. Si las palabras de Chiarada representan verdaderamente cmo la Argentina se ve en el Mercosur, un importante cambio se estara produciendo en el comportamiento argentino ya que, hasta ahora, las relaciones bilaterales eran conducidas por ambos pases como si Argentina y Brasil fuesen dos economas iguales. La expresin del funcionario argentino, que explcitamente reconoce la obviedad del mayor podero brasileo, surgi en el marco de las negociaciones que produjo el MAC, el reciente acuerdo comercial que, momentneamente al menos, calm un conflicto ms argentino-brasileo. 2 APORTES E INSUFICIENCIAS DEL MAC Argentina y Brasil han celebrado un nuevo acuerdo comercial, el Mecanismo de Adaptacin Competitiva (MAC), que fue muy festejado por el lado argentino y criticado por los industrialistas brasileos, aunque el Gobierno de Luiz Incio Lula da Silva no dud en expresar su beneplcito por resolver esta cuestin. En lo inmediato, de todas formas, el MAC permite aclarar el horizonte de las relaciones bilaterales. En una visin de plazo mayor, aunque puede colaborar, el MAC no parece ser

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5 Salvo aclaracin expresa, todos los datos econmicos utilizados son del Centro de Economa Internacional. Disponible en: www.cei.gov.ar.

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una herramienta suficiente como para resolver cuestiones ms de fondo que aquejan al bloque regional. El MAC surge de una propuesta argentina, por medio de su entonces Ministro de Economa Roberto Lavagna, con el objetivo de resolver las tremendas asimetras de estructura econmica que existen entre la Argentina y Brasil. El mecanismo consiste en la habilitacin de cualquier pas para aplicar automticamente una salvaguarda en caso de que una subida de las importaciones desde el otro socio perjudique a su industria local, a partir del pedido de un conjunto de empresas que representen no menos del 35% de la produccin del pas. El objetivo es que sean los sectores privados en ambos pases los que acuerden cmo se complementarn competitivamente. Pero si esto no sucede, el pas que se siente perjudicado est facultado a aplicar un cupo con arancel cero y cobrarle el arancel externo comn menos el 10% al resto. Existe tambin la posibilidad de que por una situacin de emergencia, se restrinja, primero provisoriamente y despus definitivamente, las importaciones del vecino. Mientras estn en vigor las protecciones, el pas beneficiado debe poner en marcha un Programa de Adaptacin Competitiva (PAC) en el cual el Estado impulse la competitividad del sector por medio de promociones comerciales, apoyo financiero, programa de diseo y promocin cientficotecnolgico, y los sectores privados deben comprometerse con inversiones y reorganizacin productiva. En todos los casos, se procura que estos planes se combinen entre sectores privados y pblicos en conjunto con los del pas vecino, aunque ante falta de acuerdo los establecera el pas perjudicado. Un resguardo de este tipo vena siendo reclamado por los industriales argentinos fuertemente desde hace tiempo, en especial desde la desvalorizacin del real en 1999, frente a lo que sentan como una invasin de importaciones brasileas. Lavagna propuso reimplantarlas luego de haber decretado barreras unilateralmente. Brasil abandon su negativa y finalmente las acept bajo las condiciones de que no se conviertan en un mecanismo institucional, sino de validez temporal (hasta cuatro aos), y bajo la obligacin de modernizacin por parte del sector beneficiado. Por otro lado, impuso la condicin de que stas se interrumpan ante una situacin de desvo de comercio, es decir ante el beneficio de las exportaciones de tercero pases. Beatriz Nofal, directora de la consultora argentina Ecoaxis, afirma que el acuerdo comercial Argentina-Brasil no soluciona el problema de fondo: la falta de armonizacin de los incentivos a la exportacin y a la inversin y de las polticas macroeconmicas.6 Tambin afirm dijo que el MAC es como intentar solucionar una enfermedad con un analgsico: se baja la fiebre, pero el problema no desaparece. Para ella, el problema no es la invasin de productos brasileos, sino que Brasil cada vez le compra menos al Mercosur; si esta tendencia no se modifica, el MAC no sirve porque habr que sustituir mercados.7 Esta visin fue compartida por el Secretario de Comercio y Relaciones Econmicas Internacionales de Argentina, Alfredo Chiarada, que acept que el MAC es slo una aspirina para los problemas comerciales del Mercosur, por lo que sus integrantes darn prioridad a la bsqueda de una cura definitiva mediante la integracin productiva y el perfeccionamiento del mercado comn.8

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6 La Nacin, Buscan terminar con siete aos de conflictos en el Mercosur. Buenos Aires, 19/01/2006. 7 La Nacin, Brasil defendi el acuerdo firmado con la Argentina. Buenos Aires, 03/02/2006. 8 La Nacin, Chiarada dijo que el MAC es una aspirina. Buenos Aires, 09/02/2006.

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En Brasil, los industriales recibieron en forma muy negativa al MAC y todo hace entender que la base de la llegada al acuerdo es la poltica exterior brasilea y la importancia geopoltica que Itamaraty le concede a la relacin con la Argentina. Roberto Giannetti da Fonseca, director de Comercio Exterior de la Federacin de Industrias del Estado de San Pablo, sostuvo que lo aprobado desvirta el Mercosur. El libre comercio o la unin aduanera no tienen salvaguardias. Eso es una excentricidad.9 Pero el gobierno brasileo dej en claro que considera la relacin con la Argentina y la continuidad del Mercosur como fundamental. Soport la presin interna de los industriales, y frente a la acumulacin de conflictos que afectaban al bloque su Canciller Celso Amorm sostuvo frente a los enojos de Uruguay y Paraguay que quizs no hayamos hecho suficiente rpidamente, aunque tras duras negociaciones, acord con la Argentina. Hacia al futuro, no obstante, se sabe que el MAC es insuficiente, por lo que sin resolucin de temas de fondo, nuevas contiendas de este estilo pueden, en algn momento, ser fatales para el bloque. Pero los temas de fondo vienen de la gnesis misma del Mercosur. 3 UN POCO DE HISTORIA Si mirando hacia el futuro la continuidad del Mercosur plantea serias dudas, por otro lado, una visin retrospectiva pese a todo no deja de arrojar un saldo tremendamente positivo. El Mercosur se mantiene vigente a diferencia de otras tentativas anteriores de acercamiento entre los pases sudamericanos. Para esto, fue de gran importancia que Argentina y Brasil hayan podido dejar atrs dcadas de fuertes recelos, rivalidades militares y escaso contacto comercial.10 Actualmente, ambos pases se reconocen como socios importantes y necesarios. No obstante, est claro que si los problemas de fondo no se resuelven, dichas tendencias no parecen ser suficientes para mantener la vigencia del Mercosur, y los continuos problemas slo desgastan las relaciones internas. Los conflictos dentro del bloque tuvieron impacto emocional, para as decirlo, muy fuerte porque surgieron, y con fuerza creciente, luego de aos en que tanto argentinos como brasileos se congratulaban de su xito. Tras un perodo extenso en que pareca que su trayectoria slo sera creciente, aparecieron aos en que se senta acontecera su derrumbe definitivo. La bisagra fue la desvalorizacin del real en enero de 1999. El traspaso de un estado de beatitud a uno blico fue inmediato tras este hecho. Del lado argentino, an hoy, salvo pocas excepciones, la explicacin de los conflictos se basa en que Brasil devalu su moneda unilateral e incosultamente descompensando el equilibrio entre ambos. Los brasileos sostienen que la Argentina se desindustrializ en los 1990 por opcin propia y que ellos soportaron los dficits comerciales hasta ese momento y la Argentina no los acepta. Ninguno de stos argumentos, en el fondo es vlido en su plenitud, y la devaluacin brasilea slo desnud problemas de fondo existentes en la propia constitucin del Mercosur.

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9 La Nacin. Fuerte crtica de los industriales brasileos. Buenos Aires, 02/02/2006. 10 El ex Presidente argentino Ral Alfonsn recientemente record las motivaciones originales del acercamiento con Brasil: En ese marco se defini la integracin como un proceso de naturaleza poltica, que deba conducir a la creacin de un espacio comn, regional, imprescindible en el mundo de la revolucin cientfica y tecnolgica, para unir y fortalecer las capacidades productivas y culturales. Esto es, para acceder a una economa legitimada por la aptitud de crear riqueza y trabajo. El compromiso con la integracin regional de manera amplia era consecuencia de nuestra reflexin sobre las experiencias del pasado y las necesidades del futuro. Ese anlisis llevaba a una conclusin primordial: resultaba cada da ms difcil imaginar que la Argentina y Brasil se apartasen de una senda comn. Clarn. El Mercosur naci para provecho de nuestros pueblos y de la regin. Buenos Aires, 30/11/2005.

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Como sostienen Alimonda y Villalobos (2003), el proceso de integracin entre Argentina y Brasil se inici con una inspiracin cepalina:
En 1986 comenzaron a firmarse los protocolos sectoriales que vendran a constituir el Programa de Integracin y Complementacin Econmica (PICE). Se trabaj con una lgica gradualista, privilegiando los acuerdos sectoriales estratgicos (industria automotriz, bienes de capital, industria nuclear, industria aeronutica, biotecnologas, informtica), que iran abriendo posibilidades de cooperacin tecnolgica y de integracin intra-industrial. De esa forma, el proceso de integracin tena un componente regulador central, que poda fcilmente confluir en un proyecto conjunto de desarrollo, al mismo tiempo que atacaba los dos problemas cruciales que la doctrina de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal) diagnosticaba para la industrializacin latinoamericana: la incorporacin de tecnologa y la escala limitada de los mercados nacionales.

Pero este camino emprendido por los gobiernos Alfonsn-Sarney fue abandonado por sucesores Menem-Collor de Mello en 1989/90 tras la firma del Acta de Buenos Aires que privilegiaron la apertura econmica y la liberalizacin de los mercados, visin que fue incorporada en marzo de 1991 al establecerse el Tratado de Asuncin, que instituy a la lgica del mercado como el instrumento bsico dinamizador de la integracin. Como sostiene Schvarzer (2001):
en lugar de avanzar sobre acuerdos sectoriales, el nuevo programa trata de reducir aranceles al interior del bloque de manera uniforme y lo ms rpido posible () Lo urgente desplazaba a lo deseable, mientras el nfasis en la estrategia global tenda a reducir el rol del Estado en el proceso, acorde con la nueva visin de los gobernantes. Era ms fcil reducir aranceles que coordinar polticas industriales.11

Es decir, las fallas por el abandono de las pautas originales de integracin y por haber optado privilegiar el vnculo comercial como mecanismo de integrarse es, claramente, compartida por ambos pases. Por otra parte, ambos pases aunque la Argentina siempre en grados ms elevados pasaron a privilegiar ms el inters en sus polticas internas de aplicacin del programa conocido como El Consenso de Washington. Ello implic la apertura comercial con el resto del mundo, permitir el ingreso del capital extranjero y desmantelar la estructura estatal tanto empresarial como regulatoria. La Argentina, adems, lleg a niveles ms profundos al implementar dos medidas extremas, el rgimen de convertibilidad con el dlar y la creacin de un sistema financiero bimonetario. Al recorte en la percepcin de integracin econmica, ambos pases tomaron distancia en otro objetivo trazado por Alfonsn-Sarney, presentarse en conjunto al resto del mundo. Menem procur constituirse en aliado extra-Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (Otan) de los Estados Unidos, y su gobierno

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11 La prioridad de la agenda de negociacin desde 1991 fue esencialmente de carcter comercial, ya que apunt sobre todo a la reduccin de las tarifas al comercio exterior y a la convergencia hacia el arancel externo comn. En efecto en la cumbre de Ouro Preto de 1994 se decidi avanzar en la constitucin de uma Unin Aduanera imperfecta al acordarse un Arancel Externo Comn (AEC) para alrededor del 85% del universo arancelario. Hacia fines de 1998 el proceso de convergencia hacia el Arancel Externo Comn fue avanzando razonablemente, a pesar de algunas marchas y contramarchas. Pero esa estrategia, basada en los acuerdos tarifarios como eje de accin, comenz a mostrar sus limitaciones antes de que se desencadenaran las crisis macroeconmicas, ya sealadas, en Brasil y Argentina. En primer lugar porque el avance relativamente rpido en materia de reduccin de aranceles contrast notablemente con los pocos avances alcanzados en materia de armonizacin y coordinacin de polticas, tanto macroeconmicas como productivas. Bekerman, Marta, Hoy, ms que nunca, el Mercosur como respuesta estratgica. Disponible en: http://www.diariocasual.com.ar/y_esto/planfenix/Mercosur.html.

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abiertamente declar su intencin de que su poltica externa se base en relaciones carnales con dicho pas.12 Como sostienen Saravia y Almeida (1999):
durante os governos de Sarney e Alfonsn, os dois pases mantiveram perfis mais prximos em torno de um padro de poltica exterior mais autnoma () Na passagem para os anos 1990, a poltica externa argentina experimentou uma inflexo drstica, orientando-se no sentido de um alinhamento claro aos Estados Unidos.

As, los autores observan correctamente que la Argentina manteve os Estados Unidos como
principal referencia de seu comportamento externo no campo de poltica internacional (deixando o Brasil mais como aliado comercial) e mostrou-se sensvel a qualquer sinal de proeminncia de seu parceiro na regio.

Efectivamente, estas cuestiones no generaron hasta 1999 conflictos de importancia por causa de que el comercio intrabloque creci fuertemente. Brasil se convirti en el primer socio comercial de Argentina, Uruguay y Paraguay, mientras que Argentina pas a ocupar el segundo lugar en las exportaciones brasileas. El intercambio de Argentina con los pases del Mercosur era del 8% de sus exportaciones en 1986; diez aos ms tarde haba saltado al 25%. En el mismo lapso, las exportaciones brasileas al Mercosur pasaron del 5 al 14% de su comercio exterior (Alimonda; Villalobos, 2003). Pero estos resultados, inapelables en cuanto a destacar el cambio de actitud de valorizar la regin, escondan profundas fragilidades producto del camino independiente y aislado que Brasil y la Argentina estaban siguiendo. El rgimen de convertibilidad implementado por Argentina en 1991 pas a generarle fuertes dficits comerciales. Entre 1992 y 1999 el comercio argentino externo fue negativo en U$S 21.522 millones de dlares. En el 2000 por la recuperacin de las exportaciones hubo un saldo positivo de U$S 1.061 millones, que se increment a U$S 5.609 millones y U$S 16.718 millones, respectivamente, los dos aos siguientes. Estos saldos se explican por la crisis interna, ya que mientras las exportaciones se mantuvieron en torno los U$S 26.000 millones, las importaciones cayeron drsticamente de U$S 25.280 millones para a U$S 8.991 millones en ese lapso. Ya sin el rgimen de convertibilidad, en el 2003 y 2004 el crecimiento de las exportaciones (para U$S 29.565 y U$S 34.550 millones) fue superior al de las importaciones (U$S 15.731 y U$S 12.103 millones). Es decir, claramente el tipo de cambio fijo y sobrevaluado entre 1991-2001 le generaba a la Argentina una situacin de desequilibrio comercial que no podra ser mantenida. La cuestin de la convertibilidad radicaba en la dificultad en removerla. Hasta la crisis mexicana de 1995, la Argentina pudo compensar el dficit comercial y de cuenta corriente por el ingreso de capitales vinculados a las privatizaciones y al capital especulativo. Despus del efecto tequila, pudo compensar parcialmente su dficit comercial con exportaciones a Brasil que acaba de implementar el Plan Real con su moneda ms valorizada que el dlar estadounidense y en el marco del reciente acuerdo de Ouro Preto. Las exportaciones argentinas a Brasil entre 1995-2001 sumaron U$S 47.134 millones y las importaciones desde ese pas U$S 40.738, es decir un saldo positivo para Argentina de U$S 6.395 millones. En el mismo lapso, la Argentina import de la Unin Europea (UE) por U$S 48.184 millones, export por U$S 32.285 millones y obtuvo un dficit de U$S 15.899 millones;

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12 Cf. Alimonda y Villalobos (2003): Esta tendencia, que ech por tierra el importante antecedente constituido por el acuerdo de consulta previa entre ambos pases para acciones internacionales, establecido en 1986, introdujo una permanente ambigedad en el interior del bloque, especialmente en relacin a la perspectiva de formacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas.

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resultado similar experiment con EE.UU. ya que sus compras de ese pas sumaron U$S 34.607 millones y slo vendi por U$S 16.731 millones por lo que el dficit fue de U$S 17.876 millones. Se observa que el mercado brasileo, uno de los pocos con los que la Argentina obtena supervit en ese perodo, compensaba parcialmente los dficits con el resto del mundo. La incidencia de Brasil para las exportaciones argentinas era mayor ya que adquira porcin ms significativa de las ventas industriales del pas. La Argentina estaba en una tendencia recesiva tan fuerte que la devaluacin del real no produjo la temida avalancha de productos brasileos: entre 1999 y 2003 compr menos de Brasil que en 1996/97. Esto implica que: (i) por causa exclusiva de la poltica interna que decidi implementar, la Argentina estaba desindustrializndose y empobrecindose; (ii) ante un contexto de convertibilidad, tipo de cambio extremamente bajo y apertura comercial y financiera extrema, Brasil se convirti en esencial destino exportador, lo que se conoci en la Argentina como la Brasil dependencia; y, (iii) en trminos dinmicos, era previsible que la Argentina se encamina hacia una crisis de grandes proporciones, ms all de la devaluacin brasilea. La tendencia del comercio exterior brasileo ha sido bien distinta. Despus del Plan Real Brasil sum un fuerte dficit de ms de U$S 13.000 millones con EE.UU., pero desde 1999 lo revirti a un supervit de U$S 32.300 millones entre 2000/05. Algo similar sucedi con su saldo con la UE que pas de un dficit acumulado 1995/98 de U$S 17.000 millones a un supervit acumulado de U$S 24.741 millones hasta el presente. Para Brasil, a principios de los 1990 el Mercosur slo representaba poco ms del 7% del destino de sus exportaciones. Su importancia subi a ms del 17% en 1997/98, pero luego fue decayendo y en el 2005 slo represent el 10%. Desde el Mercosur, Brasil subi sus importaciones de cerca del 10% en 1991 al 16,33% en 1998, pero desde entonces este origen viene cayendo al 12,61% en el 2001 y a menos del 10% en el 2005. Con respecto a la Argentina, el ao pasado Brasil import por U$S 6.200 millones y le export por U$S 9.900 millones. En consecuencia, la estrategia econmica brasilea le otorgaba mayor flexibilidad para resolver y revertir los inconvenientes que el tipo de cambio apreciado genera si se mantiene esa poltica comercial a lo largo del tiempo. El tipo de cambio apreciado brasileo no signific compromiso en el tiempo como la convertibilidad argentina. El gobierno brasileo aplic sucesivas minidevaluaciones que fueron complementadas con la devaluacin de enero de 1999. La reaccin argentina por medio de su Presidente de entonces, Carlos Menem, fue proponer la dolarizacin del continente, mocin inmediata y firmemente rechazada en Brasil, por razones lgicas ya que tal medida slo podra llevar a Brasil a sufrir los mismos problemas econmicos que estaba padeciendo la Argentina. La llegada de Fernando De la Ra a la presidencia argentina procur Relanzar al Mercosur por medio de acuerdos macroeconmicos y de un Mini-Maastricht. Esta tentativa, aceptada al menos formalmente en Brasil, fracas totalmente, y, por el contrario, la Argentina termin convocando nuevamente como Ministro de Economa a Domingo Cavallo en 2001 cuando se cumpla una dcada del Tratado de Asuncin quien, al decir de Alimonda y Villalobos (2003), pas a usar a Brasil como chivo expiatorio de la crisis interna argentina. A partir de ah, las relaciones bilaterales fueron tensas, fras y varias veces estuvieron a punto de quebrarse. Slo la tremenda crisis social argentina cort la distancia. La recuperacin argentina de los ltimos tres aos la muestra acumulando un dficit comercial con Brasil, base del reciente conflicto y acuerdo por medio del MAC.

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4 EL CASO BOLIVIA13 El flamante conflicto poltico ante la nacionalizacin del gas natural y del petrleo en Bolivia, con sus efectos potencialmente negativos sobre la situacin de Petrobras en ese pas y la disponibilidad de gas para Brasil, representan un elemento adicional en la lista de cuestionamientos sobre la relacin y la estrategia brasilea para profundizar sus vnculos en el Amrica del Sur. En lo inmediato, la disputa pareci darle argumentos a los sectores internos en Brasil que consideran que sta no debe ser una prioridad brasilea, ya que, sostienen, la instabilidad en las relaciones entre los diversos pases latinoamericanos conduce al fracaso de todo esfuerzo de integracin autctono en la regin, priorizando, en cambio, una lnea que acepte que el liderazgo continental est en manos de EE.UU. Dems est decir que las crticas al Gobierno Lula, por esta cuestin, fueron dursimas. No es ste el lugar para analizar este tipo de estrategia. En cambio, desde una aceptacin de la opcin integracionista, el caso de Bolivia es una evidencia dramtica de que los cauces de la integracin regional deben encaminarse, mucho ms, por cuestiones de integracin econmica concreta, que por meros acuerdos genricos. Por un lado dado que, sin ser, en s, una cuestin interna del bloque, Brasil, la principal economa, no parece haber sido tan afectada en ningn otro conflicto del pasado en su propia base econmica. Por otro lado, porque Bolivia constituye, quizs, el ejemplo ms extremo del dao interno que tuvieron las reformas estructurales que se promovieron en toda la regin en las ltimas dos dcadas. Si el guio a la izquierda, el xtasis nacionalsita, incomoda a algunos, en todo caso, no se lo puede desvincular de la dramtica herencia que dejo el neoliberalismo en la regin.14 Sin entrar en valoraciones, no puede dejar de observarse que la asuncin de Evo Morales no es sino el desenlace, en el caso boliviano, de la tremenda instabilidad poltica generada por los efectos de la reciente estrategia de modernizacin que no trajo beneficios sociales significativos y permanentes a los sectores ms pobres de este pas. Sus importantes recursos naturales, histricamente, no evitaron su fuerte dependencia de demanda y financiamiento externo. Pionera en implementar reformas ortodoxas, luego de una crisis de deuda externa seguida por una hiperinflacin, Bolivia experiment, entre 1987-98, una reestructuracin de sectores productivos y crecimiento en base a inversiones externas. No obstante, en forma similar a la Argentina, y quizs en forma bastante ms violenta, una tremenda crisis econmica gener un levantamiento popular que produjo la renuncia del Presidente Snchez de Lozada en 2003. Desde una perspectiva ms amplia, la economa boliviana no desarroll nuevos sectores que los tradicionales de exportacin basndose en recursos naturales, siendo el pas de menor crecimiento del continente.15 Pero los

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13 El anlisis sobre Bolivia est basado en Cunha (2004). 14 Puede mencionarse, de paso, que en la actualidad, an quienes defienden las reformas de liberalizacin econmica, estn efectuando un importante movimiento de evaluacin y autocrtica. Ms all de los argumentos, no pueden estos trabajos dejar de colocar en evidencia algunas obviedades, entre las cuales se destacan: 1) que las reformas no produjeron desarrollo (al menos, no lo hicieron en el sentido sealado a fines de la dcada del 1980); y 2) que el desmantelamiento del Estado como institucin fundamental para la organizacin de la vida econmica fue demaisado lejos. Ver, por ejemplo, World Bank (2005). 15 Entre 1950-73, el PIB per cpita boliviano, en dlares norteamericanos a precios constantes, creci 0,9% a.a., 1/3 del promedio latinoamericano. Entre 1973/98 creci sl 0,17% a.a. frente 0,99% del continente. Es decir, empeor fuertemente. Ver, Cunha (2004).

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momentos de crecimiento y el boom del petrleo y el gas no mejoraron las condiciones de vida de la mayor parte de la poblacin. De esta forma, Bolivia es el extremo ms pobre de los pases que rondan al Mercosur; para tener nocin: su ingreso per cpita, en trminos de paridad del poder de compra, es 31% del brasileo. As, fue gestndose la insatisfaccin en una sociedad que dos tercios vive debajo de la lnea de pobreza de que los beneficios de sus riquezas naturales no fueron para ellos. Es decir, sin entrar en evaluar especficamente la accin o el contenido poltico especfico de Morales, el marco social en que su decisin extrema respecto a los recursos naturales bolivianos se implementa es, sin duda, dramtico. La aparicin de Bolivia en el escenario toca fibras profundas de las insuficiencias del camino recorrido por el Mercosur, y de las posibles limitaciones de los nuevos cauces que parecen disearse para una integracin regional ms slida. 5 NUEVOS AIRES? El problema de fondo del Mercosur es el de los roles de cada pas dentro del acuerdo. El Mercosur muestra ms dinmica cuando la Argentina es quien lo impulsa, pero es Brasil, que constituye 2/3 partes del mismo en sus principales aspectos, quien debe liderar el proceso.16 Como en este conflicto sobre el TLC entre Uruguay y EE.UU., Brasil slo muestra mayor activismo cuando la gran potencia del norte procura ingresar en los mercados de la regin. As fue cuando Chile pretendi firmar un acuerdo similar con ese pas, y cuando EE.UU. ms presionaba por el rea de Libre Comercio de las Amricas (Alca) llegando incluso a ganar fuertes adeptos en la Argentina hasta que el episodio terrorista del 11 de Septiembre de 2001 llev a modificar sus prioridades. Por su parte, la Argentina, recin sale de su larga pesadilla de la convertibilidad que destroz gran parte de su parque industrial y dej ms de la mitad de la poblacin en condiciones de pobreza sin culpa ni cargo, y sin dejar en claro si ha abandonado sus sueos dorados de pasaje mgico al primer mundo. Es decir, resulta difcil afirmar si la actual revalorizacin de la compaa de sus vecinos es un compromiso estructural que perdurar o slo una fase que, como en 1989, puede revertirse en su contrario. A todo esto, Brasil permaneci inmutable ante la aventura argentina de los 1990 que claramente era incompatible con la fortaleza del Mercosur.17 Por un lado, Brasil parece firme en elegir el camino regional; por otro lado, lo que est en duda si sus tiempos son los adecuados. Sobre esto, se encuentra la limitacin de la propia estrategia de integracin de base mercantil que ambos, Argentina y Brasil, concordaron en 1991. No obstante, esta poltica de integracin no fue aceptada internamente por todos los actores polticos. Voces alertando la necesidad de revertir la estrategia de predominio comercial se levantaron en ambos lados. As, si a fines de 1999 Saravia y Almeida (1999) expresan que el triunfo electoral que acababa de obtener Fernando De la Ra en Argentina, del mismo partido poltico que Ral Alfonsn,

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16 Hoy: 2005, Hoy: Mercosur, Rodolfo O. Martnez. Disponible en: http://www.fce.unl.edu.ar/mae/newsletter/martinezhoy.pdf. 17 Que Brasil era consciente de las consecuencias de la convertibilidad queda claro por las palabras de Roberto Giannetti da Fonseca, director de Comercio Exterior de la Federacin de Industrias del Estado de San Pablo: si hace diez aos que la Argentina no se moderniza no es culpa de Brasil. Si tuvieron crisis no es nuestra culpa. Y no fue Brasil el que invent la paridad del peso con el dlar, fue Domingo Cavallo. La Nacin. Fuerte crtica de los industriales brasileos. Buenos Aires, 02/02/2006.

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nos remetem vontade poltica de integrao que marcou o incio do processo y recuperando o predomnio de um projeto poltico de longo prazo, no apenas o dos aspectos econmicos, como foi a orientao de Menem (Saravia; Almeida, 1999). Esto no sucedi, tanto porque en el fondo el Gobierno De la Ra no modific el camino menemista, como porque Brasil no procur generar este cambio. As, en el mismo sentido, casi simultneamente Schvarzer (2001) destaca que el Mercosur es un bloque econmico con objetivos a precisar. Resalta que para los pases miembros los intereses nacionales siguen siendo ms potentes que los generados por la integracin.18 En su opinin, el Mercosur viene siendo tironeado por dos visiones de integracin dispares. Una pretende una integracin macroeconmica lo ms rpida posible, y la otra postura plantea un recorrido de integracin que avance en las actividades productivas y que tienda a generar los suficientes lazos de interconexin para lograr, en el futuro, la unidad macroeconmica. sta ltima predomin con Alfonsn-Sarney y la primera desde 1990. En un reciente artculo, Mnica Hirst afirma que las dos dcadas de proceso de integracin presentaron cuatro macrocuestiones de fondo: el desarrollo econmico, la proyeccin internacional, la estabilidad democrtica regional y la cooperacin bilateral, siendo que los dos primeros fueron movilizados por intereses nacionales que arrastran percepciones conflictivas y los dos ltimos estimulan la construccin de un proyecto asociativo (Hirst, 2005). Resalta que si la cuestin del desarrollo pareci haber sido abandonada por la Argentina en los 1990, el actual gobierno argentino viene mostrando enorme empeo en revertir ese abandono, lo que obliga a rediscutir la estrategia econmica del Mercosur.19 Si este escollo resulta superado, la autora considera necesario que la cuestin de la proyeccin internacional se resuelva, en donde observa diferencias ms de forma que de contenido una vez que las posiciones internacionales de ambos pases obedecen a premisas bastante semejantes, aunque es claro que es Brasil quien est en mejores condiciones y presenta ms ambiciones en este aspecto. Dado que en la defensa de la democracia y en la cooperacin bilateral y acercamiento mutuo gubernamental y societalmente el proceso avanz muchsimo y este impulso se presenta irreversible, Hirst (2005) concluye que el Mercosur presenta ms sumas que restas. Las evidencias apuntan, por lo tanto, a la necesidad de retornar al proyecto de integracin de forma que fue concebido originariamente por Alfonsn y Sarney. Hirst (2005) rescata la similitud de aquella agenda y la reciente entre Kirchner y Lula. Pero dicha agenda embrionaria tuvo como impulso la decisin poltica de acercar ambos pases. Esta actitud, emprendida inicialmente por Alfonsn fue rescatada por el ex Presidente recientemente al expresar que en el mundo de la globalizacin no hay lugar para pases aislados, ni para proyectos autrquicos. Por eso, ms Mercosur es la nica solucin racional. Y ms Mercosur significa recuperar el rumbo inicial () Un espacio de estas caractersticas no ser ni puede ser el fruto del mercado. Surge de la decisin poltica, con objetivos polticos y se lo construir desde la poltica, a la vez que present una versin actualizada de dicha agenda.20 As

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18 Cf. Schvarzer (2001): Es decir que las polticas impositivas, financieras o de tipo de cambio de cada pas siguen enfocadas en las realidades y problemas de sus mercados internos. 19 Cf. Hirst (2005): Para Brasil, menos drstico en la desactivacin de su patrimonio industrial, las reivindicaciones argentinas generan reacciones contradictorias. Son percibidas positivamente porque fortalecen el ideario desarrollista del Mercosur; pero implican una flexibilizacin que hiere intereses internos que ya enfrentan las restricciones impuestas por la poltica de estabilidad y los desafos de un sistema comercial internacional altamente competitivo. 20 1) Crecer juntos; 2) producir juntos; 3) encarar juntos la globalizacin; 4) responder juntos a los desafos cientficotecnolgicos; 5) buscar juntos la mayor eficiencia y el incremento de la competitividad; 6) poner juntos los necesarios y racionales lmites a la intromisin de los capitales golondrinas, al narcotrfico, al lavado del dinero, a la dictadura de los oligopolios; 7) enfrentar juntos la distorsin de los mercados, los subsidios a la agricultura, la desnaturalizacin de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y el peligro que supone el rea de Libre Comercio de las Amricas (Alca); 8) construir juntos un espacio propio en el mundo de los grandes espacios regionales. Ver, Alfonsn (2005).

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como en 1985, en el presente es Kirchner el que ha revitalizado la regin. Su acercamiento con Brasil es acompaado de manifestaciones de amistad con otras naciones suramericanas, y recientemente en Brasilia proclam que se termin la idea de una Amrica del Sur Cenicienta del mundo, no queremos ser ms el patio trasero y queremos ser parte activa de la construccin de los nuevos tiempos que nos esperan. Por otro lado, los estados histricos de la Argentina resultan ser ms frgiles y suelen sufrir violentos vaivenes que hacen dudar el sostenimiento en el tiempo de una tendencia. De hecho, el presente argentino depende fuertemente de que el Gobierno Kirchner pueda continuar con razonables tasas de crecimiento manteniendo la traumtica tasa de inflacin bajo control. Un desafo nada fcil en el mediano plazo. Tropiezos en esa cuestin podran debilitar a Kirchner y promover el retorno como en la poca menemista de lneas polticas internas de la Argentina que sostienen la necesidad de formas ms ortodoxas de combatir la inflacin, y que afirman que no es tanto Brasil quien debera ser el principal socio del pas, sino EE.UU., por lo que, adems, impulsaran un TLC. La economa brasilea, como todas las de la regin, sufre las limitaciones de un desarrollo insuficiente, y de elevados ndices de pobreza y marginacin econmicos, entre otros serios problemas sociales. An as, sigue siendo la economa ms importante y de mayor perspectiva de crecimiento del bloque. Pero las dificultades econmicas parecen estar acompaadas por una idiosincrasia que hace de los cambios procesos lentos y graduales, que podran resumirse parafraseando el estampado en su bandera de progreso dentro del orden. Los tiempos continentales parecen ser mucho ms dinmicos. Y el accionar de Kirchner parece haber acelerado la incorporacin de un nuevo aliado con la entrada de Venezuela en diciembre como miembro pleno. Este nuevo Estado parte, con 25 millones de habitantes, con un nivel de PIB de cerca de U$S 100.000 millones y que posee la mayor fuente de energa del continente americano, su inclusin debera ser una modificacin que alterar el funcionamiento del bloque, aunque no es claro en qu direccin. El estilo del Presidente Hugo Chvez con su postura antiimperialismo yanqui agravado por el reciente episodio diplomtico abre la posibilidad de que el Mercosur se convierta en una regin conflictiva con EE.UU. La reciente cancelacin total de la deuda argentina con el FMI, as como hizo Brasil, tampoco contribuy a calmar las relaciones con Estados Unidos, aunque recientemente las tensiones disminuyeron. En suma, el ingreso de Venezuela abre nuevos interrogantes tanto en cmo puede afectar las futuras relaciones entre Argentina y Brasil, como en la relacin del Mercosur con el resto del mundo, y particularmente con EE.UU. Para algunos, la presencia venezolana puede aportar un nexo firme por medio de la construccin de gasoducto de ocho mil kilmetros que fortalezca el eje Caracas-Brasilia-Buenos Aires y as sirva para integrar el resto del continente.21 Ahora este proyecto se encuentro en jaque por el desenlace del conflicto entre Brasil y Bolivia. El propio Presidente Lula admiti lo esencial de los recursos naturales para la economa boliviana. Severamente criticado por sectores internos que sostienen que debera defender, en primera instancia, los intereses brasileos, Lula se encuentra preso en que Morales no termina de definir el contenido de su accin. Lo paradjico es que, en este caso, Brasil, sin dudas, se comport como lder regional, intentando cumplir el papel de estabilizador hegemnico, para utilizar la definicin de

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21 A lo largo de 2006 se irn decantando las posiciones y se estabilizarn las alianzas posibles. Si se consigue poner en marcha la construccin del gasoducto de 8 mil kilmetros que unira Venezuela con Argentina, y por lo tanto a todos los pases sudamericanos, la integracin habr dado un salto gigantesco. Todo depende de que el eje Brasilia-Buenos Aires-Caracas tome el suficiente impulso como para atraer a su rbita a la Bolivia de Evo Morales, para lo que la brasilea Petrobras y el gobierno de Luiz Incio Lula da Silva debern hacer algunas concesiones. La interminable crisis del Mercosur. Ral Zibechi, 20/01/2006. Disponible en: http://www.argenpress.info.

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Charles Kindleberger (1987). Es decir, queda claro, ya, las dudas en la integracin para sectores internos brasileos, y el acto boliviano como caso de la insatisfaccin de los pases menores, como Uruguay y Paraguay. La pregunta, desde una ptica ms amplia, entonces, no es cmo resolver algn conflicto especfico, sino si hay convencimiento y polticas diseadas para que se perciba ms beneficioso para cada pas el camino conjunto que el aislado. En sntesis, el Mercosur vive un momento crucial pero crucial en un doble sentido. Negativamente, porque por primera tres cuartas parte del bloque manifestaron su contrariedad con su situacin interna. Si se considera tambin a los sectores brasileos que rechazaron el acuerdo econmico-comercial recientemente firmado con la Argentina, la lista de disconformes aumenta. Si el MAC pudo resolver los roces a nivel gubernamental, est claro que la agenda pendiente es extensa. A estos problemas, surge la crisis energtica ante la disputa con Bolivia. Positivamente, sin embargo, el presente del bloque es crucial porque parecera que las piezas internas se estn ajustando. Detrs del reclamo de Uruguay y Paraguay, surgen las voces de dos miembros que haban estado demasiado silenciosos; y detrs de las quejas argentinas, parecera que el pas comprende su lugar de pas intermedio entre los dos ms chicos y el grande. Este el grande es Brasil que, por su parte, dara la impresin de comprender la oportunidad de ejercer un liderazgo ms activo, acorde a la importancia de su economa. Si la entrada de Venezuela y la nacionalizacin de Bolivia complican el panorama, quizs Brasil perciba que la resolucin pase ms en recuperar una trayectoria de crecimiento y comportarse tal cual su tamao: en grande.
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OLHANDO PARA A ESQUERDA1

Jos Lus Fiori2

De nada serve partir das coisas boas de sempre, mas sim das coisas novas e ruins (Bertold Brecht).

esquerda europia vive neste momento uma importante crise de identidade, aps sucessivas derrotas eleitorais e o surgimento de divises internas cada vez mais profundas. Apesar disto, a experincia europia continua sendo uma referncia decisiva para repensar o que seja uma gesto socialista de uma sociedade nacional e de um capitalismo perifrico que vivem sombra do poder americano. Entretanto, para desbloquear seus caminhos, a esquerda precisa recolocar no centro de sua agenda o problema histrico e terico das relaes entre os processos de globalizao do poder e do capital, bem como as lutas polticas dos povos e o crescimento desigual da riqueza das naes. 1 O MAPA CONJUNTURAL DA ESQUERDA Neste incio do sculo XXI est acontecendo algo indito na Amrica Latina, um continente que se move de forma sempre sincrnica, apesar de sua enorme heterogeneidade interna. Basta olhar retrospectivamente este processo para perceber as notveis convergncias histricas havidas, por exemplo, durante suas guerras de formao, na primeira metade do sculo XIX; no momento de sua integrao primrio-exportadora economia industrial europia, depois de 1870; ou, ainda, no momento de sua reao defensiva e desenvolvimentista frente crise mundial da dcada de 1930. Esta convergncia cresceu de forma acentuada aps a Segunda Guerra Mundial, devido s estratgias traadas pela poltica externa americana no sentido de travar combate sistemtico a todos os partidos e governos com qualquer tipo de inclinao esquerda. Ainda nos anos 1940, logo aps o incio da Guerra Fria, a maioria dos pases do continente colocou simultaneamente na ilegalidade os seus Partidos Comunistas, ressaltando-se que, em alguns casos, a perseguio aos comunistas tenha chegado ao extremo que se presenciou no Chile, que os prendeu e confinou em campos de concentrao, nas regies mais frias e desrticas do pas.

este incio do sculo XXI uma sucesso de vitrias eleitorais coloca a esquerda latino-americana frente ao desafio de governar democraticamente, como fizeram os europeus, sobretudo na segunda metade do sculo XX. Contudo, inegvel que a

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1 Este artigo foi escrito originariamente para a revista alem, International Journal of Action Research, 2006. 2 Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica

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Na dcada de 1950, esta mesma convergncia latino-americana reapareceu na derrubada simultnea de vrios governos eleitos democraticamente, como no caso da Guatemala, do Brasil, da Argentina e da Colmbia. Embora com a ressalva de que, no caso da Guatemala, houve uma interveno americana direta e a represso e o assassinato de mais de 200 mil pessoas, muito mais do que na Colmbia do ditador Perez Jimenez, na Nicargua e em Cuba dos ditadores Anastzio Somoza e Fulgncio Batista, apoiados igualmente pelos Estados Unidos. Logo em seguida, nas dcadas de 1960 e 1970, esta velha sintonia continental aumentou ainda mais depois da frustrada invaso de Cuba, em 1961, seguida de uma srie de golpes militares que instalaram regimes ditatoriais em quase todo o continente. Apesar de que nem todas as ditaduras tenham tido o mesmo nvel de violncia que teve, por exemplo, a chilena, onde se estima que tenham morrido mais de 20 mil pessoas, e a da Argentina, onde foram assassinados ou desapareceram cerca de 35 mil pessoas. Na dcada seguinte, de 1980, o processo simultneo de redemocratizao do continente ocorreu no mesmo momento em que a violncia da chamada Segunda Guerra Fria (1982-1985), do presidente Ronald Reagan, atingiu como um tufo a Amrica Central e o Caribe. Mesmo que no tenha atingido a todos com a mesma intensidade que El Salvador, onde foram mortos ou assassinadas, em poucos anos, mais de 75.000 salvadorenhos. Com o fim da Guerra Fria, na dcada de 1990, a induo americana e a convergncia dos povos latinos deslocaram-se para o campo das polticas econmicas. Como parte da renegociao de suas dvidas externas, quase todos os governos da regio adotaram um programa comum de polticas e reformas liberais que abriu, desregulou e privatizou suas economias nacionais, clonificando os governos neoliberais de Carlos Salinas, no Mxico, Andrs Perez, na Venezuela, Carlos Menem, na Argentina, Fernando Henrique Cardoso, no Brasil e de Alberto Fujimori, no Peru, para falar dos governos mais representativos submetidos a este processo. Com o passar do tempo, entretanto, o novo modelo econmico instalado pelas polticas liberais no cumpriu sua promessa de crescimento econmico sustentado e de diminuio das desigualdades sociais. Na virada do novo milnio, a frustrao destas expectativas contribuiu, decisivamente, para a nova inflexo sincrnica do continente e que est em pleno curso: uma virada democrtica e esquerda, dos governos de quase todos os pases da Amrica do Sul, e talvez, em breve, do Mxico. A eleio para presidente do lder indgena e socialista Evo Morales, na Bolvia, no final de 2005, e da militante socialista Michele Bachelet, no Chile, no incio de 2006, foram apenas dois pontos de uma trajetria vitoriosa que comeou no Brasil em 2002 e que foi tomando, como uma onda, a Argentina, a Venezuela e o Uruguai, podendo chegar ao Peru, ao Equador e ao Mxico ainda em 2006. Uma verdadeira revoluo poltico-eleitoral, sem precedentes na histria latino-americana, e que coloca a esquerda frente ao desafio de governar democraticamente, convivendo em geral com a m vontade dos mercados e a hostilidade permanente da grande imprensa. Um desafio que foi vivido pela esquerda europia no sculo XX, como j foi assinalado, mas s experimentado tangencialmente pela esquerda latino-americana.

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O grande paradoxo que estas vitrias e novos desafios latino-americanos surgem justamente no momento em que as esquerdas europias vm sofrendo sucessivos revezes eleitorais e divises polticas internas. As derrotas comearam na Itlia e na Frana, em 2001 e 2002, e se repetiram na Alemanha e Portugal, em 2005 e 2006. Mas a diviso e perda de rumo ficaram evidentes no Referendo sobre a Constituio Europia, rejeitado pelos franceses e holandeses em 2005, e no caso da revolta dos jovens da periferia das grandes cidades francesas, no final do mesmo ano. Para no falar da deciso da socialdemocracia alem de participar de um governo de coalizo com seus adversrios histricos da Unio Democrata Crist e da Unio Social Crist. verdade tambm que, neste mesmo perodo, os socialistas espanhis venceram as eleies gerais de 2004. Mas esta vitria ocorreu com a ajuda indiscutvel de uma tragdia externa que reverteu, at a vspera das eleies, as expectativas eleitorais favorveis aos conservadores. Assim como tambm verdade que os ingleses reelegeram o primeiro-ministro trabalhista, Tony Blair, em maro de 2005. Contudo, seu governo e seu partido tm se mostrado cada vez mais frgeis e divididos sobre todos os temas da agenda poltica britnica e europia. Entretanto, mais a leste, um olhar para a Europa Central revela que os resultados eleitorais e as tendncias da opinio pblica tm se mostrado igualmente negativos para as foras de esquerda. Na Polnia, a aliana Social-Democrata, que teve 41% dos votos nas eleies de 2001, acaba de ser derrotada por uma coalizo de extrema-direita. Na Repblica Tcheca houve trs mudanas de primeiro-ministro desde a sua entrada na Unio Europia (UE), entretanto seu governo est cada vez mais dividido e os social-democratas, que tiveram 2/3 dos eleitores, esto com apenas 11% dos votos provveis. O mesmo vem acontecendo na Hungria e comea a se anunciar em outros pases da regio. Neste contexto, os latino-americanos se vm obrigados a discutir seus novos caminhos numa conjuntura histrica em que a esquerda europia parece ter perdido o seu rumo, ao vivenciar uma profunda crise de identidade. Ningum duvida que o mundo das idias de esquerda tem estado na defensiva no existindo neste momento, em lugar algum, novas snteses tericas, utopias empacotadas, ou projetos acabados, como gostariam de ter alguns intelectuais que compartilham com este pensamento. Talvez por isto, na Amrica Latina, quem est agora abrindo ou tentando abrir novos caminhos so personagens que no pertencem s elites intelectualizadas e que tampouco esto familiarizados com os debates intelectuais clssicos da esquerda socialista ou marxista europia. Aqueles que criticam hoje no continente as polticas neoliberais e o intervencionismo imperial dos Estados Unidos pelo menos no plano da retrica so figuras ligadas ao mundo concreto de governo e da poltica. So, alm disto, os mesmos que defendem valores ticos, sociais e polticos de carter popular, nacional e igualitrio, ao mesmo tempo em que defendem tambm um projeto poltico e econmico sul-americanista. Mas, assim mesmo, a experincia europia do sculo XIX e XX permanece como referncia decisiva para os que precisam repensar no incio do sculo XXI o que seja ou deva ser um governo democrtico e de esquerda, ou uma gesto socialista do capitalismo, uma vez excluda a

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possibilidade de ruptura revolucionria de contratos e instituies? Mais ainda, no contexto de sociedades extremamente desiguais e de economias perifricas, num momento de auge da globalizao financeira e de crescimento do poder americano? 2 O DEBATE E A EXPERINCIA GOVERNAMENTAL DA ESQUERDA EUROPIA Sob um aspecto mais propositivo, o ponto de partida da esquerda europia foi, sem dvida alguma, o debate dos democratas populares do exrcito revolucionrio de Oliver Cromwell, de 1648. De um lado estavam as propostas polticas e jurdicas dos niveladores, de John Lilburne e Richard Overton, que esto na origem do liberalismo revolucionrio e da democracia radical dos sculos XVIII e XIX e, do outro, o projeto econmico dos cavadores, de Gerrard Westanley, que est na origem de todos os socialismos utpicos da histria moderna. Os primeiros, reivindicando reformas que garantissem a igualdade jurdica e poltica de todos os indivduos da nao inglesa. E o segundo, propondo um comunismo agrrio que se transformou no primeiro programa revolucionrio de um governo parlamentar e republicano. Para Gerrard Westanley no era possvel conceber a existncia de liberdade e igualdade polticas sem que houvesse igualdade econmica, e no haveria igualdade econmica enquanto existisse a propriedade privada. Ele estava falando da propriedade privada da terra e dos seus frutos, e, por isto mesmo, defendia sua coletivizao. Ao mesmo tempo Westanley propunha uma tese que ia muito alm da questo da terra, e que se transformaria, de fato e a partir de ento, na aporia fundamental da esquerda e de todo e qualquer socialismo em qualquer tempo ou lugar. No sculo seguinte, os franceses Meslier, Mably, Morelly, Marechal e Babeuf repetiram, em distintas claves, os mesmo argumentos e propostas de Gerrard Winstanley: s poderia haver igualdade social com o fim da propriedade privada da terra. Rousseau, entretanto, abriu um novo caminho programtico ao defender, em seu Projeto de Constituio para a Crsega, que o Estado assumisse a propriedade coletiva das terras. Uma sugesto que foi retomada por Marx, no seu programa mnimo de governo no fim do Manifesto Comunista de 1848, onde ele prope a estatizao progressiva da propriedade privada e se separa definitivamente dos socialistas utpicos que permaneceram fiis ao comunismo agrrio de Winstanley. Os utpicos no se colocavam o problema da conquista do poder, porque eles sempre foram favorveis s experincias econmicas comunitrias, cooperativas ou solidrias, e s experincias polticas locais de democracia direta ou participativa. Por razes distintas, o problema da gesto estatal e socialista do capitalismo tampouco se colocou para as revolues comunistas do sculo XX, que coletivizaram a propriedade privada e construram economias de planejamento central. A crise recente dessas experincias eliminou-as do debate da esquerda, apesar de que ainda no tenha sido feita uma avaliao rigorosa dos seus resultados. De qualquer maneira, elas ainda no se propuseram nem enfrentaram o problema da gesto socialista do capitalismo.

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Depois de Marx este tema s foi discutido, efetivamente, pelos partidos socialistas, socialdemocratas e comunistas europeus que participaram dos governos de unidade nacional e de frentes populares constitudos durante a Primeira Guerra Mundial e, tambm, na crise dos anos 1920-1930, antes que se formassem, aps a Segunda Guerra Mundial, os primeiros governos de maioria socialista. Para reconstruir a histria deste debate sobre estratgias eleitorais e programas de governo dos partidos de esquerda europeus, o melhor seria separar as experincias de governo dos debates doutrinrios. Foi em 1917, em plena Primeira Guerra Mundial, que os social-democratas participaram pela primeira vez, na Dinamarca, de um governo de coalizo. Depois, durante todo o sculo XX, a experincia de governo dos partidos de esquerda pode ser aglutinada em trs grandes perodos: i) de 1917 a 1938, entre as duas Grandes Guerras Mundiais e durante a era da catstrofe; ii) de 1964 a 1983, em plena Guerra Fria, durante a era de ouro do capitalismo; iii) e, finalmente, de 1992 a 2005, depois da queda do Muro de Berlim, durante o apogeu da utopia da globalizao e das polticas neoliberais. Alm desses perodos, o debate doutrinrio e estratgico dos partidos de esquerda europeus tambm pode ser organizado em trs momentos fundamentais, a partir das trs grandes revises a que foi submetida a matriz marxista, j transformada ento na ideologia oficial do partido socialdemocrata alemo, o mais forte e bem-sucedido da Europa at o incio da Primeira Guerra Mundial. O primeiro e mais conhecido dos revisionismos liderado por Eduard Bernstein props, em 1894, um primeiro ajuste das idias de Marx s novas formas assumidas pelo capitalismo, no final do sculo XIX, e uma adequao aos objetivos programticos dos social-democratas s exigncias democrticas da competio eleitoral e da luta parlamentar. Segundo Bernstein, o progresso tcnico e a internacionalizao do capital haviam mudado a natureza da classe operria e do sistema capitalista, cujo desenvolvimento histrico concreto no estaria mais apontando na direo prevista por Marx, da pauperizao crescente e da crise final. Como conseqncia, Bernstein propunha o abandono do socialismo como objetivo final e a opo por uma transformao permanente e sem fim a partir do prprio capitalismo. O essencial, neste primeiro momento, foi a opo pela via eleitoral, com todas as suas conseqncias estratgicas e programticas, como ficou cada vez mais claro ao longo do sculo XX em geral e, em particular, nos novos ciclos revisionistas das dcadas de 1950-1960 e de 1980-1990. Entre as duas grandes Guerras Mundiais, e durante a crise econmica da dcada de 1930, os partidos social-democratas e socialistas europeus participaram de alguns governos de unio nacional, na dcada de 1920, e de frente popular, na dcada de 1930. Sempre em situaes de emergncia nacional ou internacional e em que os partidos de esquerda tiveram de responder ao desafio imediato e abrir mo dos seus projetos reformistas.

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Os grandes problemas colocados pelas guerras e pela crise, e que deveriam ser enfrentados pelos partidos de esquerda, estiveram sempre ligados ao colapso econmico, ao desemprego e inflao. Contudo, os socialistas, os social-democratas e os comunistas no tinham uma posio formada sobre o assunto e nem sabiam, rigorosamente, o que fazer numa situao que no estava prevista em suas discusses tericas e doutrinrias. Por isso, acabaram acompanhando, invariavelmente, as idias, propostas e polticas defendidas pelos conservadores, inclusive suas experincias pioneiras de planejamento de guerra. Com exceo dos social-democratas suecos, que responderam crise econmica de 1930 com uma proposta original e ousada de incentivo ao crescimento econmico e pleno emprego, por meio de polticas anticclicas desenvolvidas por Wicksell e os economistas da Escola de Estocolmo, e implementadas pelo seu ministro da Fazenda, Ernst Wigforss, mediante uma estratgia combinada e simultnea de acordos sociais entre empresrios e sindicalistas, para o controle da evoluo dos preos e dos salrios. Entretanto, este foi um caso raro de sucesso, no meio de um sem nmero de fracassos dos social-democratas no comando da poltica econmica da Alemanha, entre 1928 e 1930; da Gr Bretanha, entre 1929 e 1931; da Espanha, entre 1928 e 1930; e da Frana, entre 1936 e 1937. As polticas anticclicas, os pactos sociais e a experincia do planejamento de guerra foram aproveitadas pelo primeiro governo trabalhista ingls do imediato ps-guerra, entre 1945 e 1950, e pelos vrios governos social-democratas dos pequenos pases europeus, como ustria, Blgica e Holanda, alm dos pases nrdicos que permaneceram governados pelos social-democratas, depois da Segunda Guerra Mundial. Alm disso, essas idias e experincias influenciaram decisivamente as duas grandes estratgias e propostas de governo que foram experimentadas pela esquerda aps a guerra. A primeira e mais bem sucedida foi a do Estado de bem-estar social, adotado por todos os governos socialdemocratas e trabalhistas entre 1964 e 1983. Combinava polticas econmicas keynesianas prcrescimento e pleno emprego com uma poltica fiscal de construo de redes estatais de infra-estrutura e proteo social. A segunda proposta foi a de capitalismo de Estado, adotada pelo Partido Comunista Francs e que teve uma influncia difusa sobre a esquerda em vrios lugares do mundo. Partia do conceito de capitalismo organizado formulado por Hilferding e de sua hiptese de que a centralizao do capital, que havia se acelerado a partir do final do sculo XIX, facilitava uma gesto planejada do capitalismo, desde que o Estado contasse com um ncleo econmico estratgico de propriedade estatal. A opo majoritria dos social-democratas europeus pelo projeto do Estado de Bem-Estar Social, ocorreu na dcada de 1950, ao mesmo tempo em que ocorria uma segunda grande rodada revisionista que culminou na realizao do Congresso da Social-Democracia Alem, em Bad Godesberg, em 1959. Foi nesta segunda reviso que uma parte significativa da esquerda europia abandonou definitivamente as propostas clssicas que s vezes ainda reapareciam no plano retrico

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da revoluo socialista e da eliminao da propriedade privada e do Estado. O mais importante, entretanto, foi a mudana radical que se completou, naquele momento, dentro do pensamento socialista. Como sugerido, o pensamento da esquerda moderna comea com uma tese e uma proposta muito claras, ainda que a equao pudesse ser utpica: liberdade poltica = igualdade econmica = fim ou diminuio do peso da propriedade privada. Sob esse aspecto, o que passou de essencial na dcada de 1950 foi a transformao desta proposta originria numa nova equao que pode ser resumida da seguinte forma: liberdade poltica = igualdade social = crescimento econmico = sucesso capitalista. Foi neste momento que os socialistas e social-democratas deixaram de esperar ou apostar numa crise final do capitalismo e passaram a lutar pelo sucesso do prprio capitalismo, o maior sucesso possvel, como forma de criar empregos e de financiar polticas distributivistas. a que uma parte significativa da esquerda europia abandona o objetivo final socialista, mesmo no plano retrico, e assume uma posio definitivamente pr-capital. Na primeira equao, formulada por Gerrard Winstanley, a liberdade socialista somente existiria quando houvesse igualdade econmica entre as pessoas e isto s ocorreria quando se eliminasse ou diminusse o peso da propriedade privada. Mas a partir da mencionada reviso da dcada de 1950, s haveria aumento da liberdade e da igualdade se houvesse mais empregos e mais recursos fiscais e, portanto, mais crescimento econmico ou desenvolvimento acelerado do capitalismo. E, portanto, em termos estritamente lgicos, o sucesso do capitalismo passou a ser uma condio indispensvel do xito da prpria esquerda. O que se supunha, e legitimava esta grande mudana de posio, era a hiptese de que, a mdio prazo pelo menos, as polticas pr-capital teriam conseqncias pr-trabalho e prigualdade. Essa talvez tenha sido a mudana terica e doutrinria que maiores e mais radicais efeitos tenha provocado, em toda a histria da esquerda, desde o debate entre democratas populares e os comunistas utpicos dos exrcitos de Cromwell. Neste novo contexto, as estatizaes de grandes empresas comuns na Inglaterra e na Frana do ps-guerra perderam importncia e s foram recomendadas, nos casos indispensveis, em nome da eficincia econmica e no da criao de um ncleo estratgico estatal, como no caso do capitalismo de Estado dos comunistas franceses. Trs dcadas depois, iniciava-se mais uma rodada revisionista, exatamente no momento em que os socialistas e social-democratas europeus abandonam o keynesianismo, e a prpria defesa do Estado de Bem-Estar Social, e adotam as novas teses, reformas e polticas neoliberais inicialmente propostas pelos governos conservadores dos pases anglo-saxes. Isto ocorre quase ao mesmo tempo em que a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e os pases da Europa Central viviam a crise final do seu socialismo real, de origem revolucionria.

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Esta nova reviso doutrinria foi menos surpreendente do que as duas anteriores. Afinal, agora tratava-se apenas de seguir a opo dos anos 1950 no sentido de acompanhar e estimular os caminhos do capital. Por isto mesmo Tony Blair no teria problemas em declarar, com legtimo orgulho, numa entrevista para o Financial Times de janeiro de 1997, que o Partido Trabalhista (Labor Party) havia se transformado num partido pr-business. Essa nova mudana de rumos se deu de forma quase contnua, a partir de 1980, na Espanha de Felipe Gonzalez e na Frana de Franois Mitterand, e tambm na Itlia de Bettino Craxi, e na Grcia de Andreas Papandreu. Na dcada de 1990, entretanto, os ventos sopravam numa s direo liberalizante e todos j repetiam, como um tpico absolutamente bvio, o mantra da necessidade das reformas neoliberais para aumentar a competitividade internacional da Europa. Tambm neste tempo, uma boa parte da esquerda j no se sentia mais na obrigao de qualificar as reformas ou de discutir quem eram seus principais beneficirios e perdedores, como se elas fossem neutras ou completamente voltadas para o bem comum. Foi neste contexto que nasceu a terceira via, uma sistematizao inglesa das novas teses, propostas e programas justificados com argumentos muito semelhantes aos de Eduard Bernstein, no final do sculo XIX. Segundo os trabalhistas ingleses da terceira via, de novo estariam em curso mudanas globais que alteravam a estrutura de classes e a capacidade de ao dos Estados nacionais, exigindo, dessa forma, uma adaptao das idias e programas de esquerda a este novo mundo globalizado e desproletarizado, como explica Anthony Giddens, no seu livro, The Third Way, uma pequena introduo ao novo revisionismo. Nesta virada neoliberal ocorrida entre os anos de 1980 e 1990, o caso espanhol foi o que teve maior repercusso e influncia sobre a esquerda latino-americana, transformando-se numa espcie de paradigma do novo socialismo europeu. Gonzlez foi eleito com um programa de governo de tipo keynesiano, em conjunto com um plano negociado de estabilizao e de crescimento econmico voltado para o pleno emprego e a eqidade social. Mas, logo no incio do seu governo, abandonou o programa keynesiano e trocou a concertao social como forma de coordenao de preos e salrios pelo rigor fiscal e o desemprego, exatamente como preconizava o modelo neoliberal. No final do sculo XX, entretanto, foi ficando cada vez mais claro que as novas polticas e reformas tinham diminudo a participao dos salrios na renda nacional, restringido e condicionado os gastos sociais, diminudo a segurana do trabalhador, promovendo uma concentrao/centralizao de capital e renda em todos os pases europeus. Ficou claro que se tratava de um conjunto de reformas e polticas pr-capital que no produziam os mesmos efeitos de mdio prazo a favor do trabalho e pleno emprego, como no caso das polticas keynesianas do perodo 19641983. No de estranhar, portanto, que a esquerda europia venha sofrendo sucessivas derrotas eleitorais e revezes polticos ainda mais graves depois de 2001. Apesar de sua enorme diversidade possvel identificar uma certa recorrncia em todos estes casos europeus: so partidos e governos socialistas, social-democratas, comunistas ou verdes, que isoladamente ou coligados, adotaram a

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agenda e as polticas neoliberais, nas dcadas de 1980-1990, e, agora, vm sendo derrotados pelo seu prprio eleitorado histrico. O mais perturbador, entretanto, que a esquerda vem sendo derrotada por partidos conservadores de diferentes matizes, mas que defendem as mesmas polticas neoliberais, s vezes de forma ainda mais radical, como no caso recente da democracia crist alem, o que refora a convergncia ideolgica e perda de identidade, como se a velha esquerda europia tivesse chegado a um beco sem sada neste incio do sculo XXI. Contudo, quando se olha a sua histria numa perspectiva de longo prazo, percebe-se que a esquerda no est vivendo apenas uma crise conjuntural e circunstancial. Ela est vivendo o limite lgico de um projeto que foi nascendo de sucessivas decises estratgicas e que esgotou completamente sua capacidade de construo de um novo e consistente projeto alternativo. De reviso em reviso, os partidos de esquerda europeus abriram mo, em primeiro lugar, da idia de revoluo socialista e, depois, do prprio socialismo como objetivo ou estado-final a ser alcanado a longo prazo. Posteriormente, deixaram de lado o projeto de socializao da propriedade privada e, no final do sculo XX, abriram mo, inclusive, das polticas de crescimento, pleno emprego e proteo social universal que foram suas principais contribuies ao sculo XX. 3 CAMINHOS E PARADOXOS No impossvel identificar algumas tendncias e paradoxos na histria da esquerda europia, que devem estar no ponto de partida de qualquer discusso sobre o futuro do socialismo no sculo XXI e que so tambm uma lio para a esquerda latino-americana que comea a governar quase um sculo depois dos europeus: i) a unidade e a identidade da esquerda europia foram desmontadas no sculo XX pelas sucessivas revises doutrinrias e estratgicas de sua matriz originria, de inspirao marxista. Depois da desconstruo do materialismo histrico no surgiu nenhuma outra teoria com a mesma capacidade lgica de definir atores, interesses e estratgias a partir de um diagnstico conjuntural das tendncias crticas do capitalismo. Menos ainda no caso da combinao contempornea da teoria da globalizao econmica, da sociedade em redes e da governana progressiva, uma verdadeira gelia, matria amorfa do ponto de vista terico e inconclusa do ponto de vista poltico. ii) com a progressiva eroso da unidade terica e lgica do materialismo histrico, aumentou ainda mais a diviso interna da esquerda. Suas discusses doutrinrias sobre a sua prpria identidade, e o seu juzo sobre a correo de suas posies e polticas conjunturais, transformaram-se num verdadeiro jogo de cabra-cega. Uma polmica permanente e inconclusa, alm de um consenso impossvel devido ausncia de qualquer tipo de balizamento ou ponto de referncia unnime, sob o aspecto tico ou terico. A definio das posies oficiais dos partidos ou organizaes de esquerda tornou-se cada vez mais fechada e autoritria, sendo ainda mais contestada pelos militantes e pela intelectualidade at 1991 e, depois disto, transformando-se definitivamente numa torre de Babel.

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iii) ao longo do sculo XX, as sucessivas revises doutrinrias foram criando um verdadeiro Frankstein terico, transformando-se num remendo de decises e convices pragmticas, cada vez mais contraditrias, que acabaram por tornar-se uma camisa-de-fora que aprisiona e paralisa a esquerda do sculo XXI. A primeira reviso, do final do sculo XIX, foi uma opo estratgica de longo prazo, pela via eleitoral, com todas as suas conseqncias, do ponto de vista da organizao partidria, da competio poltica e das alianas parlamentares e de governo. Mas, ao mesmo tempo e, sobretudo, significou o abandono do projeto de ruptura revolucionria dos contratos e instituies responsveis pelo funcionamento desigual do capitalismo e, portanto, a desistncia de tocar na propriedade privada. A segunda reviso, da dcada de 1950, do ponto de vista de suas conseqncias imediatas, foi uma mera mudana programtica. Porm, a longo prazo, representou o abandono definitivo da idia, do projeto e do objetivo de uma sociedade socialista capaz de substituir e ultrapassar os parmetros do capitalismo. De tal maneira, que a terceira reviso neoliberal dos anos 1990, acabou por tornar-se uma conseqncia inevitvel das decises anteriores, em particular a deciso de promover ativamente o desenvolvimento capitalista e de ajustar-se permanentemente s inovaes do capital. iv) talvez, por isto mesmo, nunca tenha existido originalidade total nas trs grandes experincias de governo da esquerda europia. E ficou cada vez mais difcil definir o que fosse um programa de governo ou uma poltica econmica de contedo originalmente de esquerda. Na verdade, existiu, isto sim, um dilogo permanente e uma mtua influncia, durante todo o sculo XX, entre as idias, projetos e governos conservadores e de esquerda, como no caso da relao entre as idias socialdemocratas da Escola Econmica de Estocolmo e as idias liberais do Lord Keynes. E, ainda, uma relao entre a idia e a estratgia de planejamento sovitico com as experincias concretas de planejamento de guerra das economias ocidentais. Num primeiro momento, no perodo do entre-guerras, a esquerda participou de governos de emergncia ou de unidade nacional e praticamente acompanhou ou replicou as polticas dos conservadores. Mas, depois da Segunda Guerra Mundial esta relao foi mais complexa e criativa porque a disputa se deu dentro de um campo comum e de um pensamento hegemnico mais esquerda, no momento em que tambm os conservadores defendiam polticas keynesianas de pleno emprego e de proteo social universal. Em alguns casos, como na Alemanha, apoiava-se tambm a idia da pactuao social entre o capital e o trabalho. Depois de 1991, e durante todo perodo ureo da hegemonia neoliberal, os governos de esquerda voltaram a repetir ou apenas replicar, sem nenhuma inventividade, as polticas e reformas preconizadas pelos conservadores. v) esta relao fica ainda mais visvel nos campos da poltica econmica e das relaes internacionais. No campo macroeconmico, os governos de esquerda foram quase sempre conservadores e ortodoxos, como no caso clssico de Rudolf Hilferding ao assumir o Ministrio da Fazenda da Alemanha, em 1928. O mesmo no caso do Partido Trabalhista ingls que optou, em 1929,

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pela viso do Tesouro, contra a opinio liberal de John M. Keynes e David George. Exatamente a mesma opo feita pelo governo social-democrata de Leon Blum, na Frana, em 1936. Mesmo depois da Segunda Guerra Mundial, os social-democratas e os socialistas mantiveram-se ortodoxos e somente se converteram s polticas keynesianas na dcada de 1960. Assim mesmo, nas crises monetrias de 1966 e 1972, os governos de Harold Wilson e Helmut Schmid voltaram rapidamente ao trilho conservador da ortodoxia monetarista. A experincia sueca da dcada de 1930 foi uma exceo dentro desta histria. Uma verdadeira inovao social-democrata feita na contramo da ortodoxia do seu tempo. vi) o mesmo pode-se afirmar em relao poltica externa dos governos de esquerda europeus do sculo XX, que nunca foi homognea nem tampouco inovadora. Como se sabe, sua primeira grande diviso interna comeou com a votao dos oramentos de guerra, em 1914. Na dcada de 1930, as coalizes de governo com participao socialista ou social-democrata tambm se dividiram frente Guerra Civil Espanhola e aos primeiros passos da escalada nazista. E voltaram a se dividir durante a Guerra Fria e tambm, mais recentemente, na discusso das relaes da Unio Europia com os Estados Unidos e com a Rssia, aps o fim da Unio Sovitica. Em todo o sculo XX, uma das raras iniciativas realmente originais e autnomas da esquerda no campo da poltica internacional, exceto sua solidariedade genrica com o Terceiro Mundo, foi em 1969 com a Ostpolitik do governo socialdemocrata de Willy Brandt e que viabilizou os acordos de desarmamento, das dcadas de 1970 e 1980, iniciando o grande movimento ao leste da Alemanha que perdura at os dias atuais. vii) esta falta de iniciativa ou originalidade na imensa maioria dos casos em relao s polticas adotadas pelos conservadores explica o fato de que a esquerda tenha se dividido de forma mais profunda e radical exatamente durante a vigncia desses governos. Foi a partir deste ponto que se cristalizou, de forma definitiva e irreversvel, a diviso funcional, dentro da esquerda, mais precisamente entre: a crtica intelectual, a mobilizao social e a gesto de governo. Esta diviso chegou no limite da ruptura definitiva aps a virada revisionista dos anos 1950 e durante os governos social-democratas que comeam na dcada de 1960. Este foi o perodo das grandes revoltas sociais e sindicais que questionaram a estratgia e a organizao da velha esquerda, criando as bases dos novos movimentos sociais com sua proposta de volta s razes anrquicas e comunitrias do socialismo utpico, alm da recusa da poltica partidria e da participao em governos. Entretanto, apesar de todas as crticas, divises e da pouca originalidade experimental da maioria dos governos socialistas e social-democratas da segunda metade do sculo XX, eles deram uma contribuio absolutamente decisiva ao avano democrtico e igualitrio das sociedades europias. Este talvez tenha sido o grande paradoxo de toda esta histria da esquerda europia: se suas polticas e iniciativas parciais tiveram sempre uma forte componente conservadora, o conjunto da obra foi criativo e contribuiu decisivamente para o aumento da igualdade econmica e o aprofundamento da democracia na Europa. viii) por isto mesmo que aps a dcada de 1960 a esquerda europia transformou-se num fenmeno cada vez mais multifacetado e simultaneamente global. Sua identidade e sua fora j no se encontravam mais em nenhuma de suas faces, agrupamentos ou governos nacionais, s existindo do

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ponto de vista do conjunto do movimento e de sua insero mundial. Os governos socialistas e socialdemocratas eram cada vez mais criticados nacionalmente, mas ainda eram considerados pelos estrangeiros como partes constitutivas e importantes - em alguns casos da esquerda europia e mundial. Nesse sentido, radicalizando o argumento, pode-se afirmar que estes partidos e governos social-democratas s conseguiam manter sua identidade de esquerda sob a tica do movimento global. Isto , enquanto existiram partidos comunistas que no haviam governado e que permaneciam como portadores do catastrofismo utpico do socialismo e do marxismo originrio. E ainda, pode-se afirmar, enquanto existiram no Terceiro Mundo movimentos de libertao nacional vitoriosos em muitas das ex-colnias europias. E, por fim, o que mais paradoxal ainda: enquanto existiu a Unio Sovitica, que durante todo este tempo cumpriu o papel de caso limite. O nico no contexto europeu que levou at s ltimas conseqncias as propostas originrias de Gerrard Winstanley e Karl Marx no sentido da abolio da propriedade privada e de estatizao da economia, incluindo a clusula marxista da ditadura do proletariado. De tal maneira que, apesar das crticas generalizadas, continuou sendo, no imaginrio coletivo europeu e mundial, baliza e referncia para as demais experincias e governos de esquerda. ix) portanto, parece possvel fazer uma leitura complementar das crises atuais dos socialistas, social-democratas, comunistas e partidos verdes europeus. Do ponto de vista estritamente programtico e desde a dcada de 1960, no estiveram em uma situao muito diferente. A mudana mais perceptvel que agora no contam mais com a parceria oculta do socialismo real, dos histricos partidos comunistas e tampouco dos movimentos de libertao nacional dos pases do Terceiro Mundo, que sempre contriburam para a preservao de sua identidade coletiva de esquerda. Neste sentido, sua falta de identidade atual tambm, em grande medida, um subproduto da desmontagem, aps 1991, de uma arquitetura poltico-ideolgica global extremamente complexa e que foi responsvel pela preservao da vitalidade da esquerda internacional entre os anos de 1968 e 1991. Entretanto, no impossvel que esta arquitetura possa ser refeita, lentamente, comeando pelas novas experincias de governo em curso na Amrica Latina. 4 O DEBATE E A EXPERINCIA DA ESQUERDA LATINO-AMERICANA O Plano Ayala, proposto em 1911 pelo lder campons da Revoluo Mexicana, Emiliano Zapata, pode ser considerado o equivalente latino-americano do comunismo agrrio de Gerrard Winstanley, o lder democrata popular da Revoluo Inglesa de 1648. O Plano de Zapata propunha a coletivizao da propriedade da terra e sua devoluo comunidade dos ndios e camponeses mexicanos. Zapata foi derrotado e morto, mas seu programa agrrio foi retomado alguns anos depois pelo presidente Lzaro Crdenas, um militar que governou o Mxico na dcada de 1930 e criou o Partido Revolucionrio Institucional (PRI). O governo de Crdenas foi nacionalista, fez a reforma agrria e estatizou as empresas estrangeiras produtoras de petrleo, criando tambm os primeiros bancos estatais de desenvolvimento industrial e de comercio exterior da Amrica Latina. Alm disto, investiu em infra-estrutura, implementou polticas de industrializao e proteo do mercado interno mexicano, sendo responsvel

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ainda pela criao da legislao trabalhista e pelo estabelecimento de medidas de proteo social. E, por fim, manteve uma poltica externa independente e antiimperialista. Em grandes linhas e com pequenas variaes, este programa transformou-se no denominador comum de vrios governos latino-americanos nacional-populares ou nacionaldesenvolvimentistas, como no caso da Argentina de Pern, de Vargas no Brasil, de Velasco Ibarra no Equador e de Paz Estenssoro na Bolvia. Nenhum deles foi socialista, comunista ou social-democrata. Porm, suas propostas, polticas e posies internacionais tornaram-se o programa bsico de governo apoiado por quase toda a esquerda reformista latino-americana, pelo menos at 1980. Foi este mesmo programa que inspirou a revoluo camponesa boliviana de 1952, o governo democrtico de esquerda de Jacobo Arbenz, na Guatemala, entre 1951 e 1954, a primeira fase da revoluo cubana, entre 1959 e 1962, o governo militar e reformista do general Velasco Alvarado, no Peru, entre 1968 e 1975, e o prprio governo de Salvador Allende, no Chile, entre 1970 e 1973. No caso de Cuba, entretanto, a invaso de 1961 e as presses americanas apressaram uma opo socialista mais radical pela coletivizao da terra, a estatizao e o planejamento central da economia. Modelo que orientou tambm as primeiras iniciativas da revoluo sandinista na Nicargua, ocorrida em 1979. Apesar de sua fragilidade na maioria dos pases acima mencionados, os partidos comunistas foram, entre 1920 e 1960, a principal organizao e referncia doutrinria da esquerda latinoamericana. Eram uma espcie de primos pobres dos partidos comunistas europeus e asiticos e nunca tiveram uma estratgia autnoma da Internacional Comunista. Sua criao terica foi pouco inovadora e, em geral, mantiveram-se dentro dos estreitos limites da teoria leninista e militante do imperialismo, e da teoria da revoluo democrtico-burguesa de Kautski. Foi exatamente esta viso etapista do desenvolvimento capitalista e da revoluo socialista que permitiu e legitimou a estratgia democrtica e a adeso precoce dos comunistas lgica do projeto desenvolvimentista, que os europeus aceitaram e adotaram a partir de 1950. Em outras palavras, na Amrica Latina a equao foi exatamente a mesma que se deu na Europa: transio ao socialismo e igualdade = crescimento econmico e desenvolvimento capitalista. Com a diferena que a esquerda latino-americana considerava o pleno desenvolvimento das foras produtivas capitalistas como caminho de transio para o socialismo. Este sim, o objetivo final. Esta viso estratgica dos comunistas permitiu tambm um dilogo fecundo com as idias convergentes da economia poltica da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (Cepal), organismo das Naes Unidas criado em 1949 em Santiago do Chile. A Cepal propunha para a Amrica Latina, desde o incio da dcada de 1950, um projeto nacional de industrializao e desenvolvimento, liderado pelo Estado, mas com apoio do capital privado estrangeiro. E defendia, simultaneamente, a necessidade do planejamento estratgico de longo prazo, dos investimentos em infra-estrutura e das polticas de apoio industrializao. Uma verso mais elaborada tecnicamente em relao ao modelo mexicano, apesar de no ter o seu mesmo teor antiimperialista.

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Esta relao intelectual e poltica dos comunistas com o nacional-desenvolvimentismo existiu em quase todos os pases da regio, mas no Brasil e no Chile que ela assumiu um carter mais original, fecundo e duradouro. No Brasil esta relao ficou marcada desde o incio por dois acontecimentos fundamentais, ambos ocorridos na dcada de 1930. O primeiro foi o desaparecimento precoce da Aliana Nacional Libertadora (ANL) uma espcie de embrio das Frentes Populares espanhola, francesa e chilena que foi dissolvida depois do fracasso de uma rebelio militar comunista em 1935. E o segundo foi o golpe de Estado de 1937, que deu origem ao regime ditatorial do Estado Novo e transferiu para os conservadores brasileiros a liderana do projeto de industrializao desenvolvimentista, e das primeiras polticas sociais e trabalhistas de corte urbano. Talvez por isto mesmo, o Partido Comunista Brasileiro (PCB) s tenha abandonado sua estratgia revolucionria da Frente Democrtica de Libertao Nacional na dcada de 1950, quando ento aderiu ao reformismo democrtico e estratgia da revoluo democrtico-burguesa, que j havia sido adotada por quase todos os partidos comunistas do continente. Foi neste momento que os comunistas brasileiros comearam sua aproximao programtica do desenvolvimentismo conservador de Getulio Vargas. Mais frente, no incio da dcada de 1960, esta vertente de esquerda defensora do desenvolvimentismo props um programa de reformas que acelerasse a democratizao da terra, da riqueza, do sistema educacional e do sistema poltico. Este programa foi sintetizado parcialmente no Plano Econmico Trienal, formulado pelo economista Celso Furtado em 1963, e abortado pelo golpe militar de 1964. Entretanto, antes de 1964 e do surgimento da esquerda armada, a aliana e o programa nacional-desenvolvimentista apoiados pelo PCB foram objeto de uma crtica terica sistemtica por parte de um grupo de intelectuais marxistas da Universidade de So Paulo. Contudo, esta crtica no produziu imediatamente qualquer tipo de programa alternativo ao desenvolvimentismo. E, para complicar ainda mais o quadro, o regime militar instalado em 1964, apesar do seu radicalismo anticomunista e de sua primeira opo liberal, acabou adotando na dcada de 1970 uma estratgia nacional-desenvolvimentista, o que aumentou ainda mais o embarao da esquerda defensora do desenvolvimentismo. Possivelmente por essas razes, quando a esquerda brasileira volta cena poltica democrtica na dcada de 1980, a maior parte de sua militncia jovem tinha um forte vis antiestatal, antinacionalista e antidesenvolvimentista. Apenas um grupo minoritrio de intelectuais props naquele momento uma nova verso do desenvolvimentismo, numa espcie de combinao do capitalismo organizado de Estado, inspirado na esquerda francesa, com o projeto de Estado de Bem-Estar Social defendido pela social-democracia europia. Mas a grande maioria dos novos militantes, movimentos e partidos de esquerda tomaram outro rumo. Uma parte importante foi para os movimentos sociais e as comunidades de base, que retomaram a trilha do socialismo utpico e com uma crtica radical esquerda tradicional e sua opo estatista. Outra parte da esquerda brasileira tomou o caminho da social-democracia, mantendo-se no campo da luta poltica tradicional pelo poder do Estado e propondo o abandono das polticas

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desenvolvimentistas e a implementao imediata das reformas e polticas neoliberais. Este projeto materializou-se na criao do Partido Social-Democrata Brasileiro (PSDB), criado no final dos anos 1980, e liderado por alguns intelectuais marxistas que haviam participado, na dcada de 1960, do movimento de crtica ao nacional-desenvolvimentismo. Suas idias influenciaram tambm uma boa parte da intelectualidade mais jovem do Partido dos Trabalhadores (PT), que tambm nasceu na dcada de 1980, liderado por um grupo de sindicalistas de So Paulo. No Chile esta relao entre a esquerda e o desenvolvimentismo foi diferente e ocupou um lugar nico na histria latino-americana. Na dcada de 1930, os socialistas e comunistas chilenos formaram uma Frente Popular com o Partido Radical, que ganhou as eleies presidenciais de 1938, tendo sido reeleita trs vezes antes de ser desfeita em 1947 pela presso americana, exatamente no incio da Guerra Fria. Os governos da Frente Popular chilena seguiram basicamente o mesmo programa mexicano, sobretudo no planejamento e financiamento das polticas de industrializao, proteo do mercado interno e de construo de infra-estrutura, alm da implantao da legislao trabalhista e dos programas de universalizao da educao e da sade pblica. Em 1970 esta coalizo poltica renasceu no Chile com o nome de Unidade Popular, sob a hegemonia dos socialistas e comunistas, e com uma nova proposta de transio democrtica para o socialismo. Na prtica, entretanto, o programa de governo de Salvador Allende radicalizou o modelo mexicano na direo do capitalismo de Estado, concebido pelos comunistas franceses. Allende acelerou a reforma agrria e a nacionalizao das empresas estrangeiras produtoras de cobre, mas, ao mesmo tempo, props-se criar um ncleo industrial estratgico, de propriedade estatal, que deveria ter sido o embrio de uma futura economia socialista. Este foi, alis, o pomo de discrdia que dividiu a esquerda durante todo o governo da Unidade Popular, chegando at o ponto da ruptura definitiva entre os que queriam limitar as estatizaes industriais aos setores estratgicos da economia e os que queriam estend-las a outras reas. Deste embate originou-se uma proposta de novo modo de produo sob controle estatal. A transio democrtica para o socialismo de Salvador Allende foi interrompida pela interveno americana e pelo golpe militar liderado pelo general Augusto Pinochet. A partir da o debate da esquerda chilena sobre o capitalismo organizado de Estado como forma de transio para o socialismo ficou inconcluso. Em 1989, porm, o Partido Socialista do Chile voltou ao governo, agora aliado aos democrata-cristos. Neste momento, contudo, j havia mudado sua posio e incorporado as novas teses e polticas neoliberais dominantes entre os socialistas e social-democratas europeus. Seu objetivo j no era mais transitar para o socialismo, mas administrar com eficincia o capitalismo e um conjunto de polticas sociais focalizadas, segundo os cnones do modelo neoliberal. Em maio de 1995, o Financial Times saudou esta converso das elites intelectuais, polticas e econmicas latino-americanas em particular as de esquerda ao novo consenso que se difundia pelo mundo, desde a dcada anterior. A verdade, entretanto, que o Chile do General Pinochet, havia sido depois de 1973 o primeiro laboratrio mundial de experimentao do novo modelo econmico, que

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Paul Samuelson chamou de fascismo de mercado. Mas no h dvida que foi na segunda metade dos anos 1980, e durante a dcada de 1990, que se generalizaram no continente as novas polticas preconizadas pelo Consenso de Washington, e induzidas pela renegociao das dvidas externas dos principais pases da regio. Um programa ortodoxo de estabilizao monetria, acompanhado por um pacote de reformas estruturais ou institucionais voltadas para a abertura, desregulao e privatizao das economias nacionais da regio. No caso do Mxico a mudana neoliberal ocorreu na dcada de 1980, liderada pelo PRI, o partido criado por Lzaro Cardenas, o pai do nacional-desenvolvimentismo na verso latinoamericana. No caso da Argentina a mudana se deu no incio dos anos 1990, liderada pelos peronistas de Carlos Menem. No caso do Chile foram os prprios socialistas que, aliados aos democrata-cristos, assumiram o governo em 1988, mantendo em suas grandes linhas a poltica de corte liberal que vinha sendo aplicada desde o perodo militar. Por fim, no caso brasileiro, a desmontagem do desenvolvimentismo foi liderada por uma coalizo de centro-direita, liderada pelos social-democratas do PSDB. Em todos estes casos, as novas polticas foram justificadas com os mesmos argumentos utilizados pela social-democracia europia: a globalizao era um fato novo, promissor e irrecusvel, que impunha uma poltica de abertura e interdependncia irrestrita como nico caminho de defesa dos interesses nacionais, num mundo onde j no existiam mais as fronteiras nacionais e, portanto, onde no se justificavam ideologias ou polticas nacionalistas. A notria diferena nestes casos que, na Europa, a esquerda neoliberal governou sociedades ricas e homogneas apesar do desemprego e que j possuam excelentes redes de proteo social quando do incio do processo de desregulao e/ou privatizao de suas economias e de parte de seus sistemas de proteo social. Ao contrrio da Amrica Latina, onde as mesmas polticas foram aplicadas em sociedades extremamente heterogneas e desiguais, com gigantescos bolses de misria e com redes de proteo social muito limitadas. De qualquer maneira, no fim da dcada de 1990, pode-se afirmar que a esquerda latinoamericana tambm havia feito uma volta de 180 graus com relao ao seu projeto originrio que propunha a reforma agrria e polticas estatais de infra-estrutura e industrializao, substitudas pelas polticas de desregulao, privatizao e abertura dos mercados. No campo terico, tambm na Amrica Latina, uma boa parte da esquerda substituiu o conceito de sociedade de classes pelo de sociedade em redes, e trocou a crtica ao imperialismo pela defesa do desenvolvimento associado. Depois de uma dcada de experimentao neoliberal o balano global negativo, e em alguns casos, como na Argentina, os efeitos foram catastrficos. Em quase todos os pases os resultados foram os mesmos, apontando na direo do baixo crescimento econmico e do aprofundamento das desigualdades sociais. A frustrao das expectativas criadas nos anos 1990 pela utopia da globalizao e pelas novas polticas neoliberais contribuiu para a multiplicao e o fortalecimento dos movimentos sociais antiestatistatizantes, que se recusam cada vez mais tarefa de governar. Ao mesmo tempo em que tambm contribuiu para as vitrias eleitorais de lderes que se propem a governar e inovar a

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esquerda latino-americana. Apesar disto, cedo ainda para ver com nitidez o que ser este novo caminho ps-neoliberal. 5 OS PROJETOS E A FRONTEIRA TERICA Na Amrica Latina a teoria da revoluo democrtico-burguesa perdeu credibilidade histrica a partir da dcada de 1960, e as teorias da dependncia nunca decantaram uma estratgia poltica e democrtica consensual. Em alguns casos, inclusive, atuaram como guarda-chuva terico da luta armada. Por isso, quando da crise de 1991 e da presena da hegemonia neoliberal, a esquerda latino-americana estava desguarnecida, sendo presa fcil das novas idias. Hoje, pode-se afirmar que existe um denominador comum entre as posies da esquerda neoliberal e da chamada esquerda ps-moderna: o conformismo com os desgnios da globalizao. Os argumentos so diferentes, mas os dois interpretam a mundializao capitalista de maneira anloga. Isto , como um produto necessrio e incontornvel da expanso dos mercados, ou do capital em geral, se recusando a entender ou a incorporar no seu clculo poltico o papel do poder das grandes potncias sobretudo da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos na abertura das fronteiras econmicas e na acelerao da globalizao financeira no final dos sculos XIX e XX. Uma leitura dos fatos que poderia ser apenas um ponto de vista terico, se no escondesse um passe de mgica muito mais complicado. Ao eliminar o papel do poder poltico no processo de globalizao econmica, esta viso lbero-marxista da histria despolitiza as mudanas recentes do capitalismo, transformando muitas das questes que existem a partir de decises ou imposies polticas das grandes potncias, num imperativo inapelvel dos mercados. Como conseqncia, todos os atos de submisso poltica dos governos perifricos passam a ser considerados uma manifestao de realismo e sensatez com relao aos desgnios dos mercados ou do capital. Assim, todos os atos de resistncia dos povos menos favorecidos transformam-se, automaticamente, em sinais de irresponsabilidade e populismo econmico. Esta foi e continua sendo a posio da esquerda neoliberal, hegemnica na dcada de 1990, e que ainda ocupa uma posio importante nos debates acadmicos e polticos da Amrica Latina, apesar dos resultados medocres e, at mesmo em muitos casos, catastrficos, das polticas liberais na Amrica Latina. Entretanto, esta mesma posio reaparece com outra roupagem e novos argumentos dentro dos movimentos sociais e das organizaes no-governamentais que se multiplicaram a partir da dcada de 1980. E circula entre vrios intelectuais que criticam a globalizao neoliberal e propem uma democracia cosmopolita como o caso, por exemplo, do socilogo americano Immanuel Wallerstein e do filsofo italiano Antonio Negri mas de fato tambm consideram que a globalizao eliminou as fronteiras econmicas e o poder dos Estados nacionais. Neste sentido, repetem quase as mesmas teses e argumentos utilizados em 1908 por Rosa de Luxemburgo, a propsito da irrelevncia das lutas polticas nacionais para os movimentos de esquerda. Rosa de Luxemburgo falava de um Estado supranacional na era imperialista e Antonio Negri fala de um imprio ps-nacional na era da globalizao. Negri ainda vai mais longe e

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considera que a construo do Imprio um passo a frente para se desembaraar de toda nostalgia com relao s velhas estruturas de poder que o precederam, e para recusar toda estratgia poltica que implique no retorno aos velhos dispositivos de poder, como seria o caso dos que se propem ressuscitar o Estado-Nao para se proteger contra o capital mundial (Hardt; Negri, 2000, p. 73). O argumento de Wallerstein diferente. Ele supe que esteja em curso uma crise terminal do sistema mundial moderno e uma transio para um novo mundo ou universo ps-moderno, cujo incio ele prev para 2050. Como conseqncia, para quem quiser influir de maneira efetiva nesta transio geral do sistema mundial, para que ela avance em certa direo e no em outra, o Estado no o principal veculo de ao. Na verdade, ele um grande obstculo. Por isso, o objetivo no deve ser mais a tomada do poder estatal, mas assegurar a criao de um novo sistema histrico, agindo ao mesmo tempo no nvel local e global (Wallerstein, 1995, p. 6-7). Em sntese, os argumentos variam, mas a concluso uma s: todos consideram intil a luta poltica da esquerda pelo controle do poder dos Estados nacionais. Do ponto de vista estritamente poltico e programtico, esta proposta antiestatal e de recusa do governo se enfrenta com a mesma dificuldade de todos os internacionalismos anteriores. Ela rene um nmero muito grande e heterogneo de reivindicaes que s podem avanar quando so confrontadas com algum poder capaz de resistir a elas ou de atend-las. E este poder continua organizado de forma territorial e nacional. Os Estados ainda no desapareceram, pelo contrrio, continuam se multiplicando. Como sustentar a tese de que globalizao est acabando com os Estados nacionais se, na contramo desta tese, observa-se que ela tem sido uma grande multiplicadora dos prprios Estados. No incio do sculo XX, por exemplo, os Estados nacionais no passavam de trinta ou quarenta e hoje so cerca de 190, gerados na forma de trs grandes ondas. A primeira, logo depois da Primeira Guerra Mundial, quando se dissolvem os imprios austro-hngaro e otomano. A segunda, depois da Segunda Guerra Mundial, quando se dissolvem os imprios europeus na sia e na frica e, finalmente, a terceira, quando se desintegra o espao territorial do velho imprio russo, logo aps o fim da Unio Sovitica. Neste sentido, se os Estados nacionais originrios nasceram na Europa do sculo XVI, e no eram mais do que sete ou oito, foi no sculo XX que eles se transformaram num fenmeno universal ou global. Fica difcil, portanto, a partir desta constatao, anunciar a morte dos Estados e, sobretudo, no exato momento em que eles se multiplicam e intensificam a sua competio, particularmente se tivermos em conta que a maioria dos quase duzentos Estados nacionais existentes nasceram durante o perodo ureo da globalizao, ou seja, na segunda metade do sculo XX (Fiori, 1997, p. 133). Talvez por isto mesmo, apesar da retrica globalista, a luta pela democratizao das sociedades capitalistas e pela conquista da cidadania continue se dando no espao de poder dos Estados nacionais. Ou seja, existem causas e reivindicaes que so internacionalistas, mas as lutas e conquistas fundamentais ainda so travadas territrio por territrio, Estado por Estado, onde os pobres e excludos da terra so estocados e onde se geram e acumulam os recursos capazes de alterar a distribuio desigual da riqueza e do poder entre os grupos sociais. Alm disto, no h

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indcios de que a globalizao econmica e as novas tecnologias de comunicao consigam por si s viabilizar algum tipo de democracia cosmopolita. Esta me parece uma hiptese muito longnqua e improvvel, uma verdadeira utopia ou crena metafsica. Por fim, a globalizao no alterou certas condies e contradies bsicas do capitalismo e, por isso mesmo, no plano retrico pode-se at falar de uma globalizao solidria, porque uma forma de protestar. Contudo, impossvel pensar numa globalizao capitalista que seja fraterna porque, afinal, a globalizao apenas um novo nome de uma tendncia secular do desenvolvimento desigual do capitalismo, da mesma forma que a polarizao da riqueza entre as naes e as classes sociais. Ainda sob o ponto de vista do argumento e da proposta econmica da esquerda globalista, deve-se reconhecer que existem muitos Estados e economias nacionais que no tm soberania real e que enfrentam enormes dificuldades de levar frente o seu desenvolvimento econmico. Mas, ao mesmo tempo, existem outros pases que, devido s suas dimenses, no tm outro caminho seno lutar pelo seu prprio desenvolvimento. E, nestes casos, a pergunta que fica sobre o que pode propor este novo socialismo utpico e esta esquerda globalista, no caso destas economias e Estados nacionais que no tendem e nem podem desaparecer? E a simples multiplicao de experincias econmicas locais de tipo solidrio ou do terceiro setor no acabaria se transformando num projeto permanente de criao de ilhas de felicidade solidria, numa espcie de micro-tribos ou seitas urbanas e rurais espera do fim do capitalismo? s vezes parece que algumas idias e polmicas ficam congeladas e esquecidas por longos perodos, reaparecendo de tempos em tempos de maneira quase idntica, deixando claro que o problema persiste e no foi resolvido teoricamente. Como no caso desta discusso sobre os processos histricos de globalizao do poder e do capital e de suas relaes com as lutas polticas nacionais dos povos. A Internacional Socialista em 1896, e a social-democracia russa em 1903, por exemplo, foram pioneiros na incluso em seus programas do direito universal autodeterminao das naes. Mas, ao mesmo tempo, Rosa de Luxemburgo, Karl Rdek, Joseph Strasser e vrios outros membros da chamada oposio de esquerda, minoritria dentro da Internacional, negaram-se a reconhecer este direito ou mesmo a participar da luta pela autonomia das naes que, segundo eles, se encontrava na contramo do movimento geral do capitalismo e do internacionalismo proletrio. Eles tambm achavam no incio do sculo XX que o tempo dos movimentos nacionais havia terminado e que os povos oprimidos no tinham mais solues econmicas e polticas nacionais. Portanto, este um conflito que tem razes tericas antigas, sendo que no caso dos marxistas talvez remonte ao prprio Marx e sua teoria da acumulao do capital e da globalizao do modo de produo burgus, onde no aparece o poder poltico e os Estados nacionais que viriam a ser o tema central da teoria marxista do imperialismo. Mas, assim mesmo, a ambigidade se mantm na teoria do capital financeiro e da economia mundial de Rudolf Hilferding e Nicolai Bukarin. Ambos falam de uma tendncia do desenvolvimento capitalista que aponta na direo do imprio global do

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capital financeiro, ao mesmo tempo em que reconhecem o papel decisivo do poder poltico e dos Estados Nacionais para o sucesso global dos seus capitais financeiros (Fiori, 1997, p.141-142). Depois deste, surgiu o debate do marxismo austraco sobre a importncia da questo nacional e, mais frente, a defesa sovitica dos movimentos de libertao nacional na sia e na frica. Contudo, a questo terica e histrica fundamental permaneceu sem uma resposta definitiva. Assim, no de se estranhar que o tema das relaes entre a luta poltica da esquerda em relao aos Estados Nacionais, aos imprios e globalizao do capitalismo tenha reaparecido com tamanha intensidade depois da grande derrocada de 1991, anteriormente mencionada. Mais do que isto, do nosso ponto de vista, esta a verdadeira fronteira terica que divide hoje a esquerda internacional. Dessa forma, impe-se uma retomada histrica e terica do problema como condio para o desbloqueio dos caminhos futuros. Charles Tilly, socilogo americano que fez longa pesquisa sobre a formao dos Estados europeus, fornece uma pista histrica importante para repensar a origem e a ambigidade permanente destas relaes entre o capitalismo e o sistema interestatal. No final de sua pesquisa, Tilly conclui que no momento em que os imprios estavam se desfazendo dentro da Europa, os principais Estados europeus criavam imprios fora da Europa: nas Amricas, na frica, na sia e no Pacfico. A construo destes novos imprios externos teria propiciado alguns dos meios e parte do mpeto de moldar, dentro do continente, Estados Nacionais relativamente poderosos, centralizados e homogeneizados, enquanto as potncias europias passavam a lutar entre si nessas zonas imperiais (Tilly, 1996, p. 244). Este fato histrico permite falar da existncia de um verdadeiro paradoxo na origem do sistema estatal: ao nascerem, seus primeiros Estados se expandiram imediatamente para fora de seus prprios territrios transformando-se em seres hbridos, uma espcie de minotauros, meio Estado, meio imprio. Enquanto lutavam para impor seu poder e sua soberania interna, j estavam se expandindo para fora dos seus territrios e construindo seus domnios coloniais. E, nesse sentido, pode-se afirmar que o imprio foi uma dimenso essencial destes primeiros Estados Nacionais europeus que se transformaram no ncleo central competitivo do sistema estatal europeu, o ncleo dos Estados-imprios ou das grandes potncias (Fiori, 2004, p. 38). Ao pesquisar este mesmo processo de formao, Max Weber identificou um tipo de relacionamento indissolvel entre esta competio poltica dos Estados e o processo simultneo de acumulao do capital: os Estados Nacionais concorrentes viviam numa situao de luta perptua pelo poder, na paz ou na guerra, mas essa luta competitiva criou as mais amplas oportunidades para o moderno capitalismo ocidental... [neste sentido] foi o Estado Nacional bem delimitado que proporcionou ao capitalismo sua oportunidade de desenvolvimento... (Weber, 1961, p. 249). Os ganhadores desta competio foram sempre os que conseguiram chegar mais longe e garantir o controle de territrios polticos e econmicos supranacionais mais amplos do que o de seus concorrentes, seja na forma de colnias, domnios ou de periferias independentes. E, neste sentido, pode-se entender melhor por que a expanso e a universalizao do sistema capitalista no

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foi uma obra apenas, foi e ser sempre o resultado da competio entre Estados/economias nacionais que conseguem impor a sua moeda, a sua dvida pblica, o seu sistema de crdito e o seu sistema de tributao, como lastro monetrio do seu capital financeiro dentro destes territrios econmicos supranacionais em expanso contnua (Fiori, 2004, p. 46). Em resumo, o sistema poltico e econmico mundial no o produto de uma somatria simples e progressiva de territrios, mercados, pases e regies. Do ponto de vista histrico, o sistema mundial foi uma criao do poder expansivo e conquistador de alguns Estados e economias nacionais europias, que se constituram e se transformaram, durante o sculo XVII, no pequeno grupo das grandes potncias. At o sculo XIX o sistema poltico mundial se restringia quase que exclusivamente aos Estados europeus, aos quais se agregaram, durante o sculo XIX, os novos Estados independentes americanos. Mas somente na primeira metade do sculo XX que o sistema incorporou ao seu ncleo central duas potncias expansivas e extra-europias, os Estados Unidos e o Japo, um pouco antes que se generalizasse, na segunda metade do sculo XX, o Estado Nacional como a forma dominante de organizao do poder poltico territorial atravs do mundo. Alm disso, o sistema mundial no existiria na sua forma atual caso no tivesse ocorrido na Europa o casamento entre os Estados e as economias nacionais. E a partir deste momento, o que se chama muitas vezes de globalizao, o processo e o resultado de uma competio secular entre estes Estados e economias nacionais. A hierarquia, a competio e a guerra, dentro do ncleo central do Sistema Mundial, marcaram o ritmo e a tendncia do conjunto na direo de um imprio ou Estado universal e de uma economia global. Este movimento, contudo, no tem nada a ver com o avano de uma espcie de razo hegeliana de natureza global e convergente. Pelo contrrio, um movimento que avana sempre liderado por algum Estado e economia nacional em particular. E por isto mesmo nunca se completa, porque acaba encontrando a resistncia das demais vocaes imperiais do sistema. Os ganhadores transitrios desta competio foram sempre os que conseguiram chegar mais longe e garantir de forma mais permanente o controle de territrios polticos e econmicos supranacionais, mantidos na forma de colnias, domnios ou de periferias independentes, mas pouco soberanas. Apenas duas das grandes potncias lograram impor o seu poder e expandir as fronteiras de suas economias nacionais at quase o limite da constituio de um imprio mundial: a Inglaterra e os Estados Unidos. Esse processo representou um passo gigantesco depois da generalizao do padroouro e da desregulao financeira promovida pela Inglaterra na dcada de 1870. E deu outro passo maior ainda depois da generalizao do padro dlar-flexvel e da desregulao financeira promovida pelos Estados Unidos a partir da dcada de 1970 (Fiori, 2005). Em 1944, Karl Polanyi formulou uma tese original e provocadora a respeito desta contradio do sistema mundial e do seu impacto dentro das sociedades nacionais. Polanyi identifica um duplo movimento na histria do capitalismo, provocado pela ao de dois princpios universais do sistema. Um seria o princpio do liberalismo econmico que move a globalizao ou universalizao permanente dos mercados auto-regulados. E, o outro, seria o princpio da autoproteo social que

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aparece como uma reao defensiva e nacional das substncias sociais ameaadas pelos mercados (Polanyi [1944], 1980, p. 164). Muitos interpretam o duplo movimento apontado por Polanyi como se fosse uma seqncia no tempo ou como se tratasse de um movimento pendular ao longo da histria. Entretanto, acreditamos tratar-se de uma relao dialtica entre o nacional e o internacional, o econmico e o poltico, entre o curto prazo das lutas sociais e o longo prazo das grandes transformaes mundiais (Fiori, 1999, p. 63). As resistncias que acabam paralisando e corrigindo a expanso entrpica dos mercados auto-regulados nascem de dentro da prpria expanso mercantil, manifestam-se nos interstcios do mundo liberal e se fortalecem com a destruio que os mercados desregulados produzem a longo prazo, no mundo do trabalho, na estrutura da terra, nas finanas e na prpria capacidade produtiva das naes. Segundo Polanyi, seria este o processo que ocorreu na Europa entre os sculos XIX e XX, quando nasce e se expande um movimento simultneo de defesa nacional e social contra o moinho satnico dos mercados desregulados. O movimento que est na origem macro-histrica dos grandes progressos democrticos, sociais e polticos do ps Segunda Guerra Mundial. Polanyi no previu o retorno, no final do sculo XX, do princpio do liberalismo e da crena cega nos mercados auto-regulados. Sob meu ponto vista, entretanto, no impossvel que a Amrica Latina esteja vivendo o incio de uma nova etapa de convergncia entre as lutas nacionais e sociais dos povos menos favorecidos. A euforia liberal arrefeceu depois de 2000 e a guerra e o poder das armas voltaram ao epicentro do Sistema Mundial, ao mesmo tempo em que se multiplicam as novas formas de protecionismo das grandes potncias econmicas. Mas sombra imediata do poder global dos Estados Unidos pode estar se abrindo um novo espao e uma grande oportunidade para uma convergncia virtuosa entre a ao autoprotetora, nacional ou regional, dos novos governos de esquerda latino-americanos, e a ao reivindicativa e mobilizadora dos movimentos sociais e partidos de esquerda que lutam na regio contra a desigualdade e a polarizao da riqueza e da propriedade privada. Pelo menos, esta a esperana que circula nas veias abertas deste continente neste incio do sculo XXI. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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OS ESTRANGEIROS E A REFORMA DO SISTEMA FINANCEIRO CHINS

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combalidos bancos chineses: atrair scios estrangeiros estratgicos, lanar aes no mercado global e, com isso, forar as instituies a seguir as regras internacionais de contabilidade e transparncia exigidas das empresas abertas. De maneira explcita, Zhou pediu apoio dos investidores para acabar com a notria influncia poltica no sistema financeiro de seu pas. Da platia, um ctico jornalista estrangeiro perguntou se haveria investidores dispostos a colocar bilhes de dlares em bancos que continuariam a ser controlados pelo Estado, j que no h planos de privatiz-los, que tm reputao de ineficientes e ainda carregam um volume indefinido de crditos irrecuperveis. O argumento fazia todo o sentido e o apelo do presidente do banco central parecia fadado ao fracasso. Dois anos depois, o ceticismo do jornalista foi desmentido pelos fatos. Os investidores internacionais ignoraram os incontveis problemas dos bancos chineses e passaram a disputar participaes minoritrias em seu capital. S em investimento direto, as cinco maiores instituies do pas receberam US$ 27 bilhes nos ltimos dois anos, de pesos pesados como HSBC, Goldman Sachs, Bank of America, Royal Bank of Scotland e American Express. Todos querem estar bem posicionados para a corrida do ouro que comear quando a China abrir seu sistema financeiro ao capital estrangeiro, em dezembro de 2006. Do lado chins, o governo corre contra o tempo para preparar as instituies locais, todas estatais, concorrncia dos novos atores que chegaro ao pas. Alm da venda direta de participaes, os quatro maiores bancos estatais chineses comearam a colocar em prtica no ano passado a estratgia de lanar aes no mercado apresentada em 2004 por Zhou Xiaochuan. Em outubro, o terceiro maior banco da China, o China Construction Bank, abriu seu capital na Bolsa de Hong Kong e conseguiu captar US$ 9,23 bilhes, o maior valor em operaes do gnero no mundo todo em quatro anos. O Bank of China, segundo no ranking, superou o valor em junho de 2006 e captou US$ 9,7 bilhes. Para o segundo semestre, est previsto o lanamento de aes do maior banco chins, o Industrial and Commercial Bank of China (ICBC), que planeja captar entre US$ 10 bilhes e US$ 12 bilhes. O ltimo dos quatro grandes bancos o Agriculture Bank of China, que ainda no tem data para abrir seu capital. O sucesso das instituies chinesas junto ao mercado no suficiente para ofuscar seus problemas. O maior deles talvez seja a influncia poltica na concesso de emprstimos e a

o primeiro semestre de 2004, eu assisti a um discurso do presidente do banco central da China, Zhou Xiaochuan, no qual ele exps a uma platia de analistas e investidores internacionais a estratgia do Partido Comunista para sanear os

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1 Jornalista, ex-correspondente da Folha de S. Paulo em Pequim e autora do livro China o renascimento do imprio. So Paulo: Editora Planeta.

Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica

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incapacidade dos gestores dos bancos de avaliar os riscos dessas operaes. O resultado mais imediato dessas falhas o aumento da j imensa quantidade de crditos irrecuperveis que pintam de vermelho os balanos dos bancos chineses. Nas dcadas de forte presena do Estado na economia e mesmo depois da abertura iniciada em 1978, os bancos estatais concederam bilhes em emprstimos para outras empresas estatais, to ou mais ineficientes que eles. No h nmeros transparentes sobre o volume de crditos podres do sistema bancrio chins, mas analistas independentes estimam que ele pode estar entre 30% e 40% do Produto Interno Bruto (PIB), ou US$ 660 bilhes a US$ 880 bilhes. O economista-chefe do UBS na sia, Jonathan Anderson, estima que os emprstimos irrecuperveis (non-performing loans) somam US$ 850 bilhes, dos quais cerca de metade foi transferido dos balanos dos bancos para outras estatais criadas com o objetivo de administr-los e tentar recuper-los. Na sua avaliao, o governo chins j gastou US$ 100 bilhes para capitalizar os maiores bancos estatais desde 2003. Estudo da Organizao para a Cooperao Econmica e o Desenvolvimento (OCED) aponta para dispndio de US$ 280 bilhes no perodo de 1998 a 2005. A entidade acredita que sero necessrios mais US$ 200 bilhes, o que elevaria o custo do saneamento do sistema bancrio chins a US$ 480 bilhes, valor equivalente a um quinto do PIB. No Brasil, o socorro aos bancos nos anos 1990 por meio do Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer Medida Provisria 1.179, de 3 de novembro de 1995, e Resoluo do CMN n. 2.208, da mesma data) somou R$ 20 bilhes, segundo o Banco Central, algo prximo a 2,7% do PIB na poca. Oficialmente, o governo chins reconhece gastos de US$ 60 bilhes com trs dos quatro grandes bancos desde 2003. O China Construction Bank e o Bank of China, os dois primeiros a lanarem aes em Hong Kong, receberam cada um US$ 22,5 bilhes em dezembro de 2003. O ICBC, que abrir capital no segundo semestre, foi capitalizado em US$ 15 bilhes. Alm da injeo de recursos, as grandes instituies estatais foram beneficiadas com a transferncia de parcela considervel de seus crditos podres para quatro estatais encarregadas de tentar recuperar os financiamentos. Criadas em 1999, as Asset Management Corporations (AMCs) receberam naquela poca US$ 172 bilhes em non-performing loans (NPLs). No ano passado, ganharam mais US$ 84 bilhes do ICBC e US$ 34 bilhes do Bank of China. At o fim de 2005, apenas uma AMC, a China Cinda Asset Management Corporation, havia atingido a meta de 18,5% fixada pelo governo para recuperao dos crditos. As outras trs tm prazo at o fim de 2006 para cumprir o objetivo. Pelos padres internacionais, o resgate de menos de 20% dos NPLs no mnimo decepcionante. Os dados do Banco do Povo da China, nome do banco central, indicam que o total de NPLs dos maiores bancos comerciais do pas caiu de 17,2% em 2003 para 8,9% no fim de 2005. Entre os quatro maiores, o Bank of China tinha um ndice de 5,4%, o China Construction Bank de 3,8% e o Industrial and Commercial Bank of China de 4,43%. A situao do Agriculture Bank of China, que ainda no comeou a ser reestruturado, d uma idia de qual era a situao dos bancos chineses: no fim de dezembro, seu balano registrava uma proporo de crditos podres de 26,17%, o equivalente a US$ 93 bilhes.

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Alm de a maioria dos analistas considerar esses percentuais de NPLs irreais, o ritmo de concesso de novos emprstimos levanta o temor de que a quantidade de crditos irrecuperveis tambm est em alta. Nos primeiros cinco meses deste ano, as instituies financeiras j atingiram 72% da meta de 2,5 trilhes de yuans (US$ 312,5 bilhes) em novos emprstimos fixada pelo banco central para todo o ano. O crescimento acelerado levou a autoridade monetria a elevar em 0,5 ponto percentual, para 8%, o depsito compulsrio dos bancos, medida que deve retirar cerca de US$ 18,8 bilhes da economia. A deciso foi anunciada no dia 15 de junho de 2006 e entraria em vigor dia 5 de julho. Com enorme liquidez e a presso de lderes locais do Partido Comunista, os bancos no estavam respondendo orientao do governo central de restringir novos emprstimos. O crdito bancrio estimula o volume de investimentos, que equivalem a cerca de 50% do PIB e so um dos principais motores de expanso do PIB chins. O governo teme que investimentos em excesso levem ao superaquecimento da economia e coloque no caminho do pas o risco de um hard landing. Em 2005, o total de depsitos em moeda local e estrangeira no sistema financeiro chins cresceu 18,2% e atingiu 30 trilhes de yuans (US$ 3,72 trilhes), o equivalente a 165% do PIB. O estoque de financiamentos concedidos pelo sistema financeiro somou no ano passado 20,7 trilhes de yuans (US$ 2,57 trilhes), quase 114% do PIB, com alta de 12,8% em relao a 2004. Os investimentos em ativos fixos cresceram em ritmo mais acelerado, 25,7%, e chegaram ao fim do ano em 8,9 trilhes de yuans (US$ 1,1 trilho), o que representa 49% do PIB. Mesmo com a abertura econmica e o desenvolvimento do setor privado, cerca de dois teros dos financiamentos bancrios continuam a ser canalizados para empresas estatais, a maior parte das quais se mantm ineficiente. Como muitas delas no registram lucros, pouco provvel que consigam pagar os emprstimos, o que pode realimentar a bola de neve de NPLs. A situao agravada pela inabilidade dos escales mdios dos bancos em avaliar riscos, depois de anos de economia dirigida pelo Estado. Em seminrio realizado em Pequim no ms de junho de 2006, Liu Mingkang, diretor da Comisso Reguladora dos Bancos, considerou insatisfatrio o trabalho das instituies em transformar a mentalidade de seus gerentes. Em um grande nmero de transaes, o risco operacional enorme, declarou. Zhou Xiaochuan, presidente do banco central, fez coro com seu colega: Se ns no colocarmos mais nfase no controle de riscos, provvel que tenhamos problemas e quando esses problemas ocorrerem, o ritmo da reforma e de experimentao podero sofrer uma grande reduo, declarou no mesmo evento. A dificuldade j havia sido reconhecida pelo presidente do China Construction Bank, Guo Shuqing, que declarou no ano passado que 90% dos gerentes da instituio que dirige no possuem qualificao para realizar boas avaliaes de risco dos crditos que concedem. A franqueza de Guo no foi suficiente para esfriar os nimos dos investidores estrangeiros, que poucos dias depois canalizaram US$ 9,23 bilhes para a compra de aes do China Construction Bank. As autoridades chinesas consideram a entrada de scios estrangeiros crucial para modificar a cultura das instituies locais. Mais do que capital, o que o Partido Comunista espera que os novos scios transfiram tecnologia bancria e revolucionem a mentalidade dos milhares de funcionrios dos bancos chineses.
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O britnico HSBC fez a maior aposta no antigo Imprio do Meio at agora. Desde 2001, destinou US$ 5 bilhes compra de participaes minoritrias no sistema financeiro, mais que o dobro do que investiu no Brasil desde 1997. O HSBC possui 19,9% do Bank of Communications, o quinto maior da China, e mesmo percentual da seguradora Ping An, a segunda maior do pas. Os 19,9% so o mximo de participao autorizado para estrangeiros pela legislao atual. O ex-chairman do HSBC, John Bond, disse a um grupo de jornalistas brasileiros em maro de 2006 que a instituio est pronta para ampliar sua presena para 100%, assim que o governo chins autorizar. Os bancos sempre refletem a economia que eles servem. O sistema bancrio na China herdou muitos problemas, mas, do outro lado, h um novo mercado de crdito imobilirio, crdito para compra de veculos ou emprstimos para companhias privadas. Um novo sistema bancrio est sendo construdo, declarou Bond na mesma entrevista. A possibilidade de grandes lucros no pas a principal motivao dos estrangeiros. irresistvel o apelo da economia que mais cresce no planeta e ainda o endereo de nada menos de um quinto da populao mundial. Em janeiro de 2006, o banco de investimento Goldman Sachs liderou um consrcio que destinou US$ 3,78 bilhes compra de participao minoritria no Industrial and Commercial Bank of China. No ms seguinte, o grupo de investimentos Temasek, de Cingapura, comprou 5% do Bank of China e anunciou investimentos de US$ 2,5 bilhes no China Construction Bank. O ano de 2005 viu trs grandes negcios no sistema financeiro chins: 1) o Bank of America anunciou em junho investimento de US$ 3 bilhes na compra de 9% China Construction Bank; 2) o Temasek adquiriu em julho 5,1% do capital do China Construction Bank; 3) consrcio liderado pelo Royal Bank of Scotland anunciou, em agosto, a compra de 10% das aes do Bank of China, por US$ 3,1 bilhes. Alm dos problemas contbeis, os bancos chineses foram alvo nos ltimos dois anos de vrias investigaes por corrupo, algumas das quais levaram ao afastamento dos principais dirigentes das instituies sob acusao de desvio de milhes de dlares. Zhang Enzhao, o exchairman do China Construction Bank, perdeu o cargo e passou a ser investigado pela suspeita de ter embolsado US$ 1 milho para favorecer uma empresa americana na licitao para escolha do sistema de informatizao do banco. Zhang havia assumido o cargo em 2002, em substituio a Wang Xuebing, tambm afastado e preso por suspeita de corrupo. Em 2004, Xiao Hongbo, vice-gerente do China Construction Bank na Provncia de Sichuan, foi executado sob a acusao de ter desviado US$ 484 mil para sustentar oito amantes. No mesmo ano, cinco executivos do Bank of China foram presos sob a acusao de concederem emprstimos irregulares, em troca do pagamento de propina. Funcionrios do ICBC foram detidos na mesmo poca por supostamente concederem financiamentos irregulares de US$ 89,8 milhes ao empresrio Feng Mingchang, na Provncia do Canto. Alguns meses antes, o governo chins havia conseguido uma vitria importante no combate corrupo com a extradio Yu Zhendong, ex-diretor de uma agncia do Bank of China no Canto que havia fugido para os EUA depois de desviar US$ 483 milhes com outros dois colegas.

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Com todos esses problemas, o economista Michael Pettis, professor da Universidade de Pequim, afirma que sero necessrios alguns anos para avaliar se os estrangeiros esto fazendo um negcio da China na China. Bons ou maus, no h dvida de as aquisies so arriscadas. Inconsistncias no procedimento de retorno dos emprstimos so muito comuns no mercado, alertou Liu Mingkang, diretor da Comisso Reguladora dos Bancos, em junho de 2006. E acrescentou: Se o risco de default se tornar realidade, as perdas sero imensas.

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