Ciencias polticas y de la administracin GESTIN PBLICA CURSO 2010/2011 - Prctica 2 Evaluacin y gestin eficiente en el sector pblico: aspectos organizativos

e institucionales1
Jorge Onrubia Fernndez Universidad Complutense de Madrid

1. INTRODUCCIN Desde la dcada de los aos ochenta del siglo XX, el debate acerca del comportamiento ms o menos eficiente de las organizaciones que integran el sector pblico ha ocupado un lugar importante tanto en la agenda de los gobiernos como, sobre todo, en los foros de discusin acadmicos. Con frecuencia, si bien en unos pases ms que en otros, la discusin ha aparecido mezclada con apreciaciones ideolgicas sobre el papel que debera desempear el sector pblico en las modernas economas de mercado. Asimismo, el inters por estos temas reflejaba, en gran medida, un cambio de actitud de la sociedad frente a la intervencin pblica, especialmente en lo que se refera a sus actividades provisoras, con un cuestionamiento de su eficacia. No debe pasarse por alto, adems, la influencia que ha podido tener el saneamiento de las finanzas pblicas al que se han debido enfrentar la mayor parte de los pases desarrollados. Detrs de los desequilibrios macroeconmicos y fiscales aparecan, en no pocas ocasiones, polticas pblicas muy generosas en sus prestaciones y poco estimulantes con el esfuerzo productivo individual, lo que a la larga condicionaba el mantenimiento del propio estado del bienestar. Esta aproximacin inicial a la cuestin de la eficiencia en el sector pblico orient las propuestas y medidas reformadoras en una lnea clara: la reduccin del peso del sector pblico en la economa, con un desplazamiento hacia el sector privado de muchas de aquellas actividades hasta aquel momento desempeadas desde los gobiernos. La poltica decidida de aligeramiento de la presencia del sector pblico en Estados Unidos y en el Reino Unido cal en casi todos los pases desarrollados, si bien con procesos muy diferentes. En el caso de Espaa, al igual que en otros Estados miembros de la Unin Europea como Francia o Italia, el proceso fue mucho ms lento, aunque iba a verse precipitado por la necesidad de sanear las cuentas pblicas para el acceso a la ltima fase de la Unin Econmica y Monetaria. El fenmeno de la globalizacin ha trado nuevos retos para los sectores pblicos, que se ven presionados a ofrecer soluciones eficaces a importantes problemas asignativos, como la necesidad de potenciar la libre competencia, la promocin de los procesos de I+D+i, la supresin de las distorsiones generadas por los sistemas fiscales, la mitigacin de los proble-

Artculo publicado en la revista Ekonomiaz N 60, Vol. I, 3 Cuatrimestre, 2005.

mas de deslocalizacin de factores productivos e inversiones, la acumulacin de capital humano y tecnolgico o la dotacin de infraestructuras. Tampoco los retos en materia de redistribucin y lucha contra la pobreza son despreciables, destacando la lucha contra el desempleo estructural generado por los cambios tecnolgicos y de localizacin, la integracin de la inmigracin, incluidas la lucha contra la marginalidad, y la extensin de las prestaciones bsicas de las coberturas sociales. En este escenario, la necesidad de dar respuestas satisfactorias tanto a las imperfecciones del sistema de mercado como a los problemas de desigualdad y pobreza existentes emerge como un objetivo primordial de cualquier sociedad que desee alcanzar cuotas elevadas de bienestar social e individual. La experiencia acumulada en ms de dos dcadas permite comprobar que, a pesar de los intensos procesos de privatizacin y liberalizacin habidos en los pases ms desarrollados de la OCDE, la obtencin de estas mejoras continuadas de bienestar no puede conseguirse apelando nicamente al libre funcionamiento de los mercados. Lejos de ello, cada vez parece ms imprescindible su adecuada combinacin con intervenciones pblicas que promuevan intercambios voluntarios ms eficientes, y faciliten para toda la poblacin niveles aceptables de consumo de bienes privados y pblicos. Sin embargo, la oportunidad, idoneidad y eficacia de las actuaciones del sector pblico no son propiedades intrnsecas que vengan garantizadas por el carcter pblico de la accin colectiva. No es pequea, tampoco, la experiencia que informa de la falta de efectividad de muchos programas pblicos, su excesivo coste o las importantes distorsiones de toda ndole generadas en su aplicacin. En definitiva, y sin cuestionar la importancia que para el adecuado funcionamiento de la economa ha trado la racionalizacin de los programas presupuestarios, no puede desconocerse la trascendencia que para el crecimiento econmico y el bienestar social tiene contar con organizaciones pblicas eficientes. Si la provisin de determinados bienes y servicios individuales y colectivos o las actuaciones de redistribucin de renta no pueden ser resueltas por el libre funcionamiento del mercado, y si la mera titularidad pblica de las organizaciones encargadas de estas actividades no garantiza respuestas eficaces a las necesidades que estn detrs de todas esas actividades, nos situamos ante un trascendental dilema que no podemos demorarnos en resolver. A mi juicio, su resolucin solamente puede alcanzarse desplazando el anlisis desde los argumentos que justifican la intervencin pblica hacia la consideracin de la gestin pblica como un proceso de seleccin de las alternativas ms eficientes y, por tanto, como un problema organizativo inherente a cualquier proceso de asignacin de recursos econmicos. El denominado enfoque positivo de la Economa Pblica ha ofrecido, tradicionalmente, una explicacin al inadecuado funcionamiento del sector pblico basada, principalmente, en los comportamientos estratgicos de legisladores, burcratas y grupos de inters. Aunque esta teora de fallos del sector pblico ha facilitado la comprensin de un buen nmero de las limitaciones y deficiencias a las que se enfrentan las organizaciones pblicas en la bsqueda de respuestas eficaces a los problemas apuntados, no es menos cierto que esta aproximacin ha sido bastante parca a la hora de ofrecer alternativas que permitan superar satisfactoriamente los fallos asignativos y distributivos del mercado.

Pgina 2 de 17

Un nuevo enfoque de anlisis que explica los problemas de ineficacia del sector pblico como una consecuencia de un comportamiento organizativo ineficiente se ha ido abriendo paso en los ltimos tiempos. Esta aproximacin parte de considerar al Estado como una organizacin econmica compleja, encargada de la asignacin y la distribucin de recursos, adems de la regulacin de las condiciones de acceso a los mercados (Stiglitz, 1989). En consecuencia, las respuestas a encontrar son, esencialmente, soluciones de gestin eficiente, y deben ser buscadas en el mbito del anlisis microeconmico, donde juega un papel destacado la moderna economa de la organizacin. La naturaleza del problema de la eficiencia del sector pblico es esencialmente microeconmica, por ms que sus consecuencias se proyecten inevitablemente sobre la poltica fiscal (Gonzlez Pramo y Onrubia, 2003). Por tanto, cualquier iniciativa de reforma encaminada a mejorar la eficiencia del sector pblico tiene que ser abordada con un proceso de diseo organizativo-institucional orientado a la bsqueda de un arquitectura capaz de hacer compatibles los aspectos micro y macroeconmicos de la gestin pblica. Cualquier instrumento, mecanismo o proceso que sea necesario incorporar a la consecucin del objetivo de una gestin pblica ms eficiente debe ser considerado como un elemento definitorio de esa solucin o respuesta organizativa. Como razonaremos ms adelante, la incorporacin de sistemas de evaluacin, externos o dentro de la funcin de control interno de la organizacin, no debe ser ajena a esta exigencia, pues, en definitiva, se trata de uno de los elementos clave a la hora de aportar la informacin y generar los incentivos indispensables para promover comportamientos organizativos eficientes. La reflexin sobre estos condicionantes organizativos e institucionales ocupa el contenido de este artculo, cuya estructura es la siguiente. La segunda seccin presenta, a la luz de un enfoque de economa de las organizaciones, las premisas bsicas de la relacin entre organizacin y gestin eficiente en el mbito del sector pblico. La tercera seccin aborda la importancia que el valor de la informacin tiene para conseguir un comportamiento organizativo eficiente, prestando especial atencin al papel que debe desempear en los mecanismos de asignacin presupuestaria. La seccin cuarta analiza otro elemento fundamental del diseo organizativo en el sector pblico como es la motivacin individual. En concreto, en esta seccin se revisan los principales condicionantes a los que se enfrentan las organizaciones pblicas a la hora de incorporar mecanismos de incentivos al desempeo. La relacin entre eficiencia en la gestin y seleccin ptima de los instrumentos empleados en el desarrollo de la misma es tratada, de forma breve, en la seccin quinta del artculo. El anlisis se cierra, en la seccin sexta, con una comparacin entre los dos modelos tipo de arquitectura organizativa habitualmente empleados en los pases desarrollados para la realizacin de las actividades encargadas al sector pblico. El artculo concluye con una sntesis valorativa.

2. EFICIENCIA, ORGANIZACIN Y GESTIN EN EL SECTOR PBLICO En los ltimos aos, se ha abierto paso un nuevo enfoque para tratar de comprender los factores que estn detrs del comportamiento eficiente del sector pblico. Esta aproximacin parte del reconocimiento de la relevancia que poseen los aspectos institucionales y organizativos a la hora de evaluar el comportamiento ms o menos eficiente que muestra el sector pblico en el desarrollo de sus actividades. Esta aproximacin entronca con los contenidos

Pgina 3 de 17

ms tradicionales de la Economa de las Organizaciones, especialmente con aquellos desarrollados a partir de la Economa de la Informacin, de la teora de los costes de transaccin y de la teora de los contratos incompletos. En el origen de este enfoque encontramos a autores como Stiglitz (1989) o Tirole (1994), quienes identifican en los problemas de actuacin del sector pblico una ausencia de respuestas adecuadas a los problemas de coordinacin y de incentivos a los que ste se enfrenta como cualquier organizacin de naturaleza econmica4. Por consiguiente, la bsqueda de una mayor eficacia del sector pblico debe situar a los responsables pblicos, tanto tcnicos como polticos, ante la resolucin de problemas de eficiencia organizativa, que son, en definitiva, los que determinan el desarrollo de la gestin. Como argumenta Stiglitz (1989, 1994), estos problemas son, en muchos casos, inherentes a la propia nocin de organizacin y, por tanto, independientes de su titularidad pblica o privada. No obstante, aunque el anlisis parta del reconocimiento de este carcter organizativo, dichos problemas no deben ser contemplados al margen de las limitaciones de naturaleza poltica que el Estado, por sus propias caractersticas, impone a su organizacin. En concreto, la naturaleza de los objetivos perseguidos y su origen electoral, los mecanismos de eleccin de los gestores encargados de dirigir las actividades, la utilizacin de incentivos de baja potencia, el principio de subsidiariedad en el manejo de fondos pblicos o las reglas particulares de exigencia de responsabilidades, condicionan de forma notable la seleccin de los instrumentos de coordinacin e incentivos que pueden emplearse en el diseo organizativo. Adems, las propias caractersticas del ejercicio de autoridad pblica, como el poder exclusivo de coaccin fiscal, el asociacionismo universal de sus miembros o el acceso electoral a la autoridad, que sirven para explicar las potencialidades del sector pblico frente al mercado, en otras ocasiones aparecen como serios condicionantes a la hora de buscar respuestas organizativas eficientes. Para comprender la ruptura que significa, respecto de la tradicin, esta nueva perspectiva organizativa de las cuestiones relacionadas con la eficiencia del sector pblico, es necesario contemplar el tratamiento que el anlisis econmico ha venido dando al tema. Durante los aos ochenta, la enorme mayora de los trabajos que se realizaron se ocuparon, casi en exclusiva, de la presentacin de tcnicas de medicin de la eficiencia productiva con la que se desarrollaban distintas actividades por parte de las unidades gestoras. Inicialmente, estos trabajos cuantitativos se centraron en el mbito de la salud y de la educacin, extendindose progresivamente a otras provisiones pblicas, como la justicia, la produccin de servicios pblicos locales o la gestin de impuestos. Puede decirse, a la vista de la literatura disponible, que la aproximacin cientfica predominante en relacin con la eficiencia del sector pblico, tanto desde un plano metodolgico como emprico, es de ndole cuantitativa, si bien es cierto que en los ltimos aos han proliferado aquellos trabajos que, a partir de los resultados alcanzados, incorporan recomendaciones de gestin dirigidas a incrementar la eficiencia productiva. Posiblemente, la construccin de indicadores de gestin para distintas actividades del sector pblico y su inclusin dentro del diseo de sistemas de seguimiento y evaluacin de objetivos constituye el rea donde la vinculacin entre las evaluaciones de eficiencia y la reforma de la gestin pblica ha sido ms fructfera. La incorporacin por las instituciones pblicas de nuevos instrumentos y tcnicas tanto en la esfera del control interno como externo ha corrido

Pgina 4 de 17

desigual suerte segn de qu pases, incluso de qu niveles de gobierno, se trate. Existe en la actualidad un consenso, cada vez ms amplio, de que detrs de muchos intentos fracasados de implantacin de sistemas de evaluacin de la eficiencia emergen importantes carencias organizativas que impiden una incorporacin efectiva de los mismos a la arquitectura institucional del sector pblico. De hecho, cuando nos enfrentamos a la cuestin de la eficiencia del sector pblico asumiendo el enfoque organizativo al que acabamos de hacer referencia, se est aceptando la relevancia de una serie de exigencias que debe cumplir la organizacin encargada de desarrollar la actividad pblica, entendida sta en toda su extensin. Sin su observancia, cualquier medida reformadora dirigida a mejorar la eficiencia en la gestin nacer limitada en su eficacia, pues carecer de los adecuados incentivos que han de promover su correcto funcionamiento. No debemos olvidar que la gestin, tanto en el mbito privado como pblico, consiste en adoptar decisiones asignativas en ambientes con importantes imperfecciones informativas (incertidumbre, racionalidad limitada, asimetras de informacin) y donde, por supuesto, todos los agentes que intervienen no tienen los mismos objetivos individuales, ni incluso colectivos. La historia de los procesos de reforma de la gestin pblica en los pases desarrollados est plagada de experiencias frustradas, a las que sin duda no ha sido ajena Espaa. Defendemos aqu la idea de que, en buena parte, estos fracasos pueden explicarse razonablemente por la ausencia de consideracin organizativa de la gestin pblica y, por ende, de sus problemas de eficiencia. Aunque en el mbito acadmico pueda resultar obvio, conviene no olvidar que la resolucin de estos problemas de ndole organizativa no consiste en adoptar determinados organigramas formales, calificar nominal y jurdicamente las distintas unidades gestoras, o proponer modificaciones sin ms de los catlogos de puestos de trabajo. Sin embargo, es frecuente encontrar este tipo de actuaciones modernizadoras en bastantes procesos de reforma, a la vez que brillan por su ausencia la adopcin de mecanismos de incentivos al desempeo o vinculados a mejoras mesurables de eficiencia y efectividad, la definicin precisa de reas de responsabilidad, o el establecimiento de verdaderos contratos presupuestarios con asignaciones de fondos relacionadas con la consecucin de objetivos. Incluso la realizacin de evaluaciones del grado de eficiencia productiva con el que se desarrollan determinadas actividades pblicas no redundar en una mejora efectiva de la gestin pblica si no van acompaadas de un encaje organizativo adecuado, donde queden definidos con precisin los destinatarios de los informes resultantes, las consecuencias presupuestarias, retributivas o incluso de carrera profesional que se derivan de los resultados evaluados, as como la regularidad en su realizacin. nicamente as se pueden generar los incentivos necesarios para promover decisiones consistentes con lo que entendemos como gestin eficiente, es decir, aquella tendente a maximizar el valor de las actividades realizadas. Desde los postulados de la Economa de la Informacin, la bsqueda de un modelo organizativo eficiente debe ser entendida como la eleccin de una forma concreta de encauzar las relaciones de todos los agentes que, con sus decisiones, intervienen en la realizacin de una determinada actividad, de manera que se mitiguen los comportamientos oportunistas y las disfunciones que generan los conflictos de objetivos, las asimetras informativas, la incertidumbre o la racionalidad limitada. En consecuencia, hacer mximo el valor de una organizacin exige contar con una arquitectura organizativa capaz de resolver los mltiples problemas de coordinacin y de incentivos, tanto personales como institucionales, que surgen a lo largo

Pgina 5 de 17

de sus procesos de actuacin y a los que, para el caso que nos ocupa, el sector pblico, nos referiremos a continuacin. No debemos pasar por alto, como sealan Milgrom y Roberts (1992), que aunque los aspectos jurdicos de la organizacin tienen su importancia, una consideracin completa de la arquitectura organizativa implica considerar muchos elementos ms, tales como las caractersticas de los flujos de informacin y de recursos, las relaciones de autoridad y de control, la distribucin del poder efectivo, la asignacin de responsabilidades y de las capacidades de decisin, los mecanismos para captar y conservar a sus miembros y recursos, los medios de generar y difundir nuevas ideas y conocimiento, la definicin precisa de sus objetivos y fines, y los medios empleados para hacer compatibles stos con el comportamiento de sus miembros individuales. Si nos centramos en el mbito del sector pblico, el reconocimiento de la naturaleza organizativa del problema de la eficiencia en la gestin pblica implica aceptar una serie de rasgos que no pueden obviarse a la hora de buscar respuestas: el carcter personal de los intereses de los agentes participantes, la particular distribucin del poder de decisin, la existencia de ambientes de decisin con importantes imperfecciones informativas originadas por la incertidumbre, la racionalidad limitada, la distribucin asimtrica de la informacin y, por supuesto, los nada despreciables costes de uso de la informacin inherentes a cualquier organizacin compleja. Por consiguiente, la consecucin de niveles de eficiencia aceptables en el comportamiento del sector pblico, obliga a mitigar, a travs de mecanismos organizativos, tanto los problemas de coordinacin como los comportamientos estratgicos que, favorecidos por los conflictos de objetivos y las asimetras de informacin existentes entre sus miembros, estn presentes en el seno de las organizaciones pblicas encargadas de la accin colectiva. En definitiva, la bsqueda de respuestas adecuadas a los problemas de eficiencia en el sector pblico nos sita ante el reto de encontrar diseos organizativos favorecedores de una gestin eficiente. Sin embargo, esta aproximacin organizativa no suele ser la habitual en los programas de reforma de la gestin planteados desde los poderes pblicos. De hecho, existe una especial predisposicin por parte de los polticos y burcratas, en absoluto indiferentes ante estos cambios, a proponer reformas de la gestin pblica alejadas de esta visin de eficiencia organizativa. Estas reformas suelen ser, no obstante, de dos tipos, segn la concepcin administrativista o gerencial del sector pblico que, por tradicin, predomine en el pas en cuestin. El primer grupo estara integrado por reformas de carcter esencialmente esttico, donde adquiere un papel importante el fortalecimiento de los enunciados garantistas que pretenden favorecer los derechos de los usuarios en el acceso y uso de los servicios pblicos. Por lo general, se trata de reformas articuladas mediante simples modificaciones de los organigramas de las unidades gestoras, los cuales reflejan cambios en la adscripcin orgnica de los centros gestores y de las oficinas de rango inferior. Otros rasgos caractersticos de este tipo de procesos reformadores suelen ser la revisin de los catlogos de puestos de trabajo, las modificaciones superficiales de la normativa reguladora de los procedimientos de gestin econmico-financieros, o la implantacin de cambios relacionados con la imagen corporativa de los departamentos y centros gestores afectados. Es frecuente, en las mismas, su autocalificacin como iniciativas modernizadoras de la gestin pblica.

Pgina 6 de 17

Por su parte, aquellas reformas que promueven la implantacin de sistemas de informacin y evaluacin ms o menos sofisticados contabilidad de costes, diseo de indicadores, programas de seguimiento y evaluacin de objetivos, etc., pero en estructuras organizativas carentes de los incentivos adecuados para su correcto funcionamiento y aprovechamiento, integraran ese segundo grupo. A pesar de la potencialidad de estos instrumentos, la ausencia de canales adecuados para los flujos de informacin y, sobre todo, el desinters poltico y, evidentemente, administrativo, por la exigencia de responsabilidades de gestin, suele terminar convirtiendo su aplicacin en simples rutinas burocrticas, estriles para lograr cualquier mejora de eficiencia en la gestin pblica.

3. EL VALOR DE LA INFORMACIN EN LOS PROCESOS DE ASIGNACIN PRESUPUESTARIA Una vez aceptada la naturaleza organizativa del problema de eficiencia de la gestin pblica, merece una atencin especial el papel crucial que en toda esta cuestin juega la informacin. Al igual que sucede en el mbito de las organizaciones de titularidad privada, tambin en el sector pblico el valor de la informacin es, en gran medida, determinante del valor organizativo. La complejidad de sus actividades, generalmente con mltiples objetivos a alcanzar, con una destacable dificultad para la eleccin de sus destinatarios efectivos, lo mismo que para prever los costes derivados de sus efectos asignativos y distributivos, hacen ms valiosa, an si cabe, la informacin con la que debe funcionar y ser controlada cualquier organizacin pblica. La Economa de la Organizacin ha puesto de manifiesto la importancia que tiene para la eficiencia organizativa el concepto de eficiencia informativa. Esta nocin parte del hecho, incuestionable, de que la adquisicin, distribucin y procesamiento de la informacin en organizaciones complejas supone incurrir en costes econmicos, ya sean monetarios o de oportunidad, nada despreciables. La eficiencia informativa exige que cualquier organizacin que pretenda desarrollar un comportamiento eficiente ha de verse obligada a seleccionar, entre volmenes enormes, slo aquella informacin que resulte relevante para cada agente decisor, la cual deber serle distribuida sin fragmentaciones y con la debida oportunidad temporal. Es obvio que si los problemas de comportamiento estratgico antes apuntados no encuentran la adecuada solucin en la arquitectura de la organizacin, la posibilidad de extraccin de rentas individuales de cualquier tipo inducir a la no revelacin oportunista de informacin valiosa, con los consiguientes costes en trminos de eficiencia, tanto para el funcionamiento de la organizacin como para el control externo de sus rganos de gobierno. El problema de la eficiencia informativa alcanza a la totalidad de las actividades encomendadas al sector pblico, as como a las diferentes etapas que es necesario afrontar para su desarrollo, desde la eleccin de las reas prioritarias de actuacin, hasta la decisin sobre la forma ms idnea de llevar a cabo cada intervencin. Desde esta concepcin organizativa, la informacin constituye un factor fundamental e insustituible para un correcto funcionamiento del sistema de control interno, piedra angular de la arquitectura de cualquier organizacin pblica o privada. Resulta, en ocasiones, paradigmtico contemplar la desdibujada nocin que, desde visiones jurdico-administrativas de la gestin pblica, se hace de los sistemas de control interno, reducindolos en muchos casos a los simples procedimientos de fiscalizacin

Pgina 7 de 17

los procedimientos de ejecucin del gasto pblico. Esta concepcin, a mi juicio, muy negativa por lo que su adopcin supone de renuncia, ha supuesto en pases como Espaa, Italia o, incluso Francia, una importante merma de la capacidad de uso eficiente de la informacin, con sus inevitables costes en trminos de eficiencia de la gestin, incluso, paradjicamente, a travs de una menor eficacia de los mecanismos tradicionales de control jurdicoadministrativo. El valor de la informacin desempea un importantsimo papel en el mbito de la gestin presupuestaria, entendida sta en un sentido amplio, donde su disponibilidad y tratamiento adecuado resultan cruciales para alcanzar actuaciones eficientes por parte de las unidades gestoras. Debe tenerse en cuenta que, por su carcter de no-mercado, la gran mayora de las provisiones de bienes y servicios realizadas por el sector pblico son financiadas desde el presupuesto. En un ambiente de imperfecciones informativas, Carlsen (1991), en un marco de teora de juegos, y Onrubia (1999), en un marco de Economa de la Informacin, han demostrado que, si se acepta la existencia de un trade-off en la funcin de produccin de actividad pblica entre el coste presupuestario y el nivel de eficiencia productiva con el que sta se lleva a cabo, slo se alcanzar un comportamiento organizativo eficiente si se utilizan contratos presupuestarios que vinculen las dotaciones de recursos a los resultados evaluados de la actividad financiada. En escenarios caracterizados por un conflicto de objetivos entre la direccin poltica de la actuacin pblica y los centros gestores encargados de la provisin de las actividades y donde el nivel de eficiencia productiva realmente alcanzado es informacin privada en poder de los responsables de las unidades gestoras, la utilizacin de esquemas de aportaciones presupuestarias contingentes con el volumen ajustado por calidad de output obtenido se convierte, bajo algunas condiciones, en una solucin organizativa irrenunciable para paliar el oportunismo contractual. Desde esta aproximacin, los contratos presupuestarios basados en resultados, medidos en trminos de objetivos finalistas, nunca intermedios, se presentan como una solucin de second best para promover la eficiencia en aquellas actividades del sector pblico financiadas de forma significativa al margen del sistema de precios de mercado De este resultado se deducen dos interesantes consideraciones respecto de la frecuente utilizacin de sistemas presupuestarios que, de facto, terminan rigiendo el proceso de asignacin de fondos pblicos para la financiacin de actividades de provisin pblica por un criterio incrementalista. En primer lugar, su incompatibilidad con el logro de una gestin pblica eficiente. Y en segundo lugar, la anulacin de las posibilidades de mejora de la eficiencia que pudieran esperarse de la implantacin de cualquier sistema de evaluacin de resultados de la actividad pblica, en la medida que este criterio de asignacin neutraliza los incentivos que, a travs de la informacin generada por el sistema de evaluacin, estara recogiendo el mecanismo del contrato presupuestario contingente. En definitiva, la generalidad con la que el incrementalismo presupuestario est presente en muchos sectores pblicos, y en todos los niveles de gobierno, no hace albergar demasiadas esperanzas sobre la contribucin que hacen los sistemas de asignacin presupuestaria a la eficiencia del sector pblico.

Pgina 8 de 17

Adems, debe tenerse en cuenta que la efectividad de este tipo de contratos presupuestarios va ligada a la existencia de sistemas de control de resultados capaces de proporcionar informacin relevante sobre todos los aspectos que conforman el desarrollo de cada actividad. Desde el punto de vista del diseo institucional, este requisito nos sita ante un modelo organizativo de las unidades gestoras en el que la exigencia de responsabilidades de gestin y los incentivos a los gestores en funcin de los resultados alcanzados, deben estimular a stos a dotar a sus unidades de servicios de control interno eficaces. Como misin fundamental, estos servicios de control interno deben encargarse de proveer los sistemas de informacin indicadores de gestin, procedimientos de seguimiento de objetivos y medicin de eficiencia, contabilidad analtica, etc. requeridos por este rgimen de contratos presupuestarios. Pero como se ha sealado anteriormente, la incorporacin de estos sistemas de informacin no puede producirse sin una definicin precisa de canales de informacin ni sin un establecimiento ntido de responsabilidades de gestin, en sus diversas reas. En caso contrario, la ausencia de una arquitectura organizativa adecuada suele reducir su aplicacin a un mero requisito burocrtico, lo que los seala en el medio plazo como candidatos a su eliminacin. La utilizacin indispensable que el sistema de control externo de la actividad pblica ha de hacer de la informacin generada por estos servicios, ofrece otra importante faceta de control interno. El carcter multiprincipal de la organizacin pblica, junto con la ausencia de control directo basado en el ejercicio de derechos de propiedad, obligan a contar con mecanismos de supervisin que ejerzan el control de resultados en el mbito del poder legislativo. Posiblemente estamos ante una de las cuestiones de mayor complejidad en lo que al diseo institucional de la accin colectiva se refiere. Cmo superar la identificacin de las mayoras parlamentarias con los intereses del gobierno constituye un reto en la implantacin de instituciones de control externo realmente efectivas en el desarrollo de su cometido. La estrecha vinculacin entre el poder ejecutivo y la mayora parlamentaria que sostiene a los gobiernos responsables ltimos de la gestin de las actividades pblicas obligan a disear marcos de control externo que superen los esperables problemas de colusin y de falta de credibilidad. Se trata, sin duda, del elemento de cierre fundamental del sistema de supervisin, a travs del cual la exigencia de responsabilidades se ha de convertir en un incentivo a la gestin eficiente. Sin embargo, esta prdida de control por parte de los partidos polticos no es fcilmente asumible, mxime si tenemos en cuenta que estamos ante los agentes polticos que tienen el poder de ejercer cualquier iniciativa reformadora. Slo algunos pases anglosajones y del norte de Europa, con una tradicin de gestin pblica ntidamente gerencial, han conseguido contar con una articulacin constitucional del control externo realmente efectiva, con niveles de independencia suficientes para estos rganos y con una neutralizacin aceptable de los comportamientos colusivos entre los distintos poderes del Estado. En definitiva, se trata, fundamentalmente, de una cuestin de correcto diseo constitucional, donde a pesar de las importantes dificultades que la separacin de poderes entraa, no debe renunciarse a la bsqueda de respuestas organizativas que refuercen la eficiencia en el comportamiento del sector pblico, ahora contemplado desde un plano institucional superior.

Pgina 9 de 17

4. LA MOTIVACIN INDIVIDUAL EN LAS ORGANIZACIONES PBLICAS La motivacin de los agentes individuales que desempean las tareas que configuran la gestin de las actividades de cualquier institucin es otro elemento esencial del diseo organizativo sin cuyo adecuado tratamiento no es factible conseguir un comportamiento eficiente. En el mbito del sector pblico, el problema de la motivacin afecta tanto a los gestores responsables del desarrollo de las distintas actividades pblicas como a los empleados de ellos dependientes. La perspectiva histrica, junto con la visin weberiana de la funcin pblica, han complicado tradicionalmente el tratamiento de los problemas de motivacin en las organizaciones pblicas. De hecho, en muchos pases, las retribuciones de los empleados pblicos mantienen una escasa o prcticamente nula relacin tanto con la productividad aportada por el trabajador como con el valor de la produccin en la que participan. Esta concepcin tambin suele incluir carreras profesionales basadas en criterios de antigedad y escalafn, aunque a menudo aparezcan encubiertas en figuras que hacen referencia al mrito. Es frecuente, adems, que los procesos de seleccin de empleados pblicos se realicen mediante procesos estandarizados y, en gran medida, centralizados. Adems, es habitual que, por argumentos de neutralizacin de la arbitrariedad derivada de la rotacin poltica, el acceso a un puesto en la funcin pblica tenga un carcter vitalicio, con importantes restricciones a la reasignacin funcional o territorial. Un escenario de relaciones laborales como el que se acaba de describir revela una ausencia de incentivos indispensables para el desarrollo eficiente de la gestin de las actividades pblicas. No debe obviarse, adems, que en las actividades pblicas resulta muy complicado identificar y verificar por separado el esfuerzo de cada individuo, as como precisar en qu medida las distintas tareas realizadas contribuyen a la produccin de las actividades finalistas responsabilidad de cada rea, servicio o centro gestor. La ausencia de compromiso poltico fuerte dificulta muy seriamente, en las organizaciones pblicas, la implantacin de mecanismos de incentivos basados en la evaluacin del desempeo. Como seala Dixit (2002), la falta de referencias para la comparacin generadas por la ausencia de competencia, la escasa concrecin de muchas actividades, o las presiones corporativas para absorber como derecho adquirido cualquier retribucin inicialmente flexible, complican notablemente el diseo y establecimiento de cualquier mecanismo de incentivos. Adems, a diferencia de lo que sucede en el sector privado, en el caso de las organizaciones pblicas no existen incentivos adicionales generados por la posibilidad de quiebra o por la amenaza de tomas de control por parte de los mercados de capitales. Y si adems se tiene en cuenta que los usuarios de los servicios pblicos no pagan directamente una parte sustancial de su coste, nos situamos en un escenario en el que resulta realmente complicado introducir incentivos individuales o colectivos al desempeo. Puesto que los agentes que intervienen en la gestin pblica soportan slo una parte reducida de las consecuencias de sus decisiones y, como hemos visto, sus remuneraciones guardan escasa relacin con su productividad, puede decirse que sta est regida por incentivos de baja potencia. El objetivo del diseo organizativo, en este terreno, a pesar de todas estas limitaciones a la motivacin, es encontrar mecanismos incentivadores que mejoren el com-

Pgina 10 de 17

portamiento colectivo de estos agentes. Para ello, resulta recomendable remover, all donde sea posible, los criterios de regulacin laboral que resulten incompatibles con los criterios favorecedores de una gestin eficiente propuestos desde la Economa de la Organizacin. Interesantes propuestas en materia de incentivos al desempeo se han mostrado exitosas en algunos pases donde se han aplicado. El diseo conjunto de carreras profesionales basadas en el mrito y de esquemas retributivos vinculados a la consecucin de objetivos individuales y conjuntos parecen constituir una buena alternativa para mitigar los problemas de debilidad de incentivos en presencia de riesgo moral y seleccin adversa. Las dificultades para verificar tanto el esfuerzo directo como los resultados del desempeo pueden superarse empleando mecanismos de revelacin de informacin (Dixit, 2002). De este modo, ante la complejidad que supone la determinacin del nivel de calidad con el que se proveen los bienes y servicios por parte de las organizaciones pblicas, el diseo de salarios de eficiencia basados en la reputacin se puede convertir en una alternativa muy adecuada frente a los esquemas tradicionales de incentivos (Shapiro y Stiglitz, 1984). La existencia de fuertes interrelaciones entre diversas actividades pblicas, lo que incluye la interdependencia de sus resultados, puede ser tratada mediante la implantacin de esquemas de compensacin basados en los resultados de evaluaciones conjuntas. De este modo se reducen, de forma importante, los problemas de debilidad de incentivos que aparecen por problemas de identificacin de los esfuerzos individuales ante producciones complejas. Adems, en escenarios de informacin asimtrica tipo riesgo moral con efectos importantes sobre la calidad de la actividad, Glaeser y Schleifer (1998) proponen esquemas de incentivos basados en contratos de compromiso con niveles de calidad prefijados. Para corregir los problemas de colusin que aparecen cuando varias unidades gestoras que desarrollan actividades comunes poseen poder de influencia en los niveles de prestacin pblica, Laffont y Martimort (2000) proponen un interesante esquema de incentivos capaz de promover niveles eficientes de actividad. En relacin con la incorporacin institucional de sistemas de evaluacin del desempeo, Osborne y Gaebler (1992) establecen una serie de condiciones que han de verificar dichos sistemas basados en la definicin de bateras de indicadores tanto cuantitativos como cualitativos. Estos requisitos permiten evitar problemas tradicionales de los mecanismos de incentivos, como el conocido efecto trinquete, segn el cual, despus de periodos de buen desempeo los estndares de referencia suelen ser revisados al alza (Weitzman, 1980; Freixas, Guesnerie y Tirole, 1985). La solucin propuesta a este problema de compleja resolucin se centra en la participacin de los agentes implicados en la definicin de los indicadores, en el uso de un nmero de indicadores razonable, en la aplicacin peridica de revisiones del sistema de acuerdo con la experiencia obtenida de su funcionamiento, as como la exigencia, argumentada en la seccin anterior, de contar con controladores externos plenamente independientes.

5. LA ELECCIN PTIMA DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIN La aproximacin organizativa adoptada en relacin con la eficiencia de la gestin en el sector pblico no debe ser ajena a la necesidad de seleccionar, con estrictos criterios de eficiencia,

Pgina 11 de 17

los instrumentos ms adecuados para desarrollar las intervenciones pblicas. Se trata de introducir eficiencia a partir de la eleccin ptima de los instrumentos de intervencin pblica. Esta seleccin eficiente exige comparar las capacidades y lmites del sector pblico como productor de servicios pblicos, frente a las potencialidades alternativas de otros modos de gestin, tanto con participacin privada total como parcial. Se trata de una cuestin compleja, que debe ser resuelta mediante la comparacin entre los respectivos costes de transaccin. En la definicin de su teorema de la privatizacin, Sappington y Stiglitz (1987) proponen un interesante catlogo de los elementos que inciden en la eleccin ptima entre produccin pblica o privada de actividades colectivas. Su anlisis parte de la premisa de que la mayor parte de las dificultades organizativas a las que se enfrentan tanto el sector pblico como el privado son, en origen, comunes17. Sin embargo, las caractersticas del sistema de precios y de la autoridad pblica, como mecanismos asignativos, presentan diferencias que pueden ser determinantes de la superioridad o no del contracting out. Esta eleccin, como corrobora el funcionamiento del sector pblico en el mundo real, es, en buena medida, una cuestin de grado, pues los costes de transaccin entre alternativas varan de forma notable. En este sentido, considerar que la intervencin del sector pblico supone la absorcin total por ste de todas las tareas y funciones necesarias para llevar a cabo un actividad provisora de bienes o servicios pblicos es, simplemente, renunciar a priori a cualquier pretensin de alcanzar un nivel aceptable de eficiencia en la gestin. Como se ha sealado anteriormente, muchas de las caractersticas inherentes a la organizacin pblica complican el funcionamiento correcto de los incentivos, tanto colectivos como individuales, llegando incluso a su anulacin. Sin embargo, no debe impedirse que la gestin pblica incorpore todos aquellos instrumentos y diseos organizativos en los que estn presentes elementos caractersticos del sistema de mercado y que promuevan asignaciones eficientes de recursos. Entre otros, cabe destacar la creacin de escenarios de competencia, el uso de seales en los precios, la adopcin de marcos de decisin descentralizada, de incentivos monetarios basados en la propiedad, etc. Las opciones en este terreno son mltiples, y deben ser observadas como elementos constitutivos del diseo organizativo de las actuaciones pblicas, y no como alternativas sustitutivas de stas.

6. ALTERNATIVAS DE ARQUITECTURA ORGANIZATIVA PARA EL SECTOR PBLICO La necesidad de resolver correctamente las relaciones, de nivel superior, entre la arquitectura organizativa del sector pblico, considerado ste en sentido estricto, y el poder poltico ejercido tanto a travs del mbito legislativo como ejecutivo, constituye un ltimo condicionante para lograr una gestin pblica eficiente. Desde la aproximacin organizativa que se ha adoptado en este trabajo, la forma en la que se resuelven estas relaciones va a determinar el grado de descentralizacin efectiva con el que actan las unidades del sector pblico encargadas de desarrollar las distintas actividades. En la medida que se acepta la naturaleza informativa del problema del control organizativo, estamos en condiciones de vincular esta descentralizacin con la capacidad que la organizacin pblica tiene para gestionar adecuadamente los importantes volmenes de informacin

Pgina 12 de 17

necesarios para obtener un comportamiento gestor eficiente (Onrubia, 1999). Las soluciones, por tanto, del diseo organizativo van a situarse en torno a dos modelos polares que enfrentan, como rasgos distintivos bsicos, centralizacin frente a descentralizacin en la adopcin de decisiones de gestin operativas, y jerarqua frente a autonoma en los mecanismos de supervisin empleados. La experiencia comparada en los pases desarrollados ofrece dos modelos estilizados de arquitecturas organizativas para la institucin pblica, diferenciadas en funcin del mayor o menor grado de descentralizacin y autonoma con el que actan sus unidades gestoras. As, una serie de pases, entre los que destacan Suecia, Reino Unido, Canad, Estados Unidos, Holanda, Australia o Nueva Zelanda, cuya concepcin de la gestin pblica es esencialmente gerencial, presentan modelos de organizacin institucional del sector pblico caracterizados por elevados niveles de descentralizacin efectiva de la gestin pblica. La autonoma en los procesos de asignacin presupuestaria, de contratacin y de gestin de personal suelen ser rasgos definitorios de las organizaciones pblicas en estos pases. Por lo que respecta a los sistemas de control de la actividad pblica, estos estn concebidos desde una ptica, predominante, de los resultados alcanzados. En el modelo opuesto, encontramos pases que, como Francia, Italia, Alemania, Blgica o Espaa, han adoptado tradicionalmente modelos de organizacin institucional del sector pblico con una fuerte centralizacin y con estructuras de decisin muy jerarquizadas. En estos pases el derecho administrativo suele ser la principal fuente inspiradora de la gestin pblica, de corte bastante procedimental y garantista. La centralizacin de los procesos presupuestarios, de la gestin de recursos humanos, as como de parte de la contratacin, es una nota caracterstica propia de estos sectores pblicos. En el primer modelo de arquitectura organizativa, la articulacin institucional bsica suele realizarse a travs de la creacin de agencias, las cuales estn encargadas de la gestin operativa de los programas pblicos diseados en el mbito poltico de direccin estratgica. Estas agencias se incardinan en una estructura organizativa superior, que suele estar regida por una serie de principios organizativos en los que residen muchas de las ventajas atribuidas a este modelo institucional: a) separacin efectiva entre las responsabilidades de gestin estratgica, situadas en el nivel poltico, y las de gestin operativa, de ndole tcnica; b) financiacin de las agencias mediante contratos presupuestarios plurianuales vinculados al cumplimiento de objetivos de actividad y revisables anualmente; c) existencia de servicios de control interno en las agencias, bajo la responsabilidad de su direccin tcnica; d) cotas significativas de independencia poltica en el control externo, orientado fundamentalmente hacia la evaluacin econmica de los resultados de las actividades. Estos cuatro elementos han de operar de forma cohesionada dentro de la arquitectura organizativa del sector pblico, garantizando un uso eficiente de la informacin, condicin indispensable para alcanzar un nivel aceptable de eficiencia en la gestin. En el segundo modelo de arquitectura organizativa, las unidades gestoras se encuentran, por lo general, situadas en estructuras verticales con dependencia jerrquica directa, siendo sometidas, por lo general, a un control de medios muy centralizado. Su arquitectura organizativa cuenta con los siguientes elementos caractersticos: a) vinculacin elevada entre las

Pgina 13 de 17

reas estratgica y operativa de la gestin, lo que favorece la dilucin de las responsabilidades polticas y tcnicas; b) controles internos dependientes de unidades horizontales situadas fuera del mbito de poder de decisin de los gestores, y con una orientacin casi exclusiva hacia el control de los medios puestos a disposicin de los gestores, siendo su naturaleza primordial jurdico-contable; c) dbil correspondencia funcional de los centros gestores con reas bien delimitadas de actividad finalista; d) presupuestacin caracterizada por negociaciones eminentemente incrementalistas, donde la relacin entre las dotaciones presupuestarias y el cumplimiento de los objetivos previstos es muy dbil; e) un control externo predominantemente jurdico y con dependencia poltica importante, donde la implantacin de evaluaciones de los resultados dentro es, por regla general, escasa y casustica. La comparacin del comportamiento del sector pblico en cuanto a la eficiencia de la gestin, bajo ambos modelos bsicos, permite encontrar una superioridad significativa en el modelo de gestin descentralizada o de agencias. Este resultado puede explicarse, desde la perspectiva organizativa adoptada, como la mejor capacidad de respuesta que tienen las arquitecturas descentralizadas, en trminos de uso eficiente de la informacin, a la hora de resolver el problema del control organizativo. Precisamente, como se ha sealado, este elemento resulta crucial para el adecuado funcionamiento de los mecanismos de coordinacin e incentivos que, a travs del diseo de la organizacin pblica, deben procurar una gestin eficiente. Por el contrario, los mayores costes de uso de la informacin que muestra el modelo de arquitectura jerrquica o de departamentos centralizados impiden dar una respuesta eficaz al citado problema del control organizativo. Este hecho impide responder, de forma adecuada, a las mltiples situaciones de oportunismo contractual que, como hemos visto, afloran en el comportamiento de las organizaciones pblicas.

7. CONSIDERACIONES FINALES En el artculo que ahora concluye, se ha tratado de presentar, adoptando un punto de vista organizativo, las condiciones que determinan, a travs del diseo institucional, la consecucin de una gestin pblica eficiente. El inters por estas cuestiones nace de la experiencia comparada en los procesos reformadores de la gestin pblica, habituales en las ltimas dos dcadas. La realidad muestra cmo aquellas propuestas reformadoras que pasan por alto estas exigencias organizativas estn llamadas a fracasar, en la medida que su implantacin suele resultar, en el medio plazo, escasamente valiosa para la mayora de los agentes individuales que intervienen en los procesos que conforman la gestin de las actividades pblicas. Desde el mbito de la Economa de la Organizacin, el trabajo pasa revista a los principales elementos del diseo organizativo, destacando su influencia a la hora de incorporar medidas concretas en materia de gestin eficiente de la informacin, control interno y externo, e incentivos al desempeo. Como conclusin principal, cabe destacar la relevancia que, para conseguir mejoras significativas en la gestin pblica, tiene la eleccin adecuada de una arquitectura organizativa de tipo descentralizado y con plena autonoma operativa de sus unidades gestoras. En el trabajo se apuesta por la adopcin de arquitecturas organizativas descentralizadas, en lnea con los conocidos como modelos de agencias o divisionales, en detrimento de los

Pgina 14 de 17

modelos departamentales, en los que existe una fuerte centralizacin, al menos formal, con una marcada dependencia jerrquica de las unidades encargadas de la gestin operativa. Se defiende la importancia de los costes de uso de la informacin como principal factor explicativo de esta recomendacin. Los menores costes informativos en las estructuras organizativas del primer tipo tienen consecuencias beneficiosas sobre la efectividad de los sistemas de control, especialmente en aquellos basados en la evaluacin econmica de los resultados de las actividades pblicas. Destaca, principalmente, la posibilidad que brindan a la implantacin de contratos presupuestarios, con todo lo que esto supone de introduccin de incentivos para alcanzar mejoras sustanciales de la eficiencia. Para concluir, creo importante resaltar la importancia que en el impulso de este tipo de reformas organizativas de la gestin pblica tiene la definicin de la estrategia reformadora. De nuevo nos enfrentamos a problemas de conflicto de objetivos en ambiente de imperfecciones informativas, especialmente asimetras, muy importantes. As, los comportamientos estratgicos tanto de los gestores como de los empleados pblicos, tanto a nivel individual como desde su organizacin como grupos de presin, constituyen un freno a la adopcin de muchas iniciativas esenciales. La escasa delimitacin entre las responsabilidades de ndole poltica y tcnica, agravada en muchos pases, como Espaa, donde existe una permeabilidad muy elevada entre cuerpos funcionariales y responsabilidad poltica, ha supuesto un importante freno a la adopcin de reformas organizativas realmente eficaces. En este sentido, la creacin de instituciones independientes respecto de la capacidad de influencia y negociacin de los departamentos y centros gestores que lideren estos procesos se muestra como un requisito fundamental para evitar los esperables casos de colusin entre poderes prescrito por los modelos tericos disponibles. La consecucin de los niveles de independencia necesarios debe afrontarse, principalmente, a partir de la incorporacin de profesionales no directamente vinculados a los colectivos implicados en la reforma. Si bien es cierto que la obtencin de informacin sobre las circunstancias en las que se viene desarrollando la gestin requiere la participacin de gestores y empleados pblicos en el proceso, la experiencia revela que sta debe producirse de forma externa al poder de decisin que lidera el proceso reformador. No se trata, en absoluto, de una tarea sencilla, pero la expectativa de obtener importantes ganancias de bienestar a travs de una gestin ms eficiente de los recursos puestos a disposicin de la accin colectiva puede justificar sobradamente el esfuerzo y los inevitables costes polticos que este tipo de procesos aparejan.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS AGHION, P. Y J. TIROLE (1997): Formal and real authority in organizations. Journal of Political Economy, 105: 1-29. CARLSEN, F. (1991): Public sector efficiency. A game-theoretic analysis, Ph. D. Dissertation, Norwegian School of Economics and Business Administration, Bergen-Sandviken. DEWATRIPONT, M., JEWIT, I. Y TIROLE, J. (1999): The economics of career concerns. Part II: Application to missions and accountability of government agencies. Review of Economics Studies, 66: 199-217. DIXIT, A. (2002): Incentives and organizations in the public sector: An interpretative review. Journal of Human Resources, 37: 696-727.

Pgina 15 de 17

FREIXAS, X., GUESNERIE, R. Y TIROLE, J. (1985): Planning under incomplete information and the Ratchet effect. Review of Economic Studies, 52: 173-192. GIBBONS, R. (2005): Four formal(izable) theories of the firm. Journal of Economic Behavior and Organization, 58: 200-245. GLAESER, E. L. Y SHLEIFER, A. (2001): Not-for-profit Entrepreneurs. Journal of Public Economics, 81: 99-115. GONZLEZ-PRAMO, J. M. Y ONRUBIA, J. (2003): Informacin, evaluacin y competencia al servicio de una gestin eficiente de los servicios pblicos. Papeles de Economa Espaola, 95: 2-23. HART, O., SHLEIFER, A. Y R. VISHNY (1997): The proper scope of government: Theory and application to prisons. Quarterly Journal of Economics, 112: 1127-1161. KNOX LOVELL, C. A. Y MUIZ, M. A. (2003): Eficiencia y productividad en el sector pblico. Temas dominantes en la literatura. Papeles de Economa Espaola, 95: 47-65. LAFFONT, J. J. (2000):Incentives and Political Economy. Oxford University Press, Oxford. LAFFONT, J. J. Y MARTIMORT, D. (2000): Mechanism design with collusion and correlation. Econometrica, 68: 309-342. LPEZ-CASASNOVAS, G. (DIR.), PUIG-JUNOY, J., GANUZA, J. J. Y PLANAS, I. (2003): Los nuevos instrumentos de la gestin pblica. Servicio de Estudios de La Caixa, Coleccin Estudios Econmicos, vol. 31, Barcelona. MARTIMORT, D. (1996): The multiprincipal nature of government. European Economic Review, 40: 673-685. MILGROM, P. Y ROBERTS, J. (1992): Economics, Organization, and Management. Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Jersey. ONRUBIA, J. (1995): El modelo-organizativo institucional del sector pblico: la necesaria compatibilidad de los aspectos micro y macroeconmicos. Economa y Gestin de las Administraciones Pblicas, vol. 7, Congreso Nacional de Economa-Consejo General de Colegios de Economistas de Espaa, Las Palmas de Gran Canaria. ONRUBIA, J. (1999): La organizacin eficiente del sector pblico: un estudio desde la economa de la informacin y una aplicacin al caso espaol. Tesis Doctoral, Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales, Universidad Complutense de Madrid. OSBORNE, D. Y T. GAEBLER (1992): Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Addison-Wesley, Reading, MA. RAJAN, R. Y L. ZINGALES (1998): Power in a theory of the firm. Quarterly Journal of Economics, 113: 387-432. SHAPIRO, C. Y SITGLITZ, J. E. (1984): Equilibrium unemployment as a discipline device. American Economic Review, 74: 433-444. SMITH, P. C. Y GODDARD, M. (2003): Los indicadores de gestin en el sector pblico. Fortalezas y limitaciones. Papeles de Economa Espaola, 95: 35-46. STIGLITZ, J. E. (1989): The Economic Role of the State. Basil Blackwell, Oxford. STIGLITZ, J. E. (1994): Replanteamiento del papel econmico del Estado: bienes privados suministrados pblicamente, en G. Lpez i Casasnovas (dir.). Anlisis Econmico de la Sanidad. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament de Sanitat i Seguretat Social, pp. 19-47. WEITZMAN, M. (1980): The Ratchet principle and performance incentives. Bell Journal of Economics and Organization, 11: 302-308.

Pgina 16 de 17

WILLIAMSON, O. E. (1999): Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective. Journal of Law, Economics, and Organization, 15: 306-342. WOLF, C. (1993): Markets or Governments. Choosing between imperfect alternatives. Cambridge, MA: The MIT Press.

CUESTIONES 1. Cules son los motivos que, a juicio del autor, han presionado hacia la exigencia de una mayor eficiencia en las organizaciones pblicas? Enumrelos y efecte una valoracin razonada de la posicin del autor. 2. Podra explicar, en menos de 10 lneas, las aportaciones de la Economa de la Informacin al estudio de las organizaciones y a la realizacin de propuestas para la mejora de su eficiencia? Razone la respuesta. 3. El autor destaca la superioridad de los contratos presupuestarios frente al enfoque incrementalista para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos pblicos. Podra explicar en qu consisten ambas tcnicas y por qu efecta la anterior afirmacin? 4. En el texto se sealan un conjunto de obstculos para el establecimiento de sistemas de incentivos que mejoren la motivacin y el rendimiento de los empleados pblicos, apuntndose algunas soluciones. Puede Ud. en menos de 15 lneas, efectuar una valoracin de estos obstculos y soluciones razonando su respuesta? 5. El autor indica que las soluciones organizativas son el resultado de las decisiones que se adopten en relacin con dos conceptos: centralizacin/descentralizacin en las decisiones y jerarqua/autonoma en los mecanismos de supervisin y define dos modelos extremos, entre los que el autor se inclina decididamente por uno de ellos Podra explicar en qu basa el autor esta preferencia? Puede relacionar las conclusiones que obtiene con lo que se expone en la prctica 1 sobre las estructuras divisionalizadas?

Pgina 17 de 17