Agradeciendo la colaboracin especial de la Dra. Giovanna F.

Velez Fernndez ponemos a disposicin de nuestro pblico una sesuda investigacin respecto de la ejecucin de las penas limitativas de derechos en la que se plantea una propuesta de legislativa para afrontar dicha problemtica .

La problemtica en la ejecucin de las penas limitativas de derechos

Giovanna F. Vlez Fernndez

I.- Antecedentes En los ltimos 10 aos la poblacin penitenciaria en el Per ha crecido significativamente. Un ejemplo de este desborde carcelario se encuentra en la Regin Callao, con un 66% de incremento en la poblacin penal entre el 2000 y el 20041. Paradjicamente, la violencia urbano-delictiva ha crecido e instaurado una sensacin de inseguridad en el Per urbano. Ambos incrementos en conjunto, constituyen expresiones de un problema social mayor como el desempleo y la marginacin social. En este contexto, la sociedad exige del Estado mayor seguridad y sancin, lo cual implica un mensaje de exclusin social del delincuente. Esta situacin ha merecido por parte de nuestro legislador la aplicacin de un derecho penal del enemigo o de tercera velocidad, que trae consigo la creacin de nuevos tipos penales o el incremento de las penas privativas de libertad en los ya existentes. Bajo estas consideraciones, el Estado carece de una poltica criminal que propicie la aplicacin de penas alternativas a la pena privativa de libertad de cara a cumplir fines preventivos generales y disuadir a la sociedad de la comisin de nuevos ilcitos penales, especialmente cuando se trata de faltas llamada delincuencia de bagatela, pero cuya comisin representa ndices cada vez ms altos en nuestro pas. II.- Algunas alternativas presentadas Como una forma de enfrentar esta problemtica, el legislador nacional con gran acierto aprob la Ley N 27939 Ley que establece el procedimiento en casos de faltas, la misma que establece en su primera disposicin transitoria que:
el Poder Judicial, en coordinacin con el Ministerio del Interior, disear un plan piloto destinado a ubicar Jueces de Paz Letrados en las comisaras de Lima Metropolitana (...).

El plan piloto previsto por la ley en mencin, empez a ejecutarse el 12 de julio del presente en el distrito de Independencia, sin embargo al tratarse de un proceso de
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Fuente: INPE. Informe Estadstico de marzo 2004.

faltas, el Juez nicamente se encuentra facultado conforme al artculo 440 inciso 3 del Cdigo Penal a imponer penas restrictivas de derechos y multa. En este sentido, si bien la ubicacin de Jueces de Paz Letrados en comisaras busca celeridad en los procesos por faltas, vano sera el esfuerzo si las penas impuestas como prestacin de servicios a la comunidad y limitacin de das libres en la prctica carecen de eficacia y en la mayora de casos ni siquiera son ejecutadas, dejando una sensacin de impunidad en la sociedad. En efecto, las penas limitativas de derechos fueron introducidas en el sistema de penas sin que exista una idea clara sobre sus posibilidades de desarrollo en nuestro pas. La recepcin de instituciones como la pena de prestacin de servicios a la comunidad o de limitacin de das libres estuvo motivada esencialmente por la bsqueda de sustitutos a la pena privativa de libertad de corta de duracin. As, el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), rgano de ejecucin y control de estas penas, a la fecha ha dictado una serie de disposiciones reglamentarias a efectos de regular su ejecucin, entre las que destacan la Resolucin Ministerial 077-93-JUS (11-2-93), mediante la cual se crea la Direccin de Tratamiento en el Medio Libre. Posteriormente, el 18 de diciembre de 1998, se promulg la Ley 27030 que adems de regular el programa de ejecucin de las penas de servicios a la comunidad, cre el Registro Nacional de Entidades Receptoras, instancia en la que debern inscribirse las entidades del pas que requieran la prestacin de servicios de los internos. Asimismo, la referida ley fue modificada por la Ley 27935 (promulgada el 28 de enero de 2003), que ampla la posibilidad de inscripcin en el registro a otras entidades pblicas o privadas. Sobre el particular, cabe mencionar que pese a los esfuerzos normativos realizados por parte del INPE, hasta la fecha la imposicin de penas limitativas de derechos como la prestacin de servicios a la comunidad ha carecido de eficacia puesto que las mismas carecen de los mecanismos eficaces y coercitivos que hagan efectiva su ejecucin, deviniendo estas penas en simblicas. III.- Problemas de interpretacin que presenta la aplicacin de la Ley 27939 El artculo 2 de la Ley 27939 establece en su artculo 2 el mbito de competencia de los Juzgados de Paz Letrados para conocer los procesos por faltas estableciendo expresamente que: Los Jueces de Paz Letrados investigarn y juzgarn en los procesos por faltas. La norma en mencin nicamente unifica la funcin de investigador y juzgador del Juez para los procesos por faltas, sin embargo no implica la exclusin absoluta de la Polica Nacional de su intervencin en los casos de no flagrancia. En efecto, en los procesos por faltas no interviene el Ministerio Pblico quien en los procesos por delitos asume la conduccin de la investigacin conforme lo establecido en el artculo 159 de la Constitucin que establece las atribuciones del Ministerio Pblico y en su numeral 4 seala como una de sus atribuciones:

Conducir desde su inicio la investigacin del delito. Con tal propsito, la Polica Nacional est obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Pblico en el mbito de su funcin.

En efecto, en los procesos por faltas considerando su naturaleza, el Juez de Paz Letrado asume la funcin del Ministerio Pblico, recayendo en l la funcin de investigador y juzgador. En ese sentido, la Polica Nacional est obligada a colaborar con el Juez conductor de la investigacin correspondiente. Cabe mencionar que, mediante la Ley 27939, se derog el inciso 6 del artculo 440 del Cdigo Penal que estableca: La investigacin est a cargo de la autoridad policial y el juzgamiento corresponde a los Jueces de Paz Letrados y no Letrados. En virtud de tal derogacin es que la Polica Nacional considera errneamente en su Directiva DPNP N 03-28-2003 que se le ha dejado sin competencia para la investigacin de faltas. La facultad de la Polica Nacional para intervenir en la investigacin de faltas y delitos est reconocida constitucionalmente en el artculo 166, que establece:
La Polica Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Presta proteccin y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio pblico y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras.

Asimismo, la Ley Orgnica de la PNP Ley N 27238, en su artculo 7 numeral 2 establece como una de las funciones de la Polica Nacional:
Prevenir, combatir investigar y denunciar los delitos y faltas previstos en el Cdigo Penal y leyes especiales, perseguibles de oficio; as como aplicar las sanciones que seale el Cdigo Administrativo de Contravenciones de Polica.

Por su parte, en el artculo 8 numeral 6 de la citada Ley se establece como una de las atribuciones de la Polica:
Obtener, custodiar, asegurar y procesar indicios, evidencias y elementos probatorios relacionados con la investigacin policial, ponindolos oportunamente a disposicin de la autoridad competente.

As tambin la Ley de situacin de la Polica Nacional del Per- Decreto Legislativo 745 establece en su artculo 65 como una de las obligaciones fundamentales del personal de la Polica Nacional: a) Cumplir con la Constitucin Poltica del Per, Leyes, Reglamentos, Directivas y rdenes superiores. Por lo expuesto, la Directiva DPNP N 03-28-2003 que establece en sus disposiciones generales, literal C, el procedimiento policial en casos no flagrantes, contemplando que: cuando los agraviados o sus representantes se dirijan a las

dependencias policiales para presentar la respectiva denuncia, se les orientar para que lo hagan en el Juzgado de Paz Letrado respectivo, tal como se encuentra redactada colisiona directamente con la Constitucin Poltica del Per y con su propia ley orgnica, pues dichas normas establecen expresamente la facultad de investigacin de la Polica Nacional en los casos de faltas y delitos. En efecto, la polica en su lucha contra la criminalidad ejerce las funciones de prevencin, investigacin y represin. En la investigacin criminal, la intervencin de la polica es de suma importancia, por lo que en la investigacin de delitos debe estar subordinada al Ministerio Pblico y en el caso de faltas al Juez que es quien como ya se explic lneas arriba asume ese rol. Por otro lado, aunque el Fiscal es el titular de la accin penal ni l ni el Juez (faltas) disponen de todos los recursos para ejercer esta funcin, por ello se hace imprescindible la labor conjunta de ambas instituciones. Caso contrario, como lo dispone actualmente la Directiva DPNP N 03-28-2003, implicara dejar sin tutela al denunciante que acude a las Comisaras lo cual, sera violatorio del artculo 7 numeral 3 de la Ley Orgnica de la PNP que establece en su numeral 3: Garantizar la seguridad ciudadana. Asimismo, del artculo 8 de la misma ley, que establece en su numeral 1 como atribuciones de la polica: Intervenir en toda circunstancia, cuando el ejercicio de la funcin policial as lo requiera, por considerarse permanentemente en servicio. Por lo sealado, la actuacin de la polica en la investigacin es importante por dos razones: En primer lugar su inmediacin y proximidad al hecho punible le permiten prevenirlo y combatirlo de modo ms eficaz. En segundo lugar, sus conocimientos criminalsticos le permiten emplear los medios ms idneos y calificados para el esclarecimiento de los hechos punibles y la identificacin de los autores. El artculo 3 de la Ley 27939 establece que: el Juez de Paz Letrado examinar lo actuado por la autoridad policial y de existir slo denuncia escrita u oral, la misma ser presentada por el agraviado o su representante ante la autoridad judicial. Una interpretacin literal de este artculo llevara a concluir errneamente como lo ha hecho la Direccin General de la Polica Nacional que se excluye a la Polica de la investigacin en los procesos por faltas en caso de no flagrancia. Sin embargo, ste artculo debe interpretarse como la posibilidad de que los agraviados o vctimas, en casos de faltas presenten sus denuncias (oral o escrita) directamente ante el Juez de Paz Letrado, se entiende cuando no medie ninguna intervencin de la Polica en dichos sucesos. Por lo expuesto, en aras de garantizar conjuntamente la seguridad ciudadana (Poder Judicial- Polica Nacional) es indispensable que la Direccin General de la Polica Nacional, precise los alcances de la Directiva DPNP N 03-28-2003, en el sentido de no limitar (faltas) la intervencin del personal policial a los casos de flagrancia.

IV.- Legislacin Comparada En este orden de ideas, a fin de solucionar el problema de la delincuencia de bagatela, la legislacin argentina por ejemplo plantea la figura de arresto de fin de semana, en algunos casos hasta por 50 das para contravenciones o faltas. Asimismo, la legislacin panamea establece el arresto como una de las penas ms leves debiendo cumplirse en establecimientos especializados para tal efecto y separados de aquellos sentenciados a prisin. Por su parte, el Cdigo Penal colombiano regula el arresto de fin de semana como pena sustitutiva de penas privativas de libertad en delitos culposos. Cabe sealar que, la problemtica carcelaria en nuestro pas, como se mencion en los prrafos precedentes hacen inviable la aplicacin del arresto de fin de semana, pues contribuira al incremento de la poblacin penitenciaria ocasionando serios gastos al Estado adems de imponer una verdadera pena privativa de libertad por la comisin de una falta, lo cual conllevara a la vulneracin de los principios de lesividad y proporcionalidad consagrados en los artculos IV y VIII del Cdigo Penal respectivamente. V.- Propuesta de solucin como iniciativa legislativa Creemos que una propuesta de solucin de cara a lograr la efectiva aplicacin de las penas limitativas de derechos procesos por faltas podra ser la siguiente: LEY QUE REGULA LA PERMANENCIA DIURNA EN ESTABLECIMIENTOS POLICIALES Artculo Primero.- Incorpora los artculos 35-A y 53-A al Cdigo Penal. Artculo 35-A.- Permanencia diurna en establecimientos policiales. Esta pena se cumplir mediante la permanencia del condenado por faltas en una seccin especial de las instalaciones destinadas al alojamiento de detenidos o en cualquier dependencia policial cuando as lo permita su infraestructura. Esta pena tendr una duracin de diecisis horas y se cumplir en el horario de ocho a cuatro de la tarde durante los das sbados y domingos, en la dependencia policial del domicilio del condenado. Durante su permanencia en el establecimiento policial el condenado recibir orientaciones tendientes a su rehabilitacin. Asimismo, ser sometido a un rgimen racional de trabajo y disciplina, el mismo que ser supervisado por el Instituto Nacional Penitenciario.

Esta pena slo podr imponerse en el caso de conversin regulado en el artculo 53-A del presente Cdigo. Artculo 53-A.- Conversin. Si el condenado por faltas no cumple injustificadamente, con la prestacin del servicio comunitario fijado como pena inicial, el Juez la convertir en permanencia diurna en establecimientos policiales, previo apercibimiento judicial. Igualmente, si dentro del plazo de ejecucin del servicio comunitario, el condenado comete otra falta se le aplicar la pena de permanencia diurna. Para el cumplimiento de la conversin, el Juez ordenar la captura y detencin del condenado por faltas y su traslado al establecimiento policial en donde deber permanecer en el horario sealado en el artculo 35-A. Esta propuesta a partir de la legislacin comparada plantea una solucin intermedia a fin de lograr la ejecucin de las penas limitativas de derechos, en especial de la prestacin de servicios comunitarios, en aras de erradicar la impunidad con la que hasta la fecha han venido actuando aquellos infractores de la ley penal autores de faltas, como hurtos de menor cuanta, lesiones entre otras, causando zozobra e inseguridad en la poblacin. As, se plantea la permanencia en establecimientos policiales de aquellos condenados por faltas cuando incumplen injustificadamente la prestacin de servicios comunitarios o cuando durante el plazo de ejecucin del mismo cometen otra falta. Esta disposicin cubre el vaco legal que hasta la fecha exista en nuestro Cdigo Penal, pues slo se prevea la revocacin y conversin en caso de incumplimiento de las penas limitativas de derechos para el caso de delitos, guardando silencio respecto al incumplimiento de las mismas en caso de faltas. Por otro lado, de cara al cumplimiento de las funciones de la pena establecidas en el artculo IX del Ttulo Preliminar del Cdigo Penal cuales son preventiva, protectora y resocializadora se establece que durante la permanencia del condenado por faltas en el establecimiento policial, el mismo recibir orientacin tendiente a su rehabilitacin. Es importante sealar que, la pena de trabajo comunitario es una forma de reparacin y una alternativa a la privacin de libertad, por ello su incumplimiento debe ser sancionado a fin de que la falta cometida no quede impune. Asimismo, se postula la rehabilitacin del infractor participando en la sociedad, pues la medida propuesta, no aleja al condenado de su trabajo, ni se rompen los vnculos con su familia, nicamente permanece privado de recreacin y se le obliga a trabajar en un establecimiento penitenciario durante los sbados y domingos en el horario de ocho de la maana a cuatro de la tarde, con ello se evita la degradacin del penado, producto de la prisonizacin.