Conflitos e solues no oramento federal

CONFLITOS

E SOLUES NO
Allen Schick

ORAMENTO FEDERAL

Esta obra trata da poltica e dos processos de elaborao do oramento federal e das polticas que surgem da. No h discusso completa sobre oramento sem levar em considerao esses trs aspectos. Muitas atividades governamentais combinam processo e poltica, porm o oramento diferente, porque determinadas tarefas bsicas precisam ser concludas a cada ano. Independentemente de quo difceis sejam as escolhas e quo incerto seja o cenrio futuro, o presidente precisa apresentar uma proposta e o Congresso precisa autorizar as dotaes. Se o presidente ou o Congresso decidirem que no o momento de fazer mudanas na poltica tributria ou de abordar determinada proposta legislativa, qualquer um dos dois pode postergar as aes at que se chegue a um acordo. Porm, no podem esquivar-se da sua responsabilidade de decidir sobre o oramento. Caso contrrio, programas federais e organismos param, por ausncia de financiamento, e assim, tambm, o trabalho do governo. Ainda assim, mesmo quando ocorrem paralisaes mais recentemente em 1995-1996 , no final das contas, chega-se a um acordo entre o presidente e o Congresso. Na elaborao do oramento, ento, existem conflitos e solues. A poltica e o processo tm papel duplo para instigar conflitos e estimular os protagonistas a deixarem de lado suas diferenas. A maneira como os conflitos se desdobram e a forma como so resolvidos variam de ano para ano, mas possvel distinguir dois padres claros na elaborao do oramento federal. E um, predominam os procedimentos oramentrios; em outro, os fatores polticos. Parte desta obra detalha os procedimentos pelos quais se tomam as decises oramentrias. Esse ambiente oramentrio caracteriza-se por regularidade e previsibilidade, em que os atores sabem o que se espera deles e agem de acordo com isso, os conflitos so silenciados, as decises oramentrias so tomadas na margem e predomina o status quo.
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H, porm, um outro mundo oramentrio, que no to limitado por procedimentos e imprevisvel e turbulento. um mundo em que ocorrem mudanas substanciais de polticas, ou, pelo menos, em que se buscam grandes mudanas um mundo em que democratas e republicanos, e s vezes tambm membros de cada partido, individualmente, lutam, no s por questes incrementais, mas tambm por causa de decises e compromissos passados. um mundo ameaado pela ruptura, as solues so geralmente obtidas por meio de negociaes no mais elevado nvel, entre o presidente e o Congresso. Aqui, os combatentes determinam as regras e traam o roteiro medida que avanam. Porm, tal qual o mundo de ordem e tranqilidade oramentria, tambm um mundo em que, no final das contas, h solues.

Conflito
Elaborar o oramento federal uma tarefa extremamente complexa. Requer a participao ativa do presidente, dos assessores-chave, dos vrios membros do Congresso e envolve o esforo de milhares de funcionrios dos poderes Executivo e Legislativo, alm da ateno de diversos grupos de interesse. Consiste em milhares de decises, pequenas e grandes, regras e procedimentos complicados e debates sobre a composio e o montante da receita e dos gastos pblicos. O processo geralmente tenso e controverso, pois h muito em jogo e diversas instituies e interesses so afetados quando as decises oramentrias so tomadas. O governo arrecada e gasta quase US$ 2 trilhes, anualmente valor este equivalente a aproximadamente um quinto do produto interno bruto da nao. O governo federal a maior fonte de renda de milhares de lares americanos e o maior investidor em capital fsico e humano. A administrao da dvida federal faz do governo federal o maior participante de mercados de capitais. Porm, o oramento mais do que uma simples questo de dlares. Ele financia programas e organismos federais e uma forma vital de estabelecer e perseguir prioridades nacionais. Por meio do oramento, o governo ajuda milhares de famlias a arcarem com despesas bsicas e prov uma rede de segurana financeira para doentes, idosos e outras pessoas dependentes. O oramento investe no futuro do pas, ao custear estradas e
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outros bens fsicos, bem como a educao e outras benfeitorias humanas. O oramento, ainda, indica, para aliados e adversrios, qual o papel dos Estados Unidos no mundo e um instrumento-chave de direcionamento da poltica econmica e de estabilizao da renda das famlias. Estando tudo isso em jogo, no de se estranhar que a elaborao oramentria seja, freqentemente, um processo difcil e conflitante. Apesar do tamanho do oramento e independentemente deste, nunca h dinheiro suficiente para satisfazer todas as demandas. A elaborao do oramento envolve uma disputa por dinheiro e pelas coisas que o dinheiro capaz de comprar. O conflito espalha-se entre os partidos Democrata e Republicano (e freqentemente dentro deles, tambm) e entre os poderes Legislativo e Executivo. A elaborao do oramento gera dissenso entre as comisses do Congresso que detm poder de deciso e tm jurisdio sobre programas federais e as comisses responsveis pela alocao dos recursos que controlam grande parcela das despesas pblicas e, ainda, entre as comisses responsveis pela legislao tributria e as encarregadas das decises sobre gastos. medida que o oramento cresceu e tornou-se proeminente nos contextos poltico e econmico dos Estados Unidos, o campo de conflito aumentou. Milhares de especialistas e pessoas influentes trabalham em Washington, muitos deles nas equipes das comisses do Congresso e nos rgos do Executivo. Muitos outros, que representam corporaes nacionais, associaes comerciais, estados e regies, governos estrangeiros e outros interesses, mobilizam-se para proteger ou aumentar sua parcela no oramento. A mdia cobre atentamente as disputas e as questes envolvendo o oramento, relatando o que acontece nos gabinetes do Executivo e tambm nas salas do Legislativo. H anos que o oramento o cerne da agenda do presidente, alm de ser uma forma de garantir grande parte da produo legislativa do Congresso. Na poltica nacional, agora a era da elaborao oramentria. Porm, medida que aumentaram o tamanho e a abrangncia do oramento, ele tornou-se menos flexvel e mais restritivo. Um presidente do novo milnio que herda um oramento de US$ 2 trilhes poder ter menos escolhas genunas a fazer do que tiveram seus antecessores, que trabalharam com oramentos inferiores a US$ 100 bilhes. Na gerao passada, em 1970, este autor colaborou com um projeto da Instituio Brookings, Setting
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National Priorities (Estabelecendo Prioridades Nacionais), que analisou e explicou as opes e as escolhas oramentrias do presidente. O ttulo e o tom dessa publicao otimistamente insinuavam que, por meio do oramento, o governo poderia estabelecer prioridades e polticas que teriam impacto significante no bem-estar dos Estados Unidos e dos seus cidados. Nessa poca, nem to distante, o oramento ainda era visto como processo malevel de fortalecimento do poder; melhorava a capacidade de governana de um governo. Por meio de decises slidas, o oramento poderia reforar as condies econmicas, adquirir defesa custo-eficcia, alocar custos e benefcios de forma humana e eficiente e criar um futuro mais abundante. Atualmente, a elaborao do oramento, muitas vezes, parece ser um processo limitador, preso a compromissos passados que restringem as opes disponveis ao governo. Um presidente do sculo XXI tem menos opes em termos de seguridade social do que teve o presidente Franklin Roosevelt no tempo do estabelecimento do programa, em 1935; e menos opes na rea de sade do que teve o presidente Lyndon Johnson, quando o Medicare e o Medicaid foram promulgados, em 1965. Em determinados anos, o oramento parece excluir a possibilidade de escolhas genunas e obriga as oportunidades de amanh a abrirem espao para as decises de ontem. Como isso possvel? Como pode o oramento ser, ao mesmo tempo, maior e mais fraco? Como que pode haver mais recursos, porm permitir menos escolhas; mais programas, mas menos opes. Uma abordagem plena dessas questes exigiria uma investigao sobre as condies da democracia americana no comeo do sculo XXI. A elaborao oramentria no o nico processo que sofreu perda de capacidade medido pelo volume de leis, o trabalho legiferante realizado pelo Congresso tambm enfrentou dificuldades. Ambos foram enfraquecidos por um longo perodo de governos divididos, abalos na confiana pblica, desequilbrio entre o que os americanos querem do governo e o que eles esto dispostos a dar, em relao a apoio poltico e financeiro; conflitos prolongados sobre o papel do governo, males sociais que parecem irremediveis por meio de aes federais, entre outros. O oramento no pode ser confivel e eficaz se o governo no o . Argumentar que o governo federal e o aparato do oramento esto mais fracos do que j foram antes no implica concluir que iniciativas e
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mudanas sejam impossveis. Ronald Reagan, em 1981, e Bill Clinton, em 1993, demonstraram que liderana presidencial e recursos oramentrios so foras potentes para redirecionar polticas nacionais, alterar leis tributrias e realocar verbas federais. Mostraram que o oramento pode ser um instrumento de mudana, no precisa ficar preso a polticas e prioridades antigas, a oportunidade de governar pode ser engrandecida e a estrutura do governo pode ser empregada na busca de novos objetivos polticos. Esses dois presidentes exploraram as regras e os procedimentos oramentrios para alterar polticas j institudas, mesmo que o caminho mais simples fosse aceitar o status quo. Cada um investiu muito do escasso capital poltico logo no primeiro oramento e gerou diversos conflitos oramentrios. No final das contas, os dois redimensionaram seus objetivos para obter o que podiam, deixando outras questes para batalhas oramentrias futuras. Na elaborao do oramento, a mudana e o conflito andam juntos. Sem este, provavelmente no haveria muito daquela. Os anos 1981 e 1993 foram inaugurais, em que um presidente, de um partido, sucedeu o outro, de partido diferente, e, por isso, no surpreendeu o fato de a palavra mudana ter sido a ordem do dia. Mais recentemente, porm, tem havido muitos outros anos carregados de conflitos: 1995-1996, quando uma nova maioria republicana no Congresso tentou reformular as prioridades nacionais; 1997, quando o Congresso e o presidente discutiram, e finalmente concordaram, sobre uma medida para liquidar o dficit; e 1998 e 1999, quando o presidente e o Congresso discordaram sobre leis que fixavam as dotaes.

Solues
Pressupor a existncia de intensos conflitos como inevitvel implicaria desconsiderar os vrios anos o que foi mais raro na dcada de 1990 do que nas anteriores em que as questes oramentrias eram resolvidas tranqilamente, com pouca fanfarra e com pouco esforo para alterar significativamente o curso das polticas governamentais. A ausncia e a mitigao de conflitos so to prprias do oramento como os so a exploso e a ampliao deles. Trs dos dez anos da dcada de 1990 (1991,
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1992 e 1994) foram perodos oramentrios tranqilos, em que o presidente solicitou, e o Congresso examinou, poucas propostas de mudanas de polticas. A elaborao oramentria possui duas caractersticas que lhe so inerentes uma, que amplia a abrangncia do conflito; e outra, que a restringe. O conflito ampliado pelo atrito a respeito de quem paga e de quem se beneficia, a respeito de como ser a distribuio do nus tributrio, quais programas sero expandidos e quais sero reduzidos. O oramento um processo alocativo, no qual nunca h recursos suficientes para serem distribudos. tambm um processo de redistribuio, em que alguns ganham porque outros perdem, alguns recebem do governo mais do que contribuem na forma de impostos e outros recebem menos. um processo de escolha entre as diversas reivindicaes de recursos pblicos, que, mesmo nas melhores pocas, no so suficientes para cobrir todas as demandas. um processo de racionamento em que se soluciona o oramento pela excluso de alguns daqueles que reivindicam. um processo em que, de forma expressa ou indireta, o governo decide sobre o papel que deve desempenhar e define prioridades. Tudo isso aumenta o potencial de conflitos no s no palco maior da poltica americana entre republicanos e democratas e entre o presidente e o Congresso , mas tambm na coxia, no interior de agncias governamentais, quando os primeiros pedidos de oramento so preparados, nos grupos de interesse e empresas de lobby, em que so redigidos os enredos para se conseguir apanhar uma fatia maior da torta, e nos governos estaduais e locais, que vem o Tesouro Federal como um grande banco de fontes a cuja justa cota eles tm direito. Mas outro elemento da elaborao oramentria, que a leva em direo oposta, contm conflitos e restringe ambies. Isso surge da caracterstica mencionada no pargrafo de abertura, de que o oramento precisa ser solucionado. A conteno de conflitos comea nos estgios iniciais do processo, quando os demandantes pedem menos do que desejam, e continua at as etapas finais, quando os opositores deixam de lado as diferenas restantes para chegar a um acordo. A elaborao do oramento raramente uma guerra aberta, pois, se assim fosse, nem os melhores esforos dos envolvidos levariam a uma concluso.
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No somente a resignao que permite que o oramento se resolva. O processo em si traz ordem e rotina para demandas e decises oramentrias. Os procedimentos oramentrios regulam conflitos, ao dividirem tarefas e papis, ao estabelecerem expectativas e prazos para as aes e ao limitarem a extenso das questes a serem consideradas. Os conflitos so amortecidos pelas rotinas oramentrias, pelas tarefas repetitivas realizadas com pouca ou nenhuma mudana, ano aps ano, e pelo comportamento padronizado dos participantes. Os que elaboram o oramento normalmente esto dispostos a fazer acordos, o que, em geral, no ocorre quando questes outras, que no o oramento, esto sendo discutidas. Quando falta disposio para acomodar os interesses, como ocorreu em 1995-1996, as rotinas no se sustentam e o processo desmorona.

Os dois mundos da elaborao oramentria

Parece fcil concluir que h dois mundos na elaborao oramentria o mundo poltico, em que o conflito penetrante e as mudanas polticas so substanciais e ambiciosas; e o mundo dos procedimentos, em que prevalece a ordem, mitigada e incremental. Na realidade, a poltica uma grande parte do mundo de solues oramentrias, como parte, tambm, das disputas oramentrias. Da mesma forma, regras e procedimentos existem no mundo dos conflitos oramentrios, bem como no mundo da paz oramentria. O incrementalismo, que a principal estratgia para a conteno de conflitos, um aspecto da poltica de elaborao oramentria, como o so tambm as conflagraes que engoliram a elaborao oramentria na dcada de 1990. E quando h grandes conflitos, os diversos partidos precisam valer-se da mquina de elaborao oramentria para chegar a um acordo. Como mostra o Quadro 1, h, de fato, dois mundos na elaborao oramentria um, de grandes ambies e conflitos; outro, de ambies modestas e exploses menores. O primeiro o mundo de mudanas, o outro o do status quo. Na maioria dos anos, h um pouco de cada um dos mundos na elaborao oramentria federal; a elaborao oramentria sem rotinas incrementais seria catica, e o oramento sem mudanas seria inaceitvel.
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Em 1993, o presidente Clinton props grandes mudanas na tributao e nos gastos, e o Congresso, controlado pelos democratas, embora relutante, acompanhou. No ano seguinte, os dois lados optaram por um oramento que mantivesse o status quo, visto que a reforma do sistema de sade predominava na agenda. A resoluo oramentria do Congresso continha instrues para reconciliao em 1993, mas no em 1994. Em 1993, foram necessrias resolues continuadas para manter o governo funcionando, mas, em 1994, todas as dotaes regulares foram votadas at o incio do ano fiscal. Quadro 1: Conflito e tranqilidade na questo oramentria: 1993 versus 1994
1993 1994

Oramento do presidente Clinton Oramento inaugural, lanado em A elaborao oramentria do tipo 8 de abril, props grandes aumentos status quo buscava somente pequenos de impostos, mudanas nas despesas ajustes nas despesas discricionrias; discricionrias e uma reduo do a proposta do presidente Clinton de dficit de US$ 500 bilhes, em um reestruturar o sistema de sade tomou perodo de cinco anos. a maior parte da sesso do Congresso. A Resoluo Oramentria do Congresso Continha instrues em prol da Realizou apenas pequenos ajustes reconciliao e foi adotada antes de proposta presidencial adotada pela findo o prazo regimental, pela primeira Cmara em 5 de maio; adotada pelo vez desde 1976. Senado uma semana depois. Lei de Reconciliao Reforma do Sistema de Sade Relatrio da conferncia aprovado No houve projeto de lei de reconcipela Cmara, 218 a 216, em 5 de liao. O lder da maioria no Senado, agosto; o Senado aprovou-o no dia George Mitchell (do Estado de Maine), seguinte, 51 a 50, com o voto de anunciou, no dia 26 de setembro, minerva do vice-presidente Al Gore; a morte da reforma do sistema de promulgado pelo presidente Clinton sade naquele ano. no dia 10 de agosto. Dotaes Dos 13 projetos regulares de Todos os projetos regulares de dotao, somente dois foram dotao foram objeto de deliberao no concludos at o incio do ano Congresso at 1o de outubro, no fiscal; o ultimo foi aprovado no incio do ano fiscal. Senado em 10 de novembro.

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Nas eleies de 1992, Clinton falou de emprego, de educao superior, da possibilidade de se possuir casa prpria, de um sistema de sade accessvel e da aposentadoria com segurana econmica. Porm, quando as atenes se deslocaram para a questo da reduo do dficit, Clinton, contrariando os conselhos de seus assessores polticos, alterou sua agenda e ofereceu um pacote massivo de aumentos de impostos, alguns cortes de gastos e investimentos de incentivo. Ele props US$ 700 bilhes de reduo do dficit bruto em cinco anos, cortes substanciais nos gastos em defesa, alguns cortes nas despesas domsticas, aumentos de impostos para contribuintes de maior renda e sociedades, novas despesas e desonerao tributria, no valor de US$ 200 bilhes. No final, Clinton conseguiu quase tudo o que queria, mas foi forado a alterar sua proposta de imposto sobre energia e a abandonar seu programa de incentivos. Em 1994, o oramento de Clinton no pretendia muito mais do que reorganizar pequena parcela de despesas discricionrias. O diretor do Escritrio de Administrao e Oramento (Office of Management and Budget OMB), Leon Panetta, disse que o real objetivo deste oramento manter a linha do que foi feito no ano passado. E vrios membros do Congresso compartilhavam dessa idia. O senador Kent Conrad (democrata do Estado de North Dakota) disse: o fato [que] ns tivemos um pacote importante para a reduo do dficit, no ano passado. Isso me diz que devemos seguir o mesmo caminho [neste ano]. Uma explicao mais completa a de que o oramento de Clinton, de 1993, sobreviveu por pouco, e ele comprometeu muito do seu capital poltico para conseguir promulgar uma verso modificada. Em 1994, ele estava mais fraco e no queria envolver-se em outra rodada de conflitos oramentrios com membros de seu prprio partido. Alm disso, o oramento tornou-se questo perifrica, medida que as atenes se concentraram na reforma do sistema de sade. Apesar das presses para a liberao da proposta na rea da reforma da sade, no incio de seu governo, Clinton esperou at que fosse promulgado o projeto de reconciliao, antes de revelar seu texto mastodntico, de 1.342 pginas. A Cmara e o Senado concentraram-se na reforma do sistema de sade durante toda a sesso de 1994, apesar de nenhum dos dois ter votado o plano. Tal qual o oramento de 1993, o projeto do sistema de sade tomou o
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lugar de outras iniciativas e no se promulgou nenhuma lei substancial antes das eleies do meio de mandato, o que custou aos democratas a perda do controle do Congresso. Quando o Congresso deliberou sobre o pacote de reconciliao em 1993, os republicanos, que eram contra os aumentos tributrios e as redues nas verbas para a defesa, uniram-se contra ele. Clinton teve de angariar, dentro do seu prprio partido, os votos suficientes para aprovar essa importante lei. Ao passo que nenhum democrata queria, como disse o senador Bob Kerrey (democrata do Estado de Nebraska), dar o voto que colocaria abaixo a Presidncia [de Clinton], os liberais queriam recursos adicionais para programas sociais e os conservadores buscavam aumentos de impostos menores e mais cortes de despesas. Foram necessrios todos os esforos pessoais de Clinton, do vice-presidente Al Gore e de outros membros do governo, para assegurar a maioria e ainda apertada; 41 democratas e todos os republicanos votaram contra o pacote. No Senado, Mitch McConnel (republicano do Estado de Kentucky) argumentou que a nica promessa que Bill Clinton cumpriu foi a de mudar ele mudou todas as polticas que garantiram a sua eleio, ainda por cima fazendo a classe mdia pagar mais. Seis democratas aliaram-se aos republicanos e votaram contra a medida, mas o voto de minerva do vice-presidente Al Gore garantiu a sua aprovao. Durante o processo de fixao das dotaes oramentrias de 1993, o Congresso cumpriu com a promessa de reduzir o dficit, porm os conflitos atrasaram as leis. Trs resolues contnuas depois disso e, pela primeira vez em 20 anos de histria, o Congresso manteve as despesas discricionrias mais ou menos no mesmo nvel do ano anterior. Ao mesmo tempo, os democratas realocaram gastos para financiar a maioria dos programas de investimento de Clinton, que haviam sido reduzidos anteriormente. No ano seguinte, o Congresso conseguiu votar todos os projetos de fixao de dotaes antes do incio do ano fiscal poca, foi a terceira vez que isso ocorreu, desde 1948. Havia muita presso para concluir a tramitao dos projetos rapidamente; havia, principalmente, a determinao de os presidentes das comisses conclurem-na em tempo, e o desejo de Clinton ver a reforma na rea de sade sendo aplicada antes do fim da sesso legislativa.
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Allen Schick doutor pela Yale University e professor da University of Maryland (School of Public Policy). Publicou vrios livros, dentre os quais se destacam: Congress and money: spending, taxing, and budgeting (1987), Making economic policy in congress (1984), The capacity to budget (1990), The budget puzzle (1993) e The federal budget: politics, policy, process (1995). Texto originalmente publicado em: SCHICK, Allen. Conflict and resolution in federal budgeting. In: ____. The federal budget: politics, policy, process. Washington: Brookings Institution Press, 2000. Cap. 1, pp.1-7. Reimpresso autorizada por The Brookings Institution. 87