Reflections on the municipalization of security from the diagnosis of public security of the municipality of So Gonalo (Rio de Janeiro)

Antonio Rafael Barbosa Glucia Mouzinho Roberto Kant de Lima Edilson Marcio Silva*
Resumo: Neste texto buscamos apresentar algumas reflexes sobre a pesquisa desenvolvida pelo Nufep (Ncleo Fluminense de Estudos e Pesquisas) da Universidade Federal Fluminense (UFF) que resultou no diagnstico de segurana pblica e nas diretrizes do plano municipal de segurana pblica de So Gonalo. nosso interesse discutir o tema a partir de quatro enfoques especficos: as aes indutoras do governo federal; os processos institucionais de administrao de conflitos; a importncia das relaes pessoais na poltica municipal; as representaes sobre o pertencimento local e sua significao para o desenvolvimento de polticas pblicas.
Palavras-chave: Segurana municipal; Polticas pblicas; Administrao institucional de conflitos; Conflitos de gnero; Violncia domstica

Reflexes sobre a municipalizao da segurana a partir do diagnstico de segurana pblica do municpio de So Gonalo (Rio de Janeiro)

Abstract: This paper sought to present some reflections on the research developed by Nufep (Fluminense Center for Studies and Research) of the Federal Fluminense University (UFF) which resulted in the diagnosis of public security and the guidelines of the local plan of public security of So Gonalo. It is our interest to discuss the issue from four specific approaches: the federal governments leading shares; the institutional processes for managing conflicts; the importance of personal relationships in municipal politic; and the representations on the local belonging and their significance for the development of public policies.
Key words: Municipal security; Public policy; Institutional conflict administration; Conflicts of gender; Domestic violence * Antonio Rafael Barbosa doutor em Antropologia MN/Ufrj, bolsista Pro-Doc PPGA/ UFF, pesquisador do Nufep/Ufrj, Rio de Janeiro, Brasil <antonio.rafael.barbosa@gmail.com>; Glucia Mouzinho doutora em Antropologia PPGA/UFF, pesquisadora do Nufep/Ufrj, Rio de Janeiro, Brasil; Roberto Kant de Lima pesquisador de produtividade do CNPq e da Faperj, Rio de Janeiro, Brasil; Edilson Marcio Silva doutor em Antropologia PPGA/UFF, pesquisador do Nufep/Ufrj, Rio de Janeiro, Brasil.
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Introduo
Neste artigo procuramos desenvolver algumas reflexes sobre o papel dos municpios na produo da segurana pblica, a partir de nossa experincia de pesquisa na formulao do Diagnstico de Segurana Pblica do Municpio de So Gonalo, Rio de Janeiro, como tambm do municpio de Mesquita (ainda que em segundo plano). nosso interesse discutir o tema, inicialmente, a partir de alguns enfoques especficos. So eles: as aes indutivas do governo federal; os processos institucionais de administrao de conflitos; a importncia das relaes pessoais na poltica municipal; as representaes sobre o pertencimento local e sua relevncia para o desenvolvimento de polticas pblicas. Inicialmente vamos apresentar algumas caractersticas gerais da pesquisa para situar o leitor diante do assunto.

Breve notcia sobre o dignstico de segurana pblica de So Gonalo

No ano de 2007 foi firmado um contrato entre a Universidade Federal Fluminense por meio do Ncleo Fluminense de Estudos e Pesquisas (Nufep) e a Prefeitura Municipal de So Gonalo para a elaborao do Diagnstico Municipal de Segurana Pblica de So Gonalo.1 Neste diagnstico foi prevista uma primeira etapa da pesquisa que consistia no levantamento dos dados quantitativos sobre os seguintes tpicos: caractersticas sciodemogrficas do municpio, oferta de servios de infra-estrutura; ocupao de mo-de-obra; sistema educacional; sistema de sade; violncia, criminalidade e administrao da justia.2 Vale ressaltar que nesta etapa optamos por uma abordagem comparativa, buscando situar o municpio
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Este Diagnstico de Segurana Pblica foi elaborado com recursos da Prefeitura Municipal de So Gonalo e da Finep (Financiadora de Estudos e Projetos Ministrio da Cincia e Tecnologia) Projeto segurana pblica e violncia urbana: a descentralizao de formas institucionais de administrao de conflitos (2006-2008). O Nufep participou da elaborao de mais dois diagnsticos semelhantes a esse: no municpio de Mesquita e no municpio de So Pedro dAldeia (ambos situados no estado do Rio de Janeiro). Os bancos de dados utilizados, em sua maioria, so considerados fontes secundrias (indicadores disponibilizados por distintas agncias pblicas sobre o municpio de So Gonalo e municpios adjacentes). Entre as diversas fontes de dados utilizadas, podemos citar como as mais relevantes: IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Censo, 2000; Fundao Cide Anurio Estatstico, 2006; Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, 2005; CNES Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade, Datasus Banco de Dados do Sistema nico de Sade; Sinan Sistema de Informao de Agravos em Notificao; ISP Instituto de Segurana Pblica (Secretaria de Segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro).

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de So Gonalo em seu contexto regional. Assim, foram levados em conta os dados da regio administrativa conhecida como Regio Metropolitana, assim como os indicadores de dois outros municpios limtrofes: Niteri e Itabora. Outro municpio Nova Iguau tambm foi includo em razo da semelhana de suas caractersticas com o municpio de So Gonalo. Complementando esse levantamento, uma segunda abordagem, idealizada no plano de trabalho da pesquisa, foi posta em curso. Tratava-se da aplicao de tcnicas qualitativas de pesquisa especialmente fazendo uso do instrumento da entrevista (em suas diversas modalidades), observao direta e da tcnica de grupos focais (aqui, particularmente, utilizada com membros da Guarda Municipal). Se tais indicadores quantitativos atravs do acompanhamento das flutuaes nas sries temporais, do cruzamento de variveis, da comparao com os dados dos outros municpios podem apontar regularidades e contrastes expressivos em si mesmos, o recurso pesquisa qualitativa permite, ao mesmo tempo, problematizar esses dados e complementar significativamente as informaes ali sugeridas.3 Nesta etapa da pesquisa, foram entrevistados: juzes e promotores; membros do legislativo municipal; secretrios e demais gestores de polticas pblicas da prefeitura; representantes de associaes de moradores e de associaes ligadas ao comrcio; membros da sociedade civil organizada; membros de conselhos comunitrios; agentes da Polcia Militar, Polcia Civil; Polcia Rodoviria Federal e Guardas Municipais. Por fim, uma terceira etapa consistiu na formulao de diretrizes para o Plano Municipal de Segurana de So Gonalo, com a proposio de eixos, principalmente de competncia municipal, a serem desenvolvidos para reduzir os indicadores de violncia e criminalidade no municpio. A pesquisa terminou com a apresentao dos resultados da pesquisa em audincia pblica no referido municpio e a entrega dos relatrios finais em junho de 2008.

Instrumentos programticos e polticas pblicas indutivas

Nos ltimos anos, no Brasil, temos acompanhado algumas mudanas no tratamento do tema da segurana pblica por parte da administrao
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A pesquisa qualitativa ainda tem como propsito conhecer os processos de produo e, portanto, as limitaes desses bancos de dados, especialmente os criminais. Como sabemos, os dados dos registros oficiais disponveis sobre a incidncia da criminalidade so apenas indicativos do que as instituies decidem registrar de acordo com seus valores, procedimentos e propsitos em um dado momento do tempo.

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pblica, parte delas resultante das aes indutivas do governo federal nas esferas estadual e municipal. Um exemplo disso diretamente relacionado ao nosso assunto a realizao de diagnsticos dos problemas de segurana pblica como condio prvia para que os municpios tenham acesso aos recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica.4 Entretanto, as perspectivas terico-metodolgicas que balizam os sucessivos projetos de criao de uma Poltica Nacional de Segurana Pblica, assim como os contextos polticos e os rearranjos institucionais presentes na conformao de tais iniciativas, geralmente no merecem o grau de explicitao que seria desejvel. Sem querer (ou poder) aprofundar essa discusso neste artigo, alguns pontos, todavia, merecem ser assinalados. Inicialmente, necessrio perceber as continuidades e rupturas entre os sucessivos planos de segurana pblica propostos na esfera do governo federal. O primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica (assim intitulado), lanado no segundo governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), no ano 2000, assinala um deslocamento significativo no que diz respeito ao tratamento do assunto at ento a segurana pblica adentra a agenda de discusses para assumir um lugar central nos compromissos da Unio, rompendo com uma postura inercial que deixava os problemas da segurana restritos somente aos Estados e suas polcias (Azevedo e Fagundes, 2007, p. 91) e que facultava a reproduo, nas sombras, de antigas prticas policiais marcadas pela arbitrariedade, violncia e autoritarismo. Por outro lado, se , realmente, um marco decisivo, juntamente com a criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica,5 tambm no podemos deixar de lembrar os esforos que lhe antecedem no plano institucional e programtico no primeiro governo FHC com a criao da Secretaria Nacional de Direitos Humanos e a formulao do primeiro Plano Nacional de Direitos Humanos, e, em 1997, com a criao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp). Assim, no Plano Nacional de Segurana Pblica, destacam-se os seguintes pontos: a nfase nas aes preventivas; o apoio qualificao policial; a busca da integrao cooperativa entre as instituies policiais; o estmulo expanso das penas alternativas; a valorizao do policiamento comunitrio; a adequao dos mecanismos de proteo a testemunhas e vtimas de crime com a pauta dos Direitos Humanos; o controle de armas, entre outros.6
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Conforme a Lei 10.746 (artigo 4, 3) que disciplina o acesso aos recursos do Fundo. Criado pela Lei 10.201 (14/02/2001). Para uma avaliao sobre as propostas do Plano, sobre as dificuldades poltico-burocrticas encontradas para a implementao de suas aes e sobre os resultados alcanados, ver: Adorno (2003).

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Em 2003, o Projeto de Segurana Pblica para o Brasil comea a ser implementado. Entre as suas propostas, destacam-se: a normatizao do Sistema nico de Segurana Pblica (Susp); a instalao, no estados, dos Gabinetes de Gesto Integrada de Segurana Pblica; a integrao territorial com a criao de AISPs (reas Integradas de Segurana Pblica) em nvel estadual; a desconstitucionalizao das polcias;7 o foco na capacitao e valorizao profissional das polcias; a nfase na integrao do conhecimento e no compartilhamento das informaes; o estmulo s penas alternativas; o suporte aos mecanismos de controle das polcias atravs de ouvidorias e corregedorias unificadas; o tratamento especfico da violncia domstica e de gnero, assim como aquela dirigida contra as minorias (crianas e adolescentes; idosos; negros; homossexuais); o investimento em polticas preventivas, no policiamento comunitrio e na atuao das Guardas Municipais. O que est listado acima so apenas alguns pontos de um Projeto marcado pela amplitude e profundidade no encaminhamento dos problemas levantados. Este Projeto estabelece um roteiro das questes a serem enfrentadas e que, de uma maneira ou de outra, vem servindo como um norteador das polticas indutivas propostas pelo governo federal, no mbito da Senasp, desde ento.8 Todavia, devemos nos ater com mais acuidade s reformas propostas na esfera municipal. Neste Projeto, a temtica da segurana municipal j merecedora de um tratamento (um captulo) parte (o que por si mesmo significativo de como o tema da segurana municipal vem se desenvolvendo nos instrumentos programticos governamentais), muito embora o foco esteja situado quase que exclusivamente no protagonismo das Guardas Municipais. Estas seriam as gestoras e operadoras da segurana pblica em nvel local, sem descuidar de sua articulao com as polcias estaduais e com as polticas integradas propostas no mbito do Susp. preocupao com a criao de uma identidade institucional e com a definio de um plano de cargos e salrios, cuja mobilidade e hierarquia estariam baseadas em critrios meritocrticos, juntam-se projees sobre a existncia de ncleos de tratamento da informao e de gesto, de mecanismos de capacitao continuada e controle; prevendo-se, por fim, ao trmino dos vintes tpicos
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Transferindo para os estados a tarefa de prever, em seus respectivos diplomas legais, o modelo policial apropriado o que poderia resultar na unificao das polcias estaduais, assim como a criao de polcias municipais ou metropolitanas encarregadas tanto da investigao quanto do patrulhamento ostensivo uniformizado denominadas polcias de ciclo completo. Para uma avaliao crtica do projeto de segurana pblica para o Brasil, ver: Soares (2007).

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listados no captulo, a concesso do poder de polcia para as guardas municipais que efetivarem as mudanas estruturais ali esboadas. Assim, algumas caractersticas presentes nesse documento saltam aos olhos, especialmente no que se refere ao nosso tema de interesse a segurana municipal. Em primeiro lugar, a direo imprimida aos esforos de reforma de cima para baixo, se podemos dizer assim, sem considerar as prprias Guardas Municipais e suas experincias acumuladas como parte da realidade local que se busca transformar. Em segundo e um tema que vamos explorar mais adiante a reduo da problemtica da segurana pblica s modalidades da violncia que se manifestam sob a forma de criminalidade (p. 4). O terceiro ponto diz respeito concesso de um poder de polcia, que desloca as Guardas Municipais, talvez, de sua principal vocao (e que, paradoxalmente, evocada no mesmo documento atravs da expresso solucionadores de problemas (p. 49). Em nosso entendimento, deveria se tratar, ao inverso, de confirmar sua vocao como agentes de um trabalho de preveno que, sem poder fazer uso do poder da polcia,9 afirma os processos de mediao e negociao de conflitos. E, por fim, a viso estreita que reduz os problemas de segurana nos municpios atuao das Guardas (embora, talvez seja prudente ressaltar, at mesmo para evitar mal-entendidos, que tais instituies so atores proeminentes que devem ter sua atuao valorizada e otimizada atravs da adoo de medidas pertinentes).10 No ano de 2007, o governo federal lanou o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci). E, novamente, aqui, temos uma linha de continuidade que atravessa os sucessivos planos e programas e que vem consolidando uma srie de princpios. So eles: a integrao intergovernamental (entre a Unio, Estados e Municpios; entre os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio); a gesto intersetorial de projetos (com a participao em cada ente federado de diversos ministrios ou secretarias); o recurso s abordagens interdisciplinares (aqui parte-se do pressuposto de
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Neste caso, trata-se de conferir s Guardas Municipais o poder da polcia, no que diz respeito ao emprego coercitivo da fora fsica ou letal. A expresso poder de polcia inadequada, nesse caso, porque nos remete ao poder discricionrio de todo e qualquer agente pblico, no exerccio de sua funo, para fazer valer o que est na lei. Sobre esse assunto, ver: Kant de Lima (1995, p. 119-125). So vrios os mecanismos de interveno municipal na rea de segurana: implantao de servios de ouvidoria e disque-denncia; monitoramento eletrnico dos espaos pblicos; conselhos comunitrios; conselhos tutelares; guardas municipais; secretarias municipais de segurana; gabinetes de gesto integrada municipais; fiscais de posturas; servios de defesa civil, sade, educao, esporte, lazer e infra-estrutura que concorrem para o desenvolvimento de mecanismos formais e informais de preveno violncia e administrao institucional de conflitos.

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que a criminalidade e a insegurana so fenmenos complexos e que, portanto, demandam abordagens mltiplas e diversificadas); a participao comunitria (que busca integrar os organismos da sociedade civil nos esforos de planejamento e execuo de programas preventivos); a insero local (considerando que as dinmicas criminais ou conflitivas s podem ser compreendidas e abordadas a partir do contexto local); a preveno situacional (que implica no redesenho do espao urbano e na melhoria dos servios de infra-estrutura); a preveno social (baseada no entendimento de que as causas e as dinmicas criminais esto associadas a fenmenos sociais abrangentes: educao, sade, cultura, economia etc.). Tais princpios, por sua vez, se sustentam sobre alguns valores que esto se tornando consensuais: preveno no se ope represso (so atividades complementares); as polcias tm um papel significativo a desempenhar na preveno; a represso policial qualificada deve estar em sintonia com a garantia e o respeito aos Direitos Humanos; as causas da criminalidade possuem razes scio-culturais. Neste ltimo caso estamos diante de um conjunto de fatores que respondem pelo desgaste da auto-estima; pela baixa qualidade de vida; pelo no reconhecimento da cidadania; pela ausncia de um tratamento igualitrio no acesso aos bens e servios pblicos.11 Assim, o Pronasci prev 94 aes, a serem desenvolvidas at 2012. Neste Programa, o enfoque das aes est estabelecido de forma clara: a necessidade de se ter uma poltica especfica para as polcias e para o sistema penitencirio; a ateno juventude (com programas especialmente dirigidos aos jovens em situao de risco infracional ou criminal, como o mes da paz); o foco territorial nas regies perifricas (especialmente das onze regies metropolitanas mais violentas do pas); a promoo dos Direitos Humanos atravs do reconhecimento da diversidade cultural e social (de gnero, tnica, de orientao sexual etc.). No caso especfico de So Gonalo, os investimentos, tanto do PAC (Programa de Acelerao do Crescimento), quanto aqueles previstos no Pronasci (Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania), esto sendo endereados para duas regies consideradas carentes de investimentos
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A noo de razes scio-culturais do crime posiciona-nos diante do debate sobre as causas da criminalidade e especialmente aquela associada s camadas pobres da populao. No nosso interesse desenvolver aqui essa discusso, apenas gostaramos de ressaltar que esta noo aponta para um deslocamento de perspectiva significativo: que, se a pobreza no a principal causa da criminalidade, a privao relativa no deixa de ser um fator causal importante, especialmente no que diz respeito proliferao de conflitos interpessoais (para um exame detalhado desse assunto, ver: Misse, 2006, p. 3 -28).

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sociais e problemticas em termos da segurana pblica Jardim Catarina e Complexo do Salgueiro, firmando o critrio territorial (muito em razo da articulao poltica com o PAC) o carro-chefe das primeiras aes do Pronasci.12 importante ainda ressaltar que estes princpios que hoje informam os Planos e Programas na rea de segurana pblica e que, consequentemente, definem a direo das polticas indutivas implementadas pelo governo federal, constituem-se atravs do dilogo com uma srie de perspectivas tericometodolgicas e modelos para gerenciar a insegurana (Silva, 2008, p. 228). Isto no sem razo, se considerarmos as dezenas de colquios organizados pelo Ministrio da Justia com diferentes atores sociais promotores, juzes, defensores pblicos, policiais, intelectuais, parlamentares etc. quando da formulao do Pronasci (Abramovay e Paiva, 2007, p. 1). Assim, Azevedo e Fagundes apontam a existncia, atualmente, de um importante acervo de pesquisas (...) que permitem avanar em algumas concluses sobre os caminhos a serem trilhados (...) (2007, p. 90), especialmente considerando a presena cada vez mais constante dos governos municipais no combate e na preveno violncia e criminalidade (p. 91).13 Desta maneira, importante no perder de vista a articulao entre as agendas polticas de interveno social (considerando os documentos programticos, a legislao pertinente efetuao desses programas, o conjunto de instituies envolvidas) e os esforos na constituio de teorias criminolgicas ou de modelos de atuao. At mesmo para relativizar a nossa posio no campo da produo do conhecimento frente s demandas que hoje se colocam para os centros de pesquisa e para as universidades (pblicas e privadas). A produo de um diagnstico de segurana pblica deve levar em conta esses fatores, articulando-os com a realidade local que est sendo pesquisada. Afinal, os objetivos e metas estabelecidos no Pronasci e, como vimos, nos Planos que o antecedem servem como diretrizes a serem consideradas durante o trabalho de campo, mas no podem ser tomados como um modelo dos resultados a serem alcanados ao trmino da
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O tema da construo do pertencimento local, fundamental para a discusso e avaliao dessas aes, ser examinado adiante. Neste artigo, os autores fazem uma breve apresentao, elucidativa em muitos aspectos, de como tais temas vem se constituindo no pensamento social. interessante perceber a que o modelo da nova preveno (Dias Neto, apud Azevedo e Fagundes, 2007) coincide, na maioria de suas proposies, com os princpios presentes no PRONASCI: interpretao interdisciplinar; reavaliao da funo policial; interagencialidade das polticas pblicas de segurana; preveno situacional; participao da sociedade civil; reconhecimento da pluralidade de grupos, interesses e demandas especficas; valorizao do espao local; presena do governo local.

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pesquisa. O que procuramos considerar aqui, levando em conta as demandas sugeridas pela administrao pblica municipal foi, efetivamente, compor uma interlocuo com os representantes da sociedade civil e com as agncias governamentais (federais, estaduais e municipais), que atuam em nvel local, para a identificao dos problemas e possveis solues.

O papel dos municpios na administrao de conflitos

Como ressaltamos anteriormente, ao falar do tratamento dado segurana municipal no Plano de Segurana Pblica para o Brasil, a nfase posta no combate s modalidades de violncia associadas criminalidade. Sem desmerecer a importncia das aes qualificadas de represso ao crime, todavia, devemos nos questionar em que medida essa nfase no representativa da maneira pela qual os conflitos so percebidos e tratados na sociedade brasileira. Em uma sociedade hierarquizada e excludente como a nossa, em que os diferentes segmentos sociais tm acesso particularizado a diferentes direitos e deveres, os conflitos so representados como perturbadores da ordem pblica e no como no caso das sociedades individualistas e igualitrias criadores dessa mesma ordem, quando da explicitao da divergncia de interesses entre iguais (Kant de Lima, 1996, p. 167). No caso brasileiro, os conflitos devem ser previamente abafados ou forosamente conciliados, uma vez que sua explicitao revela a estrutura desigual da sociedade, onde conflitos de interesse entre desiguais so basicamente casos de polcia e no de justia. Sinteticamente, nossa maneira de administrar os conflitos se caracteriza da seguinte maneira:
(...) exterioridade [com a interveno constante de um Estado concebido acima da sociedade], pela generalidade [aplicao de uma norma geral], pela particularidade de sua aplicao [de acordo com as diferentes pessoas, situaes e categorias sociais] e pela autoridade da interpretao [o Estado ou os magistrados] (Kant de Lima, 1996, p. 170).

A inverso desse modelo, do nosso ponto de vista, passa, entre outras aes, pelo reconhecimento de que o municpio no o protagonista das aes de represso ou combate ao crime. Este o papel das polcias estaduais e federais, assim como dos rgos que compem o sistema de justia criminal. O municpio tem um papel a desempenhar que complementar, em algumas situaes, a tais estratgias de represso qualificada, mas que no se confunde com elas. Sua atuao, na rea de segurana pblica, diz respeito diretamente identificao e administrao dos conflitos de acordo

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com a sua natureza, sua especificidade, reduo dos riscos e promoo da civilidade. No que diz respeito identificao da natureza dos conflitos e sua administrao institucional, cabe ao municpio desenvolver aes no sentido de romper com o modelo de controle social em que a informao apropriada de forma particularizada.14 Para isso, alm de criar um sistema de informaes que possa, ao mesmo tempo, produzir e tratar estaticamente as informaes recolhidas, a municipalidade deve investir na criao de mecanismos que facultem o dilogo com a sociedade civil organizada e a populao em geral, quando do planejamento e da implementao de suas aes. Deve, igualmente, realizar campanhas de esclarecimento junto populao no que diz respeito ao exerccio dos seus direitos e aos benefcios obtidos quando da explicitao das regras e de sua aplicao, promovendo, assim, a civilidade no espao pblico. Isto no que se refere s inmeras dimenses da vida social: comportamento no trnsito; educao ambiental; cuidado com os equipamentos pblicos, etc. Cabe ainda administrao municipal tratar de coisas aparentemente simples, mas essenciais para administrar os conflitos existentes, tais como: investir em parcerias que permitam a todos os muncipes terem acesso ao saneamento bsico, ao fornecimento de gua, de luz e de transporte; melhorar os servios na rea de educao e na rea da sade; investir na construo de espaos direcionados prtica de atividades de lazer e esporte; incentivar as atividades culturais, e promover o acesso a tantos outros servios pblicos essenciais a uma vida com qualidade. Por fim, suas aes devem ser direcionadas considerando a especificidade das polticas de reduo de risco no trnsito, nas escolas, na rea da sade, nas aes que envolvem impacto ambiental, uso e abuso de drogas lcitas e ilcitas, dentre outras elucidando sobre as maneiras mais adequadas das pessoas exercerem suas atividades com o menor risco para si mesmas, para o meio-ambiente e para a sociedade em que vivem. Embora as aes da administrao municipal possam ser consideradas aes propositivas ou diretivas, estas no devem reafirmar o carter de exterioridade (e superioridade) da interveno governamental, como assinalado acima, ao mencionarmos a forma como o conflito administrado,
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Sobre este ponto, ressalta Kant de Lima: [No Brasil] o domnio do pblico seja moral, intelectual ou at mesmo o espao fsico o lugar controlado pelo Estado, de acordo com suas regras, de difcil acesso e, portanto, onde tudo possivelmente permitido, at que seja proibido pela autoridade, que detm no s o conhecimento do contedo mas, principalmente, a competncia para a interpretao correta da aplicao particularizada das prescries gerais, sempre realizada atravs de formas implcitas e de acesso privilegiado (2008, p. 166).

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tradicionalmente, no Brasil. Desta maneira, devemos considerar, na construo de nossas abordagens e polticas pblicas na rea de segurana, o conjunto de representaes acionadas pelos diversos atores e que orientam suas prticas, como o relato dos moradores que, quando deparados com situaes criminais especficas, recusam admitir a necessidade da presena da polcia, ou, ainda, de interpretar alguns eventos como crimes, ao contrrio do exposto no Cdigo Penal Brasileiro. No primeiro caso, ouvimos ao longo do trabalho de campo, depoimentos como esses: conflitos em beira de praia se resolve na base do cacete; nossos conflitos a gente resolve aqui mesmo; no temos problema com o trfico aqui. Qualquer pequeno problema do tipo, os moradores resolvem. Ou outras assertivas, ditas de forma velada, como as que se referem a assaltos ou roubos: os caras do um jeito nos ladres. No que diz respeito ao segundo, podemos exemplificar com a fala de um dos presidentes de associao de moradores de So Gonalo: em briga de marido e mulher, no se mete a colher. Em resumo, o tratamento dos conflitos envolve a identificao em sua particularidade, das razes pelas quais o conflito se desenvolve e de como pode se articular com outras situaes conflituosas ou mesmo origin-las, assim como, a partir desse diagnstico, a adoo de estratgias e mecanismos de interveno que permitam a administrao dessas situaes, sem fazer uso de modelos repressivos orientados para a represso criminal. A seguir, vamos desenvolver essa discusso atravs do exame de um caso especfico, o da violncia domstica no municpio de So Gonalo.

Espaos institucionais de prestao de servios e atendimento mulheres do municpio de So Gonalo

So Gonalo um dos dezesseis municpios que compem a Regio Metropolitana do estado do Rio de Janeiro. Situado 20 km da capital e com uma populao estimada em mais de um milho de habitantes, o municpio dispe de mltiplos espaos institucionais direta ou indiretamente relacionados defesa dos direitos da mulher. Estes espaos, organizados por representaes do poder pblico e/ou da sociedade civil organizada, compem, em conjunto, uma das mais destacadas redes de proteo social atuantes na cidade e tem, entre suas entidades constitutivas, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, o Conselho Municipal de Direitos da Mulher, a Coordenadoria de Direitos da Mulher, os Conselhos de Assistncia Social, a Secretaria de Integrao, Defesa do Consumidor e Polticas para as Mulheres, a Rede Mulher, o Centro Especial de Orientao Mulher e o Movimento de Mulheres em So Gonalo.

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Conforme se depreende da pesquisa realizada no municpio, So Gonalo apresenta uma srie de problemas na rea de segurana pblica, dentre os quais destacam-se os casos de violncia domstica, especialmente os relativos vtimas do sexo feminino. De acordo com dados do Instituto de Segurana Pblica (ISP) do Rio de Janeiro referentes a 2006 e o primeiro semestre de 2007, o municpio figura entre os primeiros lugares no ranking estadual dos crimes cometidos contra a mulher, sendo que apenas os casos de ameaa registrados totalizaram 2.657 ocorrncias no ano de 2006, levando So Gonalo segunda posio no ranking estadual, e 1.617 ocorrncias no ano de 2007, o que manteve o municpio na segunda colocao em relao a essa modalidade especfica de crime. Quanto aos casos de estupro, foram registradas 84 ocorrncias no ano de 2006 e 37 no ano de 2007, o que colocou o municpio, respectivamente, em terceiro e quarto lugares no ranking estadual. J os registros de atentado violento ao pudor totalizaram, consecutivamente, 56 e 39 ocorrncias nos anos de 2006 e 2007, elevando So Gonalo stima e terceira posies no ranking estadual, respectivamente, enquanto os crimes de leso corporal registrados totalizaram 2.529 ocorrncias no ano de 2006, pondo, assim, o municpio na segunda posio no ranking estadual, e 1.430 ocorrncias no ano de 2007, o que o erigiu terceira colocao, no referido perodo. Por fim, quanto aos casos de homicdio doloso, foram registradas 23 ocorrncias no ano de 2006 e 11 no ano de 2007, colocando So Gonalo, respectivamente, em quarto e oitavo lugares, respectivamente, no ranking estadual.15 O que chama a ateno nesses casos que: ameaa, leso corporal dolosa, atentado violento ao pudor e estupro so crimes com alta incidncia de proximidade entre o agressor e a vtima (seja relacionamento amoroso, sejam as relaes de parentesco, amizade ou vizinhana).16 So aes criminais, ento, em que a proximidade relacional e a convivncia territorial
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Segundo policiais entrevistados, os homicdios so oriundos do trfico de drogas, dos crimes passionais e das disputas envolvendo o transporte informal no municpio. No existem dados quantitativos, entretanto, que permitam uma avaliao mais rigorosa do assunto. Quanto ao trfico de drogas, segundo os entrevistados o municpio se caracteriza pelos seguintes fatores: 1) no h disputas de territrios por faces rivais do trfico; 2) o trfico de So Gonalo no tem grande poderio armado; 3) o trfico caracterizado pela venda do crack para a populao de baixo poder aquisitivo; 4) o trfico um tpico central na criminalidade da regio porque administra, ao seu modo, grande parte dos conflitos nas comunidades de baixa renda onde est instalado. grande a subnotificao desses tipos criminais. Por vrios motivos: medo de denunciar; a impossibilidade de deixar de conviver com o agressor; a falta de materialidade dos casos de atentado violento ao pudor etc. Entretanto, houve um aumento do nmero de registros dos tipos criminais que envolvem a violncia contra a mulher em razo da criao da lei Maria da Penha e das campanhas que estimularam o registro.

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so componentes fundamentais a serem considerados quando do exame de sua natureza. Devemos ainda ressaltar que os conflitos que esto na origem desses crimes, se fossem administrados no devido tempo, poderiam ter sido encaminhados sem a criminalizao dos autores e o sofrimento das vtimas. Desta maneira, a gravidade do quadro apresentado tem suscitado, em mbito local, a construo de diferentes espaos formais a partir dos quais a sociedade civil apresenta suas demandas, crticas e sugestes na rea da segurana pblica. Tratam-se tais espaos, fundamentalmente, de instituies e canais de reivindicao dos direitos da mulher cuja estruturao tem se baseado, nos ltimos anos, tanto em iniciativas do poder pblico (sobretudo o municipal), como da sociedade civil organizada. Um importante espao a ser destacado, nesse sentido, o Movimento de Mulheres em So Gonalo (MMSG) que, conforme sua apresentao formal, constitui-se em uma entidade organizada da sociedade civil, fundada em 1989 e legalizada em 1991, auto-caracterizada como uma entidade sem fins lucrativos, de utilidade pblica municipal e estadual, inscrita nos Conselhos Municipais de Assistncia Social e de Direitos da Criana e do Adolescente de SG. Atualmente, o quadro de associadas do MMSG de, aproximadamente, duzentos e cinqenta mulheres. A sua equipe tcnica composta de um advogado, uma educadora, trs psiclogos, trs assistentes sociais, alm de inmeros voluntrios.17 A coordenao do movimento compete a uma diretoria colegiada formada por dez integrantes, cujas aes esto voltadas para as reas executiva, administrativa, financeira, scio-cultural, de divulgao e mobilizao, alm do conselho fiscal. Com grande insero no municpio, a entidade tem assento nos Conselhos Municipais de Direito da Mulher, Assistncia Social e da Criana e do Adolescente, sendo afiliada, ainda, Rede Mulher de So Gonalo. Dentre os diversos objetivos do MMSG, destacam-se a luta em defesa dos direitos das mulheres e contra todas as desigualdades e discriminaes decorrentes do sexo, raa/etnia, credo religioso e classe social e a formulao de polticas pblicas com abordagem de gnero e por servios pblicos que garantam o atendimento efetivo e continuado nas reas da sade, habitao, assistncia social, emprego e renda, educao no diferenciada, acesso
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Os voluntrios so pessoas que se incorporam ao MMSG motivadas, inicialmente, pela participao em uma de suas reunies. Conforme asseverou um entrevistado, muitos se interessam em fazer parte da ONG devido oportunidade de ali obterem esclarecimentos e orientaes (principalmente jurdicas) que, em geral, no lhes so acessveis.

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justia, meio ambiente, cultura, esporte e de lazer. Como parte de suas atividades, a entidade promove encontros, seminrios, debates e reunies sobre diversos temas relacionados aos direitos sociais e agenda social. Ao que nos interessa aqui, um dado relevante acerca da dinmica de funcionamento do MMSG o seu envolvimento em casos considerados graves, nos quais, nas palavras de um entrevistado, a polcia no resolve os problemas. A esse respeito, o trabalho de campo atestou que h casos nos quais, a despeito da existncia de demanda formal, os representantes da ONG vo ao encontro de vtimas de violncia domstica, prontificando-se a participar dos processos investigativos, prestar assistncia jurdica gratuita e intervir pessoalmente junto a atores do mundo poltico e do sistema judicirio, a fim de sensibiliz-los para as causas em questo18. De acordo com uma integrante do MMSG, este seria um recurso necessrio para garantir agilidade e eficincia ao tratamento de tais casos, posto que, segundo ela, o funcionamento e o atendimento das demandas dirigidas s secretarias e demais rgos pblicos de segurana esto estreitamente vinculados redes de relaes pessoais estabelecidas entre os agentes de defesa dos direitos da mulher e os representantes das referidas instituies. Demonstrando conhecer bem a lgica personalista da sociedade brasileira, a entrevistada foi pragmtica ao admitir que, no seu ofcio, a pessoalidade tudo!. Conforme foi possvel depreender da pesquisa, longe de se tratar de uma manifestao isolada, essa postura reflete, de forma pontual e didtica, uma percepo social mais ampla acerca de como devem ser preferencialmente encaminhadas as demandas sociais e, principalmente, de como elas so tratadas pelo Poder Pblico, especialmente no que tange esfera municipal. Como deixa ver o discurso acima, as relaes pessoais atravessam todas as esferas de atuao poltica, chegando mesmo a ser naturalizadas como uma espcie de mal necessrio e inelutvel. De acordo com o relato de um outro entrevistado, a lgica personalista (e, muitas vezes, clientelista!) estaria to presente na distribuio de benefcios e servios prestados pelos rgos pblicos municipais, que tornou-se, por fim, uma espcie de pr-condio obrigatria para o encaminhamento das causas sociais, no havendo, portanto, porque disfar-la ou escond-la de quem quer que seja, inclusive
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Exemplar, nesse sentido, foi o caso de uma jovem gonalense supostamente assassinada por seu ex-noivo, no ano de 2007, em que uma integrante do MMSG, valendo-se da proximidade pessoal, empregou o recurso de sensibilizao junto a um delegado de polcia da regio, fazendo-o, segundo ela, retificar o Registro de Ocorrncia.

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dos pesquisadores. Segundo nos foi relatado, os bairros onde a populao mais organizada nas suas reivindicaes so aqueles que, de alguma forma, so atendidos pela prefeitura, mesmo que seja no esquema amigo de poltico. Dizem os entrevistados, quase em unssono, se o bairro a base eleitoral ou curral eleitoral de um determinado poltico, de praxe que o mesmo dedique uma ateno especial e diferenciada a seus problemas. Assim, esta discusso nos posiciona diante das imbricaes entre a poltica local e as malhas de relaes pessoais que so mobilizadas na efetuao dessa mesma poltica. Examinemos, de um ponto de vista mais amplo, os elementos que esto em jogo.

Poltica e relaes pessoais

Como bem sabemos, recorrer s relaes pessoais uma prtica muito difundida no Brasil. A prtica to recorrente que, apesar de resultar de disposies socialmente adquiridas atravs de lies quase cotidianas, chegase mesmo a conceb-la como algo natural, que existe per si (Bezerra, 1995). Evidentemente, o recurso a tal prtica no exclusivo dos brasileiros, uma vez que, conforme observa DaMatta (1985), as redes de relaes pessoais so universais. O que chama a ateno, contudo, no caso brasileiro , conforme ressalta o antroplogo, o fato de que elas sejam institucionalizadas, isto , que tais redes sejam instrumentos conscientes e positivamente valorizados de navegao ou estratgia social (p. 68). Segundo DaMatta, este fenmeno seria prprio de sociedades onde convivem ticas diferenciadas, como o caso da sociedade brasileira. Nesse caso, por conta de uma complexa coincidncia scio-histrica, teramos aprendido a lidar com duas ticas uma individualista e outra holista , que operam em complementaridade, de modo que, de acordo com a convenincia, ora lanamos mo das regras e leis constitucionais que caracterizam as coletividades modernas, ora daquelas que governam a reciprocidade, a hospitalidade, a lealdade e a amizade. Admite-se, assim, que as instituies sociais brasileiras esto sempre sujeitas a duas modalidades de presso. Uma delas, tpica da nossa vertente individualista, a presso universalista, que vem das normas burocrticas e legais que definem a prpria existncia da agncia como um servio pblico. A outra, mais afinada com a lgica holista, seria determinada pelas redes de relaes pessoais a que todos esto submetidos e aos recursos sociais que essas redes mobilizam e distribuem (DaMatta, 1985, p. 70). Concomitantemente lgica burocrtica que informa as leis e regulamentos pblicos, existe, assim, uma lgica de lealdades relacionais

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que, como observa Da Matta, no tm nenhum compromisso legal ou ideolgico (p. 73). em consonncia com essa perspectiva que se torna possvel entender a razo pela qual tanto a representante do MMSG (como, de resto, vrios outros entrevistados, de instituies diversas) falam abertamente da maneira como mobilizam a ateno das autoridades pblicas, ainda que eles afirmem que agem conforme as regras do jogo, isto , apresentam-se como cidados que, na legtima defesa de seus interesses e direitos, no vem razo para esconder que, quando necessrio, acionam todos os mecanismos institucionalmente disponveis, sejam eles formais ou informais. Destarte, pode-se afirmar que, ao se valerem de seu prestgio pessoal, tais agentes procuram efetivamente colocar disposio de outras pessoas suas redes de relaes pessoais, fazendo com que todas as instituies sociais possam subitamente se tornar eficientes (DaMatta, 1985, p. 70). Conforme deixam ver os discursos dos entrevistados, as relaes pessoais constituem um recurso amplamente empregado por diferentes agentes, direta ou indiretamente envolvidos com o poder pblico, para lidar com os trmites burocrticos ou, melhor dizendo, para contornar a rigidez e o formalismo da organizao burocrtica que se lhes impe. Como, recorrentemente, o sistema burocrtico apresenta uma srie de exigncias (muitas vezes incompatveis umas com as outras), os indivduos tendem a se valer de suas redes de relaes e conhecimento pessoal para obterem os fins pretendidos ou, ainda, para simplesmente agilizarem a sua obteno. Dessa maneira, para sobreviver dentro do sistema formalmente estabelecido, a soluo encontrada parte de pressupostos opostos aos que norteiam a burocracia, de tal modo que, diante das exigncias do poder pblico que se pretende racional, impessoal e annimo , os agentes lanam mo de mltiplas estratgias que lhes permitem estabelecer um espao pessoal naquele que, por definio, seria o domnio do impessoal. Nesse sentido, poder contar com um delegado, juiz ou vereador amigo ou ter conhecidos nas vrias esferas da administrao municipal, constituem elementos de hierarquizao capazes de garantir aos indivduos e grupos o pronto atendimento de suas demandas em detrimento das demais que, pelo contrrio, ficam ignoradas pelas autoridades pblicas. Com essas observaes pretende-se assinalar que, na luta pela defesa de interesses e direitos, em So Gonalo, no manter relaes com pessoas que ocupam posies institucionalmente estratgicas algo considerado como altamente negativo, revelando apenas a solido de algum que, sem ter vnculos, um ser humano marginal em relao aos outros membros da comunidade (DaMatta, 1985, p. 65). Por essa razo, entre outras, na

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contramo do que prope a definio, digamos, ortodoxa de cidadania, deve-se levar em conta que, em contextos como o ora examinado, enquanto a invocao da lei universal resulta, no raro, na obteno de respostas negativas aos demandantes (fundadas em argumentos gerais como carncia de recursos, falta de pessoal, morosidade da lei etc.), por outro lado, pululam mecanismos alternativos que, segundo sua lgica prpria, mostram-se fortemente influentes na definio dos critrios de distribuio dos bens e servios pblicos. Isto posto, se nos lcito supor que o estudo do caso de So Gonalo pode contribuir em alguma medida para a compreenso da dinmica que engendra as polticas pblicas municipais brasileiras, especialmente as da rea da segurana pblica, h que se dizer que tal contribuio se deve, em boa medida, ao reconhecimento do carter relacional que, a despeito do universalismo institucional e formalista, atravessa as aes do poder pblico. A reflexo sobre as imbricaes, continuidades e descontinuidades existentes entre essas diferentes ticas constitui elemento obrigatrio para o entendimento no s dos discursos apresentados mas, especialmente, das prticas derivadas do modo prprio de se conceber e efetuar polticas pblicas no Brasil.

Representaes sobre o pertencimento local da violncia

Como mencionamos anteriormente, os programas federais tm enfatizado uma perspectiva de segurana pblica mais abrangente, com nfase na reformulao da formao policial, com um discurso voltado para o respeito aos direitos humanos e para uma mudana no papel dos municpios. Alm da liberao de recursos para formao das Guardas Municipais e para compra de equipamentos de segurana, os investimentos recentes em diferentes municpios brasileiros, dentre eles So Gonalo e Mesquita, voltam-se para reformas na infra-estrutura municipal, com obras de saneamento bsico, construo de casas, etc. H, por parte dos idealizadores desta poltica indutiva, um discurso de que necessrio investir na preveno da violncia, reduzindo assim os ndices de criminalidade. Entretanto, importante ressaltar que a escolha dos locais onde tais programas sero desenvolvidos est baseada em representaes das autoridades ou tcnicos municipais a respeito da violncia deste ou daquele bairro, representao esta que nem sempre coincide com a dos moradores. Foi freqente, ao longo da pesquisa, ouvirmos das pessoas entrevistadas que o seu bairro ou sua rua no so locais violentos, atribuindo a violncia a um outro, um bairro

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vizinho, um bairro distante, ou at mesmo a outros municpios que, por alguma razo pontual, teriam provocado o deslocamento de criminosos para o local onde residem. Mesmo as fronteiras entre os bairros no so explcitas, conforme a diviso estabelecida administrativamente pelas prefeituras. As fronteiras se movem segundo critrios especficos dos moradores, e os discursos acerca da violncia dos bairros ou da criminalidade existente se deslocar segundo estes mesmos critrios. Este deslocamento interfere diretamente no planejamento das polticas pblicas de segurana, informadas por estatsticas criminais, por sua vez construdas a partir de recortes espaciais diversos daqueles adotados pelos habitantes locais. O planejamento da ao policial deve ocorrer, segundo a Secretaria de Segurana Pblica do Estado, a partir das AISPs reas Integradas de Segurana Pblica. Cada AISP rene locais de interveno que devem fazer coincidir a circunscrio da Delegacia de Polcia Civil e do Batalho de Polcia Militar. No h, neste planejamento, nada que leve em considerao as representaes locais que permeiam os municpios. Muito ao contrrio, os municpios que compem uma AISP podem ter caractersticas muito distintas, at mesmo no que se refere natureza dos conflitos existentes. Todos estes fatores implicam em uma defasagem constante entre o planejamento das aes policiais e a demanda da populao. O deslocamento dos bairros Uma das principais conseqncias da mobilidade das fronteiras entre bairros o planejamento das polticas pblicas, a comear pelo Plano Diretor, obrigatrio para todos os municpios brasileiros. Um plano diretor tem, alm do bvio planejamento do espao, a necessidade, segundo a legislao brasileira, de resultar da participao popular,e,portanto, supostamente, resultar de um acordo entre autoridades, tcnicos e moradores, acerca dos limites do que seria necessrio planejar, de onde e do que deve ser feito em termos de investimentos pblicos. No entanto, se por um lado os tcnicos querem preservar sua perspectiva acerca do espao urbano, por outro, os moradores associam este espao a valores muito diversos. assim que, no municpio de So Gonalo, conforme j demonstrou Guedes (1997) diferentemente dos limites precisos e operados pelas categorias municpio, distrito, bairro, utilizadas pelos tcnicos, os moradores podem denominar So Gonalo somente o centro administrativo da cidade, enquanto o seu lugar de moradia reduz-se ao seu prprio bairro. Esta representao parte de um distanciamento proposto entre moradores e polticos; estes, muitas vezes marcados por sinais negativos, tais como a denominao de corruptos,

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ineficazes ou traidores dos interesses locais. Pode ainda representar para os moradores a diferena existente entre bairros sem qualquer, ou com pouca infra-estrutura (como rede de esgoto, calamento, asfaltamento de ruas, fornecimento de gua e luz) e um centro no qual esto presentes todos esses recursos:
(...) o termo So Gonalo usado, na maioria das vezes, na sua acepo poltico-administrativa, evocando as avaliaes do governo, os problemas de infra-estrutura urbana vividos cotidianamente pelas pessoas e, mais raramente, o municpio, enquanto mercado de trabalho. Situar-se nesse mapa referirse a uma esfera institucional de poder, externa a eles, mas relativamente prxima, tematizando, de modo especfico pela carncia de equipamentos urbanos a experincia da desigualdade social (...) (Guedes, 1977, p. 71).

Em Mesquita, num outro exemplo pertinente discusso aqui proposta, a administrao local no consegue avanar na construo de um mapa administrativo, com estabelecimento de limite entre bairros (o que denominam de abairramento), porque representantes das populaes locais no chegam a um acordo com os tcnicos municipais acerca dos limites e denominaes dos bairros. Para exemplificar os problemas decorrentes dessas diferentes representaes dos bairros, a Secretria de Sade ressalta que as informaes sobre onde se mora so do morador, pois no h um mapa de bairros definido; essa definio particularmente difcil, segundo a Secretria, por se tratar de um municpio pequeno do ponto de vista territorial, as regies so prximas, o que dificulta a definio. Nota-se que, para a secretria, a dificuldade est situada na informao que dada diretamente pelo morador, o que impede que seja feito um mapeamento das doenas existentes, que s pode ser pensado a partir de critrios definidos oficialmente, visto que dois moradores supostamente residentes em um mesmo bairro ou em uma mesma rua podem se declarar de bairros ou ruas distintas, dificultando o planejamento das aes da Secretaria. Mas, se por um lado, os tcnicos apontam para a dificuldade de planejamento do seu trabalho, por conta das representaes locais, por outro, os moradores utilizam o pertencimento a este ou aquele bairro para obteno de recursos pblicos, como possvel depreender do discurso de um dos presidentes de associao de moradores de Mesquita:
Este bairro no faz parte do bairro de Cosmorama. Cosmorama um bairro vizinho, conhecido como o bairro mais rico do municpio, mas tem interesse em afirmar que a comunidade de Edson Passos faz parte da sua rea, usando a pobreza da regio

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para conseguir ateno e recursos. Eles no ganhariam nada porque so vistos como mais ricos. Por exemplo, um carro para desentupimento de bueiro foi enviado para o bairro vizinho, enquanto o Cosmorama no recebeu, mas foi um dos que mais sofreu com as enchentes.

Ao mesmo tempo em que podem utilizar representaes da pobreza local, buscando um cdigo comum com as representaes municipais, para distribuio favorvel de recursos, outras podem ser recusadas, como aquelas que atribuem classificaes vistas como extremamente opostas aos valores dos habitantes locais. Este o caso das representaes sobre a violncia local, que podem ser rejeitadas, ainda que aceit-las possa significar o aporte de recursos significativos, como o caso dos investimentos do Pronasci. Os moradores de So Gonalo, por exemplo, reagiam favoravelmente quando algum mencionava que os recursos que seriam aplicados ao seu bairro estavam ligados ausncia de infra-estrutura, como, por exemplo, saneamento bsico, fornecimento de gua, etc; entretanto, reagiam desfavoravelmente relao entre a ausncia de infra-estrutura e sua vinculao violncia ou criminalidade local. Para os moradores de So Gonalo, assim como os de Mesquita, a violncia do outro: a outra rua, o outro bairro ou o municpio vizinho. O deslocamento da violncia Guedes, no texto mencionado acima, j havia ressaltado como as denominaes atribudas a determinados locais podem significar um sistema de classificao/diferenciao entre pessoas que, sob diversos pontos de vista, partilham, objetivamente, uma srie de outras coisas (1977, p. 94) e como esse sistema influencia no reconhecimento e na utilizao do espao urbano. Ao tentar localizar um local no municpio de So Gonalo, denominado Coruja ou Buraco da Coruja, descobriu que sempre se tratava, no discurso dos moradores, de um local mais adiante, nunca localizado por ningum. Suas fronteiras se ampliavam de acordo com o interlocutor, porque a Coruja, ou ao Buraco da Coruja, associavam-se caractersticas vistas como negativas pelos moradores locais. Tratava-se de um lugar representado no discurso dos moradores como um local violento, abrigo de bandidos, um lugar barra pesada (p. 96). Deste modo, a Coruja pode estar aqui ou acol, no se situando em lugar nenhum. (...) nenhuma das pessoas que conhecemos l (...) diz morar no Buraco da Coruja. Sempre situada mais adiante (no terreno) ou mais atrs (no passado), a Coruja , antes de tudo, a fronteira ameaadoramente prxima, cercada de ambigidade (p. 99).

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Da mesma forma, foi possvel, ao longo do trabalho de pesquisa, observar algumas estratgias dos moradores, ora em recusar as denominaes dos bairros como forma de descartar a pecha de bairro violento, ora em reconhecer que era aquele o seu bairro, mas cuja violncia era um equvoco do interlocutor, para em seguida atribuir ao outro qualquer sinal de violncia ou criminalidade. A primeira estratgia est presente no discurso de diferentes representantes de associaes de moradores de Mesquita, e pode explicar o fato de no aceitarem o mapa oficial referido pela Secretria de Sade. o que podemos notar no discurso do Presidente da Associao de Moradores do bairro de Chatuba, classificado por diversos entrevistados como um bairro violento e com ndices significativos de criminalidade:
Qualquer adensamento a nvel de quarenta mil habitantes tem problemas sociais, principalmente na Baixada Fluminense, por causa da sade, educao. (...) Mas aqui em Chatuba, os moradores tm o luxo de conviver com a vizinhana de portas abertas, as crianas brincam at tarde na rua, sem qualquer problema.

Comparando com o municpio do Rio de Janeiro, afirma: os pontos crticos no so to relevantes assim, e menciona a capa dos jornais que noticiam diariamente diversas notcias de violncia e de crime no Rio de Janeiro: em Chatuba no assim. Ou, ainda, como no discurso do representante de uma das associaes do Jardim Carolina, que estende a recusa a todo o municpio: Mesquita vive um momento de paz, mas quando a coisa aperta l embaixo [Rio de Janeiro] quem paga a Baixada. O mesmo se pode observar em So Gonalo, quando atribuem as caractersticas de violncia a um espao quase contguo, mas visto como diverso pelos moradores entrevistados. Elas fazem parte do cotidiano do novo Jardim Catarina, em oposio ao velho, composto por moradores antigos, e onde a violncia no significativa.19 No discurso dos moradores, no Jardim Catarina velho, no h trfico, violncia ou crimes significativos. Esta interpretao do local violento a partir de categorias velhos e novos est presente tambm em Mesquita, no bairro de Chatuba, j mencionado:
Chatuba um bairro tradicional, foi formado ao longo do tempo, as pessoas conhecem todo mundo e tem boa relao, ao contrrio de um conjunto habitacional, que chegou todo mundo ao mesmo tempo.
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Para as implicaes das classificaes velhos e novos no contexto mencionado aqui, ver: Guedes (1997); Elias e Scotson (2000).

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Como adverte Guedes:

(...) quanto mais tempo, mais possibilidade de gerar relaes sociais significativas, organizadas pelo seu agrupamento em famlias, pelo conhecimento que uns tm dos outros e do espao no qual se situam. A falta de profundidade neste eixo implica numa apropriao do espao puramente utilitria, associando-se a poluio (do espao) indiferena e possvel violncia (nas relaes sociais) (1997, p. 60).

importante notar que h, tambm nesses casos, o receio do efeito contaminao. Por isso, muitos entrevistados situavam a violncia para bem longe do seu bairro, ou para fora do seu municpio, como j foi descrito anteriormente. Um ltimo ponto a ser mencionado, a diferena existente nos modelos de administrao pblica presentes nos dois municpios estudados. Essa diferena sugere o cuidado necessrio para no tendermos a avaliar tais escolhas de forma maniquesta, perdendo a riqueza que as diferentes interpretaes dos moradores locais nos possibilitaram conhecer. Os dois modelos observados apontam para algumas questes relevantes, dentre outras, o fato de que a gesto participativa (adotado por Mesquita), , no Brasil, uma obrigao dos municpios, estabelecida por legislao especfica.20 Isto significa que, no mnimo, ela est marcada por um modelo de participao no necessariamente acordado pelos moradores dos municpios, visto que previamente estabelecido. Por outro lado, um modelo marcado por relaes pessoais, como o presente no municpio de So Gonalo, pode indicar um modelo de gesto prximo quele esperado pelos moradores locais, j que, conforme demonstrou Guedes, a desconfiana dos polticos ou de forma mais extensa, poltica, se contrape na representao dos moradores, confiana nas pessoas, naquelas que podem representar seus valores construdos em pertencimentos locais (como os bairros, por exemplo).

Concluso
Como propusemos na introduo, neste artigo procuramos desenvolver algumas reflexes sobre a segurana pblica municipal, a partir do exame das aes indutivas do governo federal, da considerao da centralidade dos processos de administrao de conflitos na conduo das polticas pblicas na rea da segurana pblica, assim como da apreciao do peso das malhas de relaes pessoais na conduo destas mesmas polticas e da relevncia
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Para uma discusso da aplicao da gesto participativa, em particular aos planos diretores, ver: Varella, 2007.

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dos processos de construo dos pertencimentos locais. So apenas alguns temas entre os inmeros suscitados quando da apreciao do assunto e que se fazem presentes na produo dos diagnsticos de segurana pblica municipal. Assim, esperamos ter contribudo para o aprofundamento da discusso sobre a municipalizao da segurana pblica no Brasil.

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Recebido em: 7 ago. 2008 Aprovado em: 11 set. 2008