FINANCES PUBLIQUES

Thmes : -les sources du droit budgtaire et fiscal : LOLF -les ressources et les dpenses de lEtat -lquilibre budgtaire : la dette et les dficits -rgles de droit budgtaire -llaboration du budget : rle du ministre des finances -lexcutions budgtaire et comptable -systme de contrle budgtaire et financier -valuation et contrle Examen : petites questions Livre : Michel Bouvier, finances publiques J.L Albert, finances publiques, Dalloz 10 fiches de synthse, Xavier Badin Site du ministre des finances : connaitre les grands chiffres Actualit : Aujourdhui dficit de 7,7%. On pense une croissance de 2% en 2011. Non remplacement dun fonctionnaire sur deux : 31 000 emplois en moins. On veut rduire de 10 milliards les niches fiscales. Tous les crdits dimpt ne sont pas touchs. Le gouvernement choisit en opportunit. Gilles Callez (UMP), rapporteur gnral de la commission des finances de lAN Jrme Cahuzac (PS): prsident de la commission des finances lAN, qui remplace Migot. Ils demandent une tude sur la fiscalit des entreprises. Que fait t-on du crdit impt sur la recherche ? Les entreprises retirent de leur IS ce quils utilisent pour la recherche. La recherche ne sera pas dans la liste des niches fiscales supprimes.

Introduction : Les finances publiques est une discipline qui peut sembler technique, mais cest la jonction entre le droit, lconomie, la finance, lhistoire, et la science politique. Cest pluridisciplinaire. Il y a des phnomnes constitutionnels (examen du budget), politiques (on dcle dans le budget les choix du gouvernement, quelles sont les dpenses prioritaires), conomiques (effets productifs des dpenses sur lconomie, impact des finances sur la conjoncture, on parle de lconomie financire, on a un ministre dconomie et des finances), sociales (la dette daujourdhui, cest les charges de demain). On dit publique car cest distinct du priv. Les entreprises prives recherchent le profit maximal, alors quen public, cest lintrt gnral qui prvaut. Les notions de couts et de rendements sont secondaires pour les affaires publiques. La notion de recherche de performance, de rendement, affecte aussi la sphre publique. Cest aussi recherch et affich maintenant. Les moyens daction sont diffrents. Les oprations financires des personnes prives se font par contrat, pour le public, cela simpose. Dans les conditions daction, lEtat nest pas limit dans ses ressources (justice, police). Il value ses dpenses et ensuite les moyens de les couvrir, il recourt lemprunt sur les marchs financiers pour couvrir la dpense. La notation AAA de la France pourrait tre dgrade. La charge de la dette serait plus lourde. Les responsabilits de la puissance publique sont plus importantes, mais plus diffuses. Il ny a pas de sanction prvues comme dans le secteur de priv, ni de faillite. Les finances publiques impliquent ltude des dpenses et des recettes de toutes les activits publiques, des rgimes particuliers qui leurs sont applicables, de lorganisation de lappareil financier ainsi que des effets conomiques, sociaux et politiques des dcisions financires prises par les autorits publiques. Cest la dfinition la plus large. On a un lien avec lhistoire qui explique les particularits des rgimes sociaux dans chaque pays, avec lconomie, qui interagit avec les finances, avec la protection sociale, avec le droit europen en raison des liens entre les finances nationales et europennes, avec la politique, car les dcisions financires sont souvent des choix politiques. Le caractre essentiel des finances publiques est llargissement. Cela recouvre les dpenses et les recettes de lEtats, mais aussi celles des collectivits territoriales, de la protection sociale, et le budget europen. En France avec la dcentralisation, et la tradition centralisatrice, on rduit souvent les finances publiques au budget de lEtat. Mais ce nest quune part des finances publiques. Cest du linfluence dterminante de lEtat qui finance les collectivits locales, les organismes publics, le budget de lUE. Le parlement autorise limpt et dtermine les dpenses. Il affecte les recettes par la loi de financement de la 2

scurit sociale (LFSS) ou par le projet de loi de finances (PLF). Le premier lautomne est le projet initial (PLF I), le second est le projet rectificatif (PLF R). Il y a plusieurs secteurs. Celui de lEtat, les dpenses sont finances par limpt et par lemprunt, ds lors quil y a dficit (depuis plusieurs dcennies). Ensuite les collectivits territoriales, finances par des impts locaux, par des subventions tatiques, certaines taxes, des emprunts, et dautres ressources propres. Le prsident du conseil gnral du 93 se plaint. Lendettement touche aussi les rgions et les communes. Ensuite, il y a le secteur de la protection sociale, financ par des cotisations obligatoires, verses par les salaris, les employs, les entreprises. Ces cotisations sont insuffisantes. Une partie vient des impositions affectes : on la prlve, et elle ne va qu ce but l, cest le cas de la CSG. Les dpenses et ressources de la scurit sociale sont places sous la surveillance du parlement qui vote les lois de financements de la scurit sociales chaque anne. Ces lois valuent le montant des recettes et des objectifs de dpenses pour les diffrentes branches, comme lassurance maladie, les allocations familiales. On tient compte enfin du budget de lUE, aliment par les contributions des Etats. Depuis la monnaie unique, le droit europen dtermine en grande partie les finances publiques nationales. Il y a trois grandes questions : Quelle est limportance des dpenses ? Peut-on accroitre la masse des dpenses publiques ou la contenir ? La rduire ? On assiste un accroissement continu des dpenses publiques pendant longtemps. Toutes ces dpenses reprsentaient 10% du PIB avant 1914, prs de 20% entre les deux guerres, et plus de 50% la fin du 20me sicle. Aujourdhui, on essaie de rduire les dpenses de lEtat, et atteindre la stabilisation au niveau local et social. Gaston Jze est un auteur, dans sa formule il dit il y a des dpenses, il faut les couvrir . Les charges publiques seraient des donnes auxquelles les personnes publiques ne peuvent pas chapper. Les dpenses sont le produit de dcisions qui impliquent des choix et des priorits. Depuis la LOLF en 2003, on renonce faire prvaloir les dpenses sur les recettes. Lobjectif est de mieux maitriser la dpense publique. On est dans une question de rpartition des dpenses, certaines doivent diminuer, et dautres continuer augmenter. La logique change avec la dgradation des finances publiques. La dpense publique est estime 1027 milliard deuros en 2008, soit 52,4% du PIB. Aujourdhui, cest 56%. Linvestissement public reprsente 65 milliards deuros. Cela vient surtout des collectivits locales, qui ralisent prs de 75% des investissements. Les dpenses sociales jouent un rle essentiel de redistribution, cest 45% du total des dpenses publiques. Les administrations publiques locales jouent un rle croissant, comme avec le RSA, pris en charge localement. Les entreprises publiques sont des employeurs, au total, 5,2 millions dagents 3

relvent de la fonction publique, des 3 catgories la fois (fonction publique dEtat, locale, et hospitalire), soit 20% de la population active. Les prlvements obligatoires, veulent dire les impts, mais aussi les cotisations sociales. Ils slvent en 2008 834 milliard deuros soit 42,8% du PIB. Quel est le choix des ressources ? Les dpenses publiques sont normalement finances par des impts, ou autre PO, mais une augmentation des dpenses nentraine pas forcment de nouvelles ressources. Elles peuvent tre finances par un meilleur rendement. Lemprunt permet de reporter le financement dans le futur. Quelles sont les conditions dexercice du contrle financier ? Lun des objectifs de la rforme de la LOLF du premier aout 2001 est de modifier les contours de ce contrle en renforant celui du parlement, pour rendre le contrle plus effectif. La LOLF est une proposition de loi, cest une initiative des dputs. Didier Migot, rapporteur gnral de la commission des finances, dpose cette proposition pour renforcer les pouvoirs du parlement. La LOLF entre en application aprs. Elle est promulgue le 1er aout, et entre vigueur le 1er janvier 2006, quand toutes les dispositions prennent effet. La prparation, lexamen, le vote, lexcution, et le contrle sont rforms. Toute la procdure est touche. Cela contraint les pouvoirs publics et les administrations ne plus utiliser les dpenses en fonction des moyens existants, mais passer une autre logique, on dtermine les dpenses en fonction des objectifs. On renouvelle les dpenses en fonction des rsultats obtenus. Ceux qui mettent en uvre les dpenses, les responsables qui mettent en uvre le projet de loi de finances ont un pouvoir plus tendu. Ils ont une enveloppe globale quils peuvent utiliser plus librement quavant, pour avoir plus defficacit et de responsabilit. Cest une rvolution dans les mthodes de gestion, qui devrait conduire une rforme de la gouvernance de lEtat.

SEANCE 1 : Les sources du droit budgtaire et fiscal jusqu la LOLF

Il y a deux grandes rvolutions financires : une en GB et une France. Cest li au parlementarisme et la mis en place de la souverainet du peuple.

I Les rvolutions qui ont entrain les consquences les plus fortes pour les finances publiques
1-La rvolution britannique Au MA, le roi doit vivre de ses revenus. On disait que le roi doit vivre du sien en Angleterre. A ct des finances ordinaires, on pouvait utiliser des finance extraordinaires partir du haut MA (cest le cas quand le monarque sengage dans une guerre, 4

pour payer une ranon). Les rois tentent de multiplier les occasions den avoir pour multiplier leur pourvoir et accroitre leur train de vie. Certains veulent le gnraliser. Au 13me sicle, Jean sans Terre rend habituelle la rception de finances extraordinaires (croisades). Les seigneurs se liguent alors contre le roi et refusent de payer des impts non justifis. Cest la premire guerre de limpt. Larchevque de Canterbury prend la tte de la rvolte contre Jean sans Terre, qui donne des concessions. En 1215 est signe la Magna Carta ou Grande Charte. Larticle 12 dit quil faut le consentement du commun conseil de notre royaume (assemble des barons dAngleterre), pour faire des leves dimpts. Le texte proclame pour la premire fois le principe du consentement limpt. Cest un texte fondateur des finances publiques. Cest un texte qui reprsente la premire forme de parlementarisme au MA. Lassemble des barons anglais est le premier parlement de lhistoire de lAngleterre. En 1287, le roi Edouard admet dans le commun conseil des bourgeois, des chevaliers, des membres du bas clerg, qui sigent ensemble. Cela donne naissance une chambre basse, qui avec la chambre haute des barons et des prlats, donne la premire forme de bicamralisme. Ce texte montre aussi que le premier parlement sest mis en place pour traiter de questions financires. Ainsi le premier pouvoir du parlement est le vote de limpt. Cest encore vrai aujourdhui. Le premier acte du parlement franais est la reconduction des impts perus lanne prcdente. Chaque anne, larticle 1 de la loi de finance est celui qui autorise la perception des impts pour lanne venir. Sinon le principe du consentement limpt ne serait pas respect, et lEtat naurait pas de subsides. Un Etat sans finance ne peut pas faire grandchose. Sans ce principe, toute forme de perception devient illgitime. En droit limpt non consenti par le parlement ne serait que du vol. En Angleterre, le parlement rappelle le principe dans la petition of rights en 1628. Il indique au roi, Charles Stuart 1, qui voulait revenir sur la charte, que les sujets ne sauraient tre soumis ou contraint de participer aucune taxe, taille, aide, ni autre charge analogue, sans le consentement de la nation exprime en parlement. En 1688, le parlement dfre la couronne Guillaume 3, et lui impose une dclaration des droits, bill of rights, qui prvoit le vote annuel par le parlement des recettes et des dpenses. Le principe est accompagn par un contrle de lutilisation des deniers publics. La dclaration instaure aussi une sparation conceptuelle entre les revenus du roi et ceux du royaume. 2-La rvolution franaise Le principe du consentement tait connu ds 1215, mais le pouvoir royal russit toujours le neutraliser. Au MA le systme fiscal se dveloppe sans contrle effectif du peuple. 5

Charles 5 fait figure de pre du systme fiscal franais. De 1360 1370, il met en place un systme dimposition avec les tailles, qui persiste jusqu la rvolution. Les impts sont toujours qualifis de provisoires, ce qui gnralise les dpenses extraordinaires. Le principe du consentement reste un sujet thorique sous lAR. A partir de 1789, il est voqu officiellement. Avant, depuis 1614, il ny a plus de runion des Etats gnraux. Le principe disparait de fait, cela donne la monarchie absolue. Les Lumires le renouvellent en sinspirant des anglais. En 1787, largent nentre plus dans les caisses su royaume. Par un dit, le roi instaure un nouvel impt combattu par le peuple. Le parlement de Paris en profite pour demander les tats des recettes et des dpenses du royaume. Louis 16 doit convoquer les Etats gnraux pour rsoudre la crise. Les cahiers de dolances demandaient le retour du principe. Le 5 mai 1789, les Etats gnraux sont ouverts. Necker droule les chiffres des dpenses et des recettes et annonce un dficit de 56 millions dcus. Les reprsentants du peuple en profitent pour se dclarer dputs de lAN le 17 juin 1789 et crivent Louis 16 : il existe un principe constitutionnel jamais sacr et authentiquement reconnu par le roi, et solennellement proclam par toutes assembles de la nation, principe qui soppose toute leve de denier ou de contribution dans le royaume sans le consentement formel de reprsentants de la nation. Louis 16 refuse et ordonne aux dputs de se sparer. Mirabeau dit allez dire votre maitre que nous sommes ici par la volont du peuple et que nous nen sortirons que par la force des baonnettes. Le 20 juin, les reprsentants du tiers dans la salle du jeu de paume font serment de donner une nouvelle constit la France. Le 14 juillet, les citoyens sont appels prendre la bastille. Le 15, le roi ordonne le retrait des troupes royales. Dans la nuit du 4 aout la noblesse puis le clerg renoncent une grande partie de leurs privilges. Ils reviennent sur leurs positions et acceptent de verser un tribut lEtat, alors quils ne payaient pas dimpt. Le 26 aout, larticle 14 de la DDHC est rdig : tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure. Le principe est alors consacr en France. Il est complt par un procd de contrle de lemploi des deniers publics. En France, il ny a pas de consentement individuel limpt. Cela tombe en dsutude avec Napolon, qui supprime les prrogatives financires du parlement. Sous la restauration, le principe ressurgit, et entraine ldification dun vrai droit budgtaire. La cration des instits financires se fait par Napolon pendant le consulat et lempire et donne la France de grandes instits financires. Dbord la banque de France en 1800, au dpart prive, qui obtient le monopole dmission de billets dans la capitale, puis dans tout le territoire en 1848. Elle doit contrler lmission de la monnaie. En 1803, le franc est cre, et sa valeur fixe avec le 6

cours de lor. Il perdure jusqu leuro. En 1806, Napolon rentre Paris aprs une campagne victorieuse. Mollien est nomm par Napolon directeur de la Caisse de garantie et damortissement. Son ide est de crer une caisse commune o serait applique une compensation gnrale de toutes les caisses des agents des trsors. Avant, largent remontait lentement vers Paris, car les receveurs conservaient les sommes destines lEtat localement pour faire office de banque locale. LEtat, devait faire appel lemprunt en attendant. Le systme force les agents verser largent seulement cette caisse. Il octroi une bonification aux receveurs, qui ont intrt faire remonter largent. Napolon cre un autre corps dEtat, linspection gnrale du trsor, qui devient celle des finances. Il cre aussi, par la loi du 16 septembre 1807, la Cour des comptes. Elle a pour mission principale de juger les comptables publics et leurs comptes. Elle rend aussi un rapport annuel sur lutilisation des deniers publics. Depuis la restauration, elle contrle aussi lexcution de la loi de finance. Le rapport a un rle en matire de dissuasion. La loi de 1807 est courte, on disait dj que les dcisions se font la majorit, les membres sont nomms vie. Il fallait prter serment entre les mains de lempereur. B-Depuis le 19me, des conceptions diverses des finances publiques 1-Le libralisme : 19me / dbut 20me Aux 19 et au dbut du 20me sicle, la priode est marque par lidologie librale. En politique, cela passe par le rgime reprsentatif, et le parlementarisme. Pour le libralisme conomique, cest la doctrine des physiocrates du laisser faire, laisser passer. Cest labstention de lEtat dans les domaines conomiques. Cest la thorie de lEtat minimum ou gendarme. La priode classique se traduit par la transparence financire et la neutralit conomique des finances publiques. La transparence se rattache au rgime parlementaire. 4 grandes rgles du droit budgtaire naissent : annualit, universalit, unit, spcialit. Ces principes doivent favoriser le contrle du parlement et des contribuables. Le baron Louis, le comte de Corbetto sont des ministres des finances. Leur uvre est synthtise sous la 3me rpublique, le 31 mai 1862 avec le dcret portant rglement gnral sur la finance publique. La neutralit est lie au libralisme. Il faut limiter les dpenses publiques, de 10 15% du revenu national maximum. Les dpenses doivent financer simplement les services publics, par dfinition limites dans le cadre dun Etat gendarme, elles ninfluencent pas lconomie. On a un dogme sur lquilibre budgtaire. Aucun ministre ne peut prsenter un budget en dficit, ce nest pas admis. Cette rgle nest pas toujours respecte. 2- LEtat providence : milieu du 20me sicle La priode interventionniste lui succde. Elle est issue des bouleversements de la premire guerre mondiale. Un Etat providence nait, charg de responsabilits plus importantes. 7

Ces transformations changent laspect des finances publiques pendant lentre deux guerres et ensuite. Des bouleversements politiques remettent en cause lidologie librale, notamment le socialisme. Mme les libraux ne contestent plus lintervention de lEtat. Le rle du ministre des finances ne cesse de croitre sous la 3me rpublique. Les dcisions les plus importantes sont prises par lexcutif. Depuis la LOLF, les pouvoirs se rquilibrent vers le parlement, mais le ministre des finances a une prpondrance. La transparence et la neutralit dclinent. La transparence cause du dclin du parlementarisme, en 1934. On rduit le temps consacr au budget. Aprs la seconde guerre mondiale, la rpartition des rles entre lexcutif et le parlement reste en dfaveur du parlement, dont le rle est amoindri dans le cadre de lconomie dirige. Pour la neutralit, deux formes disparaissent, lobjective, avec la fin du principe de limitation des dpenses publiques. On assiste une augmentation des dpenses. Toutes les dcisions auront un impact en conomie. Subjective, car on veut influencer lconomie, cest lide du budget cyclique. Cette ide est prsente dans les annes 70. 3- La remise en cause de linterventionnisme : fin 20me sicle La remise en cause de linterventionnisme apparait dans les annes 80, avec 3 ides. On prtend que lintervention serait moins efficace car le poids des dpenses, et des PO, empcherait la relance de lconomie. Lintervention provoque des effets pervers, des distorsions. Les ressources prives iraient vers les bons dbouchs. Les dpenses sociales sont une troisime critique, cela dstabilise. Les mutations des finances publiques a- La privatisation On a un phnomne de privatisation , depuis la LOLF. Cela banalise les finances publiques, en les mettent dans la mme valise que les finances prives. On parle dvaluation de dpenses de lEtat. b-La juridicisation La juridicisation des finances publiques, qui de plus en plus soumises aux rgles de droit, notamment celles issues du droit constitutionnel ou communautaire. c-Llargissement On a le phnomne de llargissement du domaine des finances publiques. Avant, ctait limit lEtat, maintenant cela concerne aussi lUE et les collectivits territoriales.

II Les sources normatives du droit budgtaire

A- La hirarchie des normes applicables au droit budgtaire 8

1-Les dispositions constitutionnelles et les engagements internationaux. a- Les sources figurant dans le bloc de constit Cest le creuset du droit budgtaire, quil sagisse de la DDHC, ou de la constit qui procde par renvoi, puisque son prambule fait rfrence la DDHC. La DDHC La DDHC inspire par trois articles la matire budgtaire. Le principe du consentement limpt, conqute rvolutionnaire, figure larticle 14 de la DDHC. La dclaration exprime aussi la ncessit de limpt son article 13 : pour lentretien de la force publique et pour les dpenses de ladministration, une contribution commune est indispensable, elle doit tre galement rpartie entre tous les citoyens en raison de leurs facults . Cest le principe de la rpartition quitable. Larticle 15 indique que la socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration. Cela fait toujours partie du droit positif, la DDHC fait partie du bloc de constit. La constit de 1958 prcise dans son prambule que le peuple franais proclame solennellement son attachement aux droits de lhomme et au principe de la souverainet nationale, tels quils ont t dfinis par la DDHC de 1789, confirms et complts par le prambule de la constit de 1946 . Le CC se rfre la DDHC, pour exercer son contrle de constit, a consacr a valeur constit de ce texte (dbut des annes 1970). La constitution de 1958 A ct, il faut citer les articles de la constit elle-mme. Des dispositions intressent la matire financire, et sont surtout relatives la loi de finance. Larticle 34 de la constit affirme la comptence du parlement pour adopter les lois de finances, et rappelle le principe du consentement limpt, le parlement tant seul comptent pour fixer lassiette, le taux, et les modalits de recouvrement. La constit parle des impts de toute nature. Au terme de larticle 34 on lit, les lois de finances dterminent les ressources et les charges de lEtat dans les conditions et sous les rserves prvues par les lois organiques. Larticle 39 exprime aussi le principe de priorit de lassemble nationale sur le Snat, dans le vote des dispositions financires, les projets de lois de finances et de lois de financement de la scurit sociale sont soumis en premier lieu lAN , ce qui nest pas tonnant, vu le principe du consentement limpt. Larticle 40 limite le pouvoir dinitiative et damendement du parlement en matire de diminution des ressources ou daggravation dune charge, cest la rgle de la recevabilit financire, les propositions et amendements formuls 9

par les membres du parlement ne sont pas recevables lorsque leurs adoptions aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques soit la cration ou laggravation dune charge publique . Larticle 47-c concerne les dlais et insre le parlement dans un dlai strict, de 70 jours, pour adopter ou rejeter le projet de loi de finance. Cest le temps de la discussion lAN et au Snat. Au-del du dlai, on ne peut mettre en vigueur le budget par ordonnance. Ce nest jamais arriv. Cette disposition est complte par larticle 53 de la constit, qui prvoit quune loi est ncessaire pour ratifier les traits engageant les finances de lEtat, les traits qui engagent les finances de lEtat ne peuvent ratifis ou approuvs quen vertu dune loi. La rforme de 2008 La rforme du 23 juillet 2008 touche le droit budgtaire. Un comit de rflexion est mis en place ds 2007 dirig par Balladur, et remet un rapport au prsident en octobre. Le comit avait propos de mettre une dose de proportionnelle dans llection de lassemble et le non cumul des mandats, mais ce nest pas fait. Le projet voulait renforcer le rle du parlement et le contrle de lexcutif. Pour les finances publiques, il y a un consensus pour dire que la rforme tait utile. -On modifie laffirmation du rle du parlement dans lvaluation des politiques publiques. Cela prolonge la LOLF qui recherche la performance des dpenses publiques, cela implique une valuation des politiques publiques. Cest introduit dans la constitution. Lide nest pas novatrice en soi car elle reprend des pratiques qui existent dj. Elle montre la place grandissante des cultures de lvaluation. Trois articles sont rnovs. Larticle 24 prcise dsormais que le parlement value les politiques publiques. Larticle 51-2 prcise que pour mener bien cette mission dvaluation chaque assemble peut crer en son sein des commissions denqute. Larticle 47-2 dispose que le parlement est assist par la Cour des comptes pour ce rle, la cour des comptes assiste le parlement dans le contrle de laction du gouvernement. Elle assiste le parlement et le gouvernement dans le contrle de lexcution des lois de finances et de lapplication des lois de financement de la scurit sociale, ainsi que dans lvaluation des politiques publiques. Par ces rapports publics elle contribue linformation des citoyens. -La rforme affirme aussi une dmarche budgtaire pluriannuelle. Cest en raison des engagements communautaires de la France, de la recherche de la performance des dpenses publiques. Il y a dj eu des avances avec la LOLF mais qui restaient minimes. La rforme apporte un changement majeur en consacrant lexistence de nouvelles lois, celles de programmation des finances publiques. Selon un nouvel alina de larticle 34, ces lois viennent dfinir des orientations pluriannuelles des finances publiques. La rforme introduit la notion de budget pluriannuel. Le constituant a prvu que le conseil conomique social et environnemental peut tre consult par le gouvernement sur ces projets de loi de programmation. Cest larticle 70 de la constit. 10

-la raffirmation du caractre particulier des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale. Certains verrous sont maintenus pour le dpt, lexamen, et le vote de ces textes. La rforme modifie larticle 42 de la constit pour dire que la discussion des projets et des propositions de lois portent, en sance, sur le texte adopt par la commission saisie. Avant un projet de loi tait labor par une commission saisie au fond, qui adoptait des amendements en commission. En commission, on repartait du texte du gouvernement. Lamendement doit tre adopt en commission et en sance publique pour tre adopt. Maintenant, les projets sont dbattus avec les amendements en commission, mais le texte modifi apparait en commission. Le gouvernement doit refaire un amendement pour retrouver le texte initial. Cela ne sapplique pas pour les lois de finances et de financement de la scurit sociale, la discussion porte en premire lecture devant la premire assemble saisie sur le texte prsent par le gouvernement . Larticle 48 prvoit aussi que lordre du jour est fix par chaque assemble. Sauf pour lexamen des lois de finances et de financement de la scurit sociale. Lexamen est la demande du gouvernement, inscrit par priorit lordre du jour. Larticle 49 alina 3 prvoit aussi la possibilit dengager la responsabilit du gouvernement. Cette possibilit est limite par la rforme de 2008. La procdure est rserve au vote dun projet de lois de finance ou de la scurit sociale. Le PM nengage sa responsabilit que sur ces deux textes. Il peut recourir cette procdure pour un autre projet ou une proposition de loi une fois par session. -laffirmation de la sincrit et de lquilibre des comptes. La LOLF a dj consacr ce nouveau principe. La rvision vient raffirmer cette ncessit de sincrit des comptes de ladministration. Cest le dernier alina de 47-2, les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres. Ils donnent une image fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financire. De la mme manire, lavant dernier alina de larticle 34 pose lexistence dun objectif dquilibre des comptes des administrations publiques . b- Les engagements communautaires Cest le trait de Maastricht et ses consquences. Il fixe dans son article 121 des critres de convergence, comme la stabilisation des prix, et le caractre soutenable de la situation des finances publiques. Cest rig en critre de convergence par le trait. Le caractre soutenable doit tre apprci au regard dune situation budgtaire qui naccuse pas de dficit public excessif. Larticle 121 renvoie sur ce point larticle 104 du TCE (trait constit europen) : les Etat membres vitent les dficits publics excessifs . Larticle ajoute que la commission europenne doit surveiller lvolution de la situation budgtaire et le montant de la dette publique dans les Etat membres. Cest la commission qui examine si la discipline budgtaire est respecte, sur le fondement de deux critres : le rapport entre le dficit public, prvu ou effectif, et le PIB, ne doit pas en principe dpasser une valeur de rfrence fixe 3% du PIB (pas de dficit 11

suprieur). Cela vaut pour lEtat, les administrations publiques et la scurit sociale. le rapport entre le PIB et la dette publique ne doit pas dpasser 60% du PIB.

Mis en place par Maastricht, ce dispositif est un pacte de stabilit budgtaire, mais le trait, qui prvoit seulement deux critres quantitatifs pour ladoption de la monnaie unique, ne contient aucune disposition sur la politique budgtaire mener aprs le passage leuro. Les Etat membres ont donc adopt ce que lon appelle le pacte de stabilit et de croissance, qui sinscrit dans la logique du trait, et qui prolonge les dispositions du texte de 1992. On fait rfrence trois choses, il y a un accord politique, cest la rsolution du conseil europen dAmsterdam de 1997. Sy ajoutent deux rglements. Le premier visant surveiller les situations budgtaires des Etats membres et coordonner leurs politiques conomiques. Cest le volet prventif du pacte. On ajoute un volet rpressif, par un autre rglement de 1997, intitul rglement relatif la mise en uvre de la procdure de dficits excessifs. Les deux volets sont modifis en 2005. En adoptant ce pacte, les Etats membres sengagent respecter une certaines orthodoxie budgtaire, ce qui peut tre source de difficults. Lide initiale est dviter quun Etat membre nadopte un laxisme budgtaire, car cela menacerait la relative stabilit conomique de la zone euro. Cela entrainerait une inflation et des taux dintrts trop forts. Chaque Etat membre participant leuro doit prsenter un programme triennal de stabilit. Ce programme soit comporter les objectifs des comptes publics moyen terme. Pour la France, cest facilit par ladoption des nouvelles lois de programmation pluriannuelles des finances publiques, mis en place depuis 2008. La premire loi de programmation est vote en 2009. Le conseil conomique et financier (ECOFIN), met un avis sur la conformit du programme triennal de chaque Etat. Ce programme sert de base pour le contrle exerc par le conseil europen sur les finances publiques des Etats membres. Si lexcution du programme laisse apparaitre un risque de dficit excessif, le conseil peut mettre des recommandations dans le cadre de la procdure dalerte prcoce. Si un Etat dpasse effectivement les 3%, le conseil peut constater ce dficit et adresser des recommandations afin que lEtat prenne des mesures pour y mettre fin. Si lEtat ne se conforme pas aux recommandations ou nagit pas, le conseil peut prendre des sanctions contre lui. Ce systme est rigoureux. Une rforme du pacte est adopt au mois de mars 2005. Elle est mise en uvre par deux rglements qui modifient ceux de 1997. On peut considrer exceptionnel un dpassement de 3% du PIB qui rsulterait dun taux de croissance ngatif ou dune baisse cumulative de la production, pendant une priode de croissance faible par rapport au potentiel. Les dlais donns pour corriger le dficit sont rallongs. Lors de la crise de 2008, le conseil europen de Bruxelles rappelle en dcembre que le pacte rvis en 2005 reste la pierre angulaire du cadre budgtaire de lUE. Le conseil europen reconnait que les mesures des plans de relance peuvent 12

creuser temporairement les dficits, tout en appelant les Etats revenir vers leurs objectifs budgtaires. En fvrier 2009, la commission europenne a rappel lordre la France et dautres Etats face la dgradation excessive de leur dficit public. Cest un rappel lordre, il ny a pas de sanction. Les procdures de sanctions sont lourdes. Elles frapperaient les Etats linitiative de la commission europenne, gardienne de lexcution des traits. Sur proposition de la commission, lECOFIN peut faire un dpt la BCE, se transformant en amende si le dficit persiste. Cest vcu comme une mise en cause grave des politiques budgtaires et conomiques des Etats membres. Cette question cre aussi du dbat juridique. La CJCE sest aussi saisie du problme. Son assemble plnire intervient par un arrt du 13 juillet 2004. La CJCE prcise les conditions de mise en uvre de la discipline budgtaire. Elle prcise les comptences respectives de la commission et du conseil dans lapplication de la politique budgtaire. La commission recommandait au conseil dadresser aux Etats membres (Allemagne et France) une mise en demeure assortie de nouvelles recommandations. Le conseil, sil recommande un retour lquilibre pour 2005, nadresse pas de mise en demeure. La commission considre que lon bafoue son droit dinitiative. La CJCE rpond que la ncessit de faire respecter la discipline budgtaire par les Etats membres repose sur le conseil. Elle estime que le conseil est saisi de recommandations de la commission et non des propositions au sens de larticle 250 du trait. Le conseil nest pas li, et peut modifier lacte de la commission. La CJCE prcise que le conseil ne peut saffranchir des rgles de larticle 104, et dire que les dficits nont aucune importance. 2-Les dispositions organiques La constit de 1958 a prvu que les rgles budgtaires principales trouveraient leurs sources dans une loi organique. Pendant longtemps, lordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finance fonde le systme. Elle est abroge et remplace par la LOLF en 2001. Lordonnance avait valeur organique conformment lancien article 92 de la constit qui lui donnait force de loi. Le CC, ds 1960, affirme que les ordonnances organiques prises sur larticle 92 avaient pleine valeur de loi organique, leur constitutionnalit ne peut tre conteste. Quel tait le statut de cette ordonnance ? Le CC admis quune disposition dune loi de finance contraire lordonnance est en mme temps contraire la constitution. Lordonnance du 2 janvier 1959 tait au dessus des lois de finances, mais le CC dit que lordonnance est infra constitutionnelle et ne rentre pas le bloc de constit. La LOLF soulve la mme question. Le CC confirme la place particulire de la LOLF dans la hirarchie des normes, cest supra lgislatif et infra constitutionnel. B- Les sources crites complmentaires

13

1- Les dispositions lgislatives et rglementaires

a- Les lois de finances La loi de finance est une loi ordinaire, qui doit respecter la LOLF, les traits et la constit. On peut rajouter des dispositions fiscales. Est-il possible de se prvaloir devant un juge de lillgalit dun acte en raison de la mconnaissance dun acte prvu par une loi de finance ? La jurisprudence du CE considre que cela ne confre pas de droits pour le justiciable ou ladministration pour ouvrir des crdits. Les dcisions de refus dimposer par un ministre une demande tendant linscription de crdit doit tre considre comme un acte de gouvernement. b- Les textes rglementaires Les plus importants sont ceux portant sur la rgulation budgtaire. Lexcution du budget peut conduire le gouvernement prendre des dcrets davance, pour ouvrir des crdits supplmentaires pour couvrir les dpenses non prvues par le parlement. Il y a toujours validation par le parlement ensuite. 2-Les rglements des assembles parlementaires Cela fait aussi partie des sources. Chaque rglement fixe les conditions de discussion en sance publique des projets de lois de finance. Le rglement de lAN prvoit un nouveau systme pour les temps de parole par groupe, selon sa force. Ces rglements ne font pas partie du bloc de constit, ils sont soumis au contrle de constit selon larticle 61 de la constit. Le CC refuse de censurer une disposition lgislative au motif quelle est contraire au rglement de lassemble. Les rglements sont dpourvus deffet juridique, mais rglent le travail en interne des dputs.

III-Les sources du droit fiscal et la jurisprudence du conseil constit en ce domaine

A- Les fondements juridiques de limpt 1-Les sources : trois principes de la lgalit de limpt, de lgalit fiscale et de la ncessit de limpt Comme toutes les branches du droit, le droit fiscal est soumis la hirarchie des normes, on trouve la constit, les rgles internationales, lgislatives et rglementaire, et enfin la jurisprudence de ladministration fiscale. Le principe de la lgalit de limpt

14

Le principe de la lgalit de limpt est moins compris comme le respect de la rgle de droit, que dans le sens de ce qui relve du domaine de la loi. Le principe signifie que les rgles fiscale, la dcision dimposer relve de la seule comptence du lgislateur. On connait la dimension contraignante du droit fiscal. Pour cette raison, le peuple souverain peut par lintermdiaire de ses reprsentants donner son acceptation de la leve de limpt. Cela vite la tentation de larbitraire (article 14 de la DDHC). Larticle 34 de la constit le reprend : la loi fixe les rgles concernant lassiette le taux, et les modalits des recouvrements des impositions de toute nature. Les impts comprennent les impts dEtat, mais aussi les impts locaux, sagissant des collectivits territoriales et des tablissements publics, lencadrement par le lgislateur est marqu. Seul le lgislateur peut crer et tablir les rgimes, les modifier et les supprimer. Les collectivits peuvent toujours fixer le taux de leur impt dans des limites fixes par le lgislateur. Le lgislateur se doit dexercer la totalit de sa comptence fiscale, il ne peut en abandonner une partie au pouvoir rglementaire, sous peine dinconstitutionnalit (CC, 29 dcembre 1986 : le lgislateur ne peut confier dautres autorits le soin de fixer une partie du rgime de limpt. Le lgislateur ne peut charger le pouvoir rglementaire de fixer lentre en vigueur dune loi fiscale). Dans la ralit, on assiste un rle accru de ladministration fiscale pour llaboration, linterprtation, et la mise en uvre de textes fiscaux. La DLF a du mal avoir des informations. On a un recours des parlements nationaux en matire fiscale. Les parlements votent des textes dorigine gouvernement, certains sont des transpositions de directives communautaires. La relation parlement gouvernement devient ingale au profit de ce dernier. Si on rencontre en matire fiscale un pouvoir rglementaire dexcution, il est particulirement dvelopp. Pour une loi fiscale, on compte en moyenne 22 dcrets et arrts et 154 instructions ou circulaires. Si le principe relve de la comptence du lgislateur, cela ne signifie pas quil a toute libert pour en fixer les rgles. Le contrle de constit des lois fiscales lui impose le respect des principes fondamentaux, surtout la supriorit des traits internationaux, nombreux dans le domaine fiscal. Leuropisation du droit fiscal rduit la porte pratique du principe de lgalit. Le principe dgalit fiscale Il tient une place centrale dans les sources du droit et la jurisprudence constit. Il est annonc larticle 1 de la DDHC : les hommes naissent et demeurent libres et gaux en droit , et larticle 6 la loi doit tre la mme pour tous, soit quelle protge, soit quelle punisse . Aussi larticle 1 de la constit : la France assure lgalit devant la loi de tous les citoyens, sans distinction dorigine, de race, ou de religion. En matire fiscale, cest larticle 13 de la DDHC : la contribution commune doit tre galement rpartie entre tous les citoyens en raison de leurs facults. Cest le principe de lgalit devant la loi, qui a une porte gnrale et imprcise. 15

Le CE considre que cela implique une galit dans lapplication de la loi, non dans son contenu. Le CC a considr que cette obligation de rpartir limpt ne signifie pas que les citoyens doivent en payer le mme montant, ni quils doivent tre soumis au mme rgime fiscal. La loi fiscale ne doit pas comporter de discrimination injustifie. Le lgislateur ne peut instituer un rgime diffrent entre les contribuables que dans la mesure o cela se justifie par une diffrence de situation (personnelle, familiale, sur lappartenance telle CSP, une localisation territoriale). Ds lors que cest pris en compte, le lgislateur dispose dun large pouvoir dapprciation et peut instituer des rgimes diffrents pour lassiette et le taux dimposition. Le principe dgalit ne fait pas obstacle ce que le lgislateur dicte des mesures dincitation sous forme de dpenses fiscales (on paye moins dimpt, il y a donc moins de recette pour lEtat, cest comme une dpense). Il y a les dpenses fiscales des particuliers et des entreprises. Jusqu ce jour, les pouvoirs publics sintressent plus celles des particuliers. Selon la formulation du CC ; le principe de lgalit ne soppose ni ce que le lgislateur rgle de faon diffrente des situations relevant de catgories diffrentes, ni ce quil droge au principe de lgalit pour des raisons dintrt gnral, mais condition cependant que, dans les deux cas, la diffrence de traitement qui en rsulte, soit en rapport avec lobjet de la loi quil tabli. Le juge constit apprcie ainsi la diffrence de rgime applicable la fois par rapport la diffrence de situation et par rapport au but poursuivi par le lgislateur (CC, 3 juillet 1986). Le droit fiscal permet donc des diffrences de traitement. Les rgimes sont dits drogatoires, ils sont diversifis. Le contrle du respect de lgalit est ds lors un contrle de justification de ces rgimes drogatoires. Lapprciation du lgislateur doit tre fonde sur des critres objectifs et rationnels, en fonction des buts quil se propose datteindre, selon le CC. Sinon, lannulation est prononce par le juge constit. Lgalit en fonction des facults contributives implique une justice, mais quelle est la valeur juridique ? Cest sujet lidologie. La rponse de CC est donc prudente. Il tire deux consquences, une sengageant sur la reconnaissance dune progressivit de limpt et lautre visant viter une rupture manifeste dgalit. La progressivit implique des tranches diffrentes. Le lgislateur demeure libre de changer les tranches, mais le lgislateur ne peut dcider de supprimer la progressivit (CC, 28 dcembre 1990). Il ne doit pas y avoir de rupture caractrise entre les contribuables. Le lgislateur peut mettre la charge dune ou de plusieurs CSP sur une autre, mais sans rupture. Un exemple, une disposition qui prvoyait une exonration trop importante des droits de mutation sur les transmissions dentreprise a t juge de nature caractriser une rupture dgalit devant les contribuables (CC, 28 dcembre 1995). Le principe de la ncessit de limpt 16

Il a une double porte, permettre au lgislateur de restreindre les droits constit du contribuable. Le principe limite le pouvoir dapprciation du lgislateur en le contraignant agir dans un but dintrt gnral et dans le respect des autres rgles valeur constit. Le CC a considr que la fiscalit pouvait tre amnage dans un but dintrt gnral, pour faciliter des activits conomiques, sociales, culturelles. Elle peut aussi tre un instrument de redistribution des revenus. La France tant une rpublique sociale, on peut faire des aides entre CSP. Pour toutes les catgories, il ny aucune lgitimit de fraude fiscale, la lutte contre elle est un objectif de valeur constit, dont la mise en uvre peut entrainer la limitation de certaines liberts. Cest la justification des perquisitions fiscales qui portent atteinte au droit de proprit et linviolabilit du domicile. Le CC autorise ces perquisitions, il vrifie quelles sexercent dans le respect de larticle 66 de la constit, sous le contrle effectif de lautorit judiciaire. 2-Les sources internationales et europennes Il y a dabord les conventions fiscales et internationales, qui ont une autorit suprieure celle des lois (article 55). Le droit fiscal europen limite le rle des parlements franais. Ds le trait de Rome, on prvoit une harmonisation des fiscalits indirectes. Linstrument est la directive, adopte lunanimit, chaque Etat doit la transposer dans son droit interne. Les dispositions sont prcises et peuvent tre invoques sans transposition lencontre de toutes dispositions nationales contraires. B- Lautorisation de percevoir les impts est annuelle 1-Le rle de larticle 1 de la loi de finance de lanne Cette autorisation est annuelle. Cela ne veut pas dire que le rgime ne sapplique que sur un an. Lacceptation des parlementaires est ncessaire anne aprs anne pour que le recouvrement intervienne pour les annes venir. 2-Le rgime de limpt est souvent fix avec un effet rtroactif, mme sil existe dimportantes limites la rtroactivit fiscale Lune des premires exigences du contribuable est de pouvoir connaitre lavance les rgles du jeu fiscal. Conformment larticle 2 du code civil, la loi fiscale ne disposerait que pour lavenir sans effet rtroactif. Mais face la demande de scurit juridique, il faut prendre en compte les ncessits publiques, les besoins financiers qui peuvent justifier un recours la rtroactivit. Le CC a affirm le 29 dcembre 1984 quaucun principe de valeur constit ne soppose ce quune disposition fiscale ait un caractre rtroactif. Rien interdit la loi de revenir sur une exonration fiscale acquise sous une loi antrieure ou den rduire la dure. CC, 30 dcembre 1996 : Aucune norme de valeur constit ne garantie un principe dit de confiance lgitime.

17

IV Une nouvelle constitution budgtaire de lEtat avec la mise en uvre de la LOLF

A- La ncessit dune rforme 1-Les tentatives de rationalisation passes Entre 1959 et 2001, lordonnance tait critique, mais on ne la changeait pas. Avant 2001, les tentatives chouent. Avant, la prparation budgtaire se faisait sur des choix assez empiriques. Le gouvernement fixait un plafond pour les PO et le dficit. Il en rsultait un plafond approximatif de dpenses, qui se traduisait par des lettres plafonds adresses aux ministres qui doivent faire des ramnagements. Ce manque de rationalit a t critiqu. On met lide de voter et de prsenter le budget, non par grandes catgories de moyens mis la disposition des ministres, mais par grandes fonctions collectives, comme lducation. Cette ide de budget fonctionnel, qui date de 70, a toujours chou car le cadre budgtaire nest pas modifi en profondeur. Avant la LOFL, on a deux caractristiques ngatives : le manque de pluri annualit et de rationalit. On avait des lignes de crdits sans soucis des rsultats atteindre. Pour y palier, des tentatives sont faites. Dans les annes 60 aux EU, de 1961 1969, Robert Mac Mamara, ministre de la dfense, met en place le PPBS (planning programm budgeting system). Il y a une premire tape de planification long terme o on dtermine des objectifs gnraux. Ensuite, une phase de programmation pour confronter les moyens par rapport aux objectifs et faire la mise au point des programmes. Vient ensuite une 3me tape du financement des programmes pour choisir les programmes, les traduire en tranches annuelles et les intgrer au budget. Enfin, une phase de contrle pour enregistrer les carts obtenus. En France, le modle amricain plait, on essai de le mettre en pratique en 1968. A linitiative de Debr est lanc le chantier de la rationalisation des choix budgtaires (RCB). Un arrt de mai 1968 cre une mission RCB rattache la commission du budget. Des cellules RCB sont cres dans des ministres. Cela ne marche pas car le cadre budgtaire est rest le mme. La loi de 1959 reste en vigueur. Il y a deux exercices parallles. Le parlement ne se saisit pas de la rforme qui nest pas la sienne. La RCB est de fait abandonne totalement au dbut des annes 80. On en tire des consquences. La prdominance dune vision tutlaire de la dpense publique par le ministre des finances contribue lchec. Cela freine le partenariat avec les ministres dpensiers et le parlement. On nemploi plus le terme de ministres dpensiers aujourdhui. Le texte de 1959 tait labor sans dbats ni consultation au ministre des finances. Il ny a pas de contrle de la part du CC car les membres ne sont nomms que le 20 fvrier.

18

2-Les dfauts et imperfections de lordonnance du 2 janvier 1959 et les propositions de la rforme a- le vieillissement du texte de 1959 Le texte avait vieilli. En plus de 40 ans, un changement desprit se produit. En 1959, on est en plein rgime parlementaire rationalis. Le pouvoir de contrle et le droit damendement du parlement est encadr. Cest diffrent ensuite. On a un changement de cadre institutionnel avec le droit communautaire. Une vision pluriannuelle est demande dans ce cadre. b-la gense de la rforme mise en place en 2001 Entre 1971 et 2000, plus de trente propositions de rformes du texte de 1959 ont t dpos. Une a marqu les esprits, une du 14 mai 1980. Elle reposait sur un souci de restaurer le rle du parlement et dviter les abus de pratiques gouvernementales, de renforcer le contrle parlementaire, et laborer un texte juridiquement et politiquement plus clair et moins contest. Il a fallu attendre 20 ans plus tard le dpt dune proposition de loi organique, le 11 juillet 2000 par Didier Migaud, alors rapporteur gnral de la commission des finances, pour que se mette en route un processus irrversible. Cette rforme a abouti grce une collaboration troite, une concordance de vue assez exceptionnelle de lAN, qui tait alors encre politiquement gauche, du Snat droite, et du ministre des finances. Tout un contexte peut expliquer ce consensus. A la fin de lanne 1998, Laurent Fabius, alors prsident de lAN, lance lide de rviser la constitution financire de lEtat. Il met en place un groupe de travail sur lefficacit de la dpense publique et le contrle parlementaire . Ce groupe de travail remet un rapport en janvier 1999 et formule les premires propositions tendant la rvision de lordonnance de 1959. Les premires propositions son reprises et dveloppes dans une MEC (mission dvaluation et de contrle), cre peut aprs au sein de la commission des finances. Cette proposition de rforme aurait probablement connu le mme sort que les prcdentes sans lpisode de la cagnotte fiscale en 2000 : des plus values fiscales lies la reprise de la croissance ont t cach par le ministre des finances. Cela provoque un scandale politique, le gouvernement Jospin tant accus de cacher les rentres dargent supplmentaires pour ne pas dpenser davantage. Au mois de juillet 2000 quand la proposition de loi portant rforme de lordonnance de 1959 est dpose par Migaud, tout le contexte a chang. Entre temps, Fabius est devenu ministre des finances. Un accord informel est pass entre Jospin et Chirac pour mener bien cette rforme. On convainc ensuite la direction du budget. Il y a aussi des relations humaines qui sont plus ou moins bonne. Hors, on a une collaboration entre Migaud et Lambert au Snat (UMP), prsident de la commission des finances au Snat. Cela explique le succs de la rforme. 19

La nouvelle loi est adopte le 28 juin 2001, puis le CC rend sa dcision le 25 juillet (saisie automatique pour les lois organiques). Le CC ne censure que deux dispositions mineures de la loi initiale : -lobligation de publier des lois ayant une influence financire en les accompagnants dune annexe. Cest contraire larticle 10 de la constitution relative la promulgation des lois, et quaucune loi nexige une annexe. -la proposition de loi prvoyait lobligation pour la cour des comptes de communiquer son programme de contrle aux commissions des finances des deux assembles. Le CC dit que cest contraire au PFRLR dindpendance des juridictions administratives. La possibilit de programmer ces contrles fait partie de lindpendance de la cour. Par cette rforme, dont la mise en place progressive stend sur 5 ans, et qui sapplique compltement qu partir du budget 2006, il sagissait de transformer le cadre de la gestion publique en recherchant davantage defficacit. Le but tait de renforcer la transparence des informations budgtaires, et la porte de lautorisation parlementaire. On passe dun budget de moyens (on rclame des crdits) un budget de mission (on rclame des crdits afin de remplir des objectifs prcis). Ceci doit permettre au parlement dapprcier au cas par cas lutilit des dpenses de lEtat. Le parlement se prononce sur des objectifs et des missions et ensuite contrle leur ralisation. La LOLF a t modifie une fois sur quelques points prcis par une autre loi organique du 10 juillet 2005. Le but tait de prvoir de nouvelles rgles daffections dventuelles plus values de recettes fiscales, pour obliger le gouvernement annoncer lavance ce quil entend faire de ses ressources supplmentaires. Avec la mise en place de la LOLF, partir de 2006, a t abrog le texte de 1959. Cette ordonnance avait une valeur infra constitutionnelle et supra lgislative. Un dbat agite des juristes pour savoir si la LOLF avait une valeur suprieure lordonnance. La dcision du CC du 25 juillet 2001 clt le dbat doctrinal. Le juge est saisi de texte selon larticle 46 alina 5 : les lois organiques ne peuvent tre promulgues quaprs dclaration par le CC de leur conformit la constitution. Lide de conformit implique une hirarchisation. Or, au sein du bloc de constitutionnalit, le juge constitutionnel peut tre appel oprer une conciliation entre diffrents principes valeur constitutionnelle, mais il nadmet pas de hirarchisation des composantes entre elles. Le CC dcide en lespce que les dispositions de la loi organique taient conformes la constitution. Comme lensemble des lois organiques, la loi organique du 1er aout 2001 ne fait donc pas partie du bloc de constitutionnalit, comme lensemble des lois organiques et lordonnance de 1959. B- Les modifications dampleur la LOLF 1-Un nouveau cadre budgtaire aprs 4 ans dintense prparation a-Un budget plus lisible par politiques publiques 20

Entre 2001 et 2006, un important travail interministriel de prparation de la mise en uvre des volets budgtaires et comptable de la LOLF a t men par le ministre des finances. Les exprimentations des futurs modes de gestion sintensifient, au sein des services centraux et dconcentrs de tous les ministres. Le 1er aout 2001, la loi est promulgue. Le 17 juin 2002, on cre un ministre dlgu au budget et la rforme budgtaire. En janvier 2004, cest la prsentation au parlement de la premire maquette du budget selon les principes de la LOLF. En septembre 2004, quand les parlementaires ont le projet de loi finance pour 2005, on prsente au parlement le projet 2005 selon la LOLF titre indicatif. En juillet 2005, on prsente le budget envisag pour 2006 au parlement. Le 12 juillet 2005, cest la promulgation de cette loi organique modifiant la LOLF sur les rentres fiscales. Le 1er janvier 2006, cest lentre en vigueur du premier budget vot selon les nouveaux principes de la LOLF. Tout ce calendrier tait prvu par la loi organique. La loi de finance pour 2006 a t intgralement prpare par le gouvernement, discut et adopt selon les rgles de la LOLF. Le projet de loi de finance est dsormais prsent au parlement avec une unit de vote des crdits ventils en mission. Il y avait 34 missions dans le budget gnral pour 2006. Cela volue peu. 32 pour 2011. A lintrieur de ces missions (enveloppe de crdits qui regroupe les crdits qui mettent en uvre une politique publique, premire unit de programme, cest une politique publique), les crdits budgtaires sont dtaills en programme, et dans les programmes on a des actions. Les missions sappellent par exemple action extrieure de lEtat qui comprend 4 programmes (action de la France dans le monde, diplomatie culturelle et dinfluence, les franais ltranger, prsidence franaise du G20 et du G8). Les missions : La LOLF indique les crdits ouverts par les lois de finance pour couvrir chacune des charges budgtaires de lEtat sont regroups par mission, relevant dun ou plusieurs services dun ou plusieurs ministres . Les missions sont la traduction budgtaire dune politique budgtaire dfinie, et peuvent dpasser le cadre dun ministre. Elles peuvent tre ministrielles ou interministrielles, ds lors que plusieurs ministres concourent la mise en uvre dune mme politique publique. On prend les crdits de chaque ministre et on les regroupe dans la mission. Ce caractre ou le nombre des missions nest pas fix par la LOLF. Le gouvernement dispose dune marge de manuvre apprciable. Seule une disposition dinitiative gouvernementale peut crer une mission. Un parlementaire ne peut pas dcider de crer une mission, ou une politique publique qui nest pas dj prvue par le gouvernement. Les parlementaires peuvent par contre modifier la rpartition des moyens entre les programmes dune mme mission. On enlve des crdits dun programme pour les mettre dans un autre dune mme mission, par voie damendements. On ne peut pas changer le plafonnement global, le montant des crdits de la mission. Les programmes : selon larticle 7 de la LOLF, une mission comprend un ensemble de programmes concourant une politique publique dfinie . Ils ne 21

peuvent tre que ministriels, et non interministriels. Une mission doit comporter au moins deux programmes pour tre prsentable devant le parlement. Elle ne peut pas tre mono programme. Cela sexplique pour des raisons de lisibilit car la conception initiale nest pas bonne. En plus, les parlementaires ne peuvent plus faire jouer le droit damendement ni rpartir diffremment les crdits. Un programme doit regrouper les crdits destines mettre commun une action ou un ensemble dactions. Les actions : Une action rassemble des crdits qui visent soit un groupe dusags ou de bnficiaires soit un mode particulier dintervention de ladministration. La rpartition des crdits entre les actions est seulement indicative. Pour le responsable de programme, cest une grande libert de manuvre. On peut mettre plus de moyens sur telle action que sur telle autre. La rpartition des crdits, telle quelle est vote par le parlement au moment de la loi de finance, est fige pour les missions, les programmes, mais les crdits des actions sont rparties de faon indicative. On peut la modifier selon les besoins de gestion dans lanne. Les crdits daction sont donc fongibles, cest un principe nouveau avec la LOLF. Contrairement lordonnance de janvier 1959, les crdits ne sont plus prsents par nature des dpenses mais par objectif poursuivis. Larticle 7 prvoit que les actions participent la cration dobjectifs prcis assortis de rsultats qui sont lobjet dune valuation. Chacun des objectifs est associ un indicateur de performance pour voir si les crdits sont bien utiliss et les objectifs atteints ou pas. On a par exemple un objectif de rendre des dcisions de qualit dans des dlais raisonnables. Les indicateurs de performance sont le dlai moyen de traitements des affaires pnales, le taux de cassation des affaires pnales, le nombre daffaires poursuivables traites par magistrat du parquet Si la LOLF envisage une dclinaison des crdits, chaque programme est dclin dans des BOP (budgets oprationnel des programmes), il regroupe la part des crdits dun programme mis la disposition dun responsable identifi pour un primtre dactivit (une partie des actions ou pour un territoire). Le BOP a les mmes attributs que le programme. Cest un ensemble globalis de moyens associs des objectifs mesurs par des indicateurs de rsultat. Les objectifs du BOP sont dfinis par dclinaison des objectifs du programme. On compte actuellement plus de 2000 BOP pour 100 programmes. La plupart des BOP sont au niveau des crdits dconcentrs de lEtat. La LOLF est une rforme qui bouleverse les habitudes de ladministration, qui se trouve perplexe devant cette exigence. On a du coup une souplesse dapprciation des parlementaires les premires annes. Dans les rapports dinformation davril 2004, rdigs dans le cadre de la MI LOLF ou mission dinformation de la LOLF qui regroupe des dputs de tous les partis, la MI LOLF demande au gouvernement de supprimer les missions mono programmes, celles si sont contraires larticle 7 de la loi organique qui exclue quune mission soit compose dun seul programme. Certains dputs disent mme que cest inconstitutionnel. Ce point na pas convaincu le CC, qui dans sa dcision sur la loi de finance pour 2006, du 25 novembre 2005, relve le 22

caractre mono programme de certaines missions, mais refuse de les censurer car cest dans le cadre de la mise en place dune nouvelle procdure budgtaire. Il faut laisser le soin aux autorits comptentes de procder aux adaptations ncessaires et de surmonter les difficults inhrentes la mise en place dune telle rforme. La mise en conformit des missions mono programmes est des nouvelles rgles organiques pourra ntre effectue qu partir de lanne 2007. Il ny a pas lieu de dire que cest contraire la constitution, mme si cela heurte les parlementaire pour le droit damendement. Les choses samliorent. Au dbut, on a beaucoup dinsatisfaction en 2005, 2006, avec la mission scurit. Dans la premire maquette, il y avait une mission police et une gendarmerie, car les deux ne voulaient pas tre dans la mme mission. Les dputs voulaient le contraire, cest lobjectif de la LOLF. On a un conflit entre le ministre de lintrieur (police) et de la dfense (gendarmerie). Aujourdhui, les crdits des deux ministres sont regroups. b-Des documents budgtaires eux-mmes La structure de la loi de finance Une loi de finance se divise en deux parties, la premire fait apparaitre les recettes, et la seconde les dpenses. Il y a une contrainte juridique. Le parlement ne peut pas passer au vote sur les dpenses tant quil na pas vot les recettes. Ce dcoupage est antrieur la LOLF, il tait dj l en 1959 et volue peu. PREMIERE PARTIE Larticle 34 de la LOLF, qui reprend lordonnance dit que la premire partie doit faire apparaitre trois choses : -lautorisation de prlvement des recettes -la prvision de lensemble des recettes de lEtat et les nouvelles mesures fiscales -larticle dquilibre : il dtermine la discussion de la deuxime partie en fixant les conditions de lquilibre, notamment les plafonds de dpense ne pas dpasser. Il autorise aussi le ministre emprunter. Ensuite, on peut passer la seconde partie de la loi de finance. SEDONDE PARTIE La seconde partie permet de rpartir les crdits entre les diffrents ministres et missions. Sous lempire de lordonnance de 1959, le parlement avait fait une distinction entre les services vots , et les mesures nouvelles. Lide initiale tait de limiter le dbat aux mesures nouvelles, qui traduisent de nouvelles orientations budgtaires. Cette distinction limitait beaucoup les pouvoirs du parlement en le

23

dissuadant de regarder de prs les mesures vues comme indispensables et donc dapprcier la qualit de leur gestion. Lautorisation de dpense est donc donne par mission et fonctionne sur le systme du budget base 0 (on remet plat annuellement le montant des crdits). Tout doit tre justifi. Cest la justification au premier euro. Au plafond de dpense par mission, seront assortis des plafonds dautorisation demplois par le parlement, c'est--dire les effectifs de la fonction publique par mission. Les documents budgtaires donns au parlement sont donc plus riches et complets quauparavant. Ce sont des documents dinformation qui ne font pas lobjet dun vote par le parlement. Certains on un rle important. La LOLF larticle 51 confirme que plusieurs documents doivent tre joints au PLF. Les documents les plus importants sont les bleus budgtaires (sur une mission, ils sont sur des feuilles bleues), on parle aussi de fascicule de dpenses. Ils prsentent une analyse dtaille des crdits allous aux ministres. Les crdits apparaissent sous la rpartition mission, programme, action. Ces bleus ont une valeur lgislative, la diffrence des autres. Le gouvernement ne peut scarter des autorisations inscrites. Ces documents chiffrs sont accompagns dun texte, le PAP (le projet annuel de performance). Il y en un pour chaque programme. Ces documents portent eux seuls toute la philosophie de la LOLF, puisquils prcisent le sens des dpenses en indiquant les objectifs auxquels les dpenses sont attaches, ainsi que les rsultats escompts, ainsi que ceux de lanne prcdente. On les mesures avec les indicateurs de performance. Les PAP sont attachs chaque programme. 2-Les objectifs poursuivis a- Un renforcement des pouvoirs du parlement qui examine et contrle un budget plus transparent et plus complet La prsentation du programme inclut sa stratgie, les actions, les objectifs et les rsultats attendus mesurs au moyen dindicateur de performance, dont le choix doit tre justifi. On a la justification au premier euro : on dit ligne aprs ligne quoi les crdits vont servir. On justifie ensuite lvolution du crdit par rapport aux dpenses effectives de lanne antrieure et des crdits ouverts lanne en cours. Il faut savoir si les crdits ont t consomms. On trouve aussi lchancier des crdits de paiement associ aux autorisations dengagement pour une action, qui peut dpasser le cadre annuel. On demande aussi un cot complet des actions politique (subventions, crdits), lensemble des moyens affect directement ou indirectement une politique publique. Les parlementaires doivent savoir ensuite si les objectifs ont t atteints. Cest dans un autre type de document, les RAP (rapport annuel de performance). Cest le pendant des PAP, ils font apparaitre aprs cout les performances et les rsultats obtenus par rapport aux indicateurs du PAP relatifs au mme exercice. 24

Le RAP met en vidence les carts entre les prvisions des lois de finance et les ralisations constates dans la loi de rglement. Cette loi est prsente au parlement en juin, n+1. On peut alors comparer avec ce qui figurait avec la loi de finance deux ans avant. Cest ce quon appelle, ce cycle o on a n-1 la loi de finance avec les PAP et la loi de rglement en juin n+1 avec les RAP, le chainage vertueux. Le parlement ne peut pas voter de projet de loi de finance pour lanne n+1 tant quil na pas vot la loi de rglement. Larticle 41 de la LOLF prvoit ce chainage vertueux. Cela donne la loi de rglement une relle dimension politique. Depuis 2006, les RAP font de cette loi une loi plus importante, le parlement peut apprcier la ralit de lexcution des lois de finance. La loi de rglement est le moment de vrit budgtaire. Schmatiquement, il y a trois dimensions de la performance : -attentes des citoyens : Pour les citoyens ce sont des objectifs ou des indicateurs socio-conomiques, pour modifier lenvironnement culturel, social. On indique non pas ce que fait ladministration, mais limpact de ce quelle fait (rsultat socio-conomiques). - attentes des usags : Pour lusag, ce sont des objectifs de qualit de service, comme la qualit dun service public. -attentes des contribuables : Pour les contribuables, cest lobjectif defficience, qui tend pour un mme niveau de ressources accroitre les produits et le rendement des activits publiques. Pour un mme niveau dactivit, ncessiter moins de moyens. Pour les PAP, on recherche un quilibre entre les 3. Les trois intrts ne convergent pas toujours spontanment. Le parlement, gardien de lintrt gnral, doit valider les objectifs poursuivis. Dans la mission scurit, pour les citoyens, on veut amliorer le taux dlucidation des enqutes. Pour les usags, on veut amliorer laccueil dans les gendarmeries. Pour le contribuable, lobjectif est doptimiser la rpartition des effectifs au regard de la dlinquance. Les trois coexistent dans les PAP. On a des objectifs gnraux, et on y associe des indicateurs chiffrs, pour que les parlementaires voient si lobjectif est atteint ou pas, de manire objective. On veille ce que lindicateur soit pertinent et en lien avec lobjectif fix. Lindicateur doit tre disponible annuellement. Cest ce quon appelle la solidit des indicateurs. Ils sont permanents chaque anne. Lindicateur doit tre vrifiable. Ladministration doit dcrire la mthode dlaboration de lindicateur, pour que lon puisse se renseigner sur la solidit. Dans le PFL pour 2010, on avait 499 objectifs et 1026 indicateurs. Un objectif scurit routire a pour indicateur : nombre de blesss, daccidents, taux dalcoolmie. b-Une plus grande libert daction laisse aux gestionnaires publics

25

Cest un des axes forts de la LOLF que de laisser plus de marge de manuvre aux gestionnaires publics. Un responsable est nomm par programme, par le ministre comptent. Un dbat sur la responsabilit des responsables de programme est en cours. La LOLF ne prvoit rien. Ce nest pas une responsabilit politique, ni financire. Ce serait plutt hirarchique. La responsabilit nest pas pnale, si on natteint pas des objectifs. Leur responsabilit est entre la responsabilit politique et de gestion. Il est sous lautorit du ministre comptent et responsable de la mise en uvre du programme. Le responsable a la main sur les crdits du programme, dont les crdits sont fongibles. Le programme est une enveloppe globale. Des crdits dinvestissement peuvent tre transforms en crdits de fonctionnement, cest la fongibilit des crdits entre eux. Le responsable peut changer les crdits en fonction des besoins. Il y a une limite avec la gestion des crdits de personnels, larticle 7 de la LOLF indique que si la prsentation des crdits est indicative, en revanche sagissant de crdits ouverts sur le titre des dpenses de personnel de chaque programme, ils font lobjet dun plafond des dpenses. La fongibilit des crdits est asymtrique. On peut prlever sur les crdits dpenses de personnel pour abonder dautres crdits du programme. Linverse nest pas possible. Les crdits de personnel ne peuvent pas tre majors par dautres crdits. La libert du gestionnaire sarrta au plafonnement des rmunrations demploi. On veut viter que la libert offerte aux gestionnaires de crdit se traduise par une hausse du recrutement des fonctionnaires publics, qui engagerait lavenir des finances publiques sur plusieurs dizaines dannes.

THEME 2 : LE BUDGET DE LETAT : LES DEPENSES DE LETAT, SES RESSOURCES ET LA QUESTION DU DEFICIT ET DE LA DETTE

I Le budget de lEtat, outil de politique conomique et instrument de rforme de lEtat A- Les relations entre lconomie et les finances de lEtat
1-Un rle assign au budget qui diffre selon les thories conomiques a-Rappel des conceptions La conception librale a plusieurs principes, elle est pour une intervention limite de lEtat. La maitrise du budget est lun de fondements de ltablissement du systme parlementaire. LEtat intervient le moins possible dans lconomie qui est rserve aux entreprises prive. Cette intervention nest admise que pour rguler le march, il faut laisser toute libert aux agents conomiques. LEtat se concentre sur les fonctions rgaliennes. On applique une certaine rigueur 26

budgtaire, qui implique la neutralit des finances publiques. Limpt ne doit pas voir dincidence sur le comportement des agents conomiques, il doit tre neutre et ne pas modifier la rpartition des richesses. Les ressources fiscales sont destines couvrir les dpenses publiques, le recours lemprunt est exceptionnel et concerne seulement linvestissement. Il ne faut ni dficit, ni excdent, entre les recettes et les dpenses. Le dficit est proscrit, car le gouvernement ne doit pas dpenser au-del des ressources fiscales. Lexcdent est aussi rejet, car il signifie que des ressources sont immobilises inutilement, alors quon peut les utiliser pour la consommation ou linvestissement. Le premier thoriser cette ide est Adam Smith dans la richesse des nations de 1776. Il soutient lide de lrognit de lEtat par rapport lconomie, et pose ainsi un des fondements des thories conomies librales ultrieures. LEtat ne doit pas intervenir ou se mler de lconomie. LEtat serait mme nfaste pour lconomie. Une ligne de pense existe, avec Paul Leroy-Beaulieu. Dans son prcis dconomie politique, il reprend ce principe : les infirmits de lEtat sont autant de raisons pour lui dtre modeste, de ne pas tendre indfiniment ses attributions. Il doit surtout viter de pratiquer une intervention excessive des pouvoirs publics pour diriger le commerce, lindustrie, ou pour diminuer les ingalits de fortune. LEtat nest pas lagent exclusif ni mme principal du progrs . A la fin du 19me, le rle des finances publiques agitent des dputs. En 1895, Lon Say dveloppe un discours et dit quil fait partie de ceux qui considrent les impts comme un malheur, et quils doivent tre faibles ou quil ny en et pas du tout. Limpt doit faire face aux dpenses publiques. En parlant de la doctrine socialiste, il dit que cest la doctrine de ceux qui croient que limpt nest pas fait seulement pour assurer les dpenses publiques, mais de mieux rpartir la richesse entre les citoyens. Say se prononce pour un impt proportionnel qui assure le mieux la rpartition de limpt. Cest diffrent de limpt progressif, qui est le plus efficace moyen de raliser la doctrine de mes adversaires, c'est-dire de modifier la rpartition de la richesse entre les citoyens . Dans lentre deux guerres, prvalent les thories de linterventionnisme, avec Keynes. Il crit la thorie gnrale de lemploi, lintrt et la monnaie en 1936. Le postulat est inverse. Les pouvoirs publics peuvent et doivent utiliser les finances publiques pour assurer lquilibre du pays. Lquilibre doit tre conomique en rgularisant la conjoncture par la politique budgtaire, et en dveloppant les infrastructures par linvestissement. Les richesses prleves par la puissance publique ne disparaissent pas dans un gouffre financier mais rapparaissent dans le circuit conomique, et servent mieux lintrt collectif, que si elles restent la proprit des personnes prives. Cest ncessaire pour un quilibre social, car ces fiscalits et dpenses de transfert luttent contre les ingalits et attnuent les effets du chmage. Cest traduit dans lordonnance organique de 1959, qui indiquait dans larticle 1, que les lois de finance sont votes compte tenu dun quilibre conomique et financier quelles dfinissent. 27

Aprs la crise de 1970, on a un regain de vigueur dune conception nolibrale, hrite de la pense de Von Hayek, illustre sur le plan doctrinal par plusieurs coles de pense, notamment lcole de Chicago mene par Milton Friedmann. On retrouve ces ides avec Thatcher en Angleterre et Reagan aux EU (19811989). On considre que la puissance publique na pas rguler lactivit conomique et sociale, ni la perturber par des interventions. Les thoriciens veulent une rgulation de cette activit conomique, non plus par lEtat, mais par le march, ce qui suppose une drglementation des activits nationales, une privatisation des entreprises publiques, et une rduction du rle des finances publiques, des PO et de la politique budgtaire, remplace par la politique montaire. Aujourdhui, les pratiques gouvernementales sont plus pragmatiques que cet expos des thories. Elles conduisent un Policy mix . On utilise la politique budgtaire et montaire en fonction des besoins. Les pratiques gouvernementales sont mles et ont des dosages parfois paradoxaux sur le plan conomique. Les politiques budgtaires de Reagan et Bush sont plus actives dans le sens dun dficit et dune relance par le budget de fait, que celle de Clinton. On fait une relance conomique par le budget, plus que Clinton, pourtant plus Keynsien. b-La situation actuelle A loccasion de la crise de 2008, on remet lordre du jour la politique interventionniste. Les plans de relance mis en uvre sont une manifestation de la thorie du budget rgulateur de lconomie, axe sur une augmentation des dpenses publiques avec lide que cela aurait des effets multiplicateurs dans lconomie. On est toujours dans cette phase. Limpratif absolu est de disposer de bonnes donnes conomiques pour construire un budget raliste. Plusieurs acteurs font des prvisions conomiques, comme la direction du budget du ministre des finances, de la direction gnrale des impts, et la direction de la lgislation fiscale (DLF). A ct, on a lINSEE. Dans tous les cas, le ministre des finances reste au centre des prvisions conomiques. Par un dcret du 15 novembre 2004, la direction de la prvision et de lanalyse conomique a t regroupe avec deux autres directions, la direction du trsor et la direction des relations conomiques extrieure. Ces trois directions sont fusionnes dans la direction gnrale du trsor et de la politique conomique. Cette dmarche de prvision conomique, qui permet la programmation budgtaire, partir de ce taux de croissance prvue pour lanne daprs, permet de dcliner tout le reste. Leffort de prvision conomique et la dmarche de programmation budgtaire sont lis. Les pays europens ont cet impratif. Les pays les plus avancs sont lAllemagne, les EU ; la BG, le Japon, o lon pratique des prvisions long et moyen terme. Cela insre le budget dans une logique pluriannuelle. Cela se dveloppe en France depuis la LOLF. 2-Le dveloppement de diverses formes dintervention de lEtat

28

En France, la puissance publique a un rle plus important que dans les autres pays. Cest une tradition dinterventionnisme. On trouve cela ds le 15me avec Louis 11 pour la politique commerciale. Aprs la seconde guerre mondiale, aprs un remous, la puissance publique intervient de nouveau pour reconstruire la France. a- LEtat lgislateur et lEtat-providence Certains disent que cest en recul, mais cela reste considrable. Linterventionnisme se manifeste par lEtat lgislateur. On a un droit conomique et social particulirement dvelopp, longtemps doubl dune planification. 11 plans se sont succds en France depuis le plan Monet de 1947. Ctait indicatif, cela manifeste la vocation des pouvoirs publics rgir la vie sociale. A ct, on a lEtat providence, charg doprer une redistribution des richesses, par la voie dun systme de scurit sociale, cre en 1945, et plus gnralement, de prestations sociales. b- LEtat employeur ou entrepreneur LEtat employeur se manifeste dans le secteur public, cest le quart de la population active. Cette qualit demployeur est parfois double de celle dentrepreneur, car est cre par trois grandes vagues de nationalisation en 1936, 1945, et 1982, pour crer un vaste secteur public, commercial, et financier. Cest ensuite rduit par des oprations inverses de privatisations, mais le poids est non ngligeable. Au milieu des annes 80, ce secteur reprsentait 3000 entreprises, qui produisaient lors 1 /5 de la VA nationale. Son poids a diminu de plus de moiti, car en 2005, moins de 1200 entreprises reprsentaient moins de 10% de lconomie nationale, pour moins de 900 000 salaris, reprsentant moins de 4% de lemploi salari en France. Le noyau dur du secteur public concerne le secteur des grandes entreprises qui interviennent dans les domaines de lnergie, des transports et des postes. En 2009, lagence des participations de lEtat (des actions dtenues par lEtat des entreprises publiques ou dtenues majoritairement par lEtat) mettait en avant un portefeuille de participation de lEtat hauteur de 100 milliards deuros. Cest une participation dans aroports de Paris, EDF, Thals, EADS. B- Un instrument daction sur les contraintes et sous contraintes 1-Les principales fonctions de la politique budgtaire Mustgrave propose 3 fonctions en 1959 pour le budget de lEtat : -une fonction dallocation : lEtat finance des dpenses qui relvent de linitiative prive mais dont lutilit sociale justifie un financement par le budget. -une fonction de redistribution : les impts et cotisations prleves par lEtat permettent des transferts sous forme de subventions ou de prestations.

29

-une fonction de rgulation ; lEtat peut intervenir sur les marchs pour soutenir la demande ou ralentir la consommation. LEtat a plusieurs moyens pour agir sur lconomie : -action sur les finances publiques : directement par lachat de service ou indirectement par les salaires -action sur les recettes grce la fiscalit : le recours lemprunt est permis en cas de baisse temporaire des ressources. -actions sur les contraintes : lEtat tait un levier privilgi avant, aujourdhui cest un levier sous contrainte du fait de la raret des ressources publiques. Depuis la fin des 30 glorieuses apparait le phnomne de dficit budgtaire, et par consquent de laugmentation de la dette publique. Il y a donc des dsquilibres jumeaux qui sauto alimentent entre dficit budgtaire et laccroissement de la dette publique. Le dficit, cest du flux chaque anne, et la dette du stock. 2-Le budget, symbole de laffirmation de pouvoir politique et outil au service de la rforme de lEtat

II Les diffrentes catgories de dpenses de lEtat et leurs volutions

Mustgrave avait fait une typologie de la dpense publique avec trois fonctions ; une dallocations des ressources, une de redistribution, et une de stabilisation conomique. Selon la comptabilit nationale, la dpense publique est la dpense de lensemble des administrations publiques. Cela soulve deux difficults. Une lie la dtermination des administrations publiques prises en comptes. Il y a lEtat et les collectivits territoriales. Mais la classification peut tre complexe pour des organes qui sont la frontire entre les activits publiques et prives, et dont le contrle par la puissance publique est partiel. La seconde est lie la notion de dpense elle-mme. Le prlvement sur recette destination des collectivits territoriales, qui rduit le budget de lEtat, napparait pas comme une dpense. Pourtant sa nature diffre peu dune dotation budgtaire au bnfice des collectivits. La mesure de la dpense est donc fonction des rgles comptables adoptes. 5 organisations internationales (commission europenne, FMI, OCDE, ONU, et banque mondiale) ont harmonis au dbut des annes 90 les concepts employs dans les diffrents pays, dans les systmes des comptes nationaux. Cela permet de faire des comparaisons internationales. Le dveloppement de la coordination des politiques conomiques dans le cadre de la zone euro a augment le besoin dun cadre normatif commun applicable aux dpenses et aux recettes des pays europens. Daprs ce cadre normatif commun, les administrations publiques comprennent deux choses : 30

-les organismes publics qui grent et financent un ensemble dactivits consistant pour lessentiel fournir la collectivit des biens et des services non marchants. -les institutions sans but lucratif, ce sont des producteurs non marchants, contrles et majoritairement finances par des administrations publiques. Prenons lexemple de lADEM (agence de lenvironnement et de la maitrise de lnergie). Elle est finance par les collectivits et na pas du but lucratif. A linverse, les entreprises publiques qui produisent des biens et des services marchants ny entrent pas (poste, SNCF). 4 sous secteurs sont distingus au sein de lensemble des administrations publiques centrales (APUC), dont les dpenses peuvent tre publiques : -LEtat -les ODAC : organismes divers dadministration centrale, qui composent avec lEtat lensemble des administrations publiques centrales. Les deux constituent les APUC. Les APUC sont financs par les subventions de lEtat ou affectation de recettes vote en lois de finance. Ils peuvent grer directement un service public, comme les grandes coles, les CNRS, les universits. LEtat peut confier la gestion de sa politique dintervention dans certains domaines. Le CEA fait partie des APUC. Les ODAC comprennent aussi les tablissements publics grants des actifs financiers, comme le fond de rserve des retraites. -On a aussi les APUL (administrations publiques locales), qui comprennent les rgions, les communes, et les organismes divers de ladministration locale (collge, lyce, chambres consulaires). -les administrations de scurit sociale (ASSO) : les hpitaux et lensemble des rgimes de scurit sociale. Cest autant les rgimes gnraux que les rgimes spciaux. Lassurance chmage en fait aussi partie, qui devient ple de lemploi en 2009. Les dpenses rentrent dans le calcul global de la dpense publique. La notion de dpense publique peu tre tendue encore plus. Il y a des oprations sans impact budgtaire organise pour la comptabilit nationale, comme des dpenses publiques. Cest le cas pour les abandons de crance, les annulations de dettes dans le cadre du club de Paris. La dette est considre comme insoutenable. Ce renoncement de recette est considr comme une dpense. Il y a trois grandes compatibilits pour lEtat : la budgtaire, la gnrale, et la nationale. A- La nomenclature par nature des dpenses de lEtat 1-De la rpartition des dpenses par ministre la classification par mission en mode LOLF a- La classification administrative avec lordonnance de 1959 31

Avec lordonnance de 1959, la rpartition se fait par ministre, elle est administrative. Cela ne permettait pas une analyse prcise des dpenses, ds lors que lorganisation ministrielle varie en fonction des gouvernements. Cette rpartition est insuffisante, on ne fait pas de comparaisons primtre constant. b- La classification par mission depuis lentre en vigueur de la LOLF La nouvelle nomenclature budgtaire reconnue conduit distinguer non pas des ministres mais des missions dfinies par rapport aux politiques publiques menes par le gouvernement. Cest le 1 de larticle 7 de la LOLF : les crdits ouverts par les lois de finance pour couvrir chacune des charges budgtaires de lEtat sont regroups par mission relevant dun ou plusieurs services et dun ou plusieurs ministres. Les missions peuvent tre ministrielles ou interministrielles. Derrire chaque mission existent toujours des ministres. Mais une mission pouvant tre interministrielle, il peut y avoir plusieurs ministres derrire une mission. La grande majorit des missions demeurent ministrielles. Des rapporteurs spciaux sont nomms parmi les dputs pour commenter les crdits de telle mission. Certains rapporteurs sont membres de lopposition, il y a un quota. Sur la mission aide publique au dveloppement, Henri Emmanuelli est le rapporteur. Sur des sujets comme la dfense, les rapporteurs ne sont pas de lopposition. Sur lconomie, et le commerce extrieur, le rapporteur est Dassault. Une organisation administrative est reprise lAN pour balayer tous les sujets et donner lAN une analyse fine des volutions des crdits. Au moment de la loi de finance, chaque mission fait lobjet dun rapport dans la commission des finances au fond. Toutes les commissions lgislatives sont saisies pour avis : une de la dfense, des affaires culturelles, conomique, lgislative, des affaires trangres, des affaires sociales, et du dveloppement durable. Le rapporteur pour avis sen occupe. La commission saisie au fond et celles saisies pour avis se retrouvent ensuite. On peut faire deux listes de missions : -les activits rgaliennes : on pense dabord la dfense, cest une des plus grosse missions, avec prs de 40 milliards dautorisation dengagement. La mission qui dpasse la mission dfense est la mission de lengagement financier de lEtat pour couvrir la dette (47 milliards). On a aussi la scurit, avec prs de 17 milliards. Pour la justice, 8 milliards. -les politiques publiques : enseignement scolaire avec prs de 62 milliard deuros. On a aussi la mission recherche et enseignement suprieur avec 25 milliards deuros. La mission insertion, solidarit, et galit des chances a 12 milliards deuros. Enfin, la mission travail et emploi a plus de 12 milliards deuros. Au total des dpenses nettes du budget gnral de lEtat, dans le projet de loi de finance pour 2010, on vote 288 milliards deuros de dpenses. Fin 2010, on sera probablement 324 milliards deuros. Pour 2011, on sera 289 milliards deuros.

32

En face, il y a des recettes fiscales nettes du budget. Elles sont values dans le PLF de 2011 224 milliards. Les recettes non fiscales, cest 16 milliards deuros. Les recettes prleves pour les collectivits cest moins 73 milliards deuros pour lEtat. Le solde du budget gnral est ngatif, (on est en dficit de 88 milliards), de 91 milliards deuros. On prvoyait 117 milliards deuros de dficit en 2010, la fin de lanne, on sera 151 milliards deuros, aprs la rvision. 2-La ventilation des dpenses selon leur nature conomique Dans cette logique, larticle 5 de la LOLF fixe une nomenclature en 7 titres budgtaires, eux-mmes dcomposs en un total de 18 catgories de dpenses. 1 : la dotation des pouvoirs publics : il y a 8 dotations : la prsidence de la rpublique, les deux chambres, la chaine parlementaire, les indemnits des parlements europens, la haute cour de justice, la cour de justice de la rpublique, le CC. 2 : les dpenses du personnel : elles simputent au titre deux des dpenses de lEtat. Elles comprennent les rmunrations des fonctionnaires, les cotisations et contributions sociales, les prestations sociales et allocations diverses. La dpense doit correspondre une personne physique, il faut un lien juridique direct entre le bnficiaire et lEtat. Il faut un acte de recrutement ou un contrat de travail. Il sagit de lensemble des rmunrations de lEtat. Contre partie de lexercice fourni, la dpense comprend la partie principale (salaire, traitement ou solde) et les accessoires (primes et indemnits) et les heures supplmentaires. Lensemble des contributions patronales en tant quEtat employeur vers la scurit sociale en fait partie, notamment les URSAF. On a aussi les versements de lEtat compte affectation sociale pension . 3 : les dpenses de fonctionnement : ce sont les dpenses lies lactivit de lEtat lexception des rmunrations de personnel. Ce sont les dpenses de marchandises et dapprovisionnement. La notion de travaux ou de service consomm directement par lEtat pour son activit ordinaire est prise en compte. Cette notion de consommation au premier usage distingue les dpenses dinvestissement des dpenses de fonctionnement. Les dpenses dinvestissement correspondent lacquisition de nouvelles immobilisations destins rester durablement dans la patrimoine de lEtat. Les dpenses de fonctionnement seront des achats de marchandises ou dapprovisionnement. 4 : charge de la dette de lEtat : la LOLF prvoit que cest regroup au titre 4 des lois de finance. Ce sont les charges financires qui rsultent des dettes de lEtat. Il faut distinguer les intrts des dettes financires ngociables ou non ngociables. 5 : dpenses dinvestissement : elles correspondent aux dpenses constitutives dun actif immobilis au bilan de lEtat. Le titre 5 distingue les immobilisations corporelles des incorporelles. Pour tre sur le titre 5, une dpense doit remplir 3 critres :

33

la constitution dun actif (la dpense doit concerner des dpenses qui servent de faon durable lactivit de lEtat et qui ne se consomment pas leur premier usage) un seuil (en dessous, ce ne sont pas des dpenses dinvestissement) le critre de contrle (les immobilisations que lEtat contrle sont inscrites, le contrle se fait sous une forme juridique dtermine : droit de proprit et droit dusage).

Dans les immobilisations corporelles, on a les terrains et le parc immobilier, les infrastructures routires, les quipements militaires. Les incorporelles visent des brevets dtenus par lEtat, des logiciels acquis en interne. Ces lments sans substance physique doivent tre valus dans leur valeur avec une fiabilit suffisante. Cest une partie du travail de la cour des comptes, qui certifie les comptes de lEtat, en regardant par exemple, si les immobilisations incorporelles sont bien values. 6 : dpenses dintervention : elles sont au titre 6, et motives par la mission de rgulateur conomique de lEtat. On a en grande partie les dpenses de transfert, des versements sans contrepartie verss des catgories de bnficiaires (mnages, entreprises, collectivits). Pour les mnages, ce sont des dpenses effectues en tant que bnficiaire. On a par exemples les primes lemploi, les prts taux zro, lallocation aux adultes handicaps. Pour les entreprises, il y a les aides lemploi, les garanties de prt. Pour les collectivits, ce sont des versements lis la mise en place de dispositifs de prquation (solidarit entre les collectivits riches et les plus pauvres). On a aussi des transferts aux partis politiques et aux organisations syndicales.

7 : dpenses doprations financires : ce sont des prts et avances que lEtat consent. Par exemple, les avances aux collectivits, ou des prts des banques ou des Etats trangers. Cest aussi le cas quand lEtat fait une prise de participation dans des socits cotes (achat dactions).

B- Le poids des dpenses publiques 1-La rpartition des dpenses de lEtat a- Lapproche globale En 2009, le poids de toutes les dpenses des administrations publiques dlevait 167 milliards deuros, soit 56% du PIB. Elle se compose de 45% de prestations sociales, pour 6% dinvestissement, et 10% de subventions diverses.

34

Ce poids est un des plus lev dans lOCDE, donc il y a un effort de rduction des dpenses publiques. La loi de programmation des finances publiques est pluriannuelle. Le projet de loi pour 2011 2014 est prsent en ce moment lAN. Baroin dfend ce projet de loi, il est venu annoncer la trajectoire de maitrise des dpenses publiques. En 2010, les dpenses, cest 56% du PIB. Le projet du gouvernement est de passer 55.2% en 2011 et 54.3% en 2010, 53.4% en 2013, et 52.6% en 2014. Cette tendance laugmentation est due des facteurs spontans. La conjoncture conomique influence plus le niveau des recettes publiques que les dpenses, car les dpenses sont lies pour lessentiel des montants vots. Certaines dpenses y sont quand mme sensibles, celles dindemnisation chmage qui augmentent en cas de dgradation, les dpenses du RMI, et maintenant RSA, suivent en retard ce phnomne, car cela fonctionne pour les chmeurs qui arrivent en fin de droit. En cas de redmarrage, le RSA remonte moins vite que les indemnisations chmage. Les allocations logements sont aussi affectes avec retard, au bout dun an aprs la dgradation, dans la mesure o ces dpenses sont lies au montant des revenus perus lanne qui prcde leurs versements. La conjoncture a aussi une volution sur les dpenses via linflation. Si linflation est plus forte que la loi de finance, et que le niveau de dpenses est respect, le volume des dpenses sera plus faible quanticip en valeur. A cours des annes 1974, 76 on a un premier pic des dpenses avec le premier choc ptrolier, aussi en 81 avec le changement de prsidence, et dans les annes 90, puis en 2008 avec la crise. Les dpenses sadditionnent, donc on a une courbe croissante de la dpense publique. Il y a des facteurs structurels : lvolution des structures conomiques et dmographiques. LINSEE a montr que les dpenses lies la protection sociale et la sant reprsentent plus de 55% de la dpense publique. Le niveau et la rpartition de la dpense publique traduisent des prfrences sociales nationales. Cela traduit des arbitrages politiques diffrents dans lOCDE entre dpenses publiques et prives. Pour la suisse, 33% des dpenses du PIB sont socialises, et 58% au Danemark. Cela reflte les prfrences de chaque nation en termes de biens publics. Les dpenses en matire de sant aux EU reprsentent 16% du PIB. En France, cest 11%. Les dpenses finances par les PO est plus faible au EU (47%), alors que ce taux est de 78% en France. Cela reflte des modes de financement de la protection sociale diffrents. En Europe, on se fonde sur des PO, et aux EU sur des initiatives prives. Au sein de la zone euro, cest moins marqu, mais des disparits existent. En France et en Allemagne, il y a des diffrences. Le poids des dpenses publiques dans le PIB est plus grand en France. Cette diffrence de 9 points peut tre explique par 3 facteurs : Dabord, ce sont les dpenses de dfense, qui ont 1 point de PIB de plus en France quen Allemagne.

35

Les dpenses dinvestissement des administrations publiques au logement est aussi suprieur dun point en France.

Enfin les dpenses de personnel sont suprieures, cest 13% en France et 7.5% en Allemagne. Le personnel hospitalier allemand nest pas compt. En France, la scolarisation commence plus tt, on a plus denseignants en France ncessairement. Cela explique les carts de dpenses de personnel. LAllemagne a rduit la part de ses dpenses publiques du PIB depuis 2003. Elle est engage dans un processus de rduction. En France, la part des dpenses publiques dans le PIB reste stable depuis plus de 10 ans. Ces dpenses ont repris de llan en 2008 dans le cadre du plan de relance. b- La Typologie des dpenses Dans ces dpenses publiques, les dpenses de lEtat ne reprsentent que 28%. Les dpenses de lEtat sont autorises par le parlement. Les crdits autoriss sont limitatifs, on ne peut dpenser plus que lautorisation parlementaire. Le gouvernement doit assurer le respect de la loi de finance initiale, en particulier grce la mise en rserve des crdits, qui sont gels (5% des programmes) et on attend la fin de lanne pour les dbloquer. Le budget de lEtat offre un exemple des diffrentes natures des dpenses publiques, au sein desquelles on a un niveau de rigidit ingal. Des dpenses nont presque pas de manuvre, que lon ne peut pas changer, et dautres o on a plus de leviers daction. Ces leviers diffrent selon la catgorie des dpenses publiques envisage. On pourrait faire une autre typologie : -les dpenses hrites des choix passes : Il existe deux types de dpenses o il est difficile davoir des leviers dactions. On a les charges dintrt de la dette, et la contribution de lEtat au financement des pensions de retraite des fonctionnaires. Ces dpenses ne peuvent faire lobjet dajustement court terme. Seul un assainissement des situations des finances publiques de lEtat pour la dette, ou des rformes structurelles de long terme pour les pensions peuvent les inflchir moyen terme. << Les charges dintrt de la dette dpendent de trois dterminants essentiels : Tout dabord lencourt de la dette, c'est--dire tout le stock de dette que la France accumul. Cet encourt comporte les titres court terme (bons du trsor), et les titres moyen et long terme (obligations assimilables du trsor, OAT). Seule la rduction de lencourt de la dette permettrait de rduire de faon substantielle la part dsormais trs importantes des charges de la dette dans le budget de lEtat. En 2009, ctait 13%. Ensuite, il a le taux dintrt qui sapplique cette dette. La variation de ces taux dintrt a un impact immdiat pour les titres court terme, et 36

plus diffus pour les titres moyens et long termes. Une remonte durable des taux dintrt constituerait une augmentation de la charge de la dette. Cest une dpense hrite des choix passs, car tous les gouvernements connaissent cet impratif.

<< Les dpenses des pensions des fonctionnaires Depuis 2006, ces dpenses sont retraces dans le compte daffectation spciale pension. LEtat employeur est le principal financeur des pensions civiles et militaires de retraites. Il assure lquilibre du CAS pension. Il verse ainsi chaque anne un CAS pension pour assurer un quilibre entre les recettes et les dpenses. Les dterminants de la dpense de pension sont simples. Ils font intervenir un effet volume (augmentation du nombre de pensionns). Ils font aussi intervenir un effet prix (effet de la revalorisation des pensions de retraites civiles et militaires). Larrive la retraire des premires gnrations du papy boom cre un phnomne dampleur. On a une acclration des dparts la retraites prvus. -les dpenses de personnels : Elles comprennent la fois les rmunrations dactivits, les cotisations, et diverses prestations sociales. On peut distinguer trois grands dterminants la dpense de personnel. Dabord lvolution des effectifs de la fonction publique. Le levier daction structurelle ne peut tre que la rduction des effectifs euxmmes. Cette rduction est annonce dans le budget pour 2003 (non remplacement dun fonctionnaire sur deux). Puis la politique salariale mene dans la fonction publique au travers de mesures gnrales, avec lvolution du poids de la fonction publique (qui impacte les rmunrations et les primes). Migaud prsente un rapport pour le gel des points de la fonction publique. Enfin, on a les effets de carrire. Il y a des grilles et des chelons pour chaque corps de fonctionnaires. Chaque agent relve dun corps qui comprend un certain nombre de grades, dcomposs en chelon. La rmunration principale est dtermine par le niveau dchelon. Les dpenses du personnel sont rigides court terme, mais moins que celles de la charge de la dette. Des rformes peuvent permettre de rationaliser lorganisation des administrations et dune meilleure allocation des moyens. -les autres dpenses :

37

Leurs degr de rigidit est variable. Des dpenses sont rgies par des textes. LEtat dispose de peu de leviers dactions, comme les dotations de pouvoir publics. Il ny a pas de rduction de dpense. On ne peut pas baisser les dpenses du parlement ou du CC. Les subventions dquilibre verses par lEtat certains rgimes spciaux de retraite ne peuvent pas non plus tre rduites (5 milliards deuros). Cest la mme chose pour les transferts aux collectivits. Quand on transfre une comptence, lEtat doit donner des moyens pour que la collectivit agisse. On a aussi des interventions de guichet financ par lEtat, ce sont des dpenses non discrtionnaires dont les droits sont automatiques pour leurs bnficiaires finaux qui sont en gnral des mnages. Cest le cas des minimas sociaux, financs par tout ou partie par lEtat, les APL (aide publique au logement), les prestations verses aux anciens combattants, les bourses scolaires (700 millions deuros ou universitaires 1.5 milliard deuros). Rsum : Cela montre le caractre htrogne des dpenses, mais qui ont en commun une certaine rigidit court terme et une dynamique dicte par des paramtres exognes laction de lEtat (taux de croissance, de chmage, dmographie) mais qui impactent le niveau de sa dpense. Les souplesses daction sont faibles. Pour les dpenses de fonctionnement de lEtat, on peut essayer de rationaliser, mais des dpenses de fonctionnement incompressibles se retrouvent dans tous les ministres. La moiti des dpenses de fonctionnement reprsente celui du ministre de la dfense (8 milliards deuros). Cest un bon exemple de cette difficult rduire la dpense publique. Il y a des montants colossaux pour la mission dfense. On a du mal identifier les marges de manuvre que lon peut faire sans affecter le fonctionnement du ministre. Cest toujours le dernier auquel on pense pour rduire les dpenses. 2-Le poids global des dpenses et les marges de manuvre sur les principaux postes a- La tendance laugmentation Dans les sujets, il faut citer des thories. Entre 1828 et 1914, lensemble des dpenses publiques reprsentaient 12% du PIB. Cest de 24% entre les deux guerres. A la fin de la seconde guerre mondiale, on a 40%. Dans les annes 80, on passe plus de 50%. Pour 2010, on est 56%. Les thories donnent les raisons de cette augmentation. Selon la loi de Wagner, les dpenses publiques ont tendance croitre naturellement. Les dpenses publique ne peuvent quaugmenter continuellement, sous leffet combin de lamlioration des niveaux de vie, du dveloppement conomique, qui ncessite de plus en plus dinvestissement, et laugmentation des dpenses de ladministration. Il y aurait une inluctabilit de laugmentation de la dpense publique. Le problme est celui de la compressibilit, ou de la maitrise des 38

dpenses. Cest au cur de la loi organique de 2001. Lide est de dpenser moins et surtout de dpenser mieux. b- Les principaux postes de dpenses Les principaux postes de dpense sont la charge de la dette et le personnel (plus de 40% du budget de lEtat). On a une meilleure vue quau dbut des annes 2000. La cour des comptes a stigmatis, dans un rapport public particulier sur la fonction publique de lEtat en 2000, labsence de tout effort de gestion prvisionnelle des emplois. Dans certains cas ; le nombre dagents est inconnu. Depuis le dbut des annes 2000, des efforts ont t fait, on ne parle plus de lincurie de lEtat patron . En 1896, la France comptait 416 000 fonctionnaires pour 38 millions de franais. Aujourdhui, on a plus de 5 millions de fonctionnaires pour 64 millions de franais. A cela sajoute le poids des pensions des retraits, actuellement 4,2 millions retraits. En 2009, les charges dintrt de la dette atteignaient 45,6 milliards deuros. Elles ont augment cause de laccroissement de la dette publique. Le poids de la dette a plus que triple en trente ans. La dette reprsente plus de 80% du PIB. Pour Maastricht, cest 60% normalement.

III Les ressources de lEtat, au premier rang desquelles les recettes fiscales
A- Les recettes fiscales 1-Les notions dimpt et de politique fiscale a- La dfinition de limpt La notion dimpt de toute nature : daprs larticle 34 de la constitution, la loi fixe lassiette, le taux, et les modalits de recouvrement des impositions de toute nature. Cela veut donc dire toutes les taxes et les impts. Un prlvement dnomme taxe par le lgislateur nest pas forcment une taxe juridiquement. Cest le cas de la TVA qui est un impt et la TIPP (taxe intrieur sur les produits ptroliers). Cette notion est diffrente des prlvements obligatoires qui est plus conomique. Les PO sont aussi plus larges que la notion dimposition de toute nature. Les cotisations sociales sont des prlvements obligatoires mais nentrent pas dans les impts de toute nature. Limpt : selon une dfinition classique donne par Jeze, un impt est une prestation pcuniaire requise des personnes physiques ou morales par voie dautorit titre dfinitif et sans contrepartie afin de couvrir les charges publiques ou mme au-del de permettre de raliser certains objectifs poursuivis par la personne publique. Le fait de payer les impts ne donnent pas un droit daccs au service public, mme si les impts payent lEtat et les services publics. Cest une consquence du principe de luniversalit. Les impts pays par chaque contribuable viennent se noyer dans la masse budgtaire, repoussant 39

ainsi toute ide de contrepartie. Une personne nacquittant pas dimpt sur le revenu pourra accder aux diffrents services publics gratuits financs par le budget de lEtat. Les impts frappent directement ou indirectement la richesse des personnes lors de la constitution des richesses. On impose les revenus un an aprs leur perception. Limpt frappe aussi au moment de la consolidation de la fortune, cest limpt sur le capital, avec lISF et les droits de mutation au moment dun hritage ou dun dcs. Certains frappent enfin lutilisation de la richesse, par exemple limpt sur la consommation, comme la TVA et la TIPP. Les taxes : les taxes donnent droit laccs un service public administratif. Il diffre donc de limpt. Cest une imposition de toute nature comme limpt. Cest un prlvement sur tous les usags potentiels dun service administratif. Toutes celles qui peuvent potentiellement utiliser le service en cause doivent acquitter la taxe, mme si les personnes nutilisent pas effectivement le service mis leur disposition. Le montant de la taxe na pas tre quivalent aux cots du service offert. Cest le cas dans les communes, pour la taxe denlvement des ordures mnagres. Toute personne qui occupe un local doit acquitter la taxe, mme si elle ne lutilise pas. En application de larticle 34, seul le parlement est comptent pour crer ou modifier une taxe. La notion dimpt est une prestation pcuniaire, cest une prestation pcuniaire et non en nature, sauf pour les uvres dart, cest la dation en paiement. Limpt est exig par voie de contraintes. Une fois quil est vot, les services fiscaux sont dans lobligation de percevoir limpt et le contribuable de le payer. Tout le systme repose sur le consentement limpt. Cest larticle 14 de la DDHC. La comptence du lgislateur pour voter lassiette et le recouvrement des impts est totale. Le 30 dcembre 1981, le CC dit quil appartient au lgislateur de dterminer dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractristiques de chaque impt les rgles selon lesquelles doivent tre apprcies les facults contributives des redevables. Plusieurs classifications peuvent se faire : A lorigine de limposition, il y a un fait gnrateur qui justifie le prlvement. Ce fait peut tre un acte juridique ou une situation conomique. Un revenu peru implique un prlvement au titre de limpt sur le revenu. Un achat induit le paiement dune taxe sur la VA. -Une distinction sopre en fonction que limpt soit direct ou indirect : Limpt direct suppose que soit dtermin lassiette de la matire imposable (revenu, le capital). Sur cette base, limpt est liquid. Le montant de limposition due est calcul en appliquant lassiette le taux de limposition. Limpt est aussi recouvr au moyen dun rle, cest- dire dune liste nominative des contribuables. Limpt indirect est peru sans ltablissement dun rle nominatif. Lacte gnrateur conduit seul asseoir, liquider, et recouvrer limpt. Par exemple, ladministration des douanes, loccasion de passage aux 40

frontires des biens, exerce un contrle sur les biens la conduisant examiner lassiette et appliquer un recouvrement du. Le service des contributions indirectes peroit la TVA sur la base des dclarations tablies priodiquement par les entreprises, mais la TVA est paye en dernier ressort par le consommateur. Cette classification est la plus ancienne, elle est base sur un dcret du 22 dcembre 1989, qui retient pour distinguer les impts direct et indirect lincidence de limpt et ltablissement dun rle. Lincidence renvoie la personne qui va effectivement supporter la charge de limposition. En matire de TVA, limposition est verse par lEtat mais elle est supporte par le consommateur. Cette rpartition fonde la rpartition entre juge judiciaire et administratif en matire de contentieux fiscale. Le juge judiciaire a comptence pour les impts indirect et le JA a comptence pour les indirects. Ces critres ne sont pas toujours oprationnels. Ainsi, lIS est class dans les impts directs, mais il est recouvr sans rle. -on peut avoir une rpartition selon lassiette de limposition ; selon que la matire imposable est constitue de capitaux, de revenus, ou dachats effectus. Pour le capital, lassiette est constitue des biens mobiliers ou immobiliers (ISF, droits de succession, et taxes foncires). Pour limposition sur les revenus, lassiette est constitue des revenus des personnes physiques et morales. Cet impt (IR) est cre par deux lois de 1914 et de 1917. Il frappait avant les personnes physiques et les entreprises. Aujourdhui on distingue limpt sur le revenu (IR) des personnes physiques et sur les socits (IR). Pour les dpenses de consommation, il y a des impt spciaux sur le tabac, le carburant, sinon la TVA. -impt de rpartition et impt de quotit Limpt de rpartition conduit ce que le produit attendu de limposition soit divis entre les diffrents contribuables. Moins il y a de contribuables, plus la charge est lourde. Jusqu la loi du 10 janvier 1980, les impts locaux taient des impts de rpartition. Le budget des collectivits locales tait ainsi rparti entre les impts locaux, avec les taxes dhabitation, foncires, et professionnelles, et les diffrents contribuables. On obtient un montant dtermin lavance, donc lavantage pour les collectivits est que lon connait les sommes encaisser, cest une scurit budgtaire. Mais cest peu compatible avec lide de progressivit de limpt. On oppose alors limpt de quotit (grande majorit des impts), cest le rsultat de lapplication dun taux sans que le montent de limpt puisse tre connu lavance. 41

-impt rel et personnel : Le rel frappe les biens du contribuable sans considration de sa situation personnelle, comme limpt sur la consommation (TVA). Limpt personnel prend en considration les facults contributives du contribuable, au regard aussi de sa situation de famille, comme lIR. -impt proportionnel et progressif : Le proportionnel est lapplication dun taux fixe la base imposable (TVA, CSG contribution sociale gnralise, et lIS). Limpt progressif sobtient par lapplication dun barme qui croit avec la matire imposable (IR, ISF, et les droits de succession). Aprs 1789, on se demande ce quil faut privilgier. Condorcet plaidait pour limpt progressif, car dans son idal, cest une charge semblable que le revenu soit faible ou lev. Rousseau sexprime aussi dans son discours sur lconomie politique en 1755 : celui qui na que le simple ncessaire ne doit rien payer du tout, la taxe de celui qui a du superflus peut aller au besoin jusqu la concurrence de tout ce qui excde son ncessaire. Cest une dfense de limpt avec forte progressivit. -impt spcifique et impt ad valorem : Le spcifique est calcul sur la base dun poids ou dun volume ou encore dune surface dune matire imposable. Cest peu rpandu. Cest le cas des alcools perus par hectolitre, ou sur des produits particuliers. On a aussi la taxe de laviation civile due par les entreprises de service sur la base dun volume de passagers. Au niveau local, on a la taxe sur les emplacements publicitaires en fonction des mtres carrs utiliss. Les impts ad valorem sont calculs en appliquant un tarif la base imposable.

b- Les objectifs de la politique fiscale Quest-ce quun bon impt ? Quelles sont les conditions du rendement ? Limpt nest productif que si le systme fiscal prsente certaines qualits : -la gnralit : un bon impt doit atteindre tous les citoyens, il ne doit pas y avoir trop dexemptions. Limpt doit tre assis sur tous les contribuables et sur toute la matire imposable de chacun dentre eux. -la pluralit : pas dimpt unique, car un impt unique ne pourrait pas apprhender la totalit des contribuables ni de la matire imposable. La multiplicit accroit les chances de lEtat davoir un bon rsultat. 42

Il y a des limites un rendement de limpt. Un gouvernement ne peut pas impunment accroitre le rendement limpt donc la pression fiscale. Lconomiste Laffere a dmontr que les recettes fiscales tendent vers 0 lorsque le taux de limpt est nul, mais aussi lorsque le taux de limpt est fortement augment. Lalourdissement de la fiscalit se traduirait par une baisse des revenus de lEtat car cela dcouragerait lactivit et diminuerait la matire imposable. Le contribuable peut avoir une tendance la fraude ou de refus de limpt dans ce cas. LA POLITIQUE FISCALE Lexpression politique fiscale peut tre comprise de deux manires. Dabord cest la conception gnrale que lon se fait dun systme fiscal, limportance respective des diffrents impts, la rpartition entre directs et indirects, la cration dun impt sur la fortune en 1982. Ce sont des choix essentiels qui gnrent des effets sur le long terme. La rforme Caillaux du dbut du 20me sur limpt sur le revenu a demand un demi-sicle pour entrer en application. LISF fait encore lobjet de contestation dans certains milieux, la majorit envisage de supprimer lISF et le bouclier fiscal. On parle aussi de politique fiscale propos de simples adaptations, mme si ce sont ne pas de grands choix chaque anne. Quil sagisse de rforme ou dadaptations, il faut ternir compte dun certain nombre de donnes. Adam Smith dans la richesse des nations nonce 4 principes lmentaires : -lgalit -la certitude -la commodit -lconomie dans ltablissement et la perception de limpt Un bon impt doit avoir une assiette large pour diffuser la taxation. En contrepartie, le taux doit tre assez modr et bnficier dun rgime stable. Cest la thorie. Dans la pratique, on dit que lIS est une assiette mite (pas assez large force de crer des niches). Aujourdhui, certaines ralits ne sont pas assez prises en compte. La premire est financire. Puisque la premire fonction de limpt est le financement des dpenses publiques, chaque fois que lon veut modifier la lgislation fiscale, il faut en mesurer le cot et les consquences au-del du court terme. De ce point de vue l, la LOLF soccupe davantage de la dpense que de la ressource et du rendement de limpt. La seconde ralit est psychologique. Les pouvoir publics doivent prvoir la manire dont telle ou telle rforme sera ressentie par les contribuables et quelles seront leur ractions. La troisime ralit est dordre social. Le systme social en France est un facteur de cohsion sociale. Les dbats sur les injustices qui existent sont porteurs politiquement. Cest un thme rcurent. La dernire ralit est dordre conomique. La fiscalit doit tenir compte des impratifs de la vie conomique, et ntre un obstacle ni 43

pour la croissance conomique ni pour un secteur de lconomie. Elle doit pouvoir favoriser des secteurs ou des zones en difficult. On constate une grande ignorance des contribuables vis vis des donnes et des principes essentiels du systme fiscal. On parle plus des IR ou de lISF pour des raisons politique, ou dimpts qui sont anecdotiques comme la redevance tlvisuelle que de la TVA et la TIPP. Des confusions apparaissent dans les termes entre impts, taxes, contributions, et propos de la diversit des destinataires. Les franais sont aussi attachs au secret fiscal : -Un premier aspect concerne le secret professionnel opposable ladministration fiscale, qui dispose dun droit de communication. Elle peut obtenir tout renseignement tant auprs des contribuables que des tiers (banques ou compagnies dassurances). Ladministration fiscale a une banque de donnes pour connaitre tous les comptes ouverts par un contribuable. Le secret bancaire ne joue pas en France de faon limit car il nest opposable ni ladministration fiscale, ni la justice, ni la cour des comptes. -Le second lment est le secret professionnel qui simpose aux agents de ladministration fiscale. En toute logique, ceux-ci ne peuvent divulguer auprs de tiers aucune information dont ils ont connaissance lors dun contrle. Ce secret ne peut tre lev que devant les tribunaux dans certains cas particuliers. -Le troisime est le secret de limpt. Une ordonnance de 1959 qui avait prvue la liste des contribuables avec le montant de limpt du ne fut jamais applique. Une loi du 29 dcembre 1971 complte par un dcret du 30 juin 1972 autorise les contribuables dun dpartement consulter auprs de ladministration les listes sur lesquelles figurent le montant de limpt et le nombre des parts. Cependant, si ce renseignement est possible, il est interdit den faire tat et de le publier dans la presse. La divulgation ou la publication dun impt du et puni dune amende gale ce montant. LA NOTION DE POLITIQUE FISCALE La politique fiscale ne peut pas ignorer la question de la justice, bien que lexistence de conceptions diffrentes de cette notion laisse place une grande diversit dapprciation. Pour beaucoup, la principale source dinjustice rsiderait dans la prdominance des impts indirects sur les directs. La prdominance de la TVA dans la politique budgtaire impose un prlvement sur la dpense et non sur le revenu alors que ceux dont les revenus sont importants, statistiquement, nen consomment quune partie, alors que ceux dont les revenus sont faibles, en consomment une plus grande partie ou lintgralit. Do en proportion, une plus forte imposition des faibles revenus que des revenus levs avec un systme de TVA. Cette situation est incompltement compense par le systme de la progressivit de limpt sur le revenu. Limpt sur le revenu nest pas non plus une garantie de justice. 44

Un second lment dinjustice rsulte de lingale connaissance des revenus des contribuables. Quand les revenus sont dclars par des tiers, o on ne peut pas tricher, cest diffrent de ceux que ladministration na pas directement connaissance. On cherche nuancer cette situation en faisant un abattement de 20% sur les revenus des salaris, dont le revenu est dclar par lemployeur. Limpt est de plus en plus considr comme un instrument politique dintervention. Il aurait des fonctions. Dabord une fonction conomique qui conduit apprcier la fiscalit au travers de ces impacts, par exemple sur lemploi, sur linvestissement, ou sur lpargne. Linstrument fiscal est aussi utilis pour sauvegarder les intrts conomiques nationaux au moyen de droits de douane limportation. Dans le cadre de lUE, le dbat sest dplac. Le dbat se porte sur les droits de douane aux frontires de lUE. Cest tout le dbat sur le protectionnisme lors des lections de 2009. Ce type de dbats se passe dans un contexte europen, puisque des droits de douane limportation, qui seraient appliqus sans tenir en compte de la ralit europenne, seraient considrs par la commission comme des aides de lEtat, qui sont soumises une autorisation europenne. Les effets fiscaux des politiques mises en place peuvent parfois se combiner. Laction sur un impt ne doit pas senvisager individuellement mais dans sa globalit. Si on augmente lIR, cela peut conduire un effet de revenu, c'est-dire que le contribuable va travailler plus pour compenser sa perte de revenu, soit un effet de substitution, le contribuable dcidant alors de travailler moins pour tre impos moins. Le temps libre retrouv peut alors servir au dveloppement du travail dissimul. Il y a toujours ce risque quand on augmente un impt, les implications sont multiples. Une fonction moralisatrice de limpt ou dincitation sy ajoute. Limpt peut tre autoris pour dcourager certaines pratiques, comme pour le tabac ou les jeux. Si on veut encourager des principes, on fait des niches fiscales pour inciter les contribuables avoir par exemple une action positive en matire denvironnement. Il existe aussi une fonction dmographique. Limpt en France contribue encourager les familles nombreuses par le biais du quotient familial. Ces dbats sont agits lors de la loi du 15 novembre 1999 sur le PACS. Le foyer fiscal est un instrument de technique qui permet dapprhender les facults contributives des contribuables en tenant compte du contexte familial. La loi de 1999 a tendu pour les partenaires dun pacs les droits dtenus par les poux en matire dimposition des revenus au bout de trois ans. Le CC a estim que le rgime fiscal du pacs et lavantage consenti aux partenaires dun pacs ntaient pas tels quils entraineraient une rupture caractrise devant les charges publiques. Cest une dcision du 9 novembre 1999. La loi de finance pour 2005 est revenue sur cette question et permet limposition commune des pacss ds la conclusion du pacs. La norme fiscale volue dans le temps, ce qui suscite un certain nombre de critiques. Le conseil des impts qui est remplac par le CPO, a rendu de 45

nombreux rapports critiquant linintelligibilit du code gnral des impts. La rdaction est parfois trs complexe. Les articles sont longs et fonctionnent par renvoi. On a un problme pour laccessibilit de la norme fiscale, les entreprises ont du mal savoir quel rgime est applicable. Ce problme est li celui de la scurit juridique de la matire fiscale. On a aussi un problme de foisonnement de la doctrine administrative. Ladministration fiscale labore des textes daccompagnements comme des circulaires, des instructions, qui laborent la doctrine des services fiscaux. Cette doctrine peut supplanter les dispositifs lgislatifs et rglementaires, et devient alors une source autonome du droit fiscal. En cas de contradiction entre les textes et la doctrine, le contribuable bnficie dune scurit juridique en application des articles L 80 a et b du livre des procdures fiscales, qui garantissent une scurit juridique en cas de contradiction. LA DEPENSE FISCALE Cette notion a t introduite en France par le conseil des impts en 1979. Elle est introduite ensuite dans la loi de finance pour 1980, qui institue pour la premire fois un recensement et une valuation des dpenses fiscales dans le fascicule voies et moyens, qui est annex aux lois de finance tous les ans. La dfinition : peut tre qualifie de dpense fiscale toute disposition lgislative ou rglementaire dont la mise en uvre entraine pour lEtat une perte de recette et donc pour le contribuable un allgement de sa charge fiscale par rapport ce qui serait rsult de la norme, c'est--dire de lapplication des principes gnraux du droit fiscal franais. Il sagit dexonrations, des dductions, des abattements, des taux rduits dimpts, crdits dimpt, des avantages en trsorerie. Toute perte de recette pour lEtat nest pas une dpense fiscale. Il faut que lon se rfre une lgislation de base laquelle il est drog pour que lon se rfre une dpense. Le primtre de dpense fiscale est difficile dfinir. Ladministration fiscale peut dclasser une anne sur lautre un dispositif, ce nest plus une dpense fiscale mais une modalit particulire de limposition. On droge une rgle, mais un fait sortir un dispositif dun primtre. Le point commun est que cest une privation de recette. Cest un budget en creux qui complte le budget en relief (crdits affects une politique publique). Ladition des deux donne une vision complte de leffort de lEtat. La LOLF prvoit que les rapports annuels de performance, les RAP de chaque programme, on a une valuation des dpenses fiscales qui se rapportent ce programme (article 51-1 de la LOLF).

La fiscalit des entreprises

On sy intresse beaucoup depuis quelques annes. Le CPO avait remis un rapport en octobre 2009 qui sintitulait PO (cotisations) des entreprises dans une conomie globalise. Ctait la demande de la commission des finances du Snat. Il y aurait 33% de taxation des entreprises en France sur les bnfices. Cest le taux le plus lev en Europe. Cela pose un problme de concurrence. Ce taux sapplique sur une assiette mite, le taux lair dtre important, mais un impt nest quune assiette multiplie par un taux. Le CPO a fait un premier 46

travail pour montrer que certes lIS prsente le taux nominal de plus lev dEurope, mais en ralit, toute une srie de dispositifs avantagent les entreprises franaises. Dans le rgime fiscal franais, on a un rgime damortissement qui favorise linvestissement (pour rduire la base imposable), une fiscalit de groupe (entreprises avec au moins une filiale), et une monte en puissance du crdit impt recherche qui diminue fortement limposition due. Au total, le taux implicite dimposition est diffrent du taux affich ou facial, il y est trs infrieur. Le rapport du CPO de 2009 met en avant une dconnexion entre capacits contributives et niveaux dimpositions par tailles dentreprises . Les plus grosses entreprises taient celles qui payaient le moins dimpt en proportion. On est des proportions de 15% et pas 33%. La commission des finances demande ensuite au CPO un travail complmentaire. Gilles Carrez (UMP) est rapporteur gnral de la commission des finances. Le prsident de la commission de lpoque, Migaud (PS), et Carrez, demandent au CPO de regarder ce qui pourrait tre rform pour faire des gains budgtaires dans la fiscalit des entreprises. Cela donne lieu un rapport. On regarde tous les impts qui frappent les entreprises, dont lIR (entreprises individuelles) et lIS, la TVA. 70 propositions sont faites. Il y a trois grandes recommandations. Linformation doit tre amliore sur ces dispositifs drogatoires. On note quil y a des modifications apportes la liste des dpenses fiscales, des dclassements de la dpense fiscale la modalit particulire dimposition. Cest un problme de transparence dinformation du parlement et des citoyens sur les frontires de primtres. Il y a 293 dpenses fiscales qui bnficient aux entreprises dans le projet de loi de finance pour 2010 sur 506. 51 mesures ne sont plus considres comme des dpenses fiscales depuis 2006, et sont dclasses. Il faudrait donc les rajouter aux 293 dpenses fiscales, qui reprsentent en 2010 un total de 35 millions deuros sur 74 milliards deuros de dpenses, soit 47%. Laugmentation de ces dpenses fiscales est trs sensible entre 2008 et 2009, cause du crdit dimpt en faveur de la recherche (CIR), valu 1.5 milliards en 2008 et 4.2 milliards en 2010. 71 milliards viennent sajouter cause des 51 mesures de modalit particulire dimposition. On a aussi des rgimes particuliers. Celui des rgimes mres-filles permet de diminuer limpt de chacune des filiales, cela cote 34 milliards deuros. Celui de lintgration fiscale pour les groupes cote 19.5 milliards deuros. Ils font partie des 71 milliards, ce sont des mesures dclasses. On rajoute les niches sociales applicables aux entreprises, ce sont les exonrations de cotisations sociales patronales, surtout sur les bas salaires. Il y a un allgement de charge, on ne paye pas les charges patronales aux organismes de scurit sociale. Cest lEtat qui les prend en charge. Cest 66 milliards deuros. Si on fait la somme totale, les dispositifs drogatoires sociaux et fiscaux applicables aux entreprises au sens large reprsentent plus de 172 milliards deuros en 2010. Les efforts pour contenir la dpense fiscale sont moindres que ceux qui rduisent la dpense budgtaire. On multiplie les rgimes drogatoires fiscaux, car loutil fiscal serait plus pertinent que les budgtaires, que les subventions directes. Les cots de gestion dune dpense fiscale sont moindres pour ladministration que la gestion des 47

cots budgtaires. Cest un peu la solution de facilit. Mais cest difficilement maitrisable ensuite. Le cot dune dpense fiscale nest pas born, on aura des difficults chiffrer le cot de la mesure, qui peut augmenter chaque anne si le dispositif a un succs croissant. Cest un pige. Pour le CIP, il y a un drapage du dispositif, mais on peut difficilement revenir en arrire. On peut avoir des dbats absurdes. Cest difficile de supprimer une dpense fiscale donne une profession ou une zone urbaine, car il y a des lobbys, des lus locaux qui vont monter au crneau. Il y aurait un chien derrire chaque niche. Le CPO a propos dans son rapport doctobre 2010 dviter les dclassements intempestifs de ladministration fiscale. Il voulait dfinir par une loi organique les dpenses fiscales et les mesures qui encadrent les modifications de processus drogatoire. On peut prvoir la non reconduction systmatique dun dispositif non valu au bout de 3 ans de mise en uvre. Cela oblige ladministration fiscale prvoir des textes avec des dispositifs contrlables. Par exemple pour le CIR, lassiette est toutes les dpenses des entreprises en faveur de la recherche. Il y a une liste pour tout ce qui rentre dans la recherche. Cest difficile de contrler le bon fonctionnement du dispositif donc il explose. Le rapport propose aussi un systme de notification des dispositifs doptimisation fiscale pour les grandes entreprises. Cela permet de bnficier de tout ce qui existe. La frontire avec la fraude est difficile voir. Les pays anglo-saxons trouvent un moyen de notification. Le groupe peut faire un montage mais doit le notifier ladministration fiscale qui regarde en amont ce qui se prpare. On a aussi une recommandation de baisse cible de TVA. Le taux rduit de TVA 5.% pour la restauration cote 3 milliards deuros. Cela devait se rpercuter par des baisses de prix de vente, mais on ne le voit pas trop. Une partie du cot est accapar par le comportement de marge des entreprises. Le CPO propose soit de revenir 19.6%, le taux normal, ou plutt un taux rduit intermdiaire qui serait de 10 ou 12%. On pourrait avoir un taux 5.5% ou de 10% en fonction des activits. Cela existe dans dautres pays de lUE. 2-Le poids de la fiscalit de lEtat Les recettes fiscales nettes, pour le budget gnral de lEtat, dans la loi de finance initiale pour 2010, tait prvus 250 milliards deuros, toutes recettes confondues. On a un rvis 2010, et on aura 254 milliards deuros. Cest dans le PLF, jusquau vote en dcembre. On prvoit 254 milliards deuros pour 2011. Dabord, il y a la TVA, cest limpt numro 1. On prvoit au dbut en 2010, 125 milliards, avec le rvis 2010, cest 126 milliards, et 130 milliards pour 2011. On anticipe la croissance. LIR est le second. Pour 2010, on prvoit 46 milliards, 47 avec le rvis 2010, et 52 avec le PLF 2011. Puis, lIS : 33 milliards deuros en 2010, 35 avec le rvis 2010, et 44 milliards deuros avec le PLF 2011. TIPP : 14 milliards deuros. 48

Le projet de loi de programmation de 2011 2014 prvoit des hypothses de bonne croissance. En 2012, 273 milliards deuros, en 2013, 295 milliards deuros, et en 2014, 310 milliards. B- Les ressources non fiscales de lEtat PLF 2010 : 15 milliards, rvis 18 milliards, et 16 en PLF 2011. 1-Les revenus du patrimoine de lEtat et revenus des activits industrielles et commerciales de lEtat -Ce sont les revenus du patrimoine de lEtat : lEtat actionnaire qui peroit des dividendes raison des titres et des participations financires quil dtient, verses par la banque de France, la caisse des dpts et des consignations. Ce sont des tablissements publics, les EPIC, ou des socits dtenues en partie plus de 60%par lEtat (exemple EDF, lEtat a 84% des actions). -Les activits industrielles de lEtat 2-les rmunrations pour services rendus et les ressources diverses -les frais de recouvrement : LEtat garde un pourcentage du produit des impts locaux -des ressources diverses : le produit des jeux dargent ou de hasard, des amendes, et des condamnations pcuniaires. Dans la loi de finance 2010, il y avait 900 millions deuros et 680 millions pour les amendes forfaitaires de la circulation.

IV La question de lquilibre budgtaire et de lendettement

A- La recherche de lquilibre budgtaire ou du dficit maitris 1-Les thories de lquilibre Au 19me, lquilibre comptable primait. Avant, on prconisait une galit mathmatique entre finances et recettes, ctait la rgle dor des finance publiques. Lquilibre tait souvent artificiel. Au milieu du 20me se dveloppe la thorie du dficit systmatique mis en avant par William Beveridge. Cela permet dobtenir le plein emploi. La thorie du budget cyclique apparait ensuite o lquilibre budgtaire doit tre recherch non pas dans lanne civile mais dans le cadre dun cycle conomique qui peut durer plusieurs annes. Selon cette thorie, les dficits lis aux priodes de dpression conomique seraient financs au moyen des surplus budgtaires encaisss par lEtat pendant les priodes de prosprit. Dans les faits, mme pendant les priodes de croissance plus forte, on ne rduit pas pour autant le dficit, ou pas assez. Selon certains thoriciens, il y aurait une autre rgle dor qui serait le dficit public nest tolrable que sil permet de financer des dpenses dinvestissement. 49

Cest du bon dficit. Cest une charge productive, ds lors quil apparait comme la contrepartie dune augmentation du patrimoine de la collectivit. Pour lEtat cette rgle dor nest pas applique. LEtat est chaque anne tenu de recourir lemprunt pour financer des dpenses de fonctionnement. Carrez dit souvent que selon les estimations lEtat est oblig demprunter pour payer ses fonctionnaires compter du 15 novembre pour les bonnes annes et du premier novembre pour les mauvaises. Cette rgle dor est strictement applique en matire de budgets locaux. Lquilibre budgtaire est recherch en distinguant dans la prsentation des dpenses et des recettes budgtaires une section de fonctionnement et dinvestissement. Cela vite que lemprunt contract soit dans la perspective de dpenses de fonctionnement. 2-La situation actuelle : une nette dgradation des montants atteints par les dficits et la dette La dette publique renvoie lEtat, les collectivits, et la scurit sociale. La dette de lEtat ne renvoie qu lEtat. Pour la dette publique : Fin 2010, on est 82.9% en point de PIB. LEtat y contribue hauteur de 64.4%. Les ODAC hauteur de 5.5%. Les administrations publiques locales (APUL) 8.6%. Les administrations de scurit sociale 4.5%. LEtat contribue beaucoup plus que pour les dpenses (27%). En valeur, la dette publique, cest 1 500,91 milliards deuros. La dette cest le total des engagements financiers de lEtat, des collectivits, plus des administrations de scurit sociales. Cela rsulte du cumul des besoins de financement (la diffrence anne aprs anne entre les produits, les recettes, et les charges, les dpenses budgtaires). Cela donne du dficit (annuel) qui saccumule et sadditionnent la dette (stock). En 2011, le dficit est de 92 milliards deuros (diffrente entre dpenses et recettes). On emprunte pour faire face aux dpenses. Cette charge des intrts demprunts saccumule aux charges passes, et cela reprsente ensuite la dette. La dette nourrit la dette, et la dette le dficit, cest leffet boule de neige, cest laccroissement systmatique de la dette. Cest une dynamique autonome de la dette qui fait que la dette sautoalimente des dficits successifs et des charges dintrts lies son remboursement. La dette saccroit mcaniquement du fait dun recours continu lendettement notamment pour contribuer aux remboursements arrivs chances. Le dficit primaire est le dficit que lon a avant limputation des charges de la dette. Cela cote 42 milliards deuros juste pour rembourser les emprunts. Avant mme cela, il y a dficit dans le cadre du dficit primaire, par rapport aux dpenses. Migaud a des discours de plus en plus inquitants. A force davoir un niveau dendettement lev, on prend le risque de perdre une partie de notre

50

indpendance et de notre souverainet. Cest le problme de la soutenabilit de lendettement. B- Les emprunts pour financer le dficit et la gestion de la dette de lEtat 1-La gestion des besoins de financement de lEtat La gestion de la dette est surtout faite par lagence France trsor (AFT), qui existe sous cette forme depuis fvrier 2001, et est attribue au directeur gnral du trsor. Elle a pour mission de grer la dette et de la trsorerie de lEtat au niveau des intrts des contribuables et dans les meilleures conditions de scurit. LEtat a un compte ouvert la banque de France et qui retrace lensemble des flux financiers et les correspondants du trsor, soit les collectivits et les tablissements publics. Le compte de lEtat retrace des mouvements financiers qui peuvent tre des dizaines de milliards deuros par jour. LAFT doit placer ces sommes pour quelles fluctuent un peu. Les emprunts sont donc quasi quotidiens. LAFT fait la jonction entre les besoins de financements de lEtat et les emprunteurs. Il y a plusieurs types demprunt long terme et court terme. Les emprunts long terme sont les obligations assimilables au trsor (OAT), instaures en 1985 sous sa forme actuelle pour attirer les capitaux trangers habitue investir en gros bloc avec des emprunts de gros montants qui se font par adjudications. Il y a un calendrier annuel dadjudication. Cela permet de relever en toute discrtion des sommes considrables. Les termes des OAT stalent entre 7 et 50 ans, selon les cas des taux fixes ou des taux variables. En 2009, la dure moyenne tait de 9 ans. Sy rajoutent des emprunts moyen et court terme. Ce sont les bons du trsor mis pour une dure maximum de 5 ans. Il y a plusieurs catgories, des bons du trsor ngociables (BTN) rservs aux grands investisseurs et dont le rgime se rapproche des OAT. On a aussi les bons taux fixe et intrt annuel (BTFIN), qui ont une dure entre 2 et 5 ans et qui compltent le financement long terme. Pour des emprunts court terme de 3 12 mois, on a les BTF (bons taux fixes) qui font face des besoins passagers de trsorerie. Une infime partie est acquise par des particuliers. On a souvent une distinction entre la dette intrieure et la dette extrieure. Depuis les annes 80, on sadresse aux marchs financiers et plus aux particuliers qui souscrivent la majorit des OAT. La dette ngociable est alors passe du quart de lendettement presque la totalit. Depuis dcembre 2003, le trsor substitue cette distinction celle de la dette en euros ou en devise.

THEME 3 : LES PRINCIPES BUDGETAIRES ET LA NOTION DE LOI DE FINANCES

I Les principes budgtaires : porte et limites
51

A- Les principes budgtaires classiques On distingue un groupe qui caractrise la forme et le mode de dlimitation du budget, qui donne un cadre, ce sont des principes externes. On a aussi un autre groupe qui rgit le contenu du budget, ce sont plutt des principes de gestion, que lon peut qualifier dinterne. Ces 4 principes sont indispensables car ils assurent la scurit et la transparence du budget. Ils sont un lment essentiel au contrle dmocratique des comptes. Ce fondement essentiel a t soulign en 2001 par le CC, dans une dcision du 25 juillet 2001, lorsque le CC examine la conformit de la LOLF la constitution. Un considrant dit : considrant que le principe de lannualit, de luniversalit, et de lunit du budget rpondent au double impratif dassurer la clart des comptes de lEtat et de permettre un contrle efficace par le parlement . Il y 4 principes classiques : lannualit, lunit, luniversalit et la spcialit. Ils simposent partir de la restauration mais ne sont mis en place qu partir de la rvolution. Ces 4 principes sont dfinis par lordonnance de 1959 et sont repris par la LOLF. La loi instaure aussi des drogations, do la difficult. Lautorisation des recettes et des dpenses donne par le parlement nest valable que pour une anne. Il est possible de modifier la prvision annuelle par une loi de finance rectificative, appele aussi collectif budgtaire (langage courant). En cours danne, on peut faire aussi des dcrets davance des crdits, au moyen de report ou dannulation de crdits. Cest le principe dannualit. Le budget doit tre prsent sous la forme dun document unique qui regroupe lensemble des dpenses et des recettes de lEtat. On a aussi les budgets annexes et les comptes spciaux. Ce sont des amnagements, des atteintes marginales au principe. Cest le principe dunit. Ce sont les principes externes. Il y a aussi les internes. Le principe duniversalit signifie que toutes les recettes sont inscrites dans ce budget pour leur montant. Toutes les recettes financent toutes les dpenses. On a aussi des drogations. Malgr de principe, certaines oprations ne sont retraces que sous forme de soldes (prlvement sur recette, comptes de commerce, et comptes dopration montaires). Des affectations sont aussi possibles. On peut associer une dpense une recette dans le cadre de certains comptes spciaux ou de budget annexe (atteintes deux principes). La procdure des fonds de concours permet aussi des affectations. Le principe de spcialit des crdits ou budgtaire suppose une prsentation dtaille des crdits dans le budget, cela permet au parlement de savoir ce quil vote. La spcialit se traduit avec la LOLF par la rpartition des crdits entre grandes missions, qui reprsentent chacune une politique publique.

52

Plus rcemment deux principes nouveaux sont apparus et ont moins de force que les 4 autres, ils sont moins oprationnels. Cest le principe de la sincrit, on rentre dans linterprtation. Il est pos par le CC, le second est lintelligibilit de la loi de finance, qui doit tre claire pour le contribuable. Cest un principe dgag par le CC. Ils apparaissent au dbut des annes 80. 1-les principes externes a-lannualit Cest un principe qui avait dj une traduction organique avec lordonnance du 2 janvier 1959. Le principe dannualit avait une traduction organique ds 1959. Plusieurs articles dcrivaient ce principe, mais aussi des exceptions possibles ce principe. Au terme de la LOLF, il faut citer deux dispositions principales. -larticle 1 alina 2 : lexercice sentend sur une anne civile. -larticle 6 alina 2 : le budget dcrit, pour une anne, lensemble des recettes et des dpenses budgtaires de lEtat. Lautorisation du parlement nest valable que pour une anne, donc on parle dannualit. De mme lexcution de cette obligation ne vaut que pour une anne. Cest aussi lannualit de lexcution. Ce principe a t affirm pour la premire fois par les rvolutionnaires qui rclamaient le vote annuel de limpt. Les Etats gnraux nont pas t convoqus entre 1614 et 1789. Cest un des premiers apports de la rvolution de proclamer le droit de consentir limpt, et le fait de voter limpt annuellement. A partir du droit de voter limpt annuellement, le parlement a conquis progressivement le droit de voter le budget annuellement. Les justifications de lannualit sont nombreuses. Dune part il est difficile dtablir des prvisions pour une dure suprieure un an. Un an est la division fondamentale du temps, cest une faon logique dorganiser le vote rgulier du budget. Un rgime parlementaire doit permettre au parlement de contrler rgulirement le gouvernement et son action. Sinon, il ny aurait plus de pression sur le gouvernement. Cest un contrle dmocratique, laction du gouvernement se reflte dans les comptes. En France, lanne budgtaire concide avec lanne civile. Par consquent le budget sexcute du 1er janvier au 31 dcembre. Le parlement a des dlais stricts pour voter le budget du parlement. Larticle 47 de la constitution montre que le parlement a peu de temps pour adopter la loi de finance. Sil fait trainer les choses, il y aura un conflit avec le gouvernement. Larticle 47 impose des dlais stricts. La loi de finance est dpose dabord lAN puis va au Snat. Les deux assembles doivent se prononcer avant la fin dcembre de lanne n-1. Cest le principe dantriorit budgtaire. La loi de finance doit tre adopte avant le dbut de lexercice auquel elle sapplique. Cet article 47 prvoit aussi le cas o ce ne serait pas possible. Il indique que si la loi de finance fixant les ressources et les charges dun exercice na pas t dpose en temps utile (si le retard est 53

imputable au gouvernement) pour tre promulgue avant le dbut de cet exercice, le gouvernement demande durgence au parlement lautorisation de percevoir les impts et ouvre par dcret les crdits se rapportant au service vot. Avant la 5me rpublique, il y avait des retards dhorloge, on suspendait artificiellement le temps lAN en considrant que lon ntait pas pass lanne daprs. Cette technique est utilis sou les III et IV me rpublique quand le retard tait faible. Une autre technique fait apparaitre les 12 me provisoires. Le parlement renouvle alors mensuellement lautorisation de percevoir les impts et de faire des dpenses. Cest utilis jusquen 1956. Ce systme est utilisable dans le cadre de la procdure budgtaire europenne. Larticle 47 de la constitution a t utilis deux fois, en 1962 aprs la dissolution, car le budget nest pas adopt temps, et aussi en 1980, car le CC a annul la loi de finance comme la procdure navait pas t respecte. La LOLF reprend et explicite ce qui tait prvu larticle 47 mais en envisageant lhypothse dune loi de finance dclare inconstitutionnelle par le CC. Dans ce cas le parlement procde au vote dun projet de loi spcial permettant de percevoir les impts existants. La LOLF a confort le principe de lannualit de diffrentes manires. Il faut parler du budget base 0. Larticle 33 de lordonnance prvoyait lexistence de services vots (article 47) qui reprsentaient le minimum de dotation que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre lexcution des services publics dans les conditions approuves lanne prcdentes par le parlement. Jusqu la mise en uvre de la LOLF, donc 2006, on reconduisait presque systmatiquement prs de 90% du budget dans le budget suivant. Cest une faon pour le gouvernement de faire voter vite les crdits dont il a besoin. Lattention des parlementaires portaient sur les mesures nouvelles (10%) qui portent sur de nouveaux moyens, mais sans valuer lensemble des budgets. Cest une entorse lannualit budgtaire. Ce systme fond sur une logique de moyens allait lencontre de toute recherche de performance des finances et a contribu au gonflement permanent du budget. La LOLF met fin ce principe de gestion. Dsormais, cest un budget base 0, justifi au premier euro. Le gouvernement doit pouvoir dire au parlement quoi sert chaque euro chaque anne. On reprend lensemble du budget. Ce principe rend sa ralit au principe dannualit tout en rendant leur marge de manuvre aux parlementaires. La LOLF continue de mentionner les services vots en rfrence larticle 47 de la constitution qui voque encore ce terme. Larticle 45 de la LOLF prcise ce quon entend par services vots. Cette notion depuis la mise en uvre de la LOLF ne peut sappliquer que lorsquil y a urgence, et que le budget nest pas vot. Cest exceptionnel. Les consquences du principe : le principe dantriorit de lautorisation donne, des dlais stricts imposs au lgislateur pour que le vote soit effectif la fin de lanne n-1, lautorisation donne est temporaire et seulement annuelle. Chaque anne, larticle 1 des lois de finance est le mme : la perception des impts, produits et revenus affecte lEtat, aux collectivits territoriales, aux tablissements publics et organismes divers habilits les percevoir continuent dtre effectus pendant lanne n+1 conformment aux lois et rglements et 54

aux dispositions de la prsente loi. Les autorisations de dpense sont aussi annuelles, mme sil existe des amnagements. La rgle est que les crdits non utiliss au mois de dcembre la fin de lanne n ne crent aucun droit pour lanne n+1. Ce qui nest pas consomm est annul. En termes dexcution, le budget doit sexcuter entre le 1er janvier et le 31 dcembre. Dans certains Etat, lanne budgtaire ne correspond pas lanne civile. Elle commence le 1er avril en GB et le 1er octobre aux EU. Lexcution sur une anne a une consquence comptable. Cela pose la question du rattachement comptable des oprations. Cette question conditionne la sincrit de lexcution, car on pourrait changer les marges. Il y a deux systmes. Celui de lexercice consiste rattacher juridiquement les oprations sur la loi de finance en vertu de laquelle elles ont t autorises. Les oprations enregistres correspondent alors plusieurs lois de finance. En France cest le systme de la gestion qui prvaut. Cest un mcanisme de comptabilisation des recettes et des dpenses prvu par larticle 28 de la LOLF qui prvoit une priode complmentaire limite au 20 janvier. On se donne une marge pour que des dpenses soient bien comptabilises mme si elle excute plus tard. 3 compatibilits de lEtat coexistent. Une comptabilit budgtaire qui fonctionne sur le systme de la gestion. A ct une comptabilit gnrale de lEtat retrace le patrimoine de lEtat (exercice comptable avec un bilan). Cest compliqu. Enfin, il y a une comptabilit analytique. Lide serait danalyser une politique publique cot complet (matriel, rmunration des fonctionnaires, achats des marchs publics). On aurait un cot complet prcis pour chaque politique publique. On est aux balbutiements de ce systme. Cest un principe qui sapplique aux budgets locaux. Les 4 principes sappliquent et en plus le principe dquilibre. Le principe dannualit connait des assouplissements et des atteintes. Ces limites se traduisent par la modification de la prvision annuelle en cours dexcution et le dpassement du cadre annuel. La modification de la prvision annuelle peut se faire par une loi rectificative ou par un rglement comme un dcret davance, prvu larticle 13 de la LOLF, par un arrt de report (qui permet de reporter sur lanne n+1 les crdits de lanne n non utiliss, mais cest encadr) larticle 15 de la LOLF, ou un dcret dannulation prvu larticle 14 de la LOLF (pris par le PM pour des crdits devenus sans objet ou en raison dun dgradation de lquilibre budgtaire afin de ne pas creuser davantage le dficit). Les dcrets davance sont prvus par larticle 13. La LOLF prvoit deux cas. Ils sont pris en cas durgence sur avis du CE et aprs avis des commissions des finances de lAN et du Snat. Lobjet des dcrets est douvrir des crdits supplmentaires sans affecter lquilibre de la dernire loi de finance. Mais on en annule au moins autant, ou moins mais on considre quils apportent des crdits supplmentaires. On considre quon ne peut pas attendre la prochaine loi de finance. Il faut un caractre impratif. Le montant cumul des crdits ouverts ne peuvent excder 1% des crdits ouverts pour la loi de finance de lanne. Cest rglementaire, donc on ne peut donner au gouvernement trop de pouvoir. Les commissions font connaitre leur avis dans un dlai de 7 jours, et on a une 55

opration de ratification de ces modifications. Cest donc encadr. Il peut aussi y avoir urgence plus ncessit imprieuse dintrt gnral ou national. Des crdits peuvent nouveau tre ouverts. Mais on ne demande pas davis des commissions (non conformes), cest une simple information. Il ny a pas non plus le verrou du 1%. Cest une procdure exceptionnelle. Ces dcrets davance constituent un procd ancien cre par une loi du 25 mars 1817, puis repris sous la III et la IVme Rpublique. Mme si les choses sont cadres, on constate que les conditions fixes par la LOLF ne sont pas toujours respectes. Les dcrets davance sont utiliss dans les faits mme en labsence durgence, et pour des dpenses prvisibles en ralit. On peut les utiliser pour changer de mauvaises prvisions ou des projets gouvernementaux importants. La notion de ncessit imprieuse dintrt national est floue. Cest le cas en 1974, lorsquil faut prendre un dcret davance pour les lections prsidentielles suite au dcs de Pompidou, en 1976 pour financer des dpenses cause de la scheresse, en 1977 avec des inondations dans le sud ouest. Les arrts de report sont prvus larticle 15 de la LOLF. La rgle est que les crdits ouverts et les plafonds dautorisation demplois fixs au titre dune anne ne crent aucun droit au titre des annes suivantes. Les autorisations dengagement (AE) disponibles sur un programme la fin de lanne peuvent tre reportes sur le mme programme ou dfaut sur un programme poursuivant les mmes objectifs. Pour cela, il faut un arrt conjoint du ministre des finances et des ministres intresss. Cela permet dviter une surconsommation artificielle des crdits en fin danne, par crainte de ne pas retrouver un niveau de crdit similaire lanne suivante. Cela vite aussi des mises en rserves occultes. Les arrts de report ne peuvent pas majorer les crdits de dpenses de personnel. Les dcrets dannulation sont aussi une atteinte lannualit. Larticle 14 de la LOLF prvoit : afin de prvenir une dtrioration de lquilibre budgtaire dfini par la dernire loi de finance, un crdit peut tre annul par dcret ou sur le rapport du ministre des finances. Un crdit devenu sans objet peut tre annul par un dcret pris dans les mmes conditions. Les montants cumuls des crdits annuls ne peuvent dpasser 2.5% des crdits ouverts par la loi de finance de lanne en cours. Le gouvernement a utilis les annulations de crdit pour rduire artificiellement les crdits ouverts en procdant des gels. On gle les crdits avant de les annuler. Le ministre des finances ne les rend pas disponibles en cours danne pour limiter la dpense. Il y a aussi des procds de mis en rserve en raison de la conjoncture conomique. Cest utilis par tous les gouvernements, peu importe la couleur politique. En 2002, le gouvernement de Jospin puis de Raffarin procde 2.5 milliards deuros dannulation de crdits pour contenir le dficit budgtaire, en raison de moins values fiscales. Le dcret est transmis pour information au parlement, mais on ne lui demande pas son avis. La technique des AE (autorisation dengagement) et des CP (crdits de paiements) est essentielle dans les assouplissements au principe dannualit. Les AE permettent lEtat dengager la dpense, avec une autorisation et un 56

plafond pour une anne. LEtat peut cre ou constater une obligation de laquelle rsulte une charge. A ct, pour une mme ligne, il y a toujours les montants des AE et des CP (possibilit de payer). Il y a une diffrence entre le moment de lengagement, puis ensuite du paiement. Les CP permettent de faire face au paiement de la dpense. Ensuite le processus est fini. Les CP sont un plafond de dpense pouvant tre pay pour faire face aux engagements qui ont t auparavant contract dans le cadre des AE. Les deux montants doivent tre cohrents. Le ministre des finances et le parlement vrifient cette cohrence. Cette technique donne une dimension pluriannuelle car les CP peuvent staler sur plusieurs exercices (notamment pour la mission dfense). Il sagit dun dcoupage de la charge financire. Les dpenses peuvent tre globalement engages mais le paiement peut tre chelonn sur plusieurs exercices. Cette technique concerne tous les crdits, sauf pour les dpenses de personnel ; o on a AE gal CP. 100% des AE seront pay au cours de cette mme anne avec les CP. Les AECP sont un progrs. Avant 1959, on appelait cela des AP (autorisation de programme), qui deviennent AE avec la LOLF. Ces AP taient dites dormantes. Elles ntaient pas utilises depuis plusieurs annes mais toujours valables. Avec la LOLF, les AE perdent leur dimension intemporelle. Seule la technique des reports de crdits peut sauver les AE de la disparition. La LOLF prcise que pour une opration dinvestissement, lAE couvre un ensemble cohrent et de nature tre mise en service ou excute sans adjonctions. La technique des AP permettait de sous estimer initialement le montant dinvestissement. On forait aussi la main des parlementaires, contraints de voter de nouveaux AP pour un mme investissement. Dans la LOLF, il y a une AE pour un investissement. Larticle 9 de la LOLF permet aussi dengager des crdits par anticipation de la loi de finance venir. On engage en anne n des crdits qui ne seront ouverts que dans lanne de la loi de finance n+1. Cest une disposition utilise par le ministre de la dfense, qui a besoin danticiper sur la loi de finance. Cest une anticipation sur lanne suivante seulement. La pluri annualit peut aussi tre voque, elle dpasse lannualit. La loi contraignante en matire de crdit est la loi de finance. Les lois de programmation des finances publiques ne sont pas contraignantes, ce sont des lois ordinaires et non des lois de finance. b-Le principe dunit Il est indispensable pour les instances qui sont amenes contrler et apprcier le budget. Il sagit de tendre vers le budget unique pour des raisons de transparence et defficacit. Il faut un document unique qui regroupe lensemble des ressources et des charges de lEtat. Cest un aspect formel. Le budget doit tre soumis lapprobation du parlement. Ce principe a t respect au 19me quand le budget ntait pas trs important. Avec le dveloppement des activits de lEtat, le budget fut scind en un budget ordinaire et un budget extraordinaire et une multiplicit des comptes. A la fin de la seconde guerre mondiale, les ministres suppriment les budgets extraordinaires pour faire un effort dunification. Aujourdhui, certaines dpenses restent hors budget.

57

Ce principe est la seule faon davoir une situation exacte de la situation financire et une prsentation claire du budget. On vite les caisses noires sans contrle, et les sommes hors budget. Le principe se traduit sur le budget gnral de lEtat, qui en vertu de larticle 6 de la LOLF dcrit dans un compte unique toutes les recettes et dpenses de lEtat, fiscales ou non. Des atteintes marginales au principe dunit existent. Certaines dpenses sont dabord difficilement additionnables. On a aussi une multiplication des services industriels et commerciaux qui ncessite dapprcier leur rendement grce une comptabilit distincte. Il existe donc des dmembrements matriels. LEtat nest pas la seule personne morale de droit public, il existe des budgets autonomes, comme ceux des collectivits, des tablissements publics, des entreprises publiques, ou des organismes de la scurit sociale. Au sein mme de lEtat, il ny a pas que le budget gnral de lEtat. Dautres budgets sont retracs dans les lois de finance, dont les BA (budget annexes), et les comptes spciaux. Les BA sont prvus larticle 18 de la LOLF : des budgets annexes peuvent retracer les seules oprations de services de lEtat non dots de la personnalit morale, rsultant de leur activit de production, de biens, ou de services . La cration dun budget annexe ou le supprimer doit se faire dans le cadre dune loi finance. Dans le point de vue de la LOLF, chaque BA est gal une mission, un bleu budgtaire. Leur nombre est en diminution. Avant la LOLF, certains BA ne correspondaient pas la dfinition de lordonnance de 1959. On en cre pour mettre en valeur des activits dun service de lEtat, et pour donner plus dautonomie un service par rapport au gouvernement. Cette modalit est choisie pour la lgion dhonneur et pour lordre de la libration. Dsormais avec la LOLF, ce nest plus le cas, et cela conduit une rduction des BA. Ceux qui existent encore concernent le contrle de lexploitation arienne et les publications officielles et administratives. Les BA reprsentent une mission dans le cadre de la LOLF. Ils ne peuvent tre cres ou supprims qu linitiative du gouvernement, puisque les parlementaires ne peuvent pas crer de mission, et donc pas de BA. Les comptes spciaux sont prvus larticle 19 de la LOLF. Ils ne peuvent tre cres que par une loi de finance. Ils se voient affects des recettes prcises. Ils portent atteinte au principe de lunit et au principe duniversalit. Le PM adresse une liste de 4 affections spciales : les comptes daffections spciales : qui retracent les oprations budgtaires finances par des recettes particulires en relation directe avec les recettes concernes. Il y en une pour le permis de conduire. Les dpenses sont finances par des recettes qui viennent du mme thme. Le compte daffection spciale le plus dot est celui des comptes daffectation spciale qui permet de payer les fonctionnaires. Cela napparait donc pas dans le budget de lEtat. les comptes de commerce : larticle 22 de la LOLF les prvoit. Ce sont ceux qui retracent les activits commerciales par les personnes non dots

58

de la personnalit morale. Il y a celui de la gestion de la dette et de la trsorerie de lEtat ; les comptes dopration montaire : prvus larticle 23 de la LOLF : qui retracent les dpenses caractre montaire. les comptes de concours financiers : prvus larticle 24 de la LOLF ; qui retracent les prts consentis par lEtat aux diffrents organismes, comme aux collectivits. Ces souplesses sont ncessaires. Si on va trop loin, cest condamnable, on aboutit la dbudgtisation. Lopposition accuse le gouvernement de le faire. Les dbudgtisations sont problmatiques si elles conduisent reporter sur des organismes autonomes une charge avant supporte par lEtat. LEtat peut transfrer des charges financires, dans ce cas ce nest plus sa comptence. On dplace le problme, mais si on va trop loin, on arrive une dbudgtisation lourde. Le CC a jug que les dpenses qui prsentent par nature un caractre permanent par lEtat ne peuvent pas faire lobjet dune dbudgtisation (29 novembre 1974). 2-Les principes internes a- le principe duniversalit Il est dfini dans larticle 6 de la LOLF : le budget dcrit pour une anne lensemble des dpenses et des recettes de lEtat La LOLF indique qu il est fait recette du montant intgral des produits sans contraction entre les recettes et les dpenses . Les recettes et les dpenses doivent figurer au budget pour leur montant brut, et quest interdite laffectation dune recette dtermine la couverture dune dpense dtermine. Il y a deux rgles, la non affectation et la non contraction. La non affectation veut dire que lensemble des recettes vient se fondre dans une mme masse budgtaire. La non contraction ou non compensation ou rgle du produit brut, interdit les contractions entre les recettes et les dpenses, qui conduiraient inscrire au budget que les soldes de compensations, soit le solde de produit net. Si un service de lEtat organise une exposition, le cot est inscrit en dpense dans le budget, et les sommes encaisses avec cette manifestation seront portes en recette. On ne met pas le solde des oprations ralis, mais les recettes et les dpenses. Ce principe est raffirm par le CC, notamment dans une dcision du 29 dcembre 1982, mais le CC en limite lapplication au seul budget de lEtat. Il peut y avoir affectation de recette une dpense particulire dans les comptes annexes et spciaux. * Ce principe existe depuis longtemps. La rgle de la non affectation tait pose dans des ordonnances royales du 28 mars 1817 qui rend obligatoire linscription 59

de toutes les recettes fiscales. Depuis 1822, cest le cas aussi pour les recettes non fiscales. 1er Amnagement : les fonds de concours La procdure des fonds de concours prvue larticle 17 de la LOLF est un autre assouplissement luniversalit. Les fonds de concours sont des recettes non fiscales verses par des personnes morales ou physiques, souvent des collectivits, des tablissements public, des entreprise prives ou publiques, ou lUE au titre de fonds structurels. Ces recettes concourent des dpenses dintrts publics, et doivent mener une action prcise. Les recettes sont flches pour une dpense particulire donc cest bien un amnagement au principe. Une collectivit peut verser une somme lEtat pour contribuer des travaux routiers. Ces sommes doivent tre verses en conformit avec ce qui a t dtermin lavance, avec lintention de la personne. Sinon, le CC dit quil y a une atteinte au droit de proprit, la collectivit se dfait dune somme pour un but particulier. Cest une dcision du 25 juillet 2001. Cest une jurisprudence constante. Une loi du 6 juin 1943 les cre pour concourir des travaux publics. Le champ est ensuite largi aux intrts publics par un dcret portant rglement gnral sur la comptabilit publique en 1962. On ltend ensuite aux legs et aux donations. Cest toujours une participation volontaire dune personne publique ou prive une dpense de lEtat. La pratique scarte de cette stricte orthodoxie. Un dcret du 26 juillet 1939 portant rforme de la comptabilit des fonds de concours permet dassimiler des fonds de concours certains produits comme ceux issus de la cession dimmeubles militaires. On sloigne de la dfinition des fonds de concours. Lorthodoxie budgtaire nest pas rtablie avec lordonnance de 1959 et se multiplient les fonds de concours par assimilation avec des versements qui ne sont pas volontaires mais assimils comme tels. La cour des comptes dnonce cette utilisation contestable de la technique des fonds de concours dans divers rapports. La LOLF donne une dfinition des fonds de concours plus prcise. Larticle 17 de la LOLF indique que les fonds de concours sont constitus dune part par des fonds caractre non fiscal, verss par des personnes morales ou physiques pour concourir des dpenses dintrt public, et dautre part par les produits de legs et donations attribues lEtat. Larticle 17 dit que lemploi des fonds doit tre conforme lintention de la partie versante. La LOLF a intgr les critiques rcurrentes de la cour des comptes. Dsormais les recettes fiscales ne peuvent plus tre assimiles des fonds de concours, cest seulement les fonds caractre non fiscal, et laccent est port sur laspect volontaire du versement. Linformation des parlementaires sest amliore sur ce sujet. Les fonds de concours doivent tre inscrits en loi de finance initiale depuis la loi de finance de 2006. Ils sont dsormais retracs par programme, ce qui permet aux parlementaire de connaitre les sommes prvues pour chaque programme et de 60

voir la diversit de lutilisation des fonds de concours. Beaucoup servent pour la restauration des difices classs monuments historiques, les financements dune exposition. Ctait la premire utilisation. On a aussi la participation la restauration dune route nationale. Il y a la participation de lUE par le FEDER (fond europen de dveloppement rgional) qui peut participer des projets de restauration du patrimoine, et par le FEOGA (fond europen dorientation et de garanties agricoles). Les fonds de concours dorigine europenne reprsentent plus de la moiti des fonds de concours. Les fonds structurels europens verss la France sont retracs au travers de cette technique. 2nd amnagement : les prlvements de recette Les prlvements sur recette sont un autre amnagement. Ce sont des rtrocessions directes dun montant dtermin des recettes de lEtat au profit des collectivits locales ou de lunion europenne, en vue de couvrir des charges qui incombent ses bnficiaires et non lEtat. On prend directement la source au sein des recettes de lEtat un pourcentage pour lUE. Certains parlementaires ont saisi le CC au dbut des annes 80 en considrant que ce mcanisme est inconstitutionnel car selon eux cela introduit une contraction entre les recettes et les dpenses, et que cest contre la non contraction qui est un principe budgtaire prvue par lordonnance de 1959, qui fait partie du bloc de constitutionnalit. Le CC dans sa dcision du 29 dcembre 1982 clt le dbat en disant que ce nest pas inconstitutionnel car il ny a pas vraiment de contraction entre recettes et dpenses. Lensemble des recettes de lEtat, avant rtrocession sont values dans le PLF initial. On dduit ensuite un petit pourcentage du montant brut des recettes fiscales. Il ny a pas de contraction, les oprations apparaissent lune aprs lautre, donc il ny a pas de recette dissimules. Les recettes brutes apparaissent, puis les prlvements, et le net. Cette prsentation nest pas contraire au principe de non contraction. La LOLF entrine la pratique des prlvements sur recette dans son article 6 alina quatre : un montant dtermin de recettes de lEtat peut tre rtrocd directement au profit des collectivits territoriales ou des communauts europennes en vue de couvrir des charges incombant ses bnficiaires ou de compenser des exonrations, des rductions, ou des plafonnements dimpts tablis au profit des collectivits territoriales . Le lgislateur prvoit quun impt local est plafonn, il y a moins de rentre dargent, mais en contrepartie il y a rtrocession dune partie des recettes de lEtat. Ces prlvements sur la recette de lEtat sont dans leur destination et leur montant dfinis et valus de faon prcise et distincte. Le montant total des prlvements sur recette apparait dans lquilibre du PLF pour 2011. Cela fait lobjet dun jaune budgtaire qui rcapitule lensemble des versements de la France lUE. Chaque anne cest 18 milliard deuros, plus de 7% des recettes fiscales nettes en France. Pour 2010, la France a fourni 18% des ressources de lUE, derrire lAllemagne avec 19.6%. Au solde net, la France est un contributeur de second rang, elle contribue moins que lAllemagne, car on reoit beaucoup de la PAC. 61

Ce principe duniversalit est souvent invoqu devant le CC par les requrants contre un PLF, il y a peu de censure du CC sur ce motif. Un exemple est une dcision du 29 dcembre 1994, o le CC invalide une disposition du PLF pour 1995, qui prvoyait la prise en compte dans les dpenses du fond de solidarit de vieillesse dune dpense caractre permanent incombant aux budgets annexes des prestations sociales agricoles (BAPSA qui a disparu). A par cet exemple, le CC ninvalide pas de disposition plus importante. b-Le principe de spcialit Il suppose une prsentation des crdits budgtaires un niveau de dtail qui simposera en termes dexcution. Ce principe, essentiel la transparence budgtaire, permet la reprsentation nationale de se prononcer en connaissance de cause sur la ventilation des crdits. Lautorisation parlementaire nest pas donne dune manire globale pour lensemble du budget mais de manire plus dtaille. Les crdits sont spcialiss en unit relativement prcises. Le gouvernement ne peut les affecter une dpense de son choix, ce qui facilite le contrle du parlement. Cependant, il ne faut pas non plus une spcialisation trop importante, sinon le gouvernement ne peut plus agir. En France jusquen 2005, la subdivision des crdits se concrtise par le chapitre budgtaire, regroupant des dpenses selon leur nature. Cest un principe qui simpose en France depuis 1871. Le chapitre tait rest lunit de vote des crdits. Cest un peu lourd. Cest le cas jusquen 1956. On le supprime car le nombre des chapitres explose en 1950 (4000 chapitres). Aprs 1956 et jusquen 2005, le chapitre est lunit de spcialisation des crdits, de gestion de crdit, et plus de vote. Cest lunit de base. Avant la mise en uvre de la LOLF, il restait 850 chapitres. La LOLF transforme en profondeur le principe. Les crdits ne sont plus diviss en chapitre, mais en mission, programmes et actions. On passe dune logique de moyens une logique de fonctionnement par objectif. Cest une nouvelle nomenclature budgtaire. Selon larticle 7 de la LOLF, les crdits sont spcialiss par programme ou par dotation. Lunit de spcialit des crdits, maintenant cest le programme. Lunit de vote est dsormais la mission (30 environ). Une fois la loi de finance adopte, et quand le gouvernement lexcute, le gouvernement doit respecter la rpartition des crdits rsultant des programmes. Les crdits figurant dans un programme ne peuvent tre utiliss que pour financer des dpenses au sein de ce programme. Les crdits inscrits au programme patrimoine de la mission culture ne peuvent ainsi servir un autre programme de cette mme mission ou dune autre mission. Le gouvernement est oblig dexcuter les dpenses comme il lavait prvu par spcialisation du crdit. Les charges font lobjet dune prsentation par nature (dpenses dinvestissement, dintervention, de fonctionnement). Cette prsentation nest quindicative, car dans chaque programme les crdits sont globaliss et donc fongibles au sein dun mme programme ; o les gestionnaires peuvent grer plus librement les crdits depuis la LOLF. Ils peuvent utiliser des crdits destins titre indicatif couvrir des dpenses de fonctionnement pour finalement couvrir des dpenses dinvestissement ou inversement. On peut utiliser des dpenses de 62

personnel et les utiliser pour de linvestissement. La fongibilit est asymtrique, car par contre, on ne peut prendre des crdits dinvestissement ou de fonctionnement pour augmenter les crdits de dpenses de personnel. Cette fongibilit asymtrique permet de maitriser les dpenses de personnel et de mesurer leur poids dans le budget de lEtat. Cette rgle est complte par larticle 9 de la LOLF qui indique que les plafonds dutilisation demploi sont limitatifs. Au dessus, les missions correspondent des politiques publiques. Larticle 7 alina un de la LOLF indique que la LOLF comprend un ensemble de programme concourant une politique publique dfinie. Si les crdits ne correspondent pas une politique publique, comme ceux de lElyse, on parle de dotation, et non plus de programme, car le mot est plus neutre. Les dotations figurent par exemple dans la mission pouvoir public. En vertu de larticle 43 de la LOLF, la mission est lunit de vote des crdits, ce qui permet peu de vote. A chaque fois, le parlement vote pour une politique qui traduit une conception de lavenir de la socit, sur les perspectives souhaitables. Le vote prend plus de sens avec la LOLF. A chaque mission correspond un bleu , qui rcapitule lensemble des programmes composant la mission. Pour rendre le principe effectif, les crdits sont limitatifs, ils permettent dengager et dordonnancer des dpenses avec le montant des crdits ouverts. Le caractre limitatif des crdits est affirm par la LOLF, car en vertu de larticle 9 : les crdits sont limitatifs, les dpenses ne peuvent tre engages et ordonnances que dans la limite des crdits ouverts. Avec lordonnance de 1959, il existait des exceptions ce caractre limitatif. Ctait le cas des crdits valuatifs, provisionnels et globaux. Depuis la LOLF, le champ des exceptions sest simplifi et rduit. La raison est que la fongibilit des crdits qui nexistait pas conduit la disparition des crdits globaux. Les crdits valuatifs sont conservs, larticle 10 de la LOLF, mais concernent des domaines dfinis, comme la charge de la dette de lEtat. On ne sait pas combien cette dernire peut slever, donc on parle de crdits valuatifs, mais dans des cas prcis et justifis. Il y a des crdits dont la rpartition ne peut pas tre dtermine au moment du vote de l aloi de finance. Ils font lobjet dune dotation est sont rpartis par programme au cours de lexcution. Cela peut tre les crdits ouverts pour la dotation des dpenses accidentelles et imprvisibles. Dune manire gnrale, sous le rgime de lordonnance de 1959, la rpartition des crdits au moment de la loi de finance tait relativement rigide. En cours dexcution, on la modifiait avec des dcrets davance par exemple pour contourner la rigidit. Avec la LOLF, les services responsables de lexcution dispose de davantage de libert quant lutilisation des crdits. Les mouvements de crdits sont moins indispensables quauparavant, car les gestionnaires peuvent modifier les crdits dans chaque programme. Cela limite lutilisation des dcrets davance. Il reste deux procdures qui donnent de la souplesse et qui sont souvent utilises. Ce sont celles des virements de crdits et de transferts de crdit. Larticle 12 de la LOLF prvoit ces deux procdures. 1er amnagement : les virements de crdit 63

Les virements de crdits permettent de modifier la rpartition des crdits en cours dexcution entre les programmes dun mme ministre. Larticle 12 de la LOLF prvoit un verrou, car le montant cumul au cours dune mme anne des crdits ayant fait lobjet de virement ne peut excder 2% des crdits ouverts initialement pour chacun des programmes concerns. Cest faible, mais pour les programmes important, ce sont des sommes importantes. 2nd amnagement : les transferts de crdit Les transferts de crdit sont organiss par larticle 12 de la LOLF et modifient la rpartition des crdits entre les programmes de diffrents ministres. Ces crdits sont employs pour un objet correspondant des actions du programme dorigine. Les virements de crdit portent atteinte davantage la rpartition vote par les parlementaires qu la destination relle des crdits. Dans les deux cas, ces oprations sont prises par dcret du ministre des finances aprs information des deux commissions des finances. Les virements de crdit taient considrs comme un progrs au dbut. Mais dans lordonnance de 1959, les virements de crdit pouvaient intervenir lintrieur du mme titre dun budget dun mme ministre, mais la limite tait 1/10 et non 2%. Cette limite devient cependant moins importante avec la LOLF, car il faut apprcier le plafond avec le nombre de chapitre. En 1950, il y avait 850 chapitres, donc chaque chapitre tait plus lger en masse budgtaire. 10% de 850 programmes est plus lger que 2% de plus petits chapitres. Dans les apports de la LOLF, il faut un dcret de transfert de crdit, alors quavant il suffisait dun arrt. Il faut une information des parlementaires avec les commissions des finances. 3me amnagement : les fonds secrets Un dernier amnagement au principe sont les fonds secrets. Ce sont des fonds spciaux, mdiatiss, qui financent les actions lies la scurit intrieure et extrieure de lEtat. Ce sont les crdits de la DGSE par exemple. Ce sont des sommes votes, mais on nindique pas ce quon en fait au moment du vote de la loi de finance. La loi de finance de 2002 avait fait un nettoyage. Les fonds spciaux ne concernent depuis que les actions lies la scurit, ce qui donne une diminution des crdits. Ces crdits permettaient de payer les collaborateurs de Matignon et de lElyse. Les primes ne sont plus en liquide et aussi fiscalises maintenant. Depuis la loi de finance de 2002, il existe une commission de vrification des comptes spciaux, composes de parlementaires et de membres de la cour des comptes, pour vrifier que les fonds ne servent plus rmunrer des conseillers de lElyse. Chaque anne, elle tablit un rapport adress au prsident, au PM et aux prsidents et rapporteurs gnraux des commissions des finances. On demande de fournir des pices justificatives. B-De nouveaux principes et le rle de la jurisprudence de CC 1-Le principe de la sincrit budgtaire

64

a- La jurisprudence du CC et la conscration du principe par la LOLF Il est intgr dans la constitution financire de lEtat, donc dans la LOLF. Il nest pas au mme niveau que les autres car les atteintes sont difficiles dfinir. Ce principe mobilise de linterprtation. On cherche tendre vers un idal, un objectif global. Le budget doit correspondre aux prvisions sans essayer de tromper le parlement, on parle de bonne foi. Larticle 1 de la LOLF dfinit les lois de finance et leur contenu, elles dterminent le montant, la nature, les ressources, et les charges de lEtat . Les ressources et charges doivent tre values avec une crdibilit suffisante, cest le principe de sincrit. Le principe est souvent invoqu devant le CC. Dans une dcision du 29 dcembre 1983, le CC est saisi pour une valuation de la TIPP. La sincrit est invoque par les auteurs des saisines qui contestent la qualit de la prvision. Cest le caractre prvisionnel qui conduit le CC rejeter le motif dinconstitutionnalit. Une dcision du 24 dcembre 1994 illustre la difficile prise en considration de ce principe par le juge. La gauche considrait que les montants de privatisation sont survalus. Le CC nose pas simmiscer dans les prvisions du gouvernement. Cette jurisprudence est confirme plusieurs fois par le CC. La jurisprudence est codifie par la LOLF. En vertu de larticle 32 de la LOLF : les lois de finance prsentent de faon sincre lensemble des ressources et des charges de lEtat. Leur sincrit sapprcie avec lensemble des prvisions disponibles . Les prvisions ne doivent pas tre sous values ou sur values de faon irraisonnable. On ne critique pas que le gouvernement de ne pas essayer davoir de meilleures prvisions. Le CC ne sanctionnerait que les erreurs manifestes dapprciation. Cest valable pour les lois de finance de lanne et justificative, et non pour la loi de rglement, car dans ce cas la sincrit sentend comme lexactitude des comptes. Le concept de sincrit budgtaire se rapproche de la sincrit comptable. b- Le principe de la sincrit comptable La LOLF fait rfrence larticle 27 la sincrit comptable : les comptes de lEtat doivent rgulier sincres, et donner une image fidle de sa situation financire. La dcision du 25 juillet 2001 sur la LOLF prcise cet article : le principe de sincrit na pas la mme porte sagissant des lois de rglements et des autres lois de finance o il y a labsence dintention de fausser les grandes dquilibre dtermines par la loi de finance . La sincrit de la loi de rglement sentend en outre comme imposant la sincrit des comptes . Lexactitude des comptes est complique. Cest le travail de la cour des comptes, prvu larticle 58 de la LOLF que de certifier la rgularit, la sincrit, et la fidlit des comptes de lEtat. Cest une rvolution pour la cour des comptes, qui est aide au dpart. Cette certification doit tre annexe au projet de loi de rglement. La ncessit de la sincrit des comptes est rappele par la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. Larticle 47-2 in fine dispose que les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres, ils donnent une image fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine, et de leur situation financire. Une dcision intermdiaire est prise pour certifier avec rserve. 65

2-Le principe dintelligibilit Le CC le dgage pour la loi de finance, dans sa dcision pour la loi de finance de 2006, prsente en mode LOLF. Cest fond sur lgalit devant la loi, larticle 6 de la DDHC, et larticle 14 sur les droits des citoyens contrler limpt. Le CC estime que les dispositions fiscales sont trs complexes, et non fondes sur lintrt gnral, et non justifies, notamment une sur une dpense fiscale. Cest donc contraire la constitution. Le principe de lquilibre budgtaire nest pas un principe budgtaire pour lEtat. Cest un souhait, mais le fait dtre en dficit nest pas une atteinte un principe budgtaire. Cest diffrent pour les collectivits. Pour lUE, on a le mme principe, mais on y rajoute le principe de vrit budgtaire, de transparence, qui ne sont pas applicables en droit national. Le bouclier fiscal cote 680 millions deuros lEtat, et lISF fait gagner 3 milliards deuros.

II La notion de loi de finance

A- La loi de finances : une catgorie plurielle 1-Prcisions terminologiques importantes Elle nait avec la dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789. Ce texte prvoit que tous les citoyens doivent participer lentretien de la force publique, en fonction de leur capacit contributive, et ont le droit de suivre lemploi de cette contribution publique librement consentie. Ces principes trouvent une application dans la loi de finance, notamment pour le vote des dpenses avec la LOLF. Mais la LOLF ne remet pas en cause lorganisation globale des lois de finance. Labondante jurisprudence du CC est pour lessentiel toujours valable. La loi de finance est le document comptable compos par lensemble des prvisions pour lanne venir de recettes et de dpenses. Le budget de lEtat doit avoir un support car la loi de finance est un acte juridique adopt par le parlement, par lequel est lev limpt et excut la dpense. Son contenu est plus large que celui du budget qui en constitue lentit comptable, car elle peut contenir des dispositions relatives tous les impts ou permettant le contrle et linformation par le parlement des finances. Dans un langage habituel, on se sert pourtant des deux indiffremment. Le dcret du 31 mai 1962 la diffrencie dj du budget en disant que cest lacte par lequel sont prvu et autoriss les dpenses et les recettes annuelles de lEtat. Lordonnance de 1959 prvoyait dans son article 16 que le budget est constitu par lensemble des comptes qui dcrivent pour une anne civile les ressources et toutes les charges permanentes de lEtat. Larticle 6 de la LOLF indique que le budget dcrit pour une anne lensemble des recettes budgtaires de lEtat. La constitution de 1958 ignore le terme de budget et ne fait rfrence 66

qu la loi de finance. Cest un changement notable par rapport la 4me rpublique. La loi de finance dtermine ce que le budget retrace et dcrit. Cest le texte lgislatif vot qui prvoit et autorise lensemble des charges et des ressources de lEtat. Le budget est inclus dans la loi de finance. Au sein mme du budget, on trouve diffrents comptes. Il y a le budget gnral, principal, qui retrace les recettes et les dpenses. A ct, on trouve les budgets annexes et les comptes spciaux. Il y a une composition tripartite du budget qui se retrouve dans le tableau dquilibre. On a aussi le budget triennal qui apparait dans les lois de programmations des finances publiques, qui ne sont pas des lois de finance. Elles prvoient des perspectives pour trois ans. On parle de budget triennal, cest une expression, mais cela ne correspond pas au concept de budget. La notion de crdit est aussi rcurrente. Les crdits ne se confondent pas avec la loi de finance, ce sont des autorisations juridiques qui permettent une autorit administrative dentamer le processus dune dpense publique. Les crdits sont une autorisation dengager la dpense, mais aussi un plafonnement de cet engagement. Les dcrets davance adoucissent ce principe. Les crdits valuatifs qui existent sont des exceptions et concernent notamment les charges de la dette de lEtat. 2-Les diffrentes catgories de lois de finances Lordonnance de 1959 distingue trois catgories : la loi de finance initiale, la loi de finance rectificative, et les lois de rglements. La LOLF rajoute les lois adopte selon les procdures durgence. a- La loi de finance de lanne ou initiale (LFI) Cest un document volumineux, le bleu gnral , assorti de nombreux rapports, annexes explicatives que lon appelle les bleus tablis par mission, ou annexes gnrales appeles les jaunes . Les bleus doivent en lapplication de larticle 34 de la LOLF doivent tre dposs au plus tard le premier mardi du mois doctobre pour la loi de finance de lanne suivante. Le gouvernement dpose les autres bleus en mme temps. Cest un texte phare du gouvernement, car il explique les orientations budgtaires et financires pour lavenir. Cette loi prvoit les recettes et les dpenses, autorise les dpenses, et arrte lquilibre budgtaire. Selon larticle 34, il y a deux parties. La premire sur les recettes, et la fin le tableau dquilibre. La seconde dtaille les dpenses. La loi de finance initiale est un acte politique qui permet le contrle du gouvernement par le parlement. Il exprime aussi un programme budgtaire et financier. Cest un moyen daction en matire sociale. On peut avoir un changement de gouvernement pendant les discussions. Cest un acte dautorisation de percevoir les impts, ce qui oblige ladministration mettre au courant des diffrents impts. Les prvisions de recette ne sont jamais limitatives. On peut les rviser au moment des rsultats dfinitifs. Cest aussi un acte de prvision administrative, car elle totalise les recettes et les dpenses, ce qui permet aussi de faire une comparaison finale entre les deux. 67

b- Les autres lois de finance -les lois de finance rectificative : selon larticle 35 de la LOLF, seules ces lois peuvent en cours danne modifier les dispositions de la loi de finance de lanne. Il ny a aucune obligation, contrairement la loi de finance initiale. En gnral, on a une deux lois de finance rectificatives votes par an. On peut en avoir 3 ou 4 en cas de crise. Ces lois de finance apportent soit des ajustements minimes (validation des dcrets davance), ou des modifications importantes qui concident avec des crises ou des changements politiques. Une loi rectificative intervient obligatoirement si les grandes lignes de lquilibre financier dfinies par la loi initiale sont modifies. Le CC rappelle cette rgle dans sa dcision du 24 juillet 1991. Elles se prsentent comme les lois de finance de lanne et avec un quilibre (CC, 9 juin 1992). Un synonyme de la loi rectificative est le collectif, la fin de la loi de finance. Il arrive juste avant le projet loi de finance de lanne suivante. On peut avoir de dans des dispositions fiscales, dont des diffrences peu dintervalle. Le 6 out 2002, aprs les lections prsidentielles et lgislatives, une loi rectificative intervient pour limiter de 5% lIR. Ctait une promesse de Chirac. En juillet 2007, on vote le paquet fiscal dans une loi rectificative. Larticle 53 de la LOLF prvoit que la loi rectificative doit contenir 3 documents : des documents relatifs au mouvement de crdit, un rapport sur la situation conomique, et une annexe. Lattention politique est plus focalise sur les lois initiales. Le 17 novembre, il y a un dernier projet de loi de finance rectificative (4) prsent en CM. Il prvoit une petite amlioration du seuil budgtaire. On prvoyait 152 milliard de dficit dans la 3me loi rectificative, et la dernire prvoit 149,7% deuros. LAN adopte en premire lecture le projet de loi de finance sur 2011. Il y a un certain mcontentement, car cela devait se finir le 16 novembre au soir. Au moment de voter le texte, le ministre du budget ni de lconomie ne sont prsents. La commission des finances tait favorable un amendement, mais le gouvernement tait contre. Le ministre demande une seconde dlibration. Le texte est vot mais on revient sur une disposition. Baroin le fait sur 39 amendements, par vote bloqu. Carrez (UMP) a protest. Baroin a dit que ces amendements auraient aggraves les charges publiques. Cahuzac affirme que certains amendements donnent au contraire des recettes supplmentaires. Le vote en premire lecture nest pas toujours une formalit. -les lois de rglement : il y 5 objets, elle constate et arrt le montant dfinitif des recettes et des dpenses, ainsi que des ressources et des charges de trsorerie. Pour constater ces montants le parlement doit tre certain de la sincrit des oprations dcrites. Il appartient donc na cour des comptes dtablir la certification de la rgularit de la sincrit et de la fidlit des comptes de lEtat. Cette certification doit accompagner le projet de loi de rglement. La loi de rglement ratifie les ventuelles ouvertures de crdits par dcrets davance. La loi de rglement approuve les dpassements de crdit qui dcoulent de circonstances majeures justifies. Elle annule les crdits qui nont t ni consomms ni reports. Elle tablit et approuve le rsultat de lexercice. La LOLF 68

prvoit dans son article 375 que la loi de rglement peut aussi comporter toute disposition relative linformation et au contrle du parlement sur la gestion des finances publiques. Le gouvernement peut faire passer des dispositifs sur le contrle des finances. La caractristique de cette loi est dintervenir a posteriori. Son objet nest pas de prvoir mais de constater, dapprouver, de ratifier. Elle clture un exercice. Elle occupe donc une place part dans la catgorie des lois de finance. Cest la seule loi de finance dont la sincrit sentend non pas comme une absence dune volont de fausser les grandes lignes de lquilibre, mais comme imposant une exactitude des comptes. Le CC va la vrifier. Lun des objectifs de la LOLF est renforcer le rle de cette loi. Sous le rgime de lordonnance de 1959, la loi de rglement avait peu dintrt, car le texte tait discut longtemps aprs la loi laquelle il se rapporte. Avec la LOLF, les choses ont un peu volu. Cest une raison de calendrier qui explique ce changement de mentalit. Le projet de loi de rglement de lanne n doit tre distribu aux parlementaires avant le projet de lanne n+1. Cest un dlai assez bref. Pour que le dpt ne soit pas vain, la LOLF pose une seconde rgle. Avant que le projet de loi de finance de lanne venir ne soit mis ne discussion devant lAN, lassemble doit avoir vot en premire lecture sur le projet de loi de rglement. En anne n, avant dexaminer le projet pour lanne n+1, lassemble doit voter en premire lecture le projet de lanne n-1. Lobjectif est de voir les parlementaires discuter du projet n+1 en ayant lesprit les rsultats de lanne n-1. Cest le chainage vertueux entre la loi de finance et de rglement. Certains regrettent que la LOLF nimpose pas un dlai pour examiner le projet de loi. Mme depuis lentre en vigueur de la LOLF, la loi de rglement ne suscite pas beaucoup de dbats. Il est adopt en un ou deux jours. Le grand rendez-vous budgtaire que la LOLF voulait crer nexiste pas. Ce nest pas le moment phare du contrle budgtaire comme les auteurs lespraient. Lide des auteurs tait une logique de rsultats. Le projet de loi de rglement est accompagn dun grand nombre de rapports et dannexes. On trouve en particulier les RAP, qui comparent par programme les prvisions telles quelles figuraient dans les projets, aux rsultats rellement obtenus. Les parlementaires doivent pouvoir rpondre deux questions. Les rsultats sont-ils conformes aux objectifs annoncs ? Ces rapports doivent aussi tablir une comparaison entre la loi de rglement en discussion et la dernire loi de rglement. Les rsultats obtenus, daprs la loi de rglement en discussion, sont ils meilleurs ou moins bons que ceux de lexercice cltur et de la loi prcdemment vote ? Ce sont deux axes de contrle pour le parlement. Cette loi est une catgorie part, mme dans son apparence car elle nest pas structure en deux parties comme les lois de finance initiales et rectificatives. Les possibilits damendements sont rduites. -Larticle 45 de la LOLF prvoit une autre catgorie. En 1980, la loi de finance pour cette anne a t censure par le CC. En vertu de larticle 66 de la constitution, la loi ne pouvait donc entrer en vigueur. Le gouvernement dpose alors un projet de loi spcial pour percevoir les impts et taxes en attendant que le parlement adopte un budget. Les rdacteurs de lordonnance de 1959 navaient pas envisag cette situation. Il y avait un vide juridique absolu devant une dclaration dinconstitutionnalit de la loi de finance. Le CC a pris un rle progressivement qui ntait pas prvu par les constituants. Au dpart, il navait 69

pas t envisag comme pouvant contrarier lexcutif, il devait au dpart contrler le lgislateur pour vrifier que la loi soit conforme la constitution. Les rdacteurs de lordonnance de 1959 nont pas non plus envisag cette hypothse. La constitution de 1958 avait pos lhypothse dun budget non adopt dans les dlais. Larticle 47 de la constitution avait prvu que si le parlement ne se prononce pas dans un dlai de 70 jours, les dispositions du projet peuvent tre mises en vigueur par ordonnances. Cette possibilit nest jamais utilise. Larticle 47 prvoyait aussi que la loi de finance nest pas dpose en temps utile pour tre promulgue avant le dbut de lexercice, le gouvernement demande au parlement lautorisation de percevoir les impts et ouvre par dcrets les crdits se rapportant aux services vots. Cette situation se produit en dcembre 1962. Le projet de loi pour 1962 nest pas adopt temps. Deux lois de finance permettent au gouvernement de prlever les impts et de complter lexercice. Les rdacteurs de la LOLF prvoient les choses plus en dtail que dans la constitution de 1958. Larticle 45 de la LOLF concerne les procdures exceptionnelles qui permettent de disposer avant le 1er janvier des lments essentiels de la loi de finance. Il y a deux cas de figure. Dabord le cas dun retard imputable au gouvernement. Larticle 45 laisse le choix au gouvernement, soit il demande lAN dadopter avant le 11 dcembre par un vote spar la premire partie de la loi de finance (autorisation de limpt), soit on vote avant le 19 dcembre un projet de loi de finance permettant de prlever limpt. Cela ne sest jamais produit. Le second cas est un retard imputable une dcision du CC. Dans ce cas, un projet de loi spcial est discut, le gouvernement le dpose selon la procdure de lurgence. Cela permet de percevoir les impts jusquau vote de la prochaine loi de finance. B- La structuration et le contenu des lois de finance de lanne 1-Larchitecture de la loi de finance initiale a-Physionomie gnrale Le projet de loi de finance est appel le bleu gnral, qui comprend entre 200 et 300 pages, environ 160 articles, accompagns dun expos des motifs. Cest le texte sous le dispositif qui explique quoi larticle sert et en quoi il modifie le droit existant. Depuis la fin de la IV rpublique, la loi de finance est lunique document budgtaire, en application des principes dunit et duniversalit budgtaires. Mais il est bipartite. La loi de finance comporte une structure contraignante en deux parties distinctes. La premire dfinit le niveau des ressources, et aprs avoir dfini un plafond de dpense dtaill en seconde partie mission par mission elle fixe le nouveau du solde budgtaire et la faon dont il est financ. La seconde partie comprend deux mesures diffrentes. Elle dtaille mission par mission le plafond global de dpense, et elle ventile ce plafond entre des units de spcialit (les programmes). Elle comprend ensuite des mesures naffectant lquilibre budgtaire pour lanne budgtaire pour lanne venir. Cela peut

70

tre des dispositions fiscales effets diffrs qui naffectent pas lanne n+1. Il y a aussi des dispositions fiscales sur les collectivits territoriales. Cette division prsente de nombreux avantages. La lecture du budget est facilite, car tous les comptes du budget de lEtat figurent dans un mme document. Cette structure prenne permet pour chaque compte de distinguer les recettes et les dpenses, ce qui favorise les comparaisons et contribue la clart des comptes. On structure aussi la discussion budgtaire autour de larticle dquilibre, qui la fin de la premire partie et qui value les ressources et le solde budgtaire. Cet article dfinit un plafond de dpenses. La seconde partie ne fait que dtailler ce plafond de dpenses. Larticle se prsente sous forme de tableau. Pour une loi de finance, on ne peut pas voter les articles dans le dsordre comme pour les autres lois. La seconde partie dtermine les moyens des politiques publiques. Cest l quon voit les ouvertures de crdits, et donc les autorisations dengagement et les crdits de paiement. On trouve aussi les informations sur les plafonds des autorisations demploi, avec le montant maximal de chaque ministre peut verser aux fonctionnaires. Il y a aussi les tats lgislatifs annexs qui font partie de la loi de finance. Ils sont aussi publis au JO. Il y a 5 Etats : Etat A : le dtail des recettes Etat B : rpartition par missions et programmes tous les crdits Etat C : rpartition pour les budgets annexes Etat D : mme chose pour les comptes daffectation et les comptes de concours financiers Etat E : rpartition des autorisations de dcouverts pour les comptes spciaux

Cela donne la loi de finance. b-Les documents budgtaires Le bleu gnral nest pas le seul distribu aux parlementaires. Des rapports supplmentaires sont prvus par larticle 50 de la LOLF, dabord un rapport sur la situation et les perspectives conomiques, sociales et financires de la nation, qui situe le budget dans son contexte. Cest un document volumineux en deux tomes. Le gouvernement prsente les perspectives dvolution des finances publiques et les trajectoires moyen termes des finances publiques. A ct un rapport est plus regard, et au-del du parlement. Cest lannexe explicative voies et moyens . Elle dtaille ltat A et value et dtaille toutes les recettes et les dpenses fiscales. Lannexe na pas de valeur lgislative, donc elle ne peut pas tre amende par les parlementaires. 71

Viennent aussi les annexes explicatives bleus, qui dtaillent par mission les dpenses. Il y a un bleu par mission. Ces bleus doivent tre dposs en mme temps que le projet de loi de finance. Ils constituent la base de lanalyse faite par le parlement et sont donc cruciaux. Ils comprennent deux parties. Dabord une chiffre qui a une valeur lgislative. Cela peut tre amend car les crdits sont dclins par programmes que les parlementaires peuvent demander modifier la rpartition des crdits entre les programmes. Lautre partie a une valeur explicative. Cest la partie des PAP, qui nont pas de porte normative, mais se situent au cur de la rforme de la LOLF, car ils fixent des objectifs pour le gestionnaire, le responsable de programme. Des objectifs leur sont fixs avec des indicateurs de performance, qui permettent den mesurer la ralisation. Dans les PAP, on retrouve les engagements du gouvernement en matire de performance, il y aussi lvaluation des dpenses fiscales. Il y a dans le PAP lchancier des crdits de paiement associs aux autorisations dengagements. On a aussi les informations relatives aux emplois, avec les agents rmunrs directement par lEtat et ceux qui sont des oprateurs de lEtat. Le parlementaire connait donc lensemble des rmunrations des personnes qui contribuent la politique. Pour la performance, les indicateurs de performance sont de trois types. Il y a lefficacit socio-conomique du point de vue du citoyen qui permet dapprcier le rsultat par son impact sur lenvironnement social et conomique. Le second est la qualit du service rendu, du point de vue de lusag. Lindicateur permet de mesurer sil y a un quilibre entre cot et qualit. Le dernier est du point du contribuable, et on regarde lefficacit de la gestion. On recherche loptimisation de lensemble des moyens. Pour la mission scurit, programme police nationale, pour le citoyen lobjectif est de rduire la dlinquance. Lindicateur est le nombre de crimes et de dlits commis en zone police. Pour lusag, dans la mission travail et emploi, programme accs et retour lemploi, lindicateur est les dlais moyens de dposer une offre auprs de lANPE. Du point du contribuable, mission ville et logement, lindicateur est lvolution du cot moyen de la rnovation. Dautres indicateurs sont plus solides. Il existe dautres documents explicatifs, comme les jaunes. Ils ont moins dimportance, et ne sont pas toujours dposs en mme temps que la loi de finance. Ils deviennent obligatoires avec les besoins dinformations exprims par les parlementaires. Certains sont utiles. Il y a un document sur lamnagement du territoire, sur la formation professionnelle, un sur les relations financires avec lUE. Ces documents sont publics. Ils sont diffrencier avec dautres documents dont les DPT (document de politique transversale) qui sont des documents de politiques interministriels. On en a un sur la scurit routire. Cest une masse dinformation colossale. Les parlementaires sont spcialiss dans chaque domaine. 2-Le contenu de la loi de finance de lanne a- Le champ des lois de finance Il faut distinguer trois choses : le contenu obligatoire, le contenu exclusif, le contenu partag ou facultatif. 72

-le contenu obligatoire : cest le contenu sans lequel une loi de finance ne pourrait pas tre qualifie ainsi. -le contenu exclusif : cela pourrait ne pas figurer dans la loi de finance, mais si cest prsent, cela doit tre dans la loi de finance. -le contenu partag : il nest pas obligatoire mais pourrait tre prsent dans une loi ordinaire. Le contenu obligatoire : Ce sont les deux grandes parties et leur contenu obligatoire. Il faut obligatoirement lobligation de percevoir les ressources, lvaluation de toutes les recettes de dpenses, les autorisations demploi et demprunt, la fixation des plafonds de dpense. Le contenu exclusif : Cest par exemple loctroi des garanties de lEtat, cela ne pas tre dans une autre loi que la loi de finance. Il y a un contenu partag dans certains cas. Le CC le 29 juillet 1991 indique sur le fondement des dispositions organiques que les dispositions fiscales ne sont pas au nombre de celles qui sont rserves la comptence rserve des lois de finances. Elles peuvent tre prsentes dans un texte de loi prsentant ce caractre ou dans un texte lgislatif qui en est dpourvu. Certains textes de loi comportent des dispositions fiscales, sous la forme dallgement dimpt ou peuvent concerner le rgime dun grand impt. Cest une loi ordinaire du 28 juillet 1995 comportant un article unique, et issue dune proposition de loi, qui relve de 18.6% 20% le taux de TVA. Depuis le premier avril 2000, on revient 19.6%.

b-Linterdiction des cavaliers budgtaires : le contenu interdit Ce qui nest pas prvu par les textes organiques ne saurait prendre place au sein dune loi de finance. Dans ce cas les dispositions insres apparaissent trangres la matire financire. Le cavalier se dfinit donc comme une disposition trangre la matire financire. Sil est dtect, il est censur par le CC, et les dispositions sont exclues de la loi de finance contrles. La prohibition se faisait dj sous la III rpublique. La constitution du 27 octobre 1946 disposait larticle 16 : lAN est saisi du projet du budget. Cette loi ne peut comprendre que les dispositions strictement financires . Dans lordonnance de 1959, le cavalier est dfinit dans la ngative, comme la LOLF. Cela conduit le CC dclarer cavalier toute disposition ne concernant ni les ressources ni les charges ni la trsorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni la garantie ou la comptabilit de lEtat. Le CC continue invalider tout ce qui nest pas prvu par les dispositions organiques. Il censure pas mal de chose, et linterprtation est parfois complexe. Le 31 dcembre 1981, le CC affirme que la composition du conseil de la concurrence est un cavalier. Une dcision du 28 dcembre 1990 du CC considre 73

que les modalits de contrle de la cour des comptes sur les organismes faisant appel la gnrosit publique ne font pas partie du domaine de la loi de finance. Le 30 dcembre 1997, les mesures concernant lextension des comptences de lagence nationale pour lamlioration de lhabitat sont invalides. Depuis la mise en uvre de la LOLF, le CC poursuit sa jurisprudence, avec un peu plus de souplesse. Deux dispositions de la loi de finance pour 2006 sont invalides. Une permettait aux conseils rgionaux de dlguer des comptences, et la seconde concernait les biens affects aux logements des tudiants, grs par les communes. Le CC censure doffice les cavaliers quand il les voie, mme sils ne sont pas viss dans la saisine des requrants. Sa jurisprudence est assez rgulire, il y a une ou deux dispositions invalides par saisine.

THEME 4 : LA PREPARATION ET LEXAMEN DU PROJET DE LOI DE FINANCES PAR LE PARLEMENT : LA MISE EN UVRE DE LA LOI DE FINANCES (EXECUTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE) I- La prparation du projet de loi de finances, son examen et son vote par le parlement
A- La prparation du PLF par le gouvernement 1-Le calendrier a- Les diffrentes phases de la prparation On peut distinguer plusieurs phases dans le calendrier de prparation. La LOLF entraine un bouleversement et organise les tapes de la prparation. La lettre de cadrage du PM est envoy fin janvier et avant dbut avril. Les lettres plafonds sont maintenant arrtes en mai juin, alors quavant, elles ltaient plus tardivement. Le calendrier est avanc, car il faut tablir maintenant le projet performance, qui constitue la principale innovation de la LOLF. On fait une stratgie de la mise en place de crdits, cela prend du temps. On peut distinguer 4 phases dans lanne. Ds janvier, la phase de prparation commence. La direction du budget commence en janvier pour le projet de loi de finance de lanne suivante, pour tre prt dbut octobre. La premire phase en janvier consiste en une premire esquisse budgtaire par le ministre du budget et des finances et ses services. Cest essentiellement la direction de la prvision, qui fait partie de la direction gnrale du trsor (DGT), qui avant sappelait la DGTPE (et de la politique conomique). Cette DGT est sous tutelle du ministre de lconomie. Parfois le ministre de lconomie a un secrtaire dEtat au budget, ou un ministre dlgu. Il y a un ministre du budget part entire, Woerth et Baroin. La direction du budget et des comptes dpend du ministre du budget. Ces deux directions cooprent en dbut danne pour laborer la premire esquisse. On en gnral en dbut danne un sminaire 74

gouvernemental pour poser les principaux choix budgtaires, et arrta la stratgie en matire de finance publique, et pose un cap en ce qui concerne les grands quilibres budgtaires. Le responsable est le PM. Cette premire phase se finit par lenvoi de la lettre de cadrage du PM tous les ministres. Tous les ministres auront une dfinition de la norme de dpenses pour lanne venir. La seconde phase est consacre partir de courant fvrier des runions dconomie structurelle avec des propositions de redploiement des effectifs et de non remplacement des dparts la retraite. Ils sont dfinitivement arrts par le PM. La 3me phase est plus dlicate pour les ministres gestionnaires. Cest une phase de ngociations entres les ministres gestionnaires et le ministre des finances. Elle se droule de fvrier avril mai. Des runions ont lieu entre les reprsentants des ministres, notamment le direction du budget. Ce sont des runions techniques, avec un examen au premier euro, programme par programme. On a ensuite des runions de budgtisation pour allouer les plafonds de crdits par missions et par ministres. Cela se passe souvent au ministre du budget. La direction du budget fait des arbitrages. En mai, il y a les runions de destitution qui ferment la priode. Le PM et ses quipes organisent ces runions, o chaque ministre est inform des dcisions prises, des conomies structurelles qui lui sont demandes. On fait le point sur les dpenses fiscales affrentes chaque mission. Normalement, lElyse nintervient pas. Fin mai, les derniers arbitrages sont raliss par le PM qui envoie les lettres de plafonds qui arrtent les plafonds en crdits et sont donnes chaque ministre. Les lettres sont transmises aux commissions des finances des deux assembles. Cela clt la 3me phase. La 4me phase de juin aout : elle a deux grands objets. Dabord un dbat avec le parlement, notamment au moment du dbat dorientation budgtaire. Ce dbat a lieu en mme temps quest transmis le projet de loi de rglement de lanne n-1. Ce dbat permet aux parlementaires de sexprimer sur les perspectives des finances publiques. Les dbats tournent autour de la soutenabilit de la dette. Vers juin, on transmet au parlement la liste des missions et des programmes, des indicateurs de performance retenus dans le prochain projet de loi de finance. En aout, on prpare les documents budgtaires. En septembre, il y a les derniers arbitrages sur les recettes, on affine le solde budgtaire. Lavant projet de loi est transmis au CE pour avis, puis fin septembre, on a la dlibration du PLF en CM. Il peut y avoir un cart entre le calendrier thorique et la ralit. Pour le projet pour la loi de 2006, les lettres ont t envoyes fin juin seulement. En 2005, il y avait eu le rfrendum et un changement de gouvernement, cela prend donc plus de temps. A partir de juin, et jusquen dcembre, il y a un marathon budgtaire. Le PL de rglement est discut en juin. En septembre, le CM, puis laudition des ministres dans les deux commissions des finances. Dbut octobre, il y a le PLFSS. La loi de rglement de lanne n-1 est vote en octobre. Mi octobre, on commence la discussion sur la loi de finance de lanne. Fin octobre, on commence lexamen des articles de la premire partie, et on vote larticle dquilibre fin octobre. Pour 75

la deuxime partie, on organise une seconde runion de discussion gnrale, puis on examine les articles dans la foule. En novembre on examine les bleus, les annexes explicatives. Pendant 10 jours, la 30 de missions est place au crible. On ne peut pas faire dautre projet de loi. Vers mi novembre, il y a le collectif, la dernire loi de finance rectificative. Le Snat travaille sur le PLF en mme temps. Aprs le collectif, on passe la CMP qui permet de trouver des points communs entre les assembles et un texte commun pour les articles restent en discussion (que le Snat na pas vot conforme). Si le Snat et lAN sont de la mme couleur, il y a CMP pour trouver un texte commun. Sinon, lAN aura le dernier mot, la CMP durera 5 minutes. Fin dcembre, le CC est saisi, il rend sa dcision en une semaine. Le PLF est promulgu le 29 ou le 30 dcembre. b- Le rle essentiel du ministre des finances Le ministre charg des finances, qui est aussi un ministre dpensier, et celui du budget sont les maitres duvre de la prparation du budget. Il y a aujourdhui un ministre de lconomie, des finances, et de lindustrie, et ct un ministre du budget, des comptes publics, et de la fonction publique. Les deux ministres sont responsables de la prvision macro conomique pour prendre en compte limpact de la croissance et de linflation sur les recettes et les dpenses. Ils sont les seuls avoir une vision globale et sont responsable de la synthse du PLF. Leur rle est de rendre compatible les demandes des ministres et le niveau global de la dfense. Le ministre des finances agit comme un modrateur de la dpense. Il garantit la bonne prparation du budget et le respect du calendrier. Il est lartisan unique de la prvision des recettes. La prvision des recettes est plus complique que la rpartition des crdits car il est li aux alas de la croissance. Cela seffectue avec le droit en vigueur avant le projet. On insre ensuite dans le PLF les mesures nouvelles. Lestimation finale est arrte en septembre. Les mthodes de prvisions sont plus ou moins efficaces en fonction des impts. LIS est le plus dur valuer, la progression moyenne du bnfice fiscal ne permet de dduire mcaniquement limpt du. Seules les entreprises bnficiaires son redevables, cela fait aussi jouer les niches fiscales. La prvision de TVA est plus simple, car elle fait jouer des paramtres macro conomiques. Les experts rflchissent des prvisions, aux effets de structure de la consommation. LIR est le plus facile en raison du dcalage dun an entre. Bercy sait de faon fiable ce que rapportera les augmentations des tranches. Pour la TIPP, la prvision repose sur des hypothses dvolution de consommation dhydrocarbures. On fait des simulations et des valuations, qui son tassez fiables. Pour les droits denregistrement (succession, donation), cest plus compliqu valuer, comme pour le rendement des contrles fiscaux. La direction du budget a un rle fondamental en matire budgtaire. Elle fait voluer ces mthodes de travail depuis la LOLF. Elle veut contribuer au redressement des finances publiques. Elle revoit son positionnement sur les ministres budgtaires. Un partenariat se fait pour que les discussions se fassent dans de meilleures conditions. Il y a 230 agents, dont les deux tiers des cadres A. 76

2-Le monopole gouvernemental La phase administrative de prparation dun budget ncessite environ 8 mois, elle dbute en janvier de n61. Elle nest pas rglemente, le ministre du budget en fixe les tapes. En France, cest un processus pragmatique qui volue en fonction des circonstances. Dans lordonnance de 1959 peu dlments concernait la phase de prparation. Larticle 37 prcisait que sous lautorit du PM, le ministre des finances prparent les projets de lois de finance arrts en CM. Larticle 38 de la LOLF dispose aussi que sous lautorit du PM, le ministre des finances prpare les PLF dlibrs en CM. On retrouve le rle du PM. La prparation des PLF est donc un monopole gouvernemental. Larticle 39 de la constitution affirme que les projets de lois sont dlibrs en CM aprs avis du CE. Il ajoute que les PLF sont soumis dabord lAN. Cet article assure le monopole des initiatives au gouvernement et de la prparation. Ce monopole concerne tous les projets de lois de finance, aussi pour les lois de rglement ou de finance rectificative. Les lois de finance sont une matire drogatoire larticle 39 de la constitution qui dispose que linitiative des lois appartient concurremment au PM et aux membres du parlement. Dans ce cas, on parle de proposition de loi. Pour les lois de finance, cette rgle nexiste pas, il ny a que des projets de loi de finance, et non des propositions. Cela nempche pas avec la LOLF une association accrue du parlement la phase de prparation du budget. Entre lordonnance et la LOLF, il y eu un changement dans lorganisation gouvernementale. A une logique ascendante, on passe une logique descendante. Avec lordonnance de 1959, les crdits taient ngocis dabord au niveau des services administratifs, avec une rsolution des dsaccords des niveaux hirarchiques successifs. Les directeurs dadministration ragissent, puis ensuite les ministres, et le PM en cas de dsaccords. Le PM tait larbitre de dernier ressort quand les conflits ne sont pas rsolus par un niveau hirarchique infrieur. La LOLF passe une logique descendante, on part de la dfinition dune stratgie en finance publique labore par le PM. Ensuite, il y a une dclinaison par missions de cette stratgie, on dcline les contours budgtaires de chaque mission entre le ministre des finances et les ministres gestionnaires. A charge pour ces derniers de rpartir les crdits au sein des programmes et des actions qui composent leurs missions. Le rle du PM se trouve renforc. Il est responsable de la cohrence de laction gouvernementale. Il intervient deux moments cls ce titre : il dfinit la stratgie densemble aux ministres dans une lettre de cadrage au dbut de lanne n-1. Cette lettre dtermine les orientations budgtaires du gouvernement et ses priorits, elle dresse la feuille de route sagissant des rformes structurelles mener et fixe le cap en ce qui concerne lvolution des dpenses publiques. Elle dtermine ainsi la norme de dpense de lanne n. Au moment des lettres de plafond, en mai juin de lanne n-1, il indique aux ministres le plafond en crdit et en effectifs dvolus chacune des missions dont ils ont la responsabilit. Certaines missions peuvent tre interministrielles, dans ce cas il y a plusieurs lettres.

77

Les ministres gestionnaires, une fois les montants dfinis (on ny revient pas), retrouvent une marge de manuvre dans laffectation de leur crdit, selon lexpression consacre chaque ministre devient son propre ministre des finances . Depuis 2006, avec la LOLF, les ministres gestionnaires sont plus libres de la rpartition des moyens entre programme et action. Cette rpartition est soumise au parlement ensuite. Ils sont libres mais restent pendant toute la priode qui suit en dialogue avec le ministre chargs des finances qui vrifie la soutenabilit des choix effectus. Avec la LOLF les choses voluent. Le ministre des finances passe de ngociateur des finances un rle de conseil, car le ministre gestionnaire a beaucoup de libert. Les administrations centrales sont en dialogue. Lassociation du parlement sest accrue avec la LOLF. Il prpare aussi le rendezvous budgtaire de lautomne. Les deux assembles prparent ce rendez-vous, le rle des commissions des finances est crucial. Le projet de loi de finance lui est renvoy en application de larticle 39 de la LOLF. Ds le mois de janvier de n-1, les commissions interrogent le ministre du budget sur lexcution du budget de lanne prcdente. Ensuite, elles examinent le projet de loi de rglement de lanne n-1, dpos avant le 1er juin. Cela donne aux parlementaires des enseignements utiles pour la prparation du nouveau budget lautomne. Cest le chainage vertueux entre lexamen du projet de loi de rglement de n-1, qui prpare le PLF de n. Pendant lanne, les commissions peuvent fixer des documents dinformations, ce travail de fonds inspire lautomne des amendements, notamment sur le volet recette des PLF. Cela augmente aussi parfois la frustration du parlement, car les amendements ne sont pas toujours adopts. Le gouvernement les refuse. Le gouvernement garde la main sur larchitecture globale du PLF (fait majoritaire et parlementarisme rationalis). Le dbat dorientation budgtaire (DOB) a lieu au printemps, et se diffrencie des BOP (budget oprationnel de programmes qui met en uvre les programmes LOLF, li au RAP et au PAP). Le premier DOB a eu lieu en 1996 puis il y a en a un par an depuis 1998. Le gouvernement accepte, sans fondement juridique, lorganisation au printemps dans chaque assemble dun DOB pour associer plus les parlementaires au projet du budget, avant mme lenvoi des lettres plafonds. Il est institutionnalis et rnov par larticle 48 de la LOLF. Le dbat nest pas impratif, il ny en a pas eu en 2002, mais cest un rendez-vous habituel entre le gouvernement et le parlement. Larticle 48 impose seulement la prsentation par le gouvernement dnu rapport sur lvolution des conomies nationales et sur les orientations des finances publiques au cours du dernier trimestre de la session ordinaire (juin). Dans ce rapport, il y a une analyse des conomies, des orientations budgtaires au regard des engagements europens, et une volution moyen terme des ressources et charges de lEtat. La cour des comptes dpose en application de larticle 58 de la LOLF un rapport prliminaire relatif au rsultat des comptes de lexercice antrieur. Sur la base du document de la cour des comptes et du gouvernement, peut tre organis ce DOB qui est profondment enrichi. b-Les choix stratgiques et les contraintes 78

Il faut grer les contraintes car lexercice de prparation du budget est dpendant du contexte macroconomique, des engagements communautaires de la France, du respect des grandq quilibres, de la rigidit dune part significative des parts de dpenses de lEtat. Cest un exercice sous contrainte. Le gouvernement est confront une exigence de soutenabilit de ses choix budgtaire et au poids de certaines dpenses incontournables. Les hypothses macroconomiques : -la prvision de croissance : elle est commente en septembre et ne saligne pas forcment sur le consensus des conomistes, elle est fixe par le gouvernement qui en fait tout autant un objectif quune variable de construction de son budget. Cela pose la question de la sincrit du budget. Si ce nest pas crdible, tout le budget nest plus sincre. Le CC prcise cette jurisprudence, il ne faut pas fausser les grandes lignes de lquilibre. Le PLF constitue la fois un acte de prvision et un pari sur lavenir par dfinition fragile. -lhypothse de croissance retenue est dterminante pour dterminer lvolution des dpenses, notamment les dpenses sociales et pour valuer les rentres fiscales venir. Il faut prendre en compte les hypothses conomiques associes, comme la demande des mnages, le taux dpargne, dintrt, dinvestissement des entreprises. Ce sont des composantes des taux de croissance. Le niveau des taux dintrt a une importance sur le budget de lEtat, il est tabli en rfrence aux conomistes, ce nest pas le gouvernement qui le donne. Toute variation du taux dintrt se diffuse dans la dette long et un moyen terme. Le 30 novembre, le ministre du budget a t oblig vu la pression mdiatique dire quil ny avait aucun risque que la note de la France AAA soit dgrade alors quil y a eu des rumeurs. La note aurait pu tre dgrade par une agence de notation. Avec cette note, les emprunts 10 ans ne sont pas identiques ceux de lAllemagne, il y a dj une diffrence. Le rapport sur les engagements financier de lEtat est confi un dput socialiste qui a un discours alarmiste. La dette publique serait insoutenable. La commission des finances du Snat a aussi tabli deux scnarios catastrophes. LUE prte lIrlande 85 milliards deuros pour rassurer les marchs. On veut viter de prter des taux dintrts suprieurs. Merkel et Sarkozy sont en totale opposition pour la restructuration des dettes .la commission a dit quil ny aurait pas de restructuration des dettes car les Etats les plus faibles ne rcupreront pas de crdits. La contrainte LOLF est celle dune dfinition dun plafond de crdit associ une logique de performance. Lordonnance distinguait les dpenses nouvelles. Depuis la LOLF, la justification a premier euro conduit vrifier tout le stock de dpense. Sur les plafonds deffectifs, la LOLF prvoit une prsentation des crdits personnels sur le titre 2 associ dun triple plafond : un global des emplois rmunrs par lEtat en quivalent temps plein travaill, un plafond par ministre en quivalent temps plein, et un plafond de rcit par mission qui sapplique au titre 2 des dpenses de personnel. Le titre 2 comprend les rmunrations dactivits, les prestations sociales et allocations diverses. Ce triple plafond 79

permet un recensement de lensemble des agents rmunrs par lEtat, complet par ministre et missions. Ce sont les agents titulaires de lEtat, mais aussi les contractuels dont une partie napparaissait pas dans la prsentation ordonnance de 1959. Cest lexemple du ministre des affaires trangres qui sest retrouv avec le changement de 9400 16 700 personnes. On a une vision claire aujourdhui de la masse salariale. Ces plafonds sont aussi des contraintes respecter pour le gouvernement. La LOLF a rajout des contraintes qui limitent le pouvoir du gouvernement. B- Les modalits de lexamen et de ladoption du PLF par le parlement Ce sont des contraintes lies au dlai dadoption tout dabord. Dans la constitution, laction des parlementaires est encadre par les rgles du parlementarisme rationalis. La LOLF na pas compltement modifi ses rgles mais fait voluer la porte de la discussion parlementaire pour essayer de remdier la trilogie dEdgard Faure qui disait que la discussion de PLF tait litanie, liturgie, lthargie . Avec la LOLF, cela va un peu mieux. Les discussions semblaient inutiles. Dans toute lanne, il y a 5 phases : le DOB, la discussion du projet de loi de rglement, un dbat sur les PO (article 52 de la LOLF), la discussion du PLF de lanne venir, et la discussion du PLF rectificatif de fin danne. Les contraintes juridiques sont les plus fortes pour le PLF initial. Il doit tre dpos avant dtre discut devant lAN, puis transmis au Snat (article 39 de la constitution). La constitution fixe un dlai de 70 jours pour lexamen par le parlement, car le budget doit imprativement tre promulgu avant le 1er janvier de lanne, pour respecter le principe de lannualit. Il y a un droit de priorit de lAN. Le gouvernement ne peut pas prsenter en premier lie devant le Snat le PLF ni une mesure financire nouvelle. Cette limitation ne sapplique pas aux initiatives des snateurs eux-mmes. La constitution a labor ces dlais pour ragir face la situation de la III et la IV rpublique, o il arrivait que le budget ne soit pas adopt avant le 1er janvier. Larticle 47 de la constitution fixe des rgles prcises reprises dans les articles 40 et 45 de la LOLF. Le PLF initial est dlibr en CM le premier mercredi de la troisime dcade de septembre, soit en gnral hors session parlementaire (qui commence en octobre). Les commissions des finances ont dj commenc travailler pour prparer lexamen du projet. Le jour de la dlibration en CM les ministres de lconomie et du budget viennent prsenter le budget devant les deux commissions des finances. Le projet est prsent le jour mme de son adoption par le CM. Cest ce quon appelle la prsentation publique un budget en fin septembre. Le PLF est le seul texte avec le PLFSS o la constitution prvoit des dlais dadoption. Daprs larticle 39 de la LOLF, la date de publication du PLF de lanne est fixe au premier mardi doctobre. Pour les jaunes, il y a un dlai spcifique de 5 jours francs avant lexamen lAN des recettes e des crdits prvu par la LOLF. Un ventuel retard dans le dpt dune partie des documents 80

tait apprci avec souplesse par le CC. Ctait une dcision de 1982, il considre quun retard de quelques jours dans le dpt des annexes ne peut pas avoir pour effet de priver le parlement de linformation laquelle il a droit. Le droulement des 70 jours : la date de dpart retenu pour le dbut du dlai nest pas celle du dpt du PLF. Cela fait lobjet dun accord entre le gouvernement et le prsident de lAN. Cest une pratique conciliante dans lintrt des parlementaires, et accepte par le CC. On laisse passer trois semaines avant de faire courir le dlai. Elles ne sont pas imputes sur les 70 jours ce qui permet aux commissions de commencer travailler. Le dcalage est calcul de faon quil reste compatible avec la ncessit de publier la loi de finance avant le 1er janvier. Le calendrier prvu par larticle 40 de la LOLF : lAN a 40 jours pour se prononcer en premire lecture une fois le projet dpos. Aprs le premier vote, un jour ou deux se droule pour transmettre le document au Snat. Il faut vrifier que cela soit la bonne loi et que tous les amendements soient transmis. Il faut le transmettre tel quadopt par lAN, donc dj amend. Larticle 40 de la LOLF prvoit que le Snat a 20 jours pour se prononcer en premire lecture. Cest justifi car ils avaient dj le projet. Si lAN na pas mis un vote au bout de 40 jours, le gouvernement saisit le Snat du projet de loi initial. Il peut prsenter au Snat le texte initial modifi ventuellement par les amendements vots par lAN et quil a accept. Le Snat na alors plus que 15 jours pour se prononcer. Selon les articles 47 de la constitution et 40 de la LOLF la procdure durgence est de droit. Une fois que le Snat sest prononc, on va directement runir la CMP (pas de dbat public). Une dlgation de snateurs et de dputs se retrouvent dans une commission des finances pour regarder ce qui fait dsaccord entre les deux chambres. On peut encore dposer des amendements. On peut avoir des alliances par groupes et non par chambre. Il peut y avoir des accords sur le dos du gouvernement. Le but est de trouver un texte commun qui sorte de la CMP. Le PLF est ensuite prsent en sance publique devant chaque assemble pour quelle donne son avis. Cest le cas si la CMP russie et aboutit. Soit un texte commun ressort, soit non. Il ne peut pas avoir des accords sur un morceau et part sur dautres amendements. Si la CMP naboutit pas, cest soit car un accord nest pas possible, soit car les deux assembles ne sont pas de la mme couleur. La CMP pourrait aussi voter un texte mais qui nest pas vot par une assemble, ce nest jamais arriv. Dans ce cas, le gouvernement donne le dernier mot lAN. Le PLF est dfinitivement adopt vers le 20, 21 dcembre. Les membres de lopposition crivent ensuite rapidement la saisine du CC. Le CC rend sa dcision, de sorte que le prsident puisse promulguer la loi avant le 31 dcembre. On prvoit aussi le cas dun dpt tardif du PLF qui empche le parlement de se prononcer temps et la promulgation avant le 1er juin. Dans ce cas le gouvernement demande durgence lautorisation de prlever les impts. Le gouvernement ne perd la main dans le processus. Il a des armes sa disposition pour mener les dbats comme il le souhaite. Il dispose de mesures de contrainte pour acclrer le dbat. Il y a trois mthodes : 81

alina 2 de larticle 44 de la constitution : irrecevabilit des amendements non prsents en commission. Le gouvernement peut sopposer lexamen de tout amendement qui naurait pas t avant soumis une commission. On vite lamendement de dernire minute. Cest peu utilis car de fait, les amendements sont examins en commission dabord. Le vote bloqu alina 3 de larticle 44 : il permet au gouvernement de demander au parlement de se prononcer par un vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements accepts par le gouvernement. Les membres de la majorit sont obligs de voter oui. Le texte est vot sans dbat mesure par mesure. Alina 3 de larticle 49 : il permet au PM aprs dlibration en conseil des ministres dengager la responsabilit du gouvernement sur le vote dun texte. Le texte est considr comme adopt sauf si une motion de censure est dpose dans les 24 heures et vote. Le gouvernement a eu recours plusieurs reprises ce dispositif. Il est trs utilis par Rocard, notamment les annes 1989-1990. Cest une attaque au droit du parlement quand cest systmatique.

La discussion des dbats parlementaires se fait en deux temps. Il y a une discussion de premire partie. La DG (discussion gnrale) dure un jour ou deux jours. Cela permet un cadrage du PLF. Sont dposes ce moment des motions de procdure, qui permettent lopposition de faire entendre sa voie (motion dirrecevabilit, motion dinconstitutionnalit). Un dput a deux heures pour sexprimer sur le projet. Aprs ces deux jours, comme les motions ne sont pas adoptes, on passe lexamen de la premire partie. Ce sont les mesures fiscales, cela dure 5 6 jours durant lesquels on examine les amendements dposs. Ensuite, on adopte larticle dquilibre avant de passer la seconde partie. La seconde partie est remanie avec la LOLF. Elle dbute par lexamen des fascicules budgtaires et des crdits qui sy rattachent. Cela stend pendant 15 jours lAN et dix au Snat. Du temps de lordonnance il y avait une discussion gnrale. La LOLF change la donne. On passe dune logique de moyen une logique de rsultat. Les snateurs sintressent aux objectifs pour lanne venir. Le nombre de votes diminue aussi. Avant, il y a avait 150 votes (un vote par ministre et par titre), avec la LOLF lunit de vote est la mission. Il reste une trentaine de votes. Le contenu de la seconde partie est largi car un article fixe le plafond demploi. Sous le rgime de lordonnance de 1959, la commission des finances dsignait un rapporteur spcial pour chaque ministre ou section de ministre. Aujourdhui, ils sont dsigns en fonction des missions et de programmes. Le programme politique des commissions tait son apoge sous la 3me rpublique. Depuis la LOLF cest diffrent. Il y a le travail des rapporteurs spciaux et des administrateurs qui regardent les bleus. On leur donne des pouvoirs 82

dinvestigation, ils peuvent avoir accs tout document administratif ou financier, mais pour le faire, il faut encore savoir sil existe. En cas dentrave leurs actions, les prsidents des commissions des finances peuvent saisir le juge administratif qui peut ordonner en rfr la communication des documents demands. On trouve les MEC (missions dvaluation et de contrle) qui se font au sein de la commission des finances. Elles ont travaill sur le crdit impt recherche. On trouve aussi la MI LOLF (la mission dintervention de la LOLF) qui fait part des difficults. Elle rdige des rapports. Pour les rapporteurs spciaux, loutil le plus rpandu est les questionnaires budgtaires adresss aux administrations par les rapporteurs avant le 10 juillet (article 49 de la LOLF). Les administrations doivent rpondre pour octobre. Cela permet au rapporteur de dinformer sur les crdits. A lautomne, il y a beaucoup de rapports qui sortent de la commission des finances, notamment celui du rapporteur, qui fait trois volumes (un sur le cadrage et lquilibre financier, un sur la premire partie du budget, et le dernier avec des annexes et des rapports spciaux qui permettent de dissquer chaque fascicule budgtaire). Cela reprsente plus de 3000 pages. Ces rapports spciaux sont ncessaires pour le juge car ils sont le statut de documents prparatoires et contribuent la bonne intelligibilit du texte et de connaitre lintention du lgislateur. Il ne faut pas oublier non plus le rle des autres commissions lgislatives saisies pour avis du projet (affaires culturelles, conomiques, trangres, sociale, de la dfense, du dveloppement durable, et des lois lAN. 2-Le renforcement des droits du parlement Un des objets de la LOLF tait damliorer linformation des parlementaires. Les pouvoirs des parlementaires sont aussi ce quils en font. Les services ne peuvent pas se substituer la volont politique. Le DOB permet aux parlementaires dinterpeller vritablement le gouvernement, mme si ce nest pas une obligation juridique. Les commissions parlementaires multiplient les missions dinformation mais aussi les auditions qui sont ncessaires. Les personnes vises sont obliges de sy soumettre et sont dlies du secret professionnel. Larticle 58 alina 2 de la LOLF permet aussi aux commissions des finances de demander toute enqute la cour des comptes sur la gestion des services quelle contrle. La rponse est formule dans les 8 mois. La procdure devant la cour des comptes est contradictoire. Tous ces lments augmentent le nombre dinformation de la commission des finances. La rforme de 2008 permet aussi de crer des commissions denqutes pour avoir des lments dinformation. Elle renforce ce droit. Concernant lexamen du PLF par le parlement, le plus intressant pour un parlementaire est de pouvoir faire un amendement adoptable. La LOLF permet de desserrer un peu les contraintes dans le droit damendement. Larticle 40 de la constitution et larticle 47 de la LOLF permettent une amlioration du droit 83

damendement, musel par larticle 42 de lordonnance de 1959, mme avec les nuances de la constitution. Selon larticle 40 de la constitution, les propositions est amendements formuls par les membres du parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques soit la cration ou laggravation dune charge publique. Lordonnance de 1959 prvoit larticle 42 quaucun article additionnel, aucun amendement un PLF, ne peut tre prsent sauf sil tente supprimer ou rduire effectivement une dpense, crer ou accroitre une recette, ou assurer le contrle des dpenses publiques. Il apparait une contradiction dans lemploi des pluriels et des singuliers. La constitution soppose aux dpenses qui aggravent ou cre une charge publique. Larticle 42 de lordonnance naccepte que de tels amendements sils rduisent une dpense. En matire de ressources, lordonnance emploie le singulier, alors que la constitution envisage le pluriel (on peut envisager quun amendement fait une compensation entre les dpenses et les ressources, le pouvoir des parlementaires est donc plus tendu car on peut supprimer une recette et en crer une autre). Lordonnance de 1959 empche cette compensation, lamendement est irrecevable. Larticle 47 de la LOLF prend larticle 40 et explicite les choses pour largir le pouvoir damendement. Il dit que la charge publique sentend sagissant des amendements sappliquant aux crdits de la mission. Le pouvoir damendements sexerce dans les misions, assimils la notion de charge. Les restrictions de larticle 40 de la constitution ne sappliquent quaux missions. Larticle 47 de la LOLF permet ainsi la compensation au sein de la mission, du moment que le plafond global ne change pas. Le CC, dans sa dcision du 25 juillet 2001, a prcis que ces dispositions offrent aux parlementaires la facult nouvelle de prsenter des amendements majorant les crdits dun ou plusieurs programmes inclus dans une mission, la condition ne pas augmenter les crdits de celle-ci. Larticle 47 de la LOLF prvoit ce type damendements mais qui doivent tre motivs. Un parlementaire cre un programme nouveau, et on lui demande dans son programme de dcrire des objectifs pour que cet amendement soit recevable. Le programme devient le support du pouvoir damendement. Il est donc important quil ny ait pas une trop grande rduction du nombre de programmes (150 programmes). Il y a trois grandes possibilits damendements : Lamendement de la cration dun programme dans une mission si cela nentraine pas une augmentation de la masse des crdits affects cette mission, dans un tel cas, l faut dcrire laction mise en uvre et les rsultats attendu. Lamendement doit prsenter un programme cl en main. Lamendement qui prvoit un changement de la rpartition des crdits entre une mme mission si cela naugmente pas la masse globale de la mission. On ne peut pas changer entre les missions. Lamendement qui propose la suppression dun programme au sein dune mission. La seule condition est que lon ne doit pas crer une mission mono programme. Une telle proposition ne dbouche pas forcment sur une diminution des charges publiques, car les crdits peuvent tre dploys dans un autre programme de la mission. 84

Lunit de vote est la mission.

Exam : 1h, le mercredi 12 janvier de 14h 15h : 4 questions

85