Diagnostico Portuario Brasileiro

N48
Portos Brasileiros: Diagnstico,

Polticas e Perspectivas

17 de maio de 2010

Comunicados do Ipea

Os Comunicados do Ipea tm por objetivo antecipar
estudos e pesquisas mais amplas conduzidas pelo Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada, com uma comunicao
sinttica e objetiva e sem a pretenso de encerrar o debate
sobre os temas que aborda, mas motiv-lo. Em geral, so
sucedidos por notas tcnicas, textos para discusso, livros
e demais publicaes.

Os Comunicados so elaborados pela assessoria tcnica
da Presidncia do Instituto e por tcnicos de planejamento
e pesquisa de todas as diretorias do Ipea. Desde 2007,
mais de cem tcnicos participaram da produo e
divulgao de tais documentos, sob os mais variados
temas. A partir do nmero 40, eles deixam de ser
Comunicados da Presidncia e passam a se chamar
Comunicados do Ipea. A nova denominao sintetiza todo
o processo produtivo desses estudos e sua
institucionalizao em todas as diretorias e reas tcnicas
do Ipea.

Este Comunicado faz parte de um conjunto amplo de
estudos sobre o que tem sido chamado, dentro da
instituio, de Eixos do Desenvolvimento Nacional:
Insero internacional soberana; Macroeconomia para o
pleno emprego; Fortalecimento do Estado, das instituies
e da Democracia; Infraestrutura e logstica de base;
Estrutura produtivo-tecnolgica avanada e regionalmente
articulada; Proteo social e gerao de oportunidades; e
Sustentabilidade ambiental.

A srie nasceu de um grande projeto denominado Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro, que busca servir como plataforma de
sistematizao e reflexo sobre os desafios e as oportunidades do
desenvolvimento nacional, de forma a fornecer ao Brasil o
conhecimento crtico necessrio tomada de posio frente aos
desafios da contemporaneidade mundial.

Os documentos sobre os eixos do desenvolvimento trazem
um diagnstico de cada campo temtico, com uma anlise
das transformaes dos setores especficos e de suas
conseqncias para o Pas; a identificao das interfaces
das polticas pblicas com as questes diagnosticadas; e a
apresentao das perspectivas que o setor deve enfrentar
nos prximos anos, indicando diretrizes para (re)organizar
a orientao e a ao governamental federal.

Ao todo, a coleo ter dez livros, cujos captulos deram
origem aos comunicados desta srie. Estiveram envolvidas
no esforo de produo dos textos cerca 230 pessoas, 113
do prprio Ipea e outras pertencentes a mais de 50
diferentes instituies, entre universidades, centros de
pesquisa e rgos de governo, entre outras.

O livro no qual o comunicado se insere trata de
infraestrutura econmica, cuja funo dar apoio s
atividades do setor produtivo. A melhoria da infraestrutura
econmica trem impacto direto sobre as empresas e
indstrias e pode ampliar a capacidade produtiva por meio
de custos, tecnologias e capacidade de distribuio. Cada
captulo do livro dar origem a um comunicado do Ipea,
que tem por objetivo antecipar estudos e pesquisas mais
amplas, como o caso da obra completa, que ter dez
volumes e cerca de 9 mil pginas. O livro sobre
infraestrutura econmica ter cerca de 700 pginas.
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e
institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras polticas
pblicas e programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade,
pesquisas e estudos realizados por seus
tcnicos.

Presidente
Marcio Pochmann

Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Polticas Setoriais de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro

Chefe de Gabinete
Prsio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro

URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

PORTOS BRASILEIROS: DIAGNSTICO, POLTICAS E PERSPECTIVAS
1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e
institucionais que tm envolvido os portos brasileiros nos ltimos anos, inclusive
planos e programas desenvolvidos com o intuito de alavancar o setor, alm da
apresentao de projees e cenrios para os prximos anos. O estudo se justica
pela importncia que o setor porturio tem para a economia brasileira em geral e
para o comrcio internacional em particular, em que a participao dos portos na
relao comercial brasileira com o resto do mundo chegou a aproximadamente
80% em 2008.
Alm desta introduo, o texto possui quatro sees. Na seo 2, apre-
sentado um diagnstico do setor porturio brasileiro, em que so apresentados
os marcos regulatrio e legal, alm da situao fsica dos portos, seus principais
problemas e demandas. Em seguida, na seo 3, apresentada a interface das
polticas pblicas com a situao diagnosticada, em que se discutem investimen-
tos, nanciamentos, estrutura tarifria e os impactos do setor porturio sobre a
economia nacional.
Na seo 4 so apresentadas as perspectivas e os cenrios para o setor, res-
saltando-se os principais planos e programas que contemplam o setor porturio
e as projees realizadas para o perodo que vai at 2023. Finalmente, nas consi-
deraes nais, apresenta-se um resumo dos principais resultados encontrados ao
longo de todo o estudo.
2 DIAGNSTICO DO SETOR PORTURIO
As bases do atual sistema porturio brasileiro remontam a 1808, com a abertura
dos portos promovida pelo rei D. Joo VI. Foi nesse momento, efetivamente, que
o pas se inseriu no cenrio do comrcio internacional. Esta tendncia se tornou
ainda mais acelerada a partir da promulgao da Lei das Concesses, em 1869.
O objetivo desta lei era permitir o nanciamento privado de obras de expanso
nos principais portos nacionais poca.
Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas 2
O modelo privado de investimento durou at a dcada de 1930, quando o
Estado assumiu o papel de nanciador e operador desses ativos. O pice desse pro-
cesso foi a criao e a ampliao da empresa Portos do Brasil S/A (Portobrs) nas
dcadas seguintes. A empresa explorava o cais comercial como operador porturio
e atuava ao mesmo tempo como autoridade porturia nacional, administrando
os 35 principais portos comerciais do pas. Na verdade, a Portobrs explorava os
portos por meio de subsidirias Companhias Docas , tendo assumido tambm
a scalizao das concesses estaduais e at mesmo dos terminais privativos de
empresas estatais e privadas (CURCINO, 2007).
Com a extino da Portobrs em 1990, o sistema porturio brasileiro passou
por grave crise, forando a edio de diploma legal conhecido como Lei de Mo-
dernizao dos Portos em 1993. Com a Lei n
o
8.630/1993 houve a redenio
dos papis da autoridade porturia, do operador porturio e do prprio Estado na
gesto e regulao do sistema. Decretos e resolues posteriores tambm aperfei-
oaram o marco institucional e o equilbrio econmico-nanceiro dos contratos,
na busca por ecincia e competitividade.
2.1 Marco regulatrio e legal
Apresenta-se, a seguir, as instituies pblicas responsveis pelo planejamento e
pela gesto porturia no Brasil. Alm do Ministrio dos Transportes, responsvel
pela formulao de polticas para o seu mbito de atuao como um todo, para
o transporte aquavirio so entes relevantes a Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios (ANTAQ) e a Secretaria Especial de Portos (SEP).
A ANTAQ, instituda pela Lei n
o
10.233/2001, tem como nalidade
implementar, em sua esfera de atuao, as polticas formuladas pelo Minis-
trio dos Transportes e pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas
de Transporte (CONIT), segundo os princpios e as diretrizes estabelecidos
na sua lei de criao. Deve tambm regular, supervisionar e scalizar as ati-
vidades de prestao de servios de transporte aquavirio e de explorao
da infraestrutura porturia e aquaviria, exercida por terceiros, com vista a
garantir a movimentao de pessoas e bens, em cumprimento a padres de
ecincia, segurana, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos
fretes e nas tarifas; harmonizar os interesses dos usurios com os das empresas
concessionrias, permissionrias, autorizadas e arrendatrias, e de entidades
delegadas, preservando o interesse pblico; e arbitrar conitos de interesse e
impedir situaes que congurem competio imperfeita ou infrao contra
a ordem econmica.
Criada por medida provisria e referendada pela Lei n
o
11.518/2007,
a SEP uma instituio vinculada Presidncia da Repblica. Tem como
Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas
3
atribuies e competncias a formulao de polticas e diretrizes para o fo-
mento do setor, alm da execuo de medidas, programas e projetos de
apoio ao desenvolvimento da infraestrutura porturia, com investimentos
oramentrios e do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Com-
pete ainda SEP a participao no planejamento estratgico e a aprovao
dos planos de outorgas, tudo isso visando garantir segurana e eficincia ao
transporte aquavirio de cargas e de passageiros no pas.
A partir da Lei de Modernizao dos Portos (Lei n
o
8.630/1993), emer-
giu-se uma nova organizao administrativa para o setor porturio brasileiro. Os
principais objetivos associados implementao desta so: conceder a operao
porturia e o arrendamento de reas porturias, gerando recursos para o governo;
incentivar a concorrncia entre os portos e terminais, de modo a reduzir custos e
obter maior ecincia; e acabar com o monoplio dos trabalhadores porturios
(CURCINO, 2007).
Assim, a nova estrutura do sistema porturio brasileiro, no que diz respeito
administrao, instituiu os seguintes atores:
Autoridade Porturia (AP): administra o porto organizado, gera seu
patrimnio e controla as demais entidades pblicas e privadas atuantes
no porto.
Conselho da Autoridade Porturia (CAP): um rgo consultivo for-
mado por quatro blocos de atores participantes do porto, como o Bloco
do Poder Pblico (BPP), o dos Operadores Porturios (BOP), Bloco da
Classe dos Trabalhadores Porturios (BCTP) e o Bloco dos Usurios
dos Servios Porturios (BUSP).
Em relao operao do servio porturio, a lei introduziu os seguintes
atores, subordinados autoridade porturia:
Operador Porturio (OP): o rgo executivo de gerncia, scali-
zao, regulamentao, organizao e promoo da atividade portu-
ria. Dele depende a gesto de recursos humanos efetivos e presta-
dores de servios, atividade realizada pelo rgo Gestor de Mo de
Obra (OGMO).
rgo Gestor de Mo de Obra: administra a contratao, a escala e a
alocao de trabalhadores porturios (TP) e de trabalhadores portu-
rios avulsos (TPA).
H tambm as Companhias Docas, empresas pblicas estaduais que, me-
diante delegao por parte do Ministrio dos Transportes, assumem o papel de
autoridade porturia nos portos sob sua jurisdio.
O uxograma a seguir resume a nova organizao administrativa do servio
porturio brasileiro (gura 1):
FIGURA 1
Organizao administrativa do servio porturio brasileiro
AP
CAP
BPP BOP BCTP BUSP
OP
OGMO
TP TPA
Fonte: Brasil (1993).
Elaborao prpria.
Nas ltimas duas dcadas, o setor porturio brasileiro sofreu importantes
modicaes. Em especial, a Lei n
o
8.630/1993 (Lei de Modernizao dos Por-
tos) e o Decreto n
o
6.620/2008 signicaram importantes mudanas de rumo para
a poltica do setor, especialmente no que diz respeito ao uso e administrao dos
portos. importante observar que houve uma clara denio sobre as atividades
permitidas aos operadores porturios e os tipos de concesses.
Existem trs tipos de atividades de movimentao nas instalaes portu-
rias de uso privativo: i) carga prpria, em terminal porturio de uso exclusivo;
ii) principalmente de carga prpria e, em carter subsidirio e eventual, de tercei-
ros, em terminal porturio de uso misto; e iii) passageiros, em instalao portu-
ria de turismo.
A delegao sob a qual operam os portos difere conforme o perl jurdi-
co da instalao porturia, se pblica ou privada. Os portos pblicos podem
ser operados por concesso a empresa pblica ou privada, mediante prvia li-
citao. J as instalaes porturias de uso privativo dependem unicamente de
autorizao por parte do poder pblico para que operem. importante des-
tacar que as autorizaes so guras jurdicas precrias, quando comparadas
s concesses. De acordo com a Lei n
o
8.666/1993, as obrigaes impostas ao
operador sob o regime de concesso so maiores do que queles sob regime
de autorizao.
5
Durante certo perodo, entre a Lei de Modernizao dos Portos (1993) e a
edio do Decreto n
o
6.620/2008, houve um grande volume de discusses sobre
o perl das operaes nos portos privados. Os conitos surgiram a partir de dois
entendimentos absolutamente distintos sobre os terminais de uso misto: algumas
empresas entendiam que seria possvel instalar terminais privativos de uso misto
apenas para movimentar carga de terceiros ou para movimentar predominante-
mente carga de terceiros, como se se tratassem de terminais pblicos. Em sentido
oposto, havia aqueles que propunham que os terminais privativos de uso misto
deveriam ter por funo principal a movimentao de carga prpria, atuando
com carga de terceiros apenas de forma acessria, para utilizar sua capacidade
ociosa, minimizar custos e tornar a operao mais eciente, redundando em be-
nefcios ao prprio operador (MELLO, 2009).
Na realidade, permitir que os terminais privativos operassem exclusivamen-
te com cargas de terceiros imporia uma competio desleal aos portos pblicos,
uma vez que estes esto sujeitos a um regime jurdico mais restritivo e, conse-
quentemente, menos propcio agilidade para a tomada de decises. Tambm
no seria desejvel restringir a operao dos terminais privativos movimentao
de carga prpria, uma vez que impediria as chances de novos entrantes atuarem
nesse mercado.
O Decreto n
o
6.620/2008 raticou que os terminais privativos devero ope-
rar precipuamente com as cargas prprias de seu proprietrio, e, residualmente,
com as cargas de terceiros. Permitiu tambm que as empresas privadas possam
requerer a abertura de processo licitatrio para arrendar um terminal pblico em
um porto j existente ou para obter a concesso de um novo porto.
A conjuntura econmica pode prejudicar a rentabilidade e at a viabilidade
da operao do terminal privativo de uso misto, se naquele momento o proprie-
trio no puder compensar eventuais perdas com o aumento da movimentao
da carga de terceiros. Assumindo que as reas costeiras podem ser consideradas
um bem pblico, a autorizao de terminais privativos daria ao autorizado um
privilgio de utilizar um recurso escasso, de interesse coletivo, para ns parti-
culares. Desta forma, seria mais adequado que qualquer pedido de autorizao
para terminal privativo fosse sucedido por um processo de concesso licitatrio,
abrindo a possiblidade de outros interessados na movimentao de produtos
por tal terminal tambm obterem acesso a esta rea costeira. Caso no houvesse
interesse de terceiros, o investidor inicial obteria a concesso deste terminal a
um custo consideravelmente baixo, similar ao de uma autorizao. De qualquer
forma, este terminal seria pblico, no restringindo a possibilidade futura de
movimentao de cargas de terceiros. Apesar de legalmente ser possvel solicitar
uma autorizao para construo e operao de terminal de uso privativo, o
Plano de Desenvolvimento e Zoneamento, previsto no Decreto n
o
6.620/2008,
pode restringir a possibilidade de construo de terminal de uso privativo em
rea de interesse coletivo.
Em 2007, foi institudo pela Lei n
o
11.610/2007 o Programa Nacional de
Dragagem que visa estimular o investimento e o desenvolvimento de obras e
servios de engenharia para dragagem dos portos brasileiros. Com isso, espera-se
que os canais de acesso aos portos e os respectivos beros tenham profundidade
compatvel com as embarcaes que possuem maior calado e capacidade as quais
fazem uso desses portos. A tendncia de se construir navios maiores tem se justi-
cado como forma de reduzir o custo do frete a partir do aumento do volume de
carga transportada por viagem.
Em setembro de 2009, a SEP homologou o Plano Geral de Outorgas Portu-
rias (PGO). Elaborado pela ANTAQ, esse estudo de carter indicativo cumpre
um papel de Estado, estabelecendo reas costeiras com potencial para o estabele-
cimento de novos portos ou mesmo a expanso de instalaes j existentes, alm
de projees da demanda por servios porturios at 2023.
2.2 Gargalos e demandas do setor porturio nacional
Em todo o mundo comum o uso de frotas navais para transporte de cargas e
comrcio. Cerca de 80% do transporte global de cargas efetuado por este modal.
Com Mxico e Panam, o Brasil um dos pases latino-americanos que esto conec-
tados com o globo por meio da rede mundial de portos (NAVEGAO..., 2009).
Em 2007, os portos foram responsveis pela movimentao de 76,7% do
comrcio internacional brasileiro, perfazendo um valor de aproximadamente
US$ 188 bilhes em transaes de mercadorias. Ainda assim, o Brasil possui um
potencial aquavirio quase inexplorado. So cerca de 40 mil quilmetros de rios
navegveis e quase 7 mil quilmetros de costas martimas com forte potencial de
transporte de cargas e passageiros (CAMPOS NETO et al., 2009a).
Um dos maiores bloqueios, a expanso do setor porturio nacional, est na
decincia de infraestrutura, sobretudo porturia, que compromete o potencial
do setor e representa um entrave ao crescimento do comrcio internacional e de
cabotagem no pas. Para vencer esse problema, faz-se necessria a efetivao de
investimentos direcionados a obras porturias e de acesso, e a equipagem dos
portos nacionais.
Apesar do potencial econmico apresentado pelo setor porturio, dos inves-
timentos pblicos federais em transportes realizados em 2008, apenas 17% foram
destinados ao setor hidrovirio como um todo (grco 1), e, destes, aproximada-
mente 80% (R$ 327 milhes) destinados aos portos.
7
GRFICO 1
Participao do investimento pblico federal em transportes 2008
Rodovirio
70%
Hidrovirio
17%
Ferrovirio
10%
Aerovirio
3%
Fonte: Brasil (2009e).
Elaborao prpria.
No entanto, a necessidade de investimentos em obras porturias e de aces-
so vai alm da simples reduo de custos para elevao da competitividade dos
produtos transportados. No mercado internacional e mesmo dentro do pas, os
portos enfrentam tambm uma competio prpria. Cada vez mais os portos
organizados tm que disputar seu espao e, nesta disputa, o acesso e a capacidade
operacional e de atracao so alguns dos grandes diferenciais que os portos po-
dem oferecer. Integram o conjunto dos fatores que representam uma maior com-
petitividade para os portos: calados que atendam a navios de grande porte; beros
maiores e especializados no tratamento da carga; mecanizao e automao do
manuseio da carga; e sistemas ecientes de controle e informao.
H muito so famosas as las de caminhes ao longo das estradas e avenidas
que levam aos grandes portos brasileiros, em especial nos perodos de safra. Alm
disso, no so raros os casos em que navios de grande porte se veem impedidos de
atracar nos portos nacionais devido falta de profundidade dos beros e baas de
movimentao ou, se conseguem atracar, os armadores so obrigados a embarcar
com volumes inferiores sua capacidade, elevando o preo dos fretes e reduzindo
a competitividade dos portos e dos produtos.
Com o forte crescimento do comrcio internacional entre 2003 e 2008,
tornaram-se ainda mais visveis os gargalos e as demandas presentes no sistema
porturio brasileiro. A baixa ecincia e o dcit, sobretudo de infraestrutura,
que assolam o setor passaram a alertar sobre um possvel colapso, demandando
imediata atuao do poder pblico nacional.
Ao longo dos ltimos anos uma srie de diculdades vem sendo enfrentada
e, se negligenciada, estas diculdades so capazes de gerar um estrangulamento do
sistema porturio, no caso de uma forte retomada do crescimento mundial ps-
crise de setembro de 2008. A demanda por investimentos em infraestrutura por-
turia e de acesso, h muito se tornou evidente para todos os rgos e as empresas
que lidam com esse setor. Persistem preocupaes legtimas com a possibilidade
de esgotamento do sistema.
De acordo com a Fundao Dom Cabral (FDC) e o Frum Econmico
Mundial (FEM) (FDC; FEM, 2009), o Brasil ocupa a 123
a
posio, entre 134
pases, no ranking de qualidade dos portos. inegvel e inadivel a necessidade de
investimentos que ampliem a capacidade porturia, facilitem os acessos terres-
tres e hidrovirios e possibilitem a atracao de grandes embarcaes.
Diante desse cenrio, o Ipea entendeu como relevante dimensionar e avaliar
as decincias e os gargalos
1
identicados nos portos brasileiros visando quan-
ticar os investimentos necessrios para a soluo destes. Assim, com base no
Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) (BRASIL, 2007a), no Pla-
no Confederao Nacional do Transporte (CNT) de Logstica (CNT, 2008), no
Plano Plurianual (PPA) (BRASIL, 2008-2011), no Programa de Acelerao do
Crescimento (BRASIL, 2009c), no levantamento realizado pelo Anurio Exame
2008-2009 de Infraestrutura, entrevistas, entre outros, foi realizado um levan-
tamento de 265 obras de infraestrutura porturia, de acesso ou de apoio que se
mostram necessrias para a melhoria da ecincia operacional e da competitivida-
de dos portos nacionais. A este conjunto de obras, chamou-se Mapeamento Ipea
de Obras Porturias
2
(CAMPOS NETO et al., 2009b).
Nesse mapeamento foram identicadas a necessidade de 133 obras de
construo, ampliao e recuperao de reas porturias (R$ 20,46 bilhes),
45 obras de acessos terrestres (R$ 17,29 bilhes), 46 de dragagem e derrocamento
(R$ 2,78 bilhes) e 41 de infraestrutura porturia (outras obras) (R$ 2,34 bilhes),
totalizando uma necessidade de investimentos de R$ 42,88 bilhes (grco 2).
1. Diversas obras constatadas como necessrias ao longo deste trabalho no representam pontos de estrangulamento
para o sistema porturio atual, mas demandas para melhoria no funcionamento e na ecincia do sistema, quando
planejado a longo prazo.
2. O Mapeamento Ipea de Obras Porturias est disponvel integralmente no Texto para Discusso, n. 1423 (CAMPOS
NETO et al., 2009b).
9
GRFICO 2
Portos brasileiros principais gargalos e demandas 2008
20,46
17,29
2,78
2,34
0,00
15,00
30,00
Construo,
ampliao e
recuperao
Acessos terrestres Dragagem e
derrocamento
R
$

b
i
l
h
e
s

Infraestrutura
porturia
(outras obras)
Fonte: Campos Neto et al. (2009b).
Elaborao prpria.
Entre os principais problemas de infraestrutura identicados nos portos bra-
sileiros, destacam-se os dcits em reas porturias incluindo construo, am-
pliao ou recuperao de beros, peres, terminais, ptios etc. e a necessidade
de expanso e melhoramento dos acessos terrestres, que juntos so responsveis
por quase 90% do valor orado para os gargalos.
A maior demanda identicada, em nmero de obras e tambm em valor
orado, refere-se necessidade de construo e manuteno de reas, retroreas,
beros, ptios, peres, molhes e cais dos portos. Nesta seara, embora o maior n-
mero de obras diga respeito construo de beros e peres 37 obras , o maior
valor orado refere-se s decincias relativas a ptios e terminais, que totalizam
R$ 7,35 bilhes em investimentos necessrios.
Entre os principais portos que apresentaram problemas relativos s reas
porturias destacamos os portos de Santos, Vitria, Itaqui, Pecm e Rio Grande,
que juntos respondem por quase 40% das demandas identicadas. Outros 34
portos apresentam tambm demandas referentes a reas porturias, com valores
que vo de R$ 20 milhes a R$ 850 milhes.
importante ressaltar ainda que, no universo de construes necessrias,
dez referem-se construo de novos portos ou terminais porturios totalizan-
do quase R$ 4,18 bilhes orados. Entre estes novos portos, alguns devero ser
direcionados especialmente ao comrcio exterior, como o complexo porturio
do Mercado Comum do Sul (Mercosul), que, projetado para operar apenas com
contineres, dever ser construdo na Ponta do Poo, no municpio de Pontal
do Paran, enquanto outros se destinaro ao escoamento de determinados pro-
dutos ou setores como o porto de Espadarte, necessrio para o escoamento da
produo de gros, minrio de ferro, minrio mangans, ferro gusa e cobre do
estado do Par.
A categoria de acessos terrestres se refere a uma das maiores demandas iden-
ticadas e uma das mais problemticas no que se refere quanticao, seja do
nmero de obras ou dos valores de investimento necessrios. Esta diculdade
enfrentada para a quanticao das obras advm, principalmente, da dimenso
e do espalhamento da malha rodoviria brasileira, alm da utilizao comum de
rodovias para o transporte de cargas e para o trfego urbano, dicultando a iden-
ticao das vias relevantes para os acessos porturios.
A falta de vias de acesso ecientes eleva o preo dos fretes, compromete car-
gas perecveis e prejudica a competitividade dos portos. No Brasil, a falta de uma
malha ferroviria ampla que permita o transporte das cargas de suas origens at os
portos ou deles aos seus destinos j , em si, um fator de elevao dos custos
do transporte porturio.
Na tentativa de selecionar quais obras de acessos terrestres teriam relevncia
para a ecincia porturia, considerou-se um raio de 120 quilmetros a partir dos
portos. Assim, todas as rodovias e ferrovias identicadas como importantes para
o escoamento de mercadorias para os portos, ou a partir deles, que esto inseridas
nesse raio, foram consideradas. Alm das obras pertencentes ao raio adotado,
incluram-se ainda as obras da ferrovia Transnordestina, trechos Salgueiro Suape
(564 km) e Salgueiro Pecm (550 km), que, apesar de sua extenso, so consi-
deradas no trabalho porque tm como funo primordial o acesso a estes portos.
Entre as necessidades de acessos terrestres, identicam-se quase R$ 7
bilhes em oramento ferrovirio que privilegiam em especial os portos de
Pecm e Suape com aproximadamente R$ 2,8 bilhes destinados constru-
o da ferrovia Transnordestina e o porto de Paranagu com a duplicao
de 110 km de ferrovia que ligam a cidade de Curitiba ao porto. No total dos
acessos, vale destacar o porto de Santos, cuja alta demanda representa quase
30% desses gargalos, correspondendo a rodovias e ferrovias, alm de anis que
livrariam o percurso das cargas do enfrentamento do trfego urbano na regio
metropolitana da capital paulista.
Um dos problemas mais graves enfrentados pelo setor porturio brasileiro
, sem dvida, a questo da profundidade dos canais de acesso, beros e baas de
evoluo. Neste contexto, os servios de dragagem constituem um ponto essen-
cial para possibilitar o acesso e a atracao de navios de grande porte, de modo
a ampliar o potencial comercial dos portos e permitir-lhes concorrer dentro do
sistema porturio internacional.
11
Trinta portos foram identicados pela necessidade de execuo de ser-
vios de dragagem, com destaque para os portos de Suape, Rio de Janeiro,
Paranagu, Barra do Riacho, Itagua e Santos, cujas obras de dragagem cor-
respondem a 13,1%, 10,1%, 9,5%, 7,8%, 6,7% e 5,8%, respectivamente,
do volume de investimentos observados como necessrios para soluo dos
gargalos de dragagem.
Vale ressaltar que os 11 maiores portos do pas, em valores de movimentao
de comrcio internacional,
3
encontram-se na relao dos portos que demandam
servios de dragagem. Ao todo, estes portos perfazem uma necessidade de inves-
timento de R$ 1,43 bilho, correspondendo a 49,3% das necessidades identi-
cadas nesta categoria. Ainda de acordo com as fontes utilizadas, necessrio um
total de R$ 2,78 bilhes em investimentos para dirimir as demandas por draga-
gem, um total de 46 obras essenciais para o funcionamento eciente do setor
porturio nacional.
Alm dessas, foi identicada, ainda, uma srie de outras demandas que vo
desde instalaes de apoio e equipamentos, at a implantao de sistemas de se-
gurana, sinalizao, eletricao e saneamento. De acordo com a publicao
Anurio... (2008), alguns dos principais fatores que prejudicam o bom funcio-
namento dos portos esto relacionados s decincias nestas instalaes e nestes
equipamentos, essenciais operao porturia.
Outro grande problema enfrentado diz respeito s vias internas aos portos,
cujas ms condies tm prejudicado a movimentao das mercadorias entre os
ptios, terminais e ancoradouros, elevando o tempo de movimentao das cargas
e, consequentemente, o preo do transporte aquavirio.
Entre os portos que demandam um maior volume de investimento nessa
categoria, destacam-se: o porto de Santos (15,2% dos gargalos), o porto de So
Francisco do Sul (13,0%), o porto de Areia Branca (10,3%) e os portos uminen-
ses de Itagua, do Rio de Janeiro e porto Norte Fluminense, que juntos perfazem
27,5% das demandas por essas obras.
Alm de todos os problemas de infraestrutura encontrados nos portos bra-
sileiros, so tambm fatores de reduo da competitividade comercial do setor al-
guns aspectos institucionais e burocrticos do funcionamento porturio. A seguir,
so apresentados, de maneira sucinta, os resultados de trs pesquisas realizadas
pelo Ipea (CAMPOS NETO; SANTOS, 2006), CNI (2008) e ANTAQ (2008).
3. So eles os portos de Santos (com movimentao de US$ 65,38 bilhes), Vitria (US$ 17,09 bilhes), Paranagu
(US$ 16,55 bilhes), Rio Grande (US$ 13,27 bilhes), Rio de Janeiro (US$ 12,18 bilhes), Itaja (US$ 7,88 bilhes), So
Sebastio (US$ 7,06 bilhes), So Lus (US$ 6,80 bilhes), Aratu (US$ 5,59 bilhes), So Francisco do Sul (US$ 5,53
bilhes) e Porto Alegre (US$ 4,88 bilhes), totalizando um uxo de comrcio de mais de US$ 160 bilhes.
O que ca ressaltado a existncia de um conjunto de problemas de mbito
institucional e administrativo que so comuns aos portos analisados.
4
Ao longo
das pesquisas, foram apontados problemas, tais como: a infraestrutura porturia;
a burocracia e as greves, que interferem na liberao de cargas; a falta de integra-
o entre as entidades que atuam na rea porturia; e a necessidade de mudana
de hbitos e atitudes por parte dos servidores e administradores porturios, no
sentido de atender com mais presteza s demandas dos clientes.
Segue a avaliao do porto de Santos em ordem decrescente de menes:
1. Congestionamento de caminhes dentro da rea do porto perime-
trais: um problema grave que eleva o custo empresarial. Ptios, que
retm e controlam o uxo de acesso ao porto, foram construdos para
os caminhes e so operados por agentes privados.
2. Estrutura ferroviria do porto: linhas de trem atrapalham o trnsito e
geram congestionamentos de caminhes com trens. H mais de quatro
anos o setor pblico vinha tentando fazer licitao para a construo das
Vias Perimetrais e apenas a partir de 2009 estas obras foram iniciadas.
3. Entraves burocrticos: dizem respeito, especialmente, Receita Federal
do Brasil (RFB); ao tempo perdido na entrega da mesma informao
para vrios rgos do Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Sisco-
mex) e da Supervia; e obrigao de traduzir para o portugus todos os
manifestos de carga.
4. Diculdade de acesso rodoferrovirio para chegar ao porto.
5. Falta de espao e de retroreas para armazenamento de contineres:
faz-se necessrio organizar o trnsito para contineres e construir novos
armazns (espao) para granis.
6. Terno de 12 homens: sob a tutela do operador porturio, que um
rgo privado, este sistema trabalhista eleva custos pelo emprego des-
necessrio de contingente excessivo de mo de obra.
7. reas nobres ocupadas por produtos com pouco valor agregado.
8. Terminais lotados: devido a este entrave, os terminais s aceitam carga
com, no mximo, cinco dias antes da partida do navio (dead line), au-
mentando o custo empresarial.
9. Custos e transit time: tm levado empresas a optarem por rodovia em
transaes comerciais com o Cone Sul.
4. Portos pesquisados: Manaus, Fortaleza, Rio de Janeiro, Santos, Paranagu, So Francisco do Sul, Itaja, Imbituba e
Rio Grande.
13
O que se constata na comparao dos resultados das pesquisas de opinio
que os problemas identicados no porto de Santos so comuns a todos os portos.
A Confederao Nacional da Indstria (CNI, 2008) mostrou que 49,1% das em-
presas exportadoras brasileiras consideram a infraestrutura porturia como a mais
deciente entre as etapas ps-produtivas, chegando a afetar negativamente 88%
das empresas que utilizam este setor para escoar seus produtos.
Segundo a CNI (2008), entre os maiores complicadores porturios indica-
dos pelas empresas, excetuando os de infraestrutura, encontram-se especialmente:
a burocracia na liberao de cargas indicada como gargalo por 65,3% das em-
presas estudadas; as greves que interferem na movimentao ou liberao de car-
gas indicada por 56,4%; e os altos custos de estiva, capatazia e praticagem. Alm
destes, um problema muito citado pelas empresas refere-se ao restrito horrio de
funcionamento das aduanas, que tambm interfere negativamente no tempo de
liberao das cargas.
De acordo com a ANTAQ (2008), em pesquisa realizada com usurios de
nove portos, alm de todos os problemas j descritos, observa-se a necessidade de
mudana de hbitos e atitudes no tratamento dos usurios dos servios porturios
por parte de servidores e administradores. Ademais, a falta de integrao entre as
entidades que atuam na rea porturia traz enormes transtornos movimentao
de mercadorias. A pesquisa trata ainda da necessidade de reverem-se os acordos
das categorias funcionais trabalhadores e operadores porturios com relao
alocao e precicao de mo de obra avulsa, dados o avano tecnolgico das
operaes porturias e o grau de especializao requerido.
Outro grave problema enfretado pelos usurios do sistema porturio brasi-
leiro respeita ao tempo mdio de espera para atracao nos portos. Para navios de
contineres, este prazo caiu, entre 2006 e 2007, de uma mdia nacional de 13,5
para 9 horas por navio. Em termos de granis, a espera na la muito maior.
A mdia nacional em 2007 para os diversos granis slidos era de 54 horas/navio,
mas a situao chega a extremos como o caso do terminal Corex, em Parana-
gu, para o qual o tempo de espera para o transbordo chega a 389 horas/navio
(aproximadamente 16 dias de espera). Quanto ao transbordo de carga geral, os
tempos mdios de espera so ainda mais graves, chegando a 244 horas/navio no
cais pblico de Macei.
Ainda segundo a ANTAQ, faz-se necessrio um maior envolvimento das
autoridades porturias que devem atuar junto a outros rgos e entidades do
ambiente porturio eliminando eventuais entraves aos servios ofertados pelos
portos. Alm disso, considera a possibilidade de reviso da distribuio dos uxos
de carga entre os portos, direcionando-os de forma a otimizar a infraestrutura
viria e porturia disponvel.
Por m, um problema muito citado quando tratamos de atraso ou paraliza-
o de obras em geral e, em especial, as porturias, refere-se questo das licensas
ambientais, cuja demora no processo de concesso visto como um entrave para
empreiteiras e empresrios. Todavia, embora seja inegvel a necessidade de uma
gesto mais eciente nos rgos competentes, h que se considerar que grande
parte desses atrasos deve-se, de fato, ocorrncia de projetos mal elaborados.
3 INTERFACE DAS POLTICAS PBLICAS COM A SITUAO DIAGNOSTICADA
Para um setor cuja importncia econmica assume a dimenso vericada no se-
tor porturio, ca evidente o dever da iniciativa pblica de interferir por meio
da proviso de polticas que estimulem e fortaleam a dinmica do setor. Uma
das formas pelas quais o Estado pode atuar no desenvolvimento desses setores
por meio da criao e manuteno de estruturas tarifrias padro que permitam
a manuteno do equilbrio econmico-nanceiro das empresas atuantes, bem
como pela regulao adequada destas, garantido que os preos praticados sejam
compatveis com a importncia estratgica do setor.
Outra forma pela qual o governo pode atuar sobre esses setores pela reali-
zao de investimentos diretos ou pela proviso de mecanismos de nanciamento
que possibilitem a realizao desses investimentos por parte da iniciativa privada,
quando estes apresentarem potencial de retorno. Ou, ainda, pelo estabelecimento
de arranjos federativos que possibilitem uma reduo na burocracia e, consequen-
temente, uma maior ecincia do setor.
3.1 Fontes de nanciamento
At a extino da estatal Portobrs, o modelo de gesto, operao e investimento
no setor porturio era responsabilidade do governo, o que causou distores e
uma baixa ecincia no transporte de mercadorias. Somando isto falta de re-
cursos pblicos para melhorar as instalaes e a oferta de servios porturios, a
situao do setor era precria no comeo da dcada de 1990 (REIS, 2008).
Com a Lei de Modernizao dos Portos, o governo passou o controle dos
portos s administraes porturias estaduais e s Companhias Docas e buscou o
apoio e investimento do setor privado por meio de concesses e arrendamentos.
Com isso, ocorreram vrias reformas institucionais, aumentando o envolvimento
privado nos portos, sendo essencial melhoria na regulao porturia, avanos na
privatizao dos servios, maior liberalizao e competitividade.
O estabelecimento do novo quadro institucional alavancou a participao da
iniciativa privada. Com a Lei n
o
8.630/1993, estabeleceu-se que o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) poderia nanciar a compra de equi-
pamentos para o setor privado por meio da linha de crdito para o Financiamento de
15
Mquinas e Equipamentos (Finame). Alm disso, o BNDES tambm passou a dispor
do Financiamento a Empreendimentos (Finem) para a operacionalizao de linhas de
crdito para investimentos em portos e terminais porturios, podendo participar com
at 80% do valor total do investimento (BNDES, 2009).
Segundo levantamentos realizados por Puga et al. (2007), entre o incio
de 2003 e o terceiro trimestre de 2008, houve uma elevao signicativa das
inverses, caracterizando o maior ciclo de investimentos no pas nos ltimos 30
anos. Mesmo assim, a parcela porturia nesses investimentos sempre foi baixa,
no correspondendo s necessidades e nem ao potencial do setor. De acordo com
o banco, os investimentos privados mapeados para portos no quadrinio 2010-
2013 perfazem R$ 14 bilhes, quase trs vezes mais que os R$ 5 bilhes de in-
vestimentos realizados no perodo 2005-2008. Ademais, ressalta-se que a taxa de
crescimento anual dos investimentos no setor porturio a maior entre os diver-
sos setores da infraestrutura econmica, correspondendo a 24,8% entre o perodo
de 2010-2013 em comparao a 2005-2008 (BORA JR.; QUARESMA, 2010).
A principal causa do aumento nos investimentos foi o aumento da partici-
pao privada, tendo o BNDES como principal fonte de nanciamento. Respon-
svel por grande parte dos nanciamentos para projetos em portos, o banco tem
desembolsado, na mdia, 60% do valor dos projetos porturios (MARCHETTI;
PASTORI, 2006).
Assim, o setor privado cou responsvel pelo investimento em equipamentos,
recuperao e manuteno das instalaes porturias, e o governo pela construo e
manuteno da infraestrutura porturia. Desta forma, o investimento governamen-
tal no setor permanece como parcela fundamental, dados os altos montantes de in-
vestimento necessrios para superar as decincias existentes. Isto sem esquecer o pa-
pel fundamental do governo como planejador (MARCHETTI; PASTORI, 2006).
3.2 Investimentos em transportes e no setor hidrovirio 1999-2008
Uma vez que os investimentos nos portos e terminais porturios esto divididos
entre os setores pblico e privado, cada um com seu papel denido, relevante
vericar a evoluo desses investimentos nos ltimos anos. Ao se falar de investi-
mento pblico, as principais fontes de dados so a execuo oramentria do go-
verno federal
5
e os investimentos das estatais, no caso dos portos, as Companhias
Docas. Dentro dos desembolsos do governo, investimentos em infraestrutura,
possvel identicar apenas as inverses no setor hidrovirio,
6
do qual fazem parte
os investimentos em portos, hidrovias, eclusas etc.
7
5. Utiliza-se na contabilizao dos gastos do governo o conceito de despesa de capital (investimento) paga.
6. Os termos setor hidrovirio e transporte hidrovirio utilizados pelo governo federal e pelo BNDES, respectivamente,
incluem os investimentos em portos e terminais porturios, entre outros.
7. Vale destacar que, dos investimentos no setor hidrovirio, em torno de 80% so aplicados nos portos.
No caso do setor privado ainda mais difcil identicar os investimentos das
empresas nos portos. Sabendo que o BNDES responsvel por grande parte dos
nanciamentos para projetos em portos por meio do Finem e do Finame e que
seus nanciamentos cobrem, em mdia, 60% do valor dos projetos em portos,
possvel se ter, a partir dos desembolsos feitos pelo banco, um valor aproximado dos
gastos privados. Portanto, o valor de investimentos em transportes do setor privado
utilizado dado pelos desembolsos do BNDES acrescidos de 40% correspondente
ao desembolso do empreendedor. Os dados utilizados esto expostos na tabela 1.
TABELA 1
Investimentos pblicos e privados em infraestrutura 1999-2008
Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
I
n
v
e
s
t
i
m
e
n
t
o

p
b
l
i
c
o
Investimento em
transportes
620,36 776,01 1.037,39 2.480,24 1.091,90 1.025,49 2.453,38 2.443,38 4.484,05 3.009,46
Investimentos em
portos
67,03 114,87 257,71 903,50 525,14 121,83 150,11 106,91 257,90 580,97
% Setor porturio
em transportes
10,80% 14,80% 24,84% 36,43% 48,09% 11,88% 6,12% 4,38% 5,75% 19,30%
I
n
v
e
s
t
i
m
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o

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r
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a
d
o
Investimento em
transportes (BNDES)
1.115,28 1.051,28 1.532,56 2.616,04 4.245,51 7.174,76 10.713,22 12.668,49 20.209,15 30.339,17
Investimento em
portos (BNDES)
64,87 56,72 69,12 161,44 438,85 553,00 343,25 403,05 644,40 661,50
Participao
empresrios
43,24 37,81 46,08 107,63 292,57 368,66 228,83 268,70 429,60 441,00
Investimento privado
total em portos
108,11 94,53 115,20 269,06 731,41 921,66 572,08 671,75 1.074,00 1.102,50
% Setor porturio 9,69% 8,99% 7,52% 10,29% 17,23% 12,85% 5,34% 5,30% 5,31% 3,63%
Investimento
total portos
175,14 209,40 372,91 1.172,57 1.256,56 1.043,49 722,19 778,66 1.331,90 1.683,47
Fontes: Brasil (2009a, 2009e) e Puga et al. (2007).
Elaborao prpria.
Obs.: Valores constantes de 2008 em R$ milhes, deacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
importante observar que os dados de desembolso do BNDES referem-se
aos desembolsos totais feitos no ano em todos os setores nanciados pelo banco.
As inverses do banco em transportes so divididas entre transporte areo, aquavi-
rio e terrestre. At 2002, tanto a execuo oramentria quanto os desembolsos do
setor privado em transportes estavam no mesmo patamar, uma mdia aproximada
de R$ 1,6 bilho valores reais de 2008. A partir de 2002, os investimentos priva-
dos passaram a se distanciar das aplicaes do governo, chegando a R$ 30 bilhes
apenas em desembolsos do BNDES, contra R$ 3 bilhes do governo, em 2008.
Um impacto positivo nos investimentos causado pela Lei de Modernizao
dos Portos foi que os contratos de servios porturios de agentes privados passa-
ram a obrigar que esses agentes realizassem investimentos nos portos. No entanto,
os investimentos focaram-se na melhoria e modernizao de instalaes, reduzindo
17
custos dos servios porturios, deixando de lado o processo de integrao com os
transportes terrestres para reduzir gargalos de acesso. As reas de armazenagem
tambm foram negligenciadas e, apesar da reduo dos custos, a estrutura tarifria
no melhorou, diminuindo os possveis ganhos (REIS, 2008).
Ao fazer a comparao dos desembolsos pblicos com o valor aproximado
total para as aplicaes privadas, observa-se que o investimento privado entre
1999 e 2003 foi, em mdia, R$ 0,9 bilho maior em valores reais do que o p-
blico. Esta diferena subiu para R$ 13,5 bilhes, na mdia, entre 2004 e 2008.
De qualquer forma, pode-se observar como o setor de transportes recu-
perou importncia nos ltimos anos, apresentando uma tendncia ascenden-
te, embora ainda represente uma porcentagem muito pequena do produto
interno bruto (PIB) brasileiro 1,15% em 2008. O grco 3 mostra como
evoluram os investimentos totais em transportes e em transporte hidrovirio
como porcentagem do PIB.
8
GRFICO 3
Investimentos em transportes e no setor hidrovirio 1999-2008
R$ 1,7 bi
R$ 1,8 bi
R$ 2,6 bi
R$ 5,1 bi
R$ 5,3 bi
R$ 8,2 bi
R$ 13,2 bi
R$ 15,1 bi
R$ 24,7 bi
R$ 33,3 bi
R$ 0,2 bi R$ 0,2 bi
R$ 0,4 bi
R$ 1,2 bi
R$ 1,3 bi
R$ 1,0 bi
R$ 0,7 bi R$ 0,8 bi
R$ 1,3 bi R$ 1,7 bi
0,0%
0,2%
0,4%
0,6%
0,8%
1,0%
1,2%
1,4%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
C
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r
c
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g
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m

d
o

P
I
B

Investimento total em transportes Investimento total no setor hidrovirio
Elaborao prpria.
Pelo grco 3, apesar do crescimento das aplicaes nanceiras nos trans-
portes, o setor hidrovirio no acompanhou esta tendncia, mantendo seu nvel
de investimentos em torno de 0,06% do PIB, tendo atingido seu mximo de
participao do PIB em 2003, com 0,12%. Frischtak (IPEA, 2008) argumenta
que a principal restrio aos investimentos em infraestrutura para o governo a
8. Valores constantes de 2008, deacionados pelo IGP-M.
scal, que se tornou mais crtica com a mudana de modelo de nanciamento do
setor pblico ps-constituio de 1988.
O grco 4 traz a participao das aplicaes pblicas e privadas no setor hi-
drovirio como participao do total de investimentos em transportes. possvel
vericar que inverses pblicas e privadas comportaram-se de maneira semelhan-
te ao longo dos anos, com o investimento pblico atingindo um pico de partici-
pao em 2002 e o privado em 2003. Um ponto importante a se observar que
no perodo de 1999 a 2002, as aplicaes pblicas, em mdia, foram superiores s
privadas, apesar da oscilao, devido, principalmente, aos elevados investimentos
das Companhias Docas no perodo.
GRFICO 4
Participao dos investimentos pblicos e privados setor hidrovirio nos investi-
mentos em transportes 1999-2008
0%
5%
10%
15%
20%
25%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
%

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a
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s
p
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t
e
s

Investimento pblico Investimento privado Investimento total setor hidrovirio
Elaborao prpria.
A partir de 2003 o setor privado tornou-se o maior investidor no setor hi-
drovirio, se distanciando das inverses do setor pblico, reexo do aumento da
demanda do setor privado por investimentos no setor de transportes. Vale ressal-
tar que, mesmo dentro dos investimentos em transportes, a participao do setor
hidrovirio baixa, mantendo uma mdia aproximada de 2,8% para aplicaes
pblicas e 5,1% para privadas, chegando a um mximo de 23,5% das inverses
em transportes para 2003. Com a expectativa de ampliao dos investimentos do
BNDES, que para o quadrinio de 2010-2013 de R$ 14 bilhes, o banco foca
principalmente dois grandes projetos: i) implantao de novos portos privados; e
ii) ampliao da oferta de terminais arrendados de movimentao de contineres
(BORA JR.; QUARESMA, 2010).
19
Pelos grcos apresentados, percebe-se que o Brasil ainda investe muito
pouco nos portos. Embora a participao dos gastos em transportes no PIB tenha
aumentado, os gastos do setor hidrovirio, do qual os portos fazem parte, man-
tiveram-se constantes em termos relativos. Todavia, nos ltimos anos, o governo
traou polticas para ampliar os investimentos, criando programas para incentivar
o desenvolvimento porturio. Entre eles, podemos destacar o regime tributrio
para incentivo modernizao e ampliao da estrutura porturia (Reporto),
criado em 2004, e o Plano Nacional de Logstica e Transporte. Com isso o Estado
retoma o processo de planejamento no setor, criando uma estrutura permanente
de gesto do processo.
Desde 2007 um importante programa do governo, no que concerne aos
investimentos em infraestrutura, tem sido o Programa de Acelerao do Cres-
cimento. Lanado em janeiro daquele ano, o PAC destina-se a incentivar o
investimento privado; aumentar o investimento pblico em infraestrutura; e
remover obstculos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e le-
gislativos ao crescimento. A princpio, o programa previa R$ 503,9 bilhes em
obras de infraestrutura, dos quais apenas R$ 37,1 bilhes seriam destinados
infraestrutura de transportes e apenas R$ 2,67 bilhes seriam destinados ao
setor porturio (grco 5).
GRFICO 5
PAC participao dos investimentos em transportes 2007-2010
Rodovias
57%
Marinha
mercante
18%
Ferrovias
14%
Aeroportos 5%
Portos
5%
Hidrovias
1%
Fonte: Brasil (2007b).
Elaborao prpria.
J em 2009, o PAC teve seu oramento ampliado para R$ 646 bilhes.
Entretanto, segundo o relatrio da Fundao Dom Cabral e do Frum Econ-
mico Mundial (FDC; FEM, 2009), a maior parte dos projetos presentes no PAC
so decorrentes de estudos e detalhamentos que vm sendo realizados desde a
dcada de 1980. Ainda de acordo com a FDC e o FEM, o PAC foi adotado pelo
governo como um pacote de infraestrutura nico, buscando uma melhor aloca-
o dos recursos de modo que o novo investimento fosse focado no aumento da
produtividade e competitividade.
Segundo o Mapeamento Ipea de Obras Porturias, nos R$ 646 bilhes da
nova previso de recursos para o PAC, contam ao todo 51 obras porturias, entre
as quais 19 referentes a dragagem e derrocamento. Alm destes investimentos,
constam tambm dez obras de construo, ampliao e recuperao de reas por-
turias; oito de infraestrutura porturia outras obras; e 14 de acessos terrestres
9

(CAMPOS NETO et al., 2009b).
Nas obras consideradas pelo PAC como obras porturias consta apenas uma
previso de R$ 27,28 milhes referente a acessos terrestres. Contudo, im-
portante lembrar que pela classicao do mapeamento existem muitas obras nes-
ta categoria. Estas obras so contabilizadas pelo programa como obras ferrovirias
ou rodovirias, o que prejudica a identicao tanto das decincias quanto dos
investimentos pretendidos.
10
Para se ter uma dimenso do impacto do PAC sobre necessidades de infra-
estrutura porturia, importante compreender, entre as vrias demandas, o que
de responsabilidade do poder pblico e o que compete iniciativa privada.
Neste contexto, ressalta-se que podem existir obras de construo, ampliao e
recuperao que se constituem em responsabilidade privada, o que no exclui a
responsabilidade do poder pblico caso elas no sejam realizadas por aquele setor.
Com base na relao das obras porturias previstas pelo PAC e no conjunto
de gargalos e demandas identicados pelo Mapeamento Ipea de Obras Portu-
rias, foi possvel realizar uma anlise do impacto do programa sobre as demandas
porturias (grco 6).
9. Vale ressaltar que aqui as obras esto contabilizadas conforme agregao do Mapeamento Ipea de Obras Porturias,
que diverge um pouco da classicao dada pelo prprio PAC.
10. Apesar das diculdades, observou-se o mximo de obras rodovirias e ferrovirias que teriam inuncia sobre os
acessos porturios e procurou-se identic-las nas diversas categorias de obras constantes do PAC.
21
GRFICO 6
Gargalos e demandas identicados (2008) versus investimentos do PAC (2007-2011)
20,46
17,29
2,78
2,34
1,11
6,78
1,54
0,42
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
Construo, ampliao
e recuperao
Acessos terrestres Dragagem e
derrocamento
Infraestrutura
porturia
(outras obras)
R
$

b
i
l
h
e
s

Gargalos identificados Investimentos do PAC
Fontes: Brasil (2009c) e Campos Neto et al. (2009b).
Elaborao prpria.
A partir do grco 6, observa-se que os investimentos includos no pro-
grama no representam uma frao satisfatria do universo de demandas exis-
tentes no setor porturio. De fato, ele engloba no mais do que 19,2% do
nmero de obras identicadas como necessrias, correspondendo 23% do
total de investimentos necessrios orados para esses gargalos. Entre todas as
demandas porturias percebidas, as mais contempladas pelo PAC so: draga-
gens, com previso de soluo de 55,3% dos gargalos identicados e obras de
acessos terrestres, com 39,2%.
Vale ressaltar que obras de dragagem e acessos terrestres so investi-
mentos tipicamente pblicos. Alm disso, de acordo com a SEP, na categoria
de construo, ampliao e recuperao, apenas 5,6% (R$ 1,15 bilho) das
obras foram identificadas como investimentos tipicamente privados e 19,6%
(R$ 4,01 bilhes) como investimentos tipicamente pblicos. Para os 74,8%
restantes, sua classificao enquanto obras pblicas ou privadas dependem
de um cronograma de polticas pblicas do governo. No caso das obras da ca-
tegoria infraestrutura porturia outras obras , 69,9% tambm dependem
de polticas, e os 30,1% restantes so investimentos tipicamente pblicos.
A seguir apresenta-se um quadro-resumo do Mapeamento Ipea de
Obras Porturias (tabela 2), o qual nos ajuda a compreender melhor a si-
tuao atual dos gargalos e investimentos do PAC previstos para o setor
porturio e de acessos.
TABELA 2
Mapeamento Ipea de Obras Porturias
Obras
Gargalos identicados Atuao do PAC
Porcentagem
do valor do PAC
sobre os gargalos
N
o
de obras
Valor estimado
(R$ milhes)
N
o
de
obras
Valor previsto
(R$ milhes)
Dragagem e
derrocamento
De aprofundamento e
alargamento
36 2.410,43 16 1.358,72 56,4
Com aterro hidrulico 2 70,00 1 55,00 78,6
De manuteno 3 22,25 0 0,00 0,0
Com/ou derrocagem 5 280,83 2 125,42 44,7
Subtotal 46 2.783,51 19 1.539,14 55,3
Construo,
ampliao e
recuperao
reas e retroreas
porturias
35 2.190,04 0 0,00 0,0
Beros e peres 37 3.666,94 7 536,20 14,6
Terminais e ptios 27 7.349,23 0 0,00 0,0
Cais e molhes 17 1.515,30 3 571,00 37,7
Outras obras 7 1.556,73 0 0,00 0,0
Construo de novos
portos
10 4.183,96 0 0,00 0,0
Subtotal 133 20.462,20 10 1.107,20 5,4
Infraestrutura
porturia
(outras obras)
Equipagem e instalaes
de apoio
17 1.293,23 4 224,70 17,4
Terminais e acessos
aquavirios e
intermodais
6 408,10 0 0,00 0,0
Sistemas de segurana e
sinalizao
5 134,98 0 0,00 0,0
Sistemas de saneamento
e eletricao
6 164,57 0 0,00 0,0
Estudos e projetos 2 21,00 2 21,00 100,0
Vias intraporturias 5 320,70 2 178,70 55,7
Subtotal 41 2.342,58 8 424,40 18,1
Acessos
terrestres
Rodovias 22 10.263,45 9 6.038,73 58,8
Ferrovias 19 6.839,79 3 703,79 10,3
Rodoferrovirios 4 188,38 2 42,38 22,5
Subtotal 45 17.291,62 14 6.784,90 39,2
Total 265 42.879,91 51 9.855,64 23,0
Fontes: Brasil (2009c) e Campos Neto et al. (2009b).
Elaborao prpria.
23
No difcil observar, por esses dados, que a participao do PAC na
soluo das demandas no supre as necessidades do setor. Entre as 265 obras
constatadas como necessrias apenas 51 esto previstas no programa, que no
abrange nem um quarto do valor necessrio para atender s demandas. De fato,
se excludos os acessos terrestres que so, por sua vez, considerados pelo pro-
grama como obras rodovirias ou ferrovirias , o PAC cobre apenas 12% das
decincias identicadas.
Segundo o estudo realizado pela FDC e FEM (2009), os investimentos
constantes do PAC, embora louvveis, no representam mais que um esforo
para compensar 30 anos sem a realizao de obras de infraestrutura. O estudo
constatou ainda a queda do Brasil no ranking global de competitividade, em que
o pas ocupava a 59
a
posio no binio 2005-2006 e alcanou no mais que a 64
a

no binio seguinte.
Embora classique o PAC como o melhor programa relativo infraestru-
tura nas ltimas trs dcadas e o nico que, neste perodo, se traduziu em obras,
o estudo chegou a rebatiz-lo sob a alcunha de Programa de Recuperao do
Crescimento. Em cifras, a FDC e o FEM constatam que o Brasil precisaria de
trs vezes o valor do PAC para alcanar uma infraestrutura condizente com sua
dimenso continental e suas ambies no mercado mundial.
Com relao aos portos, o estudo classica o setor como o mais afetado
pela desproporcionalidade dos investimentos pretendidos pelo PAC. Para a FDC,
se, em cinco anos, o Brasil crescer de 4% a 5%, vai sofrer um apago logstico
(FRAGILIDADE..., 2009).
Segundo Lessa (PR-SAL..., 2009), a magnitude e ritmo de execuo [do
PAC] no elevaram a participao do investimento pblico na economia. Se-
gundo ele, um dos grandes entraves ao crescimento nacional est na matriz de
transportes, que se baseia predominantemente em rodovias, apesar do custo desse
modal que supera os custos ferrovirios e aquavirios em at 300%.
Ademais, do total de recursos previstos no programa, apenas 13,5% viro do
Oramento Geral da Unio (OGU) scal e seguridade , 38,9% sero investi-
dos pela Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), 37,0% sero nanciados pelo BN-
DES, pela Caixa Econmica Federal (CEF), pelo Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS), pelo Fundo de Amparo ao Trabalho (FAT) e pela Empresa
Brasileira de Infraestrututa e Aeroporturia (Infraero), e os 10,6% restantes so
recursos privados de outras fontes (grco 7).
GRFICO 7
Participao no nanciamento do PAC 2007-2010
OGU (fiscal e seguridade)
13,5%
Petrobras
38,9%
BNDES, CEF,
FGTS-FAT e
Infraero
37,0%
Outras fontes
10,6%
Elaborao prpria.
Outro importante ponto a ser observado refere-se ao cumprimento do cro-
nograma das obras previstas no PAC. Ao se ater s obras classicadas pelo pro-
grama como porturias e, portanto, desconsiderar as diversas obras de acesso
terrestre contabilizadas neste trabalho possvel apresentar um panorama de
execues realizadas at 2008 (grco 8).
GRFICO 8
Investimentos PAC (2007-2011) versus realizao fsica das obras (2008)
1.539,14
1.107,20
424,40
27,28 25,40
289,70
43,20
11,80
0,00
600,00
1.200,00
1.800,00
Dragagem e
derrocamento
Construo,
ampliao e
recuperao
Infraestrutura
porturia
(outras obras)
Acessos terrestres
R
$

b
i
l
h
e
s

Investimentos do PAC Realizao fsica das obras
Fonte: Brasil (2009d).
Elaborao prpria.
25
importante ressaltar aqui que das 41 obras classicadas pelo PAC como sen-
do porturias, 25 correspondendo a 61% do valor dos investimentos permane-
ciam em ao preparatria (isto , no chegaram sequer fase licitatria) at abril
de 2009, o que representa atrasos signicativos no cronograma de execuo inicial.
De acordo com Ritmo... (2009), nos primeiros dois anos do PAC, o go-
verno federal no conseguiu aplicar mais que 28% do oramento destinado aos
projetos. Deste modo, para cumprir o cronograma de investimentos at as prxi-
mas eleies, os ministrios precisariam gastar R$ 37 bilhes em apenas um ano,
o que, segundo clculos da CNI, soma o dobro das execues de 2007 e 2008.
Fatores como projetos executivos mal elaborados, falta de mo de obra para
conduo desses projetos, diculdades para consecuo de licenciamento ambien-
tal, paralisaes no Tribunal de Contas da Unio (TCU) por suspeio de irregula-
ridades de processo etc. tm atrasado o cronograma executivo do PAC, que parece
no ter chance de ser realizado a contento. Somando-se a isto o fato de 2010 ser
um ano eleitoral, o que restringe temporalmente os investimentos realizados no
ano, possvel antever um entrave ainda maior ao cumprimento do programa.
3.3 Arranjos federativos
At o nal da dcada de 1980, o sistema porturio nacional era gerido pela Por-
tobrs, que atuava como operador porturio e autoridade porturia nacional.
A Portobrs era responsvel ainda pela scalizao das concesses estaduais e dos
terminais privativos de empresas estatais e privadas, tendo administrado os 35
principais portos comerciais do Brasil.
No ms de abril de 1990, em meio ao processo de desestatizao coman-
dado pelo governo federal, foi promulgada a Lei n
o
8.029/1990 que autorizava
a dissoluo ou privatizao de diversas empresas estatais, entre elas a Portobrs.
Aps a dissoluo da empresa, suas obrigaes e direitos foram centralizados na
Unio que, por meio do Decreto n
o
99.475/1990 repassou a administrao de
portos, hidrovias e eclusas s Companhias Docas.
Entre os portos concedidos s Docas pelo decreto, constavam: Altamira,
Aracaju, Cabedelo, Cceres, Caracara, Coari, Corumb/Ladrio, Estrela, Gua-
ra, Humait, Itacoatiara, Itaituba, Itaja, Juazeiro/Petrolina, Laguna, Macap,
Macei, Manaus, Marab, bidos, Panorama, Parintins, Pirapora, Porto Velho,
Presidente Epitcio, Recife, Santa Helena, Santarm, Tabatinga e Vila do Conde.
De acordo com o decreto, cou a cargo do Ministrio da Infraestrutura, por
intermdio do Departamento Nacional de Transportes Aquavirios (DNTA), a
descentralizao das unidades porturias s sociedades de economia mista subsi-
dirias da Portobrs em liquidao ou s unidades federadas, sempre mediante
convnio e pelo prazo de um ano.
3.4 Estrutura tarifria dos portos nacionais
Nesta subseo, procurou-se analisar os principais custos nos quais incorrem os
usurios dos portos pblicos nacionais: custos de acostagem, carga, descarga, bal-
deao e movimentao dos produtos do cais aos armazns ou at os limites da
rea do porto. Assim, foram escolhidos oito dos principais portos brasileiros,
11

relativamente ao comrcio exterior, para efeito de comparao das estruturas tari-
frias impostas pelas autoridades porturias que os controlam.
Tendo em vista que cada AP no apenas impe as prprias tarifas, mas elabora
sua prpria estrutura tarifria, diversos ajustes metodolgicos precisaram ser feitos,
de modo que os valores apresentados so, em geral, um valor mdio para servios si-
milares prestados por um mesmo porto exemplo preo mdio de uso de beros ou
terminais. Alm disso, diversos servios acessrios como fornecimento de energia
e gua ou o aluguel de guindastes, entre outros equipamentos no foram conside-
rados na avaliao realizada. Desta forma, importante ressaltar que os valores aqui
estabelecidos no reetem o custo preciso dos servios prestados por qualquer dos
portos citados, sendo apenas valores gerados para efeitos de comparao e anlise.
Para facilitar a comparao, optou-se por apresentar os resultados por tipo
de carga movimentada, ressaltando, para cada caso, as tarifas cobradas para a mo-
vimentao de carga, descarga e baldeao chamadas pela ANTAQ de Infraes-
trutura Martima (Inframar) e as tarifas cobradas pela movimentao das cargas
entre o bero e o armazm ou limite da rea do porto chamadas Infraestrutura
Porturia (Infraport), alm das tarifas de acostagem.
Ao analisar a movimentao de granis (grco 9), observa-se que para as
tarifas Inframar apenas dois portos apresentaram valores abaixo da mdia de 2,51
R$/tonelada (t) Paranagu
12
e Rio Grande. A variao de preos na prestao
desses servios ultrapassa os 100%, destacando-se como mais altos os valores co-
brados pelas autoridades porturias de Itaja e Vitria. No caso das tarifas In-
fraport, apenas os portos de Rio Grande, Salvador e Aratu
13
apresentam valores
acima da mdia, que foi de 2,46 R$/t. O preo mais baixo encontrado foi o esta-
belecido pelo porto de Santos, 0,9 R$/t, que corresponde a pouco mais da metade
do segundo menor preo, 1,7 R$/t, cobrado por Paranagu.
11. A partir do Texto para Discusso, n. 1408 (CAMPOS NETO et al., 2009a), foram selecionados os dez portos mais
importantes para o comrcio internacional do pas. Apenas os portos de So Francisco do Sul e Manaus 7o e 9o coloca-
dos, respectivamente no foram considerados devido ausncia das informaes necessrias. Os portos selecionados
foram: Santos, Paranagu, Rio de Janeiro, Itaja, Vitria, Rio Grande, Salvador e Aratu, que juntos so responsveis por
75,8% do comrcio externo do pas.
12. Cabe destacar que, no caso do porto de Paranagu, o valor de 2,2 R$/t vale para todos os produtos exceo dos
derivados de petrleo e lcool, os quais representam 10% da movimentao do porto e so tarifados a 2,68 R$/t.
13. Vale destacar que a estrutura tarifria dos portos de Salvador e Aratu tratada conjuntamente, tendo em vista que
estes portos esto sob a administrao da mesma autoridade porturia Companhia das Docas do Estado da Bahia
(Codeba), obedecendo, portanto, a mesma planilha de preos.
27
GRFICO 9
Tarifas para movimentao de cargas a granel
2,6
2,2
2,7
3,0
3,0
1,4
2,8
0,9
1,7
1,8
4,4
3,4
0,0
1,5
3,0
4,5
Santos Paranagu Rio de Janeiro Itaja Vitria Rio Grande Salvador
e Aratu
R
$
/
t
o
n
e
l
a
d
a

m
o
v
i
m
e
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a
d
a

Inframar Infraport
Mdia Inframar Mdia Infraport
Fontes: CODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009)
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
Obs.: Pela metodologia adotada, cargas soltas e no conteinerizadas so contabilizadas como granel, exceo de veculos
transportados pelo sistema roll-on roll-off.
Levando em conta a movimentao total da carga a granel dentro da
rea do porto Inframar + Infraport , devem-se desconsiderar os portos de
Vitria e Rio de Janeiro, para os quais a tarifa Infraport determinada pelo
rgo gestor do terminal privado e no pela autoridade porturia. Neste caso,
o porto de Santos o que apresenta o menor preo para a prestao do servio
completo, seguido, respectivamente, pelos portos de Paranagu e Itaja, cujos
preos, apesar de mais altos, ainda encontram-se abaixo da mdia nacional
(4,83 R$/t) (grco 10).
GRFICO 10
Custo total da movimentao de cargas a granel
0,00
2,00
4,00
6,00
Santos Paranagu Rio de Janeiro Itaja Vitria Rio Grande Salvador e
Aratu
R
$
/
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v
i
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a
d
a

Movimentao total Valor mdio da movimentao
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
No caso da movimentao de contineres (grco 11), quatro portos apre-
sentaram tarifas Inframar acima da mdia (42,04 R$/continer), a saber: Santos,
Rio de Janeiro, Itaja e Vitria. Os preos cobrados pela carga, descarga e bal-
deao de contineres variam de R$ 25,10 (porto de Rio Grande) at R$ 64,00
(porto do Rio de Janeiro).
GRFICO 11
Tarifas para movimentao de contineres
46,5
37,9
64,0
45,0
47,3
25,1
28,5
7,9
37,6
34,0
61,5
0,0
20,0
40,0
60,0
Santos Paranagu Rio de
Janeiro
Itaja Vitria Rio Grande Salvador e
Aratu
R
$
/
u
n
i
d
a
d
e

m
o
v
i
m
e
n
t
a
d
a

Inframar Infraport Mdia Inframar
Mdia Infraport
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
Com relao s tarifas Infraport, trs portos so suprimidos da anlise, os
portos de Vitria e do Rio de Janeiro cujas tarifas para esses servios so deter-
minadas pelo rgo gestor do terminal privado, no pela AP e o porto do Rio
Grande para o qual este servio tarifado de forma conveniente pela admi-
nistrao do porto.
14
Dos portos avaliados, apenas Santos e Itaja apresentaram
valores abaixo da mdia (35,30 R$/continer), enquanto o valor mais alto entre
os pesquisados foi o cobrado pelos portos de Salvador e Aratu. Ademais, na movi-
mentao total dos contineres (Inframar + Infraport), o nico porto a apresentar
um preo para movimentao abaixo da mdia foi Santos, cujo preo cobrado
quase 30% abaixo do segundo colocado, Paranagu (grco 12).
14. A tariIa de convenincia e fxada de maneira DGKRF de acordo com o tipo de carga.
29
GRFICO 12
Custo total da movimentao de contineres
54,44
75,46
79,00
89,99
0,00
25,00
50,00
75,00
100,00
Santos Paranagu Rio de Janeiro Itaja Vitria Rio Grande Salvador
e Aratu
R
$
/
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n
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a
d
e

m
o
v
i
m
e
n
t
a
d
a

Movimentao total Valor mdio da movimentao
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
importante, ainda, analisar a cobrana realizada pela movimentao de
veculos por meio do sistema roll-on roll-o. Para esta categoria de carga, quatro
portos apresentaram dados incompletos, no permitindo a comparao de suas
tarifas totais. Foram eles: Rio de Janeiro, Itaja, Vitria e Rio Grande. Contudo,
possvel observar que, dos cinco portos para os quais se identicaram tarifas
Inframar, apenas dois cobram preos abaixo da mdia, de 3,96 R$/veculo, sendo
o porto de Rio Grande o mais barato (grco 13).
GRFICO 13
Tarifas para movimentaes de veculos pelo sistema roll-on roll-off
2,9
3,9
5,8
1,6
5,5
2,9
4,5
2,4
7,1
0,0
3,0
6,0
Santos Paranagu Itaja Vitria Rio Grande Salvador e
Aratu
R
$
/
v
e
c
u
l
o

m
o
v
i
m
e
n
t
a
d
o

Inframar Infraport Mdia Inframar
Mdia Infraport
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
Obs.: Para os portos de Santos, Itaja e Rio Grande, no foram estabelecidos preos por unidade de veculo movimentado, mas
por peso movimentado. Nestes casos, a metodologia adotada utiliza um veculo padro cujo peso de 1,13 tonelada.
No caso da tarifa Infraport, o porto que apresentou o menor preo para
movimentao foi Itaja, seguido pelo porto de Santos. No total cobrado pela
movimentao dos veculos (Inframar + Infraport), a comparao s foi possvel
entre quatro portos, dos quais Santos e Paranagu foram os nicos a apresentarem
tarifas abaixo da mdia, sendo, respectivamente, o primeiro e o segundo mais
baratos (grco 14).
GRFICO 14
Custo total da movimentao de veculos pelo sistema roll-on roll-off
5,80
8,40
12,64
0,00
4,00
8,00
12,00
Santos Paranagu Itaja Vitria Rio Grande Salvador e
Aratu
R
$
/
v
e
c
u
l
o

m
o
v
i
m
e
n
t
a
d
o

Movimentao total
Valor mdio da
movimentao
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
Obs.: Para os portos de Santos, Itaja e Rio Grande, no foram estabelecidos preos por unidade de veculo movimentado, mas
por peso movimentado. Nestes casos, a metodologia adotada utiliza um veculo padro cujo peso de 1,13 tonelada.
Observa-se que os resultados encontrados para tarifas totais de movimen-
tao acompanham diretamente a classicao dos portos com relao ao co-
mrcio internacional realizada pelo Ipea em 2009,
15
mostrando que os portos
mais bem classicados no ranking so aqueles que tambm apresentam tarifas
mais baixas (tabela 3). Este resultado indica que o elemento custo do servio
porturio pode ter uma inuncia signicativa sobre a deciso dos clientes
(importadores e exportadores) a respeito do porto a ser utilizado no comrcio
internacional, devendo ser um ponto de ateno por parte das autoridades ges-
toras dos portos.
15. A classicao est disponvel no Texto para Discusso, n. 1408 (CAMPOS NETO et al., 2009a)
31
TABELA 3
Tarifas totais para movimentao Inframar + Infraport
Porto
Classicao no
ranking
Granel
(R$/ton.)
Continer cheio
(R$/unid.)
Roll-on Roll-off
(R$/veculo)
Santos 1 3,5 54,4 5,80
Paranagu 2 3,9 75,5 8,40
Rio de Janeiro 3
Itaja 4 4,8 79,0
Vitria 5
Rio Grande 6 5,9
Salvador e Aratu 8 e 10 6,2 90,0 12,64
Fontes: CODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009),
Codeba (2009) e Campos Neto et al. (2009a).
Elaborao prpria.
Finalmente, um servio essencial ao uso do sistema porturio e cobrado
conforme tarifas determinadas pelas autoridades porturias de cada porto a
acostagem das embarcaes. Neste quesito, de acordo com as ponderaes realiza-
das, a atracao dos navios cobrada segundo a metragem linear deles e o tempo
que permanecem acostados nos beros ou peres. Assim, optou-se pela adoo de
um perodo mdio de 6 horas e por embarcaes com dimensionamento mdio
de 250 metros.
GRFICO 15
Tarifas de acostagem das embarcaes
1.790,0
545,0
650,0
612,5
612,0
76,9
375,0
0,0
300,0
600,0
900,0
1.200,0
1.500,0
1.800,0
Santos Paranagu Rio de
Janeiro
Itaja Vitria Rio Grande Salvador e
Aratu
R
$
/
n
a
v
i
o
1

t
e
m
p
o

Preo por porto Mdia
e Codeba (2009).
Elaborao prpria.
Nota:
1
Foi adotado um perodo padro de 6 horas e um comprimento linear padro de 250 metros por embarcao.
Analisando o grco 15, verica-se que o deslocamento na mdia, gerado
pelo alto preo cobrado pelo porto de Santos, faz que apenas este apresente uma
tarifa superior mdia. Alm disso, no difcil vericar que o comportamento
dos preos de acostagem no seguem a ordenao do ranking, como vericado
para a movimentao de cargas.
Entretanto, apesar de apresentar uma ordenao diferenciada e uma variao
percentual superior s encontradas para os servios de movimentao de carga,
importante ter em mente que o preo da acostagem per si no representa muito.
Isto ocorre posto que o tempo de permanncia do navio no cais no-linear,
sendo dado por uma funo do tipo de carga, da quantidade movimentada e da
ecincia dos servios porturios na carga, descarga e baldeao dos produtos.
Ademais, importante observar que a gerao de valores comparveis en-
tre as estruturas tarifrias dos portos uma tarefa rdua e passvel de exatido
apenas em situaes ad hoc, o que diculta a gerao de concorrncia por tarifas
e pode encarecer os servios porturios. Faz-se necessria uma uniformizao
da estrutura tarifria das autoridades porturias,
16
de modo a permitir a ampla
concorrncia entre os portos pelos usurios correntes e potenciais, que mante-
riam suas vantagens comparativas de localizao dentro do territrio nacional e
relativamente costa.
Nessa seara, a Agncia Nacional de Transporte Aquavirio elabora anual-
mente um relatrio de desempenho porturio com o qual realiza um acompanha-
mento permanente dos preos e do desempenho operacional dos servios portu-
rios. Em seu relatrio de 2008, a agncia utilizou dados de 2007 na realizao de
uma pesquisa acerca dos valores praticados pela prestao dos servios porturios
oferecidos em 27 portos organizados e terminais, arrendados ou privados.
Em sua pesquisa, a ANTAQ selecionou 23 produtos e aplicou mais de 3
mil questionrios a operadores porturios, agentes martimos e rgos gestores de
mo de obra. Entre os portos pesquisados pela agncia, sete coincidem com os
analisados no levantamento tarifrio apresentado anteriormente, cando de fora
apenas o porto de Itaja. Assim, se avaliarmos os preos pblicos para despesas
porturias na movimentao de contineres e granis slidos para os portos pre-
sentes em ambos os levantamentos, teremos (tabela 4):
16. importante tambm lembrar que, uma vez que as tarifas aqui descritas so estabelecidas no pelos portos em si,
mas pelas autoridades porturias que em geral controlam mais de um porto pblico , diversos portos no explicita-
dos esto representados nesta avaliao por outros cuja administrao sediada pela mesma AP. So exemplos disso
o porto de Antonina, cuja estrutura tarifria obedece quela do porto de Paranagu, e os portos de Niteri e Angra,
que so coordenados pela Companhia Docas do Rio de Janeiro etc.
33
TABELA 4
Comparativo dos preos pblicos mdios de despesas porturias para a movimenta-
o de granis e contineres
Contineres Granis
Porto Preo Antaq (R$/unid.) Preo Ipea (R$/unid.) Porto Preo Antaq (R$/ton.) Preo Ipea (R$/ton.)
Santos 63,3 54,4 Santos 4,7 3,5
Paranagu 75,5 Paranagu 6,4 3,9
Rio de Janeiro 82,7 Rio de Janeiro 10,1
Vitria Vitria 11,0
Rio Grande 115,2 Rio Grande 2,3 5,9
Salvador 101,7 90,0 Salvador e Aratu 4,9 6,2
Fontes: CODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009),
Codeba (2009) e ANTAQ (2009).
Elaborao prpria.
Observa-se que, para a movimentao de contineres, os preos mdios levan-
tados pela ANTAQ aparecem ligeiramente superiores aos levantados pelo Ipea
cerca de 15% , o que pode ser fruto de divergncias existentes entre as metodo-
logias utilizadas. J para a movimentao de granis, os preos levantados pelos
dois rgos apresentam diferenas bastante signicativas, o que pode se justicar
pela diferena entre os tipos de cargas consideradas na categoria granis que, para
o caso do Ipea, inclui alm de granis slidos e cargas soltas, granis lquidos, no
constantes do levantamento realizado pela ANTAQ.
Vale ressaltar ainda que, de acordo com a ANTAQ (2009),
() os preos dos servios porturios no tocante a granis slidos no apresentam
uniformidade de um ano para outro. Como so vrios produtos estudados e que
utilizam mo-de-obra diferente sofrem variaes de valores tambm diferentes, ten-
do em vista a especicidade na movimentao de cada produto.
Ademais, a metodologia aplicada na consecuo de um valor nico para a
movimentao dos diferentes granis envolve um grau de ajustes bastante supe-
rior quela utilizada para contineres, o que amplia as possveis divergncias entre
os valores encontrados.
3.5 Impactos do setor sobre a economia nacional e o custo Brasil
Para compreender a importncia do setor porturio na economia brasileira, deve-se
comear observando que a movimentao de cargas nos portos nacionais de 2007
alcanou US$ 187,9 bilhes, quase 80% de todo o comrcio internacional realiza-
do pelo pas, valor equivalente a 14,3% do PIB nacional naquele ano (CAMPOS
NETO et al., 2009a). Assim, a ecincia dos portos mostra-se diretamente ligada
ao desenvolvimento do comrcio externo e ao desempenho econmico do pas.
Para se ter uma ideia da contribuio do sistema porturio sobre a economia
brasileira necessrio observar os impactos gerados pelo sistema sobre o emprego,
a arrecadao tributria, a competitividade dos produtos nacionais, o custo Brasil
etc. No que concerne ao comrcio internacional, o custo Brasil reete as decin-
cias de infraestrutura logstica e transporte, e suas componentes com impactos
do lado martimo e terrestre da infraestrutura logstica tm importante papel na
formao dos custos de exportaes e importaes, compondo uma larga fatia na
formao de preos nais dos produtos.
Mas o comrcio externo no o nico setor que reete a importncia dos
portos. De fato, o modal aquavirio fundamental na promoo e integrao
do pas. De acordo com Lessa (2009), o valor mais alto pago no transporte hi-
drovirio inferior ao pago em quase todos os outros modais (tabela 5), sendo
comparvel apenas ao dutovirio, em alguns casos especiais.
TABELA 5
Custos comparativos entre modais de transporte
Modal de transporte US$ centavos/t.km
Areo 14,0
Rodovirio 4,0 - 5,0
Ferrovirio 0,3 - 1,0
Dutovirio 0,3 - 1,0
Balsa e rebocador 0,12 - 0,18
Navio cargueiro 0,06 - 0,24
Navio graneleiro 0,02 - 0,04
Fonte e elaborao: Instituto de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(LESSA, 2009).
Lessa ressalta ainda que quase 60% dos custos nacionais de logstica ad-
vm dos fretes e que, neste setor, os portos tm importncia diretamente ligada
ao conceito de intermodalidade. No Brasil, so 48 mil km de bacias navegveis
(CECATTO, 2009) compondo um enorme potencial para reduzir as distncias
internas e os custos de frete, podendo inclusive auxiliar na consolidao do Mer-
cosul e do comrcio intercontinental.
A navegao de cabotagem pouco utilizada em nosso pas. Os nicos pro-
dutos que a usam intensivamente so os derivados de petrleo, em virtude dos
investimentos realizados pela Petrobras em terminais aquavirios nos diversos
estados costeiros e tambm pela sua frota de navios petroleiros. Para as demais
cargas, em especial as industrializadas, a oferta de rotas de cabotagem pequena
e as empresas que ofertam os servios de transporte de contineres por meio de
35
cabotagem balizam seus fretes no modal rodovirio. A baixa frequncia de esca-
las
17
e, s vezes, a necessidade do continer chegar ao porto com antecedncia so
fatores dicultadores de uma maior utilizao da cabotagem.
Problemas de acesso e capacidade dos portos e terminais porturios de con-
tineres contribuem para essa oferta reduzida. Uma das aes que poderia melho-
rar este quadro o nanciamento de novos navios. Ainda assim, como o nmero
de empresas atuando na navegao de cabotagem tende a ser pequeno, neces-
srio o acompanhamento constante da ANTAQ para manter a concorrncia na
prestao destes servios.
Alm da possibilidade de reduo nos custos de frete, o setor porturio
tambm um potencial gerador de empregos. A expanso do modal porturio ge-
raria, afora os diversos postos de trabalho nas empresas de transporte e rgos de
scalizao e controle, impactos encadeados nos setores de logstica e transporte
e, em seguida, com o aumento na competitividade nacional, nos mais diversos
setores produtivos.
Assim, o impacto do setor porturio na economia nacional no pode ser
apurado unicamente pelas cargas movimentadas. A importncia do modal trans-
cende esta movimentao, reetindo-se em uma composio ponderada dos cus-
tos do comrcio exterior e, consequentemente, na competitividade dos produtos
brasileiros no exterior e dos produtos importados pelo pas.
Dessa forma, os gargalos e as decincias na infraestrutura porturia levan-
tam preocupaes legtimas quanto possibilidade de esgotamento da capacidade
operacional, por falta de investimentos bsicos de acesso terrestre aos portos (ro-
dovirio, ferrovirio) e na infraestrutura operacional dragagem de aprofunda-
mento do canal de acesso, vias internas etc. , bem como o aumento do calado
do cais de atracao dos terminais arrendados nos portos pblicos obrigaes
da autoridade porturia.
Ao setor privado cabe elevar os investimentos no aparelhamento porturio,
incluindo equipamentos necessrios para a operao dos terminais e a recupera-
o e manuteno das instalaes de embarque e desembarque de cargas. Com os
investimentos sugeridos, espera-se reduo dos custos operacionais, maior acessi-
bilidade dos navios e do transporte terrestre aos portos e, por consequncia,
a reduo do tempo de espera das embarcaes, em benefcio do crescimento da
competitividade nacional.
Mas a infraestrutura no o nico gargalo a ser combatido no sistema
porturio. Outro problema que tem prejudicado a competitividade dos servios
17. Passagem do navio por determinado porto em sua rota.
porturio no Brasil se refere aos altos custos trabalhistas praticados nos termi-
nais nacionais. O sistema de ternos, atualmente adotado nos portos brasileiros,
mostra-se inadequado ao progresso tecnolgico recente, amarrando a contratao
de trabalhadores em grupos que geram um contingente ocioso e um superdimen-
sionamento dos custos para o cliente porturio.
Alm disso, de acordo com o estudo apresentado por V.Ships (2009),
os custos com tripulao em navios de bandeira nacional chegam a mais de
230% do valor praticado por navios de outras bandeiras. Em termos de custos
operacionais totais, o Brasil opera tabelas anuais at 80% acima das vigentes em
embarcaes de bandeiras internacionais, o que prejudica as chances de compe-
tio dos produtos transportados pela elevao nos preos nais de frete, preju-
dicando ainda mais a capacidade nacional de comrcio externo via portos.
4 PERSPECTIVAS E CENRIOS
4.1 Planos e programas para reestruturao e alavancagem do setor porturio
Embora a participao dos investimentos em transportes no PIB tenha aumenta-
do, as inverses realizadas no setor hidrovirio, inclusive portos, mantiveram-se
constantes em termos relativos. Todavia, nos ltimos anos, o governo tem traa-
do polticas para ampliar os investimentos, criando programas para incentivar o
desenvolvimento porturio e elaborando planos de reestruturao e alavancagem
para o setor.
Entre eles, podemos destacar o Regime Tributrio para Incentivo Moder-
nizao e Ampliao da Estrutura Porturia, institudo por meio de medida pro-
visria em agosto de 2004, mais tarde convertido na Lei n
o
11.033/2004. Seu ob-
jetivo estimular a realizao de investimentos para recuperao, modernizao
e ampliao dos portos brasileiros reduzindo os gargalos do setor. O regime con-
siste em uma srie de incentivos scais aplicveis pela suspenso de determinados
impostos quando da venda de produtos no mercado interno ou na importao,
alm de benefcios relacionados ao Imposto sobre Circulao de Mercadorias e
Prestao de Servios (ICMS).
Os benecirios do Reporto so operadores porturios, concessionrios de
portos organizados, arrendatrios de instalaes de portos pblicos e empresas
autorizadas a explorar instalaes de portos pblicos. O prazo inicial de vign-
cia do Reporto estava previsto para 31 de dezembro de 2005, entretanto ele foi
ampliado duas vezes, inicialmente para 31 de dezembro de 2007, conforme a Lei
n
o
11.033, de 21 de outubro de 2004, e em seguida foi novamente adiado para
2011, com uma renncia scal prevista de R$ 150 milhes por ano at 2010
(AGNCIA BRASIL, 2008).
37
Outro exemplo da importncia do governo como planejador do sistema
porturio o Plano Nacional de Logstica e Transporte, que um plano de Es-
tado, de carter indicativo, de mdio e longo prazos, cujo objetivo recuperar
os investimentos em infraestrutura paralizados desde o nal da dcada de 1980,
tornando precrias as condies de transportes no pas. O PNLT um plano mul-
timodal, que envolve toda a cadeia logstica associada aos transportes, com todos
os seus custos e no apenas os custos diretos do setor, e prope um processo de
planejamento permanente, participativo, integrado e interinstitucional.
Por meio desse plano, o Estado retoma o processo de planejamento no setor,
criando uma estrutura permanente de gesto do processo. A previso de investi-
mentos do PNLT 2009 para o perodo 2008-2025 ultrapassa os R$ 290 bilhes.
Deste montante, R$ 80 bilhes aproximadamente so destinados ao sistema por-
turio, R$ 17,60 bilhes apenas para o perodo 2008-2011. De acordo com o pla-
no, medida que esses projetos e aes sejam concretizados, ser possvel alterar a
participao do modal aquavirio de 13% para 29%, em um horizonte entre 15
e 20 anos (BRASIL, 2009b).
Em 2007 foi lanado o PAC, cujos objetivos so incentivar o investimento
privado, aumentar o investimento pblico em infraestrutura, e remover obst-
culos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao cresci-
mento. Com previso de investimentos de R$ 646 bilhes, o programa objetiva,
em especial, o aumento dos investimentos em infraestrutura, a m de eliminar
os principais gargalos que restringem o crescimento da economia, reduzir custos
e aumentar a produtividade das empresas; estimular o aumento do investimento
privado e reduzir as desigualdades regionais. No que concerne ao setor porturio,
o PAC prev investimentos de R$ 2,66 bilhes, dos quais R$ 684 milhes em
2007 e R$ 1,98 bilho entre 2008 e 2010 (BRASIL, 2007b).
Um dos maiores problemas atualmente enfrentados pelo setor porturio
se refere s dragagens irregulares ou insucientes de baas, beros e acessos, que
restringem a movimentao de grandes embarcaes nos mais diversos portos.
Segundo a SEP com a realizao de servios de dragagem de aprofundamento
nos canais de aproximao, o Brasil poderia disponibilizar para os armadores que
operam os maiores navios do mundo a possibilidade de escalarem esses portos.
Assim, grandes embarcaes, que hoje no atuam em nenhum porto latino-ame-
ricano, podero chegar aos portos brasileiros.
Para se ter uma ideia, a ampliao dos calados dos portos para a faixa dos 16
a 18 metros de profundidade permitiria a atracao de navios do tipo Capesize,
possibilitando movimentaes de at 150 mil toneladas por embarcao. Com
isso, seria possvel reduzir os custos de frete a um tero do valor atualmente opera-
do por navios Panamax, US$ 36,00 por tonelada (FDC; FEM, 2009). Tendo isto
por motivao, o governo federal aprovou em dezembro de 2007 a Lei n
o
11.610,
que versa sobre o Programa Nacional de Dragagem.
Segundo esse programa, sero realizadas licitaes de mbito internacional
para a seleo de empresas que devero executar os servios de dragagem. As em-
presas contratadas realizaro obras e servios de engenharia de dragagem do leito
das vias aquavirias, compreendendo a remoo do material sedimentar submerso
e a escavao ou o derrocamento do leito de canais, bacias de evoluo e fundeio e
dos beros de atracao, com vista manuteno da profundidade dos portos em
operao ou na sua ampliao.
As obras sero contabilizadas por resultado e podero ser reunidas para at
trs portos, em um mesmo contrato quando esta medida for mais vantajosa para
a administrao pblica. De acordo com esta lei, os contratos valero por cinco
anos, prorrogveis por at mais um, e devero ser expressamente autorizados pela
SEP ou pelo Ministrio dos Transportes. Pelo formato padro de dragagem por
resultado, o particular vencedor da licitao obrigado a manter, pelo prazo
xado no edital, as condies de profundidade previstas no projeto, seja conser-
vando o nvel do solo submerso, seja aprofundando-o. Alm disso, qualquer outra
modalidade de contratao dever ser prvia e expressamente autorizada pela SEP
ou pelo Ministrio dos Transportes nas respectivas reas de atuao.
Por m, a Lei n
o
11.610/2007 determina que
() os programas de investimento e de dragagens, a estruturao da gesto ambien-
tal dos portos e a alocao dos recursos arrecadados por via tarifria das Compa-
nhias Docas e do DNIT sero submetidos aprovao e scalizao pela Secretaria
Especial de Portos da Presidncia da Repblica e pelo Ministrio dos Transportes,
nas respectivas reas de atuao, com o objetivo de assegurar a eccia da gesto
econmica, nanceira e ambiental.
Alm desse programa, outro fator tem ajudado o Brasil na consecuo de
contratos para a execuo dessas obras: a queda na demanda por servios de dra-
gagem em grande parte do mundo. Desde o advento da crise econmica inter-
nacional, em setembro de 2008, observou-se um declnio no comrcio exterior
nos diversos pases, o que reduziu o preo das dragagens e ampliou o nmero de
empresas interessadas em participar das licitaes brasileiras.
Citado como uma das iniciativas mais bem sucedidas do PAC, o Programa
Nacional de Dragagem prev obras em 17 complexos porturios brasileiros, em
um total de R$ 1,54 bilho a serem investidos. Inicialmente o programa estava
previsto para ser concludo ainda em 2010, contudo, atrasos nas licitaes e na li-
berao de licenas ambientais postergaram o prazo de algumas obras. De acordo
com a SEP, at fevereiro de 2010, apenas quatro obras haviam sido concludas e
39
duas ainda no haviam sido licitadas portos de Fortaleza e Itaja. Para a secreta-
ria, apesar dos atrasos, as licitaes esto sendo bem-sucedidas e, quando conclu-
do, o programa ampliar em 30% o potencial de movimentao dos principais
portos nacionais.
No mbito desse programa, uma das obras mais importantes a dragagem
do porto de Santos, cujas obras foram adiadas e devem realizar-se entre os meses
de fevereiro de 2010 e maro de 2011. De acordo com a SEP, o aprofundamendo
de Santos permitir a atracao de embarcaes com capacidade duas vezes maior
que as que atualmente utilizam o porto, gerando ganhos de escala e possibilidade
de reduo nos preos dos fretes.
Outro importante projeto do governo federal o porto sem Papel, que con-
siste da implantao de um sistema de controle automatizado, em que uma nica
entrada de informaes dever alimentar um banco de dados de acesso a todos
os rgos do governo, reduzindo a necessidade de tempo e pessoal envolvidos no
processo de scalizao de cargas no embarque e desembarque.
Atualmente, mais de 28 rgos e entidades atuam e interferem nas ativida-
des porturias, realizando suas funes de forma independente e desconectada,
cobrando diferentes tarifas e, s vezes, entrando em atrito de jurisdio. De acor-
do com Dias (2009), a implantao desse sistema pode reduzir entre 15 e 20% o
tempo dispensado aos servios porturios.
O projeto piloto do porto sem Papel est inserido no mbito do Programa
de Acelerao do Crescimento e tem recursos oramentrios em torno de R$ 19
milhes. A ideia do governo federal criar um banco de dados scalizado pela Re-
ceita Federal do Brasil que possa abrigar todas as informaes referentes entrada
e sada de mercadorias do porto. Estas informaes, inseridas no sistema pelos
prprios usurios, sero distribudas aos programas aduaneiros, evitando a repeti-
o na transmisso e agilizando a burocracia nos portos. O novo banco de dados
dever fornecer as informaes relevantes a cada um dos rgos governamentais
envolvidos no processo, evitando processos recorrentes, os quais geram despesas
desnecessrias e inecincia para o setor.
A expectativa do governo federal que o sistema, que j est sendo desenvol-
vido pelo Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), seja implantado
at o nal de 2010, permitindo uma maior agilidade nas operaes, reduzindo
os custos e ampliando a competitividade dos portos brasileiros. Atualmente duas
etapas esto sendo desenvolvidas em paralelo: de um lado, a SEP encontra-se na
fase de assinatura de convnios com os rgos que atuam no processo de liberao
de mercadorias importadas, exportadas ou provenientes do servio de cabotagem;
de outro, o Serpro est desenvolvendo o sistema eletrnico propriamente dito
(DIAS, 2009).
Outro importante plano ensejado pelo governo federal foi o Plano Nacio-
nal Estratgico dos Portos (PNE/Portos), cujo objetivo era desenvolver estudos a
curto, mdio e longo prazos e traar um panorama real de toda situao porturia
nacional. O plano seria desenvolvido em 35 portos e apontaria os principais pro-
dutos movimentados, alm de apresentar estudos econmicos com a nalidade de
encontrar a vocao de cada um e assim cobrar aes mais especcas, permitindo
um amplo planejamento de investimentos e uma melhor distribuio das cargas
de acordo com localizao e capacidade de cada porto.
O PNE/Portos tinha tambm como objetivo o estudo da costa brasileira
para a identicao de localizaes com potencial porturio. Contudo, proble-
mas enfretados ao longo do processo licitatrio resultaram na suspenso deste
plano, cujos objetivos passaram a ser o foco do Plano Nacional de Logstica
Porturia (PNLP). Para a elaborao do PNLP, optou-se pela contratao do
porto de Roterd com base em notrio saber, dispensando-se assim os tramites
normais de licitao.
Elaborado pela ANTAQ com base na metodologia e nos dados do PNLT,
o Plano Geral de Outorgas Porturias um plano de cunho indicativo que con-
siste de amplo estudo da costa martima brasileira, levando em conta o potencial
martimo e produtivo das localidades. Ele prev sugestes de concesso de reas
costeiras para a implantao de novos portos organizados e terminais com ns
determinados pelo potencial local projetado.
Homologado pela SEP no nal do ms de setembro de 2009, o PGO surgiu
para tentar fechar a lacuna deixada pela extino da Portobrs quanto indicao
das reas que devem ser concedidas para arrendamento porturio levando em
conta, inclusive, a demanda por estes servios nas regies circunvizinhas. O pla-
no, que prev projees at 2023, leva em conta projetos existentes para os outros
modais de transporte que possam exercer inuncia sobre a demanda por servios
porturios ou sobre a ecincia deles.
4.2 Cenrios do setor at 2023
Realizar uma projeo acerca do setor porturio nacional para os prximos 15
anos requer um estudo minucioso sobre os comportamentos de demanda, inves-
timentos e mesmo projees das tendncias da economia. Estes estudos j foram,
em grande parte, realizados pelo Ministrio do Transportes, por meio da elabora-
o do Plano Nacional de Logstica e Transportes, e pela ANTAQ, com o Plano
Geral de Outorgas Porturias.
Segundo a SEP, nos ltimos seis anos a taxa de crescimento da movimen-
tao de cargas no setor porturio nacional tem circulado em torno dos 6%
ao ano (a.a.), com uma projeo de mais de 1 bilho de toneladas para 2013
41
(ANTAQ, 2009), o que torna ainda mais imperativo a mobilizao dos rgos
competentes em torno da elaborao de planos estratgicos para o setor. Mas
no apenas o comrcio exterior que necessita dos servios porturios. Desde
1997, o transporte de carga geral na cabotagem tem apresentado crescimento
de 29% a.a. (ANTAQ, 2009). So poucas as restries de carga para este modal
que atualmente favorecido pelas escassas alternativas e pelos altos preos pra-
ticados nos outros modais, alm de fatores como os ndices de roubos de carga
rodoviria e os altos pedgios.
Lanado em 2007 e atualizado em 2009, o PNLT tem o propsito de auxi-
liar o Estado na retomada dos investimentos em transportes, por meio de orien-
tao e planejamento das aes pblicas e privadas com embasamento cientco e
viso de longo prazo. Assim, este plano pode ser caracterizado como de Estado e
de cunho indicativo, tendo como principal resultado a anlise intermodal, o status
quo dos subsetores de transporte e a sugesto de um cronograma de obras para
sustentao, melhoria e reequilbrio da matriz nacional.
O PGO, por sua vez, embora tambm se apoie em uma base multimodal,
apresenta um planejamento especco para o setor porturio. Este plano incor-
pora uma viso multimodal em suas projees para os portos e indica novas reas
com capacidade para instalaes porturias, proporcionando novas oportunida-
des tanto para o Estado quanto para a iniciativa privada, de projetar futuros inves-
timentos, alm de viabilizar a melhoria de infraestrutura do modal.
Um Plano de Outorgas atende a uma resoluo normativa, no caso a Lei
n
o
10.233/2001 e o Decreto n
o
6.620/2008, e se baseia em aspectos tcnicos
para orientar investimentos governamentais e outorga para novos projetos de
forma que sejam garantidas as condies denidas nas diretrizes da poltica de
transportes do setor. O PGO , portanto, um plano estratgico de carter indica-
tivo, para cuja efetiva implantao faz-se necessria a realizao de estudos mais
detalhados de viabilidade tcnica, econmica e ambiental, e de questes do uso
e ocupao do solo nos municpios em que se inserem suas potenciais reas de
investimentos (ANTAQ, 2009).
No tocante aos investimentos em infraestrutura porturia, o PNLT sugere
a aplicao de R$ 79,6 bilhes a serem investidos em 297 obras at 2025, con-
forme o cronograma exposto na tabela 6. De acordo com este plano, os portos
deveriam absorver 27% dos recursos aplicados em infraestrutura de transportes,
contribuindo para um maior equilbrio da matriz nacional.
TABELA 6
Investimentos em infraestrutura porturia, recomendados pelo PNLT, at 2025
Perodo Nmero de obras Recursos (R$ milho) Percentual dos gastos no setor
2008-2011 162 17.606,18 44%
2012-2015 73 8.719,78 22%
2016-2025 62 13.503,50 34%
Total 297 39.829,46 100%
Elaborao prpria.
Alm das diversas obras de adequao, recuperao e implantao de ter-
minais e sistemas, o PNLT prev a construo de pelo menos trs novos portos:
o novo porto de Imbituba/SC e dois novos portos no estado do Esprito Santo,
o porto de Barra do Riacho e o porto de Ubu. Entre estes, nenhum foi contem-
plado pelo programa de investimentos PAC. De fato, das 297 obras previstas no
PNLT, apenas 28 esto no PAC, correspondendo a menos de 3% do oramento
porturio daquele plano.
As inverses sugeridas pelo PNLT no focam apenas o equilbrio intermodal
dos transportes, mas tambm no equilbrio econmico inter-regional do Brasil.
Em sua proposta de investimentos, o PNLT divide o territrio nacional em sete
vetores logsticos. Para cada vetor, verica-se
(...) uma dinmica socioeconmica mais homognea sob o ponto de vista de pro-
dues, de deslocamentos preponderantes nos acessos a mercados e exportaes, de
interesses comuns da sociedade, de patamares de capacidades tecnolgicas e geren-
ciais e de problemas e restries comuns, que podem convergir para a construo
de um esforo conjunto de superao de entraves e desaos. Embora esses espaos
possam conter grandes heterogeneidades internas, eles representam uma repartio
do territrio nacional sobre o qual podem ser construdas bandeira em prol do
desenvolvimento de suas potencialidades, acima das fronteiras regionais, estaduais
ou municipais, tendo o fator de transportes um papel preponderante na estrutura-
o fsica desse territrio do entorno (BRASIL, 2007a).
Ao longo de sua anlise, o plano sugere investimentos tais que possam ala-
vancar um movimento no sentido de superao das desigualdades regionais. Para
isto, ele prev que os nveis de inverso, como percentual PIB mdio dos vetores
logsticos, sejam maiores quanto menor for o dinamismo econmico de cada
vetor (grco 16).
43
GRFICO 16
Investimentos em infraestrutura porturia, recomendados pelo PNLT, por vetor
logstico 2007-2025
Amaznico Centro Norte Sul Nordeste
setentrional
Nordeste
meridional
Leste Centro Sudeste

PIB % sem total BR Investimentos % sem total BR
Fonte: Brasil (2007a).
Elaborao prpria.
Com relao ao nanciamento das obras necessrias, o plano expe que, para
tentar amenizar os problemas gerados pela escassez de investimentos em infraestru-
tura de transportes, o governo federal optou, na dcada de 1990, por transferir parte
de sua responsabilidade para a iniciativa privada por meio de privatizaes e conces-
ses nos setores rodovirio, ferrovirio e porturio. Todavia, embora os investimen-
tos resultantes desse processo tenham funcionado como um remdio, boa parte da
infraestrutura de transportes nacional permaneceu dependente de recursos pblicos.
Assim, em dezembro de 2001 foi instituda, nos termos da Emenda Cons-
titucional n
o
33, a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide),
incidente sobre a importao e a comercializao de petrleo, gs natural, lcool
etlico combustvel e derivados. De acordo com a emenda, os recursos arrecada-
dos seriam destinados tambm ao nanciamento de programas de infraestrutura
de transportes como um todo.
Embora a Cide represente uma garantia de recursos, a contribuio prov, em m-
dia, R$ 4 bilhes a.a. para os transportes, um volume insuciente para atender s neces-
sidades do setor (BRASIL, 2007a). Assim, para que os investimentos necessrios possam
ser levados a cabo, o Ministrio dos Transportes, por meio do PNLT, sugere um aumento
no volume de concesses, alm da realizao de parcerias pblico-privadas que comple-
mentem os aportes de capital pblico e os emprstimos internacionais consentidos.
Em setembro de 2009, a SEP aprovou o Plano Geral de Outorgas Porturias.
O estudo, realizado pela ANTAQ, tem como principal objetivo apresentar sugestes
de reas para a implantao de novas instalaes porturias, alm da indicao de re-
as de expanso para as instalaes j existentes. Ademais, o estudo projeta a demanda
por servios porturios at 2023, com base nos uxos dos produtos mais relevantes
para o comrcio internacional brasileiro, cuja movimentao se d pelos portos.
O plano consiste em um estudo extensivo da costa martima brasileira le-
vando em conta o potencial martimo e produtivo das localidades. Alm das su-
gestes de concesso de reas costeiras para a implantao de novos portos organi-
zados e terminais com ns determinados pelo potencial local projetado, ele prev
um programa de arrendamento das instalaes porturias pblicas existentes a ser
elaborado pelas autoridades porturias.
A elaborao do PGO teve incio com uma reviso da base de dados geor-
referenciada do PNLT, que foi complementada com dados especcos da costa
martima. Em seguida, deniram-se os processos tcnico-cientcos para demar-
cao das reas com potencial porturio. Por m, foi feita uma proposio in-
dicativa das reas de expanso dos portos existentes e a caracterizao das reas
indicativas para a implantao de novos portos e terminais.
Para a composio da base de dados, foram caracterizados elementos f-
sicos, como o infraestrutura existente, demandas e projetos previstos, alm de
elementos de ocupao e proteo ambiental que pudessem auxiliar na deli-
mitao das reas de outorga. Todos os dados foram estruturados de modo
a serem plotados sobre mapas cartogrcos com alto grau de resoluo. Os
resultados alcanados guardam em si indicadores fsicos, operacionais, socio-
econmicos e de custos, que permitem uma avaliao indicativa do potencial
de cada uma das reas propostas para a instalao futura de portos e terminais
(ANTAQ, 2009).
Para a considerao de expanso das reas porturias existentes foram
analisados os Planos de Desenvolvimento e Zoneamento (PDZs) vigentes e as
informaes tcnicas disponveis nas reas de cada um dos portos organizados.
A instalao de novos portos ou terminais na rea de inuncia direta dos por-
tos j existentes, dentro de um raio de 30 km a partir destes, so consideradas
com grande viabilidade dada a vocao porturia j consolidada. A delimitao
das novas reas tomou por base os registros associados a microrregies brasi-
leiras sobre produo e consumo e as quantidades relacionadas navegao de
longo curso e cabotagem.
Em seguida, foram estudadas as estruturas de acessos terrestres a essas novas
reas usando a base georreferenciada da rede multimodal do PNLT, localizando as
vias existentes e projetadas. Foram consideradas, ainda, reas urbanas com grande
densidade habitacional que estivessem inseridas nos polgonos trabalhados. Alm
disso, a partir dos dados de produo e consumo presentes no PNLT e das matri-
zes de origem e destino por produto, considerando o zoneamento das microrregi-
es homogneas do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), o PGO
identica as linhas de desejo para a produo atual e projetada.
45
Assim, o PGO selecionou trechos da costa que foram caracterizados por
seus atributos e considerados como adequados a novas outorgas por obedecerem
aos seguintes critrios: i) estar a uma distncia mnima de 1 km da costa; ii) ter
uma profundidade mnima de 7 m a pelo menos 1 km da costa; iii) no conter
ou pertencer a unidades de conservao; iv) no estar prximo a recifes; e v) estar
a uma distncia mnima de 30 km de qualquer porto pblico caracterstica
associada a reas de expanso.
Como resultado, o estudo apontou 19 reas possveis para futuras outorgas
porturias (gura 2). Os trechos selecionados, por obedecerem a esta caracterizao,
foram ainda avaliados com relao oferta de acessos terrestres, existncia de reas
urbanas com grande densidade habitacional e existncia de demanda por servios
para transporte de cargas concorrentes aos portos pblicos atualmente instalados.
FIGURA 2
reas para outorga de novas instalaes porturias ou expanso
de instalaes existentes
Fonte e elaborao: ANTAQ (2009).
Embora as reas prximas s instalaes porturias j estabelecidas possam
ser classicadas como gateways logsticos, um uso mais eciente destas poderia
advir da utilizao de parte das instalaes e dos mecanismos de logstica j es-
tabelecidos. Em outras palavras, estas reas podem, sob certas condies, serem
mais bem aproveitadas por meio da expanso das instalaes j existentes que pela
criao de novos portos.
Com relao demanda futura por servios porturios, o PGO realiza uma
projeo concentrada nos principais produtos. De acordo com o estudo, a produ-
o voltada para o comrcio externo, em tonelagem, deve crescer em at 76%
exportaes e a demanda por importaes at 48%, se considerados os princi-
pais produtos movimentados pelos portos
18
(ANTAQ, 2009).
Vale a pena ressaltar ainda as contribuies regionais para essa demanda.
No caso das exportaes, constata-se pelo grco 17 que esse aumento liderado
pelas regies Sudeste e Norte que projetam, respectivamente, 372 milhes e 156
milhes de toneladas transacionadas pelos portos, dos quais mais de 80% so
minrio de ferro.
GRFICO 17
Produo regional para exportao (produtos selecionados) 2007-2023
0
100
200
300
400
2007 2015 2023
M
i
l
h
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d
e

t
o
n
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s

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: ANTAQ (2009).
Elaborao prpria.
Obs.: Consideram-se aqui soja gros e farelo , milho, acar, fertilizantes primrios, minrio de ferro, bauxita, etanol e
combustveis derivados de petrleo.
18. Consideram-se aqui soja gros e farelo , milho, acar, fertilizantes primrios, minrio de ferro, bauxita, etanol
e combustveis derivados de petrleo.
47
De acordo com as informaes presentes no PGO, a produo voltada para
exportao e, consequentemente, a demanda por servios porturios crescero
em mais de 100% para quase todos os produtos avaliados, que compreendem
granis slidos vegetais e minerais e tambm granis lquidos (tabelas 7, 8 e 9).
As excees para este comportamento devem se dar com o milho, para o qual a
projeo apresenta uma queda, e para os fertilizantes primrios, para o qual no
se tem uma continuidade produtiva.
TABELA 7
Produo dos principais produtos exportados por meio dos portos (granis vegetais)
2007-2023
(Em mil toneladas)
Regio
Soja (gros + farelo) Milho Acar
2007 2015 2023
Cresc.
(%)
2007 2015 2023
Cresc.
(%)
2007 2015 2023
Cresc.
(%)
Norte 844 4.829 9.238 994,5 98 957 1.055 976,5 0 73 665
Nordeste 1.744 6.071 10.199 484,8 322 1.478 1.202 273,3 2.173 4.580 6.039 177,9
Sudeste 2.139 4.716 5.926 177,0 1.022 2.218 1.524 49,1 15.333 19.211 23.375 52,4
Sul 16.142 17.321 20.623 27,8 5.129 3.355 1.563 -69,5 1.528 1.780 2.271 48,6
Centro-
Oeste
14.768 23.582 37.093 151,2 4.326 3.765 2.918 -32,5 323 2.498 6.651 1959,1
Total 35.637 56.519 83.079 133,1 10.897 11.773 8.262 -24,2 19.357 28.142 39.001 101,5
Elaborao prpria.
TABELA 8
Produo dos principais produtos exportados por meio dos portos (granis minerais)
2007-2023
(Em mil toneladas)
Regio
Fertilizantes primrios Minrio de ferro Bauxita
2007 2015 2023
Cresc.
(%)
2007 2015 2023
Cresc.
(%)
2007 2015 2023
Cresc.
(%)
Norte 0 0 0 85.241 75.179 115.082 35,0 8.745 16.178 27.936 219,5
Nordeste 11 0 0 5.715 5.715 5.715 0,0 0 0 0
Sudeste 14 0 0 188.379 222.808 322.383 71,1 99 787 2.141 2062,6
Sul 55 0 0 0 0 0 0 0 0
Centro-
Oeste
3 0 0 3.804 8.704 14.430 279,3 0 0 0
Total 83 0 0 283.139 312.406 457.610 61,6 8.844 16.965 30.077 240,1
Elaborao prpria.
TABELA 9
Produo dos principais produtos exportados por meio dos portos (granis lquidos)
2007-2023
(Em mil toneladas)
Regio
lcool Combustveis derivados do petrleo
2007 2015 2023 Cresc. (%) 2007 2015 2023 Cresc. (%)
Norte 0 501 1.670 0 0 0
Nordeste 351 1.767 3.441 880,3 3.022 4.243 8.644 186,0
Sudeste 2.033 6.041 5.163 154,0 6.521 9.341 11.959 83,4
Sul 410 958 975 137,8 1.241 1.436 1.594 28,4
Centro-Oeste 29 1.905 3.216 10.989,7 0 0 0
Total 2.823 11.172 14.465 412,4 10.784 15.020 22.197 105,8
Elaborao prpria.
Vale ressaltar que nem sempre um produto produzido em uma determinada
regio com foco na exportao por via martima representa aumento na demanda
por servios porturios naquela mesma regio. Isto acontece uma vez que, em
certos casos, o escoamento da produo mais eciente quando utilizada de-
terminada via terrestre para que ele alcance um porto, ou quando determinado
porto apresenta vantagem comparativa no envio de cargas para o destino preten-
dido. Um exemplo deste uxo interregional a exportao de minrio de ferro
produzido no estado do Par, mas que sai do pas por meio do porto de So Lus;
neste caso, a razo da transposio entre regies o traado da ferrovia Carajs.
J no caso das importaes (grco 18) observa-se que o aumento na de-
manda por servios porturios predominante na regio Sul, seguida pelas regies
Sudeste e Centro-Oeste.
GRFICO 18
Demanda regional por produtos importados (produtos selecionados) 2007-2023
0
3
6
9
12
15
2007 2015 2023
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Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Elaborao prpria.
Obs.: Consideram-se aqui fertilizantes primrios e combustveis derivados do petrleo.
49
Para o caso das importaes, poucos produtos estudados apresentaram
uma continuidade na projeo. De fato, apenas os fertilizantes primrios
e os combustveis derivados do petrleo apresentaram projees dignas de
destaque (tabela 10).
TABELA 10
Produo dos principais produtos importados por meio dos portos 2007-2023
(Em mil toneladas)
Regio
Fertilizantes primrios Combustveis derivados do petrleo
2007 2015 2023 Cresc. (%) 2007 2015 2023 Cresc. (%)
Norte 52 76 100 46 45 29
Nordeste 1.651 2.002 2.652 60,6 786 368 139 -82,3
Sudeste 4.976 5.747 7.613 53,0 218 70 23 -89,4
Sul 6.955 8.620 11.418 64,2 8 21 12 50,0
Centro-Oeste 3.780 4.051 5.366 42,0 0 0 0
Total 17.414 20.496 27.149 55,9 1.058 504 203 -80,8
Elaborao prpria.
Assim, possvel perceber que o sistema porturio nacional possui demanda
e potencial fsico de crescimento para os anos frente. Contudo, a necessidade
de investimento uma condio atual e no apenas projetada, de modo que o
adiamento da ateno s demandas pode vir a desestruturar um setor cuja contri-
buio para a economia brasileira , apesar de bastante signicativa, muito aqum
do seu potencial efetivo.
Ao observar isso, verica-se a necessidade de ampliao dos recursos ora-
mentrios destinados soluo das necessidades de infraestrutura do setor por-
turio, podendo os recursos adicionais serem disponibilizados por meio do pr-
prio PAC. importante, tambm, uma maior ecincia e agilidade na gesto e
execuo das obras j constantes do programa, visando obedecer ao cronograma
proposto, o qual, apesar de insuciente, importante para a reduo de pontos
de estrangulamento j existentes.
Com relao aos gargalos burocrticos e de gesto, faz-se importante realizar
concursos pblicos para aumentar o contingente de scais da Receita Federal do
Brasil nos portos e agilizar o desembarao, operando, se possvel, 24 horas por
dia; organizar o sistema de liberao de licenas ambientais, melhorando a gesto
e ecincia administrativa dos rgos competentes; regulamentar o direito de
greve no servio pblico, minimizando os efeitos das paralisaes, tais como as da
Anvisa, RFB etc.; e efetuar uma reforma scal com o objetivo de reduzir as distor-
es da carga tributria, ampliando a atratividade e a ecincia do setor porturio.
5 CONSIDERAES FINAIS
Este captulo procurou apresentar a situao atual do setor porturio em
seus vrios aspectos, alm de estabelecer as projees para demanda, expan-
so e investimentos constantes dos planos estratgicos desenvolvidos pelos
rgos competentes.
Quanto questo regulatria, importante ressaltar que o Decreto n
o

6.620/2008 deniu trs possibilidades de participao de entes privados e/ou p-
blicos no seu fomento e desenvolvimento: i) concesso/outorga de portos organi-
zados por meio de licitao; ii) arrendamento de instalaes porturias mediante
licitao, desde que integrantes do Plano Geral de Outorgas; e iii) outorga de
autorizao para construo e explorao de instalao porturia de uso privativo.
Neste ponto, o decreto raticou que os terminais privativos devero operar pre-
cipuamente com as cargas prprias de seu proprietrio e, residualmente, com as
cargas de terceiros.
Ao analisar a demanda reprimida por infraestrutura porturia, utilizou-se
o Mapeamento Ipea de Obras Porturias, o qual apresenta um conjunto de 265
obras que totalizam R$ 42,88 bilhes em demandas. Entre elas, destacam-se os
dcits em reas porturias (R$ 20,46 bilhes) e a necessidade de expanso e me-
lhoramento dos acessos terrestres (R$ 17,29 bilhes) que juntos so responsveis
por quase 90% do valor orado. Alm dos problemas referentes infraestrutura,
foram tambm constatados problemas burocrticos e de gesto que retardam o
funcionamento e prejudicam a ecincia do modal porturio.
Constatou-se que, enquanto os investimentos totais em transportes p-
blicos e privados como porcentagem do PIB apresentaram crescimento real
signicativo (passando de 0,4% em 1999 para 1,15% em 2008), as aplicaes
nanceiras em transporte hidrovirio mantiveram-se constantes ao longo do
perodo em torno de 0,06% do PIB. No perodo 1999-2008, os investimentos
privados, estimados pelo estudo, foram na mdia o dobro dos investimentos
pblicos federais. Identicou-se, ainda, que para 2008, do total de investi-
mentos pblicos federais realizados no setor de transportes, apenas 17% foram
destinados ao segmento hidrovirio.
Com base nos dados do Mapeamento Ipea de Obras Porturias foi possvel
constatar que os investimentos do PAC para aplicao no setor porturio brasilei-
ro, inclusive acessos (R$ 9,85 bilhes), correspondem a apenas 23% das necessi-
dades totais para atendimento aos gargalos identicados (R$ 42,88 bilhes). Este
fato refora o entendimento de que fundamental que as obras do PAC sejam
executadas segundo seus cronogramas fsicos, isto , sem atrasos, para que o pas
no passe por um colapso do sistema porturio nos anos frente, destacadamente
em havendo uma retomada do crescimento econmico na faixa de 5% a.a.
51
Um ponto relevante refere-se estrutura tarifria determinada pelas autori-
dades porturias. Foi constatado que a diferena entre as estruturas estabeleci-
das por cada AP diculta o trabalho de comparao pelo cliente do porto, que
se v obrigado a elaborar estudos sobre o custo de atracar em diferentes portos,
tendo em vista as largas variaes das tarifas. Ademais, os resultados encontrados
indicaram que o elemento custo do servio porturio pode ter uma inuncia sig-
nicativa sobre a deciso dos clientes a respeito do uso do porto. Ao analisar os
impactos do setor porturio sobre a economia nacional, foi possvel perceber que
ele vai alm do transporte para o comrcio exterior, inuenciando a competitivi-
dade dos produtos, o comrcio interno (cabotagem), os empregos etc.
O captulo chamou ateno ainda para o esforo do governo federal no
tocante formulao e implantao de planos e programas cujo objetivo o
desenvolvimento estratgico do setor. Finalmente foi apresentado um panorama
do sistema porturio nacional para os anos por vir, com base nos planejamentos
estratgicos do PNLT e PGO, alm de algumas sugestes de polticas pblicas
para alavancar o setor.
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