1 DOCUMENTO 130 Curso 2011-12 3 B INFORME DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE LA INSERCIN DEL DERECHO COMUNITARIO -O EUROPEO- EN EL ORDENAMIENTO

ESPAOL (14 de febrero de 2008)

El Gobierno acord el 23 de febrero de 2007 encomendar al Consejo de Estado la elaboracin de un estudio sobre las cuestiones que, para la Administracin General del Estado, plantea la insercin del Derecho Comunitario -o europeo- en nuestro ordenamiento. Los cambios que ha experimentado el ordenamiento jurdico interno a lo largo de todo este proceso afectan, sin duda, a la funcin normativa del Estado, con la previsin de nuevos sujetos creadores de derecho y con nuevas funciones, en especial para la Administracin, de participacin en tal proceso; pero tambin las funciones de desarrollo y aplicacin de las normas por parte de la Administracin y de control de su cumplimiento por el juez nacional se han visto profundamente transformadas, introduciendo en este ltimo caso nuevas responsabilidades y nociones, como el dilogo entre jueces, que en ocasiones se transforma en conflicto. Un instrumento que favorece la integracin de ordenamientos es el artculo 277 TFUE (y el art. 150 del Tratado EURATOM) en cuanto establece la posibilidad para cualquier rgano judicial nacional de someter una cuestin prejudicial al Tribunal de Justicia en relacin con la interpretacin o validez de una norma de Derecho comunitario. Esta previsin supone una alteracin en las relaciones ordinarias de jerarqua y recurso entre los jueces nacionales y ha sido el punto de partida de una jurisprudencia comunitaria que configura a los jueces nacionales como jueces europeos ordinarios. El Ordenamiento jurdico de la Unin Europea (UE), y en especial el comunitario, constituye el sistema no estrictamente nacional que mayor nivel de sofisticacin ha alcanzado en sus instrumentos jurdicos y de aplicacin. Cabe recordar, a este respecto, que el propio Tribunal de Justicia, en su Sentencia de 15 de julio de 1964, Costa/Enel, ya calific al Derecho comunitario como un derecho especial, distinto de los tratados internacionales ordinarios, al constituir un orden jurdico propio que se integra en el sistema jurdico de los Estados miembros. El Derecho europeo incide sobre la configuracin de instituciones de los derechos nacionales (STC 208/1999, de 16 de diciembre, F.j. 4 in fine) y viene a adquirir una cierta ubicuidad pues penetra, afecta y condiciona la mayor parte del ordenamiento jurdico interno. Como es sabido, el artculo 288 TFUE tipifica, como normas o actos comunitarios de carcter vinculante, el reglamento, la directiva y la decisin. No obstante, este esquema diseado por el Tratado no es tan claro como parece. En primer lugar, porque los reglamentos, directivas y decisiones pueden ser obra final del Consejo, del Consejo y el Parlamento (co-decisin) o de la Comisin, y hasta, con la excepcin de la directiva, del Banco Central Europeo (tambin hay decisiones del Consejo Europeo, tras la aprobacin del nuevo Tratado de Lisboa); pueden desarrollar una previsin del Tratado y hacer lo propio con una norma de derecho derivado; pueden tener un objeto general o singular (muchos reglamentos de la PAC). En la prctica el contenido de las directivas se ha ido haciendo cada vez ms complejo tambin por la influencia de la tcnica anglosajona- hasta convertirlas en una regulacin minuciosa de la materia y confundirse con los

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Reglamentos. No obstante, es previsible, o al menos deseable, que la tendencia indicada se vaya modulando por razones diversas, entre las que destaca el juego de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, que exigen respetar la formulacin abierta de las directivas. Como normas o actos no vinculantes, el mismo artculo 288 TFUE menciona las recomendaciones y los dictmenes. Adems, en la prctica diaria de las Instituciones europeas, se dan numerosos actos atpicos, la mayora sin valor vinculante (comunicaciones, declaraciones, resoluciones, libros blancos y verdes). Algunos de estos actos, cada vez ms comunes, se conocen como soft law en terminologa anglosajona, sin que su falta de fuerza vinculante implique la carencia total de efectos jurdicos. El Tribunal de Justicia ha reconocido la actual confusin entre acto normativo y acto administrativo pero, utilizando una vez ms un criterio material, ha establecido que esa diferencia formal no es relevante en el Derecho comunitario ya que siempre hay que analizar el contenido concreto de cada instrumento jurdico para determinar sus efectos (STJ de 10 de diciembre de 1998, en asunto C-221/1997). El Derecho comunitario no interfiere per se la distribucin territorial de competencias, ni la Constitucin ni los Estatutos de Autonoma prevn una competencia especfica para la ejecucin de tal Derecho. La determinacin de a qu ente pblico corresponde la ejecucin del Derecho comunitario, bien en la creacin de normas bien en su aplicacin, se ha de dilucidar, por tanto, caso por caso y segn los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas en las materias afectadas. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre esta cuestin (SSTC 252/1988, de 20 de diciembre, 79/1992, de 28 de mayo, 80/1993, de 8 de marzo, 102/1995, de 26 de junio, 146/1996, de 19 de septiembre, 98/2001, de 5 de abril, 38/2002, de 14 de febrero, 96/2002, de 25 de abril, y, ms recientemente, 33/2005, de 17 de febrero) y ha afirmado que, cuando estn en juego competencias compartidas o concurrentes entre el Estado y las Comunidades Autnomas, slo han de tomarse en consideracin las normas constitucionales y estatutarias de distribucin de competencias, sin perjuicio de que corresponda al Estado establecer los sistemas de coordinacin y cooperacin que permitan evitar las irregularidades o las carencias en el cumplimiento de la normativa comunitaria. Al hilo de algunas recientes reformas estatutarias(el artculo 186.2 del nuevo Estatuto de Catalua y el artculo 231.2 del andaluz reformado, aunque hay otras previsiones estatutarias al respecto ms matizadas, como el artculo 110.1 del Estatuto balear), parece clara la pretensin de reafirmar un protagonismo cada vez mayor de las Comunidades Autnomas en el escenario europeo, lo cual, en lo relativo a la fase de incorporacin de las normas comunitarias, se manifiesta en dos puntos concretos: relaciones bilaterales y transposicin por las Comunidades Autnomas sin necesidad de una previa norma estatal bsica.