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Doutora em Sociologia.
Professora do Depto. de Sociologia e
Cincia Poltica UFSC.
5 55 55 asama asama asama asama asama
Partindo do pressuposto de que a
democracia deliberativa constitui-se em
um modelo poltico decisrio pautado na
participao da populao na elaborao
das polticas pblicas, o trabalho analisa
as condies de sua implementao
salientando trs variveis, quais sejam: a
vontade poltica governamental, o grau
de organizao e participao da socie-
dade civil e o desenho institucional. Alm
dos conceitos de sociedade civil e esfera
pblica, o trabalho chama a ateno para
a questo do desenho institucional, no
sentido da criao das condies para que
o debate pblico seja inclusivo, plural e
pautado em condies de igualdade
participativa.
Palavras-chave: sociedade civil, esfera
pblica, democracia deliberativa, desenho
institucional.
$ $$ $$ asi:aei asi:aei asi:aei asi:aei asi:aei
Starting from the premise that
deliberative democracy is a decision-
making political model grounded in the
participation of the population in the
elaboration of the public policies, this
study analizes the conditions for its
implementation highlighting three
variables: government political will, degree
of civil society organization and partici-
pation and institutional design. In addition
to exploring the concepts of civil society
and public sphere, the paper also calls
attention to the issue of institutional
design, particularly in what refers to
creating conditions for the public debate
to be inclusive, plural and based on
participative equality.
Key words: civil society, public sphere,
deliberative democracy, institutional
design.
' ' ' ' ' || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~
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2
recente processo de
construo democrti-
ca da sociedade bra-
sileira vem percorrendo um caminho
cuja tortuosidade desafia qualquer
anlise com pretenses evolutivas e
lineares. Ao invs de uma daquelas
estradas que, bem pavimentadas e si-
nalizadas, so desenhadas para alcan-
ar e integrar os diferentes pontos e
espaos em direo a um destino co-
mum, a estrada da redemocratizao
brasileira apresenta um traado des-
concertado, em que caminhos para-
lelos, cruzamentos mal sinalizados,
mltiplos obstculos e bifurcaes
conduzem o pas a diferentes orienta-
es e direes.
Um exemplo muito claro e bas-
tante instigante e preocupante o
do desalinhamento ou bifurcao
entre a condio social e a organi-
zao poltico-institucional. Caracte-
rstica bsica, no plano social, a
exacerbao do quadro das desigual-
dades atravs da implantao de me-
didas de corte neoliberal. A proble-
mtica social do pas resulta no ape-
nas de uma herana de sculos de
autoritarismo, patrimonialismo e
clientelismo, combinados (e disfara-
dos) mais recentemente pelo tecno-
burocratismo, como tambm vem se
ampliando atravs da insero subor-
dinada do pas lgica e aos ditames
da ordem capitalista internacional,
caracterizada por ditar uma reestru-
turao do Estado e dos gastos p-
blicos ancorada na destituio do
conjunto de direitos sociais, to ar-
duamente conquistados por dcadas
de lutas sociais.
J no que se refere ao plano polti-
co, a sociedade brasileira vem se ca-
racterizando no apenas pela conso-
lidao do sistema democrtico-repre-
sentativo, como tambm pela
implementao de um conjunto de ins-
trumentos legais que, em grande par-
te incorporados na Constituio de
1988, possibilitam a implementao de
mecanismos participativos na gesto
das polticas pblicas.
neste contexto que uma srie de
experincias de gesto de polticas
pblicas de carter participativo vm
sendo implementadas no Brasil, prin-
cipalmente no mbito do governo lo-
cal ou municipal. Destacam-se aqui
os Conselhos Gestores de Polticas
Pblicas (Sade, Assistncia Social,
Criana e Adolescente, e outros) e de
Oramento Participativo (OP). No
caso dos Conselhos Gestores, apesar
de bastante recentes na trajetria po-
ltica do pas, estas experincias vm
apresentando uma importante capa-
cidade de generalizao, seja nas di-
ferentes esferas de governo (munici-
pal, estadual e federal), seja nas dife-
rentes reas de interveno governa-
mental (Trabalho, Meio Ambiente,
Educao, Sade, etc...). No caso do
Oramento Participativo, embora seja
uma prtica marcante das administra-
es do Partido dos Trabalhadores
(PT), tambm vem sendo adotada,
com diferentes verses, por outras
agremiaes partidrias
1
.
Se no plano prtico estas experi-
ncias participativas tm procurado,
embora com muitas dificuldades, fa-
zer frente lgica hegemnica de re-
duo do carter universal dos direi-
tos e das polticas pblicas; no plano
terico constituem-se em um campo
frtil para as anlises acerca das pos-
sibilidades e dos limites de concreti-
zao ou efetivao dos ideais da de-
mocracia deliberativa, caracterizada
como um modelo ou processo de deli-
berao poltica pautado na efetiva
participao dos sujeitos sociais nas
discusses e definies relativas a as-
suntos de interesse das coletividades.
Enquanto espaos de cooperao
entre Estado e sociedade, algumas
dessas experincias no apenas cau-
sam espanto aos olhares atentos que
so lanados de terras estrangeiras,
como tm suscitado um novo conjun-
to de indagaes autctones que vm
contribuindo para a sofisticao das
reflexes tericas acerca do aprofun-
damento da democracia. Uma ques-
to crucial deste debate, e que cons-
titui o tema central deste trabalho, diz
respeito s condies de implemen-
tao e de sustentao virtuosa
de experincias de democracia partici-
pativa/deliberativa frente a um con-
texto to marcadamente desigual
como o que caracteriza nossa so-
ciedade.
Embora apresentando variaes
conceituais no que diz respeito ao en-
tendimento e em alguns casos, va-
riaes apenas nas nomeaes ou
batizados terminolgicos destas ex-
perincias participativas, um certo
acmulo de estudos empricos tem
permitido o enunciado de alguns ele-
mentos considerados determinantes
para a construo de espaos demo-
crticos. Velsquez (1999), por exem-
plo, apresenta como fatores centrais
para a implementao de um contro-
le social de gesto pblica pautado na
ao coletiva de carter cooperativo:
a estrutura de oportunidades polticas,
ou o grau de abertura, vontade e com-
prometimento do sistema poltico s
demandas de participao; a tradio
associativa, ou a densidade da rede
de relaes e organizaes no campo
social; e a combinao de motivaes
que atuam contra ou a favor da parti-
cipao. O autor sugere que as
macromotivaes, por no levarem
em conta os clculos de custos e be-
nefcios e portanto, no se caracteri-
zarem por uma racionalidade instru-
mental (micromotivaes), so ingre-
dientes importantes no estabelecimen-
to de acordos cooperativos entre o Es-
tado e a sociedade para a gesto de-
mocrtica das polticas pblicas.
Embora em concordncia com as
anlises que enfatizam o compromis-
so poltico e a tradio associativa
(alm das motivaes sociais), intro-
duz-se aqui uma varivel ainda pouco
tematizada, qual seja, o desenho
institucional, que completa, ao nosso
ver, o trip de sustentao da demo-
cracia deliberativa. Diferente, portan-
to, de um desacordo com algumas ava-
liaes acerca dos elementos que ali-
mentam prticas alternativas de de-
mocracia, adota-se aqui uma postura
'7 '7 '7 '7 '7 |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| .~ ~~ ~~
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terica que, pautada no trip vonta-
de governamental, tradio/prtica
associativa e desenho institucional,
pretende contribuir para a necessria
sofisticao dos instrumentos analti-
cos voltados para a avaliao de ex-
perincias de democracia participativa
ou deliberativa.
Torna-se necessrio desde o incio
assinalar que o conceito de democra-
cia deliberativa apresenta aqui as se-
guintes caractersticas
2
: a discusso e
a construo pblica de interesses vol-
tados para o bem comum; a amplia-
o da participao social; e a
reconduo, atravs da esfera pbli-
ca, das aes poltico-institucionais ten-
do em vista as decises advindas das
articulaes entre o Estado e a socie-
dade. Trata-se, portanto, de uma pers-
pectiva de democracia que se coloca
como alternativa soluo privatista
do iderio neoliberal para a resoluo
dos problemas sociais, na medida em
que recupera a dimenso pblica da
questo social, atravs da constru-
o e do revigoramento dos fruns e
espaos pblicos de discusso e defi-
nio acerca dos rumos e destinos da
ao governamental. Todavia este ca-
rter pblico requer, frente diversi-
dade de interesses, conflitos e desigual-
dades sociais, uma nova formatao
institucional que faa garantir que a
definio e a resoluo das demandas
sociais seja fruto de discusses efeti-
vamente democrticas, no sentido de
obedecer aos princpios do pluralismo,
da igualdade participativa e da promo-
o da justia social.
Diferente, portanto, da democra-
cia representativa que confere ao su-
frgio universal a legitimidade para a
autoridade do exerccio do poder, a
democracia deliberativa prope que as
decises sejam fruto de discusses co-
letivas e pblicas que se expressam
em instituies desenhadas para o
exerccio efetivo dessa autoridade co-
letiva. V-se, portanto, que a noo
de esfera pblica constitui-se como o
eixo articulador desta abordagem te-
rica que, ao contrrio de desconhe-
cer a enorme distncia entre o mode-
lo e a realidade das experincias, re-
conhece alguns de seus limites, as
suas especificidades ou singularidades
que do um tom ao carter contingen-
te das relaes Estado e sociedade.
! vaaia|a jaliiea a i:a|ia ! vaaia|a jaliiea a i:a|ia ! vaaia|a jaliiea a i:a|ia ! vaaia|a jaliiea a i:a|ia ! vaaia|a jaliiea a i:a|ia
assaei aii .a assaei aii .a assaei aii .a assaei aii .a assaei aii .a
O processo de democratizao
implica, de maneira geral, em ampliar
e qualificar os espaos pblicos de
discusso e de tomada de deciso.
Implica, portanto, no apenas no for-
talecimento do associativismo civil, no
sentido da criao de uma multiplici-
dade de atores coletivos que se arti-
culam, discutem, questionam temas e
problemas na esfera pblica, como
tambm no fortalecimento do Estado,
no sentido de direcion-lo para a
efetivao da cidadania e da justia
social, atravs da oportunizao e da
ampliao de espaos pblicos ocu-
pados por uma multiplicidade de su-
jeitos com poder de deciso.
Democratizar o Estado e fortale-
cer a sociedade civil, tornando-a co-
letivamente densa e atuante so os
grandes desafios de um processo de
aprofundamento da democracia que
apresenta uma concepo de
institucionalidade alternativa a uma
perspectiva liberal e elitista de de-
mocracia, caracterizada como um
modelo poltico, ou como arranjo
institucional criado para se alcanar
decises polticas atravs de um con-
junto de regras que sustentam uma luta
competitiva pelo voto.
Tendo em vista ir alm da insti-
tucionalidade poltica liberal, a demo-
cracia deliberativa, ancorada em um
conjunto de articulaes Estado/soci-
edade, configura-se como um proces-
so pblico e coletivo de deliberao
poltica pautado nos seguintes pres-
supostos: a publicidade, a articulao
entre o pluralismo e a construo do
interesse comum; a participao igua-
litria de diferentes cidados; a ne-
cessidade de formatao de um pro-
cesso decisrio advindo de discusses
coletivas e pblicas; e, por fim, o es-
tabelecimento de mecanismos que
reduzam e/ou subvertam o quadro de
dificuldades (excluso e desigualda-
des) participao, dando oportuni-
dade, portanto, ampliao dos gru-
pos e dos cidados envolvidos com a
dinmica deliberativa.
A organizao da sociedade civil
, portanto, um fator relevante para a
implementao de mecanismos
participativos, na medida em que, como
analisaAvritzer (2000, p.13),
[...] a pr-existncia de pr-
ticas participativas ao nvel
da sociedade civil aumenta
as chances de sucesso dos
arranjos participativos intro-
duzidos pelas administraes
pblicas a nvel local.
A dimenso ou densidade histri-
ca das prticas associativas tem re-
cebido destaque nas anlises que tra-
tam de avaliar o melhor ou pior de-
sempenho governamental. No traba-
lho em que analisa o processo de
descentralizao poltico-administrati-
va na Itlia, Putnam (1996) enfatiza
a virtude cvica, ou a comunidade c-
vica, caracterizada por uma rica vida
associativa e por um maior compro-
metimento da populao com as ques-
tes pblicas, como fator determinante
para o melhor desempenho de um
governo. O conceito de capital social
adquire um status explicativo central.
Em se tratando da Amrica Latina,
e mais especificamente da realidade
brasileira, o conceito que melhor tem
expressado o surgimento e a potencia-
lidade democrtica desse associati-
vismo, ou das identidades coletivas,
o conceito de sociedade civil. Diver-
sos autores tm analisado e enfatizado
a importncia da sociedade civil no
apenas no processo de luta contra o
autoritarismo e de transio ao regi-
me democrtico, como no estabeleci-
mento de novas prticas e valores
'c 'c 'c 'c 'c || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~
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sociais pautados na igualdade, na so-
lidariedade, na cultura de direitos
3
.
E ainda, na constituio de novos me-
canismos de gesto de polticas p-
blicas de carter democrtico
(GECD, 1999).
A concepo de sociedade civil
que se fundamenta no conjunto de
prticas associativas ou coletivas au-
tnomas do Estado, deita razes no
contexto da ditadura militar, expres-
sando uma ntida demarcao ou opo-
sio entre o Estado e a sociedade.
Os movimentos sociais que irrom-
peram, a partir dos anos 70, no cen-
rio pblico do pas preencheram, com
tintas fortes, o ncleo normativo do
conceito de sociedade civil. Inseridos
em um contexto de excluses, discri-
minaes e sujeies, os movimentos
sociais marcaram as duas dcadas
(70 e 80) com lutas e resistncias no
combate a um Estado fortemente cen-
tralizado, excludente e autoritrio.
Aaiaaamia, i|aaii|a|a Aaiaaamia, i|aaii|a|a Aaiaaamia, i|aaii|a|a Aaiaaamia, i|aaii|a|a Aaiaaamia, i|aaii|a|a
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lamas eaai:ais |as laias lamas eaai:ais |as laias lamas eaai:ais |as laias lamas eaai:ais |as laias lamas eaai:ais |as laias
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|a i:aaia:maa saeial. |a i:aaia:maa saeial. |a i:aaia:maa saeial. |a i:aaia:maa saeial. |a i:aaia:maa saeial.
J no contexto de consolidao
democrtica, uma concepo homo-
geneizadora tanto da sociedade ci-
vil quanto do Estado relativizada,
na medida em que, por um lado, sob a
vigncia das regras democrticas do
Estado de Direito (liberdades civis,
sufrgio universal, organizao polti-
co-partidria, etc...), as diferenas e
clivagens no campo da sociedade ci-
vil vm tona, desnudando uma es-
fera extremamente complexa e hete-
rognea. Por outro lado, novas arti-
culaes entre Estado e sociedade
principalmente no mbito do poder
local mediadas por novos mecanis-
mos de gesto de polticas pblicas de
carter participativo so indicativos da
complexidade e heterogeneidade do
campo prprio de organizao esta-
tal. O antagonismo de ontem cede lu-
gar prticas cooperativas e
dialgicas, sendo que em uma fase
menos combativa e mais propositiva,
diversos setores da sociedade civil
passam a estabelecer novas relaes
mais duradouras, conciliadoras e
desafiadoras da difcil tarefa de cons-
truo de instituies efetivamente
representativas dos anseios e deman-
das sociais.
Este investimento na esfera
institucional est ancorado na percep-
o de que o retorno s instituies
formais bsicas da democracia no
tem se mostrado capaz de produzir
respostas adequadas aos problemas
de excluso e de desigualdades soci-
ais, que vm, ao contrrio, se acentu-
ando (DAGNINO, 2000), e requeren-
do a ativao da cidadania, no senti-
do de romper com uma noo de po-
ltica enquanto atividade exclusiva de
aparatos partidrios oligarquizados e
de polticos profissionais com voca-
o pblica discutvel (FONTANA,
2000. p.23).
Neste sentido, o carter pblico da
sociedade civil se amplia, na medida
em que, para alm dos debates, arti-
culaes, encontros que visam discu-
tir, problematizar questes e deman-
dar solues para os problemas que
esto ausentes ou que recebem tra-
tamento precrio na agenda pblica,
produzindo e ampliando, portanto, os
espaos pblicos, significativos seto-
res da sociedade civil passam tambm
a demandar e/ou investir na
implementao de espaos pblicos
institucionais, a exemplo dos Conse-
lhos Gestores de Polticas Pblicas e
de experincias de Oramento Partici-
pativo. No caso dos Conselhos
Gestores, sua institucionalizao, re-
sultado de uma trajetria de lutas de
diferentes segmentos sociais, apre-
senta uma natureza jurdica que im-
prime um carter legal ao seu status
deliberativo na definio, deciso e no
controle das principais diretrizes e
aes governamentais nas diferentes
reas de polticas sociais. No caso das
experincias de OP, sua implemen-
tao e seus diferentes formatos
encontram-se, em grande parte dos
casos, dependentes do projeto polti-
co-partidrio que assume o poder go-
vernamental. Enquanto modalidade
alternativa de discusso e execuo
do oramento pblico que abre po-
pulao a possibilidade de decidir o
destino dos recursos (ou parte deles)
para o investimento na cidade, o OP
tem se configurado como modelo de
gesto, cujo sucesso, no caso espe-
cfico de Porto Alegre, parece au-
mentado em funo da pr-existn-
cia de uma slida e articulada socie-
dade civil local.
certo que a generalizao des-
sas experincias tem revelado boa
dose de inovao e otimismo frente
ao quadro da organizao poltica do
pas. No entanto, o conjunto da litera-
tura sobre experincias participativas
vem no apenas levantando suas pos-
sibilidades, como apontando uma s-
rie de dificuldades no estabelecimen-
to de processos efetivamente demo-
crticos, sinalizando para um olhar
mais cauteloso acerca das promessas
e expectativas que a introduo da
participao da sociedade civil nes-
tes espaos sugere. Elemento central
a idia de que a participao de ato-
res e/ou setores da sociedade civil no
garante, por si prpria, a reverso de
uma lgica de poder em direo ao
aprofundamento da democracia. H
que se qualificar essa participao e
apurar os elementos constitutivos de
uma efetiva reformulao nos me-
canismos de deciso. H ainda que
se atentar para o fato de que os fato-
res impeditivos de processos partici-
'3 '3 '3 '3 '3 |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| .~ ~~ ~~
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pativos so complexos, envolvendo
questes de natureza poltica, econ-
mica, social e cultural, e que dizem
respeito a uma sociedade estrutural-
mente assentada sob os pilares do
clientelismo, do autoritarismo e das
desigualdades sociais.
Nesta perspectiva, embora o asso-
ciativismo seja fator no negligen-
civel, h que se destacar outros ele-
mentos, a exemplo da importncia do
poder pblico e das organizaes par-
tidrias neste processo, ou a impor-
tncia da vontade poltica governa-
mental enquanto elo condutor da
implementao de espaos pblicos
deliberativos e de investimentos na
inverso das prioridades sociais. Pelo
menos trs argumentos justificam
principalmente em se tratando da rea-
lidade brasileira a centralidade do
poder pblico e do projeto poltico-par-
tidrio para a implementao de expe-
rincias de democracia deliberativa.
Em primeiro lugar, o associativismo
civil, ou o quadro da organizao da
sociedade civil complexo, plural e
desigual, formando um leque variado
de interesses, estratgias e recursos.
Mesmo em se tratando dos movimen-
tos sociais que procuram melhorar as
condies de vida, estudos indicam
que os mesmos tendem a ser locais,
corporativos e parciais. E ainda, se-
guindo anlise de Kowarick e Singer
(1993, p. 196),
[...] por mais amplos e gerais
que sejam, so as instncias
propriamente polticas, o po-
der do Estado e as organiza-
es partidrias, que podem
levar maior universalida-
de na aglutinao e repre-
sentao de muitos e varia-
dos interesses inerentes a
uma sociedade marcada por
ampla desigualdade.
Em segundo lugar, e tendo em vis-
ta que a sociedade brasileira apresen-
ta um quadro de carncias e desigual-
dades que forma, como corolrio, uma
massa atomizada
4
, o poder pblico
passa a ter um papel importante no
estmulo e no desenvolvimento de me-
canismos que permitam ou potencia-
lizem a ampliao de um associativismo
civil atuante e vigoroso, ao mesmo tem-
po evitando a exaltao de determina-
dos grupos e/ou o facciosismo, entre
eles (COHEN, 1999).
Em terceiro lugar, a participao
igual e plural dos cidados e coletivi-
dades, ou o ideal de pluralismo iguali-
trio no garante ou no sustenta,
frente a este quadro de desigualda-
des e excluses, uma relao imedia-
ta entre a participao, o dilogo pau-
tado no interesse comum e a promo-
o da justia social. De acordo com
De Vita (2000), uma deciso pode ser
injusta, mesmo sendo resultante da
aplicao correta de procedimentos
deliberativos eqitativos. Em nosso
entendimento, essa proposio apre-
senta maior validade na medida em
que est relacionada a uma realidade
social pautada tanto na excluso de
significativos setores sociais, quanto
em uma incluso permeada por rela-
es de desigualdade (desnveis edu-
cacionais, organizacionais, etc...). Da
a importncia de uma instncia res-
ponsvel pela promoo de aes
tendo em vista a incluso, de criao
de mecanismos de salvaguarda do
princpio de igualdade participativa, de
promoo de medidas pautadas na
efetivao da justia social.
nesta perspectiva que se desta-
ca a combinao entre a vontade e o
empenho do governo, com uma tradi-
o associativa slida enquanto ele-
mentos centrais na avaliao do maior
ou menor sucesso das experincias de
gesto participativa. O projeto, a ca-
pacidade (tcnica e de recursos) e o
comprometimento poltico so fatores
determinantes no maior ou menor su-
cesso democrtico da experincia.
A questo que se coloca : em que
medida o cruzamento dessas variveis
suficiente para se avaliar as possi-
bilidades e limites no apenas de
implementao, mas de sustentao
ao longo do tempo de prticas de
gesto democrtica, no sentido do
estabelecimento de um ciclo virtuoso
que amplie e impacte positivamente
tanto o campo da sociedade civil (for-
talecendo-o), quanto a esfera do Es-
tado (democratizando-o)?
Tendo em vista as enormes
disparidades e desigualdades sociais
do pas, o modelo que melhor se apro-
xima deste ideal democrtico parece
ser aquele que apresenta maior ca-
pacidade em remover os obstculos
que historicamente tm minado o cam-
po de promoo da cidadania, enquan-
to direito de participao e delibera-
o acerca dos assuntos da coletivi-
dade. Ou seja, para se constiturem
em um modelo alternativo de gesto
democrtica, estas experincias de-
vem ser capazes de instituir mecanis-
mos de participao e deciso que no
reproduzam o paradoxo da democra-
cia eleitoral, caracterizado por confe-
rir, atravs do sufrgio universal,
[...] poder poltico ao povo,
ao mesmo tempo que o man-
tm aprisionado socialmente,
despojando-o, assim, dos efei-
tos prticos desta franquia
(FONTANA, 2000 p. 22).
Para que estas experincias
participativas adquiram um carter de
inovao institucional em direo
efetivao da democracia deliberativa,
faz-se necessrio no apenas que se
introduza um conjunto mais amplo e
representativo dos diferentes segmen-
tos e atores sociais garantindo, por-
tanto, o princpio do pluralismo , como
tambm que se introduza um conjun-
to de prticas, regras e critrios (pro-
cedimentos) que interfiram positiva-
mente nas condies subjacentes de
desigualdades sociais, ampliando tan-
to as possibilidades de participao
aos setores historicamente excludos,
quanto ampliando a densidade e a
qualidade da representao
5
garan-
tindo, portanto, a expanso das opor-
tunidades igualitrias de participao
para a concretizao do controle so-
'79 '79 '79 '79 '79 || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . | . | . | . | .. . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c
cial democrtico. Resgata-se aqui,
portanto, a importncia do desenho
institucional.
? Isia:a jaal i ea a |asaala ? Isia:a jaal i ea a |asaala ? Isia:a jaal i ea a |asaala ? Isia:a jaal i ea a |asaala ? Isia:a jaal i ea a |asaala
i asii iaei aaal i asii iaei aaal i asii iaei aaal i asii iaei aaal i asii iaei aaal
exatamente tendo em vista um
processo de sustentabilidade de ca-
rter virtuoso que reduza ou elimine
obstculos desigualdades de parti-
cipao, clientelismos, personalismos,
corporativismos, etc... que se intro-
duz aqui um outro elemento de anli-
se que, combinado com os fatores
anteriormente apresentados, parece
compor um quadro mais rico e com-
plexo na avaliao das possibilidades
e limites da gesto democrtica, qual
seja, o desenho institucional. Ou seja,
embora o maior ou menor sucesso das
experincias participativas enquan-
to exemplos ou modelos de democra-
cia deliberativa dependa dos seus
respectivos contextos e/ou especifici-
dades no que diz respeito s correla-
es de foras, ao tamanho do muni-
cpio, ao grau de adensamento huma-
no, ao conjunto de problemas, recur-
sos, etc..., um conjunto de elementos
ou fatores se apresentam como
determinantes neste processo, quais
sejam: o projeto, a vontade e compro-
metimento poltico do governo, a tra-
dio associativa local e o formato ou
desenho institucional. Parte-se aqui do
pressuposto de que a maior ou menor
capacidade de combinao entre es-
sas variveis, em se tratando de am-
bientes urbanos altamente complexos,
fator decisivo para o maior ou me-
nor sucesso da experincia quanto a
sua capacidade de promover uma
sustentabilidade de carter virtuoso.
De acordo com Bohman (2000, p.
49), o processo deliberativo deve de-
senvolver-se em um
marco institucional e inter-
pretativo en constante revi-
sin; el continuo dilogo en-
tre el pblico deliberante y las
instituciones que organizan
la deliberacin mantiene
este marco abierto y demo-
crtico. Sin este dilogo, la
democracia pierde su capa-
cidad de generar un poder
poltico legtimo.
A no institucionalizao da opinio
pblica limita a sua capacidade de se
efetivar como poder poltico, reduzin-
do as possibilidades ou condies de
um controle pblico eficaz e tornando
estas instituies dependentes de for-
mas de poder no democrticas.
A democracia deliberativa consti-
tui-se, portanto, como um processo de
institucionalizao de um conjunto de
prticas e regras (formais e informais)
que, pautadas no pluralismo, na igual-
dade poltica e na deliberao coleti-
va, sejam capazes de eliminar ou re-
duzir os obstculos para a coopera-
o e o dilogo livre e igual, interfe-
rindo positivamente nas condies
subjacentes de desigualdades sociais.
I aasia saaii|a aa a I aasia saaii|a aa a I aasia saaii|a aa a I aasia saaii|a aa a I aasia saaii|a aa a
j:iaejia |a jla:alisma, j:iaejia |a jla:alisma, j:iaejia |a jla:alisma, j:iaejia |a jla:alisma, j:iaejia |a jla:alisma,
am am ma|ala am am ma|ala am am ma|ala am am ma|ala am am ma|ala
|amae:iiea|aliaa:aii.a, |amae:iiea|aliaa:aii.a, |amae:iiea|aliaa:aii.a, |amae:iiea|aliaa:aii.a, |amae:iiea|aliaa:aii.a,
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|i.a:si|a|a a aa eaailiia, |i.a:si|a|a a aa eaailiia, |i.a:si|a|a a aa eaailiia, |i.a:si|a|a a aa eaailiia, |i.a:si|a|a a aa eaailiia,
aa ma|i|a am aa sa aa ma|i|a am aa sa aa ma|i|a am aa sa aa ma|i|a am aa sa aa ma|i|a am aa sa
assaaia am am eaajaaia assaaia am am eaajaaia assaaia am am eaajaaia assaaia am am eaajaaia assaaia am am eaajaaia
|a :ag:as iaelasi.as |as |a :ag:as iaelasi.as |as |a :ag:as iaelasi.as |as |a :ag:as iaelasi.as |as |a :ag:as iaelasi.as |as
saia:as lisia:ieamaaia saia:as lisia:ieamaaia saia:as lisia:ieamaaia saia:as lisia:ieamaaia saia:as lisia:ieamaaia
azela|as |as j:aea|imaaias azela|as |as j:aea|imaaias azela|as |as j:aea|imaaias azela|as |as j:aea|imaaias azela|as |as j:aea|imaaias
|aliaa:aii.as. |aliaa:aii.as. |aliaa:aii.as. |aliaa:aii.as. |aliaa:aii.as.
Uma institucionalidade de gesto
participativa de carter democrtico
seria ento, aquela que no apenas
oferece a oportunidade de participa-
o a diferentes atores sociais, como
tambm, e fundamentalmente, poten-
cializa a participao atravs de um
conjunto de mecanismos princpios
e regras institucionais.
Percebe-se, portanto, uma impor-
tante aproximao com os ideais re-
publicanos de participao e/ou sobe-
rania popular. A nfase no carter
efetivamente decisrio dos cidados
e na ampliao da esfera da poltica
um importante sinalizador neste sen-
tido. Pode-se dizer, neste sentido, que
a democracia deliberativa (ou par-
ticipativa) articula: participao soci-
al em condies de igualdade e liber-
dade; processos de deciso advindos
de uma discusso coletiva e pblica;
condies de pluralismo; e a busca ou
promoo da justia social. Trata-se
de um referencial que reclama uma
maior ateno questo institucional,
tendo em vista o carter de reconfi-
gurao do prprio Estado como
agente central deste processo. Mais,
ou para alm da idia de esferas p-
blicas, o modelo parece referir-se
instituio de esferas pblicas
formatadas que garantam no ape-
nas a abertura da participao social,
como tambm atuem no sentido da
reduo e/ou eliminao de barreiras
a uma participao ampla, efetiva e
legtima da populao nos processos
decisrios.
Vrios autores vm apontando uma
srie de riscos democracia
deliberativa, que vo desde o popu-
lismo, o elitismo, caracterizado pelo
predomnio e/ou o favorecimento dos
grupos mais organizados e com maior
poder e recursos, o risco de coero
da maioria, a fora dos interesses pri-
vados ou egostas (ELSTER, 1997), a
manipulao das preferncias por gru-
pos com maior poder poltico e econ-
mico (PRZEWORSKI, 1998;
STOKES, 1998). A importncia da di-
nmica ou do formato institucional diz
respeito, neste sentido, a um conjunto
de procedimentos (formais ou infor-
mais) que reduzam ou eliminem estes
riscos e que permitam o estabelecimen-
to de um processo no qual:
'7' '7' '7' '7' '7' |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| .~ ~~ ~~
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . | . | . | . | .. . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- ''3'72 . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- ''3'72 . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- ''3'72 . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- ''3'72 . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- ''3'72
[...] os desiguais se tornem
mais iguais, e as individuali-
dades possam se expandir
sem efeitos desagregadores e
egostas [...] uma sntese de
novas formas societais de
organizao e participao
e de novas formas estatais de
representao e deciso. Em
uma palavra: sntese de de-
mocracia direta e democra-
cia representativa (NOGUEI-
RA, 1998, p. 20).
Porm, tratar da questo da
institucionalidade significa pens-la em
uma dupla perspectiva, na medida em
que, se por um lado, as instituies so
resultantes de articulaes e foras
scio-polticas, por outro lado, apre-
sentam um carter (mais ou menos)
impositivo no sentido de impactar re-
laes sociais. Em se tratando de uma
perspectiva democrtica deliberativa,
pensar a institucionalidade significa
pensar em uma construo institucio-
nal pautada em mecanismos demo-
crticos de garantia dos princpios
da igualdade, pluralismo e liberdade.
Diferente, portanto, da tradio demo-
crtica liberal que
[...] sustenta que o poder
deve organizar-se democra-
ticamente atravs de institui-
es que mediam a relao
entre os interesses privados
dos indivduos e o poder (FA-
RIA, 2000, p. 58).
Sustenta-se aqui que o poder deve
organizar-se democraticamente atra-
vs de instituies que, construdas
coletivamente atravs da discusso
pblica, mediam as relaes entre os
interesses individuais e coletivos, na
construo do interesse pblico a ser
implementado pelo complexo admi-
nistrativo estatal. Requer-se, neste
sentido, um aparato institucional pau-
tado em regras e critrios que, resul-
tantes de processos deliberativos, se-
jam capazes de desobstrurem os ca-
nais que impossibilitam ou limitam a
efetividade decisria dos processos
participativos, tais como: as diferen-
as de poder e/ou as desigualdades
sociais, a cultura clientelista e autori-
tria e a lgica burocrtica da organi-
zao poltico-institucional.
Trs questes parecem centrais na
anlise que pretende incorporar a di-
menso institucional. Em primeiro lu-
gar, a idia de que as instituies apre-
sentam um importante carter de es-
tabilidade ou durabilidade, constituindo-
se em um conjunto de regras (ou nor-
mas) que, mais ou menos formaliza-
das, organizam de alguma forma
as diferentes atividades sociais. Em
segundo lugar, as instituies regulari-
zam, modelam ou impactam compor-
tamentos. A questo central da verten-
te neo-institucional, parte suas dife-
renas e especificidades
6
, est anco-
rada na idia bsica de que, embora os
indivduos construam as regras, as nor-
mas e as condutas, eles so limitados
e condicionados por escolhas passa-
das (SCOTT, 1995). Nesta perspecti-
va, os interesses e preferncias so
constrangidos por mecanismos e sis-
temas institucionais. Uma diferena
importante com os primeiros
institucionalistas est no fato de que o
neo-institucionalismo rejeita uma an-
lise esttica (MARQUES, 1997), na
medida em que percebe que, ao mes-
mo tempo que as instituies constran-
gem comportamentos, elas tambm
empoderam (empowernment) os
atores sociais, estruturam novas agen-
das, mudam preferncias e comporta-
mentos sociais
7
. Em terceiro lugar, as
instituies no apenas apresentam um
importante ancoramento cultural,
como tambm sofrem importantes in-
fluncias e mudanas advindas das cor-
relaes de interesses e foras soci-
ais. Neste sentido, se por um lado no
se pode negar o papel de constrangi-
mento da esfera ou do campo
institucional na conformao da ao
e do comportamento social, por outro
lado, h que se resgatar e ressaltar o
carter aberto e contingente das lutas
e conflitos sociais no processo de or-
ganizao ou reorganizao
institucional. Ou seja, resgatar o papel
da agncia humana na estru-
turao da vida poltico-social.
Estas consideraes gerais resul-
tam da absoro de alguns pressupos-
tos desta ampla, complexa e
diversificada corrente denominada
neo-institucional, sob cujo termo
subjaz uma confuso (HALL;
TAYLOR, 1996) de tendncias, con-
ceitos, perspectivas. O que h em co-
mum nas diferentes abordagens a
nfase nas influncias e nos impactos
que as instituies ocasionam no com-
portamento individual e coletivo, nos
diferentes contextos sociais. Ou, como
assinala Marques (1997), a nfase no
olhar institucional tendo em vista o en-
tendimento dos processos sociais.
A partir deste ncleo comum as
semelhanas parecem diluir-se na
conformao de um quadro
interpretativo com importante grau de
diversidade e elasticidade. De acor-
do com determinada abordagem, o
conceito de instituio recebe um tra-
tamento mais ou menos abrangente e
mais ou menos articulado com o con-
texto ou com as determinaes scio-
econmico-poltico-culturais mais ge-
rais. Scott (1995, p. 33) apresenta uma
concepo de instituio que preten-
de abarcar as diferentes vertentes
tericas, qual seja, o entendimento de
que as instituies so estruturas
cognitivas, normativas e regulativas
que garantem estabilidade e significa-
do ao comportamento social. Em uma
perspectiva mais abrangente, as ins-
tituies envolvem, portanto, regras
formais e informais, cdigos de com-
portamento, normas e papis sociais
que estruturam e/ou constrangem o
comportamento de indivduos e gru-
pos sociais (GOODIN, 1996; MAR-
QUES, 1997). J uma abordagem
mais especfica caracteriza-se por
enfatizar os aspectos formais ou le-
gais das instituies. Para esta ver-
tente, as instituies apresentam um
importante componente organizativo
e decisrio, sendo as instituies pol-
ticas consideradas modelos exempla-
res (LEVI, 1991).
'72 '72 '72 '72 '72
Procurando oferecer um maior
entendimento acerca dos diferentes
recortes e perspectivas analticas, Hall
e Taylor (1996) apresentam trs abor-
dagens neo-institucionalistas que se
destacam neste corpo no unifica-
do, e que sintetizamos a seguir:
a) O (neo) institucionalismo hist-
rico que, na rea da cincia poltica,
caracteriza-se basicamente por enten-
der as organizaes polticas como fa-
tores determinantes na estruturao
do comportamento coletivo e na ge-
rao de resultados distintos. De ma-
neira geral, esta vertente enfatiza
mais especificamente o papel do Es-
tado (e/ou dos atores estatais) como
complexo de instituies estruturantes
da organizao social. Sem negar a
importncia dos motivos individuais
dos atores, bem como do contexto
social, esta corrente apresenta uma
perspectiva mais autnoma das insti-
tuies polticas. De acordo com
March e Olson (1984), o Estado no
apenas sofre impactos da sociedade
como tambm a impacta. A democra-
cia poltica depende no apenas das
condies econmicas e sociais, como
tambm do desenho de suas institui-
es polticas. Nesta perspectiva, a
esfera da poltica (stricto sensu)
apresenta uma certa dose de auto-
nomia cujo grau varia de acordo com
as inter-relaes dos diferentes ato-
res sociais.
Skocpol (1985), contrapondo-se s
abordagens marxistas, funcionalistas
e pluralistas que subordinam de for-
ma diferenciada a ao e o papel
do Estado sociedade, recupera, a
partir do referencial weberiano, a im-
portncia do sistema poltico para a
determinao da organizao
societal. De acordo com uma pers-
pectiva weberiana,
[...] o Estado mais do que
um governo, j que configu-
ra-se como um sistema cont-
nuo de administrao, leis,
burocracia e coero que
forja relaes no apenas
entre a sociedade civil e a
autoridade pblica na pol-
tica, como tambm estrutura
vrias relaes cruciais no
interior prprio da socieda-
de civi (STEPAN apud
SKOCPOL, 1985, p. 07).
Nesta perspectiva, apesar de o
Estado no ser tudo, mais do que
mera arena onde grupos levam as
suas demandas ou classes organizam
e defendem seus interesses. Este
maior grau de autonomia no signifi-
ca que o Estado uma entidade de-
sinteressada e separada da socieda-
de. Segundo Skocpol (1985, p. 15), as
aes do Estado sempre defendem
determinados interesses, sejam de
grupos, classes sociais (ou mesmo in-
teresses no desejveis), seja pelo fato
de que refora a autoridade e o con-
trole social dos agentes e/ou aparatos
estatais em determinado tipo de pol-
tica. O maior ou menor grau de auto-
nomia depende de um conjunto com-
plexo de articulaes sociais. Mais
importante aqui a idia de que dire-
ta ou indiretamente as estruturas ou
capacidades do Estado (recursos, ha-
bilidades dos funcionrios, soberania,
burocracia, etc...) impactam ou
condicionam o comportamento dos
atores e das classes sociais.
b) O (neo) institucionalismo da es-
colha racional, caracterizado por
enfatizar o comportamento instrumen-
tal dos atores sociais tendo em vista, ou
na medida em que estes agem buscan-
do maximizar as suas preferncias ou
interesses. Este comportamento calcu-
lista constrangido pelas instituies,
cujas regras operam como mecanismos
de coao que conformam um conjun-
to de interaes estratgicas na deter-
minao dos resultados polticos.
c) O (neo) institucionalismo soci-
olgico, por seu turno, questiona a tra-
dicional distino entre racionalidade
(eficincia das modernas formas de
organizao e da burocracia) e cul-
tura (sistema de valores e atitudes
compartilhadas). Para esta vertente,
as instituies so muito mais amplas
do que as organizaes (OFFE, 1996),
na medida em que incluem sistemas
ou modelos normativos e cognitivos,
ou sistemas simblicos, scripts
cognitivos, modelos morais. Neste
sentido, a cultura ela a prpria insti-
tuio (HALL; TAYLOR, 1996)
8
.
Recuperando anlise de Scott
(1995), possvel ainda especificar
melhor as diferentes abordagens atra-
vs de suas articulaes com os dife-
rentes pilares, ou estruturas institucio-
nais, tais como o pilar regulativo, o
normativo e o cognitivo. O pilar regu-
la-tivo define-se pelo conjunto de re-
gras e sanes que limitam e/ou cons-
trangem o comportamento social. Tra-
ta-se de uma caracterstica marcante
na vertente da escolha racional, na
medida em que, no caso da esfera da
poltica, as instituies operam atravs
de sistemas de regras e leis, na aplica-
o de sanes que envolvem recom-
pensas ou punies tendo em vista re-
gular e/ou influenciar o comportamen-
to auto-interessado.
O pilar normativo diz respeito ao
conjunto de valores e normas sociais
que estruturam ou modelam o compor-
tamento coletivo. H aqui uma clara
associao entre a idia de instituio
e os papis sociais, pois estes pres-
crevem as normas de condutas
(HALL; TAYLOR, 1996) que so so-
cializadas e internalizadas. Seguindo
uma abordagem durkheimiana, os ato-
res sociais se comportam em funo
dos papis sociais, e no a partir de
interesses ou estratgias calculadas-
maximizadoras. Diferente, portanto, da
abordagem da escolha racional, aqui
as preferncias (ou os interesses) so
endgenas ao aparato institucional, na
medida em que este prov os modelos
ou normas de conduta social.
Por ltimo, o pilar cognitivo carac-
teriza-se em avaliar ou recuperar a
dimenso cognitiva da esfera
institucional. Ou seja, as instituies
provem no apenas os modelos de
conduta, como fundamentalmente pro-
vem representaes simblicas, sis-
|| j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~ || j| ~ c| c~ ~ |c~
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . | . | . | . | .. . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c
'7 '7 '7 '7 '7
temas cognitivos, afetando as prefe-
rncias e a formao de identidades
sociais. Trata-se, portanto, de uma
perspectiva mais construtivista, na
medida em que, oferecendo suportes
para a construo de significados, as
instituies operam no apenas no
direcionamento do qu os indivduos
devem fazer ou como devem agir, mas
tambm no sentido de saber agir em
determinado contexto
9
.
O institucionalismo sociolgico
configura-se, portanto, como represen-
tao exemplar dos pilares normativo
e cognitivo
10
, seja em uma perspecti-
va mais abrangente de instituio, que
eleva a prpria cultura a um patamar
de centralidade institucional, seja em
uma perspectiva mais especfica,
como no caso das anlises voltadas
para as instituies estatais. Neste
ltimo caso a abordagem sociolgica
recupera o suporte cultural da es-
fera ou do campo institucional. Offe
(1996) apresenta uma abordagem
dualista de instituio que ao mesmo
tempo que no se limita ao campo das
normas e valores sociais, possibilita
uma diferenciao entre instituio e
organizao. De acordo com o autor,
as instituies apresentam duas ca-
ractersticas fundamentais, quais se-
jam, a capacidade de modelar com-
portamentos e ditar normas, agindo di-
retamente como mecanismo de soci-
alizao, por um lado, e o forte grau
de efetivao dos objetivos e metas
que lhes do justificao. Nesta pers-
pectiva, as instituies existem e se
estabilizam tanto pelo fato de faze-
rem sentido ao conjunto dos atores
sociais, quanto pelo fato de apresen-
tarem resultados funcionais. As insti-
tuies apresentam, portanto, um for-
te elo de ligao tanto interna quanto
externa (OFFE, 1996, p. 201). Dife-
renciam-se das organizaes, entre
outros, pelo fato de que enquanto os
deveres organizacionais so didicos,
no sentido de que dizem respeito ape-
nas aos interesses e atores internos
organizao, as instituies apresen-
tam um carter tridico, uma vez
que envolvem terceiras partes que
no fazem parte da interao institu-
cionalizada. Alm disso, os deveres,
no caso das organizaes, esto su-
bordinados a resultados pretendidos ou
previstos, sendo muito mais restritos
em seu escopo, validade e expectati-
vas. No que se refere s instituies,
os deveres e as regras apresentam
uma abrangncia que tem o potencial
de ordenar os diferentes setores e/ou
o conjunto da vida social. As institui-
es diferem-se dos hbitos, rotinas e
tradies por alocarem privilgios, li-
cenas e deveres que so passveis de
conflitos, principalmente no que se re-
fere s instituies responsveis pela
produo e distribuio de valores cen-
trais nas sociedades contemporneas,
a exemplo da sade, educao, paz,
poder, conhecimento, justia, etc...
(OFFE, 1996, p. 204).
Alm do que, as instituies aliviam
energias e custos sociais, e neste sen-
tido, configuram-se no apenas como
mecanismos de constrangimento,
como tambm de liberao (licena)
e capacitao. O carter (ou pilar)
cognitivo das instituies central
nesta abordagem
11
.
Pag:as, ja|a:, aa:mas, Pag:as, ja|a:, aa:mas, Pag:as, ja|a:, aa:mas, Pag:as, ja|a:, aa:mas, Pag:as, ja|a:, aa:mas,
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|iamiea saeiaial. |iamiea saeiaial. |iamiea saeiaial. |iamiea saeiaial. |iamiea saeiaial.
Em que medida este conjunto de
pressupostos contribuem para o de-
senvolvimento terico da democracia
deliberativa? A nfase no carter
determinante e constrangedor das
instituies apresentada por esta cor-
rente terica no a desautoriza en-
quanto contribuio para o entendi-
mento da democracia deliberativa, na
medida em que esta ancora-se na idia
exatamente oposta de vislumbrar o
campo das prticas e lutas sociais ten-
do em vista alterar e/ou transformar
o aparato institucional tradicional?
Como vimos, a democracia delibe-
rativa constitui-se como um grande
desafio da teoria democrtica que pre-
tende revelar a validade e a viabilida-
de da participao cidad nos proces-
sos decisrios, mesmo em se tratan-
do de uma realidade ou contexto mar-
cado pela complexidade, pluralidade
e desigualdades sociais. Ou, como
afirma Bohman (2000), pretende re-
velar como a democracia participativa
pode ainda ser possvel em socieda-
des pluralistas e complexas. A incor-
porao de pressupostos da teoria
institucional parece til no preenchi-
mento das lacunas da teoria
deliberativa no que diz respeito im-
portncia da dinmica institucional,
tendo em vista que: a) as aes ou as
lutas e os conflitos polticos no ope-
ram em um vcuo institucional. H,
portanto, que se resgatar e analisar o
contexto institucional (cultural e
organizacional) que d suporte cons-
truo de experincias participativas;
b) a existncia da pluralidade, com-
plexidade e do quadro de desigualda-
des sociais. H que se resgatar uma
perspectiva institucional que, para
alm do conjunto de oportunidades
formais (pilar regulativo), recupere a
dimenso ou o suporte cultural das
prticas institucionais. O conceito de
instituio requer, portanto, que se
analise os mecanismos de ampliao
e qualificao do estoque de con-
cepes e prticas democrticas, afe-
tando o quadro de percepes e de
identidades sociais subjacentes. Re-
cupera-se aqui a questo das influn-
|cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| .~ ~~ ~~
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'74 '74 '74 '74 '74
cias e/ou impactos da dinmica
institucional no comportamento social
(pilares normativo e cognitivo).
E finalmente, h que se recuperar
ou resgatar o papel da ao humana
na definio e/ou construo dos apa-
ratos institucionais. Recuperando an-
lise de Hall e Taylor (1996, p. 954), se
por um lado as abordagens do
institucionalismo histrico e sociolgi-
co (embora de forma diferenciada), por
focarem as atenes na questo
institucional, acabam reduzindo, e em
alguns casos ignorando a questo da
ao humana no processo de criao
ou mudana institucional que acaba
sendo mais o resultado de algo como
aes sem agentes; por outro lado,
h que se relativizar a abordagem da
escolha racional, uma vez que, apesar
de apresentar uma perspectiva mais
voluntarista e intencionalista dos
fatores originais luz da nfase nos
interesses, controles e acordos entre
os atores sociais reduz a complexi-
dade das relaes sociais s motiva-
es ou preferncias de carter cal-
culista individual
12
. Uma outra ver-
tente de pensamento pretende resga-
tar o papel dos atores sociais em uma
perspectiva mais dinmica e articula-
da no que se refere s relaes entre
Estado e sociedade. Trata-se de uma
corrente que, denominada State-in-
SocietyApproach, reclama uma mai-
or ateno para o papel das diferentes
foras sociais na configurao das di-
ferentes estruturas estatais, ou para a
permeabilidade das relaes Estado e
sociedade. A tese central desses auto-
res a de que os Estados so parte
das sociedades, ou seja, assim como
os Estados moldam, eles so continu-
amente moldados por suas respecti-
vas sociedades (MIGDAL, 1994).
Relativiza-se aqui tanto uma deter-
minante estatal, quanto uma deter-
minante societal. Um conjunto de pre-
missas norteadoras dessa abordagem
so elucidativas dessa concepo
interacionista:
A maior ou menor efetividade
dos Estados depende das dife-
rentes formas de relaes que
estabelecem com a sociedade;
Os Estados devem ser desa-
gregados, ou seja, o Estado no
se limita ao conjunto de aes
e decises das instituies po-
lticas centrais, mas das
interaes Estado-sociedade
que ocorrem na periferia, ou
nas instncias mais distantes do
poder central;
As foras sociais, assim como
os Estados, so contingentes,
sendo que o resultado das
interaes depende das condi-
es empricas especficas. Nes-
ta perspectiva, a ao poltica e
a influncia de determinado gru-
po ou classe social no est dada
de antemo em virtude de sua
posio na estrutura social;
As relaes Estado e socieda-
de podem mutualmente aumen-
tar o seu poder e no necessa-
riamente significar um conflito
de soma-zero (MIGDAL,
1994, p. 03).
Apesar de reconhecer a importn-
cia e o papel do Estado na organiza-
o das sociedades contemporneas,
os autores de State Power and Social
Forces questionam o excessivo grau
de autonomia dado seja elite poltica,
burocracia ou dinmica institucional
na implementao de polticas pblicas.
Rompem com fronteiras rgidas entre
o Estado e a sociedade. Segundo es-
ses autores, as resistncias de outras
foras sociais aos desenhos institucio-
nais, assim como a incorporao de
outros grupos dentro da organizao
estatal mudam a sua estrutura ideol-
gica e social. Nesta perspectiva as po-
lticas pblicas so mais o resultado
dessa dinmica do que um conjunto de
metas estabelecidas pelos agentes es-
tatais (MIG-DAL, 1994).
Mais do que um conjunto de insti-
tuies centralizadas e dominadas por
uma elite poltica central, o Estado ca-
racteriza-se por mltiplos e diferen-
tes nveis de organizao que operam
em meios estruturais distintos e que
sofrem diferentes tipos de influncia
e presso. Os autores apresentam
quatro nveis de organizao estatal,
que vo desde as instituies
prestadoras de servio em mbito lo-
cal, at o alto comando do poder cen-
tral. Alm das diferentes relaes e
presses externas que ocorrem nos
diferentes nveis de organizao es-
tatal, os autores ressaltam as relaes
e presses que se do no mbito in-
terno s instituies estatais, sejam
elas verticais entre chefes e subor-
dinados e horizontais, estabelecidas
com outras agncias estatais. As di-
ferentes constelaes de fora nos
diferentes nveis vo determinar os
resultados polticos, ou a formulao
e implementao das polticas esta-
tais. Nesta perspectiva, os resultados
so contingentes da correlao de
foras em uma situao concreta. Os
investimentos da sociedade civil para
alterar o quadro da institucionalidade
estatal fazem diferena na conforma-
o dos diferentes padres de orga-
nizao da administrao pblica.
A incorporao deste referencial
que recupera a dimenso dos atores
sociais enquanto agentes determi-
nantes na reconfigurao das institui-
es poltico-estatais, completa aqui a
perspectiva de uma anlise da demo-
cracia deliberativa que pretende ressal-
tar a questo da importncia institucional.
Como vimos, a democracia deliberativa
est ancorada em um conceito de pol-
tica caracterizado pela idia de que a
outorga da autoridade para o exerccio
do poder do Estado no se reduz ou no
se limita, como no caso da democracia
representativa, ao sufrgio universal, na
medida em que esta outorga
[...] deve emergir das discus-
ses e decises coletivas que se
expressam em instituies soci-
ais e polticas desenhadas para
reconhecer esta autoridade co-
letiva (COHEN, 2000, p. 24).
Para alm, portanto, da simples
agregao de preferncias, a demo-
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cracia deliberativa um processo p-
blico de deliberao que pretende ar-
ticular a participao ampliada e plu-
ral dos cidados em uma esfera p-
blica de carter decisrio. Requer,
para tanto, uma estrutura institucional
que, para alm de articular os cida-
dos tendo em vista a promoo de
um debate pblico pautado no bem
comum, propicie a construo dos in-
teresses e identidades para este fim,
garantindo as condies formais ne-
cessrias para tal. A recuperao da
anlise institucional d-se, na medida
em que apresenta uma perspectiva
mais ampla de instituio, enfocando
no apenas o seu carter regulatrio,
como fundamentalmente os seus as-
pectos normativos e cognitivos, cha-
mando a ateno para a sua insero
e articulao com o contexto societal.
nesta perspectiva que trs di-
menses dessa discusso terica so
aqui recuperadas e que esto relacio-
nadas com a institucionalidade polti-
ca, quais sejam: a dimenso cultural,
ou a questo do suporte cultural da
formatao institucional, caracteriza-
da como conjunto de concepes, pr-
ticas e relaes sociais que operam
no processo de mudana e/ou manu-
teno institucional; a idia da auto-
nomia (relativa) das instituies esta-
tais, cujo grau no est definido a
priori, na medida em que sofre varia-
es dadas pelo contexto social,
[...] pelas potencialidades
estruturais que cercam as
aes autnomas do Estado,
pelas estratgias dos dife-
rentes atores e pelas mudan-
as implementadas pelo pr-
prio Estado na organizao
administrativa e na coero
(MARQUES, 1997, p. 80).
E por ltimo, a dimenso do forma-
to ou desenho institucional, cujas regras,
critrios, espaos, etc..., no apenas ofe-
recem maior grau de organizao, como
tambm constituem-se como mecanis-
mos importantes na conformao do
quadro cultural mais geral.
Ou seja, a democracia delibe-
rativa, enquanto construo de pro-
cessos decisrios alternativos, re-
quer a participao ativa da socie-
dade civil e do Estado na reconfi-
gurao dos mecanismos tradicio-
nais de deciso poltica. No apenas
reconhece, como requer uma atua-
o ativa e propositiva dos atores
sociais nas mudanas institucionais.
Reconhece tambm, munida de uma
concepo menos rgida e determi-
nista do Estado, o papel dos atores
poltico-institucionais para a efe-
tivao deste modelo. A vontade e o
comprometimento do Estado consti-
tui-se como uma varivel crucial
para o sucesso de experincias de
democracia deliberativa. Enquanto
modelo que resultante das articu-
laes, vontades e compromissos
entre Estado e sociedade, a demo-
cracia deliberativa requer, por outro
lado, um formato institucional que,
dinmico e submetido ao dilogo
constante entre o pblico participan-
te, possibilite, na prtica, a realiza-
o de um processo deliberativo pau-
tado na ampliao e na qualificao
da participao. E ainda, que seja
capaz de estabelecer um determina-
do ordenamento no conjunto dos in-
teresses e conflitos sociais tendo em
vista a promoo da justia social.
Ou, dito de outra forma, a democra-
cia deliberativa requer um formato
institucional que seja capaz no ape-
nas de viabilizar na prtica a vonta-
de dos atores deliberativos, como de
alterar esta vontade luz de princ-
pios voltados ao bem comum.
Neste sentido, a questo do de-
senho institucional, resultante e de-
pendente das foras polticas e so-
ciais, assume um papel central na
operacionalizao dos princpios da
democracia deliberativa. Muito mais
do que garantias legais, o formato
institucional diz respeito ao conjun-
to de medidas (espaos de partici-
pao, atores participativos, normas,
regimentos, critrios, etc...) que
possibilitam a efetivao deste ide-
al democrtico.
Ora, se o que se pretende uma
participao ativa, igual, qualificada,
plural e inclusiva, h que se construir
um conjunto de mecanismos organi-
zativos para o alcance destes objeti-
vos. E ainda, se a democracia delibe-
rativa reconhece os conflitos de inte-
resses e prope, luz destes, a cons-
truo do interesse comum, h que se
criar mecanismos institucionais para
este fim. H, portanto, que se anali-
sar os impactos desses mecanismos
junto ao processo deliberativo.
Articulado com a dimenso da so-
ciedade civil e do Estado, o desenho
institucional completa, ao nosso ver,
um modelo participativo que preten-
de aprofundar ou democratizar a
democracia representativa.
Entretanto, e para finalizar, algumas
ressalvas so necessrias. Em primei-
ro lugar, a anlise do desenho institucio-
nal mantm aqui uma perspectiva
articulatria com outras variveis, e
neste sentido, no adquire um status
ou poder explicativo de carter unicau-
sal ou unilateral. Enquanto resultante
das articulaes entre o Estado e a
sociedade, o desenho institucional ope-
racionaliza um conjunto de princpios
atravs da instituio de regras e cri-
trios que reincidem sobre as prticas
e relaes poltico-sociais. A anlise
institucional est pautada e inserida na
teoria da democracia deliberativa, di-
ferindo, portanto, de uma perspectiva
que reduz s elites polticas o papel de
inovao institucional.
Em segundo lugar, embora no
exista, como ressalta Boschi (1999),
uma teoria consolidada acerca da
construo de novos desenhos ins-
titucionais na relao pblico/priva-
do, nem, muito menos, para a ma-
neira como novos formatos de pro-
duo de determinadas polticas, uma
vez implantadas, consolidam-se no
tempo como experincias consagra-
das
13
, parece ser possvel, atravs
da recuperao de algumas premis-
sas produzidas pela teoria institucio-
nal (ou neo-institucional), incorporar
o desenho institucional como vari-
|cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| . |cc-c~c ~- c c| ~cc- -cc| c~c c L-:~c: c :c | c ~ cccc ~c| ~ c| | |cc ~:| .~ ~~ ~~
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'7 '7 '7 '7 '7
vel que, combinada ou articulada com
outras variveis, apresente um im-
portante teor explicativo acerca das
possibilidades e limites da experin-
cia. A anlise do conjunto de regras
e mecanismos institucionais parece
fundamental para a avaliao da ca-
pacidade de efetivao de princpios
democrticos, uma vez que, como
afirma Held (1987), a
[...] especificao das con-
dies de implementao de
um princpio uma questo
vital, pois para que uma teo-
ria da forma mais desejvel
de democracia seja plausvel,
ela deve se preocupar tanto
com questes tericas quan-
to prticas, com questes fi-
losficas, organizacionais e
institucionais.
Em terceiro lugar, e tendo em vis-
ta a multiplicidade e diferenas de
contextos polticos, sociais, econ-
micos, culturais, geogrficos, demo-
grficos, etc... de incidncia de
experincias participativas, a anlise
perde grande parte de eficcia no sen-
tido do estabelecimento de generali-
zaes. Nesta perspectiva, no exis-
te receita de bolo para o tratamen-
to ou proposio de modelos de de-
mocracia deliberativa. Pode-se en-
contrar exemplos bem e mal sucedi-
dos entre as diferentes experincias
de gesto participativa. Entretanto,
parece possvel apontar, luz de anli-
ses concretas, algumas diretrizes mais
gerais que sirvam como norte para a
avaliao de outras experincias
participativas. Ou algumas tendncias
que parecem apresentar uma impor-
tante capacidade de generalizao.
Embora seja possvel estabelecer
uma escala na qual ao aumento da
combinao entre as variveis
corresponde um aumento nas chances
de sucesso na implementao de ex-
perincias participativas, isso no sig-
nifica que haja barreiras intranspon-
veis para o empreendimento da de-
mocracia deliberativa em contextos,
digamos mais pobres no que se re-
fere existncia dessas variveis, seja
em virtude de que elas apresentam
importante capacidade de impactos
mtuos, seja em funo de que a rea-
lidade no um fato dado, mas uma
construo, um permanente devir.
Recebido em 15.07.03. Aprovado
em 20.10.03.
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|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . | . | . | . | .. . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c . . 2 ju|.!cz. 299 ||cc|~cc||- '''7c
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de Janeiro: FGV, 1999.
hai as hai as hai as hai as hai as
1 De acordo com o Instituto Polis, o
Brasil conta com mais de 100 (cem)
municpios que esto adotando, de
formas variadas, o OP.
2 Uma anlise conceitual mais
detalhada encontra-se em L-
chmann, 2002.
3 Ver entre outros: Dagnino (1994);
Telles (1994); Avritzer (1996);
Costa (1997).
4 Trata-se, segundo Santos (1993, p.
98), de uma enorme massa
atomizada que, sujeita a carncias
de todo tipo, vem
usando com parcimnia o re-
curso do voto, indiferente aos
polticos e gover-nantes e fu-
gindo s malhas organi-
zacionais de partidos, asso-
ciaes comunitrias, sindi-
catos e associaes profissi-
onais [...] e vtima de mltiplos
exemplos de violncia pbli-
ca e privada, vem negando a
existncia de conflito.
5 Seguindo aqui formulao de
Boschi (1999 p.15), densidade, no
sentido do grau de organizao
dos interesses representados, e
qualidade, em termos de legiti-
midade e de abrangncia da
representao.
6 As diferenas dizem respeito no
apenas aos campos de conheci-
mento economia, antropologia,
cincia poltica e sociologia como
tambm a diferenas no interior dos
prprios campos. No caso da
cincia poltica, o neo-institucio-
nalismo est subdividido em duas
correntes: a corrente da escolha
racional e a corrente do neoins-
titucionalismo histrico. A primeira
caracteriza-se por analisar as
instituies como produto das
aes estratgicas dos atores,
sendo, portanto, resultado da
procura de proteo de interesses
individuais. Aqui as preferncias
so exgenas ao modelo. No
segundo caso, as preferncias so
endgenas, sendo construdas,
constrangidas e modificadas no
processo de ao e relao social.
Immergut soma a estas correntes
a teoria organizacional (IMMER-
GUT, 1998).
7 Uma das principais caractersticas
do neo-institucionalismo diz
respeito a sua insurgncia como
contraponto abordagem beha-
vioral que foi hegemnica durante
as dcadas de 50 e 60. De acordo
com Immergut (1998), esta
abordagem caracteriza-se por
analisar os processos e instituies
polticas a partir do comportamento
e interesse individual, ou seja, os
interesses e preferncias indivi-
duais so considerados o ponto de
partida para a ao poltica. A
crtica a uma perspectiva utilitria
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remonta aos primeiros institucio-
nalistas que, de acordo com Scott
(1995), contrapunham-se, ainda no
sc. XIX aos princpios abstratos
e universais do homem econ-
mico. Tais princpios vo se
constituir na base da teoria que a
partir dos anos 30 hegemoniza a
cincia poltica com uma concep-
o utilitria pautada na idia de que
a ao produto do auto-interesse
calculado. O desenvolvimento, a
partir dos anos 70, de uma vertente
denominada neo-institucionalista
retoma a centralidade das institui-
es em moldarem o comporta-
mento social.
8 Berger e Lckmann (1985) so
expoentes desta vertente. Os
autores propem uma concepo
dialtica entre instituio e agncia
humana:
A sociedade um produto
humano, a sociedade uma
realidade objetiva. O homem
um produto social.
Analisa-se, aqui, o carter de
controle da instituio no estabele-
cimento de padres previamente
definidos de conduta humana.
9 Hall; Taylor, op.cit., p. 948.
10 Seguindo a diferenciao proposta
por Hall e Taylor (1996), podemos
estabelecer um quadro-sntese das
trs vertentes do neo-institucio-
nalismo.
Convm ressaltar a simplificao
abusiva deste quadro, na medida
em que a literatura apresenta no
apenas maior diversidade de
tendncias, como maior grau de
capilaridade entre elas. No caso
do institucionalismo histrico, por
exemplo, Hall e Taylor (1996)
destacam a ocorrncia de duas
abordagens diferentes: a abor-
dagem calculista, e a abordagem
cultural. A primeira focaliza os
aspectos do comportamento
humano de carter instrumental.
Aqui, as preferncias so
exgenas ao modelo, que se
aproxima da escolha racional. A
segunda abordagem enfatiza o
comportamento a partir da
concepo de mundo, ou do
quadro/sistema moral. Aqui, no
apenas as preferncias so
endgenas no sentido dado pelo
pilar normativo, como tambm no
sentido cognitivo. March e Olson
(1984), por exemplo, so apre-
sentados como representantes
desta vertente, pois que analisam
as instituies no apenas como
provedoras de informaes,
punies e certezas, como tambm
enquanto estimuladoras nos
processos de construo de
identidades e de alterao de
preferncias dos atores.
Escolha Racional Inst. Histrico Inst. Sociolgico
Pilares Regulativo Regulativo e Normativo Normativo e Cognitivo
Preferncias Exgenas Endgenas Endgenas
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dados importantes acerca das
motivaes e interesses voltados
para o bem comum, pautados em
compromissos solidrios e de
esprito pblico, em contraposio
ao enfoque dos motivos calculistas
e/ou egostas-individuais.
13 Prossegue o autor que
falta, em suma, uma teoria
consistente da mudana
institucional e do processo de
institucionalizao que, ex
ante, defina com preciso os
resultados pretendidos de
determinados desenhos
(BOSCHI, 1999, p. 01).
Lgia Helena Hahn Lchmann
ligia@cfh.ufsc.br
Departamento de Sociologia e Cin-
cia Poltica, CFH/UFSC.
11 Thus, good citizens make good
institutions, and good institu-
tions are good to the extent they
generate and cultivate good
citizens or the better selves of
citizens, who at least get used
to and feel at home in those
institutions, develop a sense of
loyalty, and come to adopt the
cognitive expectations and
moral intuitions from which the
institutions themselves derive
(OFFE, 1996).
12 Mansbridge (1990), ao apresentar
um balano crtico acerca da teoria
da escolha racional, pontua um
leque de estudos, de diferentes
reas, cujas pesquisas oferecem