Direito Internacional Dos Refugiados

ISSN 1982-0496 Vol.
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O REFGIO E A QUESTO DA IDENTIFICAO OFICIAL DOS REFUGIADOS NO BRASIL

Francielli Morz1
RESUMO A preocupao em promover a ampliao do nmero de pases dispostos a empreender esforos em prol dos refugiados, atravs de variados esquemas de cooperao, tem sido evidenciada no apelo criao de mecanismos que visem a proteo das vtimas, das suas famlias e dos seus descendentes no mago interno de cada Estado. Tais mecanismos tendem a envolver o ensejo integrao destes grupos nos pases receptores, bem como a incluso dos reassentados em programas ligados sade, educao, ao trabalho, habitao, ao lazer e ao consumo. Desta forma, analisa-se se o termo Refugiado, impresso nos documentos de identificao destinados aos refugiados no Brasil, termina por assumir uma acepo discriminatria. PALAVRAS-CHAVE Direito Internacional dos Refugiados, Globalizao, Refgio no Brasil. ABSTRACT The concern to promote the expansion of the number of countries willing to undertake efforts in support of refugees, through several forms of cooperation, has been evidenced in the call for the establishment of mechanisms aimed at protecting the victims, their families and their descendants in internal core of each State. Such mechanisms tend to involve the opportunity to integrate these groups in the recipient countries, as well as the inclusion of resettlement programs related to health, education, work, housing, leisure and consumption. Thus, the objective of this text is analyzing whether the term refugee, printed on the ID cards for refugees in Brazil, ends up taking a discriminatory purpose.
Bacharela em Direito pela PUCPR, Especialista em Direito Pblico pela Fundao Escola do Ministrio Pblico do Paran e em Sociologia Poltica pela UFPR. Advogada, Professora e Pesquisadora do Ncleo de Direito Internacional da PUCPR. Endereo eletrnico: francielli.morez@hotmail.com.
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KEYWORDS International Law on Refugees, Globalization, Refuge in Brazil.
Pelo fato de ser exilado ou banido, um homem no perde a sua qualidade de homem nem, por conseguinte, o direito de habitar alguma parte da terra. Ele recebe esse direito da natureza ou, antes, de quem a destinou aos homens para que a habitassem; e a propriedade no foi introduzida em prejuzo do direito que todo homem recebe ao nascer - o direito ao uso das cousas absolutamente necessrias. - Emer de Vattel
INTRODUO Por ocasio do trmino da Primeira Guerra Mundial e da ecloso da Revoluo Bolchevique, a comunidade internacional mobilizou-se pela proteo dos refugiados e, com a criao da Liga das Naes, teve incio o processo de institucionalizao de tal proteo. Criada em 1920, a Liga tinha como finalidade primordial o restabelecimento do equilbrio rompido pelos traumas da Primeira Grande Guerra, atravs da promoo da cooperao, da paz e da segurana internacionais. A Conveno da Liga das Naes ainda estabelecia sanes econmicas e militares a serem impostas pela comunidade internacional aos Estados que violassem suas obrigaes, culminando numa redefinio do conceito de soberania estatal absoluta2. Naquele perodo, o ento Alto Comissariado da Liga das Naes para Refugiados operava de maneira bastante incipiente e limitada, pois, alm de esbarrar nos bices ligados aos aspectos de soberania, no dispunha de fundos prprios, o que evidentemente veio a agravar-se com o incio da Segunda Guerra Mundial. Para alm dos conflitos blicos, ideolgicos, polticos e econmicos, a Segunda Grande Guerra, assim como o perodo que a sucedeu, deu azo aos maiores deslocamentos humanos da Histria moderna. Calcula-se que, em meados de 1945, mais de 40 milhes de pessoas encontravam-se deslocadas nos limites do continente europeu, sendo, em sua maioria, os sobreviventes do Holocausto isso sem contabilizar o grande contingente de alemes foragidos do exrcito sovitico que avanava rumo ao leste, bem como os estrangeiros que trabalhavam em regime forado na prpria Alemanha3.
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Neste sentido, vide GUERRA, Sidney; SILVA, Roberto Luiz (Coord.). Soberania: antigos e novos paradigmas. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2004. ARAJO, Ndia de; ALMEIDA, Guilherme de Assis (Coord.). O direito internacional dos refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 123. Em relao a este ponto, Julia Bertino MOREIRA destaca que o nmero de refugiados gerados pela guerra extremamente controverso, podendo ter variado de 8 a 70 milhes de pessoas. Ver MOREIRA, Julia Bertino. A problemtica dos refugiados na Amrica Latina e no Brasil. Cadernos PROLAM/USP, So Paulo, v. 2, n. 4, 2005, p. 04.
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Outrossim, incluam-se no efetivo ora mencionado mais de um milho de russos, bielorussos, ucranianos, poloneses e letes foragidos do regime comunista sovitico, alm dos foragidos da guerra civil que ento eclodia na Grcia. Fora dos limites da Europa, os conflitos armados tambm deram margem a deslocamentos massivos, com milhes de chineses evadidos das regies da China controladas pelas foras japonesas. Especulase que havia, igualmente, cerca de 13 milhes de pessoas de origem alem, expulsas, naquele mesmo perodo, da Unio Sovitica, da Polnia, da Tchecoslovquia e de outros pases do leste europeu4. Neste prisma, a necessidade da criao de uma instituio para a proteo dos refugiados mostrou-se premente, posto que, desde ento, visualizaram-se as principais dificuldades que at hoje acompanham estes indivduos: a desnacionalizao de facto, ou seja, o abandono e a perseguio por parte do pas de origem em relao aos seus prprios nacionais, e a condio de aptrida, de jure, estabelecida de forma repentina5. Em termos tais, e de modo a assinalar a necessidade de cooperao entre todos os sujeitos e agentes nacionais e internacionais posto o grave problema dos refugiados tratar de uma questo de ordem humanitria , assim como a cautela com a qual tal ambiente cooperativo deve ser desenvolvido considerando o fato de que as questes levantadas pela condio dos refugiados trazem consigo outros problemas de nuances igualmente desafiadoras, geralmente abrangendo disputas e interesses polticos , emergiu a necessidade da verificao das posies assumidas pelos Estados em relao aos refugiados, mediante o estabelecimento de polticas favorveis a tais grupos ou ainda atravs da criao de medidas restritivas ou mesmo impeditivas ao acolhimento, por exemplo. Em relao ao primeiro posicionamento, a preocupao em promover a ampliao do nmero de pases dispostos a empreender esforos em prol dos refugiados atravs de variados esquemas de cooperao, por parte da sociedade internacional, tem sido evidenciada no apelo criao de mecanismos que visem proteo das vtimas, das suas famlias e dos seus descendentes no mago interno de cada Estado. Tais mecanismos tendem a envolver, primordialmente, o ensejo integrao destes grupos nos pases receptores, bem como a incluso dos reassentados em programas governamentais ligados sade, educao, ao trabalho, habitao, ao lazer e ao consumo o que por si s j representa um grande desafio, considerando o fato de que uma grande parcela dos Estados tende a ter insuficincia de polticas pblicas para tal e instituies assistenciais deficientes em relao aos seus prprios nacionais. No que tange recepo e proteo dos refugiados, alguns dos procedimentos adotados por cada Estado tendem, invariavelmente, a resultar um efeito diverso seno antagnico sua proposta inicial, qual seja a de oportunizar uma efetiva reintegrao social e melhores condies de vida aos refugiados. No Brasil, tal indagao se faz ilustrar especialmente na atual verso dos documentos de identificao destinada aos
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Vide HOBSBAWN, Eric. A Era dos Extremos - O breve sculo XX (1914-1991). So Paulo: Companhia das Letras, 1997. Cf. BARBOSA, Luciano Pestana; HORA, Jos Roberto Sagrado da. A Polcia Federal e a proteo internacional dos refugiados. Braslia: ACNUR, 2007, p. 14.
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deslocados, cdulas nas quais se encontra o vocbulo Refugiado para designar o portador do documento. De maneira geral, as principais manifestaes favorveis supresso do referido termo dos documentos adotados no Brasil surgiram em tempos mais recentes, quando, sob a evocao de princpios magnos dos Direitos Humanos, tais como a dignidade e a igualdade, foi-se constatando a grande dificuldade dos deslocados em consolidar sua integrao e readaptao no pas, a exemplo das muitas vezes frustradas ofertas de trabalho e a busca por servios bsicos ao cidado. De tal feita, julgou-se necessria a anlise do questionamento levantado no incio de 2008 pelo ACNUR no Brasil, qual seja o de que o termo Refugiado, impresso nos documentos de identidade para os deslocados, termina por assumir uma acepo discriminatria. 1 REFUGIADOS: EVOLUO PROTETIVA E CONCEITUAL
A importncia dada, na reflexo atual, aos temas globais, facilmente explanvel se considerado o fato de que os indivduos, comunidades, naes e mesmo Estados deste incio de sculo j no se encontram insulados em seus prprios territrios. Esta tenso aponta, dentre uma infinidade de outros caracteres, para os sinais da globalizao, cujo significado, entrementes, no o mesmo para todos os indivduos, grupos e naes; de acordo com Sonia de CAMARGO, o paradoxo est em que, ora permanecendo no centro, ora nas margens de onde os processos globais so gerados e desenvolvidos, estas comunidades so profundamente atingidas por eles, negativa ou positivamente, fazendo com que dificilmente consigam control-los6. Bens, capitais e informaes nunca circularam to facilmente quanto na atualidade, e businessmen, turistas e estudantes movimentam-se constantemente atravs de fronteiras fsicas e simblicas estas ltimas cada vez menos visveis. A contrastar, governos continuam determinados em controlar o movimento de pessoas indesejadas e tomam medidas austeras para impedir entradas no-autorizadas em seus limites territoriais, impossibilitando, muitas vezes, que indivduos com efetiva necessidade de proteo alcancem um local onde possam gozar de segurana. Em relao ao indivduo enquanto sujeito de direitos e sua insero na ordem internacional, cabe ressaltar a evidncia, no mbito do Direito Internacional, de duas tendncias ntidas. A primeira, cujo carter se possa chamar de repressivo, clarificou-se com a criao de tribunais internacionais, por exemplo; a segunda, e mais visualizvel nos dias atuais, possui natureza preventiva e protetiva7. No atinente a esta ltima, sublinha-se a contemplao do Direito Internacional Pblico em relao a trs ramos normativos destinados proteo do ser humano: o Direito Internacional Humanitrio, integrado pelo Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICR) e composto pelas quatro Convenes de Genebra, o qual estabelece um regime de proteo dos indivduos em situaes de conflito armado internacional e/ou domstico; o Direito Internacional dos
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Cf. CAMARGO, Sonia de. Formas de governana no contexto da globalizao. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 227. Segundo SEITENFUS, Ricardo; VENTURA, Deisy. Introduo ao Direito Internacional Pblico. 3. ed. rev. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 129.
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Direitos Humanos, composto pela Declarao Universal dos Direitos Humanos, os dois Pactos Internacionais sobre Direitos Civis, Polticos, Sociais, Econmicos e Culturais, as Convenes sobre Direitos Humanos celebradas em mbito regional, as Convenes contra a Tortura e a Conveno Contra todo tipo de Discriminao Contra a Mulher; e, por fim, o Direito Internacional dos Refugiados, sobre o qual o presente estudo ser mormente pautado. Ambas a vertentes consolidam um sistema interdependente, de modo que a coexistncia normativa, conceitual e operacional deste conjunto permite sua aplicao simultnea, sobretudo em situaes de emergncia humanitria, to comuns ao longo da Histria e de forma enftica na contemporaneidade8. Dando prosseguimento a esta anlise, cabe emergir a relevncia de uma conceituao adequada correlativamente aos refugiados, estabelecendo, para tanto, as semelhanas e diferenas entre os institutos do asilo e do refgio. Como demonstrado por Paulo Borba CASELLA, tal tarefa mostra-se importante sob vrios aspectos: primeiramente, porque os conceitos legais possuem conotao decisiva em relao s caractersticas das obrigaes dos Estados signatrios dos tratados pertinentes ao tema, de modo que um indivduo que satisfaa as condies neles previstas possa gozar do direito ao seu amparo; consequentemente, pelo fato de que as definies dos citados instrumentos so adotadas por muitas legislaes nacionais, tornando-se relevantes para a caracterizao formal do status de refugiado, bem como do asilo, sob a proteo de determinado sistema nacional9. Popularmente, entende-se que o asilo seria o gnero do qual o refgio seria espcie. Porm, ambos os institutos guardam evidentes similitudes e distines. Ao contrrio do refgio, o asilo enquanto instituto convencionado regionalmente e resultado do exerccio de um ato soberano e constitutivo, prprio dos Estados no se consubstancia em direito, porquanto o refugiado, cujo reconhecimento possui carter propriamente declaratrio, no pode ser rechaado quando subjugado perseguio e nos limites territoriais de Estados signatrios aos Pactos de proteo a ele destinados, a bem de tratar-se de um instituto mundialmente convencionado10. Outrossim, essencial que a pessoa se encontre fora de seu pas de origem para que seja reconhecida como refugiada, ao passo que o asilo pode ser territorial quando o Estado concede a proteo, acolhendo o indivduo em seu territrio ou diplomtico, tambm chamado de extraterritorial quando a concesso levada a efeito fora de seu territrio, ou seja, no territrio do prprio Estado cujas autoridades perseguem o indivduo, a exemplo das reparties diplomticas e consulares. Discorrendo sobre o instituto, Francisco REZEK acrescenta que o asilo, nos termos da Conveno de Caracas, uma instituio humanitria e no exige reciprocidade. Importa, pois, para que ele seja
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Em relao a estes trs ramos normativos, ver TRINDADE, Antnio Augusto Canado; PEYTRIGNET, Grard; SANTIAGO, Jaime Ruiz de. As trs vertentes da proteo internacional dos direitos da pessoa humana: Direitos Humanos, Direito Humanitrio, Direito dos Refugiados. San Jos/Braslia: IIDH/CICV/ACNUR, 1996. Segundo CASELLA, Paulo Borba. Refugiados: conceito e extenso. In: ARAJO; ALMEIDA, op. cit., p. 17-26. De acordo com SEITENFUS; VENTURA, op. cit., p. 128-129.
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possvel, que o Estado territorial o aceite como princpio, ainda que o Estado asilante no tenha igual postura. Por isso as repblicas latino-americanas tm admitido o asilo diplomtico dado por embaixadas de pases em cujo territrio tal prtica no seria admitida.11. A Declarao Universal dos Direitos do Homem, aprovada pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948, corrobora em seu artigo 14: Toda pessoa em caso de perseguio, tem o direito de buscar asilo e de desfrut-lo em outro pas. Nos termos do Direito Internacional Pblico, a definio de refugiado tem um sentido muito mais especfico. Explica-se. A despeito do fato de a Segunda Grande Guerra ter consubstanciado um relevante marco histrico em sede de Direito Internacional Pblico e das Relaes Internacionais, a problemtica dos refugiados j era digna de tratativas jurdico-conceituais muito antes dos conflitos que marcaram o sculo XX. Neste sentido, embora com diversa denominao, a tnica da questo foi assinalada por Emer de VATTEL (1714-1767) em sua clssica obra: 227: Dos Suplicantes: Chamam-se suplicantes todos os fugitivos que imploram a proteo de um soberano contra a Nao, ou o prncipe, que deixaram. No podemos estabelecer solidamente o que o direito das gentes decide a respeito deles antes de tratar dos deveres de uma Nao para com as demais.12. De tal forma, cumpre analisar como os institutos protetivos e as definies inerentes ao termo refugiado foram arquitetados ao longo de diferentes contextos histricos do sculo XX, quais sejam o do ps-guerra, o africano na dcada de 1960 e o latino-americano na dcada de 1980. Com o trmino da Segunda Guerra e a criao da Organizao das Naes Unidas, a Administrao das Naes Unidas para o Auxlio e Restabelecimento (ANUAR)13 voltou-se tambm para a assistncia aos milhes de refugiados deixados pelos conflitos que ento se disseminavam. Consequentemente, foi criada em 1947 uma organizao internacional dedicada especificamente aos refugiados: a Organizao Internacional para os Refugiados (OIR), tendo sido, porm,
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REZEK, Jos Francisco. Direito Internacional Pblico: curso elementar. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 218. Para maiores discusses inerentes questo, ver tambm MELLO, Celso Duvivier de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Pblico. 15 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, v. 2, p. 943-1.008. VATTEL, Emer de. O Direito das Gentes. Trad.: Vicente Marotta Rangel. Braslia: Editora Universidade de Braslia/Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, 2004, p. 153. Detentora de um vasto mandato de assistncia para auxlio e reabilitao das zonas devastadas, a ANUAR no foi criada especificamente como organizao para refugiados. Prestava assistncia a todos os que se encontravam deslocados devido guerra e no apenas aos refugiados que tinham fugido dos seus pases. Contudo, a relutncia dos refugiados em voltar para os seus pases de origem consubstanciou um problema dominante no perodo ps-guerra. No seio da prpria ONU a questo da repatriao se tornou um problema poltico importante, sendo uma das questes mais contenciosas para o Conselho de Segurana das Naes Unidas durante os primeiros anos da sua existncia. O governo dos EUA, que assegurava 70% do financiamento da ANUAR, recusava-se a prorrogar o mandato da organizao para alm de 1947 ou a conceder mais apoio financeiro. Para o seu lugar, e perante a oposio inflexvel dos pases do bloco do leste, houve muita presso, por parte dos EUA, para se criar uma nova organizao para os refugiados com uma orientao diferente.
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extinta em como decorrncia da bipolarizao de poderes e linhas ideolgicas havida entre EUA e URSS14. Em 1951 foi criado, no mbito da ONU, um rgo subsidirio responsvel pela proteo e amparo aos refugiados: o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR)15, ainda hoje atuante. Naquele mesmo ano, tambm foi celebrado o primeiro e fundamental instrumento internacional inerente questo: a Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados. Realizada em Genebra, em julho de 1951, a Conferncia de Plenipotencirios das Naes Unidas teve por objetivo completar a minuta da referida Conveno e assin-la16. As discusses da Conferncia de Plenipotencirios se pautaram pela minuta da Conveno, preparada por um Comit ad hoc para Refugiados e Aptridas, entre os anos de 1947 e 1950. Excetuou-se, nesta elaborao, o texto do artigo 1 da referida Conveno, referente definio de refugiado17, posteriormente organizado durante as deliberaes. Muito embora a Conferncia tenha contado com a participao de 29 Estados, a Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados foi assinada por 12 pases quando da sua adoo, em 28 de julho de 1951; alm disso, fazia-se necessrio atingir seis ratificaes para que a Conveno entrasse em vigor, o que s ocorreria em 22 de abril de 195418. Conceitualmente tratando, a Conveno contemplou as ponderaes dos documentos conexos anteriores, trazendo ainda, em seu j referido artigo 1, a definio
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A OIR foi criada como agncia especializada no-permanente das Naes Unidas. Quando foi estabelecida, esperava-se que o seu programa estivesse concludo ao final de trs anos, ou seja, em julho de 1950. Todavia, a OIR no conseguiu conduzir o problema dos refugiados ao seu termo: no final de 1951 continuavam deslocadas na Europa cerca de 400 mil pessoas. A organizao cessaria oficialmente suas funes em fevereiro de 1952. O Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados tem como principal misso a garantia da proteo internacional e a procura por solues permanentes para os problemas dos refugiados. Seu Estatuto fundamental torna claro que o trabalho da Organizao de carter humanitrio, de modo a consignar ao ACNUR duas funes principais e interdependentes: a proteo dos refugiados e a promoo de solues duradouras para os seus problemas. Ainda de acordo com o Estatuto, da competncia do ACNUR assistir a qualquer pessoa que, receando ser perseguida em virtude da sua raa, religio, nacionalidade, filiao em certo grupo social ou das suas opinies polticas, se encontre fora do seu pas e no possa ou, em virtude daquele receio, no queira pedir a proteo daquele pas. Contou-se, para tanto, com a participao de 26 pases representados por suas respectivas delegaes (Austrlia, ustria, Blgica, Brasil, Canad, Colmbia, Dinamarca, Egito, Estados Unidos, Frana, Grcia, Holanda, Iraque, Israel, Itlia, Iugoslvia, Luxemburgo, Mnaco, Noruega, Reino Unido e Irlanda do Norte, Alemanha, Sucia, Sua, Liechtenstein, Turquia e Venezuela; alm destes, Cuba e Ir foram representados por observadores, bem como o ACNUR, a OIR, a OIT, a Critas Internationalis, o Comit Internacional da Cruz Vermelha e Organizaes No-Governamentais, como observadoras. Cabe ressaltar que, a partir do dia 10 de julho daquele ano, um representante do Vaticano passou a participar da Conferncia. O texto desse dispositivo havia sido recomendado pela Assemblia Geral das Naes Unidas em dezembro de 1950, por meio da Resoluo 429. Vide, MOREIRA, op. cit., p. 04-05. A Conveno foi assinada pela ustria, Blgica, Colmbia, Dinamarca, Holanda, Iugoslvia, Liechtenstein, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Sucia e Sua. No que tange s ratificaes, os primeiros pases que a executaram foram Alemanha, Blgica, Dinamarca, Luxemburgo, Noruega e Reino Unido.
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de refugiado conhecida como clssica19. Tal definio trouxe uma limitao de ordem temporal ou reserva temporal , de modo a restringir sua abrangncia aos acontecimentos ocorridos antes de janeiro de 1951. Outrossim, em consonncia com o texto da Conveno estes acontecimentos poderiam ser assimilados de duas maneiras: ou somente aqueles que tiveram lugar na Europa reserva geogrfica , ou aqueles que tiveram lugar na Europa ou fora desta. Enumera-se, portanto, que estas limitaes refletiam a convico de que a problemtica dos refugiados era temporria, uma vez que havia sido gerada pela guerra que, mais cedo ou mais tarde, cessaria20. Alm do mais, e de acordo com James HATHAWAY, tais limitaes eram estrategicamente motivadas em razo dos interesses polticos dos pases ocidentais, com o fito de fornecer refgio aos contingentes anticomunistas que se evadiam do leste europeu no interstcio subsequente Segunda Grande Guerra; tanto que, no entender do autor, no houve assinatura nem tampouco ratificao da Conveno por parte dos Estados Unidos da Amrica, em funo de no possuir interesse de distinguir os refugiados dos demais indivduos que fugiam do leste europeu por razes econmicas, por exemplo21. A Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados estabeleceu certos requisitos que deveriam ser preenchidos pelos solicitantes que almejassem seu reconhecimento como refugiado: a existncia de fundado receio de perseguio, por motivos de raa, religio, nacionalidade, filiao a certo grupo social ou opinies polticas; e encontrar-se fora do pas de origem e no poder ou no querer, em virtude da situao de violncia em que se encontra o pas, pedir pela proteo daquele Estado. Igualmente, a Conveno consagrou princpios que devem ser observados pelos Estados em relao aos solicitantes de refgio e aos refugiados, tais como o do non-refoulement (nodevoluo), segundo o qual estes indivduos no devem ser mandados de volta aos pases onde suas vidas e liberdades estejam ameaadas. Alhures, o grande efetivo de refugiados, desta vez oriundo dos movimentos de descolonizao e das guerras civis no continente africano, chamou a ateno para a necessidade de alterao da definio de refugiado trazida pela Conveno de 1951, a qual, em face de sua limitao temporal, tornava-se inaplicvel quelas vtimas. Para tanto, optou-se pela elaborao de um instrumento internacional independente, embora diretamente relacionado com a referida Conveno at porque um eventual processo
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A. Para fins da presente Conveno, o termo refugiado se aplicar a qualquer pessoa: (...) 2) Que, em consequncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, encontra-se fora do pas de sua nacionalidade e que no pode ou, em virtude desse temor, no quer valer-se da proteo desse pas, ou que, se no tem nacionalidade encontra-se fora do pas no qual tinha sua residncia habitual em consequncia de tais acontecimentos, no pode ou, devido ao referido temor, no quer voltar a ele. De acordo com CONLEY, Marshall. The institutional framework of refugee law and political forces. In: MAHONEY, Kathleen; MAHONEY, Paul (orgs.). Human Rights in twenty-first century: a global challenge. Dordrecht: Kluwer Academic Publications, 1993, p. 629-643. Apud MOREIRA, op. cit., p. 08. Cf. HATHAWAY, James. Reconceiving Refugee Law as Human Rights Protection. In: MAHONEY, op. cit., p. 660. Apud MOREIRA, op. cit., p. 08.
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de emenda se tornara invivel em razo da necessidade de convocao de uma Conferncia Internacional que contasse com todos os Estados-Partes da Conveno, o que levaria, sem dvida, muito tempo para se concretizar. De tal feita, um Protocolo foi preparado e submetido Assemblia Geral das Naes Unidas em 1966, assinado pelo presidente da Assemblia-Geral e pelo Secretrio-Geral na cidade de Nova York, em janeiro de 1967, e vigorado a partir de outubro daquele mesmo ano, aps atingir seis instrumentos de adeso22. O objetivo precpuo do Protocolo de 1967 Relativo ao Estatuto dos Refugiados era extinguir a reserva temporal, de modo a excluir-se os termos em consequncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951 da definio de refugiado apresentada pela Conveno de 1951. Ademais, ao aderir ao Protocolo, os Estados que ainda no haviam assinado ou ratificado a Conveno assumiam as disposies contidas nos seus artigos 2 a 34, sem a possibilidade de adotar a reserva geogrfica; aquela era, pois, uma forma de fazer com que os Estados que passassem a se comprometer com a questo dos refugiados pudessem receber pessoas advindas de qualquer parte do mundo. Portanto, o Protocolo de 1967 ampliava o rol de obrigaes estipuladas pela Conveno de 1951 em relao aos Estados-Partes. A despeito do fato de o Protocolo de 1967 ter apresentado um avano quanto aplicao da definio clssica de refugiado, diante do fim da reserva temporal e da impossibilidade de adoo da reserva geogrfica, o grande fluxo de refugiados no continente africano apontava para a necessidade da criao de uma nova definio. Assim, os pases da Organizao de Unidade Africana (OUA), na preocupao em relao segurana dos Estados de origem e de acolhimento dos refugiados, planejaram a elaborao de uma Conveno que tratasse especificamente dos refugiados africanos, o que constituiu a primeira experincia regional na elaborao de instrumentos de proteo a estes grupos. Cogitou-se, contudo, que a Conveno da OUA colocaria em xeque o carter universal da Conveno de 1951, tendo tal entendimento sido vencido em razo de que, por tratar-se de um instrumento de fulcro regional, o referido documento no seria antagnico Conveno de 1951, mas complementar a ela. Em face disso, a Conveno da Organizao de Unidade Africana, elaborada em setembro de 1969 na cidade etope de Adis-Abeba, reconheceu que a Conveno de 1951 era fundamentalmente o instrumento universal relativo aos refugiados, bem como estabeleceu em seu artigo 1 uma definio de refugiado conhecida como ampliada, aplicada a qualquer pessoa que, devido a uma agresso, ocupao externa, dominao estrangeira ou a acontecimentos que perturbassem gravemente a ordem pblica numa parte ou na totalidade do seu pas de origem ou do pas de que nacional, fosse obrigada a deixar seu lugar de residncia habitual para procurar refgio em outro pas que no o seu. Neste sentido, a disposio do seu artigo 1 foi suficientemente abrangente para possibilitar aos indivduos foragidos de conflitos internos e de outras
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O primeiro deles foi depositado pelo Vaticano, seguindo-se pelos da Repblica Centro Africana, Camares, Gmbia, Senegal e Sucia.
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formas de violncia em seus pases de origem serem considerados como refugiados23. Com isso, tornava-se desnecessria a demonstrao da existncia do fundado receio de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade, filiao a determinado grupo social ou opinies polticas. Igualmente, vale salientar que em 1969 ano de sua celebrao , 40 pases africanos assinaram a Conveno da OUA24, que entraria em vigor quando um tero dos Estados-Membros da OUA a ratificasse, ou seja, em junho de 197425. Naquela mesma poca e como resultado da atuao dos regimes ditatoriais e do desencadeamento de conflitos internos, o nmero de refugiados, desta vez no mago da Amrica Latina, cresceu vertiginosamente, especialmente entre as dcadas de 1960 e 1980. Somente na Amrica Central puderam ser constatados mais de 2 milhes de deslocados, dos quais apenas 150 mil se enquadravam na definio clssica de refugiado dada pela Conveno de 1951. Em termos tais, e do mesmo modo que ocorrera na frica, percebia-se a necessidade de modificao desta definio, a fim de que se pudesse adequar situao regionalmente presenciada naquele momento. Em 1984, a Universidade de Cartagena e o Centro de Estudos do Terceiro Mundo, sob os auspcios do governo da Colmbia, organizaram um Colquio na cidade colombiana de Cartagena, com o fito de buscar solues para os refugiados no mbito regional26. Neste Colquio, elaborou-se o contedo da Declarao de Cartagena sobre os Refugiados, tendo sido aprovada pela Assemblia Geral da OEA em 1985. A Declarao de Cartagena determinou aos Estados da regio, em sua primeira concluso, a adoo de normas internas para facilitar a aplicao da Conveno de 1951 e do Protocolo de 1967 e, se necessrio fosse, o estabelecimento de procedimentos
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Para fins da presente Conveno, o termo refugiado aplica-se a qualquer pessoa que, receando com razo, ser perseguida em virtude da sua raa, religio, nacionalidade, filiao em certo grupo social ou das suas opinies polticas, se encontra fora do pas da sua nacionalidade e no possa, ou em virtude daquele receio, no queira requerer a proteo daquele pas; ou que, se no tiver nacionalidade e estiver fora do pas da sua anterior residncia habitual aps aqueles acontecimentos, no possa ou, em virtude desse receio, no queira l voltar. Os 40 pases que assinaram a Conveno da OUA em 1969 foram: Alto Volta (atual Burkina Faso), Botsuana, Burundi, Camares, Chade, Congo-Brazzaville (atual Repblica do Congo), CongoKinshasa (atual Repblica Democrtica do Congo), Costa do Marfim, Daom (atualmente Benin), Etipia, Gabo, Gmbia, Gana, Guin, Guin Equatorial, Ilhas Maurcio, Lesoto, Libria, Lbia, Madagascar, Malawi, Mali, Marrocos, Mauritnia, Nger, Nigria, Qunia, Repblica CentroAfricana, Repblica rabe Unida (ento formada por Egito, Sria e Imen), Repblica Unida da Tanznia (resultado da unio de Tanganica e Zanzibar), Ruanda, Senegal, Serra Leoa, Somlia, Suazilndia, Sudo, Togo, Tunsia, Uganda e Zmbia. Os 16 pases que ratificaram a Conveno da OUA at 1974 foram: Arglia, Benin, Burkina Faso, Congo-Brazzaville, Congo-Kinshasa, Etipia, Guin, Libria, Marrocos, Mauritnia, Nger, Repblica Centro-Africana, Senegal, Sudo, Togo e Zmbia. Neste sentido, ressalta-se que, at 1999, outros 30 pases ratificaram a Conveno da OUA, quais sejam: frica do Sul, Angola, Botsuana, Burundi, Cabo Verde, Camares, Chade, Costa do Marfim, Djibuti, Egito, Gabo, Gmbia, Gana, Guine Equatorial, Guin-Bissau, Lesoto, Lbia, Malawi, Mali, Moambique, Nigria, Qunia, Seicheles, Serra Leoa, Suazilndia, Tanznia, Uganda e Zimbbue. Participaram do Colquio as delegaes de Belize, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam e Venezuela.
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internos para a proteo dos refugiados. Na segunda concluso, lanou um apelo no sentido de que os mesmos pases ratificassem ou aderissem aos referidos instrumentos e que o fizessem sem reservas. Neste ponto, 13 Estados latino-americanos haviam ratificado a Conveno e aderido ao Protocolo at 198427. A Colmbia ratificou a Conveno sem a reserva geogrfica, muito embora a tivesse adotado quando assinou o instrumento, e o Equador, o Peru, a Bolvia e a Argentina, optantes pela reserva, decidiram por suspend-la entre fevereiro de 1972 e outubro de 198428. Precisamente em relao readequao conceitual trazida pela Declarao de Cartagena, merece destaque o contedo de sua terceira concluso29, a qual, assim como a definio contida na Conveno da OUA, ficou conhecida como ampliada, em razo do estabelecimento de outros motivos para o reconhecimento como refugiado. Nesse sentido, as duas definies ampliadas no descartam os motivos previstos pela Conveno de 1951, mas ampliam o seu rol, de forma complementar. Segundo Julia Bertino MOREIRA, ambas as definies foram inovadoras, por levarem em conta os conflitos armados e as situaes de violncia decorrentes deles, o que ocorreu em vrios pases latino-americanos e africanos. Ainda segundo a autora, a Declarao de Cartagena deu um passo alm em relao Conveno da OUA, medida que arrolou a violao massiva de direitos humanos como motivo para que o indivduo seja reconhecido como refugiado30. Por fim, vale destacar que a Declarao, por se tratar de uma soft law31, no tem fora jurdica vinculante, portanto, no obriga os pases que se comprometeram com suas disposies a cumpri-las. Nesta tica, menciona-se que, dos 10 pases presentes no Colquio de Cartagena e que a assinaram, apenas quatro deles Belize, Guatemala, Honduras e Mxico incorporaram a definio ampliada de refugiado em suas respectivas legislaes internas. Alm destes, Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Paraguai e Peru, que no haviam assinado a Declarao, tambm o fizeram, ao passo que outros pases da regio aplicam a definio ampliada como regra de costume internacional. Neste vetor, a Declarao de San Jos sobre Refugiados e Pessoas Deslocadas, celebrada em dezembro de 1994 no Colquio Internacional de
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Os 13 pases eram a Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Jamaica, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru e Uruguai. Outros pases s viriam a faz-lo alguns anos depois, a exemplo do Brasil, que retirou sua reserva geogrfica em dezembro de 1989, e o Paraguai, em janeiro de 1991. (...) a definio ou conceito de refugiado recomendvel para sua utilizao na regio aquela que alm de conter os elementos da Conveno de 1951 e do Protocolo de 1967, considere tambm como refugiados pessoas que fugiram de seus pases porque sua vida, segurana ou liberdade foram ameaadas pela violncia generalizada, a agresso estrangeira, os conflitos internos, a violao massiva de direitos humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado gravemente a ordem pblica. Cf. MOREIRA, op. cit., p. 14. Termo usualmente empregado pelo Direito Internacional com referncia a uma suma de recomendaes, elaboradas no mago de encontros e conferncias internacionais, que possuem antes um peso moral e poltico do que uma obrigatoriedade jurdica propriamente dita. Vide SEITENFUS; VENTURA, op. cit., p. 131.
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Comemorao do 10 Aniversrio da Declarao de Cartagena sobre Refugiados, na cidade de San Jos da Costa Rica, reitera e amplia o mbito de aplicao da Declarao de Cartagena, ao passo que enfatiza a importncia dos direitos humanos dos refugiados e das pessoas deslocadas no mbito da Amrica Latina e do Caribe, incluindo os movimentos migratrios forados, provocados por causas distintas das previstas na Declarao de Cartagena. A referida Declarao afirma que a plena observncia dos direitos econmicos, sociais e culturais constitui a base do desenvolvimento humano sustentvel, da construo da paz e da consolidao da democracia no continente, de modo a revitalizar, desta forma, a nfase importncia do enfoque de gnero, dos direitos das populaes indgenas e das crianas, assim como dos indivduos e grupos que emigram por motivos econmicos, recordando que so, primordialmente, titulares de direitos humanos que devem ser respeitados em todos os momentos, circunstncias e lugares. A par desta questo, o Plano de Ao do Mxico prope aes concretas que enfatizem o incentivo do trabalho para a obteno de auto-suficincia e de integrao local nos centros urbanos, por intermdio do Programa Cidades Solidrias cujo objetivo principal consiste na promoo de uma integrao mais efetiva dos refugiados nos centros urbanos, inicialmente por meio de um estudo piloto em toda a Amrica Latina , bem como pelo Programa Fronteiras Solidrias, com o fito precpuo de estimular o desenvolvimento social e econmico nas zonas fronteirias para beneficiar os refugiados e a populao local, visando tambm a promoo do desenvolvimento social e econmico, de modo a beneficiar as pessoas que requerem proteo internacional e as populaes locais de acolhida, particularmente em relao ao Equador, ao Panam e Venezuela, considerando o aumento de refugiados Colombianos. Igualmente, o Plano de Ao do Mxico assinalou a criao de um programa de reassentamento na Amrica Latina como meio de diminuir a presso sobre aqueles pases que recebem um grande contingente de refugiados: o Programa de Reassentamento Solidrio. O Programa de Reassentamento Solidrio da Amrica Latina foi estabelecido em 2004 no mago do Plano de Ao do Mxico, um conjunto de medidas adotadas por 20 pases da regio para fortalecer a proteo dos refugiados e encontrar solues locais para essa problemtica. O referido Programa tende a beneficiar especialmente as vtimas do conflito colombiano, mas a recente acolhida de refugiados palestinos no Brasil abriu a possibilidade de reassentamento para refugiados de fora da Amrica Latina. Segundo bem observam BARBOSA e HORA, o deslocamento forado tem se manifestado de formas cada vez mais complexas, dando origem a uma diversidade terminolgica profusiva. De tal sorte, alm das noes de movimento de refugiados ou de xodo massivo ou ainda, como enunciado pelas Cincias Sociais, movimento diasprico , os especialistas fazem agora o uso frequente de conceitos diversificados, como fluxo de requerentes de asilo, expulso macia, limpeza tnica, deslocamento motivado por catstrofes naturais, migrao forada, deslocamento interno, transferncia de populaes, repatriao involuntria e imposio de
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regresso, dentre outros. Por fim, quando o deslocamento forado tem ligao com os assuntos de segurana interna dos Estados, os refugiados so encarados com crescente rejeio, o que acaba inviabilizando o acesso dessas vtimas de perseguio aos territrios de potenciais pases receptores, mediante a criao de barreiras fsicas e burocrticas32. Todo o rol de conceitos elencados acima so, de fato, passveis da recepo do conceito de refugiado lato sensu (a noo de refugiado em sentido estrito j foi apresentada neste tpico), uma vez que isso significa, no plano prtico, uma maior abrangncia da misso original do ACNUR, de modo que possa abarcar mais categorias como beneficirios tais como as vtimas de guerra, da violncia generalizada ou da violao sistemtica dos direitos humanos, das catstrofes desencadeadas por problemas ambientais e, do mesmo modo, as pessoas deslocadas em seus prprios pases, as quais, ainda que sem a transposio de uma fronteira internacional, encontram-se em situao similar dos refugiados propriamente ditos. Aps os atentados contra o World Trade Center em Nova Iorque e contra as condues metrovirias em Madrid, o direito dos refugiados vem sendo alvo de incontveis questionamentos em todo o mundo, como prova do abalo que a solidariedade entre as naes tem suportado. Surge, em circunstncias tais, uma contundente tendncia de presso internacional para que pases vizinhos s regies das quais emanam os contingentes de refugiados, em geral pases em desenvolvimento, assumam papel determinante no que atine proteo a estes grupos. Neste sentido, Regional protection is hardly a new concept. The vast majority of refugees have always found asylum within their regions of origin, generally in neighboring countries. What is new is the interest of European and North American States in redirecting movements toward regional canters33. Em razo dessa alterao de valores, por assim dizer, foi-se consubstanciando um novo consenso internacional, reconhecendo a efetiva necessidade de solucionar os problemas humanitrios dentro dos prprios pases de origem, criando condies para evitar que os indivduos sejam obrigados a abandonlos. Neste diapaso, Flvia Cristina PIOVESAN sublinhou que a problemtica dos refugiados deve ser compreendida e enfrentada sob a perspectiva dos Direitos Humanos, devendo ainda tais direitos serem respeitados antes mesmo do processo de solicitao de asilo, durante o mesmo e depois dele, na fase final das solues durveis, considerando a real necessidade de abarcar a problemtica dos refugiados no apenas a partir do ngulo da proteo, mas tambm da preveno e da soluo34.
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Vide BARBOSA; HORA, op. cit., p. 33. A proteo regional no um conceito novo. A grande maioria dos refugiados tem encontrado asilo nas suas regies de origem, geralmente em pases vizinhos. Novo o interesse dos Estados europeus e norte-americanos em redirecionar movimentos rumo s suas respectivas regies. MARTIN, S. Averting Forced Migration in Countries in Transition, International Migration Review, n. 40, 2002, p. 34. Segundo PIOVESAN, Flvia Cristina. O direito de asilo e a proteo internacional dos refugiados. In: ARAJO; ALMEIDA, op. cit., p. 61.
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AS TRATATIVAS BRASILEIRAS ANTE A TEMTICA DOS REFUGIADOS
Conforme estudo apresentado pelo ACNUR, a questo do deslocamento forado assumiu uma amplitude particularmente importante e, em vrios sentidos, uma nova dimenso nos ltimos anos do sculo XX, pelos seguintes motivos: primeiro, porque o ACNUR responsvel por assistir mais de 20 milhes de pessoas, das quais, aproximadamente: 8,4 milhes so refugiados no sentido convencional do termo; 774 mil so solicitantes de asilo; 1,1 milho de retornados; 6,6 milhes de deslocados internos; 519 mil deslocados internos retornados; 2,3 milhes de aptridas, alm de 960 mil pessoas de competncia do Organismo no enquadradas nessas categorias, distribudas por todos os continentes35. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, e j sob as tenses da Guerra Fria, o Brasil, diferentemente do perodo entre guerras, estabeleceu como uma das metas de sua poltica externa a participao ativa em numerosas atividades empreendidas pela comunidade internacional, de modo a acompanhar os pases do Bloco Ocidental e inserir-se no rol de atividades da ONU, bem como, no plano prtico, atrair mo-de-obra qualificada para seu territrio. Contudo, e de acordo com o que assinala Wellington Pereira CARNEIRO, a atuao do Brasil na OIR foi um tanto quanto peculiar, uma vez que o pas recebeu 30 mil refugiados de 1945 a 1953, inclusive 1.200 provenientes da China; entre 1957 e 1958, recebeu 1.660 refugiados hngaros, tendo sido o 14 que mais recebeu deslocados dentre um total de 37 pases receptores. Em muitos casos, o Brasil continuou recebendo refugiados do leste europeu, por intermdio do ACNUR, os quais, todavia, eram registrados como imigrantes36. Com a extino da OIR e consequente criao do ACNUR, e em que pese o Brasil ter ratificado e recepcionado a Conveno de 195137 e o Protocolo de 196738, uma tnue poltica de recepo de refugiados foi visualizada somente a partir de 1977, quando o ACNUR acordou com o Brasil a instalao de um escritrio ad hoc na cidade do Rio de Janeiro, em razo da instvel situao poltica vivida pela Amrica Latina em um perodo como aquele, marcado pela atuao de regimes autoritrios. Talvez por este motivo o Brasil tenha se mostrado ambguo em relao problemtica dos refugiados, uma vez que, se de um lado, demonstrou-se um pas comprometido com esta problemtica razo pela qual foi escolhido para fazer parte do Comit Consultivo do ACNUR e tornou-se membro do Comit Executivo do mesmo organismo , por outro lado, omitiu-se no que tange acolhida de um grande contingente de refugiados latino-
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Vide ACNUR. A situao dos refugiados no mundo (2000) - Cinqenta anos de ao humanitria. Almada: Clssica, 2000. Apesar de a citada obra datar de 2000, segundo BARBOSA; HORA, op. cit., p. 31, os dados estatsticos aqui apresentados permanecem aplicveis. De acordo com Wellington Pereira Carneiro, Oficial Nacional de Proteo do ACNUR no Brasil. Idem, p. 38. Recepcionada pelo ordenamento jurdico brasileiro por meio do Decreto-lei n 11, de 07 de julho de 1960, e promulgada pelo Decreto n 50.215/61. Recepcionada pelo ordenamento jurdico brasileiro por meio do Decreto-lei n 93, de 30 de novembro de 1960, e promulgada pelo Decreto n 70.946/72, e pelo Decreto n 99.757/90, que o retificou.
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americanos durante as dcadas de 1970 e 1980, nas quais puderam ser verificados sistemticos conflitos armados na regio39. De tal feita, e como explanou Rosita MILESI, assim como os brasileiros perseguidos por questes polticas procuraram, em contextos diversos, os territrios de pases vizinhos onde a democracia estivesse mais fortalecida ou que estrategicamente apresentassem melhores condies para a sada do continente, tambm o Brasil foi procurado por perseguidos polticos do Chile, da Bolvia, do Uruguai, do Paraguai e da Argentina. Em razo de o Brasil, ao ratificar a Conveno de 1951, ter optado pela reserva geogrfica e perdurar tambm sob o regime militar, os refugiados latinoamericanos no eram oficialmente aceitos no Pas40. O prprio Estatuto do Estrangeiro41, elaborado durante o governo militar, trazia em seu cerne determinados instrumentos que inviabilizavam a entrada e a permanncia de estrangeiros eventualmente indesejados. No obstante tais dificuldades, convm sublinhar que o Brasil foi o primeiro a regulamentar a proteo aos refugiados no mbito da Amrica do Sul, ratificando os principais instrumentos internacionais inerentes ao tema. Nas ltimas cinco dcadas, a poltica externa brasileira envolveu-se com a questo dos direitos humanos em trs fases distintas e, pasmem, contrapostas: em um primeiro momento, na promoo dos direitos proclamados pela Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU; em um segundo momento, percebeu-se o abandono desse esforo em razo do regime autoritrio; e finalmente, a recuperao e desenvolvimento de uma poltica nacional de direitos humanos, a partir de 1985, com o declnio da ditadura e a redemocratizao do pas. No incio da dcada de 1990, houve a adeso aos trs tratados gerais de proteo os dois da ONU e a Conveno da OEA. Prosseguindo neste vetor, ainda houve uma conjugao da mencionada iniciativa com a adeso s convenes internacionais especficas contra a discriminao racial, da mulher, contra a tortura, sobre os direitos da criana e do refugiado. Em 1997, o Brasil reconheceu a jurisdio obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos e, naquele mesmo ano, aprovou o Estatuto dos Refugiados, sobre o qual se discorrer mais adiante. Deste modo, a temtica do refgio no Brasil passou a ser revestida de um aparato normativo caracterizado por ser um dos mais modernos do mundo. Nos dizeres de Jos Afonso da SILVA, a Constituio de 1988, rompendo com o regime autoritrio que at ento predominava, nasceu do resultado de uma longa luta pela construo de um Estado Democrtico, onde se assegurasse o efetivo exerccio dos direitos humanos fundamentais42. No final da dcada de 1980, transferiu-se o Escritrio do ACNUR do Rio de Janeiro para Braslia, e em agosto de 1994, o Seminrio Regional
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Cf. MOREIRA, op. cit., p. 51. Neste perodo, alis, o Brasil tambm vivia um regime de exceo, tanto que Escritrio do ACNUR aqui instalado atuava principalmente com o reassentamento dos refugiados polticos de pases vizinhos, em grande parte argentinos, chilenos, uruguaios e bolivianos, os quais, por questes de estratgia poltica, aqui no podiam ser recepcionados. Vide MILESI, Rosita (Org.). Refugiados - realidade e perspectivas. So Paulo: Loyola, 2003, p. 118. Lei n 6.815/80, alterada pela Lei n 6.964/81. Vide SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 169.
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sobre o Direito dos Refugiados no Sul da Amrica Latina, realizado em Buenos Aires, pugnou pela necessidade de que todos os pases da regio adotassem uma legislao interna que estivesse acorde com a Conveno de 1951, o Protocolo de 1967 e a Conveno Americana sobre Direitos Humanos, adotando as medidas legislativas e administrativas cabveis parar ditar as disposies legais respectivas ou modificar as ento vigentes, visando a dar mais firmeza aos direitos dos solicitantes. Com um detalhado elenco de direitos e garantias individuais, fixado pela Constituio Federal, foram mais claramente definidas as metas a serem alcanadas, nos termos do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), lanado em 1996. Destarte, na direo traada pelo citado Programa de Direitos Humanos, foi elaborado e aprovado o Estatuto do Refugiado Lei n 9.474, de 22 de julho de 1997, considerando um marco do ordenamento jurdico brasileiro no s por implementar, via legislao ordinria, um tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos e por assumir a definio ampliada de refugiado, mas tambm por consolidar o Brasil como um efetivo Pas acolhedor de refugiados. O artigo 11 da lei 9.474/97 estabeleceu o Comit Nacional para Refugiados (CONARE), um rgo deliberativo ligado ao Ministrio da Justia e competente em sede de analisar o pedido de refgio e o seu reconhecimento, decidir sua cessao ex officio ou a requerimento das autoridades competentes; determinar a perda da condio de refugiado, e orientar e coordenar as aes necessrias eficcia da proteo, assistncia e apoio jurdico aos refugiados, de acordo com o exposto em seu artigo 12. Na estrutura do CONARE, de acordo com o que corrobora o artigo 14, esto presentes representantes dos Ministrios da Justia, das Relaes Exteriores, do Trabalho, da Sade, do Departamento da Polcia Federal, da Critas Internationalis43 e de ONGs que estejam ligadas a atividades de assistncia e proteo de refugiados no Brasil, bem como do ACNUR embora sem direito a voto. A partir da, o progressivo restabelecimento e consolidao dos regimes democrticos no Brasil e em toda a Amrica do Sul resultaram em uma sensvel mudana no tratamento da questo dos refugiados.
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A Critas uma organizao sem fins lucrativos criada em 1950 e vinculada da Igreja Catlica Apostlica Romana, com destacada atuao em vrios projetos sociais em todo o mundo, mormente ao atendimento direto s populaes carentes. Sua atuao se estende por mais de 150 pases, e devido sua intensa e reconhecida atuao, mantm o status de observadora junto ao Conselho Econmico e Social da ONU h mais de trinta e cinco anos. No Brasil, sua atuao de crucial importncia na questo dos refugiados. No pas sua criao e deu em 1956, encontrando-se atrelada Conferncia Nacional dos Bispos (CNBB) e Pastoral Social. Desde a instalao no Brasil, em 1977, o ACNUR conta com o apoio das Critas Arquidiocesanas do Rio de Janeiro e de So Paulo mediante convnio especfico, alm da Comisso Pontifcia Justia e Paz, dentro de suas trs linhas mestras de atuao: proteo, assistncia e integrao local do refugiado no Brasil. As Critas tambm atuam prestando auxlio para a revalidao de ttulos educacionais, proporcionando acesso ao ensino de todos os graus e cursos profissionalizantes, bolsas universitrias e polticas de emprego, com o fim de capacitar o refugiado e torn-lo auto-suficiente. A Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro responsvel pelo atendimento das regies Norte e Nordeste, alm do prprio Rio de Janeiro, enquanto que a Critas Arquidiocesana de So Paulo atende s regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Encontra-se em fase de estudos e projeto o Centro de Acolhida para Refugiados do Porto de Santos, sob a responsabilidade da Critas Diocesana de Santos, que, atualmente, j fornece assistncia jurdica.
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A Conveno de 1951 no regulamenta a forma com a qual os Estados devem proceder para que a condio de refugiado seja determinada; cada Estado estabelece os procedimentos que considerar mais adequados, levando em conta, para tanto, suas estruturas administrativas e constitucionais. No caso do Brasil, a Lei 9.474/97 estabeleceu que, para solicitar refgio, no h diferena entre o estrangeiro que entrar regularmente ou irregularmente no territrio brasileiro. Ambos devero apresentar-se ao Departamento da Polcia Federal (DPF) e comunicar seu interesse em solicitar o reconhecimento da sua condio de refugiado. O processo de reconhecimento da condio de refugiado gratuito e dota-se de carter urgente, de acordo com o que predispe o artigo 47 do Estatuto do Refugiado; to logo proferida a deciso, o CONARE notificar o solicitante e a Polcia Federal, a fim de que sejam tomadas as medidas administrativas previstas no artigo 27 do referido Estatuto. No caso de a deciso ser positiva, o solicitante de refgio passa a ter o status de refugiado, assinando um termo de responsabilidade e sendo registrado junto ao Departamento da Polcia Federal, podendo, desta feita, solicitar o seu registro nacional de estrangeiro e sua Cdula de Identidade (CIE). No caso de a deciso ser negativa, e de acordo com o artigo 29 do Estatuto, o solicitante ter um prazo de 15 dias, contados do recebimento da notificao, para interpor recurso junto ao Ministrio da Justia; durante a avaliao do recurso, o solicitante de refgio poder permanecer em territrio brasileiro. Neste caso, o solicitante estar sujeito legislao de estrangeiro, no sendo, entretanto, transferido para o seu pas de nacionalidade ou de residncia habitual enquanto permanecerem as circunstncias que pem em risco sua vida, sua integridade fsica e sua liberdade44. Em 1999, como j mencionado no primeiro tpico, iniciou-se o Programa de Reassentamento Solidrio, tendo por objetivo realocar pessoas que na condio de refugiadas foram assentadas em outros pases e continuaram sofrendo perseguies, ameaas ou falta de integrao no primeiro pas de refgio; por motivos tais, o reassentamento visto como uma das trs principais solues para os refugiados, juntamente com a repatriao voluntria e a reintegrao local no primeiro pas de asilo45. Este acordo firmado entre o Governo do Brasil e o ACNUR est presente na Lei n 9.474/97, em seu artigo 46, onde consta que o reassentamento de refugiados no Brasil se efetuar de forma planificada e com participao coordenada dos rgos estatais e, quando possvel, de organizaes no-governamentais, identificando reas de cooperao e de determinao de responsabilidades. Dentre as aes do ACNUR no sentido de proteo, encontram-se como prioritrios os seguintes casos para reassentamento: refugiados vtimas de violncia e/ou tortura, posto necessitarem de acompanhamento clnico especial, sendo ainda a
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Estima-se que, atualmente, o Brasil receba por ano cerca de 450 pedidos de solicitao refgio; de acordo com o Ministrio de Justia e o CONARE, 60% desses pedidos so negados. Alm dos pases da Amrica Latina que adotam a poltica de reassentamento, outros 15 pases tm programas de reassentamento: Austrlia, Benin, Burkina Faso, Canad, Chile, Dinamarca, Finlndia, Islndia, Irlanda, Pases Baixos, Noruega, Nova Zelndia, Sucia, Sua e os Estados Unidos. No Brasil pode-se notar a relevncia da prtica do reassentamento frente aos problemas apresentados na Colmbia e a falta de integrao de refugiados colombianos no Equador e na Costa Rica.
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concesso do reassentamento no Brasil sujeito disponibilidade de tais servios; mulheres em situao de perigo, que no gozam da proteo tradicional de suas famlias ou comunidades e que enfrentam srias ameaas fsicas e/ou psicolgicas; refugiados sem perspectivas de integrao no pas do primeiro refgio, posto que, em algumas circunstncias, os refugiados no conseguem integrar-se no pas onde se encontram, por motivos culturais, sociais e religiosos, dentre outros; pessoas com necessidades especiais, podendo ser consideradas como tal aquelas que tm vnculos com refugiados no Brasil, menores desacompanhados ou maiores que necessitem de cuidados especiais. Embora haja o atendimento aos casos acima destacados, no h um perfil preferencial para a que o caso seja aceito. No Brasil, h casos de refugiados individuais e mesmo de famlias inteiras, chefiadas inclusive por mulheres. O ACNUR, atravs de agncias implementadoras, confere assistncia aos refugiados reassentados por um perodo inicial limitado, com auxlio para subsistncia, moradia e transporte, mas foca principalmente o aprendizado da lngua, a capacitao e a orientao profissional. Em contrapartida, o Governo brasileiro tem a responsabilidade de recepcionar os refugiados, facilitando sua integrao e disponibilizando o seu acesso s polticas pblicas de sade, educao e emprego, com o apoio do ACNUR e de organizaes governamentais ou no-governamentais. Ainda, cabe ao ACNUR a efetivao do aporte de recursos s entidades executoras dos projetos de integrao dos refugiados. Mais precisamente em relao presena de reassentados no Brasil, os primeiros grupos recebidos pelo pas formavam-se de afegos e colombianos. Ademais, e de acordo com o Plano de Ao do Mxico, o Brasil estabeleceu um programa regional de reassentamento de refugiados latino-americanos. O objetivo deste programa consistia em proteger os refugiados que fugiam de conflitos e perseguies verificados na regio e, ao mesmo tempo, ajudar os pases que acolhem grande contingente de colombianos, como Costa Rica e Equador. Em termos quantitativos, os palestinos so o maior grupo de refugiados recebido de uma s vez pelos programas brasileiro e chileno de reassentamento. Trata-se de um grupo heterogneo, constitudo por pessoas de origem urbana que viviam no Iraque. Destes, cerca de 75% so adultos, a maioria homens. A primeira leva de refugiados palestinos, de um total de 117, chegou ao Brasil em 21 de setembro de 2007. Mais precisamente em relao aos supostos problemas enfrentados pelos refugiados com relao s peculiaridades da documentao recebida no Departamento da Polcia Federal quando da aceitao do pedido de refgio, cabe expor, antes de tudo, as atribuies deste rgo junto aos deslocados. De acordo com os Delegados Federais Luciano Pestana BARBOSA e Jos Roberto Sagrado da HORA, no que tange especificamente atuao do DPF junto aos refugiados, sua competncia e atuao tambm se afigura da mais expressiva relevncia, pois o procedimento para o reconhecimento do status de refugiado inicia-se com a entrada do solicitante no Brasil e o pedido de refgio, formalizado atravs da tomada de suas declaraes, perante a autoridade policial federal, independente de sua condio de entrada e obedecido o princpio do non-refoulement, nos termos da Lei 9.474/9746.
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Segundo BARBOSA; HORA, op. cit.

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Como j assinalado, a Polcia Federal tambm responsvel por documentar o refugiado desde o momento do pedido, mediante a concesso de Protocolo, a expedio da CIE e, eventualmente, de um passaporte, cuja emisso est prevista no Decreto n 1.983/96, que aprova o Regulamento de Documentos de Viagem. Outrossim, esclarecese que a emisso da Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS), a cargo das Delegacias Regionais do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), encontra-se regulamentada pela Resoluo Normativa n 007/02, do CONARE, e pelo OfcioCircular n 103/2006 - CIRP/CGSAP/DES/SPPE/MTE103. No que tange aos referidos documentos, e objetivando evitar eventual discriminao por parte do mercado de trabalho alm de atender s constantes solicitaes do CONARE e da ACNUR, esta ltima na pessoa do seu Representante no Brasil, Lus Varese , h uma interessante determinao no sentido de no se utilizar da nomenclatura Refugiado na identificao documental dos deslocados, de modo a substitu-la pelas expresses: Estrangeiro com base Na Lei n. 9.474/97, para as Carteiras definitivas; e Estrangeiro com base no art. 21, 1 da Lei n. 9.474/97, para as Carteiras provisrias. Tal solicitao tem encontrado fulcro em situaes como as vivenciadas pelos j mencionados reassentados palestinos, atualmente residentes nos municpios de Mogi das Cruzes (SP), Santa Maria e Venncio Aires (RS), e Dois Vizinhos (PR): menos de um ano e meio aps o desembarque no Brasil, cerca de um tero dos 117 refugiados palestinos vindos do campo de refugiados de Ruweished, no deserto da Jordnia, a poucos quilmetros da fronteira iraquiana, tem hoje um objetivo em comum: deixar o pas. As dificuldades com o aprendizado do portugus e para encontrar trabalho os motivam a buscar outros lugares; ademais, e, de acordo com o programa para refugiados do ACNUR, os benefcios financeiros que estas famlias recebem tm durao de dois anos e, no caso dos palestinos no Brasil, o prazo termina em poucos meses. De fato, a realidade brasileira no corresponde s expectativas dos reassentados, que esperavam por oportunidades de emprego, sistema de sade e assistncia social. Em grande medida, isso pode se dever ao fato de que o termo Refugiado, utilizado para designar a condio destas pessoas no territrio brasileiro, parece minar toda e qualquer possibilidade de angariarem auto-suficincia atravs de um emprego, de obteno de linhas de crdito para a realizao de empreendimentos prprios, dentre outros. Entretanto, e em termos breves, a realidade brasileira tambm completamente antagnica s expectativas dos prprios brasileiros: ora por deficincias institucionais, ora pela ausncia de solidariedade e de conscincia cvica, questes fundamentais inerentes aos ideais democrticos e de promoo da justia encontram-se cada vez mais negligenciados. Sob tal prisma, e em face da plausibilidade da tratativa de um compromisso social como pr-requisito para a operao estvel da democracia em prol dos direitos fundamentais, convm anotar a importncia de a idia de democracia, por mais utpica ou hipottica que seja, no ser tratada como mero arranjo, mas sim como um modo de vida: indubitavelmente, a temtica da igualdade social interada com a multiplicidade de identidades, individuais ou coletivas, tambm traz consigo algumas implicaes que vo muito alm, como por exemplo as prprias relaes de poder num sistema de interaes do tipo estratgico e que simbolizam para cada integrante de uma sociedade
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diversificada, em ltima anlise, uma busca da afirmao de si contra indivduos que se supe representarem algum tipo de ameaa ou mesmo usurpao de direitos47. As antigas preocupaes com o equilbrio do poder entre diferentes Estados e alianas foi cedendo passagem a questes relacionadas com conflitos comunitrios e violncia social, pobreza e desemprego, crime organizado e terrorismo, trfico de drogas e de pessoas, bem como movimentos migratrios e deslocamentos humanos em massa. Com efeito, reconhece-se que as principais ameaas segurana humana, segurana estatal e segurana internacional so de natureza transnacional, logo, no podendo ser atacadas de forma eficaz com aes unilaterais. Sob esta tica, uma conscientizao de que os movimentos de refugiados podem constituir uma grave ameaa para a segurana regional, nacional e internacional, bem como a preocupao com os elevados custos financeiros suportados pelos pases de acolhimento e/ou fornecedores de proteo e assistncia por longos interstcios, podem vir a se tornar potenciais bices em relao ao apoio humanitrio. O que ocorre, de fato, a evocao de uma premissa minimalista de democracia em contraposio a uma noo maximalista, to defendida e almejada por aqueles que deixaram seus lares e uma vida para trs. Explica-se. De acordo com Fbio Wanderley REIS, sob a premissa minimalista a idia de democracia est profundamente enraizada e restrita aos mecanismos e procedimentos institucionais, em termos que na verdade a reduzem garantia to-somente dos direitos civis do cidado; a seu turno, a perspectiva maximalista abriga um contedo muito mais rico, amplo e ambicioso do ponto de vista jurdico, de modo a permitir a garantia tambm dos direitos polticos, econmicos, sociais e culturais48, logo, numa abordagem lata dos direitos do ser humano, em suas diferentes concatenaes. Em termos outros, a formulao jurdica e social, alicerada no ideal de indivduos livres, iguais e autnomos, no suficiente nem tampouco parece dar conta de todas as esferas atinentes promoo da dignidade humana. Pelo fato de a prpria sociedade ser um ente fragmentado constitudo de uma pluralidade quase que infindvel de grupos, comunidades e culturas que anseiam por
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Cf. HABERMAS, apud REIS, Fbio Wanderley. Democracia, igualdade e identidade. In: PERISSINOTO, Renato Monsef; FUKS, Mrio. Democracia - teoria e prtica. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 2002, p. 14. Segundo REIS, op. cit., p. 11-12. Enquanto que os direitos de primeira gerao, quais sejam os direitos civis e polticos que compreendem as liberdades clssicas, elevam o princpio da liberdade, e os direitos de segunda gerao - os direitos econmicos, sociais e culturais, identificados com as liberdades positivas, reais ou concretas - acentuam o princpio da igualdade, os direitos de terceira gerao, materializadores de poderes de titularidade coletiva atribudos genericamente a todas as formaes sociais, consagram o princpio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, de expanso e de reconhecimento dos Direitos Humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponveis, nota de uma essencial inexauribilidade; por sua vez, os direitos de quarta gerao compreenderiam os direitos das minorias, de que so expresses o direito democracia, o direito ao pluralismo e o direito informao. Vide BONAVIDES, apud CARVALHO, Kildare. Direito Constitucional Positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 403. Para Norberto BOBBIO, no entanto, os direitos de quarta gerao so referentes proteo do patrimnio gentico de cada indivduo, se por assim dizer, em face das novas pesquisas biolgicas. Vide BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. 11. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1992, p. 06.
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reconhecimento, a compreenso dos indivduos que a integram deve se dar de maneira que no satisfaa um nico valor ou prtica peculiar a determinado grupo, mas que produza mtodos capazes de aplicar devidamente as normas adequadas em conformidade com as diversas especificaes humanas49, neste caso, em relao aos refugiados e seus anseios. CONSIDERAES FINAIS Os instrumentos internacionais de proteo aos Direitos Humanos, construdos com a Declarao Universal de 1948 e a partir dela, introduziram a idia de que os direitos humanos so universais, inerentes a qualquer pessoa onde ela se encontrar, e incluem um elenco de direitos como os direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. Neste nterim, a situao dos refugiados , indubitavelmente, um dos maiores estigmas a que se pode submeter um indivduo, e apesar de toda uma evoluo no sentido de promover a proteo dos refugiados em mbito global, regional e local, os problemas persistem em decorrncia das suas prprias causas, alheias ao alcance destes institutos. Diante de condies de extrema vulnerabilidade psicossocial, claras so as possveis solues em relao aos estigmas dos refugiados: ou a repatriao voluntria, segura e digna aos pases de origem o que , de fato, difcil de vislumbrar; ou, especialmente, uma forte e abrangente mobilizao de integrao social nos pases receptores. Isso requer, no plano prtico, no somente a promoo como tambm a materializao dos direitos de primeira, segunda, terceira e quarta gerao, inerentes a todo ser humano: a negao de tais direitos aos refugiados, em seus pases de asilo, ou mesmo da oportunidade para que o alcancem a seu prprio turno, nada mais causa do que o agravamento e a posterior sobrecarga do problema, que se prolonga no tempo e no espao, atravs de muitas geraes. Neste sentido, sabido que a comoo causada pelo carter erosivo das fortes tenses da atualidade, bem como pela imigrao irregular inclusive envolvendo crimes ligados ao trfico de pessoas, de rgos humanos, de entorpecentes e de armas contribui para deteriorar as condies de emprego, incentivar atividades irregulares e diminuir a eficcia das ainda deficientes medidas de proteo social. Mas, em termos diretos, tal modalidade de imigrao no pode ser confundida com a desafortunada imigrao daqueles que se enquadram como refugiados. No caso do Brasil, este temor, somado a elementos de ordem cultural e econmica, por exemplo, talvez configure a maior dificuldade dos refugiados em se adaptarem no pas: em muitas ocasies, os auxlios prestados pelo CONARE, pela ACNUR e pelos demais organismos e instituies envolvidos com o problema se mostraram efmeros em relao s reais necessidades reais destes indivduos. evidente a preocupao internacional em ampliar o nmero de pases com a finalidade de ofertar ajuda ao maior nmero possvel de refugiados; igualmente,
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Cf. TAVARES, Quintino Lopes de Castro. Multiculturalismo. In: LOIS, Cecilia Caballero. (Org.). Justia e democracia: entre o universalismo e o comunitarismo. So Paulo: Landy, 2005, p. 123.
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tambm visvel o nmero crescente de medidas restritivas de pases tradicionalmente receptores. Embora a maior preocupao repouse na proteo das pessoas e famlias vtimas da violncia, no se pode omitir as possibilidades de integrao nos pases de destino: a participao dos refugiados nos programas governamentais ligados sade, educao, habitao, concesso de crdito, ao trabalho e renda, necessrio para que haja condies de viabilizar uma integrao social e econmica, e, concomitantemente, utpicas, considerando o fato de que uma grande parcela dos Estados tende a ter insuficincia de polticas pblicas e instituies assistenciais deficitrias em relao aos seus prprios nacionais. Sem acesso a servios bsicos, como moradia, sade, saneamento, alimentao e educao, uma considervel parcela dos deslocados acaba em situaes precrias, mendicantes. Sob esta tica, a presena do termo Refugiado nas CIEs e demais documentos de identificao, pode, a princpio, causar certo impacto diante de potenciais colaboradores, como aqueles que disponibilizariam trabalho, por exemplo. Contudo, esta questo consubstancia antes um problema de ordem subjetiva do que propriamente administrativo: a solidariedade e a conscientizao da sociedade civil, antes de tudo, que determina a possibilidade, ou no, de os refugiados se adaptarem, interagirem e reconstrurem muito daquilo que forosamente perderam. REFERNCIAS
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O REFGIO E A QUESTO DA IDENTIFICAO OFICIAL DOS REFUGIADOS NO BRASIL

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KEYWORDS International Law on Refugees, Globalization, Refuge in Brazil.

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AS TRATATIVAS BRASILEIRAS ANTE A TEMTICA DOS REFUGIADOS

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Segundo BARBOSA; HORA, op. cit.

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