See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.

net/publication/49606816

Deficite bugetare si datoria publica

Article · October 2010

Source: DOAJ

CITATIONS READS

0 5,803

3 authors, including:

Bogdan Andrei Moldovan Alexandru Pavel

Babeş-Bolyai University Babeş-Bolyai University
17 PUBLICATIONS 106 CITATIONS 18 PUBLICATIONS 111 CITATIONS

SEE PROFILE SEE PROFILE

All content following this page was uploaded by Alexandru Pavel on 27 September 2018.

The user has requested enhancement of the downloaded file.

 DEFICITE BUGETARE
ŞI DATORIA PUBLICĂ

Bogdan Andrei MOLDOVAN

Alexandru PAVEL
HOGYE Mihaly

Bogdan Andrei MOLDOVAN

Asist. univ. drd., Departamentul de Administraţie Publică,
Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării,
Universitatea „Babeş-Bolyai”, Cluj-Napoca, România
Tel.: 0040-264-431.361
E-mail: moldovan@apubb.ro

Alexandru PAVEL
Cadru didactic asociat, drd., Departamentul de Administraţie
Publică, Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale
Comunicării, Universitatea „Babeş-Bolyai”, Cluj-Napoca,
România
Tel.: 0040-264-431.361
E-mail: alexpavel@apubb.ro
Budgetary Deficits and Public Debt HOGYE Mihaly
Prof. univ. dr., Departamentul de Politici Publice și
Abstract Management, Facultatea de Economie, Universitatea Corvinus,
In the recent years, in the context of the global Budapesta, Ungaria
economic crisis, governments are confronted with Tel: 0036-1-482-5093
high levels of fiscal deficits and accumulating
E-mail: mihaly.hogye@uni-corvinus.hu
public debt. Therefore, it is justifiable to question
the negative effects and the path towards future
economic growth. This paper makes a short
evaluation of the main macroeconomic indicators
of the Romanian economy and attempts to identify
the main theoretical approaches in the literature
regarding the effects of deficits and debt. Revista Transilvană
Key words: deficits, public debt, crowding out de Ştiinţe Administrative
effect, outlays, income, budget, budgetary system 2 (26)/2010, pp. 55-66

55
 Perioada anilor recenţi în care statele se confruntă cu o profundă criză economică
este caracterizată de o creştere semnificativă a nivelurilor deficitelor bugetare şi
datoriei publice. În condiţiile unei perioade prelungite de descreştere economică
este justificat a ne pune mai multe întrebări legate de posibilele efecte negative ale
deficitelor, modului în care datoria publică ne afectează şi va afecta generaţiile viitoare
şi calea spre o viitoare şi solidă creştere economică.
Lucrarea de faţă încearcă să identifice principalele riscuri legate de nivelul deficitului
bugetar şi cel al datoriei publice, precum şi să identifice posibile căi spre o creştere
economică solidă, analizând modele teoretice şi exemple viabile ale practicii abordării
situaţiilor economice dificile. Totodată, această lucrare face o succintă evaluare a
situaţiei în care se află ţara noastră în această perioadă, şi doreşte să analizeze dacă
o parte din măsurile de reducere a cheltuielilor publice luate de guvernanţi pot avea
un efect benefic pe termen lung şi care sunt condiţionalităţile în acest sens.

1. Abordări teoretice ale problematicii deficitului şi datoriei publice

Şcoala clasică de finanţe considera că deficitele au un impact negativ asupra
economiei şi privea deficitul bugetar ca dublu pericol: pericolul „bancrutei” pentru
stat (situaţie în care statul devine insolvabil şi nu-şi mai poate onora obligaţiile) şi
întreţinerea inflaţiei – pentru că statul se angajează la cheltuieli mari neproductive,
pune în circulaţie bani suplimentari fără ca pe piaţă să apară bunuri şi servicii,
rezultând de aici inflaţie.
Concepţia conservatoare consideră deci ca vitală reducerea deficitelor fiscale. În
momentul în care guvernele au de-a face cu un deficit bugetar, prin prisma faptului
că acestea cheltuie mai mult decât produc – nivelul naţional al economisirii scade,
cu un efect imediat asupra nivelului investiţiilor, care, la rândul său va influenţa
negativ creşterea economică.
Între timp, optica asupra acestor teme s-a schimbat, iar în concepţia şcolii moderne
este eronat a privi doar la efectele deficitului bugetar, acesta fiind doar o piesă dintr-
un tablou mai larg, mai cuprinzător al modului în care guvernul alege să strângă şi
să cheltuiască fondurile. Mankiw (2008, p. 536) consideră că îngrijorarea singulară
asupra deficitului bugetar este periculoasă pentru că distrage atenţia de la diferite
alte politici care redistribuie veniturile între generaţii.

Efectele deficitului şi datoriei

O explicare a efectelor nu poate fi făcută fără a identifica legătura între deficit
şi datorie publică. Deficitul bugetar reprezintă o variabilă a fluxurilor, în timp ce
datoria publică reprezintă o variabilă a stocurilor (Liebermann şi Hall, 2010, p. 736).
De fiecare dată când la sfârşitul anului statul se confruntă cu deficit bugetar, acesta
necesită fonduri pentru finanţare, afectând astfel nivelul datoriei publice.
Şcoala clasică vedea ca principale efecte negative ale deficitului nivelul scăzut
al investiţiilor şi nivelul ridicat al ratelor dobânzii, ceea ce ulterior a fost transpus
de către literatura de specialitate în aşa-numitul efect de evicţiune (crowding out).

56
 Efectul de evicţiune apare odată cu modificările nivelului dobânzilor. Deoarece
deficitul reprezintă în fapt economisire publică negativă, se micşorează nivelul naţional
al economiilor. În momentul în care guvernul creşte cererea pentru împrumuturi,
rata dobânzilor – preţul creditului – va creşte. Odată cu această creştere, investiţiile
private devin mai scumpe, iar tentaţia de a le efectua scade (Rosen, 1998, pp. 431-432).
Observăm deci că asumpţia generală este că datoria publică afectează în principal
investiţiile private.
Aşadar, nivelul redus al economiilor naţionale are un efect asupra ratelor dobânzii
care vor creşte, iar nivelul investiţiilor va scădea. Drept efect, un nivel scăzut al
investiţiilor duce, în timp, la scăderea stocului de capital, iar acest lucru va afecta
negativ productivitatea muncii, salariul real şi producţia de bunuri şi servicii (Mankiw,
2008, p. 535).
Comparativ cu situaţia deficitului, modelul neoclasic al efectelor datoriei publice
susţine că atunci când guvernele iniţiază un proiect, fie el finanţat din impozite sau
din împrumuturi, sunt luate resurse de la dispoziţia sectorului privat. Ideea principală
ar fi că în momentul utilizării finanţării din impozite, marea parte a resurselor sunt
dislocate în dauna consumului. În momentul în care se împrumută, concurează
pentru fonduri cu indivizi sau cu firmele care vor acei bani pentru propriile proiecte
de investiţii (Rosen, 1998, p. 433).
Totuşi, în perioada contemporană, unii autori sunt de părere că efectul de crowding
out este rareori atât de puternic încât să anuleze întregul efect expansionist al chetuielilor
publice, un stimul economic net rămânând (Baumol şi Blinder, 2009, p. 695).
O altă opinie care încearcă să pondereze efectele deficitelor asupra ratelor dobânzilor
este cea a lui Rosen (1998, pp. 431-432), care consideră că, datorită multitudinii
variabilelor care pot, foarte probabil, afecta nivelurile ratelor dobânzilor, lucrurile sunt
puţin mai complicate şi nu pot fi explicate doar prin modificarea uneia dintre acestea.
Dacă pe termen scurt, unul din principalele efecte ale deficitului este efectul de
evicţiune, pe termen lung, nivelurile substanţial mai mari, mai persistente şi mai
nesustenabile ale datoriei publice pot ajunge în cele din urmă să exercite presiuni
sporite asupra surselor interne disponibile şi a surselor străine de fonduri împrumutabile
(Hubbard apud Greenspan, 2008, p. 246). Astfel, un nivel al datoriei care creşte prea
repede pentru o perioadă de timp, mai repede decât PIB-ul nominal, va impune un
cost de oportunitate în viitor. Acest cost va fi fie o sarcină fiscală permanent ridicată în
viitor, fie o perioadă de inflaţie, fie o perioadă în care statul îşi va reduce cheltuielile
(Liebermann şi Hall, 2010, p. 741).
În ceea ce priveşte sursele străine de fonduri împrumutabile, finanţarea deficitului
bugetar pune în discuţie credibilitatea guvernelor şi abilitatea acestora de a se îndatora.
Statele pot să îşi susţină deficitele atâta timp cât au capacitatea de a obţine noi
împrumuturi. Roubini şi Setser (2004, p. 37) consideră că un guvern credibil poate
avea deficite crescute odată confruntate cu perioade de criză fără să-şi facă griji asupra
solvabilităţii ulterioare.
Totuşi, dacă datoria publică creşte mult prea repede, pentru o perioadă prea lungă de
timp, există riscul teoretic de a atinge limita creditului statului – acel nivel al datoriei

57
care i-ar face pe creditori să se îndoiască de posibilitatea ca statul să-şi plătească în
continuare dobânzile. În acest caz statul ar „flirta” cu dezastrul: o mică creştere a
nivelului datoriei în PIB ar putea duce la o sistare a viitoarelor împrumuturi ori la
impunerea de către creditori a unor rate a dobânzilor prohibitive pentru a compensa
riscul crescut. Fără a avea la îndemână posibilitatea de a se împrumuta la un nivel
rezonabil al ratelor dobânzilor, bugetul trebuie să fie echilibrat imediat (Liebermann
şi Hall, 2010, p. 742).
Dacă şcoala clasică vedea deficitul şi datoria publică o ameninţare reală la adresa
economiilor naţionale, optica zilelor noastre asupra acestora este diferită. O opinie
interesantă în privinţa deficitului şi datoriei este cea exprimată de Mankiw (2008,
p. 537):
„...criticii deficitului bugetar susţin că datoria guvernamentală nu poate să continue
să crească la nesfârşit, dar, în fapt, poate. La fel cum banca evaluează o aplicaţie
pentru un împrumut, ar trebui să judecăm povara datoriei guvernamentale în
funcţie de venitul naţional. Creşterea populaţiei şi progresul tehnologic determină
o creştere a economiei în timp. Drept rezultat, capacitatea statului de a plăti
dobânda aferentă datoriei guvernamentale creşte de asemenea.”
Aceeaşi opinie o împărtăşesc şi Liebermann şi Hall (2010, p. 736). În opinia
acestora „... ceea ce îngrijorează foarte multă lume legat de creşterea datoriei publice
este sentimentul că într-o zi va trebui să o plătim toată. Dar chiar dacă putem alege să
o plătim toată odată, nu trebuie să o facem. Niciodată.” Mai mult, în opinia acestora
nu este nimic în neregulă ca aceasta să crească în fiecare an. Autorii vin în sprijinul
acestei afirmaţii utilizând ca argument situaţia unor mari companii multinaţionale.
Datoria acestora continuă să crească în fiecare an, iar acestea nu dau impresia că ar
avea intenţia să plătească suma împrumutată iniţial. Motivul pentru care acestea nu-şi
plătesc datoriile este acela că ele cred că pot utiliza mai bine fondurile de care dispun
prin investiţii în echipamente noi, în cercetare şi dezvoltare. Toate aceste observaţii
se aplică şi guvernelor. Acestea pot să se comporte asemenea marilor companii şi să
nu-şi plătească datoriile şi să le rostogolească. În fapt, consideră autorii, guvernele
ar face un serviciu cetăţenilor dacă nu ar plăti datoria şi dacă banii cu care ar plăti-o
ar putea fi mai bine folosiţi.
Atâta timp cât datoria guvernamentală creşte într-un ritm mai scăzut decât Produsul
Intern Naţional, nu ar fi nimic care să împiedice creşterea la nesfârşit a datoriei
guvernamentale (Mankiw, 2008, p. 537). În speţă, în cazul în care PIB-ul creşte mai
mult decât creşterea dobânzilor la datoria publică statul poate plăti dobânda fără a fi
nevoit să recurgă la creşterea impozitelor (Liebermann şi Hall, 2010, p. 736).
Adevărata grijă pe care guvernul trebuie să o aibă, spun Liebermann şi Hall, este
legată de dobânzile aferente datoriei publice care trebuie plătite în fiecare an. Acestea
trebuie să fie plătite din veniturile statului provenite din impozite (Liebermann şi
Hall, 2010, p. 739). Ca exemplu: dacă plăţile anuale de dobândă cresc cu un anumit
procent, să spunem 7%, atunci guvernul va trebui să colecteze cu 7% mai multe

58
fonduri la buget. Un împrumut folosit pentru a plăti dobânzile ar reprezenta doar o
amânare a problemei. Dobânzile viitoare ar deveni şi mai mari şi până la urmă plata
acestora va trebui acoperită pe seama creşterii impozitelor.
În opinia lui Liebermann şi Hall (2010, p. 740), o regulă minimă pentru o guvernare
responsabilă spune că datoria publică nu ar trebui să crească mai rapid decât PIB-ul
nominal. De fiecare dată când această regulă este încălcată procentul datoriei publice
din PIB va creşte, la fel şi raportul dobânzilor în PIB, urmând ca sarcina fiscală asupra
cetăţenilor (impozite/PIB) să crească la rândul ei.
Punctele de vedere exprimate mai sus nu ar trebui să ducă la concluzia că orice
nivel al datoriei ar fi prudent. Roubini şi Setser (2004, p. 37) consideră că apelul la
împrumuturi ar putea avea un efect mai degrabă negativ, deoarece datorită posibilităţii
de a apela la această soluţie se va ajunge la o exagerare a tendinţei de a acumula
datorie guveramentală şi de a ţine bugetul în deficit.

2. Indicatorii macroeconomici ai deficitului şi datoriei

După trecerea în revistă a efectelor şi punctelor de vedere referitoare la deficite
şi datorie publică este just a evalua rezultatele României din această perspectivă.
Principalii indicatori macroeconomici pe anul 2009 arată că România se confruntă
cu o situaţie economică dificilă.
Tabel 1: Indicatorii macroeconomici ai României
2006 2007 2008 2009
Evoluţia PIB
7,9 6,3 7,3 -7,1
(% din PIB)
Deficit (-) / surplus (+) bugetar
-7.474 -10.438 -27.931 -40.791
(milioane RON)
Deficit (-) / surplus (+) bugetar
-2.2 -2.5 -5.4 -8.3
(% din PIB)
Cheltuieli
35.3 36.0 37.6 40.4
(% din PIB)
Venituri
33.1 33.5 32.1 32.1
(% din PIB)
Datoria publică
42.583 52.292 68.532 116.526
(milioane RON)
Datoria publică
12.4 12.6 13.3 23.7
(% din PIB)
Sursa: Eurostat Press Office, 2010
Datele Institutului European de Statistică arată că economia României se situează
pe un trend descendent cu o scădere de 7,1% a Produsului Intern Brut şi cu un deficit
bugetar de 8,3% la nivelul lui 2009. Dacă la nivelul anilor 2007-2008 nivelul datoriei
publice se situa în jurul a 13% din PIB, se observă o creştere a datoriei publice cu
70% în 2009, având ca principală cauză împrumutul contractat de statul român de
la FMI şi Comisia Europeană.

59
 Legile economice spun că, în momentul în care economia întră în recesiune,
încasările din impozite scad automat, deoarece veniturile populaţiei şi profiturile
întreprinderilor sunt afectate de scăderea economică (Mankiw, 2008, p. 535). Scăderea
nivelului veniturilor din impozite apare chiar dacă nu se modifică nivelul impunerii
(Liebermann şi Hall, 2010, p. 736). Uitându-ne la indicatorii referitori la nivelul
veniturilor, raportat la PIB se observă că acesta a scăzut începând cu 2008 faţă de anii
anteriori şi a rămas constant după aceea. În sumă brută însă veniturile, concomitent
cu PIB-ul au scăzut puternic la nivelul lui 2009 faţă de 2008. Cheltuielile publice
însă au crescut ca procentaj din PIB. Una dintre explicaţiile teoretice ale acestui
fapt ar fi că fluctuaţiile economice afectează atât transferurile, cât şi veniturile din
impozite. Aceste schimbări reprezintă automatisme, ele apar indiferent de modificările
politicilor guvernamentale. Odată cu creşterea şomajului fondurile guvernamentale
destinate asigurărilor de şomaj cresc, odată cu creşterea nivelului asistenţei sociale
pentru persoanele cu venituri reduse, deoarece din ce în ce mai multe persoane se vor
încadra în limitele prevăzute de lege pentru a beneficia de ajutor social (Liebermann
şi Hall, 2010, p. 736). O altă motivaţie a nivelului ridicat al cheltuielilor publice o
reprezintă sistemul naţional de pensii ale cărui deficite anuale sustrag resurse bugetare
importante şi a cărui reformă este vitală.
În acest context, pare firesc a ne întreba cât de dificilă este situaţia în care se află
România. Comparativ, în Uniunea Europeană, media deficitelor fiscale a crescut de
la 2,3% din PIB la nivelul lui 2008, la 6,6% în 2009, iar a datoriei publice a crescut
de la 61,6% din PIB în 2008 la 73,6% în 2009. Putem observa deci o tendinţă generală
de creştere a deficitelor precum şi a datoriei publice.
Observăm că nivelurile deficitelor nu diferă semnificativ, ceea ce confirmă
generalizarea crizei la nivelul UE. Există situaţii când deficitul bugetar este perfect
justificat, una dintre ele fiind perioadele în care economia se confruntă cu o descreştere
temporară (Mankiw, 2008, p. 535), 2009 fiind pentru România un an cu o contracţie
a PIB-ului de 7,1%.
Comparând situaţia datoriei publice, observăm un nivel mediu de 73,6% din PIB la
nivelul UE, pe când în România acesta este de 23,7%. Cu toate îngrijorările referitoare
la creşterea datoriei publice în 2009 faţă de 2008, România încă se află la un nivel
confortabil ca procent din PIB şi în opinia noastră datoria publică încă nu constituie
un motiv de îngrijorare. Totuşi precauţia trebuie să fie cuvântul de ordine în viitor
deoarece, în ţările aflate în curs de dezvoltare, lipsa de măsură în împrumutarea şi
cheltuirea fondurilor guvernamentale produce hiperinflaţie şi dezastru economic
(Greenspan, 2008, p. 246).
Dacă nivelul datoriei publice nu reprezintă un motiv de îngrijorare, altfel stă situaţia
în ceea ce priveşte nivelul veniturilor în PIB, cifrate la un procent de 32,1% din PIB
şi gravitând în jurul a 33% în ultimii ani, cel mai mic din Uniunea Europeană, unde
media veniturilor în PIB este de 44,4%.

60
 3. Reducerea nivelului deficitelor
Încercând să găsim o cale de urmat pentru a vedea care este modalitatea de a
reduce deficitele bugetare, putem arunca o privire asupra unui set de politici pe care
îl putem relativ asemăna cu ceea ce se întâmpla azi în cazul ţării noastre. Statele Unite
ale Americii s-au confruntat în anii 1970 – 1980 cu o perioadă în care nivelul datoriei
publice creştea într-un ritm mai ridicat decât PIB-ul nominal. Principala politică era
cea de reducere a cheltuielilor bugetare, iniţiativă cunoscută şi sub numele de „the
cutback process”.
Principalele metode folosite în procesul de reducere a cheltuielilor publice
efectuate de către instituţii erau îngheţarea bugetelor, reducerea angajărilor, reducerea
nivelurilor transferurilor, creşterea taxelor, restrângerea condiţiilor de eligibilitate
pentru beneficiarii diferitelor programe, impunerea unor noi metode de analiză a
programelor (Savage şi Schwartz, 1999, pp. 535-536). Efectele acestei politici nu au
fost însă cele aşteptate, ceea ce este cunoscut sub denumirea de „paradoxul reducerilor
bugetare”. Astfel, în ciuda repetatelor reduceri de alocări bugetare cheltuielile federale
şi deficitul bugetar au continuat să crească. Acest paradox avea la bază, în opinia lui
Allen Schick, cel puţin 3 surse: dinamica cheltuielilor bugetare, aritmetica politică
utilizată la măsurarea reducerilor şi „trucurile” bugetare care au umflat raportările
referitoare la economiile făcute (Schick, 1986, p. 29).
Încercând să facem o paralelă cu situaţia României, în cazul măsurilor de reducere
a cheltuielilor publice luate de guvern la sfârşitul lui 2009 şi de-a lungul anului 2010
(din care amintim reducerea salariilor în domeniul public, reducerea personalului
din instituţiile publice) cel puţin 2 surse din cele 3 amintite mai sus sunt valide şi
în cazul nostru. Este uşor de observat cum administraţiile locale care au fost nevoite
să-şi reducă personalul au apelat la diverse tertipuri pentru a salva locurile de muncă,
precum transformarea unor direcţii sau servicii în societăţi comerciale având ca
acţionar principal sau unic însăşi instituţia în cauză. Un alt truc utilizat este cel al
reducerii posturilor. Majoritatea organigramelor instituţiilor publice aveau o sumedenie
de posturi neocupate care însă erau prevăzute în buget (ca o sursă pentru ulterioare
acordări de prime din fondurile de salarii). Reducerea „personalului” s-a făcut în
principal în detrimentul acestor posturi.
Rezolvarea problemei Statelor Unite a venit odată cu anii 1990, moment în care
deficitul a fost micşorat gradual cu ajutorul unor politici de creştere a impozitelor
şi limitarea strictă a creşterii nivelului cheltuielilor guvernamentale (Liebermann şi
Hall, 2010, p. 741). Această politică publică a avut ca efect reducerea cererii agregat.
Totodată politica Rezervelor Federale a fost una expansionistă astfel încât a reuşit să
menţină ratele dobânzilor suficient de reduse încât să diminueze efectele reducerii
cererii (Baumol şi Blinder, 2009, p. 685). Trebuie menţionat, totuşi, că acea perioadă
a fost una de expansiune economică prelungită.
Vorbind despre perioada anilor 1990 ai economiei americane Stiglitz consideră,
la fel ca şi autorii citaţi mai sus, că 3 elemente au stat la baza politicilor de reducere
a deficitului: limitarea creşterii cheltuielilor guvernamentale, o economie puternică
şi creşterea impozitelor pentru persoanele cu venituri ridicate (Stiglitz, 2000, p. 779).

61
 Acest ultim element amintit de Stiglitz ne face să ne punem întrebarea dacă
sistemul actual de impozitare a veniturilor în România, cu o cotă proporţională de
16%, îşi poate dovedi eficienţa în perioada ce va urma. Ştim că principalele raţiuni
de existenţă a acestui tip de impozitare a fost eficienţa în atragerea investiţiilor şi
creşterea bazei de impozitare prin atragerea către zona fiscalizată a celor care evazionau
statul datorită nivelului prea mare al cotei de impunere (în special e vorba despre
munca „la negru”). Totuşi este necesară o analiză care să arate în ce măsură, de la
momentul 2005 al modificării sistemului de impozitare, impozitul şi-a atins scopurile,
iar statul a reuşit să-şi fortifice instituţiile care combat evaziunea fiscală, astfel încât
o revenire la o modalitate de impozitare echitabilă, bazată pe un impozit diferenţiat
în funcţie de capacitatea contributivă, poate fi repus în funcţiune cu efecte pozitive
asupra nivelului veniturilor bugetare.
Privind lucrurile dintr-o perspectivă mai amplă, nu doar a efectelor imediate pe
care politica de reducere a cheltuielilor bugetare le-a avut perioada anilor 1970-1980
a semnalat începutul sfârşitului aşa-numitei „bugetări incrementale”.
Wildawski şi Calden (1997) subliniau că principala caracteristică a incrementalismului
era că factorul determinant al bugetului pentru anul în cauză este bugetul de anul
anterior, iar cea mai mare parte a bugetului anului anterior este produsul deciziilor
anterioare. În opinia acestora, bugetul poate fi conceput ca un iceberg: de departe
cea mai mare parte a acestuia se află dedesubt, în afara oricărui control. Mulţi itemi
sunt standard, doar reluaţi în fiecare an cu excepţia cazurilor în care există un
motiv special pentru a-i înlătura. Bugetele instituţiilor nu erau aproape niciodată
revizuite anual în întregul lor, în sensul reconsiderării valorilor cheltuielilor necesare
eventualelor programe comparativ cu alternativele posibile. În schimb, ele se bazează
pe bugetul anului anterior, cu o atenţie specială acordată unei arii înguste de creşteri
sau descreşteri ale bazei existente. Atenţia este îndreptată asupra unui număr redus
de itemi pentru care se dă bătălia bugetară. Realitatea politică reţine atenţia asupra
unor itemi în cazul cărora pot face ceva – câteva programe noi sau posibile reduceri
în altele vechi (Wildawsky şi Caiden, 1997, p. 45).
Perioada aceasta a incrementalismului este asociată cu bugetarea funcţională sau
aşa numitele bugete „line-item” care stau şi la baza sistemului bugetar românesc de
foarte multă vreme. Bugetele funcţionale reprezintă cea mai larg răspândită metodă
de elaborare a bugetelor. În principiu există câte o linie bugetară pentru fiecare
tip de cheltuială şi o numerotare aferentă pentru le putea urmări. Într-o astfel de
metodă de elaborare a bugetului, decidenţii cunosc doar aproximativ costurile unor
asemenea funcţii, cum ar fi sănătatea, educaţia etc., iar evaluarea priorităţilor se
face în termeni foarte generali. Practic, astfel de bugete sunt orientate în procesul de
elaborare, pe input-urile (cheltuieli) raportate de la nivelele ierarhic inferioare care
sunt centralizate, iar la nivelele superioare se iau deciziile pe baza unei analize de
cost. Se poate observa foarte uşor lipsa de interes asupra output-urilor (rezultatelor)
şi asupra viziunii strategice în procesul de elaborare a bugetului.
Nevoia unor metode alternative de elaborare a bugetelor a apărut ca o consecinţă a
slăbiciunilor sistemului funcţional. Irene Rubin (apud Shah, 2007, p. 143) identifică

62
mai multe din punctele slabe ale acestei metode. Astfel, în opinia sa, cel mai important
dezavantaj ar fi dat de inflexibilitatea acestui sistem. Astfel, dacă un manager
supraestimează sau subestimează anumite cheltuieli, îi va fi dificil de a transfera
fondurile de la o linie către alta fără a lăsa impresia de management defectuos sau
cheltuire nejustificată a resurselor; totodată, managerul are la dispoziţie un grad redus
de discreţie odată cu începerea exerciţiului bugetar, în special în cazul apariţiei unor
circumstanţe neprevăzute. O altă critică adusă modelului este legată de procesul de
luare a deciziei care pare focusat pe chestiuni marginale (de exemplu dacă volumul
unor consumabile – pixuri, hârtie de copiator etc. – este suficient sau dacă s-a modificat
faţă de anul anterior) în dauna aplecării asupra eficienţei şi eficacităţii unui program.
Pe lângă aceste neajunsuri, acest buget funcţional presupune un volum ridicat, motiv
pentru care este dificil de urmărit de către cititorii interesaţi.
Bazându-se pe alocarea creditelor bugetare în funcţie de anumite categorii specifice
de cheltuieli, metoda bugetului funcţional pierde din vedere eficienţa şi eficacitatea
politicii bugetare. Practic, bugetarea funcţională se axează pe o analiză de cost
(cantitativă) a funcţiilor (scopurilor) de atins şi, mai puţin, pe o analiză calitativă a
rezultatelor (obiectivelor) realizate prin exercitarea acestor funcţii.
Sfârşitul perioadei incrementalismului s-a reflectat în dezvoltarea unor noi metode
de elaborare a bugetelor precum bugetarea bază-zero şi bugetarea pe programe.
Bugetarea incrementală depindea foarte mult de creşterea graduală a bugetului, însă
odată cu reducerile de cheltuieli, guvernanţii şi managerii publici au fost confruntaţi cu
descreşteri şi implicit cu reduceri „decrementale” ale cheltuielilor. Decrementalismul
clamat de Schick (1986) presupunea redistribuirea unei „plăcinte” din ce în ce mai
mici, ceea ce a generat o luptă pentru resurse din ce în ce mai acerbă.
Toate modificările pe care acest proces de reduceri ale cheltuielilor bugetare le-au
produs au făcut ca sectorul public american să se asemene din ce în ce mai mult cu
cel privat, în special datorită apariţiei nevoii de a concura pentru resurse şi clienţi, iar
în unele cazuri datorită existenţei unei reale posibilităţi ca agenţiile să fie suprimate.
Schimbările petrecute în managementul public şi în procesul bugetar i-au forţat pe
decidenţi să ia în considerare costurile reale şi pe termen lung ale programelor şi
cheltuielilor asociate acestora.

4. Concluzii
Confruntându-se cu o perioadă economică dificilă, concretizată prin scăderea PIB-ului
şi implicit a încasărilor, guvernanţii au luat un set de măsuri de reducere a cheltuielilor
bugetare (reducerea temporară a salariilor în sectorul public, disponibilizări masive)
şi de creştere a impozitelor (TVA), în scopul păstrării deficitului în limite rezonabile
şi pentru a-şi menţine capacitatea şi credibilitatea de a obţine noi împrumuturi (cum
spuneau Roubini şi Setser, 2004).
Teoria economică spune că dacă guvernul va încerca să-şi echilibreze bugetul într-o
perioadă de recesiune va trebui să crească impozitele sau să-şi reducă cheltuielile,
însă un asemenea tip de politică va avea tendinţa de a scădea cererea agregat exact
în momentul în care aceasta este nevoie a fi stimulată, crescând astfel magnitudinea

63
fluctuaţiilor economice (Mankiw, 2008, p. 535). Un alt punct de vedere asemănător îl
are Stiglitz (2006, p. 128) care consideră că statele nu ar trebui să contraatace creşterea
deficitului prin creşterea nivelului taxelor şi impozitelor. În special în timpul unei
recesiuni, deficitele bugetare tind să fie mai mari deoarece veniturile fiscale scad
crescând nevoia intervenţiei statului prin cheltuieli guvernamentale pentru a pune
în aplicare programe sociale.
Deşi este greu de realizat în condiţiile actuale, pentru ca situaţia economică să se
normalizeze, iar indicatorii macroeconomici să revină pe un trend pozitiv, creşterea
economică este calea de urmat şi bineînţeles dezideratul principal.
În opinia majorităţii economiştilor, sursele principale ale creşterii economice şi ale
creşterii veniturilor sunt: câştigul din comerţ; antreprenoriatul, tehnologia şi inovaţia;
investiţiile în capitalul fizic şi uman; mediul instituţional (Sobel, Gwartney, Stroup
şi Macpherson, 2009, p. 333).
Greenspan, la rândul său, indică trei caracteristici importante care influenţează
creşterea globală: gradul de competiţie pe plan intern, şi, mai ales pentru ţările în curs
de dezvoltare, gradul în care economia naţională este deschisă comerţului exterior
şi integrării cu restul lumii; calitatea instituţiilor dintr-o ţară care fac să funcţioneze
economia; reuşita factorilor săi de decizie politică în a implementa măsurile necesare
pentru stabilitate macroeconomică (Greenspan, 2008, p. 259).
În ceea ce priveşte investiţiile în capitalul fizic şi uman acestea pot să extindă
productivitatea muncii, ceea ce va duce la o creştere a veniturilor. Totuşi, deşi
investiţiile sunt o sursă de creştere economică, acestea nu pot garanta o creştere rapidă.
Ca şi exemplu principal avem cazul României în timpul comunismului, perioadă în
care s-au regăsit rate înalte de creştere a formării capitalului şi o creştere rapidă a ratei
de şcolarizare a populaţiei. Totuşi acestea nu au condus la o creştere a performanţei
economice, cauzând în final căderea sistemului.
Mediul instituţional reprezintă sursa-cheie de creştere economică din cele menţionate
mai sus deoarece toate celelalte surse sunt puternic influenţate de instituţiile şi
politicile fiecărei ţări. Alţi factori care pot influenţa creşterea economică sunt: creşterea
populaţiei, resursele naturale, ajutorul extern, locaţia şi climatul. Cu toate că aceşti
factori exercită o anume influenţă, instituţiile şi politicile rămân cel mai important
factor datorită faptului că acestea asigură: dreptul de proprietate, stabilitate monetară,
reglementare, redistribuirea bogăţiei prin intermediul impozitelor şi transferurilor
(Sobel, Gwartney, Stroup şi Macpherson, 2009, p. 333).
Mergând mai departe, înăuntrul instituţiilor şi politicilor, făcând o paralelă cu
sfârşitul „incrementalismului” american în anii 1980, şi cunoscând limitele bugetelor
funcţionale (line item), considerăm că trecerea către metode moderne de elaborare
a bugetelor (bugetare pe programe, bugetare pe performanţă) va rezolva multe din
problemele cheltuielilor bugetare. Aceste metode sunt văzute de către economişti şi
finanţişti ca un cadru care influenţează deciziile de alocare a resurselor, în timp ce
administratorii publici şi specialiştii în administraţie publică par să privească aceste
sisteme ca o modalitate de a operaţionaliza managementul performanţei în sectorul
public (Kim, 2005, p. 17).

64
 Bugetele pe programe stau la baza a ceea ce se numeşte „output budgeting”, adică
bugetarea rezultatelor. În cazul acestei metode, accentul în alcătuirea bugetului se
pune pe rezultatele ce trebuie obţinute şi pe munca ce trebuie depusă mai degrabă
decât pe unităţile organizaţionale şi pe obiectele de cheltuieli. Astfel, bugetul pe
programe implică identificarea programelor cu obiectivele operaţionale, costurile şi
beneficiile ataşate acestora. Un buget pe programe schiţează, conturează toate costurile
asociate unei activităţi.
Bugetarea pe performanţă face referire la conectarea bugetelor cu rezultatele
aşteptate. Această metodă este asemănătoare celei a bugetelor pe programe cu excepţia
faptului că pune accentul pe măsurarea performanţei şi a rezultatelor, în dauna
standardelor şi obiectivelor.
Adoptarea oricărei metode din cele enumerate mai sus ar duce la o creştere
a performanţei sectorului public şi la apropierea unui comportament al acestuia
asemănător mediului privat. Ca o paranteză, una dintre cele mai avansate ţări în
aplicarea metodelor moderne de bugetare este Noua Zeelandă, ţară care aplică un
sistem de bugetare pe performanţă, bazat pe output-uri. Inovaţia sistemului bugetar
merge până acolo încât există cazuri în care managerilor publici li se cere să calculeze
rate de rentabilitate a capitalului investit în departamentele lor. Datorită faptului că o
creştere a veniturilor este adesea o sarcină politică mult mai dificilă decât reducerea
sau îngheţarea cheltuielilor, managerii publici beneficiază de o mai mare flexibilitate
în ceea ce priveşte oportunităţile de a crea noi fluxuri de venituri (Savage şi Schwartz,
1999, p. 544)
În final, merită amintită opinia lui Greenspan (2008, pp. 259-261), care vedea
în garantarea de către stat a drepturilor de proprietate drept cea mai importantă
instituţie care favorizează dezvoltarea. În opinia sa, premisa deţinerii individuale a
proprietăţii şi a legalităţii transferării ei trebuie să fie adânc înrădăcinată în cultura
unei societăţi, pentru ca mecanismele economiei de piaţă liberă să poată funcţiona
eficient, atitudinile faţă de calitatea de proprietar transmiţăndu-se de la o generaţie
la alta, prin valorile familiei şi prin educaţie.

Bibliografie:
1. Baumol, W.J. şi Blinder, A.S., Economics. Principles and Policy, ediţia a 11-a,
South-Western: Cengage Learning, 2009.
2. Eurostat Press Office, „Newsrelease. Euroindicators, 55/2010 – 22 aprilie 2010”,
[Online] disponibil la adresa http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/2-
22042010-BP/EN/2-22042010-BP-EN.PDF, accesat la data de 22 septembrie 2010.
3. Greenspan, A., Era turbulenţelor. Aventuri într-o lume nouă, Bucureşti: Editura
Publica, 2008.
4. Kim, J.M., „From Line-item to Program Budgeting. Global Lessons and the Korean
Case”, Korea Institute of Public Finance/ The World Bank, 2005, [Online] disponibil
la adresa http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/bookprogrambudget.pdf,
accesat la data de 22 septembrie 2010.

65
5. Lieberman, M. şi Hall, R.E., Principles & Applications of Economics, ediţia a 5-a,
South-Western: Cengage Learning, 2010.
6. Mankiw, N.G., Principles of Macroeconomics, ediţia a 5-a, South-Western: Cengage
Learning, 2008.
7. Rosen, H.S., Public Finance, ediţia a 5-a, Irwin/McGraw-Hill, 1998.
8. Roubini, N. şi Setser B., Bailouts or Bail-ins? Responding to Financial Crises in
Emerging Economies, Washington, D.C.: Institute for International Economics, 2004.
9. Savage, J.D. şi Schwartz, H.M., ‘Cutback budgeting’, în Meyers, R.T. (editor),
Handbook for Government Budgeting, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999,
pp. 529-547.
10.Schick, A., ‘The Evolution of Congressional Budgeting’, în Schick, A. (editor),
Crisis in the Budget Process. Exercising Political Choice, Washington D.C.: American
Enterprise Institute for Public Policy Research, 1986, pp. 3-54.
11.Shah, A., Local Budgeting, Washington, D.C.: The World Bank, 2007.
12.Sobel, R.S., Gwartney, J.D., Stroup, R.L. şi Macpherson, D.A., Understanding
Economics, ediţia a 12-a, South-Western: Cengage Learning, 2009.
13.Stiglitz, J.E., Economics of the Public Sector, New York: W.W. Norton & Company,
2000.
14.Stiglitz, J.E., Ocampo, J.A., Spiegel, S., Ffrench-Davis, R. şi Nayyar, D., Stability
with Growth. Macroeconomics, Liberalization and Development, New York: Oxford
University Press, 2006.
15.Wildawski, A. şi Calden, N., The New Politics of the Budgetary Process, ediţia a
3-a, New York: Longman, 1997.

66

View publication stats