El Comit de Libertad Sindical: impacto desde su creacin

Eric GRAVEL, Isabelle DUPLESSIS Bernard GERNIGON

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

GINEBRA

Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 2001 Primera edicin 2001 Segunda impresin 2002

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OIT El Comit de Libertad Sindical : impacto desde su creacin Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 2001 ISBN 92-2-312667-3 Publicado tambin en francs : Le Comit de la libert syndicale : quel impact depuis sa cration ? (ISBN 92-2-212667-X), Genve, 2001 y en ingls : The Committee on Freedom of Association: Its impact over 50 years (ISBN 92-2-112667-6, Geneva, 2001.

Fotografia de la cubierta: Branche de nflier, H. Matisse, copyright 2001, ProLitteris, 8033 Zurich.

Datos de catalogacin de la OIT

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INDICE
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Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Comit de Libertad Sindical: creacin Parte I. y funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Resea histrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Composicin y procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Examen sin participacin del querellado . . . . . . . . . . . El mtodo de las misiones en el terreno . . . . . . . . . . . Audicin de las partes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anlisis del impacto del Comit a partir de los casos Parte II. de progreso registrados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Consideraciones previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Derechos sindicales y libertades pblicas . . . . . . . . . . . Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distincin, de constituir organizaciones . . . . . Derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir organizaciones sin autorizacin previa . . . . . Derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir libremente las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas . . . . Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de constituir federaciones y confederaciones y de afiliarse a organizaciones internacionales de empleadores y de trabajadores . . . . . . Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de elegir libremente a los representantes y de organizar su administracin . . . . Derecho de huelga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Las restricciones para ciertas categoras de trabajadores y movilizacin en caso de huelga . . . . . . . . . . . . . ii) Sanciones como consecuencia del ejercicio del derecho de huelga (despidos, arrestos por hechos relacionados con una huelga) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Disolucin y suspensin de organizaciones por va administrativa o de decreto . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Patrimonio sindical . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Proteccin contra actos de discriminacin antisindical Proteccin contra los actos de injerencia . . . . . . . Negociacin colectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . Misiones de contactos directos . . . . . . . . . . . . . Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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INTRODUCCIN
Desde la creacin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en 1919, las normas internacionales del trabajo han sido siempre el principal instrumento de su accin para la promocin de la justicia social. El objetivo perseguido era y sigue siendo la mejora general de la condicin del hombre en el trabajo mediante la adopcin de instrumentos normativos. El recurso sistemtico a la adopcin de instrumentos normativos con el fin de proteger los derechos del hombre, caracterstico de la OIT, ha servido en buena medida de modelo a otras organizaciones internacionales despus de la Segunda Guerra Mundial. Pero el valor y el significado de las normas internacionales del trabajo dependen, como pasa con todas las dems normas, de su interpretacin y de los efectos prcticos que pueden provocar. Desde el comienzo, la OIT ha tenido la preocupacin de lograr que los instrumentos normativos adoptados fueran, en los hechos, efectivos. Esta voluntad de ponerlos en ejecucin concretamente ha llevado a la aparicin progresiva de diversos mecanismos de control para vigilar el efecto dado a los convenios y las recomendaciones en la prctica, una vez adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo y ratificados por los Estados. En el plano internacional, la OIT ha sido pues pionera por partida doble1. En primer lugar, innov recurriendo a instrumentos normativos a fin de mejorar las condiciones sociales, los cuales, cabe subrayarlo, son elaborados por una asamblea tripartita compuesta, en pie de igualdad, por representantes gubernamentales, delegados de los empleadores y delegados de los trabajadores. En segundo lugar, la OIT ha sido una precursora al crear y desarrollar mecanismos de control minuciosos con el objetivo de dar efecto a los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo, adoptados por dicha asamblea tripartita. En general, a partir de los fundamentos enunciados en la Constitucin de la Organizacin, los mecanismos de control de la
1 Wilfred Jenks, Social Justice in the Law of Nations : The ILO impact after 50 years, University Press, London, 1970.

OIT han evolucionado poco a poco en el curso del ejercicio de las funciones que les han sido asignadas por la Conferencia Internacional del Trabajo y por el Consejo de Administracin de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT). En el mbito de la libertad sindical, como en los dems mbitos abarcados por las normas internacionales del trabajo, el procedimiento regular de control se cumple en dos instancias, la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones y la Comisin de Aplicacin de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo 2. La Comisin de Expertos fue creada en 1926 por la Conferencia Internacional del Trabajo. Celebr su primera reunin en 1927 para examinar los informes que deben ser sometidos peridicamente por los gobiernos en conformidad con los artculos 19, 22 y 35 de la Constitucin de la OIT. La Comisin est compuesta por 20 juristas independientes que se renen una vez por ao en Ginebra. En virtud de su mandato, el cometido principal de la Comisin de Expertos consiste en indicar en qu medida la situacin en cada Estado est en conformidad con los convenios ratificados. Por su parte, la Comisin de Aplicacin de Normas de la Conferencia, rgano tripartito instituido en cada reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, considera el informe anual de la Comisin de Expertos e invita a ciertos gobiernos a dar explicaciones sobre las divergencias sealadas por los expertos y sobre las medidas tomadas o a tomar para eliminarlas. De este modo, el control ejercido inicialmente por los expertos juristas vuelve a ser ejercido por la Comisin de Aplicacin de Normas de la Conferencia, mediante un dilogo directo con los gobiernos, los empleadores y los trabajadores. Llegado el caso, este dilogo llega a movilizar la opinin pblica internacional. Sin por ello subestimar el impacto del procedimiento regular de control de la OIT, el presente estudio se dedicar solamente al procedimiento especial de control en materia de libertad sindical, y especialmente al Comit de Libertad Sindical. En efecto, desde 1950, la OIT ha instituido un procedimiento paralelo a los mecanismos regulares, que ha sido calificado con razn de

2 Para una descripcin del funcionamiento de esas dos comisiones, vase: Manual sobre procedimientos en materia de convenios y recomendaciones internacionales del trabajo, Departamento de Normas Internacionales del Trabajo, OIT, Ginebra, 1998.

revolucionario 3, con el propsito de reforzar el control de la aplicacin de las normas internacionales del trabajo. El Comit de Libertad Sindical, rgano tripartito, fue creado en 1951 a partir de una iniciativa del Consejo de Administracin y se desarroll continuamente en el transcurso de los aos. Su procedimiento permite el examen de alegaciones relativas a violaciones en materia de libertad sindical presentadas por organizaciones de empleadores y de trabajadores, sin que para ello sea necesario el acuerdo del gobierno interesado. Con el objeto de conmemorar el quincuagsimo aniversario del Comit de Libertad Sindical del Consejo de Administracin de la OIT, este estudio de impacto se propone demostrar sobre la base de ejemplos escogidos en los ltimos 25 aos cmo ha sido ejercido el control que compete realizar a este rgano. Tratar de determinar la influencia del Comit en el efecto dado a las normas y principios de la OIT en el mbito de la libertad sindical 4. Por ello, una primera parte ser dedicada a los antecedentes histricos y al funcionamiento de este mecanismo especial de control. En la segunda parte, ms emprica, se tratar de evaluar el impacto de este procedimiento mediante el anlisis de los casos en los que se observan progresos durante el ltimo cuarto de siglo, con el fin de extraer algunas enseanzas y esperanzas para el futuro 5.

3 N. Valticos: Les mthodes de la protection internationale de la libert syndical, Recueil des cours de lAcadmie de droit international, vol. 1, 1975, pg. 85. 4 Un primer estudio general en este mbito sobre todas las normas y procedimientos de la OIT, y no nicamente sobre aquellas que se refieren a la libertad sindical, fue publicado en 1977 por la Oficina Internacional del Trabajo. Vase OIT, El impacto de los convenios y las recomendaciones internacionales del trabajo, op. cit., nota 4. 5 Este estudio responde a los deseos expresados por el Director General de la OIT, Sr. Juan Somavia, que deseaba que los informes de los rganos de control examinaran la situacin de la aplicacin de las normas en general por regin o por tema. Este examen podra destacar los logros y los esfuerzos concretos realizados en diferentes regiones del mundo. Vase OIT : Trabajo Decente, Memoria del Director General, Conferencia Internacional del Trabajo, 87. reunin, Ginebra, 1999.

PARTE I

El Comit de Libertad Sindical: creacin y funcionamiento

Resea histrica
El principio de libertad sindical figura en el Prembulo de la Constitucin, tal como fue adoptada en 1919. Ese texto hace de dicho principio uno de los medios esenciales para asegurar una paz duradera en el mundo. Ese principio ser por cierto retomado con fuerza en la Declaracin de Filadelfia relativa a los fines y objetivos de la OIT, adoptada el 10 de mayo de 1944 y anexada a la Constitucin en 1946, pues considera que la libertad de asociacin es condicin indispensable para un progreso sostenido. Si bien segn esos textos constitucionales la libertad sindical es la condicin de una paz universal duradera y de un progreso constante, ella encarna adems para la OIT una exigencia fundamental habida cuenta de su naturaleza tripartita. Al garantizar la representacin de los trabajadores y de los empleadores junto a la representacin de los gobiernos, el principio de libertad sindical constituye una garanta para el buen funcionamiento de la OIT. Ese principio fundamental tendr asimismo que esperar el final de la Segunda Guerra Mundial, el ao 1948 ms precisamente, para que se forme a su respecto un consenso poltico que incorporaron en el Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87), los 40 Estados Miembros que componan en esa poca la OIT. Al ao siguiente fue adoptado un segundo instrumento fundamental relativo a los principios de la libertad sindical, es decir, el Convenio sobre el derecho de sindicacin y de negociacin colectiva, 1949 (nm. 98). El principio de libertad sindical, que est tambin inscrito en la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948, ha sido adoptado por las dems organizaciones internacionales y figura hoy en todos los instrumentos principales de proteccin de los derechos de la persona 1.
Vase en particular la Declaracin Universal de Derechos Humanos, 1948, artculos 20 y 23; la Convencin internacional sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial, adoptada en 1965 y entrada en vigor en 1969, artculo 5, e), ii); el Pacto internacional de derechos econmicos, sociales y culturales, adoptado en 1966 y entrado en vigor en 1976, artculo 8; y el Pacto internacional de derechos civiles y polticos, adoptado en 1966 y entrado en vigor en 1976, artculo 22, prrafo 1). Para consultar la gua que rene esos textos vase Naciones Unidas: Derechos humanos : recopilacin de instrumentos internacionales. Volumen 1 (primera y segunda parte) : instrumentos de carcter universal, Nueva York y Ginebra, 1994.
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Luego de la adopcin del Convenio nm. 87, la Conferencia Internacional del Trabajo adopt una resolucin en su 31. reunin de 1948 por la que invitaba al Consejo de Administracin a iniciar consultas con las Naciones Unidas con el fin de introducir mejoras en los organismos internacionales existentes para lograr precisamente la salvaguarda de la libertad sindical. Rpidamente el Consejo de Administracin de la OIT observ que las disposiciones de la Constitucin relativas a las memorias anuales, a las reclamaciones y las quejas (artculos 24 a 34) slo se referan a los convenios ratificados y que, para salvaguardar verdaderamente la libertad sindical y su aplicacin en la prctica, era necesario crear un mecanismo adicional que abarcase tambin las situaciones respecto de las cuales los convenios pertinentes no han sido ratificados. Este rgano adicional, denominado Comisin de Investigacin y de Conciliacin, tendr el cometido de realizar investigaciones, con autoridad e imparcialidad, sobre cuestiones de hecho planteadas en las quejas directamente comunicadas a la OIT o remitidas para su examen por el ECOSOC. El amplio consenso acerca de la importancia de la libertad sindical, la adopcin de la Declaracin de Filadelfia y los Convenios nms. 87 y 98, as como la naturaleza y el funcionamiento tripartito de los rganos plenarios de la OIT, contribuyeron activamente para que la Conferencia Internacional del Trabajo aceptara casi por unanimidad la creacin de la Comisin de Investigacin y de Conciliacin. Esta Comisin fue instituida finalmente en 1950, previo acuerdo entre el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) y la OIT. Como su nombre lo indica, su cometido consiste en realizar investigaciones sobre la situacin sometida a su examen. Puede asimismo, de comn acuerdo con el gobierno interesado, examinar una situacin con miras a solucionar las dificultades por la va del acuerdo. Puede someterse un caso a la Comisin con el consentimiento previo del gobierno interesado 2. No obstante, el consentimiento no es necesario si el pas considerado ha ratificado los convenios pertinentes en materia de libertad sindical.
2 N. Valticos: La Comisin dinvestigation et de conciliation en matire de libert syndicale et le mcanisme de protection internationale des droits syndicaux , Annuaire franais de droit international, Pars, Centre national de la recherche scientifique, 1967, pgs. 445-468.

La Comisin puede examinar tambin alegaciones relativas a violaciones de la libertad sindical contra Estados que no son miembros de la OIT pero que pertenecen a las Naciones Unidas. En esa hiptesis, compete al ECOSOC decidir si presenta el caso a la Comisin de Investigacin y de Conciliacin. Los grupos de la Comisin encargados de examinar un caso particular estn compuestos por tres expertos independientes designados por el Consejo de Administracin a propuesta del Director General de la OIT. La Comisin funcion por primera vez en 1964, ms de diez aos despus de su creacin, en un caso concerniente a Japn 3. Seguidamente, trat los casos de Grecia (1965-1966) 4, Lesotho (1973-1975), Chile (1974-1975) 5, los Estados Unidos/Puerto Rico (1978-1981) 6, y finalmente un caso concerniente a Sudfrica (1991-1992) 7. En total, la Comisin ha examinado seis casos en un perodo de 50 aos. Se comprende que el nmero de casos examinados haya sido limitado si se tiene en cuenta la natural renuencia de los Estados a dar su consentimiento para el examen de un caso que les concierne y, con mayor razn an, cuando no han ratificado formalmente los convenios que protegen la libertad sindical. Sin embargo, una vez que el procedimiento fue iniciado y experimentado por Japn, las vacilaciones del comienzo que haban provocado la inactividad de la Comisin durante muchos aos, desaparecieron en cierta medida. En efecto, apenas terminado el caso de Japn se inici el caso de Grecia con el acuerdo de ese pas que, sea dicho de paso, haba ratificado los Convenios nms. 87 y 98. Fuera de los reparos que suele provocar la instauracin de nuevos procedimientos, cmo puede explicarse la poca utilizacin de la Comisin que no examin ms que seis casos en un perodo de 50 aos ? En primer lugar, tratndose de violaciones de los convenios sobre la libertad sindical en el caso de los pases que
OIT: Boletn Oficial (Ginebra), suplemento especial, vol. XLIX, nm. 1, enero de 1966. OIT: Boletn Oficial (Ginebra), suplemento especial, vol. XLIX, nm. 3, julio de 1966. 5 OIT: La situacin sindical en Chile, informe de la Comisin de Investigacin y de Conciliacin en Materia de Libertad Sindical (Ginebra, 1975); 197. informe del Comit de Libertad Sindical, caso nm. 823, OIT : Boletn Oficial (Ginebra), vol. LXII, 1979, Serie B, nm. 3, prrafos 362-432 y anexo, pgs. 88-117. 6 OIT: Boletn Oficial (Ginebra), vol. LXLI, 1978, Serie B, nm. 2, prrafos 20-25; el informe de la Comisin ha sido sometido al Consejo de Administracin en su 218. reunin, documento GB.218/7/2. 7 OIT: Boletn Oficial (Ginebra), suplemento especial, vol. LXXV, 1992, Serie B.
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los hayan ratificado, se ha recurrido a menudo al procedimiento del artculo 26 de la Constitucin de la OIT, que prev la posibilidad de nombrar una comisin de encuesta 8. Se explica la utilizacin frecuente de este procedimiento de queja respecto de la aplicacin de un convenio porque puede ser iniciado sin el consentimiento del Estado contra el cual se presenta la queja 9. Adems, el nmero considerable de ratificaciones de los convenios considerados fundamentales en materia de libertad sindical explica el recurso repetido al artculo 26 y, consecuentemente, la escasa utilizacin de la Comisin de Investigacin y de Conciliacin. En trminos ms pragmticos, los costos elevados que supone el nombramiento de una Comisin de Investigacin y de Conciliacin restringen el recurso a esta instancia. Por su lado, el Comit de Libertad Sindical fue creado en 1951 en tanto que rgano tripartito del Consejo de Administracin de la OIT. Al principio, se lo instituy para que procediera al examen preliminar de las alegaciones relativas a violaciones de la libertad sindical. Este examen deba permitir seguidamente determinar si las alegaciones consideradas merecan ser estudiadas con ms profundidad y, de ser procedente, que se refiriera el caso a la Comisin de Investigacin y de Conciliacin. Como esta ltima fue poco utilizada por las razones que se acaban de mencionar, el Comit no qued confinado a ese papel y pronto tuvo que proceder al examen de fondo de las quejas. Por no ser en sus orgenes ms que una etapa preliminar dentro del funcionamiento interno de la OIT, no fue concebido segn el modelo de la Comisin de Investigacin y de Conciliacin, es decir que no necesitaba el consentimiento previo del Estado para proceder al examen de las alegaciones, en el caso de no haber sido ratificados los convenios relativos a la libertad sindical 10. Esta parti8 B. Gernigon: La protection de la libert sindycale par lOIT: une exprience de cinquante ans, texto indito. 9 El procedimiento de queja respecto de la aplicacin o la ejecucin de un convenio ratificado puede ser iniciado por un Estado Miembro contra otro Estado Miembro en relacin con un convenio que ambos han ratificado. El Consejo de Administracin puede seguir el mismo procedimiento de oficio o en virtud de una queja presentada por un delegado de la Conferencia Internacional del Trabajo. 10 El Comit de Libertad Sindical fue impugnado, en el caso nm. 102 relativo a la Unin Sudafricana, sobre la base de la misma objecin constitucional que este pas haba planteado contra la creacin de la Comisin de Investigacin y de Conciliacin, objecin que fuera rechazada por gran mayora. En esa oportunidad, el Comit retom la mayor parte de la argumentacin presen-

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cularidad fue conservada incluso despus de que fueran adaptadas sus funciones y tener que examinar el fondo de las alegaciones que recibe. En los hechos, se convirti en el rgano principal encargado de examinar las quejas en materia de libertad sindical 11. A la fecha, ha examinado casi 2.300 quejas desde su creacin 12. La composicin tripartita del Comit tambin se explica por su origen. Destinado a ser un rgano encargado del examen preliminar de los asuntos de su competencia, se consider entonces que esa forma de representacin garantizara un mejor equilibrio en el examen de las quejas y, por tanto, una mayor aceptacin de las recomendaciones del Comit. Este equilibrio est ms afianzado por la prctica del Comit tendiente a adoptar las recomendaciones por consenso.

Composicin y procedimiento
El Comit nombrado por el Consejo de Administracin entre sus miembros se compone de nueve miembros titulares provenientes en forma equitativa de los Grupos Gubernamental, Empleador y Trabajador. Se rene tres veces por ao y es presidido, desde 1978, por una personalidad independiente, a saber, una persona que no es miembro del Consejo de Administracin. Procede al examen de los casos que le son sometidos principalmente sobre la base de pruebas documentales. Las quejas son transmitidas al gobierno interesado y se las examina al mismo tiempo que los comentarios contenidos en la respuesta del gobierno. Ningn representante o nacional del Estado interesado, ni ninguna persona que tenga un cargo oficial en la organizacin internacional de
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tada a la Conferencia Internacional del Trabajo: si los objetivos de la Organizacin no pueden ser impuestos a los Estados que no han ratificado convenios, es posible promover la realizacin de esos objetivos institucionales por otros medios. Este argumento se funda adems en la Declaracin de Filadelfia relativa a los fines y objetivos de la OIT que coloca la libertad de asociacin entre los principios fundamentales de la Organizacin (artculo 1), as como en la Constitucin de la OIT que obliga a todos los Miembros a conformarse a esos principios (artculo 1, prrafo 1). 11 Vase Wilfred Jenks : The International Protection of Freedom of Association for Trade Union Purposes, en Reccueil des cours de lAcadmie de droit international, Leyde, A.W. Sijthoff, 1995, pgs. 7-115, e dem The International Protection of Trade Union Rights, en Eval Luard (dir), The International Protection of Human Rights, Londres, Thames & Hudson, 1967, pgs. 210-247. 12 La reparticin geogrfica de las quejas examinadas por el Comit desde 1952 es la siguiente: aproximadamente 48 por ciento provienen de Amrica Central y del Sur, 21 por ciento de Europa, 14 por ciento de Africa, 12 por ciento de Asia y 5 por ciento de Amrica del Norte (ver anexo 1 y 2).

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empleadores o de trabajadores que present la queja puede participar en las labores del Comit o estar presente cuando ste examina el caso. El Comit intenta idealmente llegar a una decisin unnime. A la fecha, el resultado es por s solo notable, ha conseguido adoptar todas sus recomendaciones por consenso. Esta metodologa da ms peso a las decisiones del Comit preservando un delicado equilibrio entre los intereses de los miembros gubernamentales, empleadores y trabajadores, lo que seguidamente puede facilitar los acuerdos en el plenario del Consejo de Administracin de la OIT. En sus primeros aos de funcionamiento, el Comit, aprovechando informaciones comunicadas por los propios gobiernos interesados u obtenidas en otras fuentes, prepar en varias ocasiones, un breve balance del efecto dado en ciertos pases a las recomendaciones del Consejo de Administracin. Con el objeto de reforzar sus procedimientos y evaluar mejor los casos de progreso, el Comit consider durante su sesin de noviembre de 1971 que sera muy indicado tomar medidas ms sistemticas al respecto. En consecuencia, desde 1972, en la mayora de los casos en los que sugiere al Consejo de Administracin que se formulen recomendaciones a un gobierno, el Comit aade a sus conclusiones relativas a casos de ese tipo un prrafo por el que invita al gobierno interesado a informar, despus de un plazo razonable, vistas las circunstancias de cada asunto, sobre el efecto dado a las recomendaciones que le fueron hechas. Con el objetivo ms general de realizar un mejor control en materia de libertad sindical, el Comit hace tambin la distincin entre los casos que se refieren a convenios ratificados y los que se refieren a convenios no ratificados. En efecto, el objetivo de todo el procedimiento instituido por la OIT es el respeto de las libertades sindicales tanto de derecho como de hecho. Idealmente, dicho objetivo requiere un sistema para remitir o referir cada asunto a los diferentes mecanismos de control en funcin de sus competencias respectivas. Por ello, en los casos en los que se trata de pases que han ratificado uno o varios convenios sobre libertad sindical, el examen del efecto dado a las recomendaciones del Consejo que concierne los aspectos puramente legislativos de un caso ser habitualmente remitido a la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones. En el caso en el que el pas en

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cuestin no haya ratificado los convenios, el caso puede ser objeto de un seguimiento peridico, si el Comit encarga al Director General que seale la cuestin al gobierno. Asimismo, el Comit puede hacer el balance de la cuestin con la frecuencia que considere apropiada. Por ltimo, apartndose ostensiblemente de un procedimiento judicial de confrontacin, el Comit ha puesto de manifiesto que su funcin es garantizar y promover el derecho de asociacin de los trabajadores y de los empleadores. Por consiguiente, esa funcin no implica la acusacin de los gobiernos ni tampoco su condena.

Competencia
En un cierto nmero de casos, el Comit ha recordado los principios establecidos en su primer informe [prrafo 29] respecto del examen de las quejas de carcter poltico. Aun cuando el caso sea de origen poltico o presente aspectos polticos, debe ser examinado por el Comit si plantea cuestiones relativas al ejercicio de los derechos sindicales. Corresponde al Comit tomar una decisin sobre la cuestin, as como tambin le corresponde determinar sobre la base de las informaciones de que dispone si una queja es de la competencia del derecho penal o del ejercicio de los derechos sindicales. Del mismo modo, el Comit no tiene obligacin de respetar las definiciones nacionales y goza de entera libertad para decidir si una organizacin puede ser considerada como una organizacin profesional en conformidad con la Constitucin de la OIT. Puede tambin recibir quejas de organizaciones disueltas, clandestinas o exiliadas. A este respecto, el Comit recibi y acept examinar quejas presentadas por la UGT de Espaa bajo el rgimen franquista 13, de Solidarnos de Polonia 14 y, ms recientemente de la c Confederacin de Sindicatos de Corea (KCTU) 15, o del SBSI de Indonesia 16.

13 Vase ms adelante la seccin de los casos de progresos observados en el punto referente a los derechos sindicales y las libertades pblicas. 14 Vase ms adelante, en la segunda parte de este estudio, la seccin de los casos en los que se han observado progresos despus de una misin de contactos directos. 15 Casos nms. 1629 y 1865. 16 Caso nm. 1773.

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El Comit mantiene su objetivo de proteccin de las organizaciones querellantes cuando recibe una solicitud de retiro de la queja proveniente de una organizacin profesional. Esa solicitud, si bien es un elemento que debe tener en cuenta, no constituye por s misma un motivo para que el Comit considere automticamente que el asunto ha dejado de ser de su competencia 17. Una vez ms, el Comit considera que slo l tiene competencia para evaluar las razones comunicadas por la organizacin en cuestin evitando as la situacin en que esta ltima acta impulsada por una influencia indebida o la presin del gobierno. Por ejemplo, en un caso reciente relativo a Mxico 18, el Comit recibi una comunicacin de la organizacin de trabajadores que expresaba el deseo de retirar su queja. El Comit reserv su decisin hasta la recepcin de informaciones precisas sobre los motivos del retiro, para poder determinar, en conformidad con su procedimiento, que la decisin del retiro de la queja haba sido tomada con toda independencia por la organizacin querellante. A diferencia de muchos otros organismos internacionales, la competencia del Comit no depende del agotamiento previo de todos los recursos de las jurisdicciones nacionales. La existencia de una va de recurso nacional constituye con todo un elemento que el Comit deber tener en cuenta, pero esta consideracin no impide la iniciacin de un recurso ante el Comit 19. Por ejemplo ste puede diferir el examen de un asunto durante un tiempo razonable, es decir un perodo que no se asemeje a una medida dilatoria, a la espera de conocer la decisin tomada en el juicio nacional. Se trata pues, a lo sumo, de recopilar todas las informaciones pertinentes y de colaborar con los sistemas judiciales nacionales con el propsito de tomar una decisin mejor fundada. Pero el hecho de tener en cuenta en ciertos casos procedimientos judiciales nacionales no tuvo como consecuencia un retraso en el procedimento del Comit. En efecto, la duracin media de examen de un caso por el Comit, desde la fecha de presentacin de la queja hasta la

17 Sobre este punto, vase el 12. informe, caso nm. 66 (Grecia), prrafo 157 ; y el 34. informe, caso nm. 130 (Suiza), prrafo 24. 18 Caso nm. 2039. 19 Para una gua prctica sobre los mecanismos de control y, en particular, sobre la apertura de un recurso y el procedimiento que debe seguirse ante el Comit de Libertad Sindical, vase David Tajgman y Karen Curtis : Freedom of association : A users guide, ILO Publications, Geneva, 2000.

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adopcin de las recomendaciones del Comit, es de aproximadamente 10 meses 20. Asimismo, se otorg al Comit amplia competencia en los asuntos atinentes a la proteccin de la libertad sindical. Progresivamente, el Comit ha deslindado lo que esta proteccin comprende y lo que excluye, y ulteriormente se ha ceido a las reglas que estableci. Por ejemplo, ante alegaciones precisas y detalladas referentes a un proyecto de ley, por tanto a un texto que no tiene fuerza de ley, el Comit decidi que este solo hecho no bastaba para impedirle examinar el fondo del asunto. Por el contrario, el Comit estim que era oportuno que el gobierno tomara conocimiento de su parecer a fin de que procediera, de ser el caso, a introducir las modificaciones necesarias al proyecto de ley. Esta ltima consideracin muestra a las claras el carcter constructivo y no represivo del proceder del Comit de Libertad Sindical, que presta asesoramiento a los Estados que tratan de poner su legislacin nacional en armona con los principios en materia de libertad sindical. Dado que la delimitacin de su competencia es de su exclusiva incumbencia, las crticas referentes a una motivacin poltica subyacente han sido dejadas de lado y as, poco a poco, se elev al Comit al rango de mecanismo que podramos denominar cuasijudicial.

Examen sin participacin del querellado

Si un gobierno no presenta sus comentarios a las alegaciones de la parte querellante que le han sido transmitidas, o las informaciones complementarias solicitadas por el Comit, el Comit puede dirigirle un llamamiento urgente para que lo haga. En el supuesto de que el gobierno no conteste este llamamiento urgente, el Comit puede entonces proceder al examen del caso sin la participacin del querellado. En la realidad, sin embargo, la gran mayora de los gobiernos comunican sus comentarios y las informaciones complementarias solicitadas.

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Ver anexo III

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El mtodo de las misiones en el terreno

Con cierta frecuencia, representantes de la OIT viajan al pas interesado para obtener informaciones suplementarias sobre los elementos de la queja y para discutir los problemas de viva voz con el gobierno y las dems partes interesadas. El mtodo de los contactos directos, que en un comienzo permita proceder a un examen ms detallado de las cuestiones planteadas en ocasin del control regular de la aplicacin de los convenios, ha sido utilizado tambin a partir de 1971 en el caso de los procedimientos especiales en materia de libertad sindical. Esta frmula ha sido utilizada desde entonces en cerca de 50 pases 21, y el Comit de Libertad Sindical particip activamente en el desarrollo del mtodo y de las reglas que son aplicables 22. Puede utilizarse en diferentes etapas del procedimiento, durante el examen del caso o aun despus de las recomendaciones finales, pero nicamente a invitacin o con el consentimiento del gobierno interesado. Este mtodo de contactos directos ha sido utilizado muchas veces tambin antes o en lugar del procedimiento previsto en el artculo 26 de la Constitucin que prev la posibilidad de creacin de una comisin de encuesta por el Consejo de Administracin de la OIT. La transformacin del procedimiento previsto en el artculo 26, en una misin de contactos directos que procede a reunir informaciones suplementarias por medio del dilogo con todas las partes interesadas se produjo en relacin con asuntos que
21 A la fecha, cerca de 80 misiones de contactos directos o de carcter semejante han sido realizadas en el mbito de la libertad sindical por funcionarios de la OIT o personas independientes. Se han observado varios casos de progresos en relacin con quejas presentadas ante el Comit de Libertad Sindical, despus de esas misiones. En particular en los siguientes pases: Argentina (caso nm. 1551), Australia (caso nm. 1774), Bolivia (caso nm. 814), Burkina Faso (caso nm. 1266), Repblica Centroafricana (caso nm. 1040), Repblica de Correa (caso nm. 1865), Costa Rica (caso nm. 1483), Cte dIvoire (caso nm. 1594), El Salvador (caso nm. 1524), Estonia (caso nm. 2011), Etiopa (caso nm. 887), Guatemala (caso nm. 1970), Indonesia (caso nm. 1773), Polonia (caso nm. 909) Rumania (caso nm. 1492), Swazilandia (casos nms. 1884 y 2019), Tnez (caso nm. 899), Turqua (casos nms. 997, 999 y 1029) y Uruguay (caso nm. 763). Ver al respecto, en la ltima parte de este trabajo, los desarrollos observados sobre ciertos casos de progreso observados como consecuencia de las decisiones. 22 Para tener una idea de esas reglas vase el 127. informe del Comit de Libertad Sindical, Boletn Oficial (Ginebra), suplemento especial, vol. LV, 1972, prrafos 20-21 ; el 164. informe del Comit de Libertad Sindical, Boletn Oficial, Serie B, vol. LX, nm. 2, prrafo 27; el 193. informe del Comit de Libertad Sindical, Boletn Oficial, Serie B, vol. LXII, nm. 1, 1979, prrafos 26-29. Vase asimismo los artculos sobre esta cuestin de N. Valticos, Une nouvelle forme daction internationale: les contacts directs de lOIT en matire dapplication de conventions et de libert syndicales, Annuaire franais de droit international, Centre national de la recherche scientifique, vol. XXVII, 1981, pgs. 477-489, y G. von Potobsky: Las visitas sobre el terreno: importante engranaje del mecanismo de control de la OIT, Revista internacional del trabajo, vol. 100 (1981), nm. 4, pgs. 501-516.

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implicaron, por ejemplo, a la Argentina, Bolivia, Cte dIvoire, Nicaragua, el Uruguay y, ms recientemente, con asuntos concernientes a Nigeria y Colombia. Se produjo otra innovacin al crearse una misin tripartita de alto nivel compuesta por representantes de los empleadores, los trabajadores y los gobiernos. Esta misin viaj en 1998 a la Repblica de Corea previo acuerdo del Gobierno en ocasin del examen de un caso de alegaciones relativas principalmente a arrestos, detencin de dirigentes sindicales y de trabajadores, y denegacin del registro de nuevas organizaciones de trabajadores 23.

Audicin de las partes

Si bien el Comit procede al examen de fondo de las alegaciones basndose en pruebas documentales, segn las circunstancias del caso puede or a las partes con objeto de obtener informaciones ms completas. La audicin procede cuando las declaraciones de las partes son totalmente contradictorias, con el fin de que el intercambio de pareceres permita apreciar la posibilidad de una solucin o una conciliacin a la luz de los principios de la libertad sindical. Tambin procede en los casos en que, por plantear dificultades especiales, el Comit considera indicado tener discusiones directas con el gobierno interesado.

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Caso nm. 1865.

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PARTE II

Anlisis del impacto del Comit a partir de los casos de progreso registrados

Consideraciones previas
Al describir la trayectoria y el funcionamiento del Comit de Libertad Sindical, la primera parte de este estudio ha definido los principales parmetros de su accin. Esos parmetros permiten ahora explicar los xitos obtenidos por el Comit desde su creacin. En primer lugar, los xitos nacen de la estructura tripartita de la OIT y su misin general que tiene por objetivo el cumplimiento efectivo de las normas internacionales del trabajo. En segundo lugar, el impacto del Comit se mide por la reputacin que ha ganado a lo largo de los aos, la que a su vez proviene del desarrollo y fortalecimiento que las reglas de procedimiento aportaron a este rgano de control. Al enmarcar la intervencin del Comit dentro de principios jurdicos, el procedimiento lo ha alejado de un proceso de decisin estrictamente poltico y de la apariencia de arbitrariedad que suele atribursele. Paralelamente a este procedimiento, el Comit ha elaborado un conjunto importante de principios en materia de libertad sindical 1. Asumi tambin una funcin preventiva. En todo momento los Estados pueden referirse a los principios desarrollados por el Comit en materia de libertad sindical a fin de modificar o abrogar una disposicin legislativa, o resolver una situacin de hecho contraria a esos principios. Esa funcin preventiva explica tambin en gran parte la fama del Comit y el impacto de sus recomendaciones. Por ltimo, y esta consideracin no es desdeable, la eficacia de la accin de la OIT en el mbito de la libertad sindical, y en particular la del Comit de Libertad Sindical, depende de un conjunto de factores que es imposible controlar directamente, a saber, el tipo de problemas planteados, las relaciones de poder, el regimen poltico y la situacin econmica del Estado interesado. Concretamente, el impacto puede apreciarse a partir de casos de progreso registrados desde hace 30 aos, dado que el Comit

1 Ver OIT : La libertad sindical . Recopilacin de decisiones y principios del Comit de Libertad Sindical del Consejo de Administracin de la OIT, Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, cuarta edicin, 1996.

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comenz a clasificarlos sistemticamente a partir de 1971 2. Un caso de progreso es aqul en el que como consecuencia de la presentacin de una queja ante el Comit y de las recomendaciones formuladas por ste, se produce un cambio de legislacin o una modificacin de la prctica en el pas interesado, con el objeto de que la legislacin o la prctica, o ambas si acaso, estn ms conformes con los principios de libertad sindical desarrollados en la OIT. El Comit de Libertad Sindical contribuy en muchas oportunidades a la derogacin o a la interrupcin de la aplicacin de medidas que impedan el libre ejercicio del derecho sindical. En circunstancias como esas fue notificado de la liberacin de sindicalistas encarcelados; de medidas tales como el reintegro de trabajadores despedidos en ocasin de un conflicto colectivo de trabajo; del cese de la intervencin del Ministerio de Trabajo en los asuntos de una central sindical nacional; del otorgamiento de la personera jurdica a diversas organizaciones o confederaciones sindicales ; de la adopcin de una nueva legislacin que prescribe el reconocimiento de las organizaciones representativas a los fines de la negociacin colectiva ; o tambin de la formulacin, como resultado de una encuesta pblica, de una recomendacin relativa a la adopcin de modificaciones legislativas con el fin de que los agentes de la funcin pblica puedan recurrir a los mecanismos de arbitraje. La segunda parte de este estudio ser dedicada al anlisis temtico de los casos de progreso recopilados por el Comit. Desde hace 30 aos, el Comit de Libertad Sindical ha observado una evolucin positiva considerable en materia de derechos sindicales. Por cierto, no por ello se deben pasar por alto las graves dificultades que persisten en numerosos pases en lo que concierne a los derechos fundamentales garantizados por los Convenios nms. 87 y 98. A la inversa, si se considerara que esos problemas son generales o que la situacin de la libertad se agrava se estara subestimando el hecho de que desde que se ha reforzado el procedimiento de seguimiento de las recomendaciones del Comit en 1971, los casos de progreso registrados aumentan constantemente 3. El
2 Para un estudio ms general de la influencia del mecanismo de proteccin de los derechos sindicales de la OIT durante los 20 primeros aos de existencia del Comit de Libertad Sindical, vase E.B. Hass : Human Rights and International Action : the Case of Freedom of Association, Stanford, California, University Press, 1970 ; el enfoque adoptado en ese estudio fue comentado en la Revista Internacional del Trabajo, enero de 1972, pgs. 95-96. 3 Vase anexo 2, cuadro de los casos de progreso del Comit de Libertad Sindical.

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aumento observado en el curso de los aos setenta prosigui en el decenio siguiente y se volvi ms rpido an en el decenio de 1990. En efecto, slo en 1996, se registraron ms casos de progreso que en todo el perodo 1971-1977. Adems, el Comit ha registrado ms de 20 casos de progreso slo en el curso de 1999 y 2000. Es cierto que el aumento resulta tambin en parte del hecho que los gobiernos se encuentran probablemente mejor dispuestos a informar al Comit del efecto dado a sus recomendaciones. En todo caso, cada vez ms les desagrada que sus transgresiones y el incumplimiento de sus obligaciones internacionales sean ventiladas pblicamente sobre todo en una poca en que los nuevos medios de comunicacin permiten que la informacin circule ms rpidamente que nunca. Sin embargo, el aumento tiende a demostrar que a pesar de la persistencia de problemas en ciertas regiones del mundo, el impacto de las recomendaciones del Comit de Libertad Sindical no slo es innegable sino que se ha acrecentado an ms durante los ltimos decenios. En efecto, cabe observar que un nmero considerable de cuestiones atinentes al respeto de los Convenios nms. 87 y 98 haban sido objeto de recomendaciones por el Comit durante muchos aos, han sido solucionadas o estn en va de serlo. Conviene igualmente subrayar que el Comit slo puede registrar los casos de progreso si los gobiernos interesados o los querellantes le facilitan la informacin pertinente. Si los casos de progreso son en ciertos casos muy significativos, cabe advertir que la importancia de los progresos realizados vara de un caso a otro. La adopcin de medidas que se aplican particularmente a un caso especfico no supone la resolucin de todos los problemas existentes en todos los casos. Si en primer lugar se procede a un anlisis de esos casos de progreso desde un punto de vista geopoltico, se verifica que en un perodo de 25 aos, ms de 60 pases de cinco continentes han, en uno u otro momento, han tomado medidas como consecuencia de las recomendaciones del Comit o lo han informado sobre hechos positivos ocurridos en el mbito de la libertad sindical, concernientes a las quejas examinadas por el Comit. De los casos clasificados hasta 1997, 37 por ciento provenan de Amrica Latina, 23 por ciento de Europa, 17 por ciento de Africa, 15 por ciento de Asia, 5 por ciento de Amrica del Norte y 3 por ciento de Oceana.

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Ahora bien, puede el impacto del Comit medirse nicamente a partir de una adicin de casos de progreso, de cifras y de porcentajes brutos como los que se acaban de mencionar ? Evidentemente, esas cifras por s solas slo pueden dar cuenta del papel desempeado por el Comit de Libertad Sindical de un punto de vista meramente estadstico y general. En verdad, ese punto de vista es necesariamente limitado. No obstante, tiene el mrito de subrayar claramente los progresos realizados en el mbito de la libertad sindical en todas las regiones del mundo. Una vez aceptado el valor indicativo de las cifras, cmo puede establecerse una relacin de causalidad entra las recomendaciones del Comit y las medidas favorables a la libertad sindical adoptadas por un gobierno? Dicho de otro modo, puede atribuirse un caso de progreso directamente a la actividad y a las recomendaciones del Comit ? No ser el fruto de una simple coincidencia o de otras consideraciones tenidas en cuenta por el gobierno interesado? En muchos casos, pudo determinarse fcilmente la relacin de causalidad entre las recomendaciones del Comit y el efecto dado a stas por los gobiernos. Los gobiernos precisan incluso algunas veces, y de manera explcita, que han tomado ciertas medidas a consecuencia de las recomendaciones del Comit. No obstante, la relacin de causalidad es ms difcil de establecer en los casos en los que las recomendaciones del Comit no han tenido efecto inmediato, ya que una queja puede ser objeto de seguimiento por el Comit durante varios aos. De todos modos, es posible sostener, aun en tal caso, que los cambios efectuados por el Estado interesado se produjeron gracias a la vigilancia y a la persistencia del control ejercido por el Comit durante todos esos aos. Otra manifestacin de la eficacia del control establecido por el Comit de Libertad Sindical es el retiro de las quejas. En efecto, en varios asuntos, por ejemplo, en los casos nms. 1881 (Argentina), 1990 (Mxico) y 2026 (Estados Unidos), como consecuencia de una negociacin entre las partes interesadas, la parte querellante ha informado al Comit que se haba llegado a un acuerdo satisfactorio. Por el solo hecho de poner a las partes en el terreno de la negociacin, antes de ser pronunciadas las recomendaciones formales del Comit, se ofrece a las partes otra forma de mecanismo de solucin pacfica del conflicto. Si bien las recomendaciones del

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Comit no son de ejecucin obligatoria, como lo seran en el derecho positivo, la lgica de la negociacin las hace por as decirlo obligatorias para las partes interesadas. Las reglas procedimentales del Comit postulan el dilogo y le sirven de marco lo que evidentemente no poda producirse por s solo. En suma, si bien los progresos en el mbito de la libertad sindical no pueden ser todos directamente atribuidos a la influencia del Comit, es con todo razonable sostener que los Estados no son nada indiferentes a las presiones de un rgano de control que acta en el marco de una organizacin internacional. Ahora bien, cules son los principios fundamentales desarrollados en materia de libertad sindical durante estos ltimos aos por el Comit de Libertad Sindical? Cmo han sido aplicados en los diferentes casos estudiados, y en qu medida puede considerarse que stos son casos de progreso ? Para contestar estas preguntas, se presentarn en grupos temticos los principios y una seleccin de ejemplos que ilustran los casos de progreso. Los ejemplos que figuran a continuacin han sido elegidos de manera que representen los casos de progreso registrados en diversas regiones del mundo. No pretenden, claro est, ser de manera alguna exhaustivos.

Derechos sindicales y libertades pblicas

El Comit ha elaborado un cierto nmero de principios relativos a los derechos sindicales y a las libertades pblicas. Ha subrayado as, en numerosas ocasiones, que hay una relacin estrecha entre la existencia de un movimiento sindical libre e independiente y el respeto de los derechos humanos fundamentales [Recopilacin, prrafo 35] 4. Este vnculo ha sido expresamente establecido en 1970 en la resolucin sobre los derechos sindicales y su relacin con las libertades civiles, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 54. reunin. Adems, el Comit aadi que los derechos sindicales, como los dems derechos humanos fundamentales, deben respetarse con independencia del nivel de desarrollo del pas de que
4 Todas las informaciones a continuacin que mencionan entre corchetes la recopilacin o prrafos de sta se refieren invariablemente a la Recopilacin de decisiones y principios del Comit de Libertad Sindical del Consejo de Administracin de la OIT, op. cit., nota 1 de la Parte 2.

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se trate [Recopilacin, prrafo 41]. Asimismo, estim que los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores slo pueden ejercerse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o de amenazas de toda ndole contra los dirigentes y afiliados de tales organizaciones, e incumbe a los gobiernos garantizar el respeto de este principio [Recopilacin, prrafo 47]. Indudablemente, un pas convulsionado por un conflicto civil no puede garantizar de manera adecuada un ambiente favorable para la libertad sindical y el Comit ha tenido ante s a menudo quejas originadas en ese contexto. En tales circunstancias, los casos de progreso pueden necesitar ms tiempo para concretarse, pues exigen cambios polticos profundos dentro del pas en cuestin. No obstante, por medio de un control continuo unido a la accin de los mecanismos de control regulares y de otros organismos internacionales, el Comit de Libertad Sindical ha seguramente inspirado y alentado cambios que son consecuencia de la evolucin poltica en varios pases. Paralelamente, si bien el hecho de tener un mandato sindical no confiere a su titular una inmunidad que le permita transgredir las disposiciones legales en vigor, stas a su vez no deben menoscabar las garantas bsicas en materia de libertad sindical, ni sancionar actividades que conforme a los principios generalmente reconocidos en la materia deberan ser consideradas como actividades sindicales lcitas [Recopilacin, prrafo 42]. En trminos ms especficos, las personas que ejercen funciones sindicales no pueden por ello pretender a la inmunidad respecto de las leyes penales ordinarias. Inversamente, las actividades sindicales no deberan servir de pretexto a las autoridades pblicas para arrestar o detener a sindicalistas [Recopilacin, prrafo 83]. Este ltimo principio, que coincide con la nocin de discriminacin antisindical, protege a los sindicalistas de manera ms general contra todas las formas de hostigamiento que puedan sufrir por motivo de su afiliacin o de sus actividades sindicales legtimas. El Comit se ha esforzado en hacer explcita la relacin entre el respeto de los derechos sindicales y las reglas del Estado de derecho, especialmente en cuanto concierne a la administracin de la justicia y las garantas judiciales de que deberan gozar los sindicalistas. En particular, sostuvo la necesidad de una investigacin judicial realizada con diligencia en el caso de

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alegaciones de conductas delictivas de parte de sindicalistas o cuando se han producido ataques a la integridad fsica o moral, el Comit ha considerado que la realizacin de una investigacin judicial independiente debera efectuarse sin dilacin, ya que constituye un mtodo especialmente apropiado para esclarecer plenamente los hechos, determinar las responsabilidades, sancionar a los culpables y prevenir la repeticin de tales actos [Recopilacin, prrafo 53]. Al igual que las dems personas, los sindicalistas deben tener derecho a un proceso judicial regular, lo cual supone que sean informados de las acusaciones que se les imputan, que dispongan de tiempo para preparar su defensa completa y que puedan tener el derecho de comunicarse libremente con el abogado que elijan [Recopilacin, prrafo 102]. Adems, el Comit especific que las situaciones de impunidad agravan el clima de violencia lo que es perjudicial para el ejercicio de las actividades sindicales [Recopilacin, prrafo 55] y que la demora en la aplicacin de la justicia equivale a la denegacin de esta ltima [Recopilacin, prrafo 56]. En los casos que implican arresto, detencin o condena, el Comit record que la presuncin de inocencia se aplica tambin a los sindicalistas y efectu una cierta inversin de la carga de la prueba al reafirmar que corresponda al gobierno demostrar que las medidas adoptadas por l no tenan su origen en las actividades sindicales de aquel a quien se aplicaban [Recopilacin, prrafo 65]. Los sindicalistas deben tambin gozar de otros derechos enunciados en su mayora en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Evidentemente esos derechos, como el derecho de reunin y manifestacin o la libertad de opinin y de expresin, pueden ser sujetos a limitaciones razonables impuestas en un Estado de derecho.
El Comit de Libertad Sindical enfrenta todava hoy problemas derivados de la violacin de las libertades pblicas. En los casos ms graves de violacin de esas libertades, y, en particular, de las libertades sindicales, el Comit se esfuerza por obtener la liberacin de los sindicalistas detenidos. Como en los casos que exigen cambios polticos importantes en los Estados interesados, la vigilancia constante del Comit de Libertad Sindical coordinada con la de otras organizaciones de proteccin internacional de los derechos humanos, da

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valioso apoyo a las personas detenidas. Son muchos los casos de progreso registrados hasta la fecha donde consta la liberacin de sindicalistas detenidos en un gran nmero de pases 5.

Los casos de progreso ms notables se refieren a situaciones de arrestos masivos bajo regmenes poco dispuestos, en el momento del examen de la queja por el Comit, a respetar las libertades pblicas. La Argentina, Bangladesh, Bolivia, Chile, la Repblica de Corea, Espaa, El Salvador, Grecia, Guatemala, Indonesia, Nicaragua, Paraguay, Polonia, Portugal, Tnez, Turqua y Uruguay, entre otros, han planteado en momentos diversos problemas de ese orden. Asimismo, las sucesivas olas de liberacin masiva de presos clasificadas como casos de progreso por el Comit no siempre significan el final de un rgimen poltico que atenta contra las libertades pblicas y las libertades sindicales. A veces, slo se trata de treguas momentneas tras las cuales se producen nuevas redadas de arrestos masivos. Para no tomar ms que un ejemplo en esta lista no exhaustiva, entre 1973 y 1976 el Comit tuvo varias veces ante s quejas contra el Gobierno de Espaa 6. En tales casos, deplor el arresto y la detencin por las autoridades franquistas de dirigentes sindicales y de trabajadores por motivo de sus actividades sindicales. Slo despus de la instauracin de un rgimen democrtico fueron liberadas las personas mencionadas en los diferentes casos, en virtud de un decreto de indulto de noviembre de 1975. Este ejemplo muestra que los casos de progreso registrados como tales por el Comit exigan fundamentalmente un cambio radical del rgimen poltico espaol. Las liberaciones pueden producirse muy rpidamente en ciertos casos, mientras que en otros, el Comit debe perseverar
5 Segn las cifras recientes compiladas por el Servicio de Libertad Sindical, ms de 2.000 sindicalistas de 40 pases habran sido liberados como resultado de las recomendaciones del Comit (esta cifra no incluye, sin embargo, el caso de la Repblica de Corea, en donde varios miles de sindicalistas detenidos desde 1991 habran recobrado la libertad). Adems, segn un estudio realizado en 1982, en el perodo que va desde 1978 hasta la publicacin del estudio, ms de 500 sindicalistas habin efectivamente recobrado la libertad como consecuencia de la intervencin del Comit. Vase A.J. Pouyat, Las normas y los procedimientos en materia de libertad sindical: un balance , Revista Internacional del Trabajo, vol. 121, nm. 3, 1982, pgs. 325 a 341. 6 Vanse los casos nms. 658, 678, 679, 684, 697, 704, 722, 735, 780, 803 y 812.

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formulando recomendaciones cada vez ms firmes antes de conseguir la liberacin de sindicalistas encarcelados desde hace aos. Las liberaciones pueden a veces estar acompaadas por medidas represivas o condicionales, de exilio, de asignacin a residencia o de confinamiento. No obstante, el Comit considera que la imposicin de esa clase de sanciones es inadmisible y contraria a los principios de la libertad sindical [Recopilacin, prrafos 122 a 128]. Ciertos sindicalistas liberados son destituidos de sus cargos ; mientras que otros son absueltos y pueden reintegrarse a sus puestos de trabajo y a sus funciones sindicales. El Comit se esfuerza pues, no slo por obtener la liberacin de los sindicalistas presos por sus actividades de naturaleza sindical, sino adems por asegurarse de que stos tienen derecho, cualesquiera sean las circunstancias, a un proceso justo y equitativo. Al hacerlo vela por que los sindicalistas tengan todas las garantas judiciales, participando as en el movimiento internacional que lucha por la democratizacin de los regmenes polticos y, de modo ms general, por el afianzamiento del Estado de derecho en todas las regiones del mundo. Varios casos de progreso se refieren no slo a la liberacin de personas encarceladas, sino tambin a la disminucin o la anulacin de sentencias dictadas contra sindicalistas o fallos pronunciados con todos los requisitos despus de una investigacin judicial independiente.
Varios casos referidos a la detencin de dirigentes que esperaban obtener el reconocimiento oficial o la inscripcin de sus organizaciones han tenido un fin satisfactorio con la liberacin de las personas afectadas y el otorgamiento de la personalidad jurdica a los sindicatos. Adems del renombrado ejemplo de Solidaridad y Solidaridad Rural en Polonia 7, los casos ms remarcables conciernen a Cte dIvoire 8, Indonesia 9 y la Repblica de Corea 10.

Caso nm. 909. Caso nm. 1594. 9 Caso nm. 1773. 10 Caso nm. 1865.
7 8

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Gracias a la comunicacin de los fallos pronunciados por el sistema judicial nacional, el Comit est regularmente informado de la liberacin de los sindicalistas detenidos. Por ejemplo, el Comit haba solicitado al Gobierno de Brasil, en febrero de 1982, que le enviara el texto de la sentencia pronunciada por las autoridades judiciales militares contra cinco sindicalistas 11. En agosto de 1984, el Gobierno comunic el texto completo del fallo por el que se absolva a dichos sindicalistas y confirm que desde entonces estaban todos en libertad y ejercan normalmente sus actividades sindicales. En una queja contra el Gobierno de la India sobre violencias antisindicales en plantaciones forestales y de t, el Comit haba solicitado al Gobierno que le facilitara informaciones respecto de un juicio por vas de hecho contra un dirigente sindical y ocho trabajadores 12. En agosto y en octubre de 1993, el Gobierno inform al Comit que haban sido absueltas todas las personas en cuestin. Otro caso referente al Gobierno indio comprenda siete procedimientos judiciales diferentes atinentes a graves incidentes ocurridos en 1988 en el estado de Tripura, en los que se haban hecho acusaciones contra sindicalistas 13. El Comit, que haba examinado las quejas en varias ocasiones a partir de 1989, despus de tomar nota de que haban sido retiradas, dio por terminado el caso en la reunin de noviembre de 1995. No obstante, advirti que quedaban tres asuntos en instancia. En septiembre de 1996, el Gobierno comunic que las autoridades judiciales haban desestimado las acusaciones en un caso, mientras que en los otros dos los sindicalistas haban sido absueltos al final del juicio. En marzo de 1998, el Comit pregunt al Gobierno de Mauricio 14 si se haban realmente iniciado juicios contra 11 dirigentes sindicales y, en caso afirmativo, le solicit retirar las demandas. Dos meses ms tarde, el Gobierno comunic que el Procurador General haba decidido no proseguir las acciones judiciales contra los dirigentes considerados.

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Caso nm. 1041. Caso nm. 1428. Caso nm. 1468. Caso nm. 1940.

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El derecho de no ser hostigado por ejercer actividades sindicales se extiende adems a los sindicalistas internacionales 15. En un caso relativo a Gabn 16, el Comit haba lamentado en mayo de 1992 el arresto y detencin de un sindicalista en misin que trataba de obtener informaciones sobre la evolucin reciente en materia de libertad sindical en ese pas. Adems, solicit que se realizara una investigacin. Las autoridades de Gabn, en diciembre de 1992, declararon que haba habido un error policial y que haban dado instrucciones a fin de que dicho sindicalista fuera liberado y pudiera continuar su misin con total seguridad. Por fin, cuando se trata del estado de emergencia, el Comit, al examinar las diversas medidas adoptadas por los gobiernos, inclusive contra organizaciones sindicales, ha considerado necesario tener presentes tales circunstancias extraordinarias para pronunciarse sobre el fondo de las quejas [Recopilacin, prrafo 197]. No obstante, subray que, cuando las medidas de emergencia son prorrogadas ao tras ao, la ley marcial es incompatible con el ejercicio pleno de los derechos sindicales, afianzando as el principio segn el cual un clima de violencia, presiones o amenazas es extremadamente perjudicial para el ejercicio de los derechos sindicales. Generalmente, los casos de progreso mencionan que el estado de emergencia fue slo transitorio y que las restricciones impuestas a la libertad sindical dejaron de ser aplicables. Prueba de ello es que el Comit, despus de examinar en varias oportunidades entre 1977 y 1979 una queja contra el Gobierno de Bangladesh 17, haba lamentado las restricciones a la libertad sindical impuestas a los sindicatos en el marco de medidas generales de emergencia. En una comunicacin de 1979, el Gobierno declar que las restricciones a la libertad sindical, las huelgas, las reuniones y las manifestaciones, haban sido impuestas transitoriamente en razn del estado de emergencia en vigor y que terminado este ltimo haban sido derogadas. Sin ser exhaustivos, estos pocos ejemplos demuestran claramente el impacto del Comit de Libertad Sindical en el mbito

15 Vanse ms adelante las informaciones complementarias en el punto Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de constituir federaciones y confederaciones y de afiliarse a organizaciones internacionales de empleadores y de trabajadores. 16 Caso nm. 1599. 17 Caso nm. 861.

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de los derechos sindicales y las libertades pblicas. En efecto, la accin y el seguimiento realizados por el Comit han permitido no slo la liberacin de sindicalistas encarcelados, sino tambin su absolucin en los casos en que haban sido objeto de juicios sumarios o de acusaciones infundadas, o incluso la reduccin de una condena desproporcionada. Adems, en todos los casos, el Comit de Libertad Sindical verific si los sindicalistas y los trabajadores acusados haban tenido la garanta de una investigacin judicial independiente y las dems garantas judiciales correspondientes.

Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distincin, de constituir organizaciones
El artculo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87) 18 tiene por objeto consagrar el principio de la libertad de creacin de organizaciones de empleadores y de trabajadores y de libre afiliacin a las mismas. A partir del examen de los casos que le han sido sometidos, el Comit de Libertad Sindical ha logrado hacer explcito este principio fundamental. En esencia, por este principio se reconoce la libertad sindical sin discriminacin de ninguna clase debida a la ocupacin, al sexo, al color, a la raza, a las creencias, a la nacionalidad, a las opiniones polticas, etc., no slo a los trabajadores del sector privado de la economa, sino tambin a los funcionarios y a los agentes de los servicios pblicos en general [Recopilacin, prrafo 205]. Adems de estas distinciones el Comit ha rechazado sistemticamente las distinciones debidas a la categora profesional, en materia de libertad sindical. Por ejemplo, ha tenido que afirmar muchas veces que todos los funcionarios pblicos (con la sola posible excepcin de las fuerzas armadas y la polica, segn el artculo 9 del Convenio nm. 87), y los trabajadores del sector privado, deberan poder constituir las organizaciones que estimen convenientes para la promocin y defensa de los intereses de sus miembros [Recopilacin, prrafo 206].
18 El artculo 2 del Convenio nm. 87 dispone que : Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distincin y sin autorizacin previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, as como el de afiliarse a estas organizaciones con la sola condicin de observar los estatutos de las mismas .

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Una gran parte de los casos de progreso registrados en este mbito tratan de la distincin establecida entre los trabajadores de los sectores privado y pblico. En consecuencia, se vio obligado en varias ocasiones a reafirmar el derecho que tienen los funcionarios pblicos de constituir las organizaciones que estimen convenientes. A este respecto, el Comit, en noviembre de 1993, solicit al Gobierno de Chile que adoptara lo antes posible un proyecto de ley que garantizara el derecho sindical de los funcionarios de la administracin del Estado 19. Adems, expres la esperanza de que el proyecto de ley fuera conforme a los principios de la libertad sindical desarrollados en la OIT. En octubre de 1994, el Gobierno transmiti copia de la ley nm. 19296 que prescribe las normas para la constitucin de organizaciones sindicales en la funcin pblica. Siempre en el marco de los trabajadores de la funcin pblica, hubo algunos casos relativos a la condicin especfica del personal docente. En un caso concerniente a Canad 20 en 1991, el Comit solicit al Gobierno que derogara el artculo 80 de la ley sobre las universidades que exclua a los profesores de esas instituciones de la aplicacin de la ley sobre las relaciones profesionales. El Gobierno canadiense inform al Comit, en diciembre de 1992, que el artculo en cuestin haba sido derogado en virtud de la ley modificatoria de 1992 relativa a las universidades. En una serie de casos concernientes a Turqua, en mayo de 1991, el Comit lament la restriccin del derecho de organizacin y de negociacin colectiva de los docentes, as como tambin el arresto de docentes afiliados a la organizacin sindical EGIT-SEN 21. A su vez, en noviembre de 1991, el Gobierno declar su intencin de institucionalizar los derechos sindicales conforme a las normas de la OIT y tomar las medidas necesarias para garantizar a los asalariados del sector pblico el respeto de los derechos sindicales. Dos aos ms tarde, Turqua ratific el Convenio nm. 87 y el Convenio nm. 151 sobre las relaciones de trabajo en la funcin pblica y anunci al Comit, en febrero de 1993, que las disposiciones de esos dos Convenios de ah en adelante formaban parte

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Caso nm. 1710. Caso nm. 1547. Casos nms. 1577, 1582 y 1583.

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de la legislacin nacional. El Gobierno seal tambin que los docentes de EGIT-SEN detenidos haban sido absueltos o puestos en libertad.
Del mismo modo, en la Repblica de Corea 22, la prohibicin del derecho sindical a los maestros fue derogada en 1999 de conformidad a las recomendaciones del Comit. Esta medida permiti el registro de dos organizaciones que funcionaban en la ilegalidad.

Asimismo, el Comit ha rechazado las distinciones referentes al personal civil de las fuerzas armadas [Recopilacin, prrafos 223 y 224]; a los trabajadores del sector agrcola [Recopilacin, prrafos 225 y 226] ; a los trabajadores de las plantaciones [Recopilacin, prrafo 227] ; a los trabajadores de las lneas areas [Recopilacin, prrafo 228]; al personal hospitalario [Recopilacin, prrafo 229]; al personal superior y de direccin por lo que respecta a la creacin de su propia organizacin [Recopilacin, prrafos 230 a 234]; a los trabajadores autnomos contratados temporalmente, en perodo de prueba y concesionarios (subcontratados) [Recopilacin, prrafos 235, 236, 237 y 239] ; y por fin a los trabajadores cada vez ms numerosos de las zonas francas de exportacin [Recopilacin, prrafo 240]. El artculo 9 del Convenio nm. 87 23 prev expresamente que puede haber excepciones al principio de no discriminacin profesional en materia de constitucin de organizaciones, las que se aplican nicamente a los miembros de las fuerzas armadas y de la polica. Sin embargo, el Comit ha subrayado, al igual que la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, que esas excepciones al principio general de no discriminacin deben definirse de manera restrictiva. En caso de duda respecto de la categora profesional de los trabajadores, stos deberan ser considerados trabajadores civiles [Recopilacin, prrafo 222].

Caso nm. 1865. El prrafo 1 del artculo 9 del Convenio nm. 87 dispone lo siguiente : La legislacin nacional deber determinar hasta qu punto se aplicarn a las fuerzas armadas y a la polica las garantas previstas por el presente Convenio .
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En un caso concerniente a Portugal 24, el Comit decidi que los trabajadores civiles de los establecimientos manufactureros de las fuerzas armadas deban tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, de conformidad con el Convenio nm. 87. En septiembre de 1989, el Gobierno portugus indic que la cuestin haba sido resuelta en favor del Sindicato de los Trabajadores de los Establecimientos Manufactureros de las Fuerzas Armadas, y que esta organizacin haba sido registrada por el Ministerio de Empleo y Asuntos Sociales en agosto de 1989. Los casos de progreso registrados en materia del derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distincin, de constituir organizaciones muestran el impacto del Comit en cuanto a la extensin del derecho dispuesto en el artculo 2 del Convenio nm. 87. En efecto, ha determinado claramente las categoras profesionales de los trabajadores que deben gozar de la proteccin del derecho sindical, rechazando el trato diferencial de que son objeto los trabajadores del sector pblico de muchos Estados y recalcando la interpretacin restrictiva de la excepcin prevista en el artculo 9 del Convenio.

Derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir organizaciones sin autorizacin previa
El Comit de Libertad Sindical ha tenido tambin que examinar con frecuencia la cuestin de la autorizacin previa y la del registro de organizaciones sindicales 25. Estas dos cuestiones han merecido mucha atencin de su parte debido a que pueden trabar fuertemente la libre creacin de organizaciones sindicales reduciendo a nada la libertad sindical, lo que revela su importancia respectiva. Las dos cuestiones estn por otra parte frecuentemente relacionadas, al punto de que una se confunde con la otra, en los casos en que las condiciones elegidas para el registro de un sindicato equivalen a una autorizacin previa de parte de las autoridades gubernamentales o administrativas. Por esta razn, la cuestin de la autorizacin previa y la del registro se tratarn conjuntamente. En efecto:

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Caso nm. 1279. El artculo 2 del Convenio nm. 87 abarca la cuestin de la autorizacin previa.

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 el principio de la libertad sindical podra llegar a ser muchas veces letra muerta si para crear una organizacin los trabajadores y los empleadores tuviesen que obtener un permiso cualquiera, ya revista la forma de una licencia para fundar la organizacin sindical propiamente dicha, de una sancin discrecional de sus estatutos o de su reglamento administrativo o de alguna autorizacin previa indispensable para proceder a su creacin. No obstante, si bien los fundadores de un sindicato tienen que observar los requisitos de publicidad u otros anlogos que pueden regir de acuerdo con determinada legislacin, tales requisitos no deben equivaler prcticamente a una autorizacin previa y constituir un obstculo para la creacin de una organizacin hasta el punto de constituir en los hechos una prohibicin pura y simple. Aun cuando el registro sea facultativo, si de l depende que las organizaciones puedan gozar de los derechos bsicos para poder fomentar y defender los intereses de sus miembros, el mero hecho de que de tales casos la autoridad encargada de la inscripcin goce del derecho discrecional de denegarla conduce a una situacin que apenas diferir de aquellas en que se le exija una autorizacin previa [Recopilacin, prrafo 244].

Invariablemente, el Comit ha considerado que la inexistencia de recursos ante una instancia judicial contra la negativa eventual de un ministerio a conceder una autorizacin para la creacin de un sindicato, o contra toda decisin administrativa en materia de registro de una organizacin sindical, viola los principios de la libertad sindical [Recopilacin, prrafos 246 y 264]. La posibilidad de recurrir ante un tribunal representa una garanta contra las decisiones discrecionales infundadas, ilegales o dilatorias de las autoridades administrativas. La denegacin de la inscripcin en el registro de una organizacin, por estimarse, por ejemplo, que podra dedicarse a actividades que exceden la accin sindical normal, no debera ocurrir sino a causa de hechos graves y probados a posteriori por un juez [Recopilacin, prrafos 261, 262 y 268]. La obligacin de aplicar la decisin pronunciada por la instancia judicial incumbe a las autoridades gubernamentales.

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El Comit de Libertad Sindical ha logrado en muchos casos la inscripcin de organizaciones en el registro de las autoridades nacionales competentes. Los casos de progreso en esta materia tienen mucha significacin para el Comit, ya que la creacin libre y voluntaria de organizaciones es algo as como la condicin sine qua non para la aplicacin y efectividad de los dems derechos inscritos en los Convenios nms. 87 y 98.

La enumeracin de todos los casos de registro conseguidos por el Comit podra ser cansadora y hasta intil. Para las necesidades del presente estudio, basta mencionar algunos ejemplos, entre los cuales, una queja contra la Repblica Dominicana 26. En mayo de 1984, el Comit solicit al Gobierno garantas respecto de la constitucin del Sindicato de Trabajadores del Instituto Agrario Dominicano. En julio del mismo ao, el Gobierno comunic al Comit que el Secretario de Estado de Trabajo haba registrado dicho sindicato. En marzo de 1997, en otro caso concerniente a la Argentina, el Comit haba tambin solicitado al Gobierno el registro inmediato del Congreso de Trabajadores Argentinos (CTA) 27. Tambin en ese caso, el Comit tom nota, segn las indicaciones del Gobierno argentino, de que el CTA haba sido registrado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en virtud del decreto nm. 325 de 27 de mayo de 1997.
Durante los ltimos aos, otros dos asuntos de negativa de registro tuvieron grandes ecos en el seno de la Organizacin. En Indonesia, el Gobierno registr en 1998 al Sindicato Indonesio de la Prosperidad (SBSI) luego de que el Comit examinara en numerosas ocasiones una queja sobre este aspecto y que una misin de contactos directos se hubiera llevado a cabo en el pas 28. Del mismo modo, en un caso relativo a la Repblica de Corea, luego de una visita al pas del Presidente del Comit, el Gobierno indic que la Confederacin de Sindi-

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Caso nm. 1179. Caso nm. 1777. Caso nm. 1773.

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catos Coreanos (KCTU) 29, haba sido reconocida en 1999 como entidad legal, en conformidad con las recomendaciones formuladas anteriormente por el Comit.

El Comit haba tambin solicitado al Gobierno de Pakistn en noviembre de 1994 que verificara el registro del sindicato Awami 30. En mayo de 1996, el Gobierno indic que el Tribunal de Apelacin del Trabajo haba confirmado la decisin de la Corte Laboral que ordenaba a las autoridades competentes registrar el sindicato en cuestin. El Gobierno aadi que el certificado de registro haba sido concedido, en conformidad con la decisin judicial. Las autoridades administrativas siempre pueden apoyarse, para justificar decisiones relativas a la negacin de autorizacin o de registro, en las formalidades previstas por la reglamentacin nacional. A primera vista, las formalidades impuestas a la constitucin y el funcionamiento de las organizaciones de trabajadores y de empleadores no son incompatibles con los principios en materia de libertad sindical. Salvo, claro est, que esas formalidades legales pongan obstculos insuperables a la libre creacin de organizaciones y destruyan al mismo tiempo las garantas estipuladas en el Convenio nm. 87, de las cuales depende en definitiva la creacin de dichas organizaciones [Recopilacin, prrafos 247 y 248]. Tambin en un caso relativo a Cte dIvoire 31 completado por una queja presentada en 1992 en virtud del artculo 26 de la Constitucin de la OIT por dos delegados trabajadores a la Conferencia Internacional del Trabajo, el Gobierno arga que una central sindical en proceso de creacin, la central Dignidad , no haba adjuntado a los estatutos los documentos relativos a los sindicatos adheridos como justificacin del retraso en la entrega de una atestacin de depsito de dichos estatutos, la cual era necesaria para su funcionamiento legal. Luego del examen del caso por el Comit en numerosas ocasiones, el Gobierno seal finalmente, en 1992, que la atestacin haba sido librada y que la central Dignidad era a partir de entonces reconocida oficialmente por las autoridades de Cte dIvoire.
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Caso nm. 1865. Caso nm. 1726. Caso nm. 1594.

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Argumentos similares fueron presentados en marzo de 1998, en un asunto concerniente a Mauritania. El Comit haba instado en ese entonces al Gobierno a tomar las medidas necesarias a fin de reconocer la personalidad jurdica de la Confederacin Libre de Trabajadores de Mauritania (CLTM) 32. Durante el mismo ao, el Gobierno comunic que la CLTM tena existencia legal desde el mes de abril de 1998. En el curso de los distintos casos examinados, el Comit desestim las formalidades que podan convertirse en trabas a la libre creacin de organizaciones de trabajadores y de empleadores. En el mismo sentido, el nmero mnimo de miembros fijado para la creacin de un sindicato puede a veces resultar demasiado elevado. En noviembre de 1992, en un caso concerniente a Australia, el Comit solicit al Gobierno la derogacin de la exigencia, que acababa de ser introducida en la ley federal sobre las relaciones profesionales, de una afiliacin de 10.000 miembros para registrar los sindicatos a nivel federal 33. En 1994, el Gobierno de Australia adopt las recomendaciones del Comit, al que transmiti copia de la ley que revisa la ley sobre las relaciones profesionales fijando un nuevo criterio para el registro, a saber una afiliacin mnima de 100 para una asociacin de asalariados.

Derecho de los trabajadores y de los empleadores de constituir libremente las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas
El derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, que prev el artculo 2 del Convenio nm. 87, implica asimismo la posibilidad de crear, en un clima de plena seguridad y si los trabajadores as lo desean, organizaciones independientes tanto de las que ya existen como de todo partido poltico [Recopilacin, prrafos 273 y 280]. El Comit reconoci pues la posibilidad efectiva para los trabajadores de crear ms de una organizacin por empresa, as como tambin el derecho a afiliarse al sindicato de su eleccin. Esta posibilidad ofrecida a los trabajadores abre subsecuentemente

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Caso nm. 1894. Caso nm. 1559.

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la va a la posible existencia de un pluralismo sindical, aun cuando esto ltimo no constituye una obligacin formal. Por otra parte, el Comit no acepta ninguna situacin de monopolio impuesta por el Estado, si bien reconoce el inters de las medidas tendientes a evitar la multiplicacin de organizaciones competidoras, ya que una competencia sin lmites puede ser perjudicial para los trabajadores [Recopilacin, prrafos 288 y 289]. Una situacin en la que se niega a un individuo toda posibilidad de eleccin entre distintas organizaciones, porque la legislacin slo permite la existencia de una sola en la rama profesional en que el interesado ejerce su actividad, es incompatible con los principios incorporados en el Convenio nm. 87, ya que tales disposiciones establecen por va legislativa un monopolio sindical que conviene distinguir tanto de las clusulas y prcticas de seguridad sindical como de las situaciones de hecho en que los trabajadores forman voluntariamente una sola organizacin [Recopilacin, prrafo 292]. Adems, el Comit ha juzgado que las clusulas de seguridad sindical impuestas obligatoriamente por la ley contravienen el Convenio nm. 87 puesto que favorecen un sistema de monopolio sindical [Recopilacin, prrafo 321].
Los problemas relativos a las situaciones de monopolio sindical presentados ante el Comit de Libertad Sindical, muy preocupantes en los aos 1970 y 1980, han disminuido notablemente a partir de los aos 1990. En efecto, los diversos rganos de control de la OIT han observado una evolucin positiva en este aspecto en varios pases, en particular en Europa Oriental, a causa de la desaparicin de los regmenes comunistas (ver, por ejemplo, los casos relativos a Bulgaria, Polonia, Rumania y la URSS), y en Africa (ver, por ejemplo, los casos relativos a Cte dIvoire y Senegal) como consecuencia de la instauracin de sistemas polticos pluralistas y democrticos.

Sin embargo, el Comit, siguiendo en esto a la Conferencia Internacional del Trabajo, admiti en cierta medida la distincin hecha a veces entre los distintos sindicatos segn su grado de representatividad, en tanto que dicha representatividad sea determinada de acuerdo con criterios objetivos fijados con anterioridad, con el

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fin de evitar toda posibilidad de parcialidad y de abuso [Recopilacin, prrafos 309 y 314]. En un caso reciente relativo a Luxemburgo 34, el Comit subray igualmente que la determinacin de las organizaciones que pueden firmar convenios colectivos debera ser establecida sobre la base de un doble criterio: la representatividad y la independencia. Las organizaciones que cumplan con esos dos criterios deberan ser determinadas por medio de un rgano que presente plena garanta de independencia y de objetividad. Luego del examen del caso, se inform al Comit que la Corte Administrativa de Luxemburgo haba reconocido a la representante nacional de la organizacin querellante en el presente caso, lo cual le permita negociar y firmar convenios colectivos.

Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de constituir federaciones y confederaciones y de afiliarse a organizaciones internacionales de empleadores y de trabajadores
El principio enunciado en el artculo 2 del Convenio nm. 87, en virtud del cual los trabajadores tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, as como el de afiliarse a ellas, implica para las organizaciones mismas el derecho de constituir las federaciones y las confederaciones que estimen convenientes, as como el de afiliarse a ellas [Recopilacin, prrafos 606 y 608]. Ese derecho est enunciado en el artculo 5 del Convenio. La afiliacin depende nicamente de los estatutos de la organizacin interesada y de la aceptacin por parte de la federacin o la confederacin en cuestin. En marzo de 1999, el Comit pudo de este modo solicitar al Gobierno de Panam que reconociera y registrara sin demora la afiliacin de la Federacin Nacional de Asociaciones y Sindicatos de Empleados Pblicos (FENASEP) a la Central Convergencia Sindical 35. En una comunicacin de octubre de 1999, la Confederacin Internacional de Sindicatos Libres confirm al Comit el registro de la afiliacin de la FENASEP a la central mencionada. En una escala mayor la solidaridad sindical internacional constituye uno de los objetivos bsicos de todo movimiento sindical
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Caso nm. 1980. Caso nm. 1967.

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y ha inspirado la norma contenida en el artculo 5 del Convenio nm. 87, segn la cual toda organizacin, federacin o confederacin tiene el derecho de afiliarse a organizaciones sindicales de trabajadores y de empleadores [Recopilacin, prrafo 622]. En mayo de 1991, en un caso concerniente a Nigeria, el Comit solicit al Gobierno que tomara medidas para derogar el decreto nm. 35 de 1989 sobre la prohibicin de afiliacin internacional de los sindicatos 36. En octubre de 1991, el Gobierno comunic al Comit el decreto nm. 32 por el que derogaba el decreto nm. 35. El Comit no slo vela por el derecho de afiliacin de los trabajadores, sino tambin por el derecho de las organizaciones de afiliarse a una federacin, una confederacin o a organizaciones internacionales. Entre los casos de progreso enumerados, los ms frecuentes se refieren a la solucin de las dificultades causadas a las organizaciones a las que se niega el registro de su afiliacin.

Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de elegir libremente a los representantes y de organizar su administracin
La libertad sindical implica el derecho de los trabajadores y de los empleadores de elegir libremente a sus representantes. Este derecho constituye una condicin indispensable para que las organizaciones puedan actuar con toda independencia y promover los intereses de sus afiliados [Recopilacin, prrafos 350 y 353]. Es menester que las autoridades pblicas se abstengan de intervenciones que puedan entorpecer el ejercicio de ese derecho. Esta ltima prohibicin presupone que la reglamentacin de los procedimientos y modalidades de eleccin de dirigentes sindicales debe corresponder prioritariamente a los estatutos de los sindicatos [Recopilacin, prrafo 354]. En un caso de 1992 contra el Gobierno de Fiji, el Comit solicit al Gobierno que modificara ciertas disposiciones legislativas contrarias a los principios de la libertad sindical 37. En enero de
36 Caso nm. 1530. La cuestin de la afiliacin internacional de los sindicatos de Nigeria volvi a estar sobre el tapete en los casos nms. 1793 y 1935. Por otra parte, esos casos han dado lugar a una misin de contactos directos. Los progresos registrados como consecuencia de esa misin sern considerados ms adelante en el punto relativo a las misiones de contactos directos. 37 Caso nm. 1622.

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1994, el Gobierno indic que a esa fecha haba derogado varias disposiciones controvertidas, entre las cuales, la prohibicin de ejercer funciones sindicales en varias organizaciones y la obligatoriedad de la votacin secreta. En trminos ms generales, el Gobierno adopt tambin enmiendas legislativas para dar a las organizaciones de trabajadores la autonoma necesaria para elegir a sus representantes y organizar libremente su administracin y sus actividades, en conformidad con las recomendaciones del Comit y del artculo 3 del Convenio nm. 87. Movido por preocupaciones similares, en 1993, el Comit solicit al Gobierno de Paraguay que tomara las medidas necesarias para revisar un decreto que limitaba la libre eleccin de los representantes sindicales 38. En una comunicacin de mayo de 1995, el Gobierno inform al Comit que el decreto en cuestin haba sido declarado inconstitucional por la Corte Suprema del pas. Sin embargo, una legislacin destinada a promover los principios democrticos en el seno de las organizaciones sindicales o a garantizar el desarrollo normal del procedimiento electoral no infringe el artculo 3 del Convenio nm. 87 [Recopilacin, prrafo 361]. En los casos en que sean impugnados los resultados de elecciones sindicales, el Comit ha considerado que esas cuestiones deberan remitirse a las autoridades judiciales, quienes deberan garantizar su solucin mediante un procedimiento imparcial, objetivo y rpido [Recopilacin, prrafo 366]. En noviembre de 1997 en un caso concerniente al Lbano, el Comit pregunt al Gobierno si los resultados impugnados de la eleccin de los dirigentes de la Confederacin General de Trabajadores del Lbano (CGTL), celebrada el 24 de abril de 1997, haban sido objeto de un recurso judicial 39. Al mismo tiempo, exhort al Gobierno a retirar los cargos que pesaban sobre dos dirigentes sindicales de la CGTL. En 1998, el Gobierno inform al Comit que haban tenido lugar nuevas elecciones para el puesto de Presidente de la CGTL, supervisadas por el Ministerio de Trabajo, y que los dos dirigentes sindicales que haban sido procesados resultaron electos presidentes y miembro del Comit Ejecutivo. Si bien la injerencia de las autoridades gubernamentales no es aceptable, estas ltimas pueden intervenir para facilitar la
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Caso nm. 1705. Caso nm. 1920.

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realizacin de elecciones sindicales. Es lo que, en marzo de 1998, el Comit sugiri al Gobierno de Cte dIvoire 40. Ms especficamente, le solicit que hiciera todo lo posible para que se realizaran elecciones de delegados del personal en el puerto autnomo de Abidjn, con la participacin de las organizaciones de base, afiliadas a la Central Dignit . Por comunicacin de fecha 26 de mayo de 1998, el Gobierno inform que las elecciones haban tenido lugar en abril de 1998. Adems, adjunt a esta comunicacin un ejemplar del acta de la eleccin en la que figura el Sindicato Libre de Estibadores de Puertos Autnomos de Cte dIvoire (SYLIDOPACI), organizacin afiliada a la Central Dignit . El derecho de las organizaciones de organizar su administracin y de elaborar sus estatutos y reglamentos administrativos suponen la independencia financiera [Recopilacin, prrafos 428 a 434], la recaudacin de las cotizaciones sindicales y el control de sus fondos sindicales. Un caso de progreso reciente relativo al Brasil constituye un claro ejemplo de xito del Comit en lo que se refiere al derecho de los sindicatos de organizar su administracin 41. En noviembre de 1999, el Comit solicit al Gobierno del Brasil que tomara las medidas necesarias para retener las cotizaciones sindicales y transferirlas rpidamente a las organizaciones interesadas, tan pronto como estas hubieran presentado a las autoridades del Gobierno del Estado de Paran la autorizacin expresa de sus afiliados de que las cotizaciones fueran retenidas de sus salarios. En una comunicacin de enero de 2000, el Gobierno confirm que, como consecuencia de las recomendaciones del Comit, el Gobierno del Estado de Paran haba comenzado a retener las cotizaciones sindicales de los afiliados que haban presentado una autorizacin expresa.

Derecho de huelga
Ya en 1952, en su segundo informe, el Comit de Libertad Sindical consider el derecho de huelga como uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses econmicos y sociales

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Caso nm. 1594. Caso nm. 2016.

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[Recopilacin, prrafos 474 y 475]. El reconocimiento de ese derecho se ha fundado en el artculo 3 del Convenio nm. 87 que dispone que las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de organizar sus actividades y de formular su programa de accin. Las restricciones para ciertas categoras de trabajadores y movilizacin en caso de huelga El Comit ha admitido que el derecho de huelga puede ser limitado y aun prohibido: 1) en la funcin pblica, slo a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales, en el sentido estricto del trmino, es decir, aquellos servicios cuya interrupcin podra poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en toda o parte de la poblacin [Recopilacin, prrafo 526]. El Comit debi definir ms rigurosamente el concepto de servicios esenciales: lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra depende en gran medida de las condiciones propias de cada pas. Por otra parte, este concepto no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duracin de una huelga rebasa cierto perodo o cierto alcance y pone as en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la poblacin [Recopilacin, prrafo 541]. El criterio decisivo es, pues, la amenaza evidente para la vida, la salud o la seguridad de la persona en toda o parte de la poblacin. En el curso de los casos estudiados, el Comit incluy en la lista de los servicios esenciales el sector hospitalario, los servicios de electricidad, los servicios de abastecimiento de agua, los servicios telefnicos y el control del trfico areo [Recopilacin, prrafo 544]. Excluy de la lista, entre otros, la radio, la televisin, los sectores del petrleo y los puertos (carga y descarga), los bancos, los transportes en general, las actividades agrcolas, el sector de la educacin, los servicios de correos ... [Recopilacin, prrafo 545]. En un caso relativo a Sri Lanka, en febrero de 1993, el Comit solicit al Gobierno modificar la lista de los servicios esenciales en los cuales la huelga estaba prohibida, que haba sido establecida mediante un decreto de emergencia 42. Especficamente, el Comit i)

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Caso nm. 1621.

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inst al Gobierno a retirar de la lista las industrias de la exportacin y otros servicios que no son esenciales segn su jurisprudencia. Por comunicacin de fecha 31 de diciembre de 1993, el Gobierno inform al Comit que las industrias de exportacin haban sido retiradas de la lista y que el decreto de emergencia haba sido derogado. El Comit ha condenado la contratacin de trabajadores para romper una huelga en un sector que no cabra considerar como un sector esencial [Recopilacin, prrafo 570], y, si una huelga es legal, tambin ha condenado la utilizacin de mano de obra no perteneciente a la empresa o al sector paralizado con el fin de sustituir a los huelguistas [Recopilacin, prrafo 571]. En el mismo sentido, el uso de la fuerza armada y la movilizacin de huelguistas con el fin de acabar con una huelga de reivindicaciones profesionales, salvo en el caso de los servicios esenciales o en circunstancias de la ms alta gravedad, constituyen una violacin grave de la libertad sindical [Recopilacin, prrafo 573]. En el caso de una queja contra Alemania, el Comit examin las alegaciones que se referan a la movilizacin de funcionarios pblicos del servicio de correos para ejercer las funciones que haban dejado de cumplir los empleados y los obreros de los servicios de correos federales durante una huelga legal 43. En una comunicacin de agosto de 1993, el Gobierno seal a la atencin del Comit un fallo de la Corte Federal Constitucional de abril de 1993. En concordancia con los principios fijados por el Comit en materia de movilizacin, el fallo estableca que la asignacin de funcionarios a servicios en los que haba una huelga de empleados y obreros del Estado era incompatible con la Constitucin de Alemania, salvo cuando fuera expresamente prevista por la ley. El Gobierno alemn agreg que al no existir una legislacin que autorizara expresamente la movilizacin, no era posible reemplazar a empleados del Estado durante una huelga. En una queja relativa a la Argentina, el Comit haba, entre otras cosas, solicitado al Gobierno la derogacin de la resolucin nm. 203/96 que permita la contratacin de trabajadores durante una huelga de trabajadores del sector de la enseanza 44. El

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Caso nm. 1692. Caso nm. 1899.

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Gobierno inform al Comit unos meses despus que esa resolucin del Consejo de Educacin de Ro Negro haba sido derogada. Sanciones como consecuencia del ejercicio del derecho de huelga (despidos, arrestos por hechos relacionados con una huelga) Cuando las partes no consiguen resolver sus diferencias por medio de la negociacin o el arbitraje y los trabajadores recurren a la huelga, las posiciones respectivas pueden enconarse y provocar actos de discriminacin o de represalia. En casos extremos, las medidas de represalia pueden consistir en el arresto de los huelguistas sin mediar proceso alguno. Los casos de progreso que se mencionan a continuacin deben por consiguiente leerse conjuntamente con aquellos reagrupados en el punto sobre los derechos sindicales y las libertades pblicas 45. Los actos de discriminacin pueden consistir tambin en despidos u otras medidas que perjudiquen la situacin de empleo de los huelguistas. El Comit se ha pronunciado claramente a este respecto: nadie debera ser objeto de sanciones por realizar o intentar realizar una huelga legtima [Recopilacin, prrafo 590]. Esta afirmacin implica que un trabajador o un dirigente sindical jams debera ser privado de libertad ni ser objeto de sanciones penales por el mero hecho de organizar o haber participado en una huelga pacfica [Recopilacin, prrafo 602]. Aun en el caso de actividades ilegtimas relacionadas con huelgas, las sanciones impuestas a los huelguistas deberan ser proporcionales al delito cometido [Recopilacin, prrafo 599]. La imposicin de sanciones por actos de huelga no favorece en ningn caso el desarrollo de relaciones profesionales armoniosas. El Comit ha estimado que el recurso a medidas extremadamente graves como el despido de trabajadores por haber participado en una huelga y la oposicin a su reintegro, implican graves riesgos de abuso y constituyen una violacin de la libertad sindical [Recopilacin, prrafo 597]. El levantamiento de sanciones por hechos de huelga (despidos o persecuciones) ha permitido recientemente dar por finalizados varios casos relativos a Marruecos 46.
Vase supra el punto sobre los derechos sindicales y las libertades pblicas que trata algunos casos de progreso en asuntos concernientes al arresto o la detencin de trabajadores huelguistas. 46 Por ejemplo, casos nms. 1877 y 2000.
45

ii)

47

En un caso concerniente a Tnez, en 1987, el Comit haba solicitado al Gobierno que lo mantuviera informado sobre las medidas tomadas para reintegrar a los trabajadores despedidos por actos de huelga su otras actividades sindicales, as como sobre cualquier medida de amnista que se tomase en favor de un dirigente sindical 47. Algunos meses despus el Gobierno indic que la asignacin a residencia vigilada del dirigente sindical considerado haba sido levantada. Adems, el Gobierno precis que durante una reunin entre el Ministro de Educacin y la Mesa Ejecutiva de la Unin General del Trabajo de Tnez se resolvi, en respuesta a las peticiones de la central sindical, reintegrar a 13 docentes despedidos y reintegrar progresivamente a todos los dems docentes segn las necesidades y los medios disponibles pero concedindoles la prioridad. Siempre en el sector de la enseanza, en noviembre de 1988, el Comit solicit al Gobierno de Mal que garantizara el reintegro de los trabajadores despedidos como consecuencia de las huelgas de los docentes provocadas por atrasos de varios meses en el pago de sus salarios 48. Por comunicaciones de enero de 1990 a enero de 1991, el Gobierno inform al Comit que el Ministerio de Empleo y de la Funcin Pblica haba reconocido sus derechos retroactivamente a tres profesores, incluso el pago de sus salarios y la atribucin de ascensos. En 1991, el Comit solicit al Gobierno de Filipinas que autorizara el ejercicio del derecho de huelga al personal docente 49. Exigi ms especficamente que las autoridades escolares, en este caso el Departamento de Educacin, reconsiderara las rdenes de suspensin y revocacin y que garantice asimismo el reintegro de los docentes interesados sin que estos pierdan sus derechos. En septiembre de 1991, la Alianza de docentes destituidos inform al Comit, por una parte, que 36 docentes sancionados haban sido reintegrados y, por otra parte, que un nmero creciente de docentes despedidos por actos de huelga en 1990 reciban progresivamente las rdenes de reintegro emitidas para los profesores de la enseanza secundaria.

47 48 49

Caso nm. 1327. Caso nm. 1449. Caso nm. 1570.

48

En otra escala, la imposicin de multas no favorece de ningn modo el desarrollo de relaciones profesionales armoniosas. A este respecto, en marzo de 1997, el Comit solicit al Gobierno del Brasil que tomara medidas para anular las multas aplicadas al sindicato de la Federacin Unica de Trabajadores del Petrleo por haber participado en huelgas en la empresa PETROBRAS en 199550. Posteriormente el Gobierno inform al Comit que la ley nm. 9689 haba anulado las multas impuestas al sindicato. Las deducciones de salarios tampoco deberan ser superiores al monto correspondiente a la duracin de la huelga [Recopilacin, prrafo 595]. Por ejemplo, en febrero de 1986, el Comit deplor las medidas tomadas por el Ministerio de Obras Pblicas y Vivienda de Malta concernientes a 31 trabajadores/estudiantes 51. Esos trabajadores/estudiantes haban perdido dos meses de salario como consecuencia de una huelga y haban sido obligados a firmar una declaracin antes de ser reintegrados a sus funciones. El Comit haba solicitado al Gobierno que tomara medidas con el fin de indemnizarlos. En una comunicacin de marzo de 1987, el Gobierno declar que haba decidido otorgar a los trabajadores/estudiantes una compensacin por los salarios cuyo pago haba sido suspendido con motivo de la huelga de protesta. En los casos de sanciones por actos de huelga legtimos, sin recurso a la violencia y segn las circunstancias particulares de cada uno de ellos, el Comit generalmente trata de obtener que los gobiernos en cuestin liberen a los huelguistas arrestados o detenidos, o anulen las medidas de despido, retrogradacin o multa. Puede tambin exhortarlos a reintegrar a sus puestos a los trabajadores despedidos o a indemnizar a los trabajadores huelguistas en funcin de las prdidas que hubieran sufrido.

Disolucin y suspensin de organizaciones por va administrativa o de decreto

Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no estn sujetas a suspensin o disolucin por va administrativa. Cuando esas medidas son tomadas por las autoridades gubernamentales, el Comit considera que constituyen una violacin
50 51

Caso nm. 1889. Caso nm. 1335.

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manifiesta de los principios de libertad sindical y particularmente del artculo 4 del Convenio nm. 87 [Recopilacin, prrafos 664 y 665]. Slo pueden tener lugar en casos de extrema gravedad, como solucin de ltimo recurso, y como consecuencia de una decisin judicial que garantice plenamente los derechos de la defensa [Recopilacin, prrafos 666 y 667]. En un caso concerniente a Ecuador, en 1978 el Comit haba lamentado profundamente que una huelga general declarada un ao antes por tres centrales sindicales haba provocado el arresto de dirigentes sindicales y la condena a la ilegalidad de la Unin Nacional de Docentes 52. En diciembre de 1979, el Gobierno inform al Comit que la Unin Nacional de Docentes haba conseguido de nuevo la personalidad jurdica que le haba sido retirada por va administrativa en ocasin de la huelga de 1977. En un caso concerniente a Burkina Faso, en noviembre de 1982 el Comit haba tomado nota con preocupacin de la disolucin por va administrativa de la Confederacin Sindical Voltaica (CSV) por haber protestado contra la prohibicin general de la huelga dictada por el Gobierno un ao antes 53. El Comit solicit nuevamente al Gobierno que modificara la legislacin restrictiva en materia de huelga. Este ltimo, en una comunicacin de enero de 1983 inform al Comit que la situacin sindical en general haba mejorado como resultado de la derogacin en diciembre de 1982 del decreto de disolucin de la CSV, as como de la liberacin del Secretario General de dicha confederacin y la rehabilitacin por decreto de 154 huelguistas contra quienes se haban iniciado juicios en los tribunales. En una comunicacin adicional, el Gobierno seal la adopcin de una nueva orden en la que se reconoca el derecho de huelga. Las consideraciones sobre la disolucin por va administrativa se aplican de manera idntica a la disolucin pronunciada por el Poder Ejecutivo en virtud de un decreto. Tambin en este caso los derechos de la defensa de la organizacin slo pueden ser garantizados por un procedimiento judicial normal [Recopilacin, prrafo 675]. A este respecto, el Comit solicit al Gobierno de Belars la derogacin de las disposiciones 1 a 3 del decreto

52 53

Caso nm. 885. Caso nm. 1131.

50

presidencial nm. 336 que trababan el ejercicio de los derechos sindicales 54. Por comunicaciones de mayo y septiembre de 1998, el Gobierno indic que haba anulado una disposicin del decreto presidencial nm. 336. Esta disposicin suspenda las actividades del Sindicato Libre de Belars (FTUB). El Congreso de los Sindicatos Democrticos de Belars, confederacin de la cual el FTUB es miembro, tambin ha sido inscrito en el registro como resultado de las recomendaciones del Comit. En los casos de suspensin o disolucin de las organizaciones, el Comit se esfuerza por consiguiente para que se devuelvan a estas ltimas sus prerrogativas solicitando la derogacin de la medida administrativa o gubernamental. Por lo general, a la anulacin de esta medida sigue la reinscripcin de la organizacin en el registro.

Patrimonio sindical
La disolucin de una organizacin plantea ulteriormente el problema de la distribucin de sus bienes o la transferencia de su activo. El Comit de Libertad Sindical se interes repetidas veces en la cuestin del patrimonio sindical y fij el principio de que los bienes deberan ser asignados a las finalidades para los cuales en un comienzo, haban sido reunidos 55. De efectuarse la disolucin de una organizacin, sus bienes deberan ser puestos provisionalmente en depsito y distribuidos en definitiva entre los miembros de la organizacin desaparecida o transferidos a la organizacin sucesora de acuerdo con sus propios estatutos [Recopilacin, prrafos 684 y 685]. Cuando no existe una norma estatutaria al respecto, los bienes de los sindicatos deberan ser puestos a disposicin de los trabajadores a quienes conciernan. A ttulo de ejemplo, en julio de 1998, el Comit solicit al Gobierno de Chile que tomara las medidas necesarias a fin de que la ley relativa a la restitucin o a la indemnizacin de los bienes confiscados despus del golpe de estado de 1973 pueda entra rpidamente en vigor 56. Por comunicacin de fecha 24 de julio del mismo ao, el Gobierno remiti un ejemplar del proyecto de ley
54 55 56

Caso nm. 1849. Caso nm. 900 (Espaa), prrafo 261 ; caso nm. 1623 (Bulgaria), prrafo 506. Caso nm. 1941.

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(ley nm. 19568) sobre la restitucin o la indemnizacin de los bienes confiscados. Precis asimismo que una reparticin especial estara encargada de recibir las solicitudes de restitucin o indemnizacin de parte de las personas fsicas y jurdicas interesadas. El Comit examin en varias oportunidades casos provenientes de Europa Central y oriental como consecuencia de las transformaciones polticas, econmicas y sociales que ocurrieron en esos pases durante los aos 1990. En el curso de esos exmenes observ un cierto nmero de cambios positivos. En un caso concerniente a Polonia, teniendo en cuenta sus recomendaciones anteriores, el Comit se planteo la cuestin de la reparticin definitiva y equitativa del patrimonio sindical entre dos centrales sindicales, Solidarnos (NSZZ) y la Alianza General de los Trabajadores de c Polonia (OPZZ) 57. Por comunicacin de fecha 9 de marzo de 1998, el Gobierno indic que la entrega de las indemnizaciones en efectivo y los intereses atrasados de las organizaciones sindicales comenzara en septiembre de 1998 y que la atribucin de ciertos bienes inmuebles a NSZZ y a OPZZ haba ya sido hecha. En otra comunicacin de octubre de 1998, el Gobierno aadi informaciones detalladas sobre la evolucin del complejo asunto de la distribucin del patrimonio sindical entre las dos centrales. En otro caso, en 1998, el Comit haba tomado nota de que la transferencia de la propiedad del Sindicato de la Industria del Libro de Letonia (LGAS) an no haba tenido lugar y deseaba ser informado de la evolucin de la situacin 58. El 3 de febrero de 2000, el Gobierno comunic al Comit que la agencia inmobiliaria pblica haba transferido, el 1. de septiembre de 1998, la propiedad del edificio de Riga que era objeto de la queja del LGAS, en conformidad con la ley de restitucin de los derechos de propiedad al Sindicato de la Industria del Libro de Letonia.

Proteccin contra actos de discriminacin antisindical

El principio general adoptado por el Comit en materia de proteccin contra los actos de discriminacin antisindical consiste en que ninguna persona debe ser objeto de discriminacin en el empleo a causa de su actividad o de su afiliacin
57 58

Caso nm. 1785. Caso nm. 1869.

52

sindical legtimas, ya sean presentes o pasadas [Recopilacin, prrafo 690]. Esta proteccin contra actos de discriminacin antisindical, prevista en el artculo 1 del Convenio sobre el derecho de sindicacin y de negociacin colectiva, 1949 (nm. 98), abarca no slo la contratacin y el despido sino tambin cualquier medida que se adopte durante el empleo tales como los traslados y las postergaciones [Recopilacin, prrafo 695]. La prctica consistente en establecer listas negras [Recopilacin, prrafo 709] o de traslados frecuentes de los dirigentes sindicales [Recopilacin, prrafo 712] son consideradas tambin como actos reprensibles. Signo de la poca, el Comit ha estimado apropiado subrayar que no se deberan autorizar los actos de discriminacin antisindical bajo el pretexto de despidos por razones econmicas [Recopilacin, prrafo 718]. A ttulo de ejemplo, en un caso concerniente al Reino Unido que muestra la novedad de los problemas que plantea el desarrollo de las tecnologas, en marzo de 1998, el Comit haba solicitado que se le mantuviera informado sobre la implantacin de un mecanismo de proteccin contra las prcticas del establecimiento de listas negras y de todas las dems formas de discriminacin antisindical 59. En mayo de 1998, el Gobierno anunci al Comit la publicacin de un libro blanco que contena una propuesta con miras a prohibir tanto la discriminacin contra los miembros de los sindicatos como el establecimiento de listas negras. En septiembre de 1999, el Gobierno precis que la ley de 1998 sobre la proteccin de datos se extenda ahora a los datos tratados por ordenador, mientras que la ley de 1999 sobre las relaciones de empleo lo habilitaba a adoptar reglamentos de aplicacin para prohibir las prcticas de discriminacin antisindical. Para garantizar la eficacia en la prctica de las clusulas de proteccin contra la discriminacin contenidas en el Convenio nm. 98, es necesario que las autoridades prevean en la legislacin de manera expresa recursos y sanciones suficientemente disuasivos contra los actos de discriminacin antisindical [Recopilacin, prrafos 697 y 743]. El Comit indic asimismo que la prevencin de tales actos incumba al Gobierno, y que por tanto deba establecer procedimientos imparciales, eficaces, expeditos y econmicos para los

59

Caso nm. 1618.

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trabajadores que se consideran perjudicados como consecuencia de sus actividades sindicales [Recopilacin, prrafos 738, 739 y 741]. Para determinar esa responsabilidad gubernamental, el Comit se fund en el artculo 3 del Convenio nm. 98 que prev que debern crearse organismos adecuados a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para garantizar el respeto del derecho de sindicacin definido en los artculos precedentes. En casos como stos, el Comit intenta obtener, en la medida de lo posible, el reintegro del trabajador vctima de discriminacin antisindical [Recopilacin, prrafo 755]. As es como ha registrado varios casos de progreso en ese mbito. Por ejemplo, en un caso concerniente a Costa Rica, en febrero de 1995 el Comit haba recomendado al Gobierno que tomara las medidas necesarias para permitir que los dirigentes y los miembros de organizaciones sindicales que haban sido despedidos por causa de sus actividades sindicales fueran reintegrados a sus puestos de trabajo en diversas empresas 60. En una comunicacin de junio de 1995, el Gobierno confirm que la Cmara Constitucional haba anulado el despido de diez trabajadores de una empresa y seguidamente haba ordenado el reintegro de esos trabajadores a sus puestos de trabajo. Adems, el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social se haba esforzado por conseguir la reparacin de los actos de discriminacin convocando a todas las partes interesadas en otras empresas. En una queja contra Malasia que examin en varias oportunidades, el Comit haba solicitado informaciones acerca del reintegro de 21 trabajadores despedidos por haber participado en la creacin de un sindicato en una empresa 61. En una comunicacin de 1997, el Gobierno confirm el reintegro a la empresa de 20 trabajadores, mientras que otro trabajador gozaba de una licencia por enfermedad. En otro caso, en 1997, el Comit solicit nuevamente al Gobierno de Guatemala que otorgara la personalidad jurdica al Sindicato de Trabajadores de la Inspeccin General del Trabajo (STIGT) ; realizara una investigacin sobre el despido de un miembro del STIGT ; y por ltimo anulara el cambio de funciones

60 61

Caso nm. 1678. Caso nm. 1552.

54

impuesto a 18 inspectores 62. El Gobierno indic al Comit en 1997 que haba sido concluido un acuerdo con los miembros del STIGT y que ese Sindicato estaba ahora afiliado al Sindicato General de Funcionarios del Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social. Comunic tambin una carta del miembro del STIGT despedido, en la cual afirmaba no haber sufrido ningn acto de discriminacin antisindical. Por ltimo agreg que los 18 inspectores haban sido reintegrados a sus funciones anteriores. En ocasin de una queja presentada contra Marruecos, en junio de 1998 el Comit solicit informaciones sobre las acciones judiciales intentadas por los trabajadores de una sociedad de Casablanca y El Jalida que haban sido despedidos o suspendidos por causa de sus actividades sindicales legtimas 63. En octubre de 1998, el Gobierno indic en primer lugar que 33 asalariados haban sido reintegrados a sus puestos. Otros tres asuntos haban sido solucionados amigablemente por medio de un procedimiento de conciliacin ante un juez, y otras tantas causas haban sido falladas a favor de los asalariados que en consecuencia cobraron las indemnizaciones legales por despido. Siete causas seguan en instancia ante la Corte de Apelacin ; las dems se encontraban hasta ese momento en el Tribunal de Primera Instancia. En otro caso referente a traslados a causa de actividades sindicales, en el seno de una empresa hotelera de Bucarest en Rumania, en 1991, el Comit seal a la atencin del Gobierno que era necesario garantizar una proteccin adecuada contra los actos de injerencia de los empleadores en las organizaciones de trabajadores 64. Adems, expres la esperanza de que fuera adoptada en breve plazo una legislacin conforme a los principios de la libertad sindical. En septiembre de 1991, el Comit observ con satisfaccin que el artculo 48 de la ley sindical prevea penas disuasivas contra toda persona que impidiera el ejercicio de la libertad de organizarse en sindicatos. En otra comunicacin de 1992, el Gobierno trasmiti copia de la decisin de justicia por la cual los dos empleados del hotel eran mantenidos en sus puestos de trabajo, as como el convenio colectivo para 1992 firmado entre la sociedad del hotel Intercontinental y los dos sindicatos de la empresa.
62 63 64

Caso nm. 1823. Caso nm. 1877. Caso nm. 1571.

55

Proteccin contra los actos de injerencia

El artculo 2 del Convenio nm. 98 dispone que las organizaciones de trabajadores y de empleadores debern gozar de adecuada proteccin contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitucin, funcionamiento o administracin. En suma, este artculo establece la independencia de las organizaciones de trabajadores en el ejercicio de sus actividades con respecto a los empleadores y sus organizaciones [Recopilacin, prrafo 759]. Al igual que en materia de actos de discriminacin antisindical, el Comit ha considerado que una legislacin que prevea de manera expresa recursos y sanciones suficientemente disuasivos es una condicin indispensable para garantizar la eficacia de la norma de proteccin contra los actos de injerencia contenida en el Convenio nm. 98 [Recopilacin, prrafo 764]. En un caso de 1975, relativo a Jamaica que se refera a alegaciones relativas a prcticas antisindicales y a actos de injerencia de los empleadores en las actividades del sindicato, el Comit sugiri al Gobierno que recurriera a un mecanismo apropiado, por ejemplo remitindose a organismos independientes para el examen de quejas de esta ndole 65. En mayo de 1975, el Gobierno comunic al Comit copia de la ley nm. 14, de abril de 1975 sobre las relaciones de trabajo y los conflictos laborales. El artculo 4 de la ley prevea entre otras disposiciones una accin judicial y una multa no superior a 2.000 dlares contra todo aquel que realizara actos de discriminacin antisindical y de injerencia. Por otra parte, el Comit debi examinar un cierto nmero de quejas referentes a actos de injerencia en el marco de la creacin de organizaciones solidaristas. Como consecuencia de las quejas planteadas sobre esta cuestin 66, el Gobierno de Costa Rica adopt una legislacin que mejora la situacin de las organizaciones sindicales en este aspecto (ver sobre este tema un anlisis ms detallado en el marco de los resultados de una misin de contactos directos a Costa Rica).

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Caso nm. 790. Especialmente, caso nm. 1734.

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Negociacin colectiva
El Comit siempre consider que el derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical, y los sindicatos deberan tener el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios lcitos, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan, mientras que las autoridades pblicas deben abstenerse de intervenir de forma que este derecho sea coartado o su legtimo ejercicio impedido [Recopilacin, prrafo 782]. Ese derecho de negociacin abarca a todos los trabajadores, incluidos los trabajadores de la administracin pblica, con la excepcin de los que estn al servicio de la administracin del Estado [Recopilacin, prrafo 793]. Por tanto, en 1993 el Comit subray al Gobierno de la Federacin Rusa que la recaudacin de las cotizaciones sindicales y su transferencia a los sindicatos eran asuntos que deban resolverse mediante la negociacin colectiva entre las partes interesadas 67. En una comunicacin de noviembre de 1994, el Gobierno declar que el Ministro de Trabajo haba celebrado consultas con representantes de la Administracin, dirigentes de empresas y de organizaciones sindicales en diferentes regiones de la Federacin de Rusia. Las partes haban acordado que la recaudacin de las cotizaciones sindicales sobre los salarios de los trabajadores podra hacerse con su consentimiento escrito. Conforme a la Recomendacin sobre la negociacin colectiva, 1981 (nm. 163), el Comit tambin record a los empleadores y a las autoridades pblicas que actan como empleadores, que estn obligados a reconocer las organizaciones representativas de los trabajadores a los fines de la negociacin colectiva [Recopilacin, prrafos 819 y 821]. Por otra parte, cuando la legislacin de un pas establece una distincin entre el sindicato ms representativo y los dems sindicatos, este sistema no debera impedir el funcionamiento de los sindicatos minoritarios y menos an privarlos del derecho de presentar demandas en nombre de sus miembros y de representarlos en caso de conflictos individuales [Recopilacin, prrafo 829].
67

Caso nm. 1683.

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En un caso relativo a Barbados referente a una presunta violacin del Convenio nm. 98 por no haber sido reconocido el sindicato querellante como representativo de los trabajadores del Banco Nacional, el Comit haba solicitado al Gobierno que le comunicara las medidas tomadas con el objeto de que tuvieran lugar negociaciones colectivas voluntarias en conformidad con el artculo 4 68. El Sindicato Nacional de los Funcionarios Pblicos inform al Comit, en octubre de 1986, que haba celebrado un acuerdo con la direccin del Banco Nacional de Barbados en virtud del cual quedaba reconocido como el sindicato que representaba al personal del Banco. El Gobierno confirm que dicho acuerdo haba sido efectivamente firmado. La negociacin voluntaria de los convenios colectivos implica la autonoma de las partes en la negociacin y, paralelamente, la abstencin de recurrir a medidas de coaccin. [Recopilacin, prrafos 844 y 845]. Adems, el Comit subray que una disposicin legal que permite al empleador modificar unilateralmente el contenido de los acuerdos colectivos previamente pactados, u obliga a negociarlos nuevamente, es contraria a los principios de la negociacin colectiva libre y voluntaria [Recopilacin, prrafo 848]. En una queja presentada contra Venezuela acerca de la modificacin unilateral del horario de trabajo en una institucin bancaria, en febrero de 1990, el Comit record la importancia del derecho de los trabajadores a participar en la determinacin de sus condiciones de empleo 69. En octubre del mismo ao, el Gobierno indic que el banco en cuestin haba renunciado a la modificacin unilateral. Ms especficamente, el Comit sostiene respecto de los convenios colectivos que la suspensin o la derogacin por va de decreto, sin el acuerdo de las partes de convenciones colectivas pactadas libremente por las mismas, viola el principio de negociacin colectiva libre y voluntaria establecido en el artculo 4 del Convenio nm. 98 [Recopilacin, prrafo 876]. Por ejemplo, el Comit solicit al Gobierno de Suecia que la ley de 1993 modificatoria de la ley de 1982 sobre la proteccin del empleo fuera revisada de modo que no afectara los convenios

68 69

Caso nm. 1264. Caso nm. 1501.

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colectivos concluidos antes de su entrada en vigor 70. Habida cuenta de las recomendaciones del Comit, el Gobierno de Suecia indic en abril de 1995 que haban sido adoptadas y eran efectivas a partir de enero de 1995, las enmiendas a la ley sobre la proteccin del empleo, por las que quedaban sin efecto las disposiciones transitorias de la ley de 1993 que anulaban las disposiciones de los convenios colectivos concluidos antes de su entrada en vigor. Por lo que se refiere a las leyes sobre la prolongacin de los convenios colectivos, el Comit ha subrayado que dicha medida representa una intervencin indebida en el proceso de negociacin colectiva y que, por tanto, no debera tomarse por ese motivo ms que en casos de urgencia y durante breves perodos [Recopilacin, prrafo 881]. En un caso concerniente a Canad (Yukon), el Comit haba lamentado que una ley de 1994 sobre la reduccin de las remuneraciones en el sector pblico provocara la prolongacin por tres aos de los convenios colectivos en el sector de la enseanza y el congelamiento de las remuneraciones 71. Expres el deseo de que en adelante el Gobierno se abstuviera de recurrir a tales procedimientos legislativos que no dan la prioridad a la negociacin colectiva y que perturban el clima de las relaciones profesionales. En enero de 1997, el Gobierno anunci su intencin de adoptar una nueva legislacin que limita a dos aos el efecto de la ley de 1994 y la vuelta a la plena negociacin colectiva en el sector de la enseanza en julio de 1996 72. Agreg que estas medidas formaban parte de su poltica de fomento de la negociacin colectiva.

Misiones de contactos directos

Varias misiones de contactos directos o de ndole similar han sido realizadas en el mbito de la libertad sindical ya sea por funcionarios de la OIT o por personalidades del exterior

Caso nm. 1760. Caso nm. 1806. 72 Esta disminucin de la duracin de las restricciones de la negociacin colectiva a dos aos responde a las recomendaciones del Comit que ya haba considerado que un perodo de limitacin de la negociacin colectiva de tres aos era excesivo. Vase el 272. informe, caso nm. 1491, prrafo 74 y 292. informe, caso nm. 1722, prrafo 554, b).
70 71

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en representacin del Director General, como consecuencia de quejas presentadas ante el Comit. Gracias a esas misiones que se asemejan a misiones de tipo diplomtico porque dan preferencia a la colecta de informaciones y al dilogo 73, se han logrado progresos sustanciales.
De este modo, varios casos de progreso mencionados en el presente estudio fueron constatados luego de que se llevaran a cabo en el terreno varias misiones de la OIT. Tal es el caso principalmente del reconocimiento de la Central Dignidad en Cte dIvoire, del Sindicato de la Prosperidad (SBSI) en Indonesia y de la Confederacin de Sindicatos Coreanos (KCTU) en la Repblica de Corea. Lo mismo ocurri en Belars, en lo relativo al levantamiento de la suspensin de actividades del Sindicato Libre de Belars y la inscripcin del Congreso de Sindicatos de Belars.

Otros dos ejemplos recientes demuestran la utilidad de las misiones en el terreno. En junio de 2000, dos meses despus de una misin de contactos directos, se adopt una reforma a la legislacin de Colombia, lo cual permiti derogar o modificar un gran nmero de disposiciones contrarias a los principios de los Convenios nms. 87 y 98. Luego de esta misin, Colombia ratific los Convenios nms. 151 y 154 sobre las relaciones de trabajo en la funcin pblica y la promocin de la negociacin colectiva. Las autoridades han reforzado el apoyo financiero al proyecto para la proteccin de los sindicalistas amenazados. Adems, ha comenzado a funcionar una comisin tripartita de tratamiento de conflictos con el objeto de resolver los asuntos sometidos al Comit de Libertad Sindical.

En Guatemala, durante el desarrollo de una misin de contactos directos, en abril de 2001 y poco tiempo despus, fueron adoptados por el Congreso dos decretos legislativos
73

Vase la primera parte de este estudio sobre el desarrollo de la frmula de contactos

directos.

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que respondan en gran medida a los comentarios de los rganos de control de la OIT sobre la legislacin sindical. Adems, como consecuencia de una recomendacin de la misin, se cre una unidad especial de la fiscala encargada de los delitos contra sindicalistas amenazados y asesinados.

Otras misiones llevadas a cabo en el marco del procedimiento especial en materia de libertad sindical tuvieron tambin un impacto particular en los casos de Polonia, Costa Rica y Nigeria. En sus reuniones de mayo y noviembre de 1979, el Comit haba examinado el caso nm. 909 sobre Polonia y tomado nota de que se estaban realizando trabajos importantes de revisin de la legislacin en materia de derechos sindicales, con el fin de ponerla en armona con las normas del Convenio nm. 87. Siempre en noviembre de 1979, el Comit sugiri que la realizacin de misiones de contactos directos entre el Gobierno y la OIT podra facilitar la adopcin de las enmiendas necesarias a la ley de sindicatos, as como aclarar la situacin de los dems aspectos del caso. Se llevaron a cabo misiones en mayo y en octubre de 1980. Tiempo despus, el Comit comprob que los dirigentes de ciertas organizaciones sindicales, contra los cuales se haban tomado medidas, estaban en libertad y que algunos de ellos ocupaban funciones sindicales. Asimismo, el Comit acogi con agrado la adopcin de una modificacin de la ley de 1949 sobre los sindicatos concerniente a su registro. Despus de esta modificacin sustancial, un nmero importante de organizaciones sindicales obtuvieron la personalidad jurdica registrndose ante la autoridad judicial, sin necesidad de recurrir al Consejo Central de Sindicatos. Adems, en noviembre de 1980, el Tribunal Supremo de Polonia decidi que las organizaciones sindicales eran las nicas habilitadas para redactar sus estatutos, al considerar que el tribunal de la jurisdiccin de Varsovia se haba extralimitado al modificar los estatutos de una organizacin que haba pedido su inscripcin en el registro. El sindicato independiente Solidaridad Rural, se registr precisamente en ocasin de la misin de contactos directos dirigida por el Sr. F. Blanchard, Director General de la OIT de la poca. Sin embargo, esas mejoras slo constituyeron una etapa de una gran transformacin histrica de los pases de Europa del Este,

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y en particular de Polonia. Si bien el impacto del Comit de Libertad Sindical es indudable retrospectivamente, las mejoras precitadas, logradas por las primeras misiones de contactos directos, resultaron frgiles. En efecto, el Comit tuvo que volver a examinar la situacin sindical una y otra vez hasta la disolucin del rgimen comunista. La evolucin positiva comprobada a partir de 1980 se deteriorar rpidamente a tal punto que se proclam la ley marcial el 13 de diciembre de 1981. En febrero de 1982, el Comit examin nuevamente el caso de Polonia 74 que consiste esta vez en el arresto e internamiento masivos de sindicalistas, condenas por actos de huelga, muerte de trabajadores en choques con las fuerzas de represin, despidos y presiones contra afiliados de Solidarnos y una c suspensin general de las actividades sindicales. En esa poca el sindicato Solidarnos ser declarado ilegal. En mayo de 1982, en c el contexto difcil de la aplicacin de la ley marcial, tendr lugar una misin de contactos directos dirigida por N. Valticos. La ley de amnista ser promulgada el 21 de julio de 1983, pero esta tregua relativa no ser obstculo para nombrar una Comisin de Encuesta en virtud del artculo 26 de la Constitucin de la OIT 75. En 1989, el sindicato Solidaridad recuperar sus derechos y prerrogativas.
El Comit de Libertad Sindical acompa sin descanso, con los medios a su alcance, a Polonia en el curso de las transformaciones histricas que atravesaba. Se trata de un caso ejemplar en el que el Comit, sostenido en su tarea por los diferentes mecanismos de control de la OIT, logr inspirar y estimular cambios profundos en un rgimen poltico.

En el caso de Costa Rica, desde 1988 la Confederacin Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) present al Comit de Libertad Sindical alegaciones relativas a
74 Se trata del caso nm. 1097 que se contar entre los asuntos examinados por la Comisin de Encuesta en 1984. 75 OIT: Informe de la Comisin de Encuesta instituida en virtud del artculo 26 de la Constitucin de la Organizacin Internacional del Trabajo para examinar la queja respecto de la observancia por Polonia del Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87), y del Convenio sobre el derecho de sindicacin y de negociacin colectiva, 1949 (nm. 98) presentada por delegados a la 68. reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, Boletn Oficial (Ginebra), suplemento especial, vol. LXVII, 1984, Serie B.

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la institucionalizacin, en virtud de una ley de 1984, de asociaciones solidaristas 76 y al desarrollo preocupante de prcticas antisindicales por parte de estas ltimas 77. La institucionalizacin y las prcticas de esas asociaciones solidaristas planteaban generalmente varias cuestiones referentes a la vez a la discriminacin antisindical y a la injerencia patronal, as como a la negociacin colectiva. El caso de Costa Rica plante en particular cuestiones de injerencia de las asociaciones solidaristas en las actividades sindicales, incluso en la negociacin colectiva por intermedio de acuerdos directos entre grupos de trabajadores y de empleadores. Revel tambin el problema de actos de discriminacin antisindical como despidos y otros actos perjudiciales para estimular la afiliacin a las asociaciones solidaristas y al mismo tiempo desalentar la afiliacin a las organizaciones sindicales, as como la desigualdad de trato entre las asociaciones solidaristas y las organizaciones sindicales en virtud de la ley. En los hechos, el Comit haba observado una real disminucin del nmero de organizaciones sindicales en el pas, particularmente en el sector del banano. Esos problemas haban sido examinados de comn acuerdo con la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones desde 1993, as como con la Comisin de Aplicacin de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo. Se realizaron misiones de contactos directos en 1991 y 1993.
Despus de la misin de noviembre de 1993 en Costa Rica, el Comit de Libertad Sindical y la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones comprobaron varias mejoras en materia legislativa : la derogacin de las disposiciones del Cdigo Penal que prevean penas de prisin o multas para los funcionarios de la funcin pblica por actos

76 Se desprende de la ley de 1984 sobre las asociaciones solidaristas y de los informes del Gobierno que se trata de asociaciones de trabajadores (que cuentan en sus rangos con cuadros superiores y personal administrativo y de confianza del empleador), cuya constitucin, a menudo por iniciativa del empleador, es subordinada al aporte de este ltimo, dado que son financiadas en conformidad con el principio mutualista por los trabajadores y por los empleadores, con fines econmicos y sociales de bienestar material, de unin y de cooperacin. 77 Caso nm. 1483.

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de huelga, y la adopcin de una ley algunas semanas despus de la misin de contactos directos de noviembre, que suprima toda desigualdad de trato a favor de las asociaciones solidaristas con relacin a las organizaciones sindicales.

La nueva ley prohbe en particular que las asociaciones solidaristas desempeen funciones sindicales, y especialmente la negociacin colectiva. Adems, garantiza una proteccin eficaz contra todas las formas de discriminacin antisindical, al disponer la nulidad de los actos que eviten, limiten o restrinjan el ejercicio de los derechos colectivos de los trabajadores, de sus sindicatos o de las agrupaciones de trabajadores. Por fin, al prever la sancin de las faltas cometidas por los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones respectivas en contravencin con los convenios de la OIT ratificados por Costa Rica y las normas contenidas en la legislacin nacional, la ley garantiza una cierta efectividad en la prctica. En relacin con los casos nms. 1793 y 1935, se realiz una misin de contactos directos a Nigeria. La primera queja ya haba sido examinada por el Comit en varias oportunidades entre 1994 y 1999. Contena alegaciones relativas al arresto y detencin de dirigentes sindicales, a la disolucin de los consejos ejecutivos de varias organizaciones de trabajadores, a la injerencia del Gobierno en la organizacin y el funcionamiento de los sindicatos y a restricciones en materia de afiliacin internacional. En 1997, fue presentada una nueva queja (caso nm. 1935). Visto el 309. informe del Comit de Libertad Sindical, el Consejo de Administracin de la OIT haba decidido aplicar el procedimiento previsto en el artculo 26, 4), de la Constitucin y nombrar una Comisin de Encuesta encargada de examinar las alegaciones de los dos casos. Sin embargo, en junio de 1998, el Consejo de Administracin retras por 60 das el comienzo de las labores de la Comisin de Encuesta para que Nigeria pudiera recibir una misin de contactos directos, la cual tuvo lugar en el curso del mes de agosto de 1998.
Como resultado de la misin en Nigeria, el Comit comprob varias mejoras tanto en la legislacin como en la prctica, sobre todo en lo que concierne al caso nm. 1793. A pesar de la persistencia de un cierto nmero de problemas en virtud

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de los artculos 2, 3, 4, 5 y 6 del Convenio nm. 87, el Comit tom nota con agrado de la liberacin de todos los sindicalistas detenidos as como de las elecciones realizadas el 27 de enero de 1999, en las que los trabajadores del Congreso de Trabajo de Nigeria eligieron libremente a sus representantes.

En segundo lugar, el Comit constat la derogacin de los decretos nms. 9 y 10, de agosto de 1994, que disponan la revocacin de los miembros de los consejos ejecutivos de tres sindicatos, y del decreto nm. 24, de agosto de 1996, que prohiba la participacin de los miembros de sindicatos y de asociaciones de docentes y no docentes en actividades sindicales. Por los decretos nms. 1 y 2 (modificatorios) sobre los sindicatos del ao 1999, el Gobierno de Nigeria introdujo varias modificaciones, a saber, la reestructuracin de los sindicatos, la redefinicin del trmino miembro de un sindicato de modo que abarcara a las personas elegidas o designadas por un sindicato para representar los intereses de los trabajadores, el restablecimiento de la posibilidad de apelar ante los tribunales competentes las decisiones administrativas relativas a la anulacin del registro, y por ltimo la derogacin de las penas de prisin de cinco aos previstas en caso de afiliacin internacional no autorizada. En resumen, si bien subsisten ciertos problemas, como consecuencia de la misin de contactos directos, el Comit pudo tomar nota de la adopcin de numerosas medidas positivas capaces de facilitar una mejor observancia de los principios de la libertad sindical en Nigeria. Una misin en Argentina tuvo tambin como consecuencia el retiro de la queja (casos nms. 1455, 1456, 1496 y 1515). El Gobierno argentino haba solicitado a la OIT, en noviembre de 1989, el envo de una misin de contactos directos a fin de examinar de manera detallada los problemas planteados por las organizaciones querellantes. Esta misin de contactos directos tuvo lugar en marzo de 1990. En su reunin de mayo de 1990, el Comit se pronunci sobre las solicitudes de suspensin del procedimiento y de retiro de las quejas presentadas por las organizaciones querellantes. A este respecto, el Comit observ que el Gobierno apoyaba dichas solicitudes y que, segn el informe de la misin de contactos directos, esas solicitudes haban sido expresadas libremente. El Comit observ asimismo que segn las actas firmadas

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por las organizaciones querellantes con el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social, las partes haban decidido constituir comisiones especiales que estaran encargadas de analizar los problemas que haban dado origen a las quejas y de proponer soluciones. Por consiguiente, el Comit decidi hacer lugar a las solicitudes de suspensin del procedimiento o de retiro de las quejas y expres su satisfaccin de que las negociaciones entre las partes sobre las cuestiones que haban sido planteadas al Comit antes de la llegada de la misin, hubieran concluido en un acuerdo motivado por el deseo de las partes de encontrar entre ellas una solucin a los problemas planteados. El xito de estas misiones se explica en gran medida por las funciones asumidas por las mismas. Adems de su rol esencial de recoleccin de informacin, ellas han sido en varias ocasiones llevadas a buscar, junto con las partes, soluciones a los problemas planteados que respeten los principios de la OIT en materia de libertad sindical y, al mismo tiempo, sean aplicados sin demasiada dificultad en el pas concernido.

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CONCLUSIN
Establecido en 1951, el procedimiento de control del Comit de Libertad Sindical ha demostrado una eficacia innegable en el curso de los aos. Los casos de progreso registrados en todos los mbitos de la libertad sindical son la prueba irrefutable de su eficacia. Adems de velar por que los sindicalistas se beneficien de las garantas judiciales tradicionalmente reconocidas en un Estado de derecho y que prevn todos los grandes instrumentos internacionales de derechos humanos , el Comit logr obtener en un nmero apreciable de casos la liberacin, la reduccin o la anulacin de sentencias manifiestamente injustas o desproporcionadas. Asimismo, control la aplicacin del derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distincin y sin autorizacin previa de constituir las organizaciones que estimen convenientes, as como el de afiliarse a ellas. Otorg una atencin particular al ejercicio en la prctica del derecho de las organizaciones de elegir libremente sus representantes, de redactar sus estatutos y formular sus programas, y de organizar su administracin. Dentro del mbito de proteccin previsto por el Convenio nm. 87, el Comit ha dedicado una atencin muy especial al reconocimiento del derecho de huelga y su ejercicio, lo cual era muy necesario en el decenio de los aos 1980 en que se observ un cierto aumento de las restricciones relacionadas con el ejercicio del derecho de huelga. Adems, el Comit debi tambin solicitar la reinscripcin inmediata en los registros de las correspondientes organizaciones que anteriormente haban sido objeto de disolucin por va administrativa. En el marco de las garantas previstas por el Convenio nm. 98, el Comit se esforz por reducir los actos de discriminacin antisindical y de injerencia patronal indicando la necesidad de establecer procedimientos rpidos, imparciales y objetivos para los trabajadores que consideran ser vctimas de tales prcticas. El

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Comit record asimismo la obligacin, de naturaleza preventiva, de establecer por va legislativa sanciones suficientemente disuasivas para prevenir esos actos. Asimismo, vel por fomentar la negociacin colectiva voluntaria y de buena fe. Al igual que el respeto del derecho de huelga, la accin del Comit en el mbito de la proteccin de los trabajadores contra los actos de discriminacin antisindical se acentu notablemente a partir del decenio de los aos 1980. En resumen, a partir de los instrumentos bsicos de libertad sindical, es decir los Convenios nms. 87 y 98, el Comit de Libertad Sindical se empe en la aplicacin efectiva de los derechos de los trabajadores y de los empleadores y de sus organizaciones. Segn lo recordaba el Sr. Juan Somavia, Director General de la OIT, una de las misiones ms importantes de la OIT, independiente de la promocin de las normas internacionales, consiste en vigilar la aplicacin de esos instrumentos en la prctica 78. Quin a excepcin del Comit es ms apto para examinar la conformidad, en los hechos, de las obligaciones que los Estados han contrado, si se tiene en cuenta que procede a partir de quejas presentadas por los sujetos mismos de las relaciones profesionales, es decir las organizaciones de trabajadores y de empleadores ? El xito del Comit de Libertad Sindical puede medirse concretamente por el aumento de los casos de progreso registrados en estos ltimos aos. Sin embargo, el xito se funda por lo general en el resultado de la accin conjunta de los diferentes elementos del sistema de control de la OIT pues, junto al Comit de Libertad Sindical intervienen la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones y la Comisin de Aplicacin de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo, durante la cual se interroga directamente a los gobiernos con el objeto de lograr que se comprometan concretamente a cumplir sus obligaciones internacionales. Cabe igualmente mencionar los dems medios de que dispone la OIT para velar por la observancia efectiva de las normas en materia de libertad sindical, tales como las misiones de contactos directos, la institucin de comisiones de encuesta, la accin, aunque espordica, realizada por la Comisin de Investigacin y de Conciliacin, y los programas de asistencia tcnica.

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Op. cit., nota 5.

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Los objetivos constitucionales de la OIT establecen el principio de la libertad sindical no slo como un medio esencial para la preservacin de una paz duradera, sino adems como condicin indispensable de un progreso sostenido. El mecanismo especial de control que es el Comit de Libertad Sindical tiene su origen precisamente en los objetivos de la OIT y en la necesidad de proteger la libertad sindical en la prctica. Si bien esos objetivos institucionales no pueden ser impuestos a los Estados que no han ratificado ciertos convenios fundamentales, pueden con todo ser promovidos con miras a su realizacin por otros medios. La Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1998, que contribuye a ese fin, consagra tambin, continuando la misin histrica de la OIT, el derecho fundamental de la libertad de asociacin y la negociacin colectiva. El xito del Comit se explica pues a la luz de dos factores. En primer lugar, el xito en cuestin debe ser apreciado en relacin con la estructura completa de control de la OIT, sistema donde se equilibra la accin de los rganos tcnicos, cuyos miembros son elegidos en funcin de su independencia y su capacidad tcnica, y la accin de los rganos representativos constituidos por delegados de los gobiernos, los trabajadores y los empleadores. Durante mucho tiempo la OIT fue la nica organizacin internacional que sostena que la nocin de desarrollo no tiene un contenido puramente econmico. Esa nocin descansa tambin y tal vez ms todava en bases humanas y sociales, cualquiera sea el grado de desarrollo de los pases o la forma de su organizacin social. Albert Thomas, primer Director General de la OIT, ya en 1930 haba lanzado la consigna: lo social tendr que imponerse a lo econmico. En una perspectiva similar, el Presidente de los Estados Unidos, Franklin Roosevelt, haba destacado en 1941 ante la Conferencia Internacional del Trabajo que la poltica econmica no puede ser un fin en s misma, no puede ser ms que un medio para realizar objetivos sociales. Esos compromisos de la primera hora revisten hoy ms urgencia y necesidad todava dadas las transformaciones del entorno econmico y social provocadas por la mundializacin de la economa y la intensificacin de la competencia internacional. Todas las intervenciones del Sr. Juan Somavia, actual

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Director General de la OIT, recalcan la obligacin de dar a la economa cada vez ms mundializada un rostro humano y social.
En segundo lugar, los xitos del Comit resultan del procedimiento de naturaleza cuasijurisdiccional del mecanismo de control, impregnado por una filosofa institucional que prefiere la persuasin a la represin. A la luz de las normas internacionales del trabajo que crean obligaciones para los Estados en su calidad de Miembros de la OIT o en virtud de los convenios ratificados, el Comit ha procedido a un anlisis objetivo y tcnicamente irreprochable de los casos sometidos a su examen y formulado recomendaciones que invariablemente llaman al dilogo y la cooperacin.

Gracias al mtodo jurisprudencial de tratamiento caso por caso, el Comit es capaz de insuflar vida a las normas de los convenios, de completarlas y tambin de ponerlas al da teniendo en cuenta las nuevas condiciones que crean la evolucin de cada pas, el mercado del empleo, la demografa y los cambios tecnolgicos. El mtodo garantiza por ltimo un enfoque diferenciado frente a los problemas concretos, que no desaparecern con el tiempo sino que por el contrario se presentarn con formas nuevas debido a las transformaciones del entorno econmico y social provocadas por la mundializacin. La metodologa del Comit de Libertad Sindical posee la ventaja de tratar y resolver, en cooperacin con los Estados Miembros, los problemas sociales que plantea sin duda alguna la mundializacin de la economa. Dado el contexto, cabe esperar que contine afianzndose la evolucin favorable de los casos de progreso en el mbito de la libertad sindical. Esos progresos son el fruto de la estructura general de la OIT, la que desde el comienzo est comprometida con un proyecto de desarrollo econmico primordialmente dedicado, hoy ms que nunca, a los aspectos sociales y humanos del desarrollo, pero son tambin el fruto de la accin paciente y concreta del Comit de Libertad Sindical. El refuerzo de los mecanismos de control de la OIT no puede sino contribuir, a largo plazo, a una mayor observancia y, al mismo tiempo, a una promocin ampliada de los derechos sociales fundamentales. Segn las palabras del Director General, la misin

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de la OIT es mejorar de manera general la condicin de cada ser humano en el mundo del trabajo. Desde hace 50 aos, el Comit de Libertad Sindical ha contribuido ampliamente a lograr ese objetivo y no cabe duda que se esforzar para continuar e intensificar esta accin en el futuro.

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Anexo I.
Quejas examinadas por el comit de Libertad Sindical (1951-2001)

Amrica del Norte 6%

Asia 12%

Africa 13%

Amrica Latina 44%

No. de casos

Continente

Europa 25 %

A. Latina Europa Africa Asia A. Norte Total

939 527 278 264 134 2147

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Anexo II.
Nmero de casos presentados ante el Comit de Libertad Sindical desde 1951 Nmero de casos presentados ante el Comit: Nmero de pases que han sido objeto de quejas: 2216 47

1 2 3 4 5 6 7 8 9 9 10 11 12 13 14 14 15 16 17

Argentina Grecia Colombia Per Espaa Reino Unido Canad Chile India Marruecos Guatemala Costa Rica Nicaragua Repblica dominicana Brasil Venezuela Ecuador Uruguay El Salvador

101 99 94 92 86 80 79 64 63 63 59 56 54 49 48 48 46 43 42

18 19 20 20 21 22 23 24 24 25 25 25 26 27 28 29 29 30

Paraguay Francia Honduras Estados Unidos Portugal Japn Bolivia Mxico Turqua Pakistn Panam Sudfrica Filipinas Repblica Democrtica del Congo Dinamarca Cuba Hait Australia

40 39 34 34 31 29 28 26 26 24 24 24 20 19 17 15 15 13

Lista de los pases que han sido objeto del mayor nmero de quejas

74

Anexo III.
Promedio temporal en meses para el examen de casos (por ao)

1 examen

Examen ulterior

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Anexo IV.
Comit de Libertad Sindical: casos de progreso

60 50 40 30 20 10 0 1971-1980 1981-1990 1991-2000

Nmero total de casos de progreso

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Anexo V.
Lista de casos de progreso registrados por el perodo 1971/2000
Caso nm 503 (Argentina) Caso nm 631 (Turqua) Caso nm 654 y 666 (Portugal) Caso nm 658, 678, 679, 684, 697, 704, 722, 735, 780, 803 y 812 (Espan) Caso nm 672, 768, 802, 819, 822 y 847 (Repblica Dominicana) Caso nm 709 (Mauricio) Caso nm 734 (Colombia) Caso nm 737, 738, 739, 740, 741, 742, 743 y 744 ( Japn) Caso nm 757 (Australia) Caso nm 763 (Uruguay) Caso nm 774 (Repblica Centroafricana) Caso nm 790 ( Jamaica) Caso nm 793 (India) Caso nm 800 (Brasil) Caso nm 814 (Bolivia) Caso nm 815 (Ethiopa) Caso nm 818 (Canad/Quebec) Caso nm 823 (Chile) Caso nm 839 ( Jordania) Caso nm 842 (Argentina) Caso nm 851 (Grecia) Caso nm 861 (Bangladesh) Caso nm 884 (Per) Caso nm 885 (Ecuador) Caso nm 887 (Ethiopa) Caso nm 899 (Tnez) Caso nm 909 (Polonia) Caso nm 950 (Repblica Dominicana) Caso nm 997, 999, 1029 (Turqua) Caso nm 1011 (Senegal) Caso nm 1019 (Grecia) Caso nm 1020 (Mal) Caso nm 1024 (India) Caso nm 1034 (Brasil) Caso nm 1040 (Repblica Centroafricana) Caso nm 1041 (Brasil) Caso nm 1051 (Chile) Caso nm 1054 (Marruecos) Caso nm 1068 (Grecia) Caso nm 1082 (Grecia) Caso nm 1097 (Polonia) Caso nm 1098, 1132, 1254, 1257, 1290, 1299 y 1316 (Uruguay) Caso nm 1109 (Chile) Caso nm 1115 (Marruecos) Caso nm 1131(Burkina Faso) Caso nm 1135 (Ghana) Caso nm 1153 (Uruguay) Caso nm 1179 (Repblica Dominicana) Caso nm 1181 (Per) Caso nm 1225 (Brasil) Caso nm 1227 (India) Caso nm 1241 (Austria) Caso nm 1264 (Barbados) Caso nm 1266 (Burkina Faso) Caso nm 1273, 1441, 1494 y 1524 (El Salvador) Caso nm 1279 (Portugal) Caso nm 1309 (Chile) Caso nm 1326 (Bangladesh) Caso nm 1327 (Tnez) Caso nm 1335 (Malta) Caso nm 1354 (Grecia) Caso nm 1405 (Burkina Faso) Caso nm 1413 (Bahrein) Caso nm 1419 (Panam) Caso nm 1420 (Estados Unidos/Puerto Rico) Caso nm 1428 (India) Caso nm 1431 (Indonesia)

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Caso nm 1449 (Mal) Caso nm 1455, 1456, 1496 y 1515 (Argentina) Caso nm 1459 (Guatemala) Caso nm 1467 (Estados Unidos) Caso nm 1468 (India) Caso nm 1476 (Panam) Caso nm 1483 (Costa Rica) Caso nm 1487 (Brasil) Caso nm 1492 (Rumania) Caso nm 1493 (Chipre) Caso nm 1501 (Venezuela) Caso nm 1524 (El Salvador) Caso nm 1526 (Canad/Quebec) Caso nm 1530 (Nigeria) Caso nm 1544 (Ecuador) Caso nm 1547 (Canad) Caso nm 1551 (Argentina) Caso nm 1552 (Malasia) Caso nm 1559 (Australia) Caso nm 1569 (Panam) Caso nm 1570 (Filipinas) Caso nm 1571 (Rumania) Caso nm 1577, 1582 et 1583 (Turqua) Caso nm 1581 (Tailandia) Caso nm 1584 (Grecia) Caso nm 1594 et 1647 (Cte dIvoire) Caso nm 1599 (Gabn) Caso nm 1602 (Espaa) Caso nm 1607 (Canad/Terra Nova) Caso nm 1618 (Reino Unido) Caso nm 1621 (Sri Lanka) Caso nm 1622 (Fiji) Caso nm 1639 (Argentina) Caso nm 1678 (Costa Rica)

Caso nm 1682, 1711 y 1716 (Hait) Caso nm 1683 (Federacin de Rusia) Caso nm 1692 (Alemania) Caso nm 1698 (Nueva Zelandia) Caso nm 1705 (Paraguay) Caso nm 1710 (Chile) Caso nm 1726 (Pakistn) Caso nm 1727 (Turqua) Caso nm 1742 (Hungra) Caso nm 1751 (Repblica Dominicana) Caso nm 1752 (Myanmar) Caso nm 1760 (Sudn) Caso nm 1777 (Argentina) Caso nm 1784 (Per) Caso nm 1785 (Polonia) Caso nm 1788 (Rumania) Caso nm 1793 y 1935 (Nigeria) Caso nm 1806 (Canad/Yukon) Caso nm 1823 (Guatemala) Caso nm 1826 (Filipinas) Caso nm 1844 (Mxico) Caso nm 1849 (Belars) Caso nm 1869 (Letonia) Caso nm 1870 (Congo) Caso nm 1877 (Marruecos) Caso nm 1889 (Brasil) Caso nm 1891 (Rumania) Caso nm 1894 (Mauritania) Caso nm 1899 (Argentina) Caso nm 1920 (Lbano) Caso nm 1940 (Mauricio) Caso nm 1941 (Chile) Caso nm 1944 (Per) Caso nm 1967 (Panam) Caso nm 2000 (Marruecos) Caso nm 2016 (Brasil)

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