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Eviter les piges de fragilit en Afrique: des leons tirer pour Madagascar1
Noro Aina Andriamihaja, Matthias Cinyabuguma, Shantayanan Devarajan2 24 Octobre, 2011

Les conclusions principales de ltude Vingt-deux tats sur un total de quarante-huit tats en Afrique Sub-Saharienne sont classifis par la Banque Mondiale comme tant fragiles. La notion dtats fragiles se rapporte aux pays dont le pouvoir de gouvernement est faible, le cadre scuritaire et lgal insuffisant, l'administration peu efficace et, en consquence, la dlivrance de services publics insuffisante.3 Depuis 1990, les carts de performances entre tats fragiles et tats non fragiles continuent se creuser dans le temps (Figure 1). De plus, la fragilit apparat de plus en plus comme un tat persistant: par exemple, la probabilit quun tat class fragile en 2001 le demeure en 2009 est de 0.95. De manire gnrale, les 35 pays qui avaient taient dfinies par la Banque Mondiale comme tant fragiles en 1979 taient toujours rputs fragiles 2009. (Rapport Europen sur le Dveloppement, 2009). Non seulement les tats fragiles en Afrique ont une croissance conomique plus faible que les tats non fragiles, mais ils semblent tre pris dans un pige de fragilit4. Cette tude prsente un modle conomique o la conjugaison de trois variables (problmes) linstabilit politique et la violence, la faiblesse des droits de proprit et le non respect des contrats, et la corruption (ou la mauvaise gouvernance) entrane lmergence dune conomie caractrise par un quilibre de faible croissance et faible gouvernance dans lequel les tats fragiles peuvent tomber. Nous dmontrons ici que si nous appliquons une solution approprie ces trois problmes, les pays fragiles peuvent merger de leurs trappes de fragilit et jouir dun niveau lev de croissance conomique soutenue.

Cette note reprend les ides essentielles du papier avoiding the fragility trap in Africa , Noro Aina Andrimihaja, Matthias Cinyabuguma, Shantayanan Devarjan, Banque Mondiale 2011 2 Noro Aina Andrimihaja est Economiste au niveau de la Region Afrique la Banque Mondiale, Matthias Cinyabuguma est professeur assistant en Economie lUniversit de Maryland- BC, et Shantayanan Devarjan est lEconomiste en Chef au niveau de la Rgion Afrique la Banque Mondiale. Les auteurs aimeraient remercier Habib Fetini, Ian Banon, Eric Bell, Bernard Harborne, Haleh Bridi, Saurab Shome, et Gary Milante pour leurs commentaires sur une version antrieure du prsent papier. Les auteurs aimeraient galement tendre leurs remerciements Mme Jennifer Keller pour lappui financier au titre du Fond (DFSG). Pour contacter les auteurs : Matthias@umbc.edu, Sdevarajan@worldbank.org, and nandriamihaja@worldbank.org Le critre technique choisi ici est le classement CPIA (Country Policy and Institutional Assessment, EPIN) de la Banque Mondiale, qui classifie les politiques et les institutions en 16 domaines correspondant a un score moyen de 3.2 ou inferieur sur une chelle de 1 a 6 (Banque Mondiale, 2002).
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Fragility trap

700 1995

800

900

1000

1100

1200

Median Per-capita GDP (1997-2010)Current PPP USD (SSA-LIC)

2000 Fragile Non-Oil Producing

year

2005

2010

Non-Fragile Non-Oil Producing

Figure 1: Median per capita GDP (1997-2010) Cependant, pour soccuper de ces problmes de manire efficace, il faut des ressources, et les ressources sont souvent trs difficiles rassembler, car laide extrieure est non seulement sujette aux conditions de bonne performance macroconomique et dune meilleure qualit de gouvernance, mais aussi elle se trouve coupe ou simplement rduite en priode dinstabilit politique, dinscurit et de corruption. Limplication dune telle stratgie conomique est que, mme si laide semble tre improductive pour les pays concerns, elle peut cependant se rvler bnfique pour les pays fragiles en vitant la trappe de fragilit de laquelle, une fois confirme, il est difficile dmerger. Soulignons cependant que, de ce fait, laide est productive si et seulement si elle est investie de manire permettre ces pays de sattaquer aux causes premires dinstabilit politique, dinscurit et de corruption. Cette dmarche est renforce par des estimations empiriques qui confirment les implications manant du modle thorique, corroborant ainsi lide selon laquelle il est possible pour les pays dAfrique dchapper aux piges de la fragilit. Dans le contexte de lEconomie malgache, cette dmarche trouve tout son sens dans la mesure o elle lance un message dalarme tous les preneurs de dcisions et toutes les parties concernes que lorsquun pays tombe (ou descend) dans une trappe de fragilit ou pige de fragilit, il devient difficile de len sortir. De plus, cette dmarche indique que mme si laide extrieure pourrait se rvler productive pour les pays non fragiles, elle est indispensable pour les conomies fragiles et les pays hauts risques de tomber dans une trappe de fragilit. Pour peu que lon puisse se tourner vers lhistoire, il est tabli que depuis son accession lindpendance, le Madagascar a t caractris par des crises multiples et rcidives dinstabilit

politiques. Tirant des leons de ces crises rcurrentes, les auteurs essaient de convaincre le preneur de dcisions travers cette note que le Madagascar prsente toutes les caractristiques dun pays hauts risques, et quil faut des actions immdiates pour viter que ce dernier ne descende dans un cercle vicieux de trappe de fragilit. Pour cette raison, ce papier prend en considration tous les points pertinents en rapport avec les questions de la fragilit pour dmontrer qu cause de la faiblesse des institutions et des politiques conomiques, certains des pays seraient pris dans une trappe de fragilit; une trappe caractrise par un quilibre inferieur de faible croissance et dabsence de gouvernance, alors que dautres pays courent des risques de tomber dans la trappe de fragilit surtout lorsquils sont confrontes des ressources insuffisantes. Le Madagascar appartient au deuxime groupe de pays qui prsentent des risques trs levs de tomber dans ladite trappe. Dans notre mthodologie de travail nous commenons dabord par dvelopper un modle analytique dquilibre gnral dans lequel la faible gouvernance reflte trois formes de comportement conomiques: (i) instabilit politique et violence dtruisant une part du stock de capital du pays; (ii) faiblesse des droits de proprits et non respect des contrats affectant la productivit du travail, et enfin (iii) corruption et autres formes de spoliation affectant la mobilisation des recettes fiscales. Ces comportements, combins avec un niveau minimum de consommation de subsistance, permettent de caractriser les mcaniques dune conomie qui peut tomber ou en risque de tomber dans une trappe de fragilit ou encore un quilibre de faible investissement et de faible croissance. Si cependant la mme conomie a accs un niveau de ressource suffisante qui pourraient tre dpens pour combattre les trois problmes cits cidessus, elle pourrait merger de cette trappe ou, ventuellement, en viter une et soutenir ainsi une croissance conomique dans le court comme dans le long terme. Les estimations empiriques corroborent les principales conclusions du modle. En particulier, nous dmontrons que laide est plus productive dans les tats fragiles quelle ne lest en gnrale. En dautres mots, nous attestons laide des rsultats empiriques que les trappes observes ne sont pas simplement le rsultat dune construction thorique, mais bel et bien, le reflet du monde rel. Sil est tablit que notre tude reproduit le comportement du monde rel, les rsultats de ce papier devraient avoir des implications importantes pour les politiques en matires daide au dveloppement pour les tats fragiles. En effet, les mmes facteurs qui expliquent lexistence dune trappe de fragilit, notammentinstabilit politique et violence, faiblesse des droits de proprit et non respect des contrats, et corruptionexpliquent galement pourquoi les bailleurs de fonds rduisent laide au dveloppement pour les pays concerns justifiant souvent telles dcisions par la peur de gaspillage de ressources. En plus, lanalyse dans ce papier dmontre que laide ne pourrait attnuer le risque de tomber dans la trappe de fragilit que si elle est utilise pour attaquer efficacement les problmes susmentionns. Cest seulement dans ces conditions quon pourrait justifier la ncessit des ressources extrieures. Les rsultats empiriques du modle ont t obtenus laide des modles de rgression dans lesquelles la croissance conomique est la variable dpendante, et les variables indpendantes comprennent notamment le revenu initial par tte, linvestissement publique et priv, le taux de taxation, les aides officiels au dveloppement, les variables institutionnelles, et un ensemble de variables de contrle comprenant notamment des variables binaires ou toute combinaison dune

variable ordinaire avec une variable binaire. Nous utilisons deux types de variables binaires, en loccurrence intercept dummy et slope dummy variables. Toutes les donnes sont tires de la Banque Mondiale (WDR, 2011) et sont organises sous forme de donnes de Panel. Pour cette raison, nous avons appliqu des mthodes OLS-FE pour un traitement approprie des effets fixes. Nous avons aussi recouru aux mthodes de variables instrumentales pour lestimation des variables institutionnelles. Les rsultats empiriques obtenus des multiples rgressions confirment le fait que non seulement les tats fragiles ont une faible croissance conomique, mais surtout que les aides extrieures exercent un effet indpendant et statistiquement significatif sur la croissance conomique des pays fragiles. Les rsultats obtenus par les mthodes de variables instrumentales aboutissent aux mmes conclusions, suggrant ainsi que les aides au dveloppement ont un effet positif sur la croissance conomique des pays fragiles en Afrique. En rsum, les rsultats thoriques et empiriques de notre tude corroborent les propositions de Paul Collier, Sachs, Zoellick et autres, telles que synthtiss dans le Rapport sur le Dveloppement dans le Monde (2011) de la Banque Mondiale. Ces rsultats suggrent que les tats fragiles sont qualitativement diffrents des tats non fragiles. Le point de diffrence est la possibilit de descente dans une trappe dquilibre inferieur. Lexistence dune telle possibilit et le fait que les tats fragiles se trouvent dans le voisinage du point dinflexion devrait attirer notre attention quand la dfinition des politiques conomiques en matires daide au dveloppement en dAfrique. Les bnfices de laide au dveloppement pourraient se rvler trs importants si seulement le recours ce type daide permet aux pays fragiles de rduire les risques de tomber dans une trappe de fragilit, et ainsi rfuter les propositions selon lesquelles laide au dveloppement est improductive dans les tats pauvres institutions faibles.
Quelles leons pour Madagascar: comment viter les piges de la fragilit ? Madagascar peut tre considr comme un pays en risque de tomber dans une trappe de fragilit. Cette condition prend essentiellement racine dans la faiblesse du taux de croissance conomique, le niveau de pauvret, une crise structurelle de gouvernance et le manque de transparence dans la gestion de la chose publique. Lindice CPIA sur la gouvernance, la transparence et labsence de corruption dans le secteur public est pass de 3.5 en 2008 2.5 en 2010, soit une baisse de 40%. Comme dans le cas des autres tats fragiles, le Madagascar souffre de la faiblesse des institutions et du manque de dfinition des droits de proprit pour protger les individus et leurs biens; une dtrioration continue du stock de capital, et une fuite des recettes publiques due lexistence dune corruption endmique et la faiblesse de lappareil fiscale mobiliser les ressources. Il sied de noter que Madagascar a t srieusement endommag par les chocs externes et surtout les crises politiques internes successives de dernires annes (tous les dcades, mais le cycle sest raccourcit durant cette dernire dcennie avec deux crises politiques). Par ailleurs, les rsultats de notre tude indiquent quun pays avec de telles caractristiques est susceptible de tomber dans un cercle vicieux de faible investissement, faible croissance et de pauvret; une situation laquelle lconomie malgache nchappe pas. Un autre aspect de notre tude est quelle confirme la possibilit pour les pays fragiles dchapper aux trappes, la seule condition que le renforcement des institutions, notamment par le respect des contrats, lamlioration des droits de proprit, la lutte contre les instabilits politiques et la police de la corruption soit une priorit absolue. Malheureusement Madagascar est loin datteindre de tels objectifs. En effet, avec lchec des reformes entames Madagascar, la mobilisation des ressources internes devient de plus en plus problmatique. A cela il faut bien ajouter la rticence de la communaut internationale apporter son aide dans un environnement volatile et fragile. En consquence, le manque de transparence au niveau des reformes et

5 de la gouvernance publique, combin la modicit de ressources domestiques pourrait tout moment conduire leffondrement de lconomie malgache. La communaut internationale et les diffrents bailleurs de fonds ont en ce moment une opportunit dassister le peuple malgache par laugmentation de linvestissement dans le renforcement des institutions politiques et conomiques. Une telle opration vitera coup sur la descente du pays dans le cercle vicieux dinstabilit politique et de violence, de corruption et dabsence dinstitutions de gouvernance et de protection de la proprit prive. Toute intervention dans cette optique doit tre considre comme prventive et non curative; elle est la moins coteuse possible pour toutes les parties en prsence. Dans le cas de Madagascar, comme dans le cas des conomies fragiles, les cots de la prvention sont de loin inferieurs aux cots de linaction. Dans un pays comme Madagascar caractris par un taux de pauvret de plus de 77% et harcel par le poids des crises antrieures et des instabilits de diverses formes, linaction prcipiterait tout simplement le pays dans une trappe de fragilit trs svre. Il faut cependant noter que des valuations ralistes de nouvelles stratgies a mettre en application dans les tats qui risqueraient de tomber dans les trappes de fragilit ne sont pas suffisamment prises en considrations par la communaut internationale. Cette communaut continue intervenir de manire ad hoc et uniquement quand la situation devient critique. De plus, lampleur et le caractre des interventions sont souvent dfinis en fonction des indices de performance et non sur base des besoins rels des conomies concerns. Dans le cas dun pays comme Madagascar, une telle politique ne pourrait avoir dautres mrites que dacclrer la chute du pays dans le cercle vicieux de pauvret et dinstabilits politiques. Pire encore, dans un contexte de rduction de laide au dveloppement et des mesures daustrit, les activits de rente et dconomie informelle deviennent monnaie courante dans un pays dot dabondantes ressources minires. Tel est le cas par exemple de lexploitation sauvage et illgale de bois de roses et le manque de transparence dans la distribution des permis et concessions minires. De plus, des tudes sur les effets des acclrations et des dclrations de la croissance conomique indiquent que le taux de dclin est de loin plus important durant les priodes de dclration conomiques que ne lest le taux de croissance durant les priodes dacclrations conomiques. Ce qui suggre quil serait plus difficile pour des tats comme Madagascar qui sont dans une phase deffondrement conomique desprer atteindre des niveaux de dveloppement et de croissance jadis justifis dans le pays si les effets de multiples crises ne sont pas proprement contrebalancs (Conceio & Kim, 2009)5. Enfin, un simple exercice de dcomposition comptable de la croissance conomique malgache au cours des annes 2003-2007 dmontre que linvestissement public qui contribue plus ou moins 15% du PIB, et qui dpend normment du financement extrieur a contribu plus de 100% la croissance conomique malgache.6 Lassistance extrieure a toujours compt pour prs de la moiti du budget du gouvernement et 2/3 des programmes dinvestissement. Elle a t la source principale des financements dans les secteurs sociaux et dans les secteurs des infrastructures. Malheureusement depuis la crise, laide officielle au dveloppement a sensiblement diminu et la croissance conomique a t ngative comme le dmontre la figure ci-dessus.7 Lanalyse de la Figure 2 ci-dessus indique une forte corrlation entre la croissance du PIB et laide officielle au dveloppement reue par Madagascar depuis 1960. Par exemple, pendant les crises politiques de 1972, 2002 and 2009, lassistance extrieure tait en baisse comme le tmoigne laide publique par tte au dveloppement. Mais tandis que le pays suivait une trajectoire de croissance positive
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Conceio, Pedro and Namsuk Kim, 2009, The Asymmetric Impact of Growth Fluctuation on Human Development: Evidence from Correlates of Growth Decelerations and Accelerations, UNDP ODS, May 2009. Madagascars Country Economic Memorandum, 2008. Avant la crise politique, la contribution totale des bailleurs de fonds sestimait 627 millions de US$ par an dont 16% daide direct au budget. Lallocation IDA 15 pour Madagascar tait de $600 millions dont seulement environ $120 million a t dcaisse. De mme, lenveloppe denviron 600 millions dEuros du 10e FED (2008-2012) est rest suspend depuis le dbut de la crise.

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6 et est devenu un exemple de russite, des problmes de gouvernance depuis la fin des annes 2008 ont entran la suspension daide budgtaire des bailleurs dont la Banque Mondiale et lUnion Europenne et, en consquence, Madagascar a t victime des crises politiques qui svirent en 2009.

Figure 2- Madagascar croissance conomique et assistance extrieure Il est important de noter que Madagascar fait actuellement face de multiples dfis et incertitudes lis tant lenvironnement macroconomique nationale et internationale instables quaux conditions politiques et sociales du pays, avec des consquences trs fcheuses sur lensemble de lconomie et sur le bien-tre des individus. La nature des fragilits malgaches est bien connue; elle est dorigine politique et se justifie bien souvent par la persistance des problmes politiques chroniques et la persistance de la pauvret. De ce fait, la meilleure approche au problme malgache serait de trouver une solution stable et acceptable aux crises politiques par la promotion dinstitutions fortes, lamlioration de la gouvernance et la capacit de lEtat mobiliser des recettes publiques, la protection des intrts du pays et des individus, et la fourniture efficace des services publiques. En dfinitive, laide officielle au dveloppement, pour peu quelle soit bien alloue dans le renforcement de la capacit de lEtat, la promotion de la scurit et la lutte contre les instabilits politiques, de la police, de la corruption et de la mise en place dune gestion transparente, a les potentialits de transformer un pays au bord de leffondrement, comme Madagascar, en un pays capable de construire le prsent et de scuriser lavenir de son peuple.