III CICLO DERECHO

Derecho Procesal Administrativo

Tarea de Responsabilidad Social
Janndy Heredia

El Procedimiento Administrativo Trilateral y su Aplicacin en la Ley del Procedimiento Administrativo General

La ley 27444, nos presenta entre sus novedades, el desarrollo del Procedimiento Administrativo Trilateral (PAT), la cual se presenta en forma supletoria en todo tipo de procedimientos administrativos. Siendo as, la vigencia de la LPAG busca canalizar los intereses generales que tienen las administraciones pblicas, dotando al pas de normas que regulen sistemticamente el procedimiento administrativo, adems busca tambin establecer mecanismos de garanta efectiva de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administracin; y dar vigencia efectiva a los postulados del principio de sometimiento de la actuacin de la administracin pblica al ordenamiento constitucional y jurdico en general. Entre sus puntos ms importantes de la LPAG, es que ordena los procedimientos comunes de los especiales (trilateral, triangular, sancionador), sin tratar de contraponer lo general con lo especial. Entonces entendemos, que entendemos que la regulacin de la LPAG, en lo referido al procedimiento administrativo general, trata de los principios o normas que definen la estructura general del ter procedimental que ha de requerirse para la realizacin de la actividad jurdica de la Administracin. Siendo ello as, el procedimiento administrativo comn comprende las cuestiones verdaderamente nucleares al servicio directo del establecimiento de un comn denominador normativo suficiente para garantizar una igualdad bsica de trato En los procedimientos administrativos lineales, la administracin resulta siendo Juez y parte, entonces diferenciamos de los triangulares, donde la administracin termina decidiendo un conflicto entre administrados, siendo ajena a la relacin jurdica discutida. Donde aparece decidiendo un conflicto producido entre dos o ms administrados, otorgndole el carcter definitivo a la resolucin que emita la administracin en sede administrativa. 2. Antecedentes: Segn el Decreto Supremo 006-67-SC (antiguo Reglamento General de Procedimientos Administrativos), efectuara el Decreto Ley 26111, estableciendo la nueva redaccin de la norma lo siguiente: Artculo 1.- La presente ley rige la actuacin de orden administrativo de las entidades de la Administracin Pblica, siempre que por leyes especiales no se establezca algo distinto: En consecuencia, se aplica a: a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la b) Administracin Pblica que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o ms particulares, entre stos y la Administracin Pblica o entre entidades de sta ltima; (...) c) En las cuales podran estar involucradas tres tipos de cuestiones contenciosas: d) Las controversias entre dos particulares ante la administracin pblica e) Las controversias entre un particular y la administracin pblica; y f) Las controversias entre dos entidades pblicas.

En efecto, desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 701, norma que dispone la eliminacin de las prcticas monoplicas, controlistas y restrictivas de la libre competencia, se haba ya previsto la posibilidad de que determinadas autoridades en sede administrativa, puedan resolver este tipo de controversias. 3. Caractersticas: La tarea de reconocimiento de este tipo de procedimiento no es sencilla. En rigor, consideramos que deben de concurrir condiciones explcitas para estimar que estamos frente a un procedimiento trilateral: a) Debe considerarse un procedimiento administrativo especial, cuyo contenido aconseja una tramitacin distinta de la general. b) La materia debe corresponder a la administracin pblica. c) Las autoridades deben ser imparciales. 4. La Nocin Jurdica De Administrado: Los Sujetos Del Procedimiento Administrativo Trilateral: Los sujetos que intervienen en dicho procedimiento son las Administracin Pblica zanjando el conflicto suscitado, y por otro lado los administrados que concurren a la administracin a raz de un conflicto de intereses, entendindose a estos como cualquier persona fsica o jurdica considerada desde su posicin privada respecto a la Administracin Pblica o a sus agentes. Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a: 1. Administrados: la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin o situacin procedimental, participa en el procedimiento administrativo. Cuando una entidad interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en igualdad de facultades o deberes que los dems administrados. 2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que, bajo cualquier rgimen jurdico, y ejerciendo potestades pblicas conducen el inicio, la instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la ejecucin, o que de otro modo participan en la gestin de los procedimientos administrativos. En este orden de ideas, el procedimiento administrativo trilateral est diseado para resolver las siguientes clases de conflictos o controversias: a) Conflictos entre administrados: En esencia, la administracin resuelve un conflicto suscitado entre particulares, respecto de una relacin jurdica respecto de la cual la administracin no es parte. Debe considerarse, sin embargo, que la relevancia del conflicto sometido se encuentra ntimamente relacionada con el inters pblico presente en la resolucin del conflicto de intereses suscitado entre dichas partes. Aqu se aplica lo que en doctrina administrativa se conoce como la denominada jurisdiccin administrativa primaria o jurisdiccin retenida, doctrina que indica que cuando una ley crea un ente gubernamental y le atribuye competencia para resolver en instancia administrativa cierto tipo de casos, los tribunales deben abstenerse de intervenir hasta tanto el ente se haya pronunciado. b) Conflictos entre una entidad pblica y un particular: Este tipo de controversia se suscita con motivo de una actuacin previa efectuada por una entidad pblica. Inicialmente, dicha actuacin

previa puede haberse generado en funcin del papel que deba cumplir una entidad pblica como encargada de resolver una pretensin planteada por el administrado en un tpico procedimiento administrativo comn. Sin embargo, al plantearse la posibilidad de que un administrado cuestione o impugne la decisin inicialmente expedida por una entidad pblica, la autoridad inicial pasa a tener la condicin de emplazado dentro de un procedimiento administrativo (sujeto), cuya resolucin ser de competencia de una autoridad superior a la que inicialmente emiti la decisin impugnada. Estas situaciones pueden darse: Por la formulacin de una peticin por parte de un particular, y su posterior denegatoria por parte de la Administracin. Por la resolucin de oficio tomada por un rgano y la impugnacin de sta por parte de un administrado. Formulacin de una peticin por parte de un administrado, decisin favorable del rgano resolutivo y la ulterior oposicin de un tercero. c) Conflictos entre entidades pblicas: Una tercera clase de controversias que pueden suscitarse en este tipo de procedimientos, son las que se entablan entre diversas entidades pblicas entre s. Partiendo de la premisa de que dichas entidades pueden participar en un procedimiento administrativo sin ninguna prerrogativa especial, no existira inconveniente para sustentar que tiene la condicin jurdica de administrados y en consecuencia, pueden ser sujetos de este tipo de procedimientos. 5. La Autoridad Administrativa ante la que se desarrolla el Procedimiento La Administracin asume o debe asumir en el cumplimiento de esta actividad una actitud de rigurosa neutralidad, exactamente la misma que han de adoptar los rganos judiciales en los procesos civiles. En el procedimiento administrativo trilateral, la entidad que asume el rol de instruccin y resolucin del mismo, debe observar necesariamente una actitud de imparcialidad, que debe guardad compatibilidad con la naturaleza de los derechos sometidos a su decisin, en la medida en que la imparcialidad, garantiza el respeto de la igualdad de las partes en su posicin en el procedimiento, as como la vigencia del principio de contradiccin en el desarrollo del mismo. La imparcialidad es una calidad inherente a la persona del juzgador en los procesos judiciales, pero es igualmente aplicable a la autoridad administrativa resolutora en el procedimiento administrativo trilateral. 6. El Valor de la Prueba en el Procedimiento Administrativo Trilateral: Lmites En La Aplicacin Del Principio de Verdad Material. En el desarrollo del procedimiento administrativo general se asume, que en virtud del principio de verdad material, la carga de la prueba recae bsicamente en la Administracin, dado que sta asume un rol decisorio de los casos, puesto que emite resolucin respecto de la peticin del administrado, y tambin asume un rol de parte interesada, en virtud de su funcin de servicio de los intereses generales. Sin embargo, ello no enerva la aplicacin del principio general de la carga de la prueba en materia procesal, mediante el cual se indica que quien afirme un hecho debe probarlo

Sin embargo, la aplicacin de los principios de verdad material, y de impulso de oficio en el procedimiento administrativo, hacen que sobre la Administracin tambin recaiga un deber especfico de realizar las actuaciones necesarias para obtener la conviccin suficiente que le permite emitir un pronunciamiento.

7. Diferencias entre El Arbitraje de Derecho Administrativo Y el Procedimiento Administrativo Trilateral GONZALEZ NAVARRO, seala las diferencias, capitales, entre los rasgos definidores del arbitraje y los del procedimiento trilateral o triangular: En el arbitraje, las partes, explcita e implcitamente, se obligan a estar y pasar por la decisin del rbitro, lo que impide a los jueces y tribunales conocer de la controversia sometida al fallo arbitral si se invoca la correspondiente excepcin, lo que por supuesto, no ocurre en los procedimientos triangulares, en que la intervencin de la Administracin est predeterminada en la norma y es controlable judicialmente como las restantes manifestaciones de la actividad administrativa. En el arbitraje, la sumisin de ambas partes a la decisin del rbitro es voluntaria, mientras que en los procedimientos triangulares, es necesaria o forzosa para una de ellas, en el momento en que la otra formula la oportuna peticin o denuncia, ante la Administracin. An, cuando quiera tomar la figura del arbitraje como analoga, debe hacerse la salvedad de que las partes que someten la solucin de sus divergencias a arbitraje, pueden optar porque ste sea de equidad, donde los rbitros resuelven de acuerdo a su leal saber y entender, mientras que en el procedimiento administrativo triangular la Administracin debe resolver conforme a Derecho.

A lo expuesto, se podra agregar que el trmite del procedimiento administrativo trilateral, implica por su propia naturaleza, la inexorable obligacin de agotar la va administrativa, circunstancia que no acontece en el caso de los procesos arbitrales, que por su naturaleza, implican la emisin de un laudo definitivo sobre la controversia discutida bajo la competencia de los rbitros. 8. Excesiva Judicializacin y Formalismo del Procedimiento Administrativo Trilateral: La entidad pblica ante la cual se desarrolla el procedimiento deber tener por aceptadas o merituadas como ciertas las alegaciones y hechos relevantes de la reclamacin formuladas por la parte reclamante. Esta circunstancia procedimental inclusive tiene un rigor mayor que la prescrita en sede procesal civil, donde la rebelda de una de las partes tiene como sancin la de causar presuncin legal relativa sobre la verdad de los hechos expuestos en la demanda, conforme lo seala el artculo 461 del Cdigo Procesal Civil. En los trminos planteados, se puede afirmar que en lneas generales, la regulacin del procedimiento administrativo trilateral, pudo haber contenido disposiciones que atenen el formalismo de sus preceptos, puesto que a nuestro entender en algunas de las disposiciones comentadas se estara rompiendo con la elemental exigencia de concebir al procedimiento administrativo como un cauce flexible de los intereses generales a los que sirve la administracin,

a diferencia del proceso judicial, que se rige por una combinacin de factores dispositivos e inquisitivos. 9. A Modo de Conclusin: 1. El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la solucin de controversias en sede administrativa. La especialidad de este tipo de procedimiento no se encuentra slo en su ubicacin sistemtica en la LPAG (como una categora distinta al procedimiento comn), sino en su fuerza expansiva a otro tipo de procedimientos. 2. La existencia de este tipo de procedimiento no es una creacin heroica de la LPAG, sino que se sustenta en las experiencias previas de la regulacin normativa de los diversos procedimientos administrativos especiales, tales como los seguidos ante las diversas Oficinas y Comisiones del INDECOPI y ante los Organismos Reguladores de servicios pblicos. 3. No debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos procedimientos en los que participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con los procesos arbitrales que se regulan por su normativa especial. 4. Existe un conjunto de requisitos mnimos para reconocer la existencia de un procedimiento administrativo trilateral, tales como la especialidad del mismo, la materia administrativa sobre la cual debe reposar, as como el sentido de imparcial formal y material que debe tener la autoridad encargada de resolver las controversias planteadas. 5. Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos, deben ser lo suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta dimensin el principio de verdad material que informa a todo tipo de procedimiento administrativo, a fin de que no se termine distorsionando el verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En consecuencia, la autoridad decisoria de este tipo de procedimientos, no deber sustituir el deber probatorio de las partes. 6. En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no existe un consenso unnime con respecto al rol que pueden cumplir las entidades pblicas como parte de este tipo de procedimiento. En tal sentido, existen posiciones restrictivas y amplias sobre este tema, las que en el fondo difieren sobre el alcance de la nocin jurdica de administrado. 7. Uno de los mayores riesgos que deber afrontar este tipo de procedimiento, es su excesiva impronta judicial, lo que en muchas casos, puede llevar a la aplicacin de soluciones o respuestas propias del proceso judicial. Es pues, absolutamente imprescindible que se tome en consideracin el carcter preferente del sistema de fuentes plasmado en el Artculo V del Ttulo Preliminar de la LPAG, y que de una u otra forma, implican la aplicacin del bloque de normatividad administrativa sobre los preceptos del derecho procesal civil.