Droit des collectivits Territoriales.

Deux conseill : Droit des CT, Jacques ?? Droit des CT, Michel Verpeaux. Pouvoir normatif local en jeu et dbat, Chavrier. Plutt, droit de la dcentralisation, que droit des CT. Comment se dterminent les choses partir du haut.

INTRODUCTION : LA REDISTRIBUTION DU POUVOIR ENTRE LE NIVEAU LOCAL ET LE NIVEAU NATIONAL.

Au Niveau Etatique, on peut dire que dans tous les Etats on a trouv un certain quilibre. En revanche, de trs nombreux Etats cherchent encore leur organisation verticale du pouvoir. LEtat dispose ncessairement de composantes territoriales. Et la question est de savoir quelle importance elles peuvent avoir dans lorganisation administrative, politique, et conomique. Pourquoi cette question se pose ? Sexplique par le fait que le niveau local est le bassin de vie du citoyen, et ainsi le premier niveau dadministration dun pays, mais cela peut tre beaucoup plus ds lors que se rencontrent un territoire, des individus, un budget, et des comptences. Tout est runi pour quune vie politique locale sorganise, et tout pouvoir ayant tendance saccroitre, pour que ce niveau de gestion de vie quotidienne devienne un niveau de gouvernement, avec des comptences plus importantes. Cest pourquoi on parle parfois de pouvoirs locaux, voire de gouvernement locaux. Tout est runi galement pour quune dmocratie locale puisse se dvelopper, et compenser les insuffisances de la dmocratie au niveau national. Tous les Etats font face une croissance de leurs charges, en mme temps qu une dpossession de celles-ci par les organisations internationales, les marchs financiers, etc. Cette dpossession conduit paradoxalement une plus grande mobilisation des Etats, qui doivent tout la fois apprendre et conserver un pouvoir dinfluence et grer les consquences de cette perte dinfluence sur la vie conomique et sociale. Ces charges sont tellement lourdes, que les Etats se dchargent sur les collectivits infra tatiques. Il est existe donc un mouvement de transfert vers le haut, et un mouvement vers le bas, et ceci dans le monde entier. En France, cette tendance se heurte une histoire qui a rig la centralisation et lgalit absolue en garantie contre lclatement du pays. Lunit de lEtat est ne de la centralisation, et cest cette histoire qui prime sur celle qui a prvalue pendant des sicles, pendant lesquels les communes taient des pouvoirs locaux, avec leurs propres juridictions. Cela a conduit une approche des raisons pour lesquelles il faut dcentraliser, qui est parfois incohrente, avec lapproche dune dcentralisation purement administrative, qui est envisage comme la seule possible pour ne pas changer la forme de lEtat.

I.

DECENTRALISER, POUR QUOI FAIRE ?

En France, deux grandes catgories darguments sont avances. La premire catgorie, est lie la recherche dune bonne gouvernance. La complexit des questions que les administrations ont traiter et leur multiplication conduiraient une apoplexie du centre . La dcentralisation permettrait donc de le dcharger. En outre, on administrerait bien que de prs . Ce qui supposerait que les solutions soit analys au niveau local. Mais ces arguments pourraient ne justifier quune dconcentration, par laquelle les attributions tatiques sont transfres des services tatiques locaux, que sont les prfectures, dpourvues de personnalit morale, et qui les exerce sous le contrle hirarchique des ministres. Selon la formule Odilon BARROT, cest le mme marteau qui frappe, mais on en a raccourcis le manche . La ncessit de dcharger ladministration centrale et de prendre en compte les besoins locaux, pourrait tre satisfaite aussi bien par la dcentralisation que par la dconcentration. Ce nest donc pas ce qui dtermine le choix de la dcentralisation, c'est--dire que la cration ou de la reconnaissance de Collectivits infra tatiques qui possdent la Personnalit morale et des organes lus auxquels ont transfreraient des comptences, des ressources et du personnel . Mais la dcharge des comptences pourrait sexpliquer par les difficults budgtaires, et de manque de personnel de lEtat. LEtat ne pouvant tout prendre en charge sans augmenter considrablement les impts. Il transfert les 1

comptences exerces par les Personnes publiques locales avec leur propre personnel. La compensation financires tant calcule par rapport lanne du transfert, lopration est ncessairement avantageuse avec le temps, et aussi parce que la Collectivit, du fait de sa proximit, est plus intresse que lEtat par la qualit de prestation au public, et donc lexcutera mieux en y consacrant plus de crdit. Cest un lment qui entre en compte dans le choix de la dcentralisation en France. En vitant quelques tensions budgtaires, on est suppos aussi offrir une bonne gouvernance, par la capacit grer plus efficacement les ressources, grce la pertinence des rponses, apportes par les collectivits de proximit. Cest donc ainsi que la dcentralisation en Europe est perue et conue ainsi quen atteste M. Bassanini pour assurer une bonne gouvernance des socits complexes modernes, il faut dlguer de vastes pouvoirs et responsabilits au gouvernement locaux et rgionaux, suivant le principe de subsidiarit . Selon la Commission europenne, la proximit constitue latout essentiel des collectivits infra-tatiques, et cela explique quelle les considre comme un relais cl pour son action. Cest aussi cette efficacit de laction de proximit qui conduit les organisations internationales favoriser la dcentralisation dans les Etats en voie de dveloppement, et notamment en Afrique. Il arrive aussi que lobjectif des OI soit dviter lEtat, considr comme trop faible, trop corrompu, ou insuffisamment dmocratique, ce qui conduit la seconde catgories dargument en faveur de la dcentralisation. La seconde catgorie dargument, a t dveloppe en France par Maurice Hauriou. Selon lui, les pays modernes nont pas seulement besoin dune bonne administration, mais galement dune bonne libert. La dcentralisation ne serait pas un phnomne administratif, mais constitutionnel, en ce quelle permettrait de crer une vritable dmocratie locale, les citoyens participant davantage la gestion des affaires publiques. La dcentralisation serait lquivalent dune main mise directe du peuple souverain sur ladministration , et dcentraliser, cest rendre la nation les organes de ladministration locale . Cette approche dmocratique est aussi celle du Conseil de lEurope, la charte de lautonomie locale tant justifie par cette possibilit de plus grand contrle dmocratique. Lassemble parlementaire du conseil de lEurope, dans un avis n181 de 1994, a rappel son soutien aux initiatives du congrs des pouvoirs locaux et rgionaux en Europe, en le justifiant par sa conviction que la dmocratie locale est la dmocratie de base indispensable pour le bon fonctionnement de nos socits daprs les principes dfendus par le Conseil de lEurope . Cest dailleurs afin de rapprocher la dcision des citoyens la suite du grand traumatisme de llection prsidentielle de 2002 que la rvision constitutionnelle de Mars 2003 a t dcide. Pourtant, alors que cette justification constitutionnelle est lorigine dune rvision constitutionnelle, la France maintiens une approche administrative de la dcentralisation, qui ne viserait qu transfrer des comptences administratives aux collectivits. La peur dun changement de la forme de lEtat est trs perceptible.

II. QUELS MODELES DE REPARTITION VERTICALE DU POUVOIR ?

Transfrer des comptences des Collectivits Infra-tatiques modifier les droits & prrogatives de ces collectivits et ceux de leurs habitants, peuvent conduire modifier lorganisation politique de lEtat. Dans la version la plus simple, on peut dire quelle est soit unitaire, soit fdrale. Et que la forme unitaire peut elle mme se dcomposer en dcentralisation administrative, et rgionalisation. La doctrine distingue lEtat unitaire de lEtat compos que reprsente la rgionalisation. Toutes les formes dEtat comprennent aussi une forme de dcentralisation. les Etats fdrs sont dcentraliss. La dcentralisation implique une autonomie locale relle, mais les Collectivits ne peuvent sauto-organiser, ce qui implique le plus souvent une uniformit. Elle dispose de comptences qui peuvent tre importantes sans tre essentiels. Ainsi, par exemple, elles ne peuvent pas adopter la loi. Dans un Etat Rgional, les rgions, sont rgies par un statut qui a t labor par lassemble rgionale, mais, puisque lon est dans un Etat unitaire, il est soumis au vote du parlement national. Cette adoption diffrencie aussi lEtat rgional de lEtat fdral, qui lui fixe le statut des Etats fdrs dans la constitution. Les rgions ne sont pas des Etats, et la constitution reste en principe celle dun Etat unitaire. Lunit et la diversit permet de distinguer lEtat rgional et lEtat fdral. En outre, la diffrence de lEtat fdral, la rgion des Etats rgionaux ne participe pas la politique nationale. Le Systme allemand oblige les Lnders partager la responsabilit des affaires fdrales. Les particularismes locaux sont reconnus au point de justifier des rgions statut particulier. LEtat rgional est fond sur cette diffrence, alors que lEtat fdral repose sur lgalit des droits et des statuts des composantes de la fdration. Dans lEtat rgional, il existe ainsi une vritable asymtrie de comptence de dorganisation. Les Institutions rgionales caractrisent galement lEtat rgional : elles tendant reproduire le schma constitutionnel de lEtat central, ce qui est corrlatif au glissement des attributs de lEtat. 2

Sur le plan juridique, la rgionalisation se caractrise souvent par lattribution dun pouvoir lgislatif une assemble rgionale. Par des comptences plus vastes dont le contenu est dfini et garanti par la constitution (ou alors un texte de nature constitutionnel). Pour lexercice de ces comptences, par un excutif qui prsente les caractristiques dun gouvernement rgional. Elle affecte donc la structure de llEtat et en affecte la constitution, contrairement la rgionalisation administrative. La rvision de 2003 a conduit vers plusieurs de ces caractristiques sans toutes les pouser. A linverse, la loi de 2010, pour certains questions, semble sen tre loigne. Le sens et lvolution de la dcentralis et dsormais clairement organis par la constitution, la loi organique, et la loi ordinaire.

Chapitre 1.

LACTE I : LA DECENTRALISATION ADMINISTRATIVE A PARTIR DE 1982.

1. LA SEMI DECENTRALISATION FRANAISE AVANT 1982.

A. BREF RAPPEL HISTORIQUE.
Les Collectivits sont nes sous lancien rgime au XIIe sicle. Des habitant se sont regroup en communes pour se protger, et ont demand leur fodaux, et ont demand des droits et privilges, concds par une charte, en contrepartie dune somme, et de lacceptation des obligations de vassalit. Cette naissance explique que pendant longtemps le droit priv leur a t appliqu jusqu larrt Fautry. Des Villes franches et des communauts villageoises se sont cres aussi, mais sans charte concde elles disposaient de moins dautonomie. Au XIIIe et XIVe, le pouvoir royal sest senti en danger dautorit, et il a donc rduit les pouvoirs des pouvoirs locaux. Ldit de Compigne de 1764 et ldit de Marly de 1765 ont rform ladministration locale en uniformisant le rgime des communes. LA rvolution sera plus favorable lautonomie locale, parce quelle tait dcentralisatrice. Les dcrets des 14 et 22 dc. 1789 ont organis uniformment ladministration locale. Les communes ont t constitues dans les bourgs et les paroisses existantes. Les dpartements ont t crs. Surtout, ces administrations disposaient de comptences propres lies leur nature. Tous les administrateurs leur tte taient lus. Mais en 1793, la convention supprima les conseils gnraux, et institua les reprsentants en mission, qui taient des manations puissantes du pouvoir central. On est alors entr dans un mouvement de centralisation forte. Notamment avec la loi du 28 pluvise an VIII, qui cr la fonction prfectorale. Lempire renforcera ce mouvement, et parlant de dcret de dcentralisation, renforcera en fait les pouvoirs du prfet. A la fin du II empire, ltau sest desserr progressivement. Une loi de 1831 a rtabli llection des conseils municipaux. Et une loi de 1833 des conseils gnraux. A la fin, les Collectivits se sont vu attribue, la personnalit locale. Aprs le discours de Nancy, om il a t proclam ce qui est national lEtat, ce qui est rgional la rgion, ce qui est communal la commune , la loi dpartementale du 10 aot 1871 a t promulgue. Ce discours de Nancy est trs important. La loi a cr un conseil gnral avec des conseiller lus pour 6 ans, une commission dpartementale qui disposaient de comptences propres et un prfet t institu sa tte, lequel prparait les dcision, et les excutait. La loi du 5 avril 1984 sur les communes a uniformis ces dernires, et les a dot dune assemble dlibrante, le conseil municipal, lu pour 6 ans galement, et dun excutif, le maire, lu par le Conseil Municipal. Par comparaison avec les termes du programme de Nancy, ces lois feront peu avancer les liberts locales. La priode qui a suivi a maintenu lquilibre. Mais aprs le rgime de Vichy, le dsir de dcentralisation fut le plus grand (pour viter le pouvoir absolu). La constitution du 27 octobre 1946 a donc prvu que lexcutif du Conseil Gnral serait sont prsident, et quil serait donc dcentralis, et non plus tatique. Mais cette disposition na jamais t applique. Les rformes seront organisationnelles, et viseront faciliter la coopration communale. Loi de 1959 crant les Syndicats de commune vocation multiple. La loi de 1966 a institu les communauts urbaines. Ou alors forcer les communes fusionner (Loi 1971, Loi marcelin). Une rforme cr les circonscriptions daction rgionale. Dcret de 1960. Ce sont les textes que lon a jusqu annes 1960. On a pour le moment que de lorganisationnel. Il faudra attendre la 3

toute fin des anne 1960 pour que des vellit dcentralisatrices avec la volont du Gnral de Gaulle de crer de vritables rgions, avec une certaine autonomie, ce quil proposa en rfrendum de 1968, et qui lui fut refus. Les progrs ont alors t limits : on a rduit la tutelle des CT par une loi de 1970, mais on la conserve. Toutefois les projets dcentralisateurs ont commenc se multiplier partir des annes 70. Sous la Ve, on ne va pas trs loin dans les liberts locales, mais on avance quand mme.

B. LA SEMI DECENTRALISATION, CHARLES EISENMAN

Toutes ces volutions permettaient-elles de considrer que la France tait devenu un Etat unitaire, dot dune dcentralisation administrative mme limite. Ouvrage de 1969 a immdiatement pos le principe selon lequel la centralisation ou la dcentralisation est un problme qui met en cause les formes dEtat, de leurs structures unitaires, simples ou composes. Il identifie une autre forme intermdiaire : celle de la semi dcentralisation. Pour lui on ne peut pas dduire le caractre dcentralis dun Etat de lexistence dun contrle ou non. Selon lui, ce contrle nest que la traduction juridique de la centralisation lgislative qui demeure. Il faut une autonomie, c'est--dire quune dcision puisse etre adopte sans quune autre autorit ait en donner un consentement. Il peut exister un contrle dbouchant ventuellement sur une sanction juridictionnelle, mais pas un consentement dune autorit dEtat. On constate que cela explique parfaitement la situation antrieure 82. Par laquelle les actes faisaient lobjet dune tutelle a priori, qui conduisait lEtat sopposer lentre en vigueur dun acte.

2. ACTE I : LA DECENTRALISATION SOUS MITTERRAND ET LES LOIS DEFFERRE

Les lois Defferre ont t largement prpares par les dbats et projets antrieurs engags par la droite. Pareil pour 2003, prpar par la gauche, fait par la droite.

A. LES PROJETS DE 1976 ET 1979

Depuis le dbut, on a t dans lide dune dcentralisation constitutionnelle. Le Prsident VGE a voulu rformer ladministration locale ds le dbut, afin de modifier les rapports entre les administrs et la puissance publique. En 1976, pais rapport intitul vivre ensemble, remis au prsident. Il proposait notamment de transformer le contrle dopportunit par un contrle de lgalit de lEtat, et damliorer la participation citoyenne dans les communes, cette mesure a t effetue en 1982, mais la participation citoyenne a d attendre (dernire part en 2003), Il proposait de rendre obligatoire la cration de la communaut de ville avec des comptences obligatoires et de communauts urbaines Le rapport avait donc envisag la ncessit dune intercommunalit bien avait la loi de 1992 et la loi de 1999. En outre ce rapport proposait de permettre aux communes de voter le taux de leurs impts, et de recevoir des dotations globales, subvention de lEtat, afin daccroitre leur indpendance et dassurer une meilleur stabilit de dveloppment local. Enfin, la rgion devait recevoir des comptences en matire de dveloppement conomique, de tourisme, de transport, et de culture. Les communes ont trs mal accueilli le rapport, qui par lobligation de coopration intercommunale, semblait annoncer la disparition de nombreuses communes. VGE a dcid dy aller en douceur. Il a prsent le rapport comme un ensemble de suggestion qui ferait lobjet dune concertation avec les maires. Un questionnaire a t adress aux maires, concernant les grands thmes abords par le rapport Guichard, et notamment lintercommunalit. Le rapport a servi de base un plan de dveloppement de responsabilit locale. Ce plan a servi de support deux lois et un projet de loi. Il sagit de la loi du 3 janvier 1979, qui a t cr la dotation globale de fonctionnement qui a assur la progression des ressources locales. Il sagit encore de la loi du 10 janvier 1980, relative la rforme de la fiscalit directe locale qui a autoris les collectivits fixer elle mme le taux des impts quelles prlvent dans la limite dune fourchette fixe par lEtat. Projet de loi de dveloppement des responsabiltis locales, dpos en 1978, encore appell projet de loi Bollet, pas eu le temps de le voter. Il a t un peu vid de sa substance avec les dbats parlementaire,s mais la mouture initiale tait trs audacieuse. Les dispositions relatives la dmocratie locale. Etaient celles quon vient seulement dadopter en 2003/2004, et ntoamment sagissant de ladoption dun vritable rfrendum local. Le projet a t adopt par le Snat en 1980, aprs quelques modifications, visant attnuer certaines avances. 4

Transmis lassemble qui ne la pas inscrit trs vite lordre du jour, il na jamais t adopt, en raison de la victoire de la victoire de la gauche en 1981 (loi de 82).

B. LE PRESIDENT MITTERRAND ET LA DECENTRALISATION LEGISLATIVE

Une proposition de loi socialiste du 10 dc. 1979 portant dcentralisation de lEtat proposait des mesures assez similaires, mais avec tout de mme des diffrences : plus approfondi, avec notamment la suppression de la tutelle, dj prsente, renforcement du niveau rgional (quon cherche encore affirmer), et un statut de llu local. Trs ambitieuse donc. Le candidat Mitterrand a donc inscrit la dcentralisation dans son programme de campagne, puis la fait adopter par le parlement en pressant le mouvement. La dcentralisation est tellement dlicate quil a dcid de ne pas laisser le temps de rflchir trop.

1. LA NOUVELLE CITOYENNET

PAR LA DECENTRALISATION

La 54me proposition du candidat concernait la dcentralisation, et, (trs important) tait plac dans une rubrique contre pouvoirs organiss : un Etat dcentralis . Lien tabli directement entre la dmocratie et la dcentralisation. Prsent comme prioritaire, pour dvelopper la vie associative, citoyennet locale. La dclaration de politique gnral de dcembre 1981 du premier ministre Pierre Mauroy, insistait sur le lien entre dcentralisation et nouvelle citoyennet. Le nouveau gouvernement dengageait donner de nouveaux pouvoirs aux lus locaux, et leur offrir un vritable pouvoir dinitiative. Surtout il voulait permettre aux citoyens usagers et consommateurs de participer vraiment lorganisation de la vie quotidienne. Mauroy : ce qui est recherch cest unit de la rpublique dans la diversit et la responsabilit de ses collectivits locales, Ainsi, la nouvelle citoyennet permettra elle doffrir la dmocratie quotidienne de nouveaux espaces de libert et de responsabilit .

2. LES LOIS DEFFERRE ET LA DECENTRALISATION PAR WAGON

Le projet de loi sur les droits et liberts des communes, des dpartements et des rgions semblait trop dcentralisateur, de nombreux parlementaires (de lopposition et de la majorit). Pour pouvoir tre facilement adopt. La substitution du prfet par une autorit lus la tte de lexcutif du conseil gnral risquait de faire obstacle une adoption facile. Le gouvernement a donc dcid dagir par wagon successif. Tout dabord, loi du 2 mars 1982 (droit et liberts), on a cr les conditions irrversibles dune vritable dcentralisation. Elle concerne donc les institutions, leur fonctionnement, et la suppression de la tutelle administrative et financire. Lois du 7 janvier et 22 juillet 1983 taient relatives au transfert de comptence. Sur toute la dure de lacte 1, il faut ajouter de nombreuses lois qui ont transfr dautres comptences, cration de chambres rgionales des comptes et la cration dun statut de la fonction publique territoriale. Une loi cr la rgion en 1986, ou qui ont amlior la dcentralisation , selon lintitul de la loi du 5 janvier 1988 (mais en fait recentralise un peu, en revenant sur certaines comptences). Tous ces textes taient en retrait ou en recul par rapport aux textes initiaux. La loi du 6 fvrier 1992 (ATR), se caractrise quand elle par la conciliations davances importantes, quilibre constant. On constate par ailleurs que le processus de dcentralisation a t engag par la loi, et pas par la constitution. On constate que cette mthode a t conserve pendant 20 ans. Sexplique par le fait que la France voulait rompre avec la tradition jacobine. Sans sengager sur une voie nouvelle qui mettrait en pril lunit et lindivisibilit de la rpublique. La dcentralisation tait perue comme un mode dorganisation administrative, visant transfrer des comptences administratives, de gestion du quotidien (dchets, transports scolaires, eau, etc), sans autre ambition. Pour cela, la loi suffisait, une rforme constitutionnelle naurait t justifie que par la volont de changer la forme de lEtat pour glisser vers un Etat rgional ou fdral, ce qui ntait pas du tout la volont lpoque.

3. LES GRANDES PRINCIPES DE LA DECENTRALISATION.

5

La dcentralisation implique des collectivits locales aux conseils lus et un pouvoir de libre adminsitration des affaires locales par ces collectivits.

I.

DES COLLECTIVITES LOCALES AUX CONSEILS LUS

La loi de 1982 a innov en permettant llection des conseils, mais galement lexcutif des CT, sans retenir le principe dune sparation des pouvoirs.

A. LES COLLECTIVITES LOCALES ET LA LOI

1. NOTION DE COLLECTIVITES LOCALE OU TERRITORIALE
Une CT est une personne morale de droit public, depuis Fleutry, qui nest pas soumise au principe de subordination hirarchique de lEtat, et dont lexistence repose sur la reconnaissance dintrt locaux spcifiques, ce qui lui donne vocation grer ces intrts, mais alors, videmment, sans pour autant disposer de la comptence de la comptence. Ces CT sont divises selon la nature de leurs intrts. Elles sont organises selon une rpartition gographique et de faon identique lorsquelles sont de mme niveau. Larticle 34 de la constitution visait les CL, et lart. 72 les CT. En dpit des dbats doctrinaux, il ne fallait pas y voir lindice dune diffrence entre les deux au sein de lordre franais, ainsi que la confirm le CE, par un arrt du 3 juin 1983, Madame Vincent. Au niveau europen, la notion de CL a une connotation diffrence : cest une collectivit infra-rgionale.

2. ENUMERATION PAR LA CONSTITUTION ET CREATION LEGISLATIVE

Lart. 72 de la constitution, dans sa rdaction de 1958 disposait que les CT de la rpublique sont les communes, les dpartements, les territoires doutre-mer. Toute autre CT est cre par la loi . Cest ainsi que le lgislateur, qui dispose dun pouvoir trs large dans ce domaine, a cr Paris en 1964, statut particulier, la CT de Corse, statut particulier. Ou les rgions, par la loi du 2 mars 1982, mme si rellement cre par la loi de 1986. Encadr par le Conseil Constitutionnel, mais laisse beaucoup de marge de manuvre. Le Conseil constitutionnel a prcis que ladoption dune loi organique ntait pas un pralable ncessaire lentre en vigueur dune loi crant une nouvelle catgorie de CT. Dcision N91-290 DC du 9 mai 1991. Le lgislateur est le seul comptent, et peut mme crer une catgorie de CT qui ne contiendrait quune seule unit, mme en mtropole, comme il la fait avec la Corse (CC dc. 25 fvrier, loi sur la Corse).

B. EXECUTIF

, DEMOCRATIE REPRESENTATIVE ET ABSENCE DE SEPARATION DES

POUVOIRS

Finalement, cest a qui fait la dcentralisation, pour une bonne partie. Ces CT se grent par des conseils lus. Elles sont dcentralises, parce que llection de leur conseil, et surtout de leur excutif leur donne une indpendance lgard de lEtat. Tout ce modle dlection est prvu par la constitution. Lart. 72 al. 2 de la constitution dispose que les collectivits dadministrent librement par des conseils lus dans des conditions prvues par la loi . Le rgime lectoral des assembles locales est en effet fix par la loi, conformment lart. 34 de la constitution. Finalement, bien peu dobligations constitutionnelles. Rien na t prvu pour protger lindpendance des CT. Cest donc le CC qui va remplir les trous, en sinspirant de ce qui se passe pour lEtat, mme si pour le moment seulement comptence administratives. La constitution ne requiert expressment ni un suffrage universel, ni un suffrage direct. Mais, sagissant du suffrage universel, il dcoule de la dcision du CC 18 nov. 1982, quotas par sexe, qui soumet les lections locales aux rgles constitutionnelles qui sappliquent aux lections politiques, et donc, larticle 2 de la constitution, relative au 6

suffrage universel et gal. Sagissant du suffrage universel direct, seul les conseils seront toujours lus directement tandis que lexcutif peut tre dsign de faon indirecte. Dailleurs, la grande rupture rsultant de la loi de 1982, rsulte de llection de ces excutifs. Jusque l, la semi dcentralisation confiait aux lecteurs la dsignation des conseils locaux que sont les Conseils municipaux et dpartementaux, et seul lexcutif communal, le maire, tait lu indirectement par les lecteurs. En revanche, le prsident du conseil gnral, tait le prfet du dpartement, autorit de lEtat. La loi de 1982 a donc fait du dpartement une vritable collectivit dcentralise, en substituant au prfet une autorit lue indirectement par les lecteurs locaux, qui choisissent leurs conseillers gnraux par un scrutin de liste. Ces derniers lisant ensuite leur prsident autorit excutif du dpartement. La loi de 1986 a cr la rgion, et a galement llection du Prsident du Conseil Rgional, harmonisant ainsi llection de tous les chefs de lexcutif, exception faite, du Prsident de lEPCI, parce quelles ne sont pas des CT. La lecture de larticle 72 de la constitution permet galement de constater que la constitution fonde la dcentralisation uniquement sur la reprsentation, puisquil ntait pas fait mention, jusqu lacte II, de dmocratie directe. Les lois Defferre ont adopt cette logique en organisant une dcentralisation faite pour les lus locaux. Ce sont eux qui prennent les dcisions pour leurs collectivits, mme sils ont longtemps t considrs comme de simples administrateurs lus. Conformment cette conception dune dcentralisation purement administrative de gestion du quotidien, les organes locaux nont pas t organiss comme au niveau national. Le principe de sparation, avec dune part excutif, et dautres lgislatifs, lun tant responsable devant lautre, na pas t retenu. Au contraire une telle organisation a longtemps t considre en France comme lapanage des Etats rgionaux ou fdraux, alors que lEtat unitaire ferait obstacle ce que lon conoive les organes locaux comme les organes politiques. Il est vrai que leur nature politique est aujourdhui ambigu. Le Conseil Constitutionnel a dabord dcid en 1982, aprs quotas par sexe, que les lections locales taient politiques. Pourquoi ? Il est vrai que les citoyens qui votent aux lections nationales, sont les mmes que ceux qui votent aux lections locales puisquil existe en France une liste lectorale unique, mme si par commodit, chaque commune dispose de sa propre liste. Le raisonnement du Conseil Constitutionnel est quil en a dduit que leur seul titre de citoyen avec une exigence de rsidence et dacquittement dimpt, sont convoqus aux lections locales indpendamment de toute autre qualit. Llection est donc politique. ( par rapport lections tudiantes o on vote en tant qutudiant). Mais en 1992, la dcision Maastricht 2 a cr une incertitude. Le Conseil Constitutionnel a dcid que le fait que les ressortissants communautaires puissent voter pour dsigner les maires et les adjoints constitue une violation de la constitution. Il aurait pu dire que ctait cause de la souverainet nationale, exerce en partie par les lus locaux. Mais il ne dcide pas linconstitutionnalit pour cette raison, mais parce quelle participe la dsignation des snateurs qui eux participent lexercice de la souverainet nationale. Pourtant, ainsi que lexplique Hauriou, la dcentralisation est une force constitutionnelle et de ce rgime constitutionnel qui repose sur la souverainet . Il est vrai que alors des travaux prparatoires de la constitution de 1946, qui proposait llection du Prsident du Conseil Gnral par les lecteurs, il avait t envisag que la souverainet du peuple ne saurait sexercer dans le seul cadre de la nation . Si certaines fonctions de la vie collective incombent naturellement au pouvoir central dautres sont attachs par leur nature mme la localit. Et, dernier argument, dans un article paru RFDA 1990, Doyen Favoreux concluait que les collectivits peuvent tres aussi considres comme un niveau dexercice de la souverainet, mme si ceci est une formulation moins habituelle . IL semble quil ne faille pas accorder une trop grande importance la dcision de 1992, parce quelle nest pas suffisamment prcise, et formule en termes gnraux pour revenir sur la dcision de 1982, qui qualifie expressment les lections locales de nature politique. En conclusion, la dcentralisation de 1982 repose donc sur des personnes morales de Droit public, dont les conseils et les excutifs sont lus, mme si la dcision du CC du 9 dc. 2010 sur la loi portant rforme des Collectivits Territoriales, a dcid que ce principe nimpliquait pas que chaque collectivit doive avoir un conseil propre.

II. LE PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DESAFFAIRES LOCALES

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La dcentralisation repose sur des autorits qui disposent de comptences qui peuvent tres exerces librement. Ce sont effectivement les conditions minimums pour sortir de la semi-dcentralisation, et entrer dans la dcentralisation. Reprenant le contenu de lart. 72 constitutions, lart. 1er de la loi du 2 mars 1982 dispose que les communes, les dpartements et les rgions dadministrent librement par des conseils lus . Pour cela, il faut quelles possdent des comptences en propre, et que lexercice de ces dernires se fasse dans des conditions qui assurent lindpendance dadministration.

A. AFFAIRES LOCALES, CLAUSE GENERALE DE COMPETENCE ET COMPETENCES DATTRIBUTION

Cur dun principe juridique qui fait exister la dcentralisation. Larticle 1er de la loi du 7 janvier 1983, relative la rpartition des comptences dispose que les communes les dpartements et les rgions rglent pas leur dlibration les affaires de leur comptence . Les affaires de leurs comptences signifie celles confies par la loi, cest ce que lon appelle la clause dattribution, est attribu par la loi, et non pas celle exerce spontanment par une collectivit, en raison dun intrt local, ce que lon appelle la clause gnrale de comptence. La plupart des comptences locales sont en effet confies par la loi. Nanmoins, si cette formulation lgislative implique un recul de la clause gnrale, elle nimplique pas sa disparition. Il reste une place pour lexercice de comptence non dfini par la loi, mais dont la collectivit sempare, parce quelle se rattache un intrt local, et quil sagit donc dune affaire locale. La notion daffaire locale, intrt local, existe depuis la charte municipale du 5 avril 1884, qui posait le principe selon lequel la commune rgle par ses dlibrations les affaires de la commune. Alors que la loi de 1983 fait rfrence aux comptences, et non pas aux affaires de la commune, la loi du 2 mars 1982 reprend lancienne formule, en disposant que le conseil gnral et le conseil rgional rglent par leurs dlibrations les affaires respectivement du dpartement et de la rgion . Donc on a 1884 : affaires, 2 mars 1982, affaire, 1983 comptence. LA permanence dune clause gnrale de comptence est assure et une harmonisation est opre, puisque la loi du 10 aot 1871 portant charte dpartementale nvoquait pas la notion daffaire locale au profit du dpartement. La loi 1982 reprend 1884 pour la commune, et elle ltend aux dpartement & rgions. Le problme pour exercer cette facult dintervenir sans intervention lgislative expresse tient lindfinition de la notion daffaire locale. Elle est lie un intrt public local. Il sagit dintrt public local, dune finalit qui peut justifier aussi bien la clause dattribution que la clause gnrale. Les affaires locales recouvrent des affaires qui rpondent aux besoins spcifiques des habitants dune CT, qui ne correspondent pas ceux qui sont communs tous les citoyens, sinon, la comptence appartiendrait lEtat. Par rapports aux autres CT, ces besoins spcifiques peuvent tre les mmes quune autre CT dun mme niveau, ou dun autre niveau. La CT ne peut grer que ses propres affaires. Si le besoin spcifique existe sur deux ou trois communes, la commune ne peut grer que laffaire sur son territoire. La restauration dun village est dintrt local, mais un Conseil gnral ne peut allouer une somme une association pour laider restaurer deux villages, dont un qui se trouverait hors du dpartement, sauf sil existe un lien particulier entre les deux communes concernes. Arrt CE, 11 juin 1997, dpartement de lOise. Principe absolu : on ne peut pas empiter sur les comptences des autres. Si la loi donne comptence une autre collectivit, on ne peut pas soulever la clause gnrale pour justifier lintervention dans le domaine. Cette interdiction est absolue. Ex1. Une commune ne peut pas accorder les garanties lemprunt contract par un CCAS, dans le but dacheter des manuels scolaires pour les lycens, car ce sont les rgions qui sont comptentes pour les lyces et pour leurs manuels. CE, 21 juillet 1993, Madame Prcourt. Ex2. Les dpartements grent les services de protection maternelle et infantile. La rglementation relative aux normes applicables ces services, relve de la comptence de lEtat. Ainsi, mme sil est de lintrt dun dpartement de rglementer lactivit dun service, et que les circonstances locales impliquerait que cette rglementation aille dans une certaine direction, le conseil gnral concern ne peut se prvaloir dun Intrt public local pur intervenir, car il empiterait sur la comptence exclusive de lEtat. CE 1er avril 1996, dpartement de la loi. Valable pour toutes les autres autorits sur les comptences desquels une collectivit pourrait empiter, y compris lorsquil sagit dune commune, qui voudrait, au nom dun intrt public communal, intervenir dans un domaine quelle a transfr un EPCI. CE 26 avril 1985, Commune de Larrau. 8

En revanche, lorsque la comptence nest pas exclusive, une collectivit peut prendre des initiatives, dans la mesure o elle ne se heurte pas celle prise par lautorit normalement comptente. Cest lapport fondamental de larrt CE, 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Bareule, qui dmontre que le JA est attach la clause gnrale de comptence. En effet, cette commune avait pris linitiative de crer ex nihilo un dispositif daide sociale qui prenait la forme dune aide financire lhabitation pour aider les familles sacquitter de leur loyer en contrepartie dune contribution personnelle, sous forme dactivit dintrt gnral ou dutilit publique. Le prfet a dfr cette dcision au motif que les communes ne disposait daucune comptence dinsertion, et qu linverse, linsertion tait lpoque un impratif dintrt national (Etat comptence lpoque). Si le CE avait t dfavorable la Clause gnrale, il aurait dcid que comptence de lEtat. Mais le principe est que quand rien nest fait, et que quelquun est en mesure de le faire, autant le faire, sauf si la loi linterdit. Cest tout lintrt de la clause gnrale de comptence. En tout cas, le CE a finalement jug quune assemble municipale qui dispose seule de la comptence de rgler les affaires communales, tait toujours autorise intervenir tant quelle nempitait ni sur les comptences dune autre PPub, ni sur les comptences du maire. Nanmoins, si la comptence nempite sur celle dune autre CT, il faut encore que le juge ladmette comme relevant dun Intrt public local. De faon gnrale, lorsquil sagit dintervenir sur des questions politiques, cet intrt nest pas admis. Par exemple, une CT ne peut pas financer des tracts pour voter pour ou contre un rfrendum sur lEurope : CE 25 avril 1994, Prsident du CG du territoire de Belfort. Elles ne peuvent pas financer non plus des associations qui soutiennent des partis politiques dmocratiques ltranger : CE, 23 oct. 1989, Commune de Pierrefitte sur Seine. En revanche, pour entriner une pratique illgale mais frquente, le lgislateur a fini par accepter que les CT apportent des aides financires aux Syndicats, dans des entreprises implantes sur leur territoire. Il faut donc un motif objectif, qui soit trs directement li un intrt public local considr comme administratif. Le caractre direct ou indirect peut nanmoins tre difficile apprcier. Cest ainsi quune CAA a refus de reconnatre le caractre dintrt public local la dcision dune commune de 89 habitants, ayant peru une indemnit la suite dune dcision de justice, dutiliser cette somme pour financer un voyage dune semaine la Guadeloupe, aux enfants de la commune et leur parents sil le dsiraient. Le prfet a saisi le TA, CAA. Et le CE a trouv un moyen de retenir le projet. LA CAA considrait que le voyage ntait pas li un projet prcis dintrt communal, et servait par consquent lintrt priv des 48 bnficiaires. Le CE a au contraire jug que la possibilit donne aux habitants dune commune isole parce qu 1000m daltitude, dfavorise sur les plans culturels et conomiques, et visant fdrer lesprit communal, revtait un intrt communal. CE, 7 juillet 2004, Commune Celoux. A vrai dire, les exemples sont peu nombreux, la notion daffaire locale, ou dIP local, sert essentiellement crer des SP locaux, attribuer des subventions, intervenir dans le domaine du sport, ou du tourisme. Elle fonde aussi des avis et vux du Conseil municipal, qui nauront que valeur consultative, mais qui seront considrs comme lgaux, CE 24 mai 1993, Le Vesinet. La JP montre ainsi que sil ne fait aucun doute que 99% des dcisions locales sont prises en application de la clause dattribution, la clause gnrale de comptence na pas disparu et constitue symbolique ltendard du principe de libre administration. En effet, disposer de comptences propres, non attribues par lEtat, cest la garantie dune vritable autonomie locale. On remarquera toutefois, que la charte europenne sur lautonomie locale, ne fait pas de la clause gnrale de comptence un impratif. De la mme faon, la loi du 16 dc. 2010, portant rforme des CT, a modifi les dispositions applicables aux dpartement, et aux rgions, en prvoyant que les nouvelles rgles sappliqueront partir du 1er janvier 2015. A partir de cette date, la formule selon laquelle le CG ou CR, rgle par ses dlibration les affaires du dpartement ou de la rgion, deviendra le conseil gnral, et rgional, rgle par ses dlibration les affaires du dpartement ou de la rgion, dans les domaines que la loi lui attribue . Il sagirait donc dune suppression de la clause gnrale de comptence des dpartement et rgions, laquelle serait dailleurs selon le Conseil Constitutionnel une cration rcente, et non un PFRLR, pour ces deux niveaux de CT. Cest la dcision CC, 9 dc. 2010, rforme des Collectivits Territoriales. A la lecture du texte, on se rend ocmpte que cette suppression nest pas relle. En effet, la nouvelle version des art. L.3111-1, et 4221-1 CGCT, dispose lalina suivant que le conseil gnral ou rgional, peut en outre par dlibration spcialement motive, se saisir de tout objet dintrt dpartemental ou rgional, pour lequel la loi na donn comptence aucune autre PPub. On dcouvre alors que rien na chang, parce que cet alina reprend la dfinition JP de la clause gnrale de comptence qui permet dintervenir sur un domaine de comptence non attribu par la loi pourvu quune autre collectivit ne soit pas comptente et quun intrt public local le justifie. La seule circonstance qui pourrait sopposer au maintien dune CGC pour les dp et rg, serait que comme la loi de 2010 le prvoit, les comptences soient 9

attribues de faon exclusive par la loi. Mais extrmement compliqu de prvoir tout ce que lon peut faire avec une comptence, et lattribuer de faon exclusive. La CGC ainsi partiellement maintenue, ne suffit pas assurer la libre administration des CT, compte tenu du faible recours cette comptence. Le principe de libre administration va en effet bien au del de la simple possibilit de grer des affaires spcifiquement locales non attribues par la loi.

B. LE PRINCIPE CONSTITUTIONNEL DE LIBRE ADMINISTRATION

1. CONTENU
Le principe de Libre Administration a valeur constitutionnelle, CC 23 mai 1979, territoire de Nouvelle Caldonie. Cette notion avait un sens diffrent lpoque. Par elle mme, cest une notion un peu vide de sens, ainsi que le dmontre sa conscration une priode de semi-dcentralisation. Cest donc le Conseil Constitutionnel, et dans une moindre mesure le CE, qui a donn un contenu ce principe, en tenant compte des rformes de 1982, et des autres. Sur le plan organisationnel, si lexistence de conseils lus, est une condition ncessaire au principe de Libre Administration, le Conseil Constitutionnel nest pas trs exigeant lorsquil est question de lexcutif de la CT. Le CC a ainsi jug que lexcutif dun territoire doutre mer, qui tait jusque l lu, pouvait faire lobjet dune rforme administrative, visant le faire nommer plutt qulire. Dcision du CC, 8 aot 1985, Nouvelle Caldonie. Lexcutif lu nest donc pas obligatoire, constitutionnellement parlant. Le Conseil a par ailleurs dcid que la libre administration combine au droit de suffrage implique que des lections municipales, dpartementale ou rgionales, soient organises selon une priodicit raisonnable. Afin dassurer la libert dorganisation interne. Afin dassurer la libert dorganisation interne, le Conseil a galement dcid que la loi ne pouvait imposer que les sances des commissions permanentes des Assembles locales soient publiques, car cette dcision doit relever du rglement intrieur des CT, contrairement au principe de publicit des sances des assembles. JP extrmement importante du CC, 14 janvier 1999, N407 DC. Normalement, publicit, principe lgislative, pour les Assembles normales. Laisse cette possibilit, parce que questions souvent dlicates, et permet dviter de prendre ces dcisions en public. Outre le fonctionnement interne et llection des assembles, le principe de libre administration implique lexercice de comptences effectives exercer, dcision CC 8 aot 1985, loi sur lvolution de la ouvelle Caldonie. Ce minimum de comptences attribu aux CT nest cependant pas prcis, on sait simplement que la rpartition des comptences entre CT, doit tre suffisamment claire pour viter que des empitements des unes sur les autres ne conduisent les CT se gner. De mme, la libert contractuelle des CT ne doit pas subir des contraintes excessives. CC 20 janvier 1993, Loi de prvention de la corruption. Les CT doivent disposer de moyens. Tout dabord des moyens humains. Le principe de libre administration implique que la gestion du personnel local relve des CT. Seule la collectivit doit avoir le pouvoir de se prononcer librement sur la cration et la suppression demplois, la nomination des agents aux grades et emplois de la fonction publique territoriale. De dcider des position statutaires (mise disposition, cong parental), notations, avancements. Cette autorit locale doit aussi pouvoir exercer le pouvoir disciplinaire, et le cas chant, licencier pour insuffisance professionnelle Cons. Const. 83-168 DC du 20 janvier 1984, fonction publique territoriale . Le principe est que la gestion du personnelle doit appartenir au chef d lexcutif de la CT pour que la comptence soit exerce en toute indpendance. Lexercice de comptences effectives ne servirait rien si les CT navait pas galement les moyens financiers pour les mettre en uvre. Autre catgorie de moyens, donc, les moyens financiers. Lautonomie budgtaire est reconnue en ce sens que les dpenses obligatoires imposes aux CT ne doivent pas tres excessives. LA dcision de 1990 relatives la mise en uvre du droit au logement pose ainsi des conditions limposition de ces dpenses, savoir la ncessite de les dfinir avec prcision quant leur objet et leur porte. De respecter la comptence propre des CT, et de ne pas entraver leur libre administration. Il existe donc l encore un effet de seuil, sans que ce dernier ne soit dfini. La rduction des ressources ne peut pas tre trop importante sans entraver la libre administration. Le Conseil Constitutionnel a implicitement reconnu ce principe, dans sa dcision du 24 Juillet 1991, relatives au fond de solidarit des communes, par laquelle il dcide que la suppression de la garantie de progression de la DGF, ne pouvait entrainer 10

quune faible diminution de cette progression, laquelle ne constitue quune partie des recettes du fonctionnement des communes. Laisse supposer que la diminution serait inconstitutionnelle si elle excdait 5% des dpenses de fonctionnement moins que la collectivit dispose dun fort potentiel fiscal qui permettrait de rduire davantage ses recettes. Le Conseil na pas considr que lautonomie fiscale tait plus importante que lautonomie budgtaire. Une commune dtermine seule le montant de ses impts locaux, et sa destination (CC 6 mai 1991, Loi sur la corse), Ce qui est logique, puisque la comptence tatique en ce domaine est certaine. Aprs avoir refus que la libre administration implique lindpendance fiscale, il a jug que le lgislateur ne pouvait restreindre les ressources fiscales des CT, au point dentraver leur libre administration. CCE, 1990, n217 DC ; Loi de finance, 405 DC, et 12 juillet 2000, 432 DC. On sait simplement que selon la dcision du 12 juillet 2000, la rduction de nouveau de la part des recettes fiscales des rgions dans lensemble de leurs ressources, il sagissait dune rduction de 22,5% des recettes de fiscalit directe, mais cela ne reprsentant que 7,2% de leur recette totale hors-emprunt. Dcision 442 DC 28 dc. 2000, la suppression de la vignette automobile, qui rduit encore la part des recettes fiscales des CT, nentrave pas non plus ce principe. Supriorit de lautonomie financire sur autonomie fiscale. Mais le CC na pas mieux dfini la premire que la seconde. On a limpression quil nacceptera jamais de juger que lautonomie financire est altre au point de violer le principe de libre administration. Par des dcisions du 20 juin 2011, dpartement de la seine saint denis & autres , dpartement de la seine saint denis et de lHrault, et dpartement de ??? et des ctes dArmor, le Conseil constitutionnel a jug, propos de lextension des comptences dans le domaine social, c'est--dire RMI, RMA, puis RSA, ex. API. Lvolution dfavorable des charges de dpartements, augment par une dynamique moindre des ressources disponibles pour en assurer le financement, ne violait pas le principe de libre administration. Le CE avait pourtant accept de saisir le Conseil Constitutionnel, en considrant quentre le moment o la compensation a t envisage, et le moment o les dpartements se plaignaient, la crise conomique avait augment le nombre dallocataires, diminu les ressources, et que par cet effet de ciseaux, cette combinaison constituait un changement de circonstance, susceptible dentraver la libre administration des Collectivits Territoriales. Le Conseil a dcid que laugmentation es charges du dpartement avec les annes ne constituait pas un changement de circonstance de nature permettre au conseil de procder un nouvel examen, et que sagissant des crations et des transferts de comptence, le maintien du niveau de compensation au regard de la date des transferts tait suffisante.

Sur le principe lui mme, il est important de souligner que si le principe de libre administration simpose au lgislateur puisquil a valeur constitutionnelle, le lgislateur nen peut pas moins imposer des charges et des obligations aux CT, puisquil a reu la mission de dterminer les comptences des CT, et les modalits de leur libre administration. Dcision 13 dc. 2000, Loi SRU. Limite au pouvoir du lgislateur : Les Charges ne doivent pas tre excessives, dfinies de faon prcise, respecter les comptences propres des CT, et elle doivent rpondre des exigences constitutionnelles ou concourir des fins dintrt gnral. Le pouvoir rglementaire ne peut imposer aucune obligation ou charges aux CT, sauf lorsquil exerce le pouvoir dapplication de la loi. Cest souvent le JA qui est charg de le vrifier. Il a ainsi t saisi ds 1968, de la question de savoir si lintercommunalit force peut tre contraire au principe de libre administration. Dans les arrts du CE du 2 oct. 1996, commune de Bourg-Charenton, et le jugement du TA de Nancy du 25 juin 2002, Commune Montsec, il a t dcid quune commune intgre de force dans un EPCI ne peut invoquer le JA, le principe de libre administration car la loi forme un cran lgislatif. CE, 18 janvier 2001, Commune de Vennelles, le principe de libre administration constituant une libert fondamentale au sens des dispositions du CJA, une commune peu saisir le JA dun rfr libert, en cas dinclusion contre son gr dans une Communaut dagglomration. CE 24 janvier 2002, Commune Beaulieu sur mer. Vrifie que les dispositions lgislatives ont bien t respecte, c'est--dire que le pouvoir rglementaire nimpose pas des obligations non imposes par la loi. Le Juge constitutionnel a dcid, dans sa dcision du 7 dc. 2000, que des motifs dintrt gnral pouvaient justifier cette obligation dintgrer un EPCI, et par dc. 22 fv. 2007, rgle durbanisme applicable la dfense, seule la 11

loi pouvait contraindre une CT intgrer un EPCI. Dans une QPC de 2010, il a dfinitivement considr que lintgration doffice des communes dans un EPCI nest pas contraire la libre administration dans ses conditions.

2. LA DEFENSE DU PRINCIPE INITIEE PAR LES COLLECTIVITES

Seul el lgislateur est comptent pour crer des charges et des obligations pour les CT. Il en rsulte logiquement que cest donc la loi qui est la plus susceptible de porter atteinte au principe de libre administration. Le problme est alors que le JA est confront la thorie de la loi cran. Toutefois la reconnaissance du principe de libre administration en tant que libert fondamentale au sens des dispositions du CJA relatives aux rfrs ont permis un rel progrs. Les CT ne sont pas admise se prvaloir des dispositions de la CEDH dans le cadre dun litige relatif la rpartition des ressources entre celle ci et lEtat. CE 29 janvier 2003, Ville dAnnecy, et Ville de Champagne sur Seine. Sagissant du Conseil Constitutionnel, jusque l sa protection tait a priori. Une fois une loi adopte, les CT qui nont pas de possibilit de saisine devant le Conseil Constitutionnel, elles ne pouvaient dfendre leur principe de libre administration. La QPC a chang un peu la donne, en permettant une CT en litige avec lEtat de soulever la violation du principe de libre administration par la loi applicable au litige. Il faut nanmoins quelle passe par le filtre du CE. Hlas, le CE pas trs dcentralisateur. Par exemple, le CE a jug que lorganisation dcentralise de la rpublique ne constituait pas un droit ou une libert des citoyens, dont on pouvait se prvaloir dans une QPC. Les CT sont lorigine aujourdhui denviron 10% des QPC dposes, mme si le taux de succs nest pas trs lev. Le meilleurs garantie de protection du principe est ainsi peut tre lexistence du Snat en tant que chambre reprsentant les CT (Art. 24C). De ce fait il est considr comme exprimant les positions et les volonts des CT. Les snateurs peuvent saisir le Conseil Constitutionnel. Les snateurs peuvent saisir le CC, conformment cette conception selon laquelle le snat serait une garantie. LActe II de la dcentralisation a renforc sa position, comme chambre exprimant la position des CT, en exprimant la position des CT : Art. 39C. Les projets de loi dont lobjet porte sur lorganisation des CT doit tre dpose au Snat. Lobligation est limit lorganisation et non aux comptences. Dailleurs le gouvernement Raffarin navait pas saisi le snat en premier du projet de loi organique sur lexprimentation territoriale. Le juge constitutionnel a dcid que la procdure tait conforme pour cette raison, puisque lexprimentation de normes nouvelles ne porte pas titre principal sur lorganisation dune collectivit (Dcision 30 juillet 2003). A linverse, la deuxime loi sur les conseillers territoriaux, celle de 2011, a t censure par le Conseil Constitutionnel car le snat navait pas t saisi en premier. Lorganisation des collectivits nimporte pas davantage que les comptences et les conditions de leur exercice, on peut donc regretter cette limitation.

3. LA PREEMINENCE DE LUNIT

DE LETAT ET DU PRINCIPE DEGALIT

La libre administration se heurte aussi parfois la forme unitaire et galitaire de la Rpublique. Ces principes constituent une srieuse garantie contre un changement de la forme de lEtat qui serait insidieux. Ainsi, la reconnaissance dun peuple corse, composante du peuple franais, a t invalide par le Conseil constitutionnel, au motif quil existe en France un seul peuple franais (Dc. 9 mai 1991, loi sur la Corse). De la mme faon de droits spcifiques des habitants de certains territoires lis lexistence de langues rgionales a t dclare contraire la fois lindivisibilit de la rpublique, lunicit du peuple franais, et au principe dgalit. Le caractre unitaire de lEtat fait en outre que certaines comptences sont regardes comme relevant uniquement de lEtat (Dfense et enseignement public). Ce qui est sr est que le conseil constitutionnel a dcid, par sa dcision du 13 janvier 1994, aide aux investissement des tablissement denseignement priv , que les condition essentielles dapplication dune loi relative lexercice de la libert denseignement ne peuvent pas tres fixs par les CT, sans mconnaitre le principe dunit de la rpublique, de comptence tatique prvues par la loi, et dgalit devant la loi . Cela est valable de faon gnrale pour toutes les liberts publiques, tant prcis que personne ne sait exactement ce que recouvre la notion de condition essentielle dapplication dune loi relative une libert publique. Cest certainement la conception juridique & politique du principe dgalit qui contraint le plus la libre administration. Le juge constitutionnel a ainsi dcid que lgalit impliquait que les rgles principales dorganisation des collectivits soient relatives identiques (Dc. 25 fvrier 1982, Statut particulier de la Corse). De la mme faon, la dc. 25 juillet 1984, comptence des rgions doutre-mer, a pos le principe selon lequel lorganisation dun mme niveau de 12

collectivit devait tre identique sur le territoire mtropolitain et Outre-mer, et que si les spcificits de loutre-mer autorisent selon la constitution des adaptations limites, lamnagement des comptences doit tre limit pour ne pas violer le principe dgalit. Selon la formulation gnral quil utilise il existe un rgime propre chaque catgorie de collectivit, qui doit tre respect partout sur le territoire . Le Conseil Constitutionnel avait dj dcid par une dcision du 2 dc. 1982 quun dpartement et une rgion ne pouvait disposer dune assemble unique, notamment parce que sa composition sloignerait alors de la composition cantonale des Conseil Gnraux. On doit convenir que le principe dgalit ne reoit pas la mme lecture selon que sont en jeu lexercice des comptences de lEtat, ou un transfert de comptence au profit des collectivits. Autant, en France, lgalit est devenue proportionnelle, (c'est--dire que lon admet que les diffrences de situation autorisent les diff de traitement). Autant ne principe est lu comme signifiant quasi-uniformit entre les Collectivits Territoriales. Pourtant, lavantage de la dcentralisation est de tenir compte des spcificits locales, et damliorer lefficacit administrative et normative par cette adquation aux ralits du terrain. E 1982 la rforme de 2003, tous les rapports parlementaires et toutes les prises de position politiques, ont insist sur les dgts causs par luniformit. Un rapport sintitule dailleurs la rpublique dcentralise, lunit dans la diversit pour bien montrer que la ncessit sen fait sentir. La Dcentralisation peut fort bien respecter le principe dunit & dgalit, sans implique une uniformit absolue, mais en pratique cela est difficilement admis. Pourtant la dc. 1997 prestation spcifique dpendance avait t regarde comme annonciatrice dune volution importante, dans la mesure o sagissant de la dfense de la solidarit nationale, le juge nexigeait plus quune galit relative, seule la rupture caractrise aurait entrain une censure. Cette dcision sexprime sur limpossibilit financire de lEtat de prendre en charge cette allocation, et que la dcentralisation de cette comptence est la seule voie pour dcentraliser cette comptence, le juge a t moins exigeant.

III. LES GRANDS PRINCIPES DU TRANSFERT DE COMPETENCES ADMINISTRATIVES

Les comptences quexercent les CT leur ont t transfres, et non dlgues. Elles en sont donc titulaires, et aucune autre autorit dEtat ne peut les exercer leur place, sous rserve du pouvoir de substitution du prfet, ou modifier leur contenu, leur donner des ordres, etc. Les transferts de comptence oprs par lacte I de la dcentralisation, lont t partir dn certain nombre de principes que lon peut qualifier de loi de la dcentralisation, qui sont contenus dans la loi du 7 janvier 1983, relative la rpartition des comptences, et donc certains ont t constitutionnaliss par lacte II.

A. LE TRANSFERT SELON LA LOGIQUE DES BLOCS DE COMPETENCES EN 2004 ET EN 2010

Selon la loi de 1983, le transfert est opr en application de la thorie du bloc de comptence. Le transfert doit tre fait de telle faon que, une collectivit, corresponde un entier domaine de comptence, plutt que de le partager entre elles, ou entre elles et lEtat. Ette rgles a t difficile appliquer ds lorigine. Plusieurs domaines de comptences ont du tre partags entre collectivits, et par ex. les aides conomiques aux entreprises. De mme, ainsi que le soulignait un rapport parlementaire concernant la gestion des eaux et des ports. LEau sale dpend de la rgion. Les ports en eau sale relvent du dpartement. Les ports en eau douce, de la rgion. Toutefois, quand leau douce entre dans leau sale, elle reste du domaine du dpartement . En outre, selon un arrt du CE, du 13 mars 1985 Ville de Cayenne, alors que la distribution de leau est une comptence obligatoire dune commune, les dpartements peuvent galement se doter dun service public de distribution deau. Quant au bloc de comptence entre lEta et les CT, avant la rforme de 2003, on pouvait constater que la comptence relative au RMI tait spare entre lEtat qui finanait et les dpartements qui graient la comptence. Dans untel cas, la comptence tatique rtroagit sur la comptence locale, en ce quelle a des consquences sur les partis pris de gestion de cette comptence. En dpit de la difficult respecter c principe, il reste raffirm par lart. 73 de la loi du 16 dc. 2010, qui dcide que les comptences attribues par la loi aux Collectivits Territoriales le sont titre exclusif. Elle ajoute lorsque la loi a attribu une catgorie de Collectivits Territoriales une comptence exclusive, les Collectivits Territoriales relevant dune autre catgorie ne peuvent intervenir dans aucun des domaines relevant de cette comptence . Lide est donc bien celle de la lisibilit par la spcialisation, et non celle du partage dune mme comptence. Nanmoins, lalina suivant ajoute un correctif qui peut altrer grandement ce principe : Art. L.1111-8 13

CGCT : une collectivit territoriale peut dlguer une collectivit territoriale relavant dune autre catgorie, ou un EPCI fiscalit propre, une comptence dont elle est attributaire, quil sagisse dune comptence exclusive ou partage . Par ailleurs, le fait que la loi annonce que les comptences sont attribues titre exclusif ne permet pas en pratique de dterminer le caractre exclusif dune comptence si on ne sait pas dfinir les contours de cette comptence. Hors cest frquemment le cas. Enfin, les financements de projet sont considrs entant que tel, de sorte que mme si des limites ont t poses par rapport au droit prcdent, toute collectivit peut financer le projet dune autre collectivit.

B. INTERDICTION DUNE TUTELLE D

SUR UNE AUTRE ET LA RECONNAISSANCE

PROGRESSIVE DU CHEF DE FILE

Ce principe signifie quune collectivit, par exemple la rgion, ne peut rien imposer une autre CT, par exemple la commune. Elle nest ni un suprieur hirarchique, ni un censeur. Ce principe a t inscrit lart. L.1111-3 CGCT, et la loi du 6 fvrier 1992 ATR, est plus prcise, en disposant en son article 3, que les dcisions dattribution dune subvention dune CT une autre, ne peuvent avoir pour effet ltablissement dune tutelle sous quelque forme que ce soit. La situation peut tre difficile valuer. Larrt dassemble du Ce du 12 dc. 2003 applique cette loi, en rappelant quest interdite la tutelle, mme indirecte, mais dcide quune subvention peut tre accorde en tant assortie de critres incitatifs qui constituent donc une incitation pour la commune, choisir un mode de gestion de la comptence plutt quun autre, par ex. subventionnement pour lassainissement et leau. La collectivit est reste libre de choisir son mode de gestion. Il y avait seulement modultion du montant de la subvention selon le mode de gestion, et le montant de celle ci ntait pas de nature faire perdre la CT le choix de son dlgataire. Il dcoule de cet arrt quune subvention ne peut tre attribue lorsquelle saccompagne de contrle de la comptence. En revanche un arrt de la CAA de Versailles de 2006, Dpartement des Yvelines juge quune subvention rserve exclusivement aux communes qui recourent un prestataire priv est contraire linterdiction de tutelle car elle tait dun montant de 80% des cots de prestation raliss par les bureaux dtudes. Etant prcis que la subvention visait surtout les petites communes en moyens, devenait une tutelle. La JP du CC du 9 dc. 2010 a tendance cependant rduire le contenu de ce principe. A une dfinition qui correspond celle qui englobait les rapports Etat/collectivits avant 1982. Toutefois lchec du principe des blocs de comptence a impliqu une volution. Labsence de tutelle peut trs bien fonctionner si ?????. Dans les faits, une CT finissait toujours par emporter le leadership dans les cas o les comptences taient morceles entre diffrentes catgories de collectivits. Par consquent, tout en conservant ce principe le lgislateur a introduit une nouvelle notion, celle de la collectivit chef de file. Avait dj t prvu par la loi sur lamnagement du territoire du 4 fvrier 1995, mais les condition dans lesquels elle avait t envisage, en laissant la dsignation du chef de file aux collectivits plutt quau lgislateur a t censure par le Conseil constitutionnel : dc. 26 janv. 1995, LOAMT. La loi du 27 fvrier 2002, dmocratie de proximit, a fait progresser cette notion en dsignant la rgion comme chef de file en matire daide conomique aux entreprises. En lui attribuant une autorit coordinatrice. Les dpartements et les groupements devant conclure des convention avec elles pour aider les entreprises. A encore t amend, avec la rvision du 23 mars 2003. Concernant linterdiction des tutelles, larticle 72, a t rvis le 28 mars 2003. Il prvoit que lorsquune comptence ncessite le concours de plusieurs collectivits, il sera possible de confier lune dentre elles le soin dorganiser les modalits de leur action commune. Toute collectivit locale est donc potentiellement dsignable. Normalement cest au lgislateur de la dsigner. Mais la prof pense que lon devrait pouvoir les laisser dcider toutes seules comme des grandes. Cette disposition a t critique dans la mesure o le principe de non tutelle a t maintenu. Les deux peuvent sembler contradictoires. Juridiquement, les deux principes ne le sont pourtant pas. Le chef de file nest pas un suprieur hirarchique, mais un partenaire qui reoit la mission de coordonner les autres. Cette mission implique la concertation et laccord de tous les partenaires. Pratiquement, il est vident que celui qui coordonne a un pouvoir de direction plus grand que ceux qui sont coordonns, de sorte quune tutelle insidieuse pourrait ainsi apparatre. Le Conseil Constitutionnel, pour viter quune tutelle sinstalle rellement, a dcid en 2008, dans sa dcision relative aux contrats de partenariat, que le chef de file ne peut en aucune faon prend des dcisions. Par exemple, il ne peut pas signer le contrat de partenariat au nom des autres. Seule la possibilit dorganiser les modalits de laction commune, savoir prparer et soccuper des consultations, soccuper des expertises pralables, et lvaluation de la politique commune sont possibles. 14

Loi de 2010 avait essay de dfinir mieux la CT chef de file.

C. LE PRINCIPE DE LA COMPENSATION INTEGRALE DU TRANSFERT

Le principe de la compensation intgrale & immdiate de toute charge financire a t pos et codifi lart. L.1614-1 CGCT. Chaque fois quune comptence est transfre, entrainant un accroissement net des charges, elle doit tre compense concomitamment. Lalina suivant prcise que lorsque lEtat modifie les rgles relatives lexercice des comptences transfres par voie rglementaire, le surcot doit tre compens. Par que souvent, on transfert, on donne des crdit, et ensuite un rajoute des charges sans compensation par voie rglementaire. Fonctionnement : Le montant des dpenses rsultant des accroissement et diminution des charges est constat pour chaque CT par arrt conjoint du ministre de lintrieur et du ministre charg du budget aprs avis dune commission prside par un magistrat de la cour des comptes, et comprenant des reprsentant de chaque catgorie de collectivits. Mais la loi dispose que la compensation est calcule partir des dpenses effectues par lEtat pour lexercice de la comptence la date du transfert. Mme sil est prvu quelle volue chaque anne, la compensation ne pouvait donc couvrir les nouvelles charges des collectivits lies un renchrissement du cot de cette comptence, puisque les comptences exerce par le seul Etat, impliquaient un investissement bien infrieur celui dune CT qui est proche du citoyen et qui doit lui rendre des comptes. Double phnomne : ct augmentation, et aussi lEtat met moins dargent sur sa comptence que lorsquun collectivit le fait, parce quelle veut satisfaire les citoyens. Par ex. collges & lyce taient en trs mauvais Etat avant la dcentralisation, car lEtat ne pouvait pas tous les entretenir. Le transfert dtablissement dgrad a conduit les CT investir pour leur rnovation, et donc consacrer davantage de deniers leur entretien que lEtat. Mais elles ont reu une compensation hauteur de ce que lEtat engageait avant elle. Cela a conduit des difficults financires et une augmentation des impts locaux.

IV. LE NOUVEAU CONTROLE PREFECTORAL DE LEGALITE

A. LE CONTROLE A POSTERIORI SUR LES ACTES LOCAUX NON BUDGETAIRES
Fazit parti des grands principes de la dcentralisation : a priori a posteriori. Avant la loi du 2 mars 1982, il existait une tutelle sur les actes et sur les personnes. Il y avait un contrle dopportunit : Le prfet pouvait dcider quil tait prfrable quune commune nadopte pas telle ou telle dcision, mme si la dcision tait conforme au droit. LE prfet avait ainsi un pouvoir dannulation du projet de dcision. Il pouvait aussi se substituer au maire dans son action. Ctait trs frquent. La loi de 1982 a supprim la tutelle a priori par le prfet. Au profit dun contrle a posteriori de celui ci. (on passe de tutelle un contrle). Cela signifie que la dcision entre en vigueur ds sa publication ou notification, et surtout ds sa transmission au prfet. Les autorits locales doivent transmettre les actes les plus importants au prfet, pour quil puisse exercer son contrle. A partir de ce moment, ils sont excutoires. Le prfet ne peut donc pas empcher quune dcision entre en vigueur. La loi de 2004, sur les nouvelles responsabilits des Collectivits Locales, ayant rduit la liste des actes transmissibles pose les principes suivants : Sont transmises : les dlibrations des assembles locales et les dcisions prises par dlgation de ces assembles, mme si elles ne font pas grief. CE Ass. 15 avril 1996, Syndicat CGT des hospitaliers de Bedarieux. Les dcision rglementaire ou individuelles prises par le maire ou par le prsident du conseil gnral, dans lexercice de son pouvoir de police, sauf depuis 2004, celles portant sur le stationnement et la circulation. Et les dcisions rglementaires prises par toutes les autorits excutives, dans les autres domaines de comptence. Afin de tenir compte de la JP Ternon qui enferme le dlai de retrait des dcisions individuelles dans un dlai court de 4 mois, la loi de 2004 exige que les dcisions individuelles soient transmises dans un dlai de 15j compter de leur signature. Les convention relatives aux marchs et accords cadres, lexception des marchs passs sans formalit pralable en raison de leur montant, et aussi des emprunts, et les conventions de concession ou daffermage de SP locaux, ainsi que les contrats de partenariat. Ne veut pas dire quil ny a pas de 15

contrle, ce sont les convention elles mme, mais les dcision de signature sont contrler. Pour tre transmises, ces contrats doivent tre administratifs. Les dcision individuelles relatives la nomination lavancement de grade, la mise la retraite doffice, la rvocation des fonctionnaires, ainsi que les dcision individuelles relatives aux recrutement, y compris les contrats dengagement, et au licenciement des agents non titulaires, lexception de celles, depuis 2004, prises dans le cadre dun besoin saisonnier ou occasionnel. Permis de construire, Autorisation dutilisation du sol, mais plus le certificat durbanisme. Les ordres de rquisition du comptable pris par le maire. Un maire va devoir payer une somme, un entrepreneur. Il doit saisir le comptable pour quil paye. Le compte dit quil ne fait pas, par ex. parce que pas de respect des marchs publics. Le maire peut donner ordre de payer quand mme, mais la rquisition transfert la responsabilit, plus le comptable public, mais cest la collectivit. Les dcision relevant de lexercice de PPP pris par les socit dconomie locales, pour le compte dune commune ou dun EPCI. Tous les autres actes nont pas etre transmis, e qui comprend notamment les actes de gestion courantes, les actes dadministration internes, et les conventions autres que celles mentionnes.

Le contrle du prfet sur ces actes nest plus dopportunit mais est un contrle objectif, cest dire un contrle de lgalit. Le prfet vrifie seulement que la dcision est lgale. Si elle lest, il ne peut rien faire pour sy opposer. Il a perdu son pouvoir dannulation. Sil pense que la dcision est illgale, il envoie une lettre dobservation lautorit excutive locale pour lui demander de retirer sa dcision. Si le maire nest pas daccord, et si le prfet reste convaincu de lillgalit, deux choix : soit il renonce donner suite sa lettre, parce quil estime que cest prfrable pour la vie locale ou pour ses relations avec les lus. Le prfet a en effet seulement la facult dengager un recours, mais il ny est pas oblig. Le Conseil Constitutionnel, dans une dcision du 25 fvrier 1982, parle effectivement de facult du prfet de saisir le tribunal comptent, et le conseil dEtat dans un arrt CE 25 janvier 1991, Brasseur, juge que cette saisine nest pas obligatoire. Mais le prfet sil le dsir, le prfet dispose dun dlai de 2 mois pour saisir le TA territorialement comptent. Dlai prorog en cas de demande de documents complmentaire la collectivit. On est donc face un choix, et au niveau local cela peut tre un peu gnant. Certains prfets transmettent systmatiquement, et dautres ne font rien. Le prfet ne peut pas sanctionner lui mme, mais enclencher un contrle juridictionnel, mais pourra dboucher sur une annulation juridictionnelle de lacte. Cette saisine du TA sappelle le dfr prfectoral. Elle peut tre provoque par un tiers, c'est--dire quune personne peut demander au prfet de saisir le tribunal pour demander lannulation de lacte dans le dlai de 2 mois. Si le prfet ne dfre par la dcision, cette demande aura prorog le dlai de recours dont dispose le demandeur : CE 25 janvier. 1991 Brasseur. En revanche, si le prfet se dsiste en cours dinstance, le demandeur ne bnficiera pas de prorogation. CE 6 dc. 1999, Socit Aubettes. Lorsque lacte constitue une menace pour les liberts publiques ou individuelles le TA doit statuer dans les 48h. Typiquement les mesures de police. Il faut noter que les actes des communes et de leurs EP et des dpartements et de leurs EP, sont contrls normalement par le prfet de dpartement, et les actes des rgions et leurs EP par le prfet de rgion. Mais il arrive quil existe un prfet darrondissement que lon appelle sous prfet, qui cont^role les actes des communes de sa circonscription. Si le prfet ne peut annuler lacte lui mme, il conserve nanmoins une comptence substituation daction, lorsque lautorit locale refuse dexercer ses comptences mais seulement aprs lavoir mis en demeure de le faire. Cest le cas du pouvoir de police, et cest le cas, dans le domaine budgtaire.

B. LE CONTROLE DU BUDGET
La Loi de 82 le confie aux chambres rgionales des comptes. Elle nen a pas moins conserv un contrle de lgalit des actes budgtaires attribus au prfet. Le prfet doit vrifier que le budget est bien adopt avant le 31 mars de chaque anne. Il vrifie quil est la fois adopte et excut en quilibre rel. Il vrifie que toutes les dpenses obligatoires sont inscrites au budget. Et bien sr, que les crdits pour payer ces dpenses sont aussi inscrits au budget. Si pas de budget ou 16

dquilibre, on retrouve le pouvoir de substitution daction du prfet. Il peut se substituer lautorit locale en inscrivant doffice une dpense au budget local, ou en rglant le budget, et en le rendant excutoire, aprs avis de la chambre rgionale des comptes. En conclusion sur le nouveau contrle du prfet, il faut prciser que ce contrle est dautant moins incompatible avec la libre administration quil est prvu par la constitution. Au terme de lancien article 12 dans les dpartements et les territoires, le dlgu du gouvernement a la charge des intrts nationaux du contrle administratif, et du respect des lois. Le dlgu du gouvernement est le prfet, ainsi que cela a t corrig par la rvision constitutionnelle de mars 2003. Selon le dcret du 10 mars 1982, il est dpositaire de lautorit de lEtat. Il est charg de veiller lexcution des lois & des rglements. Et lapplication des dcisions du gouvernement dans sa circonscription administrative. CC 25 fvrier 1982 (premire loi Deferre) affirme aussi la compatibilit du principe de la dcentralisation et du contrle du prfet. Selon ses termes, le contrle seffectue dans lintrt gnral, et la France tant unitaire et galitaire, il faut quun contrle vrifie que les dcisions des collectivits respectent ce principe. Ce contrle prmet que lorganisaiton administrative de la France reste compatible avec lorganisation constitutionnelle, qui donne au lgislateur et au gouvernement des pouvoirs que ne peuvent sattribuer des autorits locales. Il permet enfin que els comtences locales soient de faon gnrale exerce selon des rgles constitutionnelles, lgislatives, rglementaires, mais aussi communautaires, dont aucune autorit administrative ou politique ne peut saffranchir.

Chapitre 2.

LACTE II : LA REPUBLIQUE DECENTRALISEE A PARTIR DU 28 MARS 2003 ET LE CORRECTIF DE 2010

Visait donner un second souffle la dcentralisation, qui en dpit des lois qui se succdait, nvoluait plus vraiment, voir rgressait. Le contexte europen et le contexte budgtaire rendait pourtant ncessaire un nouvel approfondissement. Il a donc rt envisag ds la fin des annes 90avec notamment le rapport pierre Mauroy refonder laction publique locale sur demande du PM lionel Jospin. Ce rapport avait dj avant lalternance politique donn lieu une rforme. La loi sur la dmocratie de proximit de janvier 2002 constituait dj un premier pas vers cet acte II. La victoire de la droite Du fait du FN au second tour, Raffarin PM, dcentralisateur et rgionaliste convaincu. L4acte II reposant sur une rvision constitutionnelle, des lois organiques et une loi ordinaire. Vise crer une rpublique dcentralise, et prvoir des outils juridiques susceptibles de permettre cette volution.

Section 1.

Le projet dune Rpublique dcentralise

PARAGRAPHE PREMIER : LA REPUBLIQUE DECENTRALISEE, PORTEE

SYMBOLIQUE ET EFFICACITE JURIDIQUE

I.

LA PORTEE SYMBOLIQUE

Le premier article de la constitution est toujours un prolongement du prambule, ainsi que lexpliquait Henri Capitant. De ce fait il revt une valeur symbolique. Cest la raison pour laquelle il a t procd linscription du caractre dcentralis de la rpublique dans cet article. Cette inscription permet de consacrer symbolique la dcentralisation, et dinsister sur le caractre irrversible, en tout cas cadre constitutionnel inchang du processus de dcentralisation. Inscrit larticle consacr la rpublique indivisible, plutt qu lart. 72 relatif aux Collectivits Territoriales, le caractre de rpublique dcentralise permet galement de raffirmer lunit de lEtat, paradoxalement. Puisque les deux caractristiques sont confronts dans le mme article. En les mettant ct, on rassure. 17

II. LA PORTEE JURIDIQUE

La rpublique dcentralise nest cependant pas juste une ambition. Cest aussi une notion juridique. Ce qui implique un rgime juridique. Son inscription lart. 1er rsultat davantage dune technique juridique que dun effet dannonce. En effet, les auteurs du texte voulaient combattre la JP constitutionnelle, qui tout en ayant constat le principe de libre administration des Collectivits Territoriales, ne lui a jamais donn un contenu rigoureux, permettant une dcentralisation pousse. En plaant la conscration de la rpublique dcentralise en tte de la constitution, il la mis au mme niveau que lindivisibilit, et lgalit. Du coup, le conseil ne devrait plus pouvoir raliser des arbitrages au profit exclusif de ces deux principes, car ils ne sont plus suprieurs celui de la dcentralisation. En pratique, cependant, ce qui a chang la JP du conseil, ce nest pas lart. 1 mais plutt lart. 72.

PARAGRAPHE SECOND : LA RECHERCHE DUNE REGIONALISATION A LA FRANAISE ?

J-P Raffarin, rgionaliste convaincu, et ayant ralis un voyage dtude en Allemagne pour prparer son texte, beaucoup ont dnonc la cration dun rgionalisation en France, en lieu et place de la dcentralisation administrative. A vrai dire, le projet allait dans le sens de la rgionalisation, mais la franaise, c'est--dire adapt lattachement franais lunit de la rpublique.

I.

LATTACHEMENT RENOUVELE A LUNITE DE LETAT

Tous les porteurs du texte ont affirm vouloir maintenir lunit et lindivisibilit de la rpublique. Une particularit de la rforme permet de confirmer que cet attachement ntait pas vain. En effet, la dcentralisation devait rformer lEtat pour quil se recentre sur ses missions essentielles, pour mieux les exercer. Il avait alors t critiqu labsence de dfinition des missions essentielles de lEtat. LE garde des sceaux, (Perben), avait alors rpondu quune dfinition de ses missions dans la constitution conduirait une volution vers un Etat fdral, puisque prcisment, celuici se caractrise par la fixation dune liste limitative de comptence tatique par la constitution. Cet attachement lEtat unitaire est renforc par le refus oppos la demande visant inscrire dans lart. 21 de la constitution que les Collectivits Territoriales exercent aussi un pouvoir rglementaire. Mme si cela est consacr par ailleurs, ce pouvoir na pas t mis sur le mme plan que celui du PM, car la France a une autre conception de lEtat unitaire, qui implique une unit du pouvoir normatif, y compris rglementaire. A ce stade on comprend que lon veut effectivement alelr vers une rpublique dcentraliser, mais on veut rester dans le cadre dun Etat unitaire.

II. UNE TENTATIVE DEVOLUTION DE LA FORME DE LETAT

Tout dmontre nanmoins que le projet voulait sortir du cadre de la pure dcentralisation administrative, pour sapprocher dune rgionalisation la franaise.

A. LE PRESIDENT CHIRAC SUR LA VOIE FRANAISE ENTRE FEDERALISME ET ETATISME JACOBIN

Cest lexpression de Chirac lui mme. Dans son discours Rouan en 2002, le prsident Chirac a annonc vouloir librer les initiatives locales , et surtout modifier larchitecture des pouvoirs . le second est beaucou plus significatif que le premier. Il se rfre ainsi non une rpartition des comptences, mais une rforme de lorganisation des pouvoirs, ce qui va plus loin car pouvoir voque une ralit politique, tandis quune comptence implique un second degr, une dlgation dattribution par un pouvoir, par exemple. Il a associ le souffle de linitiative locale une voie nouvelle entre tatisme jacobin et fdralisme import . La forme de lEtat est ainsi concern par lacte II, au del de la dcentralisation administrative, tout en restant dans le cadre unitaire. 18

B. LE MINISTRE DEVEDJIAN ET LE CONCEPT DE DECENTRALISATION POLITIQUE

Le ministre dlgu aux liberts locales, a ainsi insist sur le passage une dcentralisation politique. Il a ainsi expliqu que les lus locaux taient lus par un suffrage politique, quil disposerait lavenir dun pouvoir de dcision beaucoup plus important, et que de cette faon, les Collectivits Territoriales participeraient lexercice dune forme de souverainet. Il sinscrivait pas consquent dans la vision dune dcentralisation constitutionnelle, dveloppe par Maurice Hauriou. Il faut se mfier du terme dcentralisaiton politique, car au sens communautaire, il est un peu plus lourd que a, normalement on parle dun povuoir normatif beaucoup plus fort, voire lgislatif.

C. LA LOGIQUE DU PROJET RESTITUEE PAR D. PERBEN, RAPPORTEUR DU PROJET A L

SSEMBLEE

Le rapporteur a clairement expos la logique du projet et on peut en dduire que la rforme constitutionnelle a priori mesure, ouvre le champ des possibles. Il a en effet expliqu que lart. 4 de la loi constitutionnelle relative la rpublqiue dcentralise est la cl de lensemble du dispositif, puisquil donne des liberts nouvelles aux collectivits, puisquil ouvre cette capacit dinnovation, dexprimentation . il a ajout cest autour de cet article que sest construit lensemble du projet de loi constitutionnel . Important, parce que tous les commentateurs de 2003, on dit que lon connaissait dj lexprimentation, le pouvoir rglementaire, le rfrendum local nest pas grand chose, etc. Cest ainsi quil faut comprendre que les autres dispositions doivent tres lues en combinaison de cet article qui pose le principe de subsidiarit et qui offre un pouvoir dexprimentation aux CT, et cest la combinaison des dispositions du projet de loi qui permet daller plus loin.

Section 2. Les outils juridiques au service dune Rpublique dcentralise

PARAGRAPHE PREMIER : UNE STRUCTURE TERRITORIALE PERTINENTE

I.

LA CONSTITUTIONNALISATION DES REGIONS PUIS LA CREATION DU CONSEILLER TERRITORIAL

Le rapport Mauroy insistait sur la ncessit de faire merger un pouvoir rgional fort. Aprs avoir envisag dlargir leur primtre, cest le principe dun transfert important de comptence qui avait t retenu. Le projet politique de lacte II, devait galement se fonder sur les rgions. Lide tait de crer deux couples. Un couple Etat/rgion, pour toutes les grandes comptences, et un couple dpartement/commune, niveau de gestion quotidienne, de proximit. On voit alors tout de suite limportance donne la rgion. La rgion a donc t constitutionnalise, de faon lui donner un fondement juridique aussi solide que pour les dpartements, qui tait dj reconnu et protg par la constitution. En 2010 nanmoins, les rgions ont t affaiblies par une nouvelle prsentation. La prsentation du projet de loi de rforme des Collectivits Territoriales insiste sur la cration dun couple rgion/dpartement dune part, et commune/intercommunalit dautre part. Cela conduit un abaissement des rgions au niveau de Collectivits Locales de base. Ce faisant, on affirme que les rgions sont un niveau de gestion comme les dpartements, alors que cest faux. Elles nont quasiment pas de comptence de gestion. La cration du conseiller territorial conduit ainsi affaiblir les rgions, au point que lon sest demand si lobjectif ntait pas de les faires disparatre au profit du dpartement. En effet le rapport Attali sur la libration de la croissance avait propos de supprimer les dpartements, mais cette mesure avait t trs mal accueillie, de sorte que lon a cru que lon allait sacrifier les rgions. Cette vision des choses est certainement errone, car il nest plus possible aujourdhui de supprime les rgions, mais il est certains que la loi de 2010 implique un affaiblissement des rgions, alors 19

que la rvision de 2003 voulait au contraire les renforcer. (AJDA de dbut octobre, art. Chavrier sur dpartement/rgion, dmontre cette ide). A ct de la constitutionnalisation des rgions prparant un transfert de comptence important, il a t dcider dautoriser la cration de collectivits statut particulier.

II. LA POSSIBILITE DE CREER DES COLLECTIVITES A STATUT PARTICULIER

La possibilit davoir une varit de statut de Collectivits Territoriales sur un territoire se retrouve dans les Etats rgionaux, qui admettent la diversit, et lasymtrie des statuts et de comptence. Hors larticle 72 commence par numrer les Collectivits Territoriales de la rpublique, puis dispose depuis lacte 2 tout autre Collectivits Territoriales est cre par la loi (pas nouveau), le cas chant en lieu et place dune ou de plusieurs collectivits mentionnes au prsent alina . Cela autorise ainsi le lgislateur faire ce qui avait t envisag par la commission Mauroy, savoir de procder des redcoupages territoriaux, tels quune fusion de rgions entre elles, ou de dpartements et de la rgion laquelle ils appartiennent, etc. Il sagit bien dune possibilit dvolution vers une rgionalisation la Franaise.

III. DE LA LUTTE CONTRE LINTERCOMMUNALITE DE CIRCONSTANCES A

LACHEVEMENT DE LA CARTE INTERCOMMUNALE
La rvision constitutionnelle na pas concern directement lintercommunalit, mais la loi du 13 aot 2004, relative aux liberts et responsabilits locales, et qui est linstrument lgislatif de lacte II, comporte de nombreuses disposition qui vise rendre les primtres intercommunaux plus cohrent et en approfondi lobjet. Il sagissait de lutter cotre lintercommunalit de circonstance, pour faire des structures existantes des structures intgres susceptible, le cas chant, de se substituer aux communes. Des fusion dEPCI fiscalit propre pouvaient tre constitues la demande des communes membres. Des fusions de syndicats mixtes qui sont des tablissements publics qui comprennent au moins une collectivit ou groupement de collectivits taient galement prvues. Par ailleurs, pour aller plus loin dans lintercommunalit, de simples syndicats peuvent se transformer en commune ou en communaut dagglomration. Afin de faciliter leur fonctionnement, des services communs entre les EPCI et les communes membres peuvent tres dcides. Surtout, le dlai de dfinition de lintrt communautaire a t fix pour contraindre les intercommunalit procder cette dfinition. En effet, lexercice de certaines comptences par les EPCI fiscalit propre est subordonne la reconnaissance et la dfinition de lintrt communautaire, c'est--dire ceux qui relvent de lintrt de tout le primtre intercommunal, et pas seulement de la commune. Cette disposition permet de lutter copntre lintercommunalit de circonstance, par laquelle des intercommunalites sont cres du fait des incitations fiscales, et pas en raison dun projet commun. Lapprofondissement de lintercommunalit pour lutter contre lparpillement communal, passe galement par une amlioration des comptences des EPCI. Hors, depuis lacte II, certaines polices spciales du maire peuvent tres transfres au prsident de lEPCI, ce qui fait voluer qualitativement lintercommunalit. De mme, les EPCI fiscalit propre peuvent demander aux dpartements et aux rgions de leur dlguer lexercice de tout ou partie de leur comptence. Lacte II a donc cr les conditions de la possible mergence de Collectivits Territoriales de taille plus adapte un approfondissement de la dcentralisation, voire pour certaines question un passage la rgionalisation. En revanche, elle a voulu poursuivre leffort damlioration de lintercommunalit, qui avait t engag par lacte II. Lobjectif est celui de lachvement de la carte intercommunale ce qui signifie dfinir une couverture intercommunale de tout le territoire national. Et elle a voulu renforcer la cohrence des primtres des EPCI. Il restait en effet encore des enclaves, des discontinuits territoriales. Ou des primtres dEPCI peu logique au regard des caractristiques des communes. A cet effet, un schma dpartemental de coopration intercommunale est labor par le prfet du dpartement, avant fin 2011.

20

LA commission dpartement de la coopration communale doit rendre un avis sur ce schma. Sa composition a t modifie, pour renforcer la prsence des lus locaux en son sein, et, alors que ses avis ont toujours t consultatifs, on lui a attribu un pouvoir damendement sur le projet prsenter par le prfet, la majorit des deux tiers. Des pouvoirs autoritaires mais temporaires (juin 2013) seront accords au prfet pour quil cr, tende ou fusionne des EPCI fiscalit propre, ou pour quil dcide de dissoudre de fusionner les syndicats. La loi de 2010 a supprim la possibilti de crer des Pays , qui taient une collaboration assez rurale et assez passiste des communes. Le rapprochement des pays existants avec les EPCI fiscalit propre sera encourag.

PARAGRAPHE DEUXIEME : UN NOUVEAU TRANSFERT DE COMPETENCES

I.

LA CONSECRATION DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITE

A. IMPORTANCE THEORIQUE DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITE

Ce principe a une origine canonique, et quil est repris par lUE, afin de rserver lintervention de la communaut dans les cas o les objectifs de laction envisage ne peuvent pas tres raliss de manire suffisante par les EM, et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de laction envisage, tre mieux raliss au niveau communautaire. Ce principe vise donc protger normalement les niveaux de gestion publique infrieur de lintrusion du niveau suprieur. Cest effectivement dans ce sens, afin de protger et dvelopper les CT infra tatiques que la charte europenne de lautonomie locale proclame le principe de subsidiarit lart. 4. Cest tout lobjet du principe inscrit lart. 72 de la constitution, qui nest pas nomm expressment, mais qui tablie clairement un principe de subsidiarit. Lart. 72 de la constitution dispose dsormais (). Finalement, la rdaction retenue vise prciser quelles ont vocation prendre les dcisions de lexercice de leurs comptence qui peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon. Cette rdaction est la consquence dun amendement visant signifier que les CT ne doivent pas seulement mettre en uvre les comptences, mais quelles ont galement vocation prendre les dcisions relatives lexercice des comptences. La volont de prparer dans les dcennies qui viennent une plus grand dcentralisation du pouvoir normatif est ainsi perceptible. Ce principe de subsidiarit a t prsent lAssemble comme un principe dadquation des comptences lchelon territorial. Il a en effet t envisag comme une rponse lchec de la thorie des blocs de comptences, qui implique que le meilleur niveau de gestion dune comptence soit dfini a priori. Le principe de subsidiarit implique que la comptence vienne lchelon le plus adapt, sans ncessairement que ce soit le mme chelon sur les parties du territoire. Enfin, ce principe doit permettre de trouver une nouvelle line de partage de comptence entre lEtat et les CT.

B. AVIS PREALABLE DU CONSEIL D

TAT ET LA DECISION POSTERIEURE DU CONSEIL

CONSTITUTIONNEL Le CE, dans un avis du 11 octobre 200 avait rendu un avis ngatif sur plusieurs disposition du projet de la rforme, et notamment sur le principe de subsidiarit en considrant que ce dernier avait un contenu juridique insuffisant et ne serait donc pas dutilisation facile. Toutefois, le gouvernement a toujours envisag ce principe comme un objectif auquel il fallait tendre, sans chercher lui donner un contenu oprationnel systmatique. Le Conseil Constitutionnel a confirm sa force relative, bien que la dcision permette aussi den conclure que des censures de loi sur le fondement de ce principepourrait arriver. Il a en effet dcid par sa dcision du 7 juillet 2005, loi de programme fixant les orientation de la politique nergtique. Il censure 21

dune dispositon attribuant une comptence lEtat plutt qu une Collectivti territoriale, lorsquil est manifeste que cette comptence serait mieux exerce. Si cela limite la porte du principe par la limitation du pouvoir du juge, qui ne dispose pas dun pouvoir dinterprtation identique celui du parlement, cela rsevre tout de mme la possiblti dune censure qui sera nanmoins exceptionnelle.

II. LA DECENTRALISATION CONCERTEE APRES LA DECENTRALISATION

OCTROYEE

A. LA RECONNAISSANCE DU FAIT LOCAL, NOUVEL INDICE DEVOLUTION

Le gouvernement rafarin a immdiatement prsent lacte de la dcentralisation comme une dcentralisaiton concerte plutt quoctroye. Ce vocabulaire rappelle celui utilis propos des chartes octroyes par le Roi, ce qui signifie que ctait le Roi qui disposait de la suverainet et non le peuple, mais quil concdait ces derniers des droits politiques. Lanalogie implique quil faut considrer que les Collectivits Territoriales ne sont plus regardes comme des entits juridiques qui nexistent que parce que lEtat leur concde des comptences, mais aussi constitue aussi un fait local. Symboliquement et non juridiquement, on sapproche de la conception rgionaliste, qui permet aux collectivits infratatiques de participer la dfinition de leurs statuts et de leur comptence. Il faut toutefois prciser que la dcentralisation concerte a t de courte dure, et que ds 2005, les CT se sont plain de ne pas tre consultes par lEtat lorsquil sagit de dcision qui ont des rpercussion sur leurs comptences.

B. ASSISES DES LIBERTES LOCALES ET TRANSFERTS DE COMPETENCES OPTIONNELS

La dcentralisation concerte a pris la forme dassise des liberts locales, qui se sont droules dans les 26 rgions de mtropoles et doutre-mer, du 18 octobre 2002 au 18 janvier 2003, et ainsi, avant la rvision constitutionnelle. Ces assises visaient permettre aux lus locaux, aux acteurs conomiques, aux associations et aux citoyens dexprimer leur conception de la dcentralisation, et leur proposition concernant de nouvelles comptences. Ces assises rgionales ont donn lieu une synthse nationale qui sest tenue Rouen le 28 fv. 2003. La dcentralisation concerte prend aussi la forme dune offre de choix aux CT. Au lieu de leur imposer des transferts obligatoires de comptence, la loi permet aux Collectivits, pour certaines dentre elles, de choisir de les exercer ou non. Un peu limage de ce quon rencontre dans les etats rgionaux.

III. LE CHOIX DE LASYMETRIE DES COMPETENCES

A. LA POSITION DU PRESIDENT CHIRAC SUR LIDENTITE DE COMPETENCES
Si le gouvernement affirmait en 2003 vouloir simplifier la rpartition des comptences en rorganisant les blocs de comptence, le parti avait t pris dabandonner ces blocs au profit dune asymtrie de comptence. J. Chirac lavait expliqu dans son discours Rouen. il nest crit nul part quune rpartition uniforme des comptences () sur tout le territoire national soit la meilleurs garantie dune gestion publique performante .

B. LES COMPETENCES OPTIONNELLES

Sur cette base, le lgislateur de 2004 a prvu des comptences optionnelles au profit des Collectivits Territoriales qui prennent la forme, soit dexprimentation soit de dlgation de comptence, soit de transfert facultatif. Cest ainsi que par exemple les rgions qui le dsirent peuvent exprimenter llaboration dun schma rgional de dveloppement conomique. Et/ou la gesiton des fonds structurels europens et/ou le financement dquipement sanitaire. Les 22

dpartements qui le dsirent peuvent exprimenter la dfinition des mesures dassistance ducative pour les enfants en danger placs auprs du dpartement en lieu et place du juge des enfants. Les communes disposant dun service dhygine et de sant, si elles le dsiraient, pouvaient exprimenter lexercice de la comptence de rsorption de lhabitat insalubre et de lutte contre le saturnisme. Les communes et les EPCI peuvent ussi exprimenter la cration dEP dcole. En dehors des exprimentations, la loi de 2004 permet au prfet de dlguer au maire ou au prsident dun EPCI comptent en matire dhabitat, avec laccord du maire, tout ou partie du contingent prfectoral des logements sociaux. Cette disposition a t largement mise mal par la loi DALO, qui prvoit dautres dispositifs daides aux personnes en difficults. La loi de 2004 prvoit aussi une dlgation de comptence en matire dattribution des aides publiques en facveur de la construction, acquisition, rhabilitation, et de la dmolition des logements locatifs sociaux de celles en faveur de la rnovation de lhabitat priv, et de celles en faveur de laccession sociale la proprit. Cest ce que lon appelle laide la pierre. Les communes des EPCI ou la rgion le de France peut sil le dsir se voir transfr la comptence relative aux logements tudiants. Les EPCI peuvent aussi demander dexercer par dlgation des comptences des dpartements ou des communes. Trs important, cest la voie ouverte une asymtrie totale. Avant, on connaissait les comptences de chaque collectivit, mais prsent, possibilit de dlguer et du coup on ne sait plus rien. Parfois, dpartement, parfois EPCI. Tmoigne bien du parti pris de la loi de 2004, victoire du pragmatisme, on se moque du principe, on fait au mieux suivant les cas. Ainsi, selon quune Collectivits Territoriales accepte dexprimenter ou de grer par dlgation, ou par transfert facultatif, elle nexerce pas tout fait les mmes comptences que les autres collectivits. On est bien dans une situation o une certaines diversits est accepte dans lEtat, alors que cest cette diversit qui est caractristique des Etats Rgionaux. De la mme faon, afin de ne plus choisir abstraitement la comptence, et de dterminer en fonction de la motivation des CT en prsence, la loi de 2004 a prvu que certaines comptences pourraient tre proposes plusieurs niveaux de collectivits selon leurs choix.

C. OUVERTURE DE CERTAINES COMPETENCES A TOUT NIVEAU DE COLLECTIVITE

La gestiond es fonds structurels europen titre exprimental tait ouverte la fois la rgion, prioritaire, et au dpartement, si celle ci ntait pas candidate, de sorte que cette comptence aurait pu selon les lieux du territoires tre gr soit par lEtat, soit par une rgion, soit par un dpartement. Cest l bien du pragmatisme, cest la subsidiarit. On oublie le principe duniformit, dgalit des comptences. Dsordre voulu au nom dun idal. Cest la mme chose pour la gestion des produits dentretien pour les immeubles placs. De faon plus large encore, pour les transfert daroport, des ports maritimes non autonomes, de canaux et ports fluviaux, la comptence est propose tout niveau de collectivits, qui se sent apte et intresse grer ces grandes infrastructures. Les aroports doivent se situer au moins en partie sur le territoire de la collectivit demandeuse, et des mesures identiques sont prises pour les ports. Pour le cas o plusieurs collectivit seraient candidates, la loi a prvu une procdure permettant de procder un choix parmis elles. Dans un Etat unitaire, prfet. Cest ainsi le prfet qui dcide la collectivit bnficiaire du transfert, le cas chant aprs avoir organis une concertation pour les diffrents candidats. Pour les ports, pour viter leurs dcoupages en plusieurs entits, quand ils sont le cadre la fois dactivits commerciales de pche et de plaisance, et en cas de pluralit de candidature, il a t dcid quun syndicat mixte regroupant plusieurs collectivit candidates pourrait tre institu. Ex. Pour le port de Cherbourg. Cette situation conduit lexercice de comptences diverses par des niveaux de collectivit diffrents selon les comptences et de faon dfinitive. Cest un transfert de comptence contrairement aux hypothses de dlgation ou exprimentation. Une dlgation dure le temps prvu par le dlgation, pareil pour lexprimentation. Le lgislateur le choisit pas a priori quel niveau de collectivit pourra lexercer et laisse le choix sur le territoire la collectivit.

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Ils agit bien dune volution franaise vers la diversit, mais galement vers la concurrence des territoires. Cest pourquoi on a beaucoup critiqu cet acte, en disant que cest du libralisme. Sil y a diversit de comptence, il y a un risque danarchie. Mais on a envisag des solutions, en tout cas au moins une cqui concerne le chef e file. La diverist peut tre organise par la dsignation dun chef de file dans les hypothses o plusieurs niveaux de collectivit interveiennent sur le mme secteur de comptence.

D. LA RATIONALISATION PAR LA CONSECRATION DE LA NOTION DE CHEF DE FILE

Lacte II de la dcentralisation pourait tre critiqu pour le risque de manque defficacit que gnre cett concurrence entre territoire. Mais au final le lgislateur a dun part envisag lintervention du prfet pour oprer une choix entre collectivit candidates, et dautres part lorsque la comptence est exerce par plusieurs collectivit consacres dans la constitution de notion de chef de file.

PARAGRAPHE TROISIEME : LEXPERIMENTATION TERRITORIALE, UNE

REVOLUTION POTENTIELLE
Cest un droit qui a t trs critiqu et cela est certainement li au fait que cette rforme portait sur le pouvoir normatif. Le fait de permettre aux collectivit mme temporaire, dadopter des normes gnrales dans les domaines relevant de la loi est ainsi considr comme potentiellement dangereux pour lunit de lEtat et comme impliquant un glissement vers lEtat rgional puisque ce sont des Etats qui permettent parfois aux rgions ou aux collectivits autonomes dadopter la loi. Premire difficult pour faire accepter la rforme : la vision Franaise de lunit de lEtat implique une unit normative mme si on fait en sorte que ce soit. Pas trop dangereux puisquintervention seulement rglementaire des collectivit. De plus, principe constitutionnelle des franais devant la loi.

I.

LES RAISONS DE LA CONSECRATION CONSTITUTIONNELLE DU DROIT LEXPERIMENTATION

A. DES APPROCHES DIFFERENTES ET DES CRAINTES AU PARLEMENT

Le droit lexprimentation a t regard par les uns comme un moyen damliorer la qualit des lois en France et par les autres comme un moyen daugmenter le pouvoir normatif des collectivits. Le conseil dEtat, dans son rapport de 1996, avait expliqu que lexprimentation permet de sassurer avant toute gnralisation ou prennisation quune norme a bien su saisir la diversit des situations et la complexit des questions traiter. Lexprimentation vise ainsi une meilleure qualit des textes, et cest cette conception qui a sous tendu une proposition de loi constitutionnelle de lAN qui prsentait lexprimentation comme un outils de rforme de laction publique, et qui excluait quelle puisse porter atteinte durablement luniformit normative. Cest ainsi que lAN a saisi reu le projet de rvision constitutionnel relative la rpublique dcentralise. Le rapport Piron parlementaire lAN prsente ainsi le droit lexprimentation locale comme un moyen de renforcer la lgitimit de la normal nationale et la pertinence de laction publique. La norme qui a fait lobjet dun exprimentation est dautant plus lgitime quelle a t le produit dune procdure quasi scientifique ou lon a cr, observ. Pour lAN, seulement amliorer des textes. Cest aussi lapproche du Conseil Constitutionnel qui a dcid que lobjet de la loi organique tait de permettre dexprimenter localement des normes nouvelles, dans la perspective de leur ventuelle intgration dans la lgislation nationale . Il considre ainsi que lexprimentation constitue un nouveau mode daction de lEtat et non une avance vers une rpublique dcentralise. Cest une deuxime hypothse qui a prvalu chez plusieurs dputs et au snat.

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Lexpos des motifs de la proposition de loi constitutionnelle du snat relative la libre administration des Collectivits Territoriales prnait lexprimentation pour rompre avec luniformit galisatrice et () reconnatre un certain droit la diffrence au sein de notre rpublique unitaire . Cest une conception que le Snat a gard lorsquil est prononc sur la rvision de 2003. Le rapport du Snat prsente lexprimentation normative de lart. 72 comme un moyen de reconnatre aux Collectivits Territoriales un pouvoir normatif nouveau afin de les rapprocher des autres collectivits europennes. Lexprimentation viserait ainsi faire voluer lexprimentation vers un systme intermdiaire entre celle ci et la rgionalisation. Cette hypothse semble plus compatible avec les discours du prsident Chirac, concernant la rforme. En effet, Rouen, il avait insist sur la ncessit de librer les initiatives locales , et daller vers une nouvelle architecture des pouvoirs. Certains parlementaires avaient exprim les inquitudes sur les vritables motifs dexprimentation. LE Snateur Peyronet remarquait par exemple quen combinant les art. 72 et 37-1, il tait possible de permettre des volutions institutionnelles et organisationnelles qui ne seront pas visibles mais qui entraineront des consquences lourdes. Il est vrai que le choix de lexprimentation est souvent politique. Le Conseil dEtat, dans son rapport prcit avait expliqu quelle pouvait tre utilise pour rechercher ladhsion des franais un nouveau dispositif par la dmonstration de son efficacit. En fait, sert aussi faire passer en douceur une mesure controverse ou redoute par le parlement lui mme. Cest lexemple de la loi IVG de 1975. Hors, on constate que toutes les disposition constitutionnelles concourent laccroissement du pouvoir normatif local. De faon dfinitive, la loi organique relative lexprimentation, inscrit ce droit dans un titre unique libre administration des Collectivits Territoriales, du CGCT.

B. LES EXPERIMENTATIONS DE LARTICLE 37.1 OU LEXPERIMENTATION DE L L TAT

DE

Larticle 37-1 de la constitution dispose que la loi et le rglement peuvent comporter pour un objet et une dure limite des disposition caractre exprimental . La premire chose qui frappe ici, est quil nest pas question des Collectivits Locales. Lexprimentation de cet article peut donc tre utilis pour des questions qui nont rien voir avec la dcentralisation, comme elles peuvent tre utilises pour des proccupations locales. Permet lEtat de procder des exprimentation dont le vrai motif a t rvl par le PM. Partant du principe que la dfinition abstraite de la loi nest conciliable ave la complexit des questions traiter, lart. 37-1 a immdiatement t conu comme un outil pragmatique visant tester le niveau territorial pertinent de gestion dune comptence. Selon Raffarin, avec lexprimentation, cest le pragmatisme qui lemporte ; elle est une tape vers de futurs transferts. Quand le sujet est simple (), le transfert est immdiat ; quand il est plus complexe et que des prcautions simposent, une exprimentation pralable est justifie .

C. LES EXPERIMENTATIONS DE LARTICLE 72 OU LATTRIBUTION PROGRESSIVE DUN POUVOIR LEGISLATIF ? (NON !)

Dans les conditions prvues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une libert publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivits territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le rglement l'a prvu, droger, titre exprimental et pour un objet et une dure limits, aux dispositions lgislatives ou rglementaires qui rgissent l'exercice de leurs comptences . Premire chose dire, la loi organique du 1er aot 2003, relative lexprimentation par les Collectivits Territoriales, dispose que lexprimentation aprs lvaluation ne peut que conduire une gnralisation des mesures, prises titee exprimental, ou labandon de ces dernires. Ainsi, lexprimentation ne semble pas organise pour permettre un droit la diffrence, puisque la drogation ne peut tre que gnralise ou abandonne. La prise en compte des spcificits locales nest donc que temporaire. Nanmoins, 3 arguments peuvent contredire ce constat.

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Premirement, la dure de lexprimentation est de 5 ans prolongeable de 3 ans. Le dpt dun projet ou dune proposition de loi se prononant sur lavenir de lexprimentation la proroge dun an encore, pour viter que lencombrement du calendrier parlementaire conduise la caducit dune exprimentation russie. Une telle dure peut parfaitement avoir pour objet ou pour effet dacclimater les franais aux diffrences normatives sur le territoire, afin de les prparer une troisime tape de la dcentralisation qui serait plus normative. Deuximement, la difficult de revenir en arrire c'est--dire on a une exprimentation russie mais on ne gnralise pas ou de contraindre labandon une exprimentation russie mais non gnralisable en raison de quelques checs pourrait conduire selon le ministre Devedjian, recourir au statut particulier. Enime preuve que cette rforme constitutionnelle avait une logique, toutes les dispositions sont en lien. Plutt que de sacrifier les collectivits qui ont russir contrairement aux autres, on les rigera en statut particulier. Mais cela ne peut pas marcher avec tout. Ctait envisag notamment sur un plan organisationnel, puisquil tait envisag de prenniser des fusion se dpartements et rgion ou une organisation interne de type parlementaire.

3me argument. Il faut savoir comment marche le pouvoir rglementaire local. Certaines drogations rglementaires et mme lgislatives pourraient survivre, mme en cas dchec de lexprimentation grce la conscration constitutionnelle du pouvoir rglementaire local, qui doit conduire donner plus souvent aux Collectivits Territoriales le pouvoir dappliquer les lois. Preuve que toutes les dispositions de la rforment se supportes les unes les autres. Dans la mesure o beaucoup de lois sont intervenue dans le domaine rglementaire, il sera parfaitement possible la suite dune exprimentation les concernant de dlgaliser certaines de leurs dispositions. De la mme faon, la suite dexprimentation rglementaires, certaines disposition des rglements laquelle il t drog pourront tre abroges. Ces dispositions ayant disparues de lordre juridique, les Collectivits pourront maintenir chacune leurs normes grce leur pouvoir rglementaire subsidiaire (lorsque le PM va abroger ses dcrets). L4exprimentation locale viserait ainsi clairement accroitre le pouvoir normatif des collectivits. Inscrit dans le Titre des CGCT de la libre administration . Cest dailleurs pour cette raison que les EPCI avaient t initialement exclu, mme si finalement, lamendement du snat, lautorise pour les groupements de collectivits. Namoins, la procdure fixe par la loi organique est trs en recul par rapport cet objectif initial du gouvernement.

II. LA PROCEDURE DEXPERIMENTATION ET LA VALEUR JURIDIQUE DES ACTES

LOCAUX
La procdure nest pas fixe par le mme texte selon quil sagit des exprimentations de lEtat (Art. 37) ou de celles des collectivits (Art. 72). La loi organique relatives lexprimentation locale ne concerne que larticle 72.

A. LA PROCEDURE POUR LARTICLE 37-1

Sinspire largement de la JP, sans en reprendre toutes les exigences.il impose une limite lobjet de lexprimentation, Sans reprendre la formulation constitutionnelle, qui limitait sa nature et sa porte. En pratique on constate tout de mme que la loi sur les nouvelles responsabilits locales procde des exprimentations sur une partie seulement du champ comptent. Exemple : exprimentation par les rgions du financement des quipements hospitaliers en contrepartie du droit de siger et agences rgionales dhospitalisation. Lart. 37 na pas no plus repris linterdiction de mettre en cause les conditions essentielles dexercice dune libert publique ou dun droit constitutionnellement garanti, alors quil lapplique aux CT. Mais le CC veillera ce que, sil peut tre drog au principe dgalit, pourvu que lobjet soit limit, lexprimentation naille cependant pas jusqu droger dautres exigences constitutionnelles. Dcision n2004-503 DC du 12 aot 2003. 26

Les exprimentations de lart. 37-1 sont temporaires dune dure raisonnable avant gnralisation, modification ou abandon. Mais cette dure est laisse lapprciation de lEtat, et plus prcisment au lgislateur. En effet, la limitation de la dure des exprimentations opres par la loi organique du 1 er aot 2003 ne sapplique pas aux transfert exprimentaux de comptence aux Collectivits Territoriales, puisque cette loi dfini le seul rgime juridique des exprimentations normatives locales sur le fondement de lart. 72-2 de la constitution. Il y a bien un texte qui limite la dure des exprimentations. Donc, la constitution ndicte pas de dure maximale. Cest donc le CC, saisi des lois dhabilitations, qui vrifiera que la dure nest pas draisonnable. Il veillera alors de faon gnrale ce que les conditions de lexprimentation soient dfinies prcisment . Face cet espace de libert, le lgislateur a agit avec modration. Les expriences de transfert de comptences opres par la loi de 2004 ne dpassent pas 6 ans de dure initiale. Lart.37-1 de la constitution nvoque pas non plus lvaluation, mais ds lors que lexprimentation est prsente comme un outil de bonne gouvernance, en pratique il sera difficile de faire accepter son absence. A noter enfin, que les transferts exprimentaux, en labsence de dispositions contraires, sont couvert par lart. 72-2 al. 4 de la constitution, qui dispose que tout transfert de comptence saccompagne de lattribution de ressources quivalentes celles qui taient consacres leur exercice.

B. LA PROCEDURE POUR LARTICLE 72 : UNE LOI ORGANIQUE EN RETRAIT

La loi organique du 1er aot 2003, relative lexprimentation par les Collectivits Territoriales, ne porte donc que sur les exprimentations lgislatives et rglementaires de lart. 72. Au terme de la constitution et de lordonnance, seule les Collectivits Territoriales et leurs groupements (pas syndicats mixtes) sont autoriss procder des exprimentations normatives. Ce droit prend la forme dune autorisation donne par lauteur tatique dune norme, aux Collectivits et leurs groupements, de droger titre exprimental aux dispositions lgislatives ou rglementaires qui rgissent lexercice de leurs comptences. Il va de soit que les collectivit ne peuvent pas exprimenter sur des matires qui ne sont pas de leur comptence. Lexprimentation doit avoir un objet limit, et tre en relation avec les comptences locales. Parmi les exprimentations envisageables, avaient t cites la possibilit de modifier le fonctionnement dune assemble locale, ou de fusionner des collectivits de niveau diffrent. En outre, les exprimentations ne pourront pas mettre en cause les conditions essentielles dune libert publique, ou dun droit constitutionnellement garanti. Cest une reprise de la JP constitutionnelle, qui se fonde sur lart. 3 de la constitution, pour dcider que la libre administration ne va pas jusqu permettre les conditions essentielles dapplication dune loi, organisant lexercice dune libert publique dpendent de dcision des Collectivits Territoriales, et ainsi puisse ne pas tre les mmes sur lensemble du territoire . CC n84-185DC du 18 janvier 1985. La difficult consiste en fait dfinir ce que sont les conditions essentielles de ces liberts qui ont donc au moins une valeur lgislative. On sait que la dclaration pralable dune association constitue une telle condition. Ces conditions essentielles comprennent lensemble des garanties que ces liberts comportent, et pas seulement celles qui sont fondamentales au sens de lart. 34 de la constitution. Il y a ainsi une tension entre a dfinition extensive de ces conditions, et lintention du gouvernement de permettre au moins une exprimentation sur les rgles de procdure tels quils lavaient envisag lassemble nationale. Lexprimentation est galement interdite lorsquelle porte sur des droits constitutionnellement garantis. Sagissant de linitiative de lexprimentation, aucun droit dinitiative des Collectivits Territoriales nest reconnu par la loi organique. Cest la loi qui autorise les Collectivits droger aux normes lgislatives (art. LO113-1 CGCT), et le gouvernement par voie de dcret en CE, qui les autorise droger aux dispositions rglementaires. Ces textes disent lobjet de lexprimentation en mentionnant toutes les dispositions auxquels il est possible de droger, et en prcisant galement la nature juridique et les caractristiques des Collectivits Territoriales autorises participer lexprimentation ainsi que, les cas chant, les cas dans lesquels lexprimentation peut tre entreprise. Le lgislateur ou le gouvernement peuvent donc dcider de quelle catgorie de collectivit peut y procder. Quelles caractristiques gographique, conomiques, sociales ou autres elle doit prsenter pour cela, et mme les circonstances 27

prcises qui doivent tre runies pour avoir droit de lexprimenter. Conclusion : Cette maitrise est trs loign du souffle de linitiative locale, mais pas ncessairement du projet de rforme progressive de lEtat. Va permettre lEtat de mener lexprimentation, et mme grce aux caractristiques locales, de faire en sorte que seules celles qui sont prtent exercer lexprimentation soient admises poser leur candidature. Loi qui autorise droger une loi, ou le dcret en CE, lorsquil sagit dun rglementaire, est susceptible de recours contentieux. La loi peut tre dfre au Conseil constitutionnel, si elle ne respecte pas les conditions poses par la constitution. Quant au dcret dhabilitation, il pourra tre contest devant le Conseil dEtat, par des requrants pouvant se prvaloir dun intrt agir. Ds lors quune collectivit ou un groupement estime remplir les conditions pour procder lexprimentation, il va y avoir une procdure suivre. Elle doit faire adopter par son assemble dlibrante une dlibration motive qui constituera la demande dexprimentation, qui sera transmise au prfet, puis par ce dernier au ministre charg des Collectivit mais assorti de ses propres observations.
Les observations du prfet porteront probablement sur lopinion quil porte sur la runion des conditions par cette collectivit. Il ne derait pas pouvoir sexprimer sur lopportunit dune exprimentation dans le dpartement ou dans sa rgion, puisque ces considrations ne pveutn tre prises en compte par lEtat lorsquil adopte la liste des collectivits autorises. Si le prfet met des observations qui contredisent la motivation de la dlibration relatives aux conditions. Outre le fait quil nest pas prvu une communication par le prfet des observations quil a adress au ministre, il faut ajouter que les observations ne constituent pas une dcision, mais un acte prparatoire, elle sne pourront donc pas tre attaques directement. Les Collectivits Territoriales devront saisir le CE du dcret final, relatif aux Collectivits autorises participer.

Cette demande doit tre adresse dans le dlai fix par la loi ou le rglement pour dposer cette candidature. Le gouvernement vrifie que les conditions lgales sont remplies, et publient par dcret la liste des Collectivits Territoriales autorises.

Il exerce une comptence lie. Seule la non runion des conditions ou la forclusion peuvent le conduire au refus dune candidature. Quil sagisse dune disposition lgislative ou rglementaire, la procdure est la mme. Cest toujours un dcret qui fixe la liste es collectivit autorises, que lexprimentation soit lgislative ou rglementaire. Selon larticle LO1113-1 et -7 CGCT, la loi ou le dcret en CE fixe le dlai dans lesquels les collectivits ligibles peuvent demander participer lexprimentation. Il faut en outre ajouter que le parlement va recevoir un rapport retraant lensemble des propositions dexprimentation lgislatives et des demandes formules par les collectivits en exposant les suites qui leur ont t rserve. 4asgissant de lexprimentation rglementaire le dcret en CE qui propose lexprimentation doit prciser les modalits dvaluation des mesures locales drogatoires. L aussi, le gouvernement adresse au parlement un bilan des valuation qui en rsulte. La loi organique, conformment aux intentions du constituant, prvoit trois devenirs diffrents de lexprimentation compte tenu des rsultats de lvaluation. La prolongation, la modification de lexprimentation pour une dure limite, le maintien et la gnralisation des mesures prises titre exprimental. Labandon de lexprimentation conduisant la reprise de vigueur des normes auquel il a t drog dans lexprimentation. Lunit de la rpublique impliquant lunit du pouvoir normatif, les parlementaires ont ainsi beaucoup insist sur la ncessit de gnralisation lexprimentation ou de labandonner totalement pour viter de porter atteinte lgalit devant la loi et lunit de la rpublique. La gnralisation se fera selon lapprciation porte par le lgislateur. Il peut 28

constituer une synthse des diffrentes exprimentations. Il peut aussi ne pas tenir compte de certain succs en refusant de gnraliser. En effet le lgislateur reste seul comptent pour faire la loi Il est donc souverain dans son choix de gnraliser ou pas les normes locales. Dailleurs, le Conseil Constitutionnel avait bien prcis dans sa dcision du 30 juillet 2003, Loi organique exprimentation, que lexprimentation permet de tester localement des normes susceptibles dtre ensuite gnralises . Lintervention du lgislateur constitue en elle mme la garantie du caractre provisoire de la diversit normative, donc la garantie du principe dgalit mme sil nest pas inexorable.

C. V

GIME JURIDIQUE DES ACTES LOCAUX EXPERIMENTAUX

PARAGRAPHE QUATRIEME : LE RENFORCEMENT DU CONTROLE CITOYEN

I.

LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET ORGANIQUES

******TROU*****

On transmet dans un dlai de 8 jours. Le prfet possde un dlai de 10 jours compter de 10 jours la rception de la dlibration, pour dfrer au TA, et assortir son recours dune demande de suspension. LE juge statue dans un dlai dun mois sur la demande de suspension. Le juge suspend la dlibration si lun des moyens invoqu est propre crer un doute srieux. Une fois encore, en cas de danger pour lexercice dune libert publique ou individuelle, le juge en prononce suspension dans les 48h. Les limites temporelles sont poses pour viter que le rfrendum soit dtourn par la collectivit par des manipulations politiques, ou tout simplement pour viter de multiplier les tours de scrutin. Le rfrendum est ainsi impossible compter du premier jour du 6me mois prcdent celui au cours duquel il doit tre procd au renouvellement gnral ou au renouvellement dune srie des membres de son assemble dlibrantes. Cest galement le cas pendant la campagne ou je jour du scrutin du renouvellement gnral des dputs. Cest la mme chose pour le renouvellement des snateurs. Mme chose pour llection des membres du parlement europen, mme chose pour le prsident de la rpublique, ou pour un rfrendum demand par le prsident de la rpublique. Par ailleurs, la collectivit ne peut organiser un rfrendum pendant la campagne ou le jour de scrutin concernant dans son ressort une des consultations prvues lart. 72 de la constitution. 72-1, lorsquil sagit de crer une CT statut particulier ou de modifier son organisation. De mme, larticle 72-4 prvoit () Et larticle 73 implique le consentement des lecteur dune collectivit ou dune partie de collectivits doutre mer en cas de changement de rgime de collectivits. Question, combien de rfrendum peut-on organiser, sur le mme objet ? La collectivit ne peut porganiser un rfrendum portant sur un mme objet, dans un dlai infrieur un an. Deux manires de voir : respect de la vox populi, ou on peut dire que un an cest trop court Chavrier pense que 3 ans, ce nest pas mal. Cela implique contrario quen cas dchec du rfrendum, il est possible den organiser un autre un an plus tard pour tenter dobtenir un accord sur la population locale sur la question pose. Il convient enfin de mentionner quun rfrendum se voit appliquer les dispositions du code lectoral, relatives lorganisation de la campagne, et au rle des partis et groupes politiques. Veut dire, par exemple que des groupes dlus vont pouvoir demander participer officiellement la campagne, et lexcutif va pouvoir lautoriser. Il faut tout de mme une reprsentativit de 5% pour tre considr comme un groupe lu. Au terme de la loi organique, seul les lecteurs de nationalit franaise inscrits sur les listes lectorales de la collectivit organisatrice, et, lorsquil sagit dun rfrendum organis par une commune, les ressortissants dun EM de lUE qui sont inscrits peuvent voter.

29

Lautorisation du rfrendum local constitue ainsi une avance thorique importante, puisque les autres Etats europens ne le prvoient que rarement. Nanmoins, en dpit des discours favorables la dmocratie participative en France, les conditions dexercice de celle ci sont encadres dans des limites strictes qui rendent leur exercice difficile et rare. Cela sexplique par le refus de la perte de maitrise de leur mandat par les lus mais galement, par une crainte de fdralisation par la dmocratie directe. Sieys expliquait quil tait contre la dmocratie directe, par quil tait contre la fdralisation. Donc vieil argument, mais encore soulev, mme pendant la rforme de 2003.

II. LEXPRESSION DES CRAINTES DE FEDERALISATION PAR LA DEMOCRATIE

DIRECTE
Sieys a considr que la dmocratie devait tre dveloppe au dtriment de la dmocratie directe, en expliquant que dans le cas contraire, la France deviendrait un Etat fdral. Comment expliquer a ? On peut penser que le renforcement du niveau local fait craindre que le lien qui se cr entre le citoyen local et lautorit locale dont il dpend dpasse celui qui se cr entre le citoyen et la nation toute entire. En outre, il existe une peur de dsagrgation de la nation. En 2003, certains ont pens que la libre parole des citoyens conduirait invitablement lexpression de divergence entre collectivits et Etat, et que cela casserait lunit de la rpublique.

PARAGRAPHE CINQUIEME : UNE AUTONOMIE FINANCIERE GARANTIE

La rpublique dcentralise ne peut exister que si le niveau local dispose des moyens pour mettre en uvre tous les outils et les comptences mises en place. Donc la rvision constitutionnelle a inscrit le principe de lautonomie financire locale.

I.

LE PRINCIPE DE STRICTE COMPENSATION DES CHARGES

Larticle 72-2 de la constitution dispose que tout transfert de comptence en lEtat et les collectivits saccompagne de lattribution de ressources quivalentes celles qui taient consacres leur exercice. En 1982, cest un principe lgislatif, en 2003, cest un principe constitutionnel. Il sagit donc dune constitutionnalisation du principe de la compensation intgrale, qui suppose que les dpenses directes, mais aussi indirectes, lis lexercice des comptences, soient calcules. Le montant des accroissements de charge est constat par arrt interministriel, aprs avis de la commission consultative sur lvaluation des charges. Elle est organise par un dcret du 23 dc. 2004. Au terme de larticle R.2111-19 CGCT, elle est compose de 22 membres, de la commission des finances locales : 11 reprsentants de lEtat, 2 prsidents de conseil rgional, 4 prsident de conseil gnral, 5 maires, dont au moins 2 prsidents dEPCI. Elle est runie en formation plnire ou en section, selon que la section qui lui est soumise intresse lensemble des catgories de collectivit, ou une seule dentre elles. Elle est compose de 3 sections, qui reprsentent respectivement les rgions, les dpartements, et les communes. En pratique, le droit compensation, est tabli partir dune moyenne de 3 ans pour les dpenses de fonctionnement, et de 5 ans minimums pour les dpenses dinvestissement (a t fait pour tous les transferts de la loi de 2004). La rfrence est celle des dpenses excutes par lEtat. La commission a jou un rle important, en ce quelle a su organiser un dialogue en lEtat et les lus, qui a port autant sur le montant que sur ses mthodes dvaluation. Le principe de la concomitance, bien que non mentionn dans la constitution, est conserv, mais nuancer, puisque cette compensation est faite en deux temps. Un versement systmatique est fait aux collectivits, temporairement, dans lattente de donnes chiffres dfinitives, permettant ensuite ltablissement du droit compensation dfinitif. Cest donc en second lieu que des ajustements sont faits en loi de finance.

II. LE PRINCIPE CONSTITUTIONNEL DAUTONOMIE FINANCIERE

Cest le principe nouveau. LA rvision constitutionnelle a consacr non pas le principe de lautonomie fiscale, mais celui de lautonomie financire des collectivits, mme si limportance des ressources fiscales nest pas oublie. Elle reprend lessentiel des garanties existantes, mais en les rehaussant dans la hirarchie des normes. 30

 Les Collectivits Territoriales bnficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixes par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature. La loi peut les autoriser en fixer lassiette et le taux dans les limites quelle dtermine. Les recettes fiscales et les autres ressources propres des Collectivits Territoriales reprsentent pour chaque catgorie de collectivits une part dterminante de lensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquels cet article est mis en uvre . Loi organique du 29 juillet 2004 qui prcise le primtre prcis des trois catgories e collectivits, La notion de ressources propres et de part dterminante. Elle permet de sortir du grand vague qui caractrise le texte constitutionnel. La loi organique prvoit ainsi le calcul dun ratio dautonomie financire pour chaque catgorie de collectivit. Selon les dispositions de la loi organique, les ressources propres sont le produit des impositions de toute nature, dont le taux ou le tarif ou lassiette sont fixes par les collectivits sur habilitation de la loi, ou que celle ci dtermine. Il sagit aussi des redevances pour service rendu. Il sagit des produits du domaine. Les participations durbanisme. Les dons et legs. Les produits financiers. Lensemble des ressources est constitu des ressources propres augmentes des dotations, de lEtat, DGF (fonctionnement), DGE (quipement), FCTVA, et des autres collectivits. De compensation des pertes de taxe, et des oprations ralises pour le compte de tiers (travaux, oprations sous mandat, etc). En revanche, ds lors quil ne sagit pas de ressources dfinitives, les emprunts sont exclus de cette notion par la loi organique. De mme, les transferts financiers entre collectivits dune mme catgorie doivent tre carts car cela reviendrait comptabiliser deux fois une mme ressource. On a donc la notion de ressources propres. La notion de part dterminante a t prcise par la loi organique. Selon la loi organique, la part des ressources propres ne peut tre infrieur au niveau constat en 2003, a peut tre 25-26%. La loi organique organise galement un mcanisme de garantie. Lorsque le ratio dautonomie de lexercice n mesur au plus tard, mesur le 1er juin de lanne n+2 tombe au dessous du plancher lgal, des mesures correctives doivent tre prises dans la loi de finance dans lanne n+4. Ces dispositions ne rsolvent pas les problmes dautonomie. La constitution a donc pos la prquation, afin de favoriser lgalit entre collectivits. Dun point de vue plus fiscal, il convient de noter que la rvision, en prcisant que les collectivits peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature, permet pour lavenir un partage dimpts entre lEtat et les collectivits. De mme, la rvision a largi le pouvoir des assembles locales, en prcisant, que, outre les taux de limpt, elles peuvent galement fixer lassiette des impts locaux. Quant la loi du 13 aot 2004, elle prvoit que la compensation financire des transferts quelle a prvu soprera titre principal par lattribution dimpositions de toutes nature. Les transferts de comptence sont donc, dans leur quasi totalit, financ par des transferts de fiscalit, il sagit de la taxe spciale sur les conventions dassurance, et notamment de la taxe de consommation intrieure sur les produits ptrolier (TCIPP), pour les dpartement et les rgions.

Section 3.

Conclusion : La rpublique dcentralise aujourdhui.

En conclusion, il est possible daffirme que le cadre constitutionnel et organique de la dcentralisation a beaucoup volu, et quil offre des potentialits dvolution assez considrables, nanmoins, on constate aujourdhui que ces potentialits ont t peu utilises.

1. LA LOI DU 13 AOUT 2004 : UN RECUL PAR RAPPORT AUX AMBITIONS AFFICHEES.

I.

LA VICTOIRE DES DEPARTEMENTS SUR LES REGIONS.

En premier lieu, le nouveau cadre devait sappuyer davantage sur les rgions que sur les dpartements. Pourtant, par la magie du passage au parlement, on constate que lessentiel des comptences a t transfr au dpartement, qui sont les 31

grands gagnants de cet acte II, comme ils lavaient t lors de lacte I. Hors le choix de lun par rapport lautre a de fortes consquences sur le type de dcentralisation que lon retient. Si on choisi le dpartement, on est dans du pass, pas approfondi, il y a des choses que lon ne pourra pas faire. Par ex. On ne pourra pas confier un pouvoir dapplication de la loi aux dpartements, il y en a trop. Ce recul rsulte de plusieurs raisons : des raisons politiques, lies aux difficults que lacte 2 ont cr aux gouvernement Raffarin, et qui ont conduit davantage de prudence. Mais galement la composition de lassemble et du Snat, composs dlus ruraux, et surtout rgionaux. Ils ont donc dfendu leur niveau de collectivit. Les administrations des rgions sont des administrations des missions, elle sont lgres, et nont pas lhabitude de grer un grand nombre de personnel et de comptence. Les rgions ont donc renonc elles mmes un certain nombre de comptences, car elles taient incapable den assumer davantage. Cest le cas des routes nationales, que lon voulait transfrer aux rgions, et qui lont t au dpartement, dj propritaire dun domaine routier important.

II. LAPPORT PAR RAPPORT AUX LOIS DE 1982.

LE transfert de comptence ne constitue quun prolongement de ceux dj effectus. Ainsi, les premires comptences appliques ont t relatives linterventionnisme conomique, acquis depuis 1982. Une partie de celles relatives la formation professionnelle, et de laide aux tudiants alors que la dcentralisation de la dformation professionnelle avait dbut il y a longtemps, loi du 7 janvier 1983. Il sagit de celle relative au logement, qui ne sont pas nouvelles, puisque ces collectivits ont progressivement investi ces comptences avec notamment la loi Besson du 31 mai 1990, et la loi de lutte contre les exclusions de 1998, et il sagit de quelques dispositions de moindre importance relative au transport scolaire, la voirie communale, ou au domaine public fluvial, qui avait dj fait lobjet dune loi en 2003. Rien de bien rvolutionnaire, que le prolongement de lexistent.

III. LA FAIBLE APPLICATION DES DISPOSITIOSN NOVATRICES.

Lattribution dun pouvoir dapplication lgislative aux collectivits est rest presque sans suite, lexception du RSA. Pourtant, sur le terrain il existait des demandes informelles. Juste aprs 2004, exprimentation de la cration de vritables polices intercommunales, et du transfert partiel du pouvoir de police administrative gnrale du maire au prsident de lEPCI. On a considr que la maire tait mieux positionn, parce quil connaissait mieux ses administrs, leur temprament, etc. En outre, les rgions ont demand un renforcement de leur pouvoir normatif, et celui ci na pas ragi, ni par le biais de lexprimentation, ni par le biais dun renforcement du pouvoir rglementaire. En effet, la conscration du pouvoir rglementaire local, par lacte II, qui devait permettre e laisser plus souvent aux CT le soin dappliquer elle mme certaines loi qui les concernes, na pas conduit ce rsultat. Quand au principe de subsidiarit, il inspire peut tre le lgislateur, mais cest peu apparent, et en tout cas peu oprationnel. Ainsi laugmentation du pouvoir normatif local indispensable pour change progressivement de forme dEtat na pas eu lieu. Quant la rforme institutionnelle, tout aussi indispensable, elle a t loin dtre ralise, en dpit de lintervention de la loi de 2010.

2. LA LOI DU 10 DECEMBRE 2010 : UNE LOI TECHNIQUE SANS AMBITION DECENTRALISATRICE.

Il a t envisag en 2008, de crer un acte III de la dcentralisation, amliorant les dfauts de lacte II. Cette rforme se voulait essentiellement institutionnelle, puisque les niveaux de Collectivits Territoriales navaient mme pas t revus en 1982. Alors quune ambition de suppression du dpartement prenantn appui sur le rapport Atali, avait t un temps assum, et que celle ci permettait denvisager le renforcement ncessaire des rgions pour accroitre la dcentralisation, le projet de loi de 2008 de rforme des Collectivits Territoriales a t appauvri au fur et mesure de sa rdaction puis de sa discussion. Finalement, face lhostilit qua suscit la suppression du dpartement, le gouvernement a dcid de le 32

maintenir, et de crer seulement un conseiller territorial commun au conseil gnral et rgional, avec la quasi suppression de la clause gnrale de comptence, et la cration des mtropoles, et lintercommunalit, ce sont les points forts de la loi de 2010. Nanmoins celle ci na eu quune ambition technique, de rorganisation de ladministration dcentralise, dans un soucis dconomie budgtaire, et en aucun cas elle sest voulue une vritable loi dcentralisatrice visant faire avancer lorganisation dcentralise de la rpublique.

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Deuxime partie : le systme dcentralis franais mtropolitain. Chapitre 1.

LORGANISATION INSTITUTIONNELLE ET

DEMOCRATIQUE LOCALE Section 1. Les Collectivits Territoriales de la rpublique.

La loi de 1982 a gard le dpartement, et a cr la rgion. En dpit de lexistence de commune dj trs nombreuses en 1982, il tait hors de question des les fusionner, ou de susciter davantage dintercommunalit, pour deux raisons : La premire est lie lopposition des lus locaux. Une tentative de fusion des communes, organises par la loi Marcelin de 1971 stait solde par des d-fusion de commune aprs. Les lus communaux avaient ensuite ragi vivement au rapport Guichard de 1973, craignant de disparatre avec le dveloppement de lintercommunalit. Il sagissait aussi dun choix dmocratique : les communes sont nes naturellement de groupement de propritaires qui voulaient protger leurs biens et leur propre scurit physique. Cest larrt du TC du 29 fvrier 1908 Feutry qui a finalement confi leurs litiges aux juridictions administratives. Cette naissance naturelle a permis la reconnaissance du pouvoir municipal, qui impliquait que les comptences des communes rsultaient de leur essence, et il ntaient donc pas attribu par lEtat. Si cette thorie a disparu avec la rvolution de 1789, et si la loi du 2 mars 1982, en dfinissant prcisment les comptences des collectivits a rduit la comptence gnrale de ces dernires, les communes sont restes le premier niveau de dmocratie en France. Les franais y sont trs attachs. Et si lintercommunalit a fait des progrs au cours de lacte I de la dcentralisation avec la loi ATR de 1992, puis la loi chvnement de 1999, plutt que dentrainer la suppression des communes, elle a cr un niveau supplmentaire, avec les EPCI, auquel ont mme t ajout les pays. La loi de 2010 na pas rellement touch lmiettement communal, si cenest par la cration de communes nouvelles, et par le renforcement de lintercommunalit.

1. LES NIVEAUX DE COLLECTIVITES.

I.

LES COMMUNES SATELLITES LOCAUX, ET LES COMMUNES NOUVELLES.

Il existe en France 36 796 communes, dont 31927 de moins de 2000 habitants. Les communes ont parfois recours des associations. Mais lorsquune association est cre par une commune quelle est contrle par elle, et que son financement lui viens plus de 50% de la commune, il sagit dune association transparente. Les personnes manipulant les fonds de lassociation, sont alors comptables de fait. Les communes crent aussi des tablissements publics, ce qui leur permettent parfois de sortir des dpenses du budget, lequel doit tre vot en quilibre.mais ce nest pas la seule proccupation. Seul exemple, le CCAS, apporte ainsi un secours aux personnes les plus dmunies, et il peut participer linstruction des allocation daides sociales du dpartement ou de lEtat. Enfin, lart. L.1521-1 CGCT autorise la cration de Socit dconomie mixtes locales, qui associent PPriv et PPub dans le but de raliser : Des oprations damngement et de construction. (la plus courante) Exploiter des SPIC. Mais le juge a accpet quelle puisse grer un SPA : avis, 7 octobre 1986. Toute autre activit dIG.

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La conception, ralisation, lentretien ou la maintenance, ainsi que, si dcid, le financement dquipement hospitaliers ou mdicaux-sociaux pour les besoins dun tablissement de sant, social, ou mdico-social, ou dun groupement de coopration sanitaire. Lorsquune SEM gre plusieurs activits, elles doivent tre complmentaires. La loi du 2 janvier 2002, a abaiss le seuil minimum de participation des actionnaires autre que les CT et leur groupement 15%, de faon sadapter aux nouvelles activits lourdes, telles que les oprations damnagement, ou peu rentable pour le priv, tel que la mise en place de SP. Les SEM doivent concourir une procdure de DSP dans les mmes conditions que les autres socits. Les SEM ne sont pas rservesaux communes, mais de nombreuses communes en ont cr. Pour pouvoir profiter de lexception que le Droit Communautaire accorde aux prestations inhouse, le lgislateur a cr paralllement des socits publiques locales, qui elles sont dtenues 100% par les PPub, et pas besoin dtre mises en concurrence pour lattribution de contrats. La loi de dc. 2010 a cr les communes nouvelles. Les communes nouvelles devaient initialement prendre la place dun EPCI. La loi de 2010 en a fait un instrument de fusion des communes titre principal, remplaant lancien dispositif, et titre accessoire seulement elles offrent une possibilit de supprimer lEPCI au profit dune nouvelle commune qui prendrait sa place. Les communes fusionnes avant la loi resteront rgies par le dispositif prcdent, tandis que les communes nouvelles seront rgies par les dispositions relatives aux communes, sous rserve des spcificits prvues par la loi. Les communes nouvelles ne pourront tre composes que de communes contiges. Linitiative de leur cration appartiendra lensemble des conseils municipaux, ou quand il sagit de commune membre dun EPCI fiscalit propre, aux deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres reprsentants plus des 2/3 de la population totale de celles-ci. Elle peut encore tre cre la demande de lorgane dlibrant, en vue de la cration dune commune nouvelle aux lieux et place de toutes ces communes membres. Dans ce cas il faut aussi laccord des conseil municipaux des communes concernes, dans les conditions prcites. Enfin, elles peuvent tre cr linitiative du prfet comptent, ce qui semble la seule mthode pour esprer voir se raliser ces regroupements. Mais dans ce cas, la cration est encore subordonne laccord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intresses reprsentant plus des deux tiers de la population totale de celles ci. Compte tenu de limportance dune telle runion dans une commune nouvelle, lorsque les conseils municipaux des communes ont tous adopt une dlibration concordante, le refus du prfet du dpartement doit tre motiv. On ignore quels seront les critrs dvaluation du JA pour se prononcer sur ce refus. On peut penser que la libre administration des collectivits jouera plus fortement en leur faveur quand dans le cas du refus de cration dEPCI. Lorsque pour la mjaorit requise pour la demande est atteinte, mais que les dlibrations ne sont pas toutes concordantes, alors ce sont les lecteurs des communes qui se prononcent par une consultation. La cration de la commune nouvelle ne sera prononce que si le projet recueil laccord de la majorit absolue des suffrages exprims correspondant un nombre de voix au moins gal au quart des lecteurs inscrits dans lensemble des commune concernes. Lorsque les communes intresses par une demande de cration de commune nouvelle ne sont pas situes dans le mme dpartement, ou dans la mme rgion, la dcision de cration ne peut tre prise quaprs modification des limites territoriales des dpartements ou rgions concernes par dcret en CE, pris aprs avis des conseils gnraux et rgionaux concerns. La cration de la commune nouvelle la place de celle regroupe dans un EPCI entraine la surpression de lEPCI, et le transfert de ses biens, droits et obligations la commune nouvelle ainsi que de ceux des communes membres. De mme, celle ci est substitue dans toute les dlibrations, et les actes de lEPCI et des communes qui taient membre de ce dernier. Les cocontractants sont informs de la substitution de personne morale par la commune nouvelle. Classiquement, cette circonstance nentraine pas un droit rsiliation ou indemnisation. De mme, aucune indemnit nest due aux communes anciennes. Le personnel de lEPCI et des communes anciennes est repris, sans modifier les conditions demploi et de statut ce qui, pour les emplois risque dtre difficile grer compte tenu de la rorganisation obligatoire et des conomies dchelle qui devraient tre ralises. Si les anciennes communes appartenaint des EPCI diffrents, le prfet inscrit dans larrt portant cration de la commune nouvelle, lEPCI dans lequel elle sera membre de plein droit. Larrt du prfet prononcant la cration de la commune nouvelle peut prvoir si les conseil municipaux en sont daccords, et ceci jusquau prochain renouvellement communal, quelle sera administre par un conseil compos en tout ou partie des membres en exercice des anciens conseil municipaux, et obligatoirement, des maires et des adjoints des

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communes anciennes. Leffectif tota du conseil ne peut dpasser 69 membres, sauf dans le cas o la dsignation des maires et des adjoints des anciennes communes rend ncessaire lattribution de siges complmentaires.

II.

LES DEPARTEMENT, COOPERATION INTERDEPARTEMENTALES, ET LES REGROUPEMENT DE DEPARTMENT.

III. LES REGIONS, LES COOPERATIONS INTERREGIONALES ET LES NOUVEAUX

REGROUPEMENTS DE REGIONS

IV.

LES COLLECTIVTES A STATUT PARTICULIER.

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