Direito e desenvolvimento econmico

Luiz Carlos Bresser-Pereira

Interveno em debate na Escola de Direito GV. So Paulo, 3 de outubro de 2006.

Acabei de presenciar um debate sobre o papel que deve desempenhar a nova Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getlio Vargas. Entre as alternativas apresentadas, uma delas a de que se concentre na pesquisa. No me parece uma alternativa adequada, no obstante a importncia da pesquisa em direito. Dar prioridade a pesquisas cientficas do tipo que fazem as demais cincias sociais como a sociologia, a cincia poltica ou a economia implicaria um risco muito grande para a Escola. Mesmo no campo dessas cincias, os textos mais importantes no so escritos com base em pesquisa. Os grandes livros que foram escritos sobre o Brasil so todos ensaios. Nenhum foi baseado numa pesquisa. Existe uma retrica da pesquisa cientfica nas universidades. No Brasil, a escola de sociologia de So Paulo, que surgiu nos anos 1950 na Universidade de So Paulo, fez uma defesa sistemtica da pesquisa cientfica, e por isso foi considerada fundadora das cincias sociais no Brasil por seus prprios integrantes. Na verdade, o fundador da sociologia no Brasil foi Oliveira Viana, e antes das contribuies de So Paulo, o pas contou com grandes socilogos como Gilberto Freire e Guerreiro Ramos. Entre os membros dessa escola, os dois trabalhos mais importantes A Revoluo Burguesa, de Florestan Fernandes, e Dependncia e Desenvolvimento na Amrica Latina, de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto, foram ensaios. Para o direito mais importante a teoria do Estado ou a teoria do direito do que a cincia do direito. Se adotarmos uma concepo ampla de direito, podemos consider-lo uma cincia. Entretanto, como seu objeto no o comportamento dos indivduos ou da sociedade, mas a ordem jurdica, ou seja, o sistema normativo com poder de coero editado pelo Estado, faz mais sentido pens-lo como uma teoria do Estado enquanto sistema constitucional-legal e aparelho ou administrao pblica que garante esse sistema, do que como uma cincia social. O direito est mais perto da filosofia poltica, com a qual em parte se confunde, do que com as cincias sociais. Tendo o direito como objeto a ordem jurdica ou o prprio Estado enquanto instituio normativa e organizacional, ele estuda o sistema normativo fundamental que coordena todas as sociedades. S podemos compreender como funciona a vida econmica, poltica e social de uma sociedade qualquer se partirmos da premissa que essas manifestaes s fazem sentido se considerarmos que sua coordenao bsica deriva das normas jurdicas. O mercado o objeto da economia tambm uma instituio e um mecanismo de coordenao social, mas s pode operar se for, antes, definido juridicamente.

No h, portanto, qualquer perda para o direito em no se consider-lo uma cincia estrito senso, e em no se atribuir a uma escola de direito como tarefa fundamental a pesquisa cientfica. Atravs da filosofia do direito e da teoria geral do estado, o direito um captulo da filosofia ou teoria poltica. Enquanto conjunto de conhecimentos que permitem formular a lei e interpret-la, o direito se coloca em uma posio intermediria entre as humanidades e as cincias sociais.### A problemtica do Direito principalmente terica e normativa, ainda que responda tambm a perguntas empricas ou cientficas relevantes, como, por exemplo, o problema da legitimidade social da norma. Por que a norma no Brasil no legtima? Qual o problema, qual a relao entre a falta de legitimidade da norma e a estrutura profundamente heterognea da nossa sociedade? Claro que enquanto discutimos problemas tericos, podemos e devemos fazer pesquisa, mas, no caso do Direito, esse no o centro. Se esta escola quer ser uma grande escola de direito, mas adota como foco a pesquisa emprica ao invs da teoria, correr o risco de fazer o que grande parte dos departamentos de cincias sociais das universidades vem fazendo fazer uma cincia de segunda categoria baseada em pequenas pesquisas que no permitem inferncias relevantes. Ou, com base nessas mesmas pesquisas, derivar concluses que pretendem ser cientficas quando, na verdade, so interpretaes prprias a ensaios. Quando soube que a Escola de Direito GV escolheu o Desenvolvimento como seu principal tema de pesquisa, eu me senti completando uma volta redonda. Eu fiz a faculdade de Direito do Largo So Francisco e me formei em 1957, mas j em 1955 eu resolvera abandonar a carreira do Direito e me tornar juiz de Direito, para ser socilogo ou economista do desenvolvimento. Tomei essa deciso aos vinte anos de idade porque no via preocupao, na Faculdade de Direito, pelo tema do desenvolvimento ou da industrializao. Depois desse rompimento com o Direito, fui fazendo as pazes aos poucos, na medida em que me dava conta da sua enorme importncia, e, hoje, sei bem quo grande seu papel na sociedade. Agora, ao tomar conhecimento que a Escola de Direito da FGV escolheu o Desenvolvimento como seu tema principal, ao mesmo tempo em que eu prprio passo a me interessar de forma crescente pela teoria poltica, fico com a impresso agradvel de uma volta redonda. O Direito fundamental para o desenvolvimento econmico, mas tem sido pouco til nessa tarefa. Desenvolvimento um processo de acumulao de capital e incorporao de progresso tcnico produo, associado s transformaes econmicas, sociais, e polticas. Ou seja, est associado a transformaes na estrutura tcnica e produtiva, a mudanas na estrutura social e na cultura poltica; e a mudanas no sistema institucional ou na ordem jurdica que resultem na elevao dos padres de vida da populao. Nesse processo de desenvolvimento econmico o Direito o sistema normativo da sociedade com poder coercitivo. o Estado enquanto sistema constitucional-legal ou ordem jurdica. O Estado, portanto, o prprio Direito, mas mais amplo que a ordem jurdica porque compreende tambm a organizao ou aparelho que o estabelece e o garante. Estado e Direito so mais que irmos gmeos so irmos siameses. A nica diferena entre um e outro que o Estado maior do que o Direito porque dotado de uma organizao, enquanto o Direito s a norma.

O Estado o instrumento de ao coletiva fundamental da sociedade. A mesma afirmao se aplica ao Direito, que pode ser pensado como tendo duas relaes com o Desenvolvimento. A primeira relao de obstculo. O Direito tende a se constituir obstculo ao desenvolvimento econmico na medida em que as mudanas econmicas e tecnolgicas, ou seja, mudanas nas foras produtivas tendem a atropelar o sistema normativo. Foi o que ensinou um velho barbudo, Marx, cujas idias devemos ter sempre presentes. O sistema constitucional-legal estabelece a ordem uma ordem que tambm permanncia , mas h na sociedade elementos em mudana, em transformao. Quando surge o desenvolvimento econmico, com a Revoluo Capitalista, quando o progresso tcnico e a acumulao de capital comeam a transformar profundamente a sociedade, a ordem jurdica tende a impedir as mudanas. Ou impedia. Foi isto que Marx percebeu h 150 anos. De acordo com ele, o Estado era o instrumento de ao coletiva da alta burguesia. Mas isto ocorria no Estado Liberal, e j representava um avano em relao ao que ocorria no Estado Absoluto, em que o Estado era mero instrumento da oligarquia aristocrtica e patrimonial. Quando, com a Revoluo Capitalista, a burguesia se tornou dominante, o Direito passou a ser o defensor das liberdades civis ou do estado de direito. No sculo XX, quando os pases mais desenvolvidos transitam para o Estado Democrtico, no mais apenas a burguesia, mas tambm a classe mdia profissional e os trabalhadores que tambm passam a participar, de alguma forma, do poder do Estado. Na Faculdade de Direito, estvamos ainda no tempo do Estado Liberal. Eu tive alguns professores maravilhosos, mas o que eu ouvia era a defesa do estado de direito. Era um grande progresso, mas no era suficiente. A liberdade apenas um dos grandes objetivos polticos das sociedades modernas. No meu entender, os objetivos polticos, ou seja, os objetivos que a sociedade persegue por meio de seu Estado e da ordem jurdica, so a segurana, a liberdade, a justia social, o desenvolvimento econmico e a proteo do meio ambiente. Tais objetivos foram surgindo ao longo da histria, e foram sendo formalizados e includos na Constituio e nas leis. Cabe ao Direito interpretar a lei, tendo como referncia esses grandes objetivos entre os quais est o Desenvolvimento. Podemos pensar numa segunda relao entre Direito e desenvolvimento, uma relao no mais de obstculo, mas uma relao positiva. Esta perspectiva est relacionada com o processo de recuperao da importncia das instituies nas cincias sociais contemporneas. As instituies sempre foram muito importantes, mas depois que a economia neoclssica tornou-se dominante, e, atravs da adoo de um mtodo hipotticodedutivo, matematizou-se, elas foram abolidas da Economia. A Sociologia e a Cincia Poltica, por sua vez, estudavam as instituies, mas principalmente de acordo com a perspectiva do obstculo. Apenas os juristas e os polticos viam as instituies como um instrumento de mudana na busca dos objetivos sociais. Enquanto isso ocorria no plano das cincias sociais e do Direito, duas mudanas fundamentais ocorreram na sociedade e no Estado. A primeira, j no sculo XX, foi a transio do Estado Liberal para o Estado Democrtico nos pases desenvolvidos. No Brasil, essa transio mais recente. Quando isso acontece, o Estado torna-se no inteiramente mas razoavelmente o instrumento de ao coletiva da sociedade ou da nao e tudo comea a mudar. Por outro lado, no final desse sculo, a esperana socialista na revoluo perdeu fora. O colapso da Unio Sovitica e a transio da China para o

capitalismo demonstraram na prtica a inviabilidade do socialismo enquanto forma de organizao da produo de sua tendncia em se transformar em estatismo ineficiente. Com isso, perdeu fora tambm a grande atrao que o socialismo exercia em ns, jovens dos anos 50 ou 60. Perdeu-se a crena na possibilidade de transformaes mais fundamentais na estrutura da sociedade. Mas, em compensao, o socialismo enquanto ideologia da justia social ou da igualdade de oportunidades fez enormes avanos durante o sculo XX. Atravs da presso poltica dos pobres, que, com a democracia, passaram a ter direito de voto, o Estado Democrtico Liberal transformou-se principalmente na Europa Oeste e Norte no Estado Democrtico Social. Dessa forma, o Estado Social transformou-se em instrumento coletivo por excelncia de toda nao. Isto no significa que os pobres tenham logrado poder comparvel ao dos ricos. Os membros da sociedade civil, ou seja, da sociedade politicamente organizada que determina o carter e a ao do Estado e da ordem jurdica, continuam a ter seu poder ponderado pelo capital, pelo conhecimento, e pela capacidade de organizao de que dispem individualmente. Mas nesse processo houve um substancial aumento de poder relativo dos trabalhadores e das classes mdias. A perda de esperana numa revoluo socialista foi um dos fatores que levou as Cincias Sociais a colocar as instituies no centro de suas preocupaes. Isto, que j sempre fora verdade para o Direito, ocorreu com a Economia, a Sociologia e a Cincia Poltica. J que no era possvel contribuir para a revoluo, era necessrio voltar-se para a reforma das instituies. No caso do Direito, entretanto, tambm houve uma mudana. Ao invs de se preocupar com os objetivos de segurana, prprios do Estado Liberal, passou tambm a buscar os outros trs objetivos: o desenvolvimento econmico, a justia social, e a proteo da natureza. Como pode o Direito estimular o desenvolvimento? Fundamentalmente, formulando e interpretando as instituies jurdicas de forma que elas estimulem a acumulao de capital e a incorporao de progresso tcnico. Como se criam oportunidades de investimento? Os neoliberais, ou seja, os liberais radicais que no ltimo quartel do sculo vinte se tornaram dominantes nos Estados Unidos e, depois, no mundo, tm uma receita ortodoxa convencional. Para eles muito simples: as instituies devem garantir a propriedade e os contratos. Ponto final; a partir da o mercado se encarregar de tudo. a tese central de Douglass North. Mas essa uma tese inaceitvel. importante proteger a propriedade e os contratos. Como os investidores investiro se no tiverem as garantias? Mas h uma instituio que muito mais importante do que a mera proteo da propriedade uma instituio ampla e inclusiva: as estratgias nacionais de desenvolvimento que existem nos pases que atravessam perodos de forte desenvolvimento econmico. Mas estratgia nacional de desenvolvimento uma instituio? Sim. Uma estratgia nacional de desenvolvimento um conjunto de instituies, de leis, de polticas, diagnsticos, de crenas, de valores, objetivos, que orientam o comportamento das pessoas dos empresrios, dos trabalhadores, dos tcnicos, dos polticos e burocratas no Governo. Todos eles tm na estratgia nacional de desenvolvimento um referencial. Quando o pas tem uma estratgia nacional de desenvolvimento, a ordem jurdica faz parte dela, embora, naturalmente, seja mais ampla; a ordem jurdica um referencial no apenas

do comportamento aceitvel, mas do comportamento economicamente desejvel. A China, por exemplo, tem, desde o incio dos anos 1980, uma estratgia nacional de desenvolvimento; os chineses tm um referencial. Ns tnhamos uma estratgia nacional de desenvolvimento no Brasil nos anos 1930, 40, 50; depois da crise dos anos 1960, voltamos a t-la com os militares, embora dessa estratgia fossem excludos os trabalhadores e mais amplamente os democratas. Mas desde 1980 no temos nada que possa ser identificado com uma estratgia nacional de desenvolvimento. A estratgia que adotamos desde o incio dos anos 1990 importada a ortodoxia convencional ou consenso de Washington, que provoca a quase-estagnao dos pases que a adotam, como, por exemplo, o Brasil e do Mxico. O Direito pode colaborar para uma estratgia nacional de desenvolvimento? Sem dvida. Mas, para isto, preciso que essa estratgia, que sempre um grande acordo informal, esteja em formao. No quadro de uma estratgia nacional, a estrutura jurdica no precisa ser reformulada, mas precisa ser reformada e interpretada. E no pode ter como objetivo apenas o desenvolvimento econmico. necessrio pensar no desenvolvimento combinado com justia social, porque o problema fundamental do Brasil a desigualdade social. E precisa pensar no meio ambiente, porque hoje no faz sentido se falar em desenvolvimento se este no for sustentvel. Quais so os obstculos fundamentais para termos uma estratgia nacional de desenvolvimento? Primeiro, temos os obstculos de ordem ideolgica, que so dois. Um a hegemonia ideolgica do Norte, da universidade, do cinema, da msica dos pases ricos. a hegemonia cultural dos nossos competidores, que no esto interessados no nosso desenvolvimento econmico. Segundo, a perda do conceito de nao que aconteceu no Brasil a partir de 1964. Com a teoria da dependncia associada que surgiu logo em seguida, as idias equivocadas que o desenvolvimento estava assegurado e que as multinacionais e a poupana externa iam garantir o nosso desenvolvimento tornaram-se dominantes no pensamento do Brasil, inclusive das esquerdas, do PMDB, do PSDB e do PT. Um desastre. Estes so os dois obstculos ideolgicos. H tambm os obstculos de ordem social. Refiro-me, principalmente, relativa falta estrutural de legitimidade do sistema legal brasileiro. Esta ocorre por dois motivos: primeiro, pelo carter mimtico da nossa cultura. Lembremos da Constituio de 1891 uma tentativa de transformar o Brasil nos Estados Unidos atravs da lei. Quando importamos sem crticas instituies estrangeiras, os resultados so sempre negativos. Pior do que essa importao s a exportao de instituies com o uso da fora, como faziam as potencias imperiais no passado, e hoje fazem o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional com suas condicionalidades. Instituies podem e devem ser importadas, mas criticamente. Nos anos 1990, importamos sem crtica o modelo de privatizao do setor eltrico americano um modelo baseado no mercado. Isto no fazia sentido em um pas como o Brasil, cuja gerao de energia estava concentrada em grandes hidreltricas com custos muito baixos, que, naquele momento, estava mudando sua matriz energtica com a adio de usinas termo-eltricas com custo duas a trs vezes mais alto. Em um quadro como esse, em que o custo marginal da energia subia vertiginosamente, era impensvel pretender ter um simples sistema de mercado. Isto permitiria a realizao de rendas ricardianas enormes, ao mesmo tempo em que o preo da energia subia para

viabilizar as termo-eltricas. Sabemos qual foi o resultado dessa importao sem crtica de instituies estrangeiras: um apago. A outra causa da relativa falta de legitimidade do sistema constitucional-legal brasileiro a heterogeneidade radical da sociedade. Um sistema jurdico , por definio, legtimo do ponto de vista formal, mas quando a sociedade profundamente desigual e injusta como a nossa, a lei torna-se enviesada em favor dos poderosos. O MST, que uma das poucas organizaes comprometida com os interesses dos pobres no Brasil, est sempre em conflito com a lei. Para os pobres, com freqncia, no h alternativa seno enfrentar a lei. Uma situao muito diferente, por exemplo, da existente em pases como a Sua ou a Sucia. L a legitimidade da Lei indiscutvel, e a lei obedecida, porque so sociedades muito mais homogneas. Que contribuio podem a teoria e a pesquisa em Direito fazer nesse quadro? O mais importante realizar esforos sistemticos no sentido de tornar o sistema ou a ordem legal brasileira mais efetiva, com mais legitimidade. No fcil. O Direito no todo poderoso. Quais as pesquisas que seriam mais relevantes? Provavelmente aquelas que medissem a legitimidade das leis atravs de sua efetividade. Estas pesquisas ajudaro a pensar como fazer melhor as Leis e as polticas. Por outro lado, preciso, permanentemente, relacionar o sistema legal com os objetivos maiores da sociedade. Naturalmente, isso no depende apenas do Direito, depende de toda sociedade, depende de uma deciso poltica da sociedade brasileira de voltar a ser nao, porque ns deixamos de ser nao, ns voltamos condio de semi-colnia. Se ns voltarmos a ter uma estratgia nacional de desenvolvimento, vocs vero como o Direito, a Economia, a Sociologia, a Cincia Poltica passam a ter muito a dizer. Hoje, na falta de objetivos compartilhados, no temos muita coisa a dizer. Ou, quando temos, falamos no vazio. Nossos intelectuais, nossos partidos polticos, nossos polticos esto desorientados. Por isso, necessrio que uma escola como esta, uma nova escola de Direito, esteja voltada para o debate dos grandes temas nacionais.