Sunteți pe pagina 1din 166
Universitatea “Dun ă rea de Jos” Gala ţ i Finan ţ e publice Conf. dr.

Universitatea “Dunărea de Jos” Galaţi

Finanţe publice

Conf. dr. Monica Susanu

Departamentul pentru Învăţământ la Distanţă şi cu Frecvenţă Redusă Galaţi - 2009

CUPRINS

SECŢIUNEA 1 ELEMENTE INTRODUCTIVE ÎN TEORIA FINANŢELOR PUBLICE

2

TEMA I FINANŢELE PUBLICE – INTRODUCERE ŞI PRECIZAREA NOŢIUNILOR

3

1.1. Etimologie şi delimitări conceptuale

3

1.2. Fundamentul economic al finanţelor publice

5

1.3. Finanţele publice – ştiinţă şi disciplină de studiu

6

TEMA II PRINCIPALELE FUNCŢII ALE FINANŢELOR PUBLICE

9

2.1.

Funcţia de repartiţie

9

2.1.1

Constituirea resurselor financiare publice

10

2.1.2.

Repartizarea resurselor financiare publice

10

2.1.3

Instrumentarul repartiţiei prin finanţele publice

11

2.1.4.

Repartiţia produsului intern brut

12

2.2.

Funcţia de control

12

2.2.1.

Forme curente de control financiar

13

2.2.2

Competenţe instituţionale în controlul financiar

15

TEMA III STRUCTURA MECANISMULUI FINANCIAR

18

3.1. Conceptul de mecanism financiar

18

3.2. Sistemul de relaţii şi resurse financiare

19

3.2.1. Sistemul financiar public

21

3.2.2. Sistemul financiar privat

24

TEMA IV PRINCIPII, COORDONATE ŞI DETERMINANŢI

DE POLITICĂ FINANCIARĂ

26

4.1. Decizia financiară - definiţie, condiţii şi tipologie

26

4.2. Conceptul de politică financiară

29

SECŢIUNEA 2 SISTEMUL VENITURILOR PUBLICE

31

TEMA I VENITURI PUBLICE ORDINARE

31

PARTEA ÎNTÂI: RESURSELE FINANCIARE PUBLICE –

TABLOU GENERAL

33

1.1. Sistemul resurselor financiare publice

33

1.2. Criterii în tipologia resurselor financiare publice

36

1.2.1

Conţinutul economic

36

1.2.2

Forma organizatorică

37

1.2.3.

Provenienţa

37

1.3.

Sistemul fiscal – concept şi raţionalitate

37

PARTEA A DOUA: IMPOZITELE – CARACTERISTICILE

OBLIGAŢIILOR FISCALE

40

2.1. Conotaţii doctrinare din teoria finanţelor publice

40

2.2. Elementele definitorii şi constitutive ale impozitelor

42

2.2.1. Elemente definitorii

42

2.2.2. Elemente constitutive

43

2.3.

Clasificarea impozitelor

45

2.3.1. Impozitele directe

47

2.3.1.1. Impozitele reale

47

2.3.1.2. Impozitele personale

48

2.3.2 Impozitele indirecte

52

TEMA II VENITURI PUBLICE EXTRAORDINARE

58

PARTEA A TREIA: ÎMPRUMUTURILE DE STAT

58

3.1. Creditul public - etimologie şi particularităţi

59

3.2. Motivaţia şi impactul social-economic

61

3.2.1. Motivaţia

62

3.2.2. Impactul social-economic

63

3.3. Elemente definitorii în procedura împrumutului de stat

64

3.4. Operaţiuni şi tehnici de bază în abordarea împrumuturilor de stat

66

3.4.1. Plasarea

66

3.4.2. Amortizarea

67

3.5.

Specificul şi funcţiile creditelor externe de stat

68

PARTEA A PATRA: DATORIA PUBLICĂ

71

4.1. Delimitări conceptuale

71

4.2. Datoria publică internă

73

4.3. Datoria publică externă

75

4.4. Consideraţii privind îndatorarea statului

76

4.5. Criza datoriei externe – strategii de abordare şi soluţionare

78

4.5.1. Cauzele

78

4.5.2. Soluţiile

79

SECŢIUNEA 3 SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE 82

TEMA I PREZENTAREA CADRULUI CONCEPTUAL

83

1.1. Definire şi conţinut economic

84

1.2. Determinanţii creşterii cheltuielilor publice

85

1.3. Dinamica cheltuielilor publice

88

1.3.1. Indicatorii

88

1.3.2. Factorii dinamizatori

89

1.3.3. Consecinţele creşterii cheltuielilor

90

1.4.

Clasificarea multicriterială a cheltuielilor publice

90

TEMA II ALOCĂRI FUNDAMENTALE DIN BANUL PUBLIC 95

2.1.

Cheltuielile publice pentru acţiuni social culturale

96

2.2. Cheltuieli publice pentru educaţie şi învăţământ

98

2.3. Cheltuieli publice pentru cultură, culte şi acţiuni artistice, sportive şi de tineret

101

2.4. Cheltuieli publice pentru obiective economice

103

2.5. Cheltuielile publice pentru protecţia mediului

106

2.6. Cheltuieli publice pentru sănătate

109

TEMA III ASIGURĂRILE SOCIALE DE STAT

113

3.1. Abordare conceptuală şi conţinut

113

3.2. Principiile şi rolul asigurărilor sociale

115

3.3. Sursele fondurilor de asigurări sociale

116

3.4. Principalele forme de ocrotire prin asigurările sociale de stat

117

3.4.1. Pensiile

117

3.4.2. Trimiterile la odihnă şi tratament

118

3.4.3. Bugetul asigurărilor sociale de stat

119

3.5. Asigurările sociale pentru sănătate

119

3.6. Asigurările sociale pentru şomaj

122

SECŢIUNEA 4 SISTEMUL BUGETULUI PUBLIC

124

TEMA I BUGETUL PUBLIC NAŢIONAL

125

1.1. Conceptul de buget public naţional

125

1.2. Bugetul public-instrument al managementului guvernamental

127

1.3. Principii de politică şi procedură bugetară

130

1.3.1. Universalitatea bugetară

131

1.3.2. Unitatea bugetară

131

1.3.3. Neafectarea veniturilor bugetare

133

1.3.4. Specializarea bugetului

133

1.3.5. Anualitatea bugetară

134

1.3.6. Echilibrarea bugetară

135

1.3.7. Publicitatea bugetului

136

TEMA II PROCESUL BUGETAR

138

2.1. Semnificaţie, conţinut şi particularităţi

138

2.2. Etapele şi competenţele instituţionale

139

2.2.1. Elaborarea proiectului de buget

140

2.2.2. Aprobarea proiectului de buget

142

2.2.3. Execuţia bugetului de stat

143

2.2.4. Controlul execuţiei bugetare

147

2.3. Particularităţile bugetelor locale

148

2.4. Finanţele Uniunii Europene

150

2.4.1. Principiile bugetare

150

2.4.2. Veniturile bugetului UE

151

2.4.3. Cheltuielile bugetului UE

153

2.4.4 Procesul bugetar

154

TEMA III ABORDĂRI CONTEMPORANE ÎN MANAGEMENTUL MACROECONOMIC

3.1. O definire a echilibrului economic general

156

156

3.2.

Comentarii şi formule de politică fiscală

157

3.3. Premise de analiză macroeconomică

REPERE BIBLIOGRAFICE

159

161

Secţiunea 1 ELEMENTE INTRODUCTIVE ÎN TEORIA FINANŢELOR PUBLICE

Apariţia statului pe fondul descompunerii formaţiunilor gentilice primitive a reprezentat un moment de crucială importanţă, în însăşi evoluţia societăţii umane. Nevoile private, tot mai cuprinzătoare şi mai diverse, s-au distanţat de nevoile comune, aflate, de asemenea, în continuă amploare şi a căror satisfacere organizată a impus apariţia şi dezvoltarea raportului juridic special dintre stat şi cetăţeni. Suportul material şi financiar al funcţionării acestui raport s-a constituit pe seama banului public, a cărui mobilizare şi dirijare au fost subordonate interesului general. Un mecanism complex şi ramificat s-a format şi s-a dezvoltat, ca expresie a generalizării relaţiilor băneşti, de forma instituţiilor şi principiilor ce compun politicile specifice ale oricărui stat modern şi care activează pentru binele general al societăţii. Finanţele publice acţionează încă de la apariţia statului, pentru instituirea şi clarificarea motivaţiilor şi resorturilor în baza cărora bunul public se acumulează şi, apoi, se administrează pentru buna funcţionare a raportului stat-societate. Cu toate acestea, ca ştiinţă şi disciplină de studiu economic finanţele publice s-a autonomizat relativ recent, ca derivată a achiziţiilor din mai multe ştiinţe, dar şi cu interferenţe hotărâtoare în toate domeniile vieţii şi activităţilor social-economice.

Cuprins:

TEMA I - Finanţele publice – Introducere şi precizarea noţiunilor TEMA II - Principalele funcţii ale finanţelor publice TEMA III - Structura mecanismului financiar TEMA IV - Principii, coordonate şi determinanţi de politică financiară

TEMA I Finanţele publice – introducere şi precizarea noţiunilor

În toate fazele de evoluţie istorică, statul mobilizează la dispoziţia sa o bună parte din avuţia naţională, în scopul realizării funcţiilor sale. În procesul mobilizării, repartizării şi utilizării fondurilor băneşti ale statului se nasc relaţii sociale de repartiţie, având ca factori – pe de o parte, statul, iar pe - de altă parte, diferitele categorii sociale. Relaţiile sociale de natură economică şi în expresie bănească, apărute cu prilejul valorificării fondurilor băneşti la dispoziţia statului, sunt cunoscute ca relaţii financiare sau finanţe publice. Cu cercetarea acestor complexe relaţii rezultate din aplicarea regulilor şi operaţiunilor privitoare la banul public se ocupă o disciplină ştiinţifică, individualizată din ştiinţa economică sub titulatura de finanţe publice, aflată în strânse raporturi cu numeroase alte ştiinţe axate pe cercetarea ştiinţifică – în general, şi pe cercetarea social-istorică, politică şi economică – în special.

Cuvinte cheie

finanţe publice autoritate publică venituri publice cheltuieli publice stat – societate transfer de valoare transfer de putere de cumpărare prelevări

Cuprins

1.1. Etimologie şi delimitări conceptuale

1.2. Fundamentul economic al finanţelor publice

1.3. Finanţele publice ştiinţă şi disciplină de studiu

1.1. Etimologie şi delimitări conceptuale

Potrivit unei definiţii general acceptate, prin finanţe publice sunt desemnate acele relaţii sociale-economice băneşti menite să constituie, să repartizeze şi să gestioneze fondurile aflate la dispoziţia agenţilor economici şi a statului, în scopul realizării principalelor atribuţii ale statului ca autoritate publică. Etimologia termenului este mult mai veche, datează din antichitate, de la o serie de expresii în latină, „fiare, finis, financia pecuniaria”, pentru sensurile de soluţionare a unor diferendumuri legate de bani, de achitare a unei obligaţii băneşti la o scadenţă fixată de autorităţi, de plată propriu-zisă a unei sume de bani. În timpul împăratului Octavian August au fost înfiinţate „fiscus caesari”, devenite ulterior administraţia generală a impozitelor şi taxelor din imperiu, având structuri teritoriale adecvate şi conduse de către demnitari anume însărcinaţi, numiţi „fisci procurator”. 1 În Franţa medievală circulau expresiile „finances” şi „financiers”, sau „hommes de finances” pentru a desemna gospodăria publică şi arendaşii de impozite ai regelui ca lucrători desemnaţi în administrarea patrimoniului statului. Termenul englezesc „finance” însemna suportul financiar al unei afaceri, companii sau al unei persoane.

Tot legată de bani a fost şi expresia germană „Finantz” frecventă în secolele XV- XVII, când „Der Finantzer”era numită persoana care oficia camăta sau alte forme de împrumuturi oneros remunerate la scadenţe stabilite. Cu timpul, expresia finanţe s-a îmbogăţit în conţinut, accepţiunea sa a integrat toate relaţiile şi operaţiunile băneşti legate de constituirea şi administrarea unor resurse financiare care susţin şi finanţează activitatea autorităţii publice în interesul general al colectivităţii. În vorbirea curentă noţiunea de finanţe este frecvent identificată cu aceea de bani sau resurse în bani, indiferent de subiectul raporturilor de formare şi circulaţie sau de administrare a acestora. Dar nici specialiştii în materie nu împărtăşesc opinii la unison asupra acestor relaţii, considerându-le un domeniu foarte cuprinzător al interacţiunii între comunitate şi autoritatea publică în legătură cu resursele financiare publice. Astfel, se includ în categoria finanţelor publice următoarele:

a) raporturile sociale de natură economică, pentru că privesc toate relaţiile

create în procesul de constituire, dirijare şi control al banului public;

b) fondurile băneşti aflate la dispoziţia statului, unde se includ toate prelevările încasate, ca venituri şi orientate apoi, ca cheltuieli ale autorităţii publice;

c) cadrul juridic şi metodele concrete de administrare a banului public, pentru

că se referă la actele de dispoziţie autoritară şi/sau contractuală, cu care statul îşi constituie propriile resurse preluând la dispoziţia sa o consistentă parte a produsului

intern brut;

d) măsurile concrete de intervenţionism statal în economie şi în societate,

concretizate într-o anumită orientare şi construcţie a politicii fiscale şi bugetare. Oricare din aceste accepţiuni sau definiţii permite o subscriere a sensului şi a celorlalte, ajutând la o mai bună înţelegere a fenomenelor financiare şi a raporturilor care le condiţionează. Constituite în toate timpurile şi sub formă valorică bănească, finanţele publice au evoluat continuu şi firesc o dată cu evoluţia însăşi a societăţii umane. Prin distribuiri şi redistribuiri de resurse băneşti care se realizează între persoanele fizice şi juridice în baza cadrului decizional al autorităţii publice centrale şi/sau locale, este afectată direct sau indirect – întreaga economie naţională, dar şi membrii societăţii, consideraţi în ansamblu sau individual. Cercetarea ştiinţifică din perspectiva juridică a noţiunii de finanţe publice surprinde evoluţia majoră a două viziuni:

cea clasică datează din perioada liberalismului politic de la confluenţa secolului al XVIII-lea şi al XIX-lea, când funcţiile statului erau strict cele tradiţionale, iar în economie implicarea acestuia era total contraindicată; potrivit conceptului de „guvern ieftin”, venitul naţional urma să fie folosit pentru dezvoltarea activităţilor industriale şi comerciale, finanţele publice trebuind doar să asigure fonduri necesare pentru corecta funcţionare a instituţiilor publice;

cea modernă corespunde unei epoci în care statul a început şi s-a afirmat cu o tot mai evidentă influenţă în toate procesele sociale şi economice ale comunităţii; fiind inaugurată odată cu evenimentele premergătoare primei conflagraţii mondiale, implicarea statului s-a amplificat şi s-a diversificat permanent, iar în prezent depăşeşte covârşitor preocuparea consacrată prin raporturile de procurare- alocare resurse financiare în interes public. Ca observaţie 2 de importanţă majoră, şi care ţine cont şi de evoluţiile actuale legate de integrare şi de tranziţie, trebuie semnalată o percepţie aparte şi cuprinzătoare asupra relaţiilor financiare de acest gen. Cu alte cuvinte, „…în perioada contemporană, finanţele publice nu mai sunt percepute ca forme ale bogăţiei unui stat, deturnate din circuitul economic real, la dispoziţia statului …”, ci sunt considerate „… doar fonduri publice care se gestionează prin intermediul administraţiei publice, în vederea satisfacerii nevoilor publice”. În viaţa social-economică acţiunile prin care statul se implică se desfăşoară prin complexe structuri şi ierarhii, care ordonează în dublu sens variatele raporturi de constituire şi administrare a resurselor financiare publice:

1.

când aceste resurse se formează ca venituri publice, prin preluarea unei

anumite părţi din veniturile agenţilor economici, şi

2. când aceste resurse finanţează cheltuielile publice, menite să realizeze

multiplele scopuri urmărite prin politicile sectoriale guvernamentale. Detalierea conceptului de finanţe publice prilejuieşte totodată detaşarea sa faţă de utilităţile generale ale banilor, astfel:

- reprezintă un transfer de produs intern brut de la agenţii economici către bugetul statului;

- transferul nu comportă un echivalent direct şi imediat, ci este un transfer de putere de cumpărare, pentru că plata impozitelor şi a taxelor nu le conferă plătitorilor drepturi concrete, speciale sau imediate;

- autoritatea publică beneficiară a acestor plăţi, dar şi responsabilă cu administrarea lor ca resurse financiare publice, nu are obligaţia de a acorda contraprestaţii punctuale plătitorilor de taxe şi impozite. În acelaşi timp, sumele de bani gestionate de către stat ca finanţe publice sunt cu caracter reversibil, în sensul că revin întregii populaţii sub forma implementării multiplelor atribuţii ale statului. În general însă, aceste fonduri se caracterizează prin nerambursabilitate şi concură la formarea bugetului de stat, de unde se efectuează diferite alocări de ordin economic şi social. Deşi finanţe, fac excepţie de la specificul de nerambursabilitate garanţiile depuse de administratorii de bani, precum şi subscrierile la împrumuturile de stat.

1.2. Fundamentul economic al finanţelor publice

Statul îşi realizează multiplele sale sarcini prin mobilizare de resurse şi prin alocare de cheltuieli. Cu alte cuvinte, repartiţia sarcinilor publice de la stat se concretizează în obligaţia fiscală stabilită în mod specific pentru o ţară şi o anume

etapă istorică; tot astfel, şi cheltuirea resurselor are loc în manieră specifică, potrivit cu o anume ierarhizare a priorităţilor de politică generală. Aşadar, mobilizarea, repartizarea şi utilizarea banului public este un proces amplu şi complex care antrenează în acţiune următorii factori:

o

pe de o parte, statul, ca autoritate publică şi subiect privilegiat în acest raport de drept, căruia i se transferă, odată cu o parte din avuţia naţională, şi o parte din puterea de cumpărare a agenţilor economici şi a populaţiei, în baza unui complex cadru de prelevare diferenţiată;

o

pe de altă parte, societatea, ca ansamblu de agenţi economici dar şi indivizi luaţi separat, cărora se re-transferă aceste fonduri prin variatele forme de exercitare a atribuţiilor statului.

„Transferurile de putere de cumpărare 3 şi redistribuirea de venituri şi avere mijlocite de finanţe nu sunt un scop în sine, ci un mijloc prin care se urmăreşte:

ocuparea cât mai deplină a forţei de muncă, reciclarea disponibilităţilor băneşti temporare din economie, combaterea fenomenelor inflaţioniste, evitarea îndatorării peste măsură a ţării faţă de străinătate, asigurarea echilibrului financiar şi a celui monetar, realizarea - în ultimă instanţă, a echilibrului general, economic”. Deşi circumscrise relaţiilor băneşti în general, finanţele publice vizează, în accepţiunea analizei de faţă, numai acele relaţii bazate pe principiul prelevării fără contraprestaţie la fondurile băneşti ale statului şi pe principiul alocării cu titlu nerambursabil a acestor fonduri către diverşi beneficiari. Îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii realizează focalizarea sensului de finanţe publice în contextul de relaţii băneşti în general:

a) transferul de valoare în formă bănească dintre cei doi factori antrenaţi în valorificarea fondurilor publice să semnifice simultan şi un transfer de putere de cumpărare – de pildă, actele de vânzare-cumpărare a unor bunuri, sau plata salariilor ori a altor forme remuneratorii au o expresie bănească, dar, întrucât nu indică şi transfer al puterii de cumpărare, nu pot fi categorisite ca relaţii financiare din grupa finanţelor publice;

b) transferul de valoare nu implică un echivalent materializat în contraprestaţie

directă, imediată sau individualizată - rezultă că nici un plătitor de impozite nu va

putea pretinde de la stat o prestaţie anume ca echivalent al sumei prelevate, şi nici alocaţiile bugetare nu sunt condiţionate de vărsămintele celor care au constituit veniturile publice;

c) transferul de valoare şi de putere de cumpărare este, prin excelenţă, cu

caracter nerambursabil – deşi intră în categoria finanţelor publice, fac excepţie de la acest caracter subscrierile la împrumuturile de stat, precum şi transferurile din fondurile publice în condiţii explicite de rambursare, aşa cum se efectuează acestea către diferite persoane fizice şi juridice. Structura relaţiilor financiare aşa cum sunt acestea abordate de finanţele publice include următoarele:

- relaţiile financiare clasice, denumite şi în sens restrâns, ca punct de început al finanţelor publice, odată cu apariţia şi evoluţia statului şi a funcţiilor sale tradiţionale, pentru că reflectă în modul cel mai relevant transferul nerambursabil şi fără echivalent de resurse băneşti aşa cum sunt constituite fondurile bugetului de stat şi cele extrabugetare;

- relaţiile financiare de credit, ca primă extensie a acestui transfer de resurse financiare, însă cu titlu rambursabil şi pe o perioadă determinată, aşa cum operează în principal instituţiile bancare;

- relaţiile financiare de asigurare, o a doua extensie a transferurilor, cu titlu obligatoriu sau facultativ şi în schimbul unei prestaţii ulterioare pe care o condiţionează un fenomen viitor, posibil, dar aleatoriu; astfel se constituie fondurile de asigurare pentru răspundere civilă şi pentru pensia suplimentară. Extensia sensului clasic al finanţelor publice marchează totodată extensia şi diversificarea sarcinilor statului faţă de individ şi colectivitate, precum şi a formulelor de implicare a statului ca autoritate publică, în viaţa societăţii.

1.3. Finanţele publice – ştiinţă şi disciplină de studiu

Tratarea finanţelor ca ştiinţă şi disciplină de studiu îşi are suportul pe atentele şi numeroasele analize şi consideraţii ale economiştilor şi teoreticienilor precursori, concentraţi asupra subtilităţilor tuturor fenomenelor de natură socială, politică şi economică. Aportul numeroşilor analişti şi specialişti de-a lungul timpului constă în concluzii şi observaţii care au îmbogăţit sistematic volumul de cunoştinţe, prin generalizările valoroase şi principiile viabile statuate. Astfel s-a desluşit şi s-a extins raportul direct de cauzalitate între autoritatea publică şi finanţele publice, prin cunoaşterea legităţilor descoperite şi valorificate între finanţe şi bani, prin definirea clară a categoriilor şi structurilor acestora, pe baza studiilor şi metodelor specifice de abordare şi cercetare. „Ca ştiinţă 4 , finanţele publice studiază activitatea statului în calitatea sa de utilizator al unor tehnici speciale, aşa numite financiare: cheltuieli, taxe, impozite, împrumuturi, procedee monetare, buget etc. Abordarea modernă pentru această ştiinţă combină abordarea economică, potrivit căreia economia financiară a statului ar fi cea mai înaltă formă a comunităţii economice obligatorii – cu abordarea sociologică …” Obiectul preocupărilor focalizate de această ştiinţă se poate desprinde din două concepţii mari de tratare:

a) europeană, care susţinea că studiază regulile fundamentale, organele şi procedurile care permit colectivităţilor publice îndeplinirea tuturor atribuţiilor cu ajutorul mijloacelor financiare, şi

b) americană, care consideră că obiectul finanţelor publice îl constituie

faptele, principiile, tehnicile şi efectele procurării şi cheltuirii fondurilor băneşti de către organele guvernamentale, precum şi ale administrării datoriei publice. Nota comună a ambelor concepţii se află în considerarea veniturilor şi a cheltuielilor publice drept componente esenţiale ale finanţelor publice, pe de o parte – iar pe de altă parte, intermedierea financiară între stat şi societate se desfăşoară în

6

regim de drept public. Legătura de condiţionare directă, între stat şi finanţele publice are un caracter suprastructural, cu consecinţe - de asemenea directe – asupra tuturor celorlalte categorii de raporturi din societate. Sesizând şi aprofundând impactul social şi economic pe care îl determină fenomenele financiare asupra întregului ambient, ştiinţa finanţelor s-a ramificat în forma unor complexe instituţii şi instrumente financiare, a inspirat reglementări şi normative cu caracter financiar, iar tehnicile şi metodele specifice de lucru au fost asimilate, încorporate în mecanismul de conducere macroeconomică. La rândul său, fresca social-economică în general a determinat, în baza

principiului de feed-back, o îmbogăţire a ştiinţei finanţelor, susţinând teoretic o tot mai adâncă intervenţie a statului în rosturile sociale şi economice, pe calea impozitelor, taxelor, alocaţiilor bugetare, alături de preţuri şi tarife, de credit şi dobânzi, ca instrumente caracteristice economiei de piaţă. Ca obiect de studiu al ştiinţei economice numită finanţe publice îl reprezintă următoarele:

- relaţiile economice care se formează în procesul valorificării fondurilor

financiare publice, aici intrând constituirea, repartizarea şi utilizarea acestora de către

toate instituţiile de drept public;

- metodele de dimensionare, stabilire şi încasare a veniturilor publice, precum şi

de angajare şi efectuare a cheltuielilor publice, pentru şi din fonduri bugetare şi extrabugetare;

- plasarea şi rambursarea împrumuturilor de stat, precum şi administrarea datoriei publice;

- criteriile avute în vedere la fundamentarea opţiunilor bugetare, ca şi

priorităţile respectate de planificarea şi prognoza financiară aplicate de autoritatea publică;

- evaluarea eficienţei economice şi sociale în valorificarea fondurilor publice,

aşa cum se desprinde aceasta prin raportarea la efortul financiar efectuat. Fondurile publice se formează în mod preponderent din prelevări cu constrângere, fără contraprestaţie şi cu titlu nerambursabil din patrimoniul tuturor plătitorilor. Aceste prelevări trebuie stabilite de o autoritate competentă şi să îmbrace o formă juridică adecvată, care să le facă opozabile tuturor membrilor societăţii. De aceea este şi explicabilă strânsa conexiune între finanţe şi dreptul administrativ, precum şi între finanţe şi dreptul constituţional. Aşadar, ca ramură a dreptului public, finanţele publice studiază regulile şi operaţiunile privitoare la banul public, de unde şi dubla abordare, economică şi juridică, a acestei discipline. Finanţele publice se află însă în strânsă legătură şi cu politica. Justificarea constă în aceea că, partidele aflate la putere – sau în competiţia pentru putere, îşi includ în propriile programe de guvernământ coordonatele politicii financiare a statului. Datorită folosirii instrumentelor financiare de către autoritatea publică se intervine nu doar în domeniul economic, ci şi în cel social – politic, fapt ce explică părerile acelor specialişti care consideră finanţele o ştiinţă mai mult politică decât una economică. Aceste raporturi strânse cu dreptul public şi ştiinţele politice, dar şi cu economia politică, cu managementul şi economia de ramură, definesc ştiinţa finanţelor ca o ştiinţă de graniţă, datorită similitudinilor sau doar interferenţelor cu multe discipline ce studiază chestiuni economice, sociale şi politice: finanţele firmelor, monedă şi credit, asigurări interne şi internaţionale, relaţii valutar – financiare internaţionale, asigurări sociale, sistem fiscal, etc. Din oricare perspectivă a disciplinelor cu care nu doar se învecinează, ci se şi întrepătrunde, cercetarea de ordin financiar respectă şi parcurge toate fazele consacrate ale oricărui studiu ştiinţific. Specificul observaţiilor, analiza corelaţiilor şi valorificarea de perspectivă a informaţiilor specifice pe care le oferă îşi manifestă influenţele ramificate în toate

domeniile vieţii social-economice. Pentru aceste motive, ştiinţa finanţelor publice fundamentează atât eficienţa managementului guvernamental, cât şi maturitatea funcţiei bidimensionale pe care o îndeplineşte fiecare individ, şi anume, funcţia de alegător şi de contribuabil în acelaşi timp.

Lista adnotărilor:

1 Şaguna D. D., „Tratat de drept financiar şi fiscal, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, pag. 90.

2 Chirică L., Alexandru B., „Finanţe publice, contabilitate bugetară şi de trezorerie”, vol. I, Ed. Economica, Bucureşti, 2002, pag. 18

3 Şaguna D. D. – Op. cit, pag. 21

4 Şaguna D. D. – Op. cit, pag. 15 – 16

TEMA II Principalele funcţii ale finanţelor publice

În afara caracterului istoric, trebuie avut în vedere şi caracterul obiectiv al finanţelor publice, în sensul că această categorie de relaţii social-economice funcţionează independent de voinţa sau decizia individuală, dar pentru sarcini şi obiective direct legate de interesul general al societăţii. Finanţele publice operează ca mediatori între autoritatea publică şi cetăţeni, prin funcţiile pe care acestea le exercită, ca manifestare directă şi comensurabilă a conţinutului şi finalităţii lor în procesul de reproducţie socială. Două motive explică acţiunea celor două funcţii:

1) necesitatea constituirii unor fonduri financiare pe surse diferenţiate de provenienţă, pentru finanţarea unor cheltuieli alocate pe destinaţii, conform priorităţilor selectate la un moment dat de managementul guvernamental; aceasta susţine funcţia de repartiţie; 2) necesitatea exercitării unui control riguros asupra randamentului social şi economic al ambelor operaţiuni, control exercitat de către stat, în numele şi pentru întreaga naţiune; aceasta susţine funcţia de control. Ambele funcţii operează concomitent şi se intercondiţionează.

Cuvinte cheie

funcţia de repartiţie constituire şi repartizare instrumente financiare instrumente bancare pârghii economico-financiare fond de acumulare (dezvoltare) fond de consum funcţia de control

Cuprins:

2.1. Funcţia de repartiţie 2.2. Funcţia de control

2.1. Funcţia de repartiţie

Susţinând amploarea intervenţionismului statal din perioada contemporană, teoriile moderne ale finanţelor publice operează o nuanţare a rolului pe care îl are autoritatea publică în satisfacerea cerinţelor sociale. De pildă, o concurenţă imperfectă, dublată de risc, incertitudine sau de informaţii incomplete, amplifică imperfecţiunile pieţei şi necesită corecţii în alocarea resurselor, astfel impunându-se, rolul alocativ al guvernului. Repartizarea veniturilor şi a bunăstării se realizează de pe premize care, în mod logic şi legic, generează inechităţi, chiar dezechilibre, făcând oportună manifestarea rolului distributiv al guvernului. Întreaga activitate social-economică se desfăşoară după reguli şi norme impuse prin rolul de reglator al guvernului, iar coordonarea politicilor sectoriale cu măsurile de politică macroeconomică are loc prin exercitarea rolului stabilizator al guvernului. Oricare din aceste roluri sunt atribuţii care se exercită de către autoritatea publică prin administraţia centrală şi locală şi constă în vânzarea de bunuri şi prestarea de servicii, a căror utilitate este acoperirea multiplelor cerinţe sociale. Economia publică 1 cuprinde fluxuri de venituri repartizate în cadrul procesului de distribuire a veniturilor din economia reală stabilite prin decizie publică…” şi „în urma redistribuirii veniturilor publice pe destinaţii…”.

Tot mai variatele bunuri şi servicii pe care statul este obligat să le ofere potrivit normelor moderne de funcţionare ale unui stat democratic implică o laborioasă activitate de colectare şi, ulterior - sau chiar concomitent, de dirijare a resurselor financiare publice. Această activitate generează fluxuri financiare complexe, al căror conţinut economic este pertinent în toate fazele ciclului economic, în sensul că include producţia, circulaţia – schimbul, consumul. Repartiţia este faza cu cea mai manifestă formă de exercitare a unor fenomene financiare cu impact covârşitor asupra tuturor sectoarelor vieţii social-economice. Deşi comportă două faze separate cu o anumită ordonare, constituirea de resurse financiare publice şi repartizarea acestora pe destinaţii trebuie subliniată întrepătrunderea, intercondiţionarea lor.

2.1.1 Constituirea resurselor financiare publice se realizează cu participarea

diferenţiată a tuturor subiecţilor economici: firme cu activităţi lucrative indiferent de forma de proprietate asupra capitalului social şi de forma juridică de organizare, instituţii publice şi unităţile subordonate, populaţia, persoane juridice şi fizice rezidente în străinătate, dar care obţin venituri în ţara avută în vedere. Ponderea resurselor financiare care constituie banul public provine din produsul intern brut dintr-o perioadă determinată, secondată într-o oarecare măsură de preluările din avuţia naţională şi diferite transferuri primite din străinătate. Concret, nomenclatorul surselor de alimentare a fondurilor publice include impozitele şi taxele, contribuţiile obligatorii la asigurările sociale şi la diverse fonduri speciale, amenzi, penalităţi, redevenţe din concesiuni şi închirieri, împrumuturi de pe piaţa internă sau externă de capital, donaţii şi alte sume cu titlu incidental şi nerambursabil etc. În funcţie de criterii specifice care se bazează pe o anumită capacitate de plată, subiecţii economici provin din toate sectoarele sociale, inclusiv din rândurile populaţiei. Prin urmare, resursele financiare publice se constituie prin distribuirea şi redistribuirea produsului intern brut, ca proces unitar care antrenează statul, pe de o parte, şi diferitele persoane fizice şi juridice – pe de altă parte.

2.1.2. Repartizarea resurselor financiare publice este precedată în mod firesc

de o evaluare şi ordonare a nevoilor colective din perioada considerată, ierarhizate la rândul lor după priorităţile acelei perioade. Este un truism afirmaţia că cererea de bunuri şi servicii colective se află într-o firească evoluţie, în timp ce oferta lor este îndeobşte limitată la un plafon determinat de resurse de finanţare. Faza de selectare a destinaţiilor pe care să le urmeze resursele disponibile generează fluxuri financiare de forma cheltuielilor publice cu diferite obiective:

educaţie şi învăţământ, sănătate şi cultură, asistenţă şi protecţie socială, construcţii de locuinţe sociale, apărare naţională şi ordine publică, administraţie şi relaţii internaţionale, acţiuni cu caracter economic şi altele. De remarcat este modul diferit de alocare a resurselor financiare în ţările capitaliste dezvoltate, în care se acordă prioritate domeniilor social-culturale, faţă de ţările în dezvoltare unde, o însemnată pondere din aceste resurse, are ca destinaţie susţinerea economiei, sau a ordinii publice, şi abia apoi acoperirea cerinţelor social- culturale. Finalităţile concrete ale cheltuielilor publice includ plăţi pentru salariile angajaţilor şi a diferitelor drepturi de personal, achiziţii de materiale şi servicii,

subvenţii şi transferuri pentru diferite categorii de persoane fizice şi juridice, investiţii şi fonduri de rezervă etc. Legat de redistribuirea veniturilor, două direcţii mari sunt respectate în astfel de demers:

a) repartiţia sau distribuirea primară a veniturilor, care vizează persoanele

cu un aport comensurabil şi direct productiv în muncă şi capital, iar acest aport este şi unitate de măsură, şi

b) redistribuirea veniturilor, care vizează persoane ce nu au avut un astfel de

aport; este vorba de şomeri, bolnavi, pensionari etc., precum şi de persoane cu venituri primare reduse, astfel încât devine necesară sprijinirea financiară din partea statului.

Ponderea semnificativă a autorilor de reper din literatura de specialitate consideră că suportul statului pentru categoriile aflate la sau sub pragul de pauperitate îşi are explicaţia în concepţiile Keynesiste. Potrivit acestei doctrine, antrenarea persoanelor defavorizate în repartiţia veniturilor stimulează consumul şi cererea globală, mărirea gradului de ocupare şi, în final, impulsionează toate activităţile economice. Distribuirea şi redistribuirea produsului brut ocazionate de repartizarea resurselor financiare publice reprezintă rezultatul unor relaţii care, întocmai ca anterior,antrenează statul şi diferitele categorii de persoane fizice şi juridice. Atât ca volum, cât şi ca provenienţă şi direcţii de alocare, resursele financiare la dispoziţia statului se află într-o continuă şi firească modificare sub acţiunea conjugată a numeroşi factori legaţi de mărimea produsului intern brut, de raportul între acumulare şi consum, de priorităţile avute în vedere de către managementul guvernamental privind stabilirea şi realizarea obiectivelor de politică generală şi sectorială. Funcţia de repartiţie a finanţelor are o dublă manifestare, atât pe plan intern, cât şi pe plan internaţional, de reală importanţă în contextul actual de vertiginoasă propagare a interdependenţelor. Ca forme concrete, aici intră în discuţie mai multe operaţii de procurare a unor resurse financiare din exterior pentru completarea disponibilităţilor interne, cum ar fi: creditele contractate pe piaţa financiară internaţională, sumele primite ca ajutoare, donaţii sau alte titulaturi pe bază de nerambursabilitate, diverse redevenţe, chirii, dobânzi sau comisioane încasate de stat pentru valorificarea în străinătate a bunurilor sale. Totodată, adică în paralel cu aceste fluxuri financiare de intrare, repartiţia se efectuează şi pentru susţinerea unor fluxuri financiare de ieşire, aşa cum ar fi: plata cotizaţiilor şi contribuţiilor statului respectiv pentru participarea la diferite organisme internaţionale, acordarea de ajutoare externe la solicitarea altor guverne sau organizaţii guvernamentale din alte ţări, sprijin financiar nerambursabil pentru anihilarea efectelor negative ale unor calamităţi naturale etc. Distribuirea şi redistribuirea de resurse financiare la nivel internaţional se desfăşoară în baza prevederilor stabilite şi acceptate prin acorduri şi tratate bi – şi multilaterale, ce conţin clauze explicite privitoare la cote, echivalent, scadenţă sau nerambursabilitate, după caz.

publice generează şi

influenţează fluxurile financiare care compun şi susţin economia publică, în baza complexelor raporturi economico-sociale dezvoltate în interiorul unei ţări şi pe plan internaţional. „Economia publică 2 sau economia alocărilor are ca obiectiv satisfacerea nevoilor publice prin proceduri de prelevare şi alocare de resurse financiare, fiind situată în afara forţelor pieţei, … iar alegerea mijloacelor şi procedurilor de obţinere a resurselor de alocare a acestora se realizează în mod autoritar prin puterea de decizie a autorităţii publice (s.n.)”. Aşadar, imperativul constituirii de resurse financiare la dispoziţia statului operează în toate ţările, indiferent de gradul lor de dezvoltare economică sau de regim politic, fapt care explică şi demonstrează caracterul obiectiv al finanţelor publice. Procesul de redistribuire şi alocare a acestor fonduri depinde însă de percepţia particulară a decidenţilor de politică generală, de interesele grupurilor sociale reprezentate de partidul sau coaliţia de partide, aflate la guvernare, argumente care indică şi susţin caracterul subiectiv al finanţelor publice. Caracterul dual al finanţelor publice transpare din distincţia instrumentarului folosit pentru a mobiliza şi a dirija resursele financiare publice, funcţie de durată şi condiţii de restituire sau nu. Instrumentele financiare se folosesc în cazurile de repartiţie definitivă şi cu schimbarea titularului dreptului de proprietate asupra fondurilor mobilizate sau/şi alocate; aici intră prelevările şi alocările nerambursabile din categoria impozitelor, taxelor, contribuţiilor la asigurările sociale şi fondurile speciale, precum şi alocaţiile, bursele, pensiile, indemnizaţiile de şomaj etc, adică instrumente cu regim obligatoriu de prelevare şi alocare definitivă.

2.1.3

Instrumentarul

repartiţiei

prin

finanţele

Instrumentele bancare se folosesc pentru a mobiliza şi a dirija resurse financiare pe o durată limitată, determinată, cu obligaţia sau aranjamentul de rambursare şi fără a schimba titularul dreptului de proprietate asupra lor; aici intră sumele cu care se operează în conturile curente ale agenţilor economici, depozitele bancare ale persoanelor fizice şi/sau juridice, creditele, ratele scadente şi comisioanele aferente acestor operaţiuni, dobânzile şi orice alte sume dislocate cu caracter facultativ şi temporar. Literatura de specialitate atribuie acestui complex instrumentar calitatea de pârghii economico-financiare 3 , întrucât influenţează pozitiv anumite laturi ale activităţii economice în diverse faze ale procesului reproducţiei sociale. Ele sunt „…instrumentele cu ajutorul cărora statul acţionează pentru stimularea interesului economic al unei colectivităţii determinate (ramură sau subramură economică, grup socio-profesional, zonă geografică etc.) sau al membrilor acesteia luaţi în mod individual (producători, consumatori, salariaţi, locuitori ai unei anumite zone geografice etc.) pentru realizarea unui anumit obiectiv”, „… dar şi pentru sancţionarea materială a acestora (membrii respectivei colectivităţi – obs. ns.), în cazul nerespectării unor obligaţii legale sau contractuale.

2.1.4. Repartiţia produsului intern brut exprimă, în sinteză, succesiunea fazelor

de distribuire şi redistribuire a resurselor financiare publice şi, totodată, exprimă coordonatele majore de stabilire şi aplicare a politicilor guvernamentale. Principala divizare a produsului intern brut separă fondul de acumulare (dezvoltare) de fondul de consum. Alocările pe seama fondului de acumulare (sau dezvoltare), sunt orientate pentru finanţarea investiţiilor, constituirea stocurilor şi a fondului de asigurare necesar întregii economii, adică pentru sprijinirea potenţialului de reluare a procesului de reproducţie socială în toate sectoarele economiei. Cu sumele constituite şi alocate din fondul de consum se asigură în fapt acoperirea tuturor trebuinţelor social-economice ale cetăţenilor unei ţări. Impactul dimensiunilor şi utilităţii finale pentru acest fond devine mai evident prin divizarea sa după semnificaţia socială sau individuală a consumului. Astfel:

fondul de consum social este stabilit centralizat pentru acoperirea sarcinilor tradiţionale ale autorităţii publice care ţin de: administraţie, apărare naţională şi ordine publică, activităţi de ordin social, cultural şi educativ etc.; întrebuinţarea acestui fond nu are la bază aportul individual al cetăţenilor la constituirea sa, ci priorităţile sectoriale avute în vedere la un moment dat de către decidenţii de politică macroeconomică;

fondul de consum individual reprezintă cea mai importantă şi mai relevantă parte a întregului consum, fiind repartizat direct între membrii societăţii, ca remunerare şi stimulare a efortului individual al fiecăruia. Problema cardinală a politicii şi strategiei managementului guvernamental constă în determinarea şi realizarea unui raport optim 4 între acumulare (dezvoltare) şi consum, ca premisă fundamentală a unei judicioase administrări a resurselor şi a unei viabile evoluţii în perspectivă.

2.2. Funcţia de control

Întrucât fondurile de resurse financiare publice constituite la dispoziţia statului aparţin întregii naţiuni, funcţia de control este justificată şi necesară, astfel punându-se în lumină randamentul, şi eficienţa procesului final de valorificare a resurselor. Fondurile de resurse financiare reprezintă o considerabilă parte din produsul intern brut obţinut la nivelul întregii naţiuni, iar apartenenţa fondurilor publice la dispoziţia întregii societăţi îndreptăţeşte statul, ca mandatar al acesteia, să acţioneze prin toate mijloacele pentru conservarea patrimoniului public. Corecta administrare a banilor şi a tuturor valorilor publice însemnă evitarea, combaterea risipei şi fraudei, evitarea alocărilor inoportune, sau ineficiente, precum şi recuperarea şi sancţionarea în situaţii de prejudiciere a avutului public.

Funcţia de control a finanţelor publice … „urmăreşte legalitatea, necesitatea, oportunitatea şi eficienţa cu care instituţiile publice şi agenţii economici cu capital de stat utilizează în concret resursele băneşti de care dispun, fie proprii sau împrumutate5 . Pentru aceste raţiuni majore, controlul financiar îşi dezvoltă o serie de funcţii 6 cumulativ importante în atingerea unor obiective specifice:

a) funcţia de evaluare constă în estimarea unei situaţii la un moment dat, ca

apreciere exactă şi concretă a realităţii, iar sugestiile pe care le implică sunt menite să

completeze rezultatele şi să elimine cauzele perturbatoare;

b) funcţia preventivă se manifestă prin control anticipat destinat să evite şi să

preîntâmpine tendinţele care ar necesita decizii corective; din această perspectivă se

urmăreşte nu doar legalitatea, ci şi oportunitatea, necesitatea şi economicitatea actelor şi operaţiilor;

c) funcţia de documentare asigură cunoaşterea cantitativă şi calitativă a

problematicii pe care o implică actul conducerii;

d) funcţia pedagogică semnifică latura formativă a controlului aşa cum se degajă

din popularizarea şi generalizarea experienţei pozitive sau din sancţionarea nuanţată a disfuncţiilor şi abaterilor constatate. Totodată, legalitatea, oportunitatea, eficienţa, economicitatea şi realismul sunt condiţii cumulativ necesare pentru fundamentarea şi credibilitatea oricărui act ce ţine de controlul administrării banului public, al patrimoniului public şi privat al statului. Ampla sferă de manifestare a controlului financiar cuprinde toate domeniile vieţii sociale care ţin de sectorul public, motiv pentru care îmbracă forme diferite, se

realizează de că