A Grilagem de Terras Públicas Na Amazônia Brasileira

A GRILAGEM DE TERRAS PBLICAS
NA AMAZNIA BRASILEIRA
Repblica Federativa do Brasil
Presidente Luiz Incio Lula da Silva
Vice-Presidente Jos Alencar Gomes da Silva
Ministrio do Meio Ambiente
Ministra Marina Silva
Secretrio Executivo Claudio Langone
Secretaria de Coordenao da Amaznia
Secretria Muriel Saragoussi
Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil
Coordenadora Geral Nazar Soares
Secretaria de Coordenao da Amaznia SCA
Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA
Esplanada dos Ministrios, Bloco B, 9 andar
70.068-900 Braslia - DF
Tel.: 55 61 4009-1442
Fax: 55 61 3322-3727
E-mail: ama@mma.gov.br
8
Braslia, 2006
Srie
Estudos
Instituto de Pesquisa Ambiental
da Amaznia IPAM
A GRILAGEM DE TERRAS PBLICAS
NA AMAZNIA BRASILEIRA
Conceitos emitidos e informaes prestadas nesta publicao so de inteira responsabilidade do autor
Srie Estudos uma publicao do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise
do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, vinculado
Secretaria de Coordenao da Amaznia do Ministrio do Meio Ambiente.
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA
Coordenadora: Onice DallOglio
Estudos
Egaz Ramirez de Arruda
Flavia Pires Nogueira Lima
Pedro Simpson Jnior
Monitoramento
Ana Cristina Milanez Kiel
Larissa Ho Bech Gaivizzo
Rassa Miriam Guerra
Sonia Maria de Brito Mota
Disseminao
Andr Ribeiro Lamego
Clia Chaves de Sousa
Kelerson Semerene Costa
Larissa Ribeiro Barbosa
Plcido Flaviano Curvo Filho
Rui Alves de Souza
Uir Felipe Loureno
Distribuio Dirigida: 2.000 exemplares
Venda proibida
Este estudo foi realizado pelo Instituto de
Pesquisa Ambiental da Amaznia, por
solicitao e sob a superviso do Projeto AMA.
Projeto grfico: Formato 9
Diagramao: Grupodesign
Capa: Edies Ibama
Denys Mrcio
Orelha da capa: Arte original de Isabella Lara
Normalizao bibliogrfica:
Edies Ibama
Heliondia C. Oliveira
Cooperao Tcnica Alem GTZ
Petra Ascher
Apoio administrativo
Eleusa Zica
Paula Lucatelli
Responsveis por esta edio
Larissa Ribeiro Barbosa
Uir Felipe Loureno
A grilagem de terras pblicas na Amaznia brasileira /Instituto de Pesquisa
Ambiental da Amaznia IPAM. Braslia: MMA, 2006.
108 p. : il. color.; 28 cm + 2 lms. (Srie Estudos, 8)
Bibliografia
ISBN 85-87166-94-8
1. Amaznia. 2. Terra pblica. 3. Grileiro. I. Instituto de Pesquisa Ambiental
da Amaznia IPAM. II. Ministrio do Meio Ambiente. III. Secretaria de
Coordenao da Amaznia. IV. Ttulo. V. Srie
CDU(2.ed.)332.02
G858
LISTA DE SIGLAS
Agncia de Desenvolvimento da Amaznia
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise
Autorizao para Transporte de Produtos Florestais
Banco da Amaznia
Contrato de Alienao de Terras Pblicas
Certificao de Cadastro de Imveis Rurais
Conselho Estadual de Cadastro de Imveis Rurais
Centro de Formao, Pesquisa e Capacitao dos Trabalhadores do Baixo Amazonas
Conselho Estadual de Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia
Constituio Federal
Centro de Pesquisa Agropecuria do Trpico mido
Contrato de Promessa de Compra e Venda
Comisso Parlamentar de Inqurito
Deteco de Desmatamento em Tempo Real
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
Federao da Agricultura do Estado do Par
Rede Temtica de Pesquisa em Modelagem da Amaznia
Grupo Executivo das Terras do Araguaia-Tocantins
Sistema de Posicionamento Global
Grupo de Assessoria Internacional
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
Instituto Centro de Vida
Instituto de Meio Ambiente do Acre
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia
Instituto Nacional de Pesquisa Espacial
Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia
Instituto de Terras do Acre
Instituto de Terras do Estado do Par
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
Organizao Internacional de Madeiras Tropicais
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Ministrio da Integrao Nacional
ADA
AMA
ATPF
BASA
CATP
CCIR
CECIR
CEFTBAM
CEMACT
CF
CPATU
CPCV
CPI
DETER
EMBRAPA
FAEPA
GEOMA
GETAT
GPS
IAG
IBAMA
ICV
IMAC
INCRA
INPA
INPE
IPAM
ITERACRE
ITERPA
ITR
ITTO
MDA
MI
MMA
MPF
MTE
OCDE
PAS
PDS
PMFS
PNF
SEATER
SEPROF
SIAD
SIPAM
SISNAMA
SNCR
SNUC
SPVEA
STF
STJ
SUDAM
TAC
TCU
UC
Ministrio Pblico Federal
Ministrio do Trabalho e Emprego
Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
Programa Amaznia Sustentvel
Projeto de Desenvolvimento Sustentvel
Plano de Manejo Florestal Sustentvel
Programa Nacional de Florestas
Secretaria Estadual de Assistncia Tcnica e Extenso Agroflorestal do Acre
Secretaria Estadual de Extrativismo e Produo Familiar do Acre
Sistema Integrado de Alerta de Desmatamentos
Sistema de Proteo da Amaznia
Sistema Nacional do Meio Ambiente
Sistema Nacional de Cadastro Rural
Sistema Nacional de Unidades de Conservao
Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia
Superior Tribunal Federal
Superior Tribunal de Justia
Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
Termo de Ajustamento de Conduta
Tribunal de Contas da Unio
Unidade de Conservao
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 Evoluo do rebanho de 1996 a 2003
FIGURA 2 Distribuio de desmatamento na regio do Baixo Amazonas
FIGURA 3 Planos de manejo suspensos. Relao de reas das propriedades e reas de manejo (2003-2004)
FIGURA 4 Esquema utilizado no Incra para facilitar a falsa legalizao de terras
LISTA DE MAPAS
Mapa da rea de estudo
Mapa dos conflitos fundirios
SUMRIO
RESUMO.............................................................................................................. 11
INTRODUO..................................................................................................... 15
1 PROCESSOS DE GRILAGEM DE TERRAS PBLICAS NA AMAZNIA. .................. 27
1.1 OS ATORES DA APROPRIAO GENERALIZADA DE TERRAS PBLICAS ............................... 27
1.2 A EVOLUO DA GRILAGEM NA AMAZNIA .......................................................... 28
1.3 GRILAGEM E RENDAS POLITICAMENTE ATRIBUDAS ................................................. 31
1.4 GRILAGEM E ATIVIDADE MADEIREIRA: ALGUNS EXEMPLOS ........................................... 33
1.5 GRILAGEM, PECURIA E SOJA: A CONSOLIDAO DA OCUPAO DO ESPAO ............... 35
1.6 GRILAGEM E CAPITAIS ILCITOS ........................................................................... 37
1.7 ECONOMIA DA GRILAGEM E DEPENDNCIA SOCIAL ................................................. 38
1.8 A REAO DOS DONOS DE TERRA S TENTATIVAS DE IMPLEMENTAO DO ORDENAMENTO
FUNDIRIO E DE UM ESPAO PBLICO ................................................................... 40
2 A LEGITIMAO DA GRILAGEM NO OESTE PARAENSE ................................... 43
2.1 AES FEDERAIS NA REGIO DO BAIXO AMAZONAS ................................................. 45
2.2 RGOS FEDERAIS E GRILAGEM......................................................................... 49
2.2.1 OPERAO FAROESTE .............................................................................. 49
2.2.2 OPERAO CURUPIRA ............................................................................. 51
2.3 A INCAPACIDADE DE GESTO DOS RGOS PBLICOS ................................................. 53
2.3.1 RECURSOS HUMANOS .................................................................................... 54
3 A BUSCA DE SOLUES PARA A QUESTO FUNDIRIA: PROPOSTAS
PARA DISCUSSO .......................................................................................... 55
3.1 DEFINIES JURDICAS: TERRA DEVOLUTA, LEGITIMAO DA POSSE E REGULARIZAO
DE POSSE ................................................................................................... 57
3.1.1 TERRA DEVOLUTA E A LEGISLAO BRASILEIRA .................................................. 57
3.1.2 LEGITIMAO DA POSSE E REGULARIZAO DE POSSE: ASPECTOS JURDICOS ............ 60
3.1.3 LEGITIMAO E REGULARIZAO DE POSSE COMO TERMOS SINNIMOS ................. 61
3.2 A FUNO SOCIOAMBIENTAL DO IMVEL RURAL: PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
QUE FUNDAMENTAM A REGULARIZAO FUNDIRIA .................................................. 62
3.3 AS OCUPAES LEGITIMVEIS: ELEMENTOS GERAIS PARA A REGULARIZAO FUNDIRIA ...... 65
3.3.1 CRITRIOS PARA REGULARIZAO FUNDIRIA EM TERRA PBLICA DE OCUPAES
AT 500 HECTARES ................................................................................... 65
3.3.2 A TITULAO DAS REAS PASSVEIS DE REGULARIZAO ...................................... 71
3.3.3 CRITRIOS PARA REGULARIZAO FUNDIRIA EM TERRAS PBLICAS DE OCUPAES
ACIMA DE 500 E ABAIXO DE 2.500 HECTARES .................................................... 73
3.3.4 CRITRIOS DE EXCLUSO DO PROCESSO DE REGULARIZAO DE POSSE .................. 77
3.3.4.1 OCUPAO ILEGTIMA E AS BENFEITORIAS................................................. 79
3.3.4.2 A COMPENSAO FINANCEIRA NO CRDITO RECPROCO ENTRE O OCUPANTE
ILEGTIMO E O PODER PBLICO.............................................................. 80
3.3.5 UTILIZAO DA AO DISCRIMINATRIA NO PROCESSO DE REGULARIZAO FUNDIRIA.. 81
3.4 CRITRIOS DE DESTINAO DE TERRAS PBLICAS ..................................................... 81
3.4.1 CRITRIOS PARA DESTINAO DE TERRAS PROPRIEDADE FAMILIAR: UMA PRIMEIRA
APROXIMAO........................................................................................ 83
3.5 CONFLITO ENTRE OS CRITRIOS DE LEGITIMAO DE POSSE E DE DESTINAO DE TERRAS
PBLICAS ..................................................................................................... 84
3.6 REGULARIZAO FUNDIRIA E O LICENCIAMENTO AMBIENTAL ..................................... 85
3.7 O CADASTRO E O REGISTRO DE IMVEIS RURAIS ..................................................... 86
3.7.1 CRIAO DO CONSELHO ESTADUAL DE CADASTRO DE IMVEIS RURAIS ................... 87
3.7.2 ALTERAO DO REGISTRO DE IMVEIS RURAIS ................................................. 88
3.8 A PORTARIA CONJUNTA MDA/INCRA N 10/2004 E OS PROTOCOLOS ............................ 89
3.9 CURSO DE CAPACITAO PARA O PODER PBLICO ................................................. 89
3.10 UTILIZAO DE UM NICO TERMO: MDULO RURAL OU MDULO FISCAL ................... 90
4 PROPOSTAS E RECOMENDAES ................................................................. 91
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................ 97
APNDICE ......................................................................................................... 101
RESUMO
A apropriao privada irregular ou ilegal de terras pblicas, tambm denominada
grilagem
1
, tem sido uma regra na formao da propriedade privada rural no Brasil. Em
diferentes momentos histricos foram utilizados diversos mecanismos jurdicos e sociais
para assegurar o acesso terra e aos recursos florestais, e a violncia contra comunidades
indgenas e camponesas so apenas um elemento deste complexo problema brasileiro.
O fenmeno da grilagem to antigo que se torna difcil determinar em que
momento ele se tornou um procedimento recorrente, pois algumas das caractersticas da
grilagem nos sculos passados se transformaram em causas de efeitos semelhantes s
dos dias atuais. O reconhecimento de ocupao privada de terras pblicas mais cabal
a Lei de Terra de 1850, a qual expressa como um dos seus objetivos a tentativa de
discriminar as terras pblicas das privadas, mas que no consegue alcanar seu xito.
Esse trabalho no busca fazer uma retrospectiva histrica da grilagem, como
tambm no pretendemos enumerar exaustivamente os diferentes mecanismos
utilizados para a apropriao dos recursos naturais. Pretendemos fazer uma anlise
dos principais agentes sociais, econmicos e polticos envolvidos em processos de
grilagem de terras pblicas, bem como seus respectivos interesses e lgicas de atuao
e a associao de grilagem, desmatamento e explorao ilegal de madeira. Igualmente
analisaremos a eficcia dos atuais mecanismos jurdicos e institucionais relacionados
ao controle dos bens ambientais, visando ao fornecimento de subsdios para o
aperfeioamento de polticas pblicas afins.
Buscamos examinar os principais problemas que persistem nos rgos fundirios
e ambientais federais e fazer uma avaliao das principais medidas que o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio MDA e o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria Incra podem tomar para regularizar as reas ocupadas e os critrios para
destinar as terras pblicas, partindo dos estudos de casos da regio de So Flix do
Xingu e da rea de influncia da BR-163, ambos no estado do Par.
1
Divulga-se que o termo grilo ou grilagem tem sua origem na tentativa de transformar ttulos falsificados, dando-
lhes aparncia de legais, com o emprego do inseto ortptero o grilo, tanto que o Dicionrio Aurlio define
grileiro como sendo Indivduo que procura apossar-se de terras alheias mediante falsas escrituras de
propriedade. Logo, a terra grilada aquela em que o ttulo de propriedade falso. O mecanismo utilizado, e
que acabou denominando o processo de apropriao ilegal de terras pblicas, era o de comprar dos cartrios
ou de terceiro um falso ttulo da terra e, para lhe dar uma certa aparncia de autenticidade, o documento era
colocado em uma gaveta com alguns grilos. Passado algum tempo, os grilos iriam alimentar-se das bordas da
escritura, expelir excrementos no documento e auxiliar na transformao do papel de cor branca para uma cor
amarelada, ficando com um aspecto envelhecido. Assim, o ttulo de propriedade da terra com esse novo visual
daria maior credibilidade ao seu possuidor, que alegaria j ser proprietrio daquela gleba de terra h algum
tempo. Atualmente, empregam-se outras tecnologias mais eficazes para conseguir o mesmo objetivo, ou seja, a
falsificao de documentos.
12
Srie Estudos 8
A privatizao ilegal de terras pblicas uma constante na Amaznia. Contudo,
distinta da de outros perodos histricos, hoje se apresenta com um carter singular na
relao de apropriao individual, no contexto fundirio regional. A propriedade da
terra no parece ser aqui um instituto totalmente enquadrvel na concepo ocidental
de propriedade.
2
A propriedade advinda da grilagem no possui ttulo fundado em
uma base legal: a rea do imvel rural no demarcada e as atividades desenvolvidas
dentro de seus limites so ilegais, pois a explorao da terra para o desenvolvimento
das atividades agropastoris ou florestais, alm da violao das normas ambientais,
tambm empregam o trabalho forado. Logo, os atos praticados violam normas
ambientais, agrrias, civis, criminais e tributrias, numa lgica que leva apropriao
e concentrao dos recursos naturais e financeiros de forma ilcita.
Nesse contexto que a Amaznia se torna palco de disputa entre vrios atores,
com interesses distintos que geram problemas pela disputa da terra e dos recursos
naturais. So violaes dos direitos indgenas, das posses das populaes tradicionais e
dos posseiros. Nesse processo de desrespeito s normas vigentes e aos direitos humanos,
a economia da grilagem (apropriao de renda fundiria e apropriao de
financiamentos pblicos) consolida-se no processo de criao de novos municpios.
O que poderia significar uma descentralizao administrativa visando
descentralizao das aes governamentais que permitisse o exerccio integrado das
atribuies das agncias pblicas e uma maior participao das populaes envolvidas,
acaba favorecendo uma minoria, que se utiliza do aparato institucional para assegurar o
seu poder poltico e econmico. Desse modo, a busca do fortalecimento do federalismo na
Constituio de 1988 objetiva no apenas o reconhecimento de maior autonomia para
estados e municpios, mas, tambm, a descentralizao de polticas pblicas que antes
cabiam Unio o que significa tanto a transferncia da competncia para decidir, quanto
a transferncia da competncia para implementar e administrar essas polticas. A
descentralizao precisa ser acompanhada do fortalecimento da sociedade civil e do controle
pblico sobre os bens pblicos, a fim de superar a atual poltica de excluso social.
por isso que a grilagem de terras se encontra no cerne de barganhas poltico-
administrativas e eleitorais, que permitem aos grileiros monopolizar o acesso a diversos
fundos pblicos. Por outro lado, a acumulao privada e ilegal, atravs da venda direta
2
Entende-se por propriedade ocidental a propriedade moderna, ou seja, o imvel (rural ou urbano) que demarcado
e registrado em cartrio, mecanismo utilizado pelo poder pblico para transferir seu patrimnio para o dom-
nio privado. Neste termo, quando houver referncia propriedade, tratar-se- da rea que possui ttulo de
propriedade. J a posse, desde sua origem na histria da humanidade, um estado de fato que antecedeu
propriedade na apreenso e utilizao dos bens, para a satisfao das necessidades do homem, sendo tambm
um tipo de relao do homem com a terra.
13
A grilagem de terras pblicas na Amaznia brasileira
de terras e expanso da pecuria na abertura de ramais, na manuteno de estradas e
na construo de pontes, explica-se em grande parte pelos lucros auferidos com a venda
de lotes para pequenos e mdios agricultores.
A tentativa de dar alguma legitimidade rea apropriada ilegalmente ocorre de
diversas formas. Uma delas o emprego do deslocamento de gado para uma rea grilada
e desmatada, com o intuito de dar aparncia de empreendimento produtivo a um processo
de dilapidao do patrimnio coletivo, com altos custos sociais e ambientais.
Nessas condies, o combate grilagem de terras e violncia no campo no
pode ser visto como uma poltica de curto prazo, nem se basear apenas em aes
pontuais e desconexas. O primeiro passo a ser dado superar a limitada capacidade
de gesto dos rgos competentes, para o ordenamento fundirio, seja no seu corpo
tcnico, seja no material.
Outro elemento importante ter a compreenso de que a consolidao da
propriedade rural (pequena, mdia e grande), respeitando os pressupostos sociais e
ambientais, representa um importante passo para o fortalecimento da cidadania e a
proteo ambiental. Nesta linha de atuao, apresentam-se dois aspectos importantes
do combate grilagem de terra na Amaznia: a elaborao de critrios de regularizao
fundiria da pequena, mdia e grande ocupao; e critrios para a destinao de terras
pblicas, privilegiando a pequena propriedade familiar.
No trabalho, elaboramos algumas propostas que procuram responder a algumas
questes importantes no processo de regularizao fundiria, ou seja, quais imveis
pblicos podem ser considerados indevidamente ocupados, cuja posse particular no
pode ser legitimvel, e quais apossamentos podem ser legitimveis.
Existe um entendimento geral, do Estado e da sociedade brasileira, de que
fundamental acabar com a grilagem e a dilapidao do patrimnio pblico. O receio
est em como faz-lo. Sejam os caminhos escolhidos os que apontamos neste trabalho,
ou outros, o importante partir do pressuposto de que a consolidao da propriedade
privada e o estado de direito social, ou seja, no caso amaznico, a institucionalizao
da propriedade privada (individual e coletiva), uma condio para a consolidao de
um modelo democrtico e participativo de distribuio e gesto da terra e dos recursos
naturais e, conseqentemente, de proteo do meio ambiente.
Palavras-chave: Grilagem de terras, desmatamento, explorao madeireira,
regularizao fundiria e destinao de terras pblicas.
INTRODUO
Esta publicao resultado de uma proposta de estudo feita pelo Ministrio do
Meio Ambiente MMA, por meio do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise
AMA, do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil. O estudo
analisou os mecanismos e artifcios utilizados para a grilagem de terras e identificou os
entraves e as dificuldades para um controle e fiscalizao eficientes desses processos.
Nessa perspectiva, obtiveram-se subsdios corretivos com o intuito de criar novos
instrumentos para a atuao das entidades mais comprometidas com esses processos,
notadamente o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA e o Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria Incra.
O estudo sobre grilagem de terra importante porque ajuda a compreender
como esto estruturados os mecanismos de apropriao privada dos bens pblicos e a
violncia agrria e ambiental. Somente no Par, cerca de 30 milhes de hectares esto
em mos de grileiros, que utilizam documentos falsos, muitos deles forjados em cartrios
de registro de imveis, para se apossarem de terras pblicas.
O objetivo principal desse estudo foi realizar uma anlise sobre casos
exemplares de grilagem das terras pblicas na Amaznia que se associam ao
desmatamento e explorao madeireira ilegal, bem como a eficcia dos atuais
mecanismos jurdicos e institucionais relacionados a seu controle, visando ao
fornecimento de subsdios para o aperfeioamento de polticas pblicas afins.
Inicialmente pretendia-se fazer a pesquisa de campo em trs reas: regio de So Flix
do Xingu a Iriri, no Par; rea da Rodovia Federal BR-163 no Par e em Mato Grosso;
e a regio de Boca do Acre, no estado do Amazonas. Tais reas foram escolhidas para
os estudos de caso por serem aquelas regies consideradas representativas da
problemtica da grilagem de terras pblicas, no que se refere a agentes envolvidos,
recursos naturais, processos de ocupao etc.
Contudo, chegou-se concluso de que o perodo de quatro meses previsto
para a realizao do estudo sendo que somente dois meses e meio poderiam ser
dedicados pesquisa de campo no era suficiente para abranger todas as localidades
desejadas. Diante dessa limitao temporal, optou-se por restringir a anlise rea da
BR-163 no estado do Par. Apesar da limitao geogrfica, verificou-se que a regio
analisada preencheu a preocupao inicial: identificar os principais agentes sociais,
econmicos e polticos posseiros, fazendeiros, especuladores de terras, madeireiros,
polticos, funcionrios pblicos etc. envolvidos em processos de grilagem.
16
Srie Estudos 8
As propostas de regularizao que sero apresentadas esto direcionadas para
a ocupao familiar, mdia e grande, e no incluem critrios para a ocupao das
populaes tradicionais, denominada posse agroecolgica, porque essa j possui um
procedimento prprio estabelecido na legislao e est disposta na reserva extrativista,
reserva de desenvolvimento sustentvel, projeto de assentamento agroextrativista,
projeto de desenvolvimento sustentvel, projeto de assentamento florestal e propriedade
quilombola.
3
De fato, o reconhecimento da posse das populaes tradicionais e das
comunidades indgenas sobrepe qualquer outra regularizao fundiria. Em outras
palavras, esses grupos sociais tm direito de preferncia na legitimao, se houver
coincidncia de interesses na mesma rea.
Grilagem de terras pblicas
A grilagem de terra no um fenmeno restrito regio amaznica, pois, de
acordo com estimativas conservadoras do governo federal, o total de terras no pas sob
suspeita de serem griladas de aproximadamente 100 milhes de hectares. Isso
representa quatro vezes a rea do estado de So Paulo, quase 12% do territrio nacional.
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por meio do Incra, confirmou em julho de
2000 o cancelamento do cadastro de 1.899 grandes propriedades rurais, com rea total
equivalente a 62,7 milhes de hectares o que corresponde a quase trs vezes o territrio
de So Paulo, estando 33.586.837 hectares somente na regio Norte.
Tambm no um fenmeno social recente na histria brasileira. Como foi
afirmado anteriomente, em diferentes momentos utilizou-se de distintos mecanismos
para a apropriao da terra, e com isso buscou-se a legitimao das reas apropriadas
ilegalmente. neste contexto que a grilagem deve ser vista como um instrumento e no
o fim de um processo. Isso se deve, em parte, formao histrica da propriedade no
Brasil que, desde a sua origem, teve uma base possessria.
4
A propriedade possessria constituiu mais do que a simples apropriao de
grandes glebas de terra: tambm incluiu universos sociais e culturais, criando uma
rede de controle poltico e social que aumentou a desigualdade na sociedade brasileira
e envolveu diferentes segmentos sociais, tais como os ndios, escravos e administrados,
na relao estabelecida de troca de favores e proteo.
3
Sobre a posse agroecolgica, ver Benatti (2003a). Em relao regularizao fundiria das populaes tradicionais
consultar a Lei n 9.985/2000 (Lei do SNUC), Decreto n 4.340/2002 (regulamenta o SNUC), Decreto n 4.887/
2003 (regulamenta a identificao de quilombo), Decreto n 4.993/2003 (define a competncia para demarcar
quilombos), Instruo Normativa Incra n 16/2004 (regulamenta o procedimento para identificao,
reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por quilombolas) e demais normas
administrativas do Ibama.
4
Sobre a formao da propriedade no Brasil e a sua base possessria, ver Benatti (2003b).
17
A apropriao privada de terras pblicas, sem autorizao dos rgos fundirios,
ganha uma grande dimenso (poltica, social, econmica e ambiental) porque
aproximadamente 45% das terras na Amaznia no foram oficialmente destinadas,
seja para fins de reforma agrria ou para a proteo ambiental.
A busca de solues tambm no uma iniciativa nova. Em 2001, o Congresso
Nacional criou a Comisso Parlamentar de Inqurito CPI da Grilagem da Terra na
regio amaznica, que buscou investigar diversos acontecimentos envolvendo a
apropriao indevida e ilegal de extensas reas de terra pertencentes ao patrimnio
pblico.
5
Sem ter o devido respaldo documental, estas terras passaram, atravs de
mecanismos ilcitos, para as mos de particulares, pessoas fsicas e jurdicas, com grave
leso para os estados e a Unio. Nesta CPI (Brasil, 2002), diversas irregularidades foram
encontradas, tais como:
a) registro, sem o correspondente ttulo de domnio ou do registro anterior, de
centenas de escrituras de compra e venda, legalizando assim o domnio sobre extensas
reas, em muitos casos superiores a 100.000 hectares e que chegaram a mais de 1
milho de hectares;
b) duplicidades de registro de matrcula de imveis, fazendo com que as mesmas
terras fossem multiplicadas em inmeras reas (atravs do subterfgio do
desmembramento ilegal), as quais, por sua vez, recebiam novas matrculas, quer pela
abertura de matrcula da mesma gleba em livros diferentes, quer pela utilizao de
cartrios de comarcas diferentes;
c) aceitao do registro de imveis constantes em sentenas de partilha de bens
que no apresentavam as correspondentes provas dos ttulos de domnio e que no
estavam matriculados no correspondente cartrio. Sendo assim, eram legitimados ttulos
sem nenhum valor ou simples posses;
d) registro de averbaes ou abertura de novas matrculas, correspondentes a
demarcatrias de glebas, sem autorizao judicial e do Incra, alargando-as e/ou
determinando novos confinantes, em dimenses exorbitantes;
e) registro de escrituras de compra e venda, e outros pretensos ttulos de domnio,
emitidos com uma antigidade de vinte ou mais anos por tabelies de comarcas de
5
A Assemblia Legislativa do Estado do Par instalou, em 1999, a Comisso Parlamentar de Inqurito CPI da
Grilagem de Terra. Essa Comisso Parlamentar de Inqurito tinha como objetivo apurar denncias de
irregularidades na rea de terra adquirida pela empresa C. R. Almeida no municpio de Altamira, no Estado do
Par. Alm de a CPI concluir que ilegtima a pretenso de posse e propriedade da rea de terras denominada
Fazenda Rio Curu, com rea de 5.694.964 hectares, segundo dados do Instituto de Terras do Estado do Par
Iterpa, pela empresa Indstria, Comrcio, Exportao e Navegao do Xingu Ltda Incenxil, poucas iniciativas
foram realizadas pelo Poder Legislativo com o intuito de modificar a situao fundiria existente no estado.
18
Srie Estudos 8
estados diferentes, no estando os documentos amparados por ttulo de domnio
legtimo. Inclusive, alguns ttulos formam uma cadeia dominial baseada em escrituras
de mais de cem anos, cuja origem estaria na emisso de sesmaria;
f) registro de imveis, supostamente registrados em outra comarca, sem o respaldo
da correspondente certido do respectivo cartrio;
g) lavratura de escrituras de compra e venda e registro das mesmas no cartrio
de registro de imveis, onde constam pessoas fsicas ou jurdicas estrangeiras como
compradores, em condio contrria legislao em vigor;
h) lavratura de escrituras de compra e venda pelos tabelies, alm de apresentar
os defeitos descritos na letra anterior, tendo como agravante o fato de que pelo menos
uma das partes no esteve presente no ato, nem seus documentos e/ou antecedentes
pessoais lhe correspondiam;
i) lavratura de escrituras de compra e venda, e registro destas no cartrio de
registro de imveis, tendo o transmitente, comprovadamente, falecido h muitos anos;
j) emisso de laudos de avaliao de glebas por oficiais registradores;
l) matrcula de imveis supostamente registrados em outra comarca, sem o
respaldo da correspondente certido do respectivo cartrio;
m) lavratura de escrituras de compra e venda, pelos tabelies, com a transferncia
de glebas sem indicao da matrcula de origem e sem preencher as condicionantes
fixadas em lei, permitindo-se, assim, que inidneos oficiais registradores de cartrios
de registro de imveis levassem ao registro tais imveis, sem sequer estarem matriculados.
Todas as descries acima so formas de legalizar arbitrariamente o domnio de
terras, ou seja, so diferentes mecanismos utilizados para grilar o patrimnio pblico.
A grilagem entendida como a legalizao do domnio da terra atravs de documento
falso (aspecto fictcio). Tambm compreendida como a apropriao ilcita de terras
por meio da expulso de posseiros (ocupantes de terras pblicas) ou ndios (aspecto
factual) ou ambas as formas. Portanto, trata-se de uma srie de mecanismos de
falsificao de documentos de propriedade de terras, negociaes fraudulentas,
chantagens e corrupes que tm envolvido o poder pblico e os entes privados.
As finalidades da grilagem, segundo a CPI federal (Brasil, 2002, p. 556), so:
a) revender as terras em grande escala e, com isso, obter ganhos financeiros;
b) obter financiamentos bancrios para projetos agropecurios, dando a terra
como garantia;
19
c) obter terra para assegurar a explorao madeireira ou para uma futura
atividade agropastoril;
d) dar a terra grilada como pagamento de dvidas previdencirias e fiscais;
e) conseguir indenizao nas aes desapropriatrias, para fins de reforma
agrria ou de criao de reas protegidas.
Com base nas informaes do advogado e professor Otvio Mendona (Brasil,
2002, p. 556-557), as fraudes usadas para grilar terras na Amaznia podem ser
classificadas nas seguintes categorias:
a) fraude nos ttulos: assinaturas, nomes, dizeres, datas e nmeros falsificados;
referncia a livros de cadastros inexistentes, canhotos rasurados e descoincidentes;
b) fraudes nos processos: ttulos registrados sem processos, sem editais ou sem
obedecer s formalidades legais;
c) fraudes na demarcao: demarcaes feitas na prancheta, sem visitas a
campo. Inexistem cadernetas de campo, plantas e colocao de marcos. H a
multiplicao de lguas, alteraes nas denominaes dos limites naturais, esticando
ou encolhendo linhas;
d) fraudes na localizao: muitas terras vendidas sem se saber sua localizao
ou vendidas mais de uma vez. So os famosos ttulos pluma ou pena que esto
procura de um lugar onde cair;
e) fraudes nos registros: os cartrios chegaram a registrar como propriedade
qualquer documento que lhes era entregue, at simples contratos de compra e venda
de posses ou certides administrativas de processos (por exemplo, cadastro do Incra e
recibos de pagamento de Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR);
Mais recentemente, com a ajuda do Sistema de Posicionamento Global GPS e
de programas de computador, possvel organizar um processo que trata de
regularizao fundiria de imveis rurais com mais preciso, fornecendo as coordenadas
da rea requerida. A certeza de que as terras solicitadas no tm outros pretendentes
est na capacidade de, antes de iniciar a solicitao, realizar vos de reconhecimento
das reas e de possuir pessoal de campo (responsvel por fazer as picadas e assegurar
a posse, alm de retirar os ocupantes que esto na rea mas que so invisveis aos olhos
do poder pblico).
Diante dessa rpida discusso da dimenso da grilagem na Amaznia, podemos
fazer a seguinte indagao: a grilagem de terra pblica ilegal ou irregular?
20
Srie Estudos 8
Se toda grilagem de terra ilegal, no h alternativa para o governo a no ser
recuperar a terra para o patrimnio pblico, pois a origem da ocupao est viciada e
no h como admitir a confirmao dos atos praticados. No entanto, se a grilagem
pode ser classificada como irregular, basta a validao dos atos praticados para que as
irregularidades estejam sanadas ou, pelo menos, parte das irregularidades. Em outras
palavras, se os atos praticados da grilagem ofenderem as normas jurdicas, devido a
alguns elementos intrnsecos a esses atos, h a possibilidade de serem ratificados, a fim
de que o ato se valide.
Assim, revendo a pergunta anterior, podemos fazer a seguinte indagao: toda
grilagem de terra pblica ilegal ou dependendo de certas circunstncias ou
caractersticas pode ser enquadrada como irregular? Essa questo ser aprofundada
no item III (A busca de solues), momento em que apresentaremos os critrios para a
regularizao fundiria.
Agora nos interessa definir o que seja grilagem. O Livro Branco da Grilagem de
Terras no Brasil (s.d., p. 12) define que toda ao ilegal que objetiva a transferncia de
terras pblicas para o patrimnio de terceiros constitui uma grilagem ou grilo. Portanto,
o termo grilagem denota uma ao ilegal (que pode consistir de atos ilegais ou atos
irregulares) praticada por particulares, a fim de se apropriarem das terras pblicas.
No mbito das aes pblicas no combate grilagem, deve-se reconhecer que
alguns passos foram dados para superar esse caos fundirio, apesar de ainda no serem
suficientes para acabar com aquela prtica. Entre as medidas governamentais,
destacamos:
a) Portaria Conjunta Incra/MDA n
o
10, de 1
o
de dezembro de 2004. Os
proprietrios com mais de 400 hectares de terra, na Amaznia Legal, tinham at o dia
30 de janeiro de 2005 para recadastrar seus imveis com os documentos que provassem
a posse da terra. Para quem tinha de 100 at 400 hectares, o prazo estendia-se at 31
de maro de 2005. E os com rea inferior a 100 hectares estavam livres de apresentar a
documentao;
b) Deter Deteco de Desmatamento em Tempo Real na Amaznia, criado
pelo Instituto Nacional de Pesquisa Espacial Inpe, fornece ao Ibama dados sobre o
desmatamento a cada 15 dias, permitindo o deslocamento dos fiscais para a rea
identificada a tempo de impedir grandes estragos ambientais;
c) Siad Sistema Integrado de Alerta do Desmatamento, gerido pelo Sistema de
Proteo da Amaznia Sipam, capaz de fazer projees sobre potenciais reas de
novos desmatamentos;
21
d) o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e o Incra firmaram parceria com o
Ministrio da Defesa, para a realizao de um raio X agrrio da regio do Par
cortada pelas rodovias BR-230 (Transamaznica) e BR-163 (Cuiab-Santarm),
chamada Terra do Meio. O georreferenciamento abranger 111.000 imveis, num total
de 16 milhes de hectares. O objetivo subsidiar as operaes de combate grilagem,
ao desmatamento ilegal e violncia;
e) em fevereiro de 2005, foram criadas cinco novas Unidades de Conservao
(UCs), totalizando 5,2 milhes de hectares (Floresta Nacional de Anau-RR, com 259.000
hectares; Floresta Nacional Balata Turfari-AM, com 802.000 hectares; Reserva
Extrativista Riozinho da Liberdade-AC, com 325.000 hectares; Parque Nacional da
Serra do Pardo-PA, com 445.000 hectares; e Estao Ecolgica Terra do Meio-PA, com
3,3 milhes de hectares);
f) tambm em fevereiro de 2005 ocorreu a limitao administrativa provisria
por sete meses para estudos e possvel criao de novas UCs, principalmente Florestas
Nacionais de 8,2 milhes de hectares localizados em terras pblicas federais na rea
de influncia da rodovia BR-163 (Cuiab-Santarm), sobretudo em sua margem
esquerda (Oeste);
g) a instalao de um gabinete executivo provisrio do governo federal no Par,
em Belm;
i) envio ao Congresso Nacional do Projeto de Lei que trata da gesto de florestas
pblicas;
j) diversas aes, como Plano de Ao para Preveno e Controle ao
Desmatamento na Amaznia, o Plano BR-163 Sustentvel, o Programa Amaznia
Sustentvel (PAS) e o Programa Nacional de Florestas (PNF);
l) a nova Lei do Macrozoneamento Ecolgico Econmico do Par (Lei n 6.745,
de 5 de maio de 2005). Ela indica a destinao de mais de 60% do territrio ao manejo
e proteo ambiental
6
e tem a ambio de dar um mnimo de ordenamento fundirio
a um estado onde no existem mais terras legalizadas disponveis no mercado
6
Emprega-se a expresso proteo ambiental por conter duas concepes jurdicas: a conservao e a preservao
do meio ambiente. A primeira significa o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservao,
a manuteno, a utilizao sustentvel, a restaurao e a recuperao do ambiente natural, para que possa
produzir o maior benefcio, em bases sustentveis, s atuais geraes, mantendo seu potencial de satisfazer as
necessidades e aspiraes das geraes futuras, e garantindo a sobrevivncia dos seres vivos em geral (Lei n
9.985/2000, artigo 2
o
, II). Logo, conservao significa proteo dos recursos naturais, com a utilizao racional,
garantindo sua sustentabilidade e existncia para as futuras geraes. A preservao pode ser entendida como
sendo o conjunto de mtodos, procedimentos e polticas que visem proteo a longo prazo das espcies,
habitats e ecossistemas, alm da manuteno dos processos ecolgicos, prevenindo a simplificao dos sistemas
naturais (Lei n 9.985/2000, artigo 2
o
, V). A preservao visa garantir a integridade e a perenidade do bem
ambiental ou de uma rea determinada. O termo empregado quando se refere proteo integral dos bens.
22
Srie Estudos 8
imobilirio. O prprio governo informa que uma primeira aproximao para o
zoneamento, pois a escala 1:6.000.000, e que o Zoneamento Ecolgico Econmico
ser realizado somente em parte do territrio do estado.
Das aes at agora apresentadas, falta a que define os critrios para a
regularizao fundiria das reas ocupadas, como tambm critrios para destinar as
terras pblicas.
Por outro lado, cedo para concluir que todas essas medidas sejam suficientes
para acabar com a grilagem, como tambm no d para afirmar que sejam medidas de
carter duradouro ou passageiro. O que se pode concluir sem medo de errar que a
relao entre grilagem de terra e desmatamento grande e, mais do que isso, o fim da
grilagem ser um sinal claro de que o Estado est assegurando formas democrticas de
acesso aos recursos naturais e terra, ajudando a formar uma sociedade mais justa
nos rinces amaznicos.
Combater a grilagem de terra e de seus recursos naturais ter grande repercusso
ambiental e na estruturao social, pois acabar com a violncia como forma de se ter
acesso aos bens pblicos, e tambm uma indicao de que existem mecanismos
democrticos de se obter a terra.
A importncia da regularizao fundiria
e da destinao das terras pblicas
Um debate de que no se pode fugir a relao entre a consolidao da
propriedade privada e o estado de direito social, ou seja, no caso amaznico, a
institucionalizao da propriedade privada (individual e coletiva) uma condio para
a consolidao de um modelo democrtico e participativo de distribuio e gesto da
terra e dos recursos naturais. neste contexto que deve ser colocada a regularizao
fundiria, pois o reconhecimento do direito de propriedade um pressuposto dos
direitos de participao poltica (Martinz, 1994, p. 157).
No processo de regularizao fundiria no estamos nos referindo a qualquer
tipo de apropriao privada. O reconhecimento do direito de propriedade privada em
terras pblicas est vinculado a uma apropriao individual ou coletiva da terra,
compatvel com a funo socioambiental.
Outro elemento importante neste debate a capacidade de garantir a distribuio
eqitativa da propriedade privada e que, ao mesmo tempo, reconhea os diferentes
tipos de propriedades. Logo, deve-se garantir o acesso s diferentes formas de
apropriao da terra e dos recursos naturais, de tal modo que uma concepo de uso
23
no venha a se sobrepor e a concentrar uma grande quantidade de terra. E, ao garantir
o acesso para o desenvolvimento das diferentes atividades sociais e econmicas, as
propriedades comprometem-se a cumprir suas funes social e ambiental. Assim, o
acesso plural terra e a funo social da propriedade so duas manifestaes das
clusulas do Estado democrtico. No se pode implementar uma, sem assegurar a
efetividade da outra.
A importncia da garantia do direito de propriedade, com essas duas dimenses,
est no fato de reconhecer o direito terra s comunidades indgenas, s populaes
tradicionais, aos camponeses e aos mdios e grandes posseiros
7
. Ao mesmo tempo em que
se reconhece um direito, definem-se deveres, pois se possibilita que a propriedade tenha
um limite reconhecido, um cadastro confivel, o uso da terra e dos recursos naturais
legalizado e monitorado. Reconhece-se o espao de manifestao de liberdade do indivduo
ou da coletividade e, concomitantemente, assegura-se que o exerccio da autonomia privada
esteja sujeito funo social e ambiental da propriedade privada rural.
O conceito tradicional de propriedade j no consegue responder s demandas
sociais e ambientais de nossos dias, e, cada vez mais, buscam-se outros qualificativos
para adapt-la s novas exigncias. Primeiro surgiu o debate sobre a funo social
da propriedade e, mais recentemente, sobre a funo social e ecolgica da propriedade.
O exerccio do direito de propriedade sobre a terra tem que levar em considerao,
tambm, a conservao do solo e a proteo da natureza. A concepo restrita de que
a propriedade cumpre a sua funo social quando produz, sem colimar outros interesses,
parece no ser suficiente para abarcar as novas necessidades sociais e ambientais
apresentadas na contemporaneidade.
preciso ampliar a compreenso da funo social da propriedade, para que se
possa incluir, nesse conceito, a funo de proteo ambiental, a fim de favorecer uma
utilizao mais responsvel dos recursos naturais, que permita obter tanto os benefcios
econmicos que o imvel pode produzir, como tambm os ambientais.
Estruturao do estudo e metodologia
O presente estudo est dividido em trs partes. A primeira far uma anlise dos
principais agentes sociais, econmicos e polticos envolvidos em processos de grilagem
de terras pblicas, bem como seus respectivos interesses e lgicas de atuao. A segunda
parte estuda as principais fragilidades que ainda persistem no sistema atual de
7
Definimos como grande posseiro, para fim de regularizao fundiria, a faixa de ocupao com base na Lei
Agrria e na Constituio Federal, ou seja, acima de 15 mdulos fiscais e abaixo de 2.500 hectares . Acima
de 2.500 hectares continua sendo um grande posseiro, mas a competncia para deliberar sobre
a regularizao fundiria do Congresso Nacional, conforme mandamento constitucional.
* Nota do Editor (N.E.): Para esclarecimento acerca do conceito de mdulo fiscal, consultar a nota 22, pgina 61.
24
Srie Estudos 8
regularizao fundiria e alienao
8
de terras pblicas, no que se refere atuao dos
rgos fundirios.
Os estudos realizados nos itens 1 e 2 incluram entrevistas in loco com
informantes-chave. Em cada estudo de caso foram identificados os principais agentes
sociais, econmicos e polticos (posseiros, fazendeiros, especuladores de terras,
madeireiros, polticos, funcionrios pblicos etc.) envolvidos em processos de grilagem.
O levantamento dos interesses e estratgias de atuao desses agentes em relao a
processos de grilagem de terras pblicas foi realizado por meio de entrevistas com
diferentes lideranas locais, incluindo os prprios agentes (quando possvel) e outros
representantes da sociedade. Tambm foram pesquisados processos judiciais que tm
como objeto a grilagem. Os dados obtidos nesse levantamento foram analisados no
presente trabalho.
A terceira parte faz uma avaliao das principais medidas que o MDA e o Incra
podero tomar para regularizar as reas ocupadas e os critrios para destinar as terras
pblicas, a partir do exame da legislao constitucional e infraconstitucional,
jurisprudncia dos tribunais superiores (STF, STJ, Tribunal Federal da 1
a
Regio),
doutrina nacional e documentos produzidos por rgos pblicos federal e estadual e
por entidades da sociedade civil.
Como foi dito anteriormente, as propostas de regularizao que sero
apresentadas esto direcionadas para a apropriao privada, mas foram estabelecidos
critrios distintos para a ocupao familiar, mdia e grande. Para a realizao deste
trabalho, alm de levantamentos em cartrios ou em rgos fundirios, e de pesquisas
em arquivos judicirios, foram efetuadas visitas a campo em reas sujeitas a conflito
fundirio, e diversas entrevistas com agricultores residentes nestes locais. Esta
abordagem permitiu, desde logo, constatar no apenas a abrangncia do fenmeno,
como tambm e sobretudo o fato de que as situaes de grilagem e de uso ilegal
dos recursos naturais so de amplo domnio pblico, no sentido de que os responsveis,
bem como suas formas e at suas reas de atuao, so invariavelmente conhecidos
na regio. Na verdade, a grilagem de terras nem sempre representa uma prtica
condenvel na regio em que praticada, capaz de estigmatizar aqueles que dela se
beneficiam. Pelo contrrio, esses ltimos podem, muitas vezes, apresentar-se como
8
A alienao a designao genrica para todo e qualquer ato que tem o efeito de transferir o domnio de uma
coisa para outra pessoa, seja por venda, por troca ou por doao (Silva, 2000, p. 55).
25
empresrios rurais, donos de terras, hotis, serrarias etc., cujas atividades geram
emprego e incluso social.
O levantamento de fatos relacionados grilagem no apresenta, nesse sentido,
maiores dificuldades. O problema maior reside na interpretao dos significados sociais,
econmicos e polticos dessa extrema banalizao de formas ilcitas de uso da terra e
dos recursos naturais. Parece ser pertinente considerarmos a associao conspcua entre
grilagem, crimes ambientais e trabalhistas, desvio ou utilizao irregular de verbas
pblicas etc., como uma forma estrutural da acumulao nas reas de fronteira,
responsvel pela concentrao de renda e pela reproduo de formas de dominao
em imensas reas do territrio brasileiro. Caso confirmada, essa hiptese traria
conseqncias pouco triviais para a anlise das dimenses econmicas do processo de
expanso da sociedade nacional.
A lio aprendida ao estudar o processo da grilagem que so empregados
diferentes mecanismos de apropriao ilegal das terras pblicas para cada regio ou
municpio. A ttica a ser utilizada depender das limitaes institucionais, ou
seja, est intimamente ligada ao ataque ao elo mais fraco. Portanto, se haver ttulos
fraudados ou pagamento por certido dos rgos fundirios (federal ou estadual),
depender de como os agentes pblicos reagem (ou agem) diante do suborno e da
defesa do patrimnio pblico.
Ao final do volume encontra-se encarte com o mapa da rea de estudo. No
captulo 1 encontra-se o mapa com as reas de conflito fundirio. De fato, as reas de
conflito so aquelas em que ocorrem grilagem de terras pblicas. Optamos por indicar
o local do conflito porque seria pouco consistente afirmar qual o tamanho de cada
gleba grilada; no entanto, conseguimos fazer um levantamento significativo para ilustrar
o desafio dos atores governamentais na resoluo deste problema.
A fonte do levantamento dos conflitos so os documentos obtidos em cartrios,
nas instituies governamentais e judicirias que atuam na regio, recortes de jornais,
entre outros registros documentais. Mas a principal fonte de informao foi pautada
em depoimentos e denncias registradas pelos movimentos sociais.
26
Srie Estudos 8
Apesar do desafio na resoluo deste problema, a situao atual constitui-se
num estmulo para compreender a dinmica de apropriao privada e, portanto,
orientar e reorientar os processos para estabelecer um novo modelo de gesto do territrio
e criar mecanismos mais eficazes de proteo da natureza e do patrimnio pblico.
1.1. Os atores da apropriao generalizada de terras pblicas
Uma primeira concluso que se impe a da generalizao de um processo de
apropriao privada de terras pblicas, em todos os municpios visitados, sem qualquer
exceo. A apropriao privada de terras pblicas (e no apenas a produo de ttulos
fundirios fraudulentos) conhecida localmente como grilagem. Os principais
articuladores da expanso do desmatamento tal como hoje praticado encontram-se,
embora em diferentes degraus, no topo da cadeia da grilagem. Vamos cham-los de
empreendedores. Eles podem ser tanto indivduos estabelecidos h muito tempo nas
zonas de colonizao e nas cidades ao longo das rodovias, cuja fortuna est vinculada
explorao madeireira, pecuria, ao comrcio de produtos agrcolas etc., quanto pessoas
fsicas, firmas ou corretores provenientes da capital do estado ou de todo o pas, s vezes
profissionais liberais ou polticos que j possuem capital investido em terras e pecuria,
nas suas regies de origem. Eles vendem ou compram extensas reas de terras, sem
obedecer aos requisitos legais previamente estabelecidos como condio para a
apropriao e para a transferncia dessas reas para um patrimnio privado (tanto na
legislao fundiria, quanto na ambiental) e, ao faz-lo, apropriam-se no apenas (de
forma ilcita) de uma renda fundiria, como tambm beneficiam-se de diversas outras
formas de renda ou de financiamentos associados ao controle sobre a terra.
Residindo ou no na regio, eles dispem de prepostos locais, encarregados
de: impedir o acesso aos terrenos pretendidos ocupao por clientes da reforma agrria
(construindo cercas e porteiras cadeadas nos caminhos e vicinais etc.); acolher a mo-
de-obra recrutada nos arredores ou trazida de outras regies (com a ajuda de gatos);
expulsar populaes j estabelecidas na rea, (ribeirinhos e colonos); controlar, atravs
de intimidao, as associaes de produtores existentes, e eventualmente eliminar lderes
de grupos de agricultores que denunciam ou se opem ocupao ou explorao
dos recursos naturais realizada por eles e seus patres.
Estes prepostos, temidos, conhecidos e at denunciados pelas populaes locais,
apesar de fazerem jus reputao de matadores, invariavelmente circulam pelas
vilas e localidades dos municpios, sem que suas atividades constituam objeto de
investigao formal e sem serem indiciados pelas foras de polcia locais. Estas so,
com freqncia, no mnimo coniventes com os criminosos, quando no mantm com
eles relaes de franca cumplicidade. No caso clebre da grilagem de milhes de
hectares pelo grupo CR Almeida, em Altamira, membros do corpo da Polcia Militar
PROCESSOS DE GRILAGEM DE TERRAS
PBLICAS NA AMAZNIA
1 1
1 11
28
Srie Estudos 8
do Estado chegam a figurar na folha de pagamentos da Companhia Incenxil, ligada
CR Almeida. Isso, porm, no constitui uma exceo: policiais militares so
remunerados e tm suas operaes (deslocamentos, reintegraes de posse ilegais)
financiadas por comerciantes donos de terras na regio que tm nesses policiais
verdadeiros braos armados.
Muitos prepostos grilam terrenos por conta prpria, e alguns chegam a ascender,
no decorrer desse processo, posio de fazendeiros isto , donos de terra e gado.
Essa possibilidade de abrir caminho para uma trajetria social ascendente atravs da
violncia e do assassinato, em conluio com patres, contribui obviamente para a
criminalizao de diversas relaes econmicas.
Os prepostos, finalmente, no parecem encontrar dificuldades em recrutar
capangas. Para isso dispem de uma massa de indivduos migrantes que acorrem
regio, muitas vezes acobertados por falsas identidades e fugindo de algum crime
cometido em outros lados, aproveitando-se da impunidade reinante. Pequenos
malfeitores, vangloriando-se de sua valentia e prontos a executar qualquer crime desde
que se sintam seguros da proteo de um patro ou homem forte, constituem a
bucha de canho de bandos armados de criminosos, que eventualmente disputam
bala o controle de certas reas. Existem testemunhos sobre ossadas humanas annimas
encontradas em zonas de floresta, em mais de um municpio. Em algumas reas, grupos
de homens armados patrulham os piques. Esses grupos armados so localmente
conhecidos como corre-picadas.
Alm dos empreendedores e dos prepostos, um terceiro grupo de atores se
destaca na cadeia da grilagem: o dos cartorrios. Estes indivduos so funcionrios
de cartrios e de rgos de regularizao fundiria (tanto estaduais quanto federais),
ou ainda advogados ou proprietrios de escritrios de topografia que, mediante
pagamento, fornecem informaes privilegiadas sobre cadastros de reas pblicas,
informam sobre zonas passveis de serem ocupadas, delimitam essas zonas e as registram
fraudulentamente ou intermediam a obteno de registro fraudulento de pretenses
fundirias (em cartrios, a partir, por exemplo, de documentos de compra e venda; ou
fornecendo Certificados de Cadastro de Imvel Rural, provenientes dos rgos oficiais,
de maneira irregular usando laranjas).
1.2. A evoluo da grilagem na Amaznia
Durante quatro sculos, a Amaznia passou por vrios ciclos econmicos e por
aquisio de terras por meio da posse. Assim, no perodo compreendido entre o sculo
XVII e o incio do sculo XX, ainda no havia a necessidade da garantia jurdica da
29
propriedade da terra ou vigoraram alguns sistemas que, nos dias atuais, favoreceram a
falsificao de documentos, a grilagem.
No Par, vrios ciclos econmicos propiciaram a ocupao territorial atravs da
migrao. Muitos vieram, principalmente, com o ciclo da borracha e do ouro, atrados
no s por anncios de riqueza, mas, tambm, por melhores condies de vida para
suas famlias. Mesmo no Par, percebemos algumas particularidades entre as regies,
na forma de luta pelos espaos territoriais influenciados principalmente pelas questes
econmicas e de mercado. Em relao ao ciclo da borracha, Fernandes (1999) afirma
que muitos trabalhadores ligados a essa produo buscaram a terra aps a decadncia
da atividade. Os imigrantes de outras regies do pas tambm ocupavam as terras
devolutas sem nenhuma formalidade antecipada, no entenderam a titulao dada
pelo poder pblico como necessria garantia da propriedade jurdica da terra. Dessa
forma, o trabalho na terra dava-lhes a condio de donos dos seus roados. Isso
denota que a Amaznia sempre foi vista como uma fronteira aberta de terras livres,
aonde todos poderiam chegar e ali ocupar sem nenhum impedimento.
A privatizao de terras pblicas uma constante na Amaznia, sobretudo na
histria recente da regio. Diversos autores, entre os quais Santos (1981) e Wagley
(1976), j chamaram a ateno para o carter singular que a relao de propriedade
(no sentido de apropriao individual) assume no contexto fundirio regional. A
propriedade da terra no parece ser aqui um instituto totalmente enquadrvel na
categoria ocidental de propriedade, pois os ocupantes das terras pblicas partiam do
pressuposto de haver uma certa flexibilidade no exerccio da propriedade que
comportava ocupaes alheias sem preo, moradia gratuita, uso sem fiscalizao etc.;
comportava tambm o desconhecimento, pelo proprietrio, do tamanho exato do
imvel (Santos, op. cit.). O reconhecimento da propriedade se dava em funo de um
controle sobre o acesso ao mercado pelo capital mercantil no regime do aviamento
(economia pouco monetarizada e inexistncia de mercado fundirio).
Desde os anos 20, porm, j na crise da borracha, o estado do Par torna-se
palco de uma transferncia de terras pblicas para as mos de particulares, atravs
das Leis Estaduais n 1.741, de 1918, que permite compra de terras devolutas do estado,
e n 1.947, de 1920 (aforamento perptuo). Essa transferncia, que incide diretamente
sobre os castanhais da regio de Marab, torna-se a base da constituio de oligarquias
(propriamente) fundirias na regio.
A partir dos anos 1950, e no rastro da expedio Roncador-Xingu (e de projetos
da Fundao Brasil Central), diversos comerciantes e industriais paulistas com tradio
agrria tornam-se donos de vastas extenses de terra no sudeste paraense. Alguns dos
30
Srie Estudos 8
que primeiro chegaram lotearam e venderam parte das reas apropriadas, em total
desrespeito para com as leis agrrias do Estado.
A partir da dcada de 50, as polticas de ocupao e desenvolvimento da
Amaznia implementadas pelo governo federal, principalmente com a criao da
Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia SPVEA em
1953 e, posteriormente, substituda pela Superintendncia de Desenvolvimento da
Amaznia Sudam, atual Agncia de Desenvolvimento da Amaznia ADA,
trouxeram uma idia de desenvolvimento direcionada para a ocupao com
especulao de terras, explorao dos recursos florestais e migrao desordenada.
Isso aconteceu principalmente com a abertura de rodovias e pela forma como se deu
a ocupao desde ento, gerando conflitos e carncia nos municpios. Como exemplos,
podem-se citar a Rodovia Transamaznica (BR-230) e a Belm-Braslia (BR-153).
Vrios projetos colonizadores foram idealizados e implantados na regio,
principalmente os de cunho agrcola. Assim, iniciou-se o processo de ocupao efetiva
das terras amaznicas. Houve, dessa forma, a abertura de estradas pelos governos
federal e estadual, programas de assentamento rural, mecanismos de incentivos,
crdito e proteo que atraram o investimento privado. O governo, dessa maneira,
incentivou o processo migratrio para fins de ocupao. Antes da abertura das
estradas, a regio j era procurada por agricultores que trabalhavam com culturas
anuais. Com a construo das rodovias, o processo se intensificou e atraiu outras
atividades como, por exemplo, a madeireira. nessa conjuntura que a Amaznia se
torna palco de disputa, com interesses distintos que culminaram na formao desse
emaranhado de atores sociais e nos problemas que hoje compem o cenrio amaznico
pela disputa da terra e dos recursos naturais.
Ainda na dcada de 60 e no incio da dcada de 70, a populao do oeste paraense
vivenciou o ciclo do ouro, em que as terras eram demarcadas por picadas, indicando
apenas o potencial mineral nelas existente. Segundo matria publicada na revista poca
(edio 315, de 31/05/2004), havia extrema facilidade na aquisio de riqueza na
regio, atravs do domnio da terra. Da mesma revista consta um depoimento de um
empresrio, no qual ele relata que nesse perodo se requeriam direitos de lavras vontade
e o mesmo chegou a ter 10 milhes de hectares em 50 companhias. Passou a ser, segundo
ele, uma imobiliria mineral. Esse tipo de relato refora que a regio foi, por muito
tempo, um local onde se podia obter lucro rpido.
De acordo com Fernandes (1999), a grande propriedade da terra que vai se
estruturar na regio amaznica, a partir do final dos anos 50 do sculo passado, por
seu turno, resulta de um movimento econmico que prev a incorporao das terras
regionais ao mercado nacional de terras. Essa a forma generalizada por que se deu
31
a expanso da ocupao amaznica. Entretanto, por ser uma regio de propores
continentais, cada estado ou mesorregio que a compe apresenta algumas
particularidades, pois as formas de aquisio e apropriao das terras diferem um
pouco de uma regio para outra. Algumas com extrema violncia e, em outros casos,
usando a pouca instruo dos antigos ocupantes do territrio ou mesmo as brechas
nas formas legais da legislao.
1.3. Grilagem e rendas politicamente atribudas
A partir da, aqueles grupos ou indivduos que ainda no tinham terras
teriam que adquiri-las para pleitear incentivos fiscais. O acesso aos incentivos
implicava a privatizao de mais terras, supondo a formao da empresa
agropecuria (Fernandes, 1999, p. 54; grifo nosso). A terra como meio de obteno
de rendas politicamente atribudas torna-se, sem dvida, um poderoso mecanismo
encorajando a apropriao fundiria, capaz inclusive de subverter os objetivos
dos prprios planos agrrios de governos subseqentes (conforme as anlises de
Treccani, 2001, sobre a desapropriao de terras nos primrdios da Nova
Repblica, por exemplo).
A concentrao fundiria produto da grilagem acompanhava no apenas
as zonas que recebiam investimentos em infra-estrutura, como tambm
financiamentos para a produo. Dados apontando nessa direo podem ser obtidos
na literatura (Costa, 1992), que mostra a relao entre violncia e incentivos fiscais,
entre outros, e tambm alguns casos recentes, como o de Anapu, no qual a lgica
de retomada de controle de antigas reas de Contrato de Alienao de Terras
Pblicas CATP, o desmatamento e a grilagem recrudesceram com a obteno de
financiamentos da Sudam. Uma anlise da relao ano de financiamento
municpio e sua plotagem est em curso, para tentar reforar a hiptese.
A economia da grilagem (apropriao de renda fundiria e apropriao de
financiamentos pblicos) consolida-se no processo de criao de novos municpios.
Entre 1980 e 1996, o nmero de municpios do Par salta de 83 para 143. Um bom
exemplo da vinculao estreita desse processo com as transformaes das zonas
pioneiras a criao sucessiva de dois municpios: Ourilndia do Norte e Bannach.
Desmembrado de So Flix do Xingu, Ourilndia do Norte surge de um aglomerado de
garimpeiros e de trabalhadores trazidos regio pela Construtora Andrade Gutierrez
para trabalhar no projeto Tucum. Proibidas de residirem na rea do projeto, essas
pessoas foram se agrupando s margens de uma estrada, no mesmo local em que o
Grupo Executivo das Terras do Araguaia-Tocantins Getat depois implantou uma
colnia, que se tornou, em 1988, a sede do municpio. Apenas cinco anos depois, em
32
Srie Estudos 8
1993, desmembrado do recm-criado Ourilndia do Norte, surge o municpio de
Bannach, um conglomerado nascido em torno de uma madeireira que lhe deu o nome.
9
Poderamos citar muitos outros exemplos, como Pau dArco, que nasce a partir
da madeireira Marajoara e da serraria Pau dArco; da cidade de Rio Maria, em cujos
primrdios encontramos a Maginco, entre outras. Mas importa, sobretudo, destacar
um elemento importante desse processo, que o acesso ao poder de gerentes de fazendas,
de homens fortes de madeireiras, no processo de emancipao dos municpios:
A presena de gerentes de fazendas interferiu de forma significativa
na estrutura poltica da regio. (...) Com a ascenso dos gerentes
s prefeituras, os fazendeiros conseguem ampliar a administrao
dos seus interesses, chegando at ao poder pblico. Dentre as
lideranas da regio do Araguaia que emergiram na dcada de
1980, muitas so ex-gerentes das grandes propriedades. As cidades,
derivadas do processo de privatizao, tiveram ou tm como
prefeito um ex-gerente de grandes fazendas. o caso de Redeno,
que foi governada a partir de 1985 pelo ex-gerente dos
empreendimentos da Mata Geral, pertencente aos Lanaris, com o
senhor Lus Vargas na Prefeitura. E tambm temos o caso de
Henrique Vita, gerente da fazenda Campo Alegre, que se elege
prefeito de Santana do Araguaia, na mesma poca. Em Xinguara,
uma das lideranas polticas dos setores conservadores ligados
propriedade da terra Elvrio Arantes, ex-gerente das fazendas
do Grupo Quagliato, que se elegeu prefeito em outubro de 1990.
(Fernandes, op. cit., p. 56)
A grilagem de terras encontra-se, desde ento, no cerne de barganhas poltico-
administrativas e eleitorais, que permitem aos grileiros monopolizar o acesso a diversos
fundos pblicos (financiamentos estatais da atividade econmica, editais pblicos,
transferncias constitucionais etc.). O exemplo de Anapu significativo, na medida
9
Com somente 3.776 habitantes, Bannach na verdade pouco se assemelha a uma cidade. Consider-lo
urbanizado, e seus habitantes como citadinos, de fato pareceria uma fico estatstica, como afirma Eli
da Veiga (2001): a vigente definio de cidade obra do Estado Novo. Foi o Decreto-Lei 311, de 1938, que
transformou em cidades todas as sedes municipais existentes, independentemente de suas caractersticas
estruturais e funcionais (...). Em 70% (dos municpios brasileiros) as densidades demogrficas so inferiores a
40 hab/km
2
, enquanto o parmetro da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
OCDE para que uma localidade seja considerada urbana de 150 hab/km
2
. Por esse critrio, apenas 411 dos
5.507 municpios brasileiros existentes em 2000 seriam considerados urbanos. Consultar tambm a discusso
feita por Graziano da Silva e colaboradores, disponvel em: www.nead.org.br.
33
em que logo depois da emancipao municipal (1996-97), que incrementou a capacidade
de barganha dos donos de terra locais, foram aprovados, na Sudam, 9 projetos em
1999 e 1 em 1998.
1.4. Grilagem e atividade madeireira: alguns exemplos
Alm dos fundos pblicos, a economia da grilagem est vinculada intimamente a
outros setores de atividades, como o setor madeireiro. Vale lembrar que a atividade
madeireira na Amaznia, em particular no Par, ocorre em grande parte na ilegalidade.
As formas de financiamento privado da atividade madeireira esto baseadas na cesso
de crdito, em troca da venda da madeira para o financiador em condies de
exclusividade e preo diferenciado (so as chamadas red clauses de contratos de
fornecimento de madeira). O acesso madeira, atravs do controle de reas de extrao,
ou de documentao ou ainda da posse de planos de manejo que permitam justificar a
sada da madeira, constituem garantias importantes da capacidade de fornecimento do
financiado, que justificam eventualmente a cesso de crdito. Em campo, as madeireiras
financiadas adiantam, por sua vez, emprstimos a serrarias locais, gerenciadas por
indivduos que adquirem a madeira de agricultores, populaes indgenas etc. Esquemas
desse tipo deram origem a intensa grilagem de terras a partir da explorao do mogno,
inclusive em reas indgenas na regio de So Flix do Xingu. Os madeireiros e seus
prepostos, investindo pela regio, chocavam-se tambm com populaes migrantes (muitas
provenientes do garimpo) que, em meados dos anos 90, tentavam estabelecer-se na rea
e solicitavam ao Instituto de Terras do Estado do Par Iterpa a regularizao fundiria
com a criao de assentamentos. Segundo o testemunho de um morador da Vila dos
Crentes (interflvio Xingu-Iriri, sul da Terra do Meio):
[Em 1993, 94, eu] fazia minhas viagens de bicicleta, vinha de So
Flix do Xingu at aqui. Quando no, ia de p, n? Levava dois,
trs dias...Quando os madeireiros entraram, a maneirou mais a
barra a respeito de carona pra ir pra S. Flix. Mas as estradas
[antigas estradas de mineradoras] foram se acabando tambm. A
o pessoal influram na questo do mogno. (...) Tirava o mogno, e o
madeireiro era o dono, no aceitava ningum apossar, n? Ficava
a terra como se fosse dele. E a ele ficava botando obstculo em
cima. (...) O camarada aqui muitas vezes se guiava era na base da
violncia, da ignorncia. Como (o pequeno) no queria enfrentar
um atrito, abria mo.
34
Srie Estudos 8
Com o esgotamento do mogno, a prpria grilagem de terras torna-se o
objetivo principal dos madeireiros. Num relatrio reservado do Ministrio Pblico
Federal MPF, l-se:
A quase extino do mogno na Regio do Iriri ou Terra do
Meio e o posicionamento assumido pelo Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) que
proibiu e/ou suspendeu todos os planos de manejo florestal
sustentvel para a explorao da espcie mogno, trouxe profundas
alteraes na composio, na forma e na maneira de agir do crime
organizado. De fato, a extino da atividade madeireira
apropriao e comercializao de madeira escassa no mercado
resultou na migrao dos grupos criminosos para uma nova e no
menos rentvel forma de obteno de recursos financeiros. Isto ,
o crime organizado orientou e estruturou suas atividades para a
ocupao, limpeza, apropriao e/ou grilagem de terras pblicas,
de forma a estoc-las com o intuito de logo a seguir promover a
introduo e a circulao de parcelas destas junto ao mercado
imobilirio. Para tanto, foi demandada a reorganizao do grupo
criminoso e a nova diviso de tarefas, de modo necessrio e
suficiente promoo, em larga escala, da ocupao e do
abatimento de extensas reas do Poder Pblico.
A mfia do mogno tentou prevalecer-se em diversas ocasies de documentao
fundiria fraudulenta, baseada no clebre estratagema do fantasma Carlos Medeiros,
uma pessoa fsica inexistente em cujo nome foram registrados milhes de hectares de
terras pblicas em cartrio, ardil pelo qual se tentava dar aparncia de legalidade a
uma cadeia patrimonial fictcia, desorientando as autoridades.
A documentao (mesmo quando forjada) no apenas garante a solvabilidade
do madeireiro em caso de cesso de crdito; mas tambm pode garantir a certas empresas
o benefcio de uma renda (estipulada em metros cbicos de madeira extrada), paga
por outros madeireiros que se estabelecem na rea. Posteriormente, alguns desses
madeireiros, residentes na Transamaznica, instalam-se ao norte da estrada aps o
esgotamento do mogno no sul da Transamaznica (Altamira), para explorar outras
espcies. Eles tambm compram (simultaneamente ao aluguel dos direitos) posses
de colonos ou ribeirinhos, para explorar a rea.
35
1.5. Grilagem, pecuria e soja: a consolidao da ocupao do espao
A pecuria e, mais recentemente, a soja so, na maior parte do tempo, sucedneas
da extrao madeireira e consolidam a privatizao de reas pblicas. O esgotamento
da madeira conduz ao loteamento e revenda de terras (no tituladas ou at em terras
indgenas, como no caso dos Apiterwa), cujos lucros muito freqentemente financiam
os custos da expanso da pecuria.
Nesse processo, a apropriao e a venda de terras pblicas aparecem como uma
forma de acumulao, que contribui para explicar a capacidade de investimento dos
fazendeiros, e a capacidade de expanso da pecuria.
A venda direta de terras e a expanso da pecuria em So Flix do Xingu, os
altos investimentos de comerciantes urbanos (empreendedores donos de terras) na
abertura de ramais, na manuteno de estradas e na construo de pontes, explicam-
se em grande parte pelos lucros auferidos com a venda de lotes para pequenos e mdios
agricultores (Lindoeste, Barra Mansa, Taboca-Paredo, Canopus etc.). Isso torna at
certo ponto autofinancivel, quando no altamente lucrativa, a construo de infra-
estruturas de acesso s fazendas da rea. O forte crescimento do rebanho em So Flix
do Xingu, como tambm a relativa estagnao ou at regresso da produo pecuria
em municpios vizinhos, so compreensveis nessa tica, quando se pensa que a
transferncia de gado para reas novas de So Flix pode estar servindo de base
apropriao fundiria, e que os custos dessa expanso, por sua vez, so parcialmente
cobertos com a venda de terras apropriadas nesse decorrer, numa espcie de crculo
virtuoso do lucro.
O deslocamento de gado para uma rea grilada e desmatada ilegalmente
empresta, assim, as aparncias de empreendimento produtivo a um processo de
dilapidao do patrimnio coletivo com altos custos sociais e ambientais. Em um estudo
realizado pela Rede Temtica de Pesquisa em Modelagem da Amaznia Geoma, em
novembro de 2004 (Dinmica territorial da frente de ocupao de So Flix do Xingu-
Iriri: subsdios para o desenho de polticas emergenciais de conteno do desmatamento),
demonstram-se claramente esses padres extraordinrios de crescimento da pecuria
no municpio de So Flix do Xingu, conjugados estagnao nos arredores: Somente
o municpio de So Flix do Xingu detentor de 10% do rebanho bovino do estado do
Par, com um crescimento do rebanho de 780% em 7 anos. A figura 1 apresenta a
evoluo do rebanho:
36
Srie Estudos 8
Figura 1: Evoluo do rebanho de 1996 a 2003
Fonte: IBGE, 2004.
Finalmente, a recente entrada da soja na Amaznia, nos ltimos 15 anos, deu
um extraordinrio impulso ao processo de ocupao de terras pblicas, criando uma
fronteira para uma nova atividade econmica, e gerando novas fontes de crdito e
financiamento para aqueles que dispem de um controle (e da perspectiva de regularizar
suas pretenses) sobre vastas reas de terra.
No oeste paraense, a soja representa uma poderosa ameaa s populaes
tradicionais e biodiversidade amaznica. Segundo Fearnside, do Instituto Nacional
de Pesquisas da Amaznia Inpa, a soja muito mais prejudicial ao meio ambiente
que outras culturas porque ela justifica grandes projetos de infra-estrutura de transporte,
que, por sua vez, iniciam uma cadeia de eventos conduzindo destruio de habitats
naturais em grandes extenses, alm das reas plantadas diretamente com a soja.
Para Carvalho (1999), a cultura da soja na Amaznia est baseada em grandes
volumes de incentivos oficiais para o cultivo, o escoamento e a comercializao. Os
investimentos pblicos necessrios correo dos solos inadequados somam-se ao custo
das obras de infra-estrutura, das externalidades ambientais e, finalmente, da renncia
fiscal. Em Santarm, o porto da Cargil consolidou o municpio como estratgico para o
escoamento de gros, localizado em uma regio que ocupa um lugar de destaque, pois
apresenta condies para ser um grande plo produtor e um grande porto exportador,
uma vez que dois projetos de infra-estrutura (BR-163 e Hidrovia do Tapajs) tm como
37
destino final o porto desse municpio (Costa, 2000). Esse cenrio tem resultado em
grandes conseqncias socioambientais, como o alto ndice de desmatamento, violncia
no campo, pequenos agricultores expulsos de suas terras, sem alternativa econmica
e, nos centros urbanos, um processo de ocupao desordenada.
As estratgias de ocupao de reas aptas plantao de gros tm levado
empresas e grupos organizados em cooperativas a intimidar populaes tradicionais
que habitam a regio h mais de cem anos. Os moradores da Gleba Nova Olinda,
municpio de Santarm, por exemplo, apesar de tentarem vrias vezes a legalizao de
suas reas junto ao Iterpa, at hoje no tiveram uma resposta. Entretanto, os moradores
da Gleba Nova Olinda acusam o prprio Iterpa de vender lotes entre 2.000 e 2.499
hectares nessa gleba, para sojeiros vindos do sul do pas. Localizada na regio do rio
Arapiuns, a Gleba Nova Olinda possui mais de um milho de hectares sob a jurisdio
do estado. A denncia dos moradores foi confirmada por uma lista de 17 pessoas com
processos protocolados junto ao Iterpa nos anos de 2002 e 2003. Das 17 pessoas, 10
constam na lista do relatrio do Ibama como resultado da operao realizada entre os
dias 14 e 28 de outubro de 2003, em que se constatou um esquema de loteamento e
vendas de reas na gleba. Um dos sojeiros envolvidos confessou aos fiscais do Ibama
que uma senhora conhecida como Lucita, residente no municpio de Juruti, possui um
escritrio na mesma cidade onde so feitas as negociaes. O relatrio sugere a
investigao do pedido de regularizao fundiria junto ao Iterpa das seguintes pessoas:
Alfredo Sipert, Erivan Rodrigues Apinags, Jos Ramos de Oliveira, Jefferson Aurlio
Azulay Rodrigues de Arajo, Rosenil Vaz de Souza, Francisco de Souza, David Urbaf,
Ablio Bernardo S, Irio Luis Ortec, Vilmar Ceron, Maurcio Expedito, Marlon S.
Christopholli, Alvadi Christopholli (Kiko), Manuela Secco, Valdir Secco, Csar Prado
de Souza, Lairton Antonio Hoffmann, Ambrsio Francisco Schawade, Jandir Miguel
Schawade, Mrio Luis Ceron, Daniel Sana, Lidiomar Pinheiro, Eliana Prado de Souza,
Erny Parisente, Arlindo Gorges, Edivaldo Rabelo da Silva, Antonio Carlos Bispo, Roberto
Carlos Taparello, Joel da Rocha Porto, Fortunato Abel Tolotti, Aloy de Sousa Coelho,
Gustavo C. Taveira de Souza, Carlos Augusto B. da Silva, Mrcia T. Belusso, Felipe
Belusso, Antonio Carlos Pereira, Fabio Augusto da Silva, Maria do Socorro da Silva e
Coriolando Brelaz.
1.6. Grilagem e capitais ilcitos
Entre as rendas de que se compe a economia da grilagem, destacam-se algumas
oriundas de outras atividades ilcitas, como pistolagem, corrupo de funcionrios,
narcotrfico e roubo de cargas. A provenincia desses capitais mais difcil de
estabelecer, mas a apropriao de terras pblicas agiliza a reintegrao do dinheiro
oriundo de lucros ilcitos no mercado legal, atravs da compra e venda de fazendas.
Um caso emblemtico o de Leonardo Dias Mendona, ex-piloto de garimpo, e de seu
38
Srie Estudos 8
scio, Wilson Torres, proprietrios de vrias fazendas e de gado, alm de terem 17
firmas que venciam editais de licitao em So Flix do Xingu e em vrias prefeituras
do sudeste do Par.
As reas griladas tornam-se moeda de troca, numa economia altamente
especulativa, eventualmente alimentada por capitais de origem duvidosa e por vnculos
subterrneos, cujo funcionamento se baseia tambm na expectativa de ganhos oriundos
do controle poltico sobre recursos pblicos.
1.7. Economia da grilagem e dependncia social
Os dados do Incra fornecem um testemunho alarmante sobre a situao fundiria
do Par. Dos 124.770.268,33 hectares desse estado, apenas 40.095.952,00 esto nos
cadastros oficiais do Sistema Nacional de Cadastro Rural
10
, ou seja, 67,8% das terras
no estado do Par no possuem nenhum controle estatal, ou, se registradas, foram-no
atravs dos mecanismos fraudulentos da grilagem de terras.
Nos 32,2% restantes desse total de quase 125 milhes, 16.450.703,90 hectares
esto cadastrados sob a forma de imveis, cuja rea possui entre 2.000 a menos de
5.000 hectares. Ou seja, do montante cadastrado, um total de 41,02% destina-se ao
estabelecimento de grandes propriedades. E a distribuio espacial das propriedades
entre 2.000 a menos de 5.000 hectares coincide hoje com as ltimas reas de florestas
existentes no estado do Par (reas de glebas, para alm dos 10 km da colonizao em
torno das estradas federais).
J o que poderamos chamar de unidades de produo vinculadas agricultura
familiar (at 500 hectares) somam apenas 7.370.245,70 hectares. A rea destinada
pequena e mdia agricultura familiar basicamente a mesma das propriedades
reconhecidas pela Justia do Estado do Par em favor da Incenxil e de Raimundo Ciro
Moura, que esto com aproximadamente 6.729.708,54 hectares. A rea para a
agricultura familiar que consta no cadastro de somente 18,38%.
Essa distribuio concentradora da propriedade na rea cadastrada, aliada s
enormes carncias do cadastro, vem constituindo, nos ltimos 30 anos, um terreno
frtil para a grilagem e para o seu cortejo de arbitrariedades e violncia, num movimento
que avana no sentido leste oeste, pela Rodovia Transamaznica; e norte sul, pela
Cuiab Santarm.
Em torno da grilagem, organizam-se interesses corporativos que, em vrios nveis,
imprimem sua prpria lgica organizao do territrio e das instituies. Isso traz
profundas conseqncias para a gesto das necessidades das populaes, base do
10
Fonte: SNCR/AESP (2003).
39
processo poltico (acesso terra, funcionamento do mercado de trabalho, acesso a bens
e a servios pblicos, cidadania etc.).
Os empreendedores da grilagem atuam por meio da expulso pura e simples
de populaes, cuja posse antiga poderia constituir um entrave s suas pretenses
fundirias, quando levadas justia (ribeirinhos nascidos no local, colonos estabelecidos
h muitos anos etc.). Atualmente, dezenas de famlias ribeirinhas vm sendo tangidas
para a periferia de cidades como Altamira, pela ao de grileiros no Xingu como Joo
Klber e a Incenxil , onde vo permanecer sem qualquer recurso, vtimas da
inoperncia de um conjunto de instituies que, desde as foras de segurana aos
tribunais de justia, parecem incapazes de responder sua funo de manter a ordem
pblica e assegurar os direitos dos cidados.
Nessas condies, torna-se eventualmente fcil comprar as posses de outros
moradores que, intimidados pelas ameaas de guaxebas
11
, e sabedores de sua
impossibilidade de se defender, terminam por se desfazer de suas terras. Claro est
que, nesse caso, os termos de compra e venda dificilmente descrevem uma relao
contratual estabelecida em termos de mercado e amparada pelo Estado e pela Lei!
Em outros casos, ainda, o grileiro ou seu preposto pode apresentar-se no local como
o verdadeiro proprietrio das terras, em virtude de documentos que detm, mas outorgar
ao morador um direito de uso subordinado a certas condies que ele prprio estabelece
(confinamento das roas a certas zonas, restrio das reas permitidas para circulao
etc.). Ele pode tambm oferecer trabalho a algumas famlias (derrubada, plantao de
pastos, construo de cercas, entre outros) e, generosamente, oferecer transporte ou arcar
com os custos de uma receita mdica para um parente doente de seu trabalhador.
Muitas vezes, o dono de vastas extenses de terras organiza o loteamento e a
distribuio de parcelas entre seus parentes e aderentes ou funcionrios. Esse
expediente utilizado, algumas vezes, para a grilagem em si (lotes distribudos entre
laranjas que, na verdade, apenas forneceram seus dados cadastrais para um registro
fundirio cujo verdadeiro beneficirio um madeireiro, uma empresa etc. Esses
laranjas, uma vez consumada sua utilidade, podem viajar ou se mudar do municpio,
facilitando transferncias posteriores do registro).
Outras vezes, no entanto, trata-se de consolidar a ocupao por um patro,
estabelecendo na rea populaes que lhe so fiis, constituindo assim um territrio
sob seu controle. Esse povoamento controlado por patres encontra-se, como vimos
acima, na origem de vrias sedes de distrito ou de municpio na regio. Realizando-se
sem qualquer real interveno do poder pblico e at sua revelia esse povoamento
11
Termo local, sinnimo de jaguno.
40
Srie Estudos 8
sob controle privado de vastas reas do territrio engendra uma extraordinria
subordinao dos dispositivos institucionais e de seu funcionamento, aos interesses
dos donos de terras.
Os exemplos so mltiplos, a comear pelas prefeituras, cujos recursos so
sistematicamente canalizados no para projetos de utilidade pblica, e sim diretamente
para a consolidao dos propsitos dos grileiros, s vezes sob a irnica designao de
parcerias pblico-privadas. No obstante se fazerem diretamente e apenas em
decorrncia de seus interesses, e em detrimento de qualquer redistribuio social
organizada democraticamente, a abertura de estradas, bem como as atividades
madeireiras ou agropecurias (na forma predatria como so implementadas), so
apresentadas pelos donos de terras como benefcios que suas aes trazem para a
regio e para o seu desenvolvimento. Encabeando dispositivos de reteno-
redistribuio das riquezas de que se apropriam, eles administram a seu favor a
dependncia social de populaes carentes de terras, de alternativas produtivas, de
emprego e de acesso aos servios de sade, educao etc.
Essa situao representa um enorme risco para toda tentativa de implementar
uma gesto verdadeiramente pblica dos recursos naturais, num momento em que as
aes de fiscalizao e o esgotamento dos recursos florestais restringem o espao de
ao das grandes madeireiras. As reas de assentamento aparecem, ento, como
alternativa ao fornecimento de matria-prima. Nesse contexto, as companhias
madeireiras podem apresentar-se como soluo para a economia dos assentamentos,
liderando uma distribuio das terras condicionada ao fornecimento de matria-prima
para empresas, e perpetuando assim a dependncia social.
1.8. A reao dos donos de terra s tentativas de implementao do
ordenamento fundirio e de um espao pblico
As aes recentes do governo federal para implantar o ordenamento fundirio
e o estado de direito na Amaznia suscitaram inmeras reaes favorveis de opinio,
nas cidades e zonas rurais do Par. Mas elas tm sido sentidas como uma interveno
autoritria e engessadora da economia da regio pelos donos de terras. Eles tm se
organizado para denegrir essas aes diante da opinio pblica, mobilizando, para
isso, as fraes de populaes que vivem sob sua dependncia, e agitando os fantasmas
do desemprego e da penria que viro caso seja contestada sua legitimidade enquanto
empresrios e promotores do desenvolvimento.
Numa recente sesso especial da Assemblia Legislativa do estado do Par (dia
04/04/2005), uma porta-voz da Federao da Agricultura do Estado do Par Faepa,
organismo de classe das elites fundirias, podia assim invocar de forma aparentemente
paradoxal as figuras da lei e do Direito, em defesa dos donos de terras:
41
Ns, fazendeiros (vamos utilizar o termo com orgulho), temos
nosso prprio frum para contestar (as medidas arbitrrias do
governo federal): a justia, os tribunais. (...) inaceitvel que atos
que comprometem a Repblica e so contrrios lei sejam
imputveis classe produtiva, que leva ou melhor, eleva a
produo deste Estado aos patamares mais altos. (...) Quem quer
que afirme isso um inimigo, um mau patriota, um inimigo de si
prprio e da populao deste Estado. (...) A populao do Par
[conclua] dar sua resposta nas prximas eleies.
A referncia lei, aqui, deve ser entendida no no sentido do restabelecimento
da justia e da eqidade das relaes sociais: enunciada dessa forma, ela expressa a
confiana da elite agrria nos meios de que dispem para representar-se nos tribunais,
meios desproporcionais quando se constata a impossibilidade em que se encontram
muitas populaes de levar suas razes a frum, por mais justas e amparadas pela
legislao que sejam.
No por acaso, portanto, que, com a criao dos territrios indgenas no estado
do Par entre 1980 e 1990, a dinmica dos conflitos tenda a se concentrar em reas
onde sobraram florestas documentalmente cobertas por papis do Estado, como CATPs,
ttulos de posse emitidos pelo Governo do Estado do Par e registros cartoriais que
possam garantir as pretenses dos grileiros face aos tribunais. O Judicirio tem sido
largamente utilizado pelos donos de terras para bloquear situaes ou para encaminh-
las de acordo com suas convenincias. Nos ltimos anos, at mesmo autos de infrao
ambiental emitidos pelo Ibama vm servindo como argumento aos advogados agraristas
para obter a sano da justia para o controle de grandes reas de terras pblicas, por
pessoas fsicas.
A essa influncia sobre o Judicirio, acrescente-se ainda a ao dos cartorrios
nos rgos de regularizao fundiria. Assim, um processo que deveria discriminar
determinada rea em favor da Unio simplesmente desapareceu desde o ano de 1982
(N. 00720/1982, Incra) e s reapareceu graas a um membro da Procuradoria do Incra,
no final de 2004, quando o rgo descobriu a existncia de mais de 400 famlias
impossibilitadas de ter acesso a escola, estrada e financiamentos por causa de um
documento oficial do cartrio de Registro de Imveis em Altamira cobrindo uma rea
de 128.000 hectares e englobando o assentamento em questo.
Nas terras do Par a situao bem pior. Em alguns casos, mesmo quando
existem aes de nulidade e cancelamento de matrcula, transcries e averbaes do
cartrio de registro de imveis so efetuadas em vrias comarcas no interior do estado.
42
Srie Estudos 8
O Par no d condies para que seus procuradores acompanhem de perto essas
aes, favorecendo indiretamente as manobras de advogados bem pagos junto aos
juzes das comarcas do interior. Vide caso do processo 8000683/1999 do Iterpa contra
Indstria, Comrcio, Exportao e Navegao Ltda (Incenxil) da Gleba Curu, com
5.694.964 hectares, que desapareceu durante quase um ano da Comarca de Altamira
e retornou acompanhado da deciso do Juiz em favor do grileiro. Em muitos outros
processos, a Justia do Estado do Par revela-se curiosamente incapaz de intimar um
indivduo, apesar de ele ser o morador vizinho do prdio da Comarca.
Nessas condies, o combate grilagem de terras e violncia no campo no
pode ser visto como uma poltica de curto prazo, nem se basear apenas em aes pontuais
e desconexas. O que est em jogo , claramente, a construo ou no de um espao
pblico fundado em relaes democrticas, ou a continuao do caos fundirio, poltico
e institucional que prospera graas a uma economia de depredao dos recursos naturais.
A LEGITIMAO DA GRILAGEM NO OESTE PARAENSE
2 2
2 22
O oeste do Par rene 30 municpios, ocupando uma rea de 780.180 km
2
, o
que representa 62% da extenso total do estado. hoje uma regio com cobertura
florestal muito rica em biodiversidade e em madeiras nobres, com pouco ou nenhum
ordenamento territorial. tambm uma rea com extensas faixas de solo frtil e por
isso recebe a denominao de fronteira aberta, cobiada por madeireiros, pecuaristas
e produtores de gros, principalmente os sojeiros.
Para Lima (1972) apud Fernandes (1999), a excelente qualidade da terra para a
explorao da pecuria animou os especuladores organizao de planos de loteamento
de enormes reas e assim promoveu-se a venda a paulistas, mineiros e paranaenses,
cuja comprovao foi feita meramente por meio de recibos. Somente depois se recorreu
ao processo normal de pedidos de ttulos de terras correspondentes aos lotes j vendidos
ao nome do seu real adquirente.
De acordo com a dinmica construda pelos movimentos sociais, a diviso
geogrfica desta rea est dividida em trs mesorregies, quais sejam:
a) a mesorregio da Transamaznica e Xingu, que tem Altamira como plo;
b) a mesorregio da Santarm-Cuiab, que tem Itaituba como plo;
c) a mesorregio do Baixo Amazonas, que tem Santarm como plo.
Fernandes (1999) afirma que o processo de privatizao das terras na regio se
dava por meio fraudulento, mesmo quando a transao era, por parte do comprador,
supostamente legal. que as reas eram vendidas antes de serem requeridas ao Estado,
tornando ilegal a prtica do vendedor. Isso nos leva a comprovar que a grilagem de
terras na regio no um fato novo, vem acontecendo desde a dcada de 50. Em parte
pela ineficincia das polticas pblicas e, em muitos casos, pela ausncia da mesma.
Portanto, a falta de polticas pblicas eficientes, a legalizao em cartrio e a
conivncia de pessoas de ndole duvidosa que atuam nas principais instituies
reguladoras governamentais da terra favorecem toda uma cadeia de atuao na
aquisio de terras pblicas, por meio da falsificao de documentos e do uso indevido
de documentos oficiais das instituies. Esse sistema, conhecido como grilagem, depois
de forjada toda a documentao, utiliza extrema violncia e gera muitos conflitos. Os
principais atores dessas aes so madeireiros, pecuaristas, especuladores imobilirios
44
Srie Estudos 8
e grandes agricultores investidores do agronegcio. Esses atores vm adquirindo de
forma ilegal, atravs de grilagem, grandes reas para implantao de projetos ou
simplesmente para especulao. Juntamente com este pblico, est chegando para esta
rea um grande nmero de famlias pobres, vindas de outras localidades do estado e,
tambm, de outros estados, na busca de um pequeno pedao de terra para sobreviver
da agricultura familiar. A estrutura dos grupos de interesses est gerando grandes
conflitos, inclusive, levando morte muitas pessoas de lideranas sindicais e lideranas
religiosas. A regio est vivenciando a expropriao e o clima de violncia que o sul do
Par j experimentou.
Conforme visitas em Monte Alegre, no ano de 2003, percebeu-se a forte
preocupao dos colonos a respeito da apropriao ilegal de terras do Incra, pois
algumas reas solicitadas para assentamento foram ocupadas por agricultores que
queriam garantir suas terras quando o assentamento fosse aprovado, porm estavam
sendo expulsos por um suposto grileiro, por meio de ameaa velada, ou seja, nem
sempre se usa a fora para intimidar os pequenos agricultores, que acabam deixando
terra disponvel para a atuao de grileiros. Geralmente, os grileiros que buscam novas
terras na regio so do centro-oeste e do sul do pas. Houve relatos de que as terras so
anunciadas em meios de comunicao de outros estados, atraindo sojeiros (considerados
pequenos em suas localidades e que, ao venderem suas terras no local de origem, vm
para o oeste paraense e podem comprar terras maiores ou mesmo se apropriar delas) e
grileiros que compram terras de pequenos ou expulsam antigos moradores que, por
sua vez, vo inchar o espao urbano, inclusive criando bairros afastados, sem nenhuma
estrutura urbana na rea da cidade, a exemplo do municpio de Monte Alegre.
Existe ainda a ao de grileiros e madeireiros que fazem um mapeamento prvio
das reas, atravs de forte aparato tecnolgico (imagem de satlite, GPS etc.) para
delimitar a rea de apropriao ilegal e abertura dos picos. Essas formas de apropriao
de terras tm contribudo para o surgimento de diversos problemas de ordem fundiria
na regio oeste paraense, resultante da falta de ordenamento territorial. Ainda, em
estudo realizado pelo Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia Ipam, em parceria
com o Centro de Formao, Pesquisa e Capacitao dos Trabalhadores do Baixo
Amazonas Ceftbam, chegou-se concluso de que Monte Alegre o municpio com
maior ndice de desmatamento na rea (Figura 2).
45
Figura 2: Distribuio de desmatamento na regio do Baixo Amazonas
Fonte: Inpe Prodes Digital. Adaptado pelo Ipam, 2005.
2.1. Aes federais na regio do Baixo Amazonas
Recentemente, com o intuito de revolver as questes fundirias ou mesmo
dificultar as aes de grilagem na regio amaznica, o Incra e o Ibama firmaram uma
parceria de cooperao tcnica para avaliao dos planos de manejo. Pretende-se com
esse acordo criar medidas que contornem a situao de conflito fundirio e ambiental.
Assim, uma das primeiras aes conjuntas foi a de avaliao dos planos de manejo
autorizados de 2003 a 2004, suspendendo novas autorizaes at que as anlises sejam
concludas. Dessa forma, s sero aprovados os planos de manejo em que seja
comprovada a legalidade da posse da terra, com documentao regular da propriedade.
Tanto o Ibama quanto o Incra lanaram portarias polmicas no ano de 2004,
com o propsito de ordenamento fundirio e para reprimir as apropriaes ilegais das
terras devolutas e pblicas. Uma delas foi a Portaria n
o
10 do Incra, que proibiu a
circulao de Certificao de Cadastro de Imveis Rurais CCIR. As medidas recentes
do governo federal no deixam de ter sua eficcia na mediao de conflitos, porm no
o suficiente, visto que no apresentam solues socioeconmicas para alguns atores,
inclusive para o prprio setor madeireiro, que reagiu s medidas governamentais at
de forma violenta. De acordo com o grfico abaixo (Figura 3), em Novo Progresso, por
exemplo, o setor teve um impacto significativo com tais medidas, levando-o a reagir de
vrias formas, inclusive com manifestaes pblicas. Assim, em carta enviada
(Notapajs, 2005) ao Presidente do Sindicato das Indstrias Madeireiras do Sudoeste
do Par, Luiz Carlos Tremonte, o Secretrio de Biodiversidade e Florestas do MMA,
Joo Capobianco, e o Presidente do Ibama, Marcus Barros, informam:
46
Srie Estudos 8
a) Liberao de documentos fundirios de 33 reas para proposio de plano de
manejo florestal. Em reunio, realizada em 30 de agosto de 2004 representantes do
setor madeireiro de Santarm, Itaituba e regio apresentaram uma lista de 33 reas
propostas para implementar planos de manejo florestal. O Incra realizou o
georreferenciamento das reas e concluiu que todas incidiam sobre terras pblicas e,
portanto, sem amparo legal para proposio de plano de manejo pelos solicitantes.
Alm disso, vrias reas avaliadas possuem outros problemas graves como sobreposio
entre as reas propostas e as reas de manejo, cujas localizaes, quando plotadas,
no condizem com a rea dos documentos de posse, pois os polgonos no fecham.
b) Manuteno dos planos de manejo suspensos. Dos 26 planos de manejo
suspensos (Figura 3) na regio de Santarm, nove foram suspensos porque coincidiam
com a rea da Reserva Extrativista Verde para Sempre, criada em 2004. Os demais
foram suspensos, por tratar-se de planos com explorao florestal em andamento, em
terras pblicas, baseados no documento fundirio precrio. Na busca de um mecanismo
para operao dos planos de manejo em terras pblicas que tiveram autorizao de
explorao em 2004, o governo federal est realizando uma ao conjunta entre MDA,
Ibama e Incra, com objetivo de elaborar uma proposta para o setor florestal,
estabelecendo as condies para anlise e autorizaes da safra 2005.
Figura 3: Planos de manejo suspensos. Relao de reas das propriedades e reas de manejo (2003-2004)
Fonte: Ibama, 2005 (adaptado).
47
Os Planos de Manejo Florestal Sustentvel PMFSs so elaborados para conceder
a empresas de extrao e processamento de madeira autorizao para que estas
explorem as florestas de acordo com suas caractersticas e necessidades. Entretanto,
apesar do carter oficial e legal, os PMFSs vm sendo constantemente criticados por
falhas na sua elaborao e pela ineficcia na fiscalizao e acompanhamento no processo
de execuo antes, durante e aps a explorao. Ou seja, tanto os responsveis por sua
elaborao e execuo (engenheiro florestal e madeireiro) quanto os responsveis pela
autorizao e fiscalizao (Ibama) falham na hora se cumprir seus papis.
Segundo relatrio produzido pelo Programa Amaznia Amigos da Terra
(1997), o Centro de Pesquisa Agropecuria do Trpico mido (CPATU/Embrapa)
concluiu, em um levantamento de planos de manejo no Par, que:
a) Os planos de manejo no so utilizados para produzir madeira, e sim para
satisfazer um requerimento legal. De acordo com os engenheiros florestais da Embrapa,
no exagero afirmar que a atividade madeireira na microrregio estudada
puramente extrativista. No se aplicam mtodos com a finalidade de produzir madeira
alm daquela que j cresce naturalmente, sem a assistncia do homem.
b) De maneira geral, os planos de manejo so mal concebidos no que diz respeito
silvicultura, ao monitoramento e preocupao em relao ao consumo de matria-
prima e rea de manejo.
c) A execuo dos planos no obedece aos requerimentos legais nem est
programada como parte integrante dos projetos iniciais.
d)Os tcnicos que realizam o planejamento e a execuo dos projetos precisam
ser treinados em silvicultura tropical, para alcanar um maior nvel de qualidade tcnica.
e) Os madeireiros precisam ser melhor informados sobre a sua importncia e o
papel que desempenham na conservao das florestas.
f) De acordo com os engenheiros florestais da Embrapa, no h um nico entre
os projetos visitados que esteja de acordo com os requerimentos mnimos do bom manejo,
baseado nas recomendaes da ITTO (Organizao Internacional de Madeiras
Tropicais). Nestas condies, o Brasil no conseguir cumprir seu compromisso com a
ITTO (Objetivo, 2000).
Alm desses problemas tcnicos, o Programa Amaznia Amigos da Terra
conclui ainda que:
a) Os planos de manejo no Par com algumas (e no totalmente
documentadas) excees so normalmente utilizados pelas empresas que obtiveram
48
Srie Estudos 8
sua aprovao para justificar o comrcio de madeira originada predominantemente
de outras fontes (ilegais).
b) As atividades de controle e inspeo do Ibama no preenchem os pr-requisitos
profissionais bsicos. Portanto, qualquer alegao de que um determinado volume de
madeira originado de um plano de manejo legalmente estabelecido , no mnimo,
altamente questionvel e difcil de ser demonstrada.
As falhas mais comuns da inspeo e controle incluem os seguintes pontos:
a) O enfoque das inspees foi claramente muito limitado. Na maioria dos
casos, muitos dos requisitos estabelecidos pela legislao federal, que tambm so
listados formalmente como objetivos na introduo dos relatrios de engenheiros
florestais do Ibama, simplesmente so ignorados (em muitos casos, no houve nem
referncias ao volume de madeira autorizada e explorada). Alm disso, os critrios
usados nas inspees variam de acordo com a equipe de engenheiros escalada para
a respectiva misso.
b) Os relatrios geralmente admitem abertamente que a inspeo
simplesmente no ocorre ou cancelada, quando uma empresa se ope inspeo
ou no mostra interesse.
c) Uma vez relatadas as irregularidades, as concluses geralmente indicam uma
sugesto surpreendente a favor da continuao da atividade. Nesses casos a
recomendao mais usual de que a prxima fiscalizao seja mais eficiente.
d)As misses de fiscalizao no conseguiram chegar at reas crticas por falta
de transporte ou de tempo. Obviamente, no era possvel realizar, em apenas duas ou
trs semanas, at dez misses de superviso em reas que geralmente distam vrios
dias de viagem. Todos os engenheiros florestais entrevistados afirmaram que no
dispuseram das condies bsicas para executar eficientemente seu trabalho.
Apontaram que as misses foram programadas fora da estao apropriada e disseram
que dependeram muito da infra-estrutura e das informaes prestadas pelas empresas
a serem fiscalizadas.
e) A falta de eficcia dos controles do Ibama foi enfatizada por seus prprios
engenheiros florestais. Eles concluram, em 1995, que quem simplesmente extrai as
toras no executa o projeto. Vende contratos de uma mercadoria fictcia, falsificando
documentos para justificar madeira originria de outras reas, tais como reservas
indgenas, unidades de conservao, reas invadidas etc. Desta forma, o prprio Ibama
contribui para legalizar estas prticas.
49
Portanto, v-se que, atualmente, os PMFSs nesta regio apresentam problemas
para comprovar a posse da terra em que seria realizada a atividade de explorao.
Segundo a Gerncia Executiva do Ibama de Santarm, em 2004, dos 169 processos
de PMFSs apresentados, 106 foram suspensos, sendo que a principal razo foi a falta
de comprovao da propriedade da rea requerida para manejar. Essa situao est
associada tambm ao modelo de gesto que foi priorizado no decorrer destes anos:
as instituies esto sucateadas e sem um quadro tcnico adequado e capacitado
para atender as demandas. Outra conseqncia deste quadro o processo de
regularizao de terras pblicas nos escritrios privados. Vejamos o que conclumos
da Operao Faroeste.
2.2. rgos federais e grilagem
As autoridades federais atuais, carentes de recursos humanos, financeiros e sem
infra-estrutura, convivem com a ilegalidade da grilagem nas instituies. Na Unidade do
Cachimbo pblico e notrio que funcionrios do Incra tm firmas paralelas, compostas
por tcnicos a fim de assegurar a regularizao paralela de terras pblicas; sabe-se tambm
que funcionrios daquela unidade so supostos procuradores de suas prprias glebas de
terra em reas de colonizao; que funcionrios emitem laudos falsos. Clientes da reforma
agrria que receberam crdito para fomento, habitao, dentre outros, em 2000 e 2002
apareceram na lista de novo para receber tais crditos em 2004. A ao governamental
para solucionar o problema da grilagem de atuar caso a caso, enviando agentes do
Ibama para combater operaes ilegais, ou por meio de vistorias da Polcia Federal a
fazendas que exploram trabalho escravo para desmatar a floresta e abrir espao para
pastagens. Ainda que necessria, as operaes isoladas dos rgos do governo so
limitadas e no solucionam a impressionante gama de problemas que assola o Par. As
razes esto profundamente estabelecidas em um modelo perverso de expanso e
contrao de desenvolvimento e nas deficincias estruturais do setor pblico brasileiro.
2.2.1. Operao Faroeste
A falsificao de documentos de terra pblica, atravs da cumplicidade de
cartrios de registro de imveis e o uso de violncia para expulsar posseiros e
comunidades indgenas pareciam ser as formas mais comuns utilizadas por madeireiros,
pecuaristas, sojeiros e especuladores agrrios, para se apropriar das terras pblicas. A
ao intitulada Operao Faroeste, instaurada pela polcia, em Santarm, conseguiu
identificar uma cadeia de grilagem que atuava havia algum tempo no oeste do Par.
Essa cadeia de grilagem funcionava na rea de jurisdio da unidade avanada do
Incra-Santarm, fazendo a conexo com o Incra de Belm, assim como na jurisdio
do Iterpa. O esquema utilizado pelos grileiros da regio conta com os servios prestados
50
Srie Estudos 8
por servidores destas instituies reguladoras de terras devolutas da Unio, sendo que
muitas reas j estavam ocupadas por pequenos agricultores que tinham a posse da
terra, mas no eram proprietrios. Para viabilizar esse sistema de grilagem, foram criadas
vrias empresas de regularizao de terras onde os scios eram testas-de-ferro, pessoas
interpostas pelos que verdadeiramente agiam para regularizar as reas.
Nesse esquema foram criadas as empresas Assessoria e Consultoria Tcnica e
Topografia Ltda. ACTT e a Prosel, que nasceram com o intuito de facilitar a obteno
de lucros com a regularizao ilegal de terra. Os scios destas empresas so parentes
prximos de servidores do Incra de Belm e Santarm. Os servidores tinham o papel de
facilitar os trmites nos processos de interesse dos clientes dessas empresas. A transao
entre estas empresas se dava quando os processos das reas requeridas obtinham a
CCIR, e os interessados nas reas compravam-nas, acreditando na devida regularizao.
A Rice Imobiliria, atual Vitria Imobiliria, um exemplo de empresa desse esquema,
pois era a cliente regular da empresa ACTT: uma organizava o processo ilegal, enquanto
a outra se limitava comercializao.
Em vrios processos da Rice, eram expedidos CCIRs atravs da empresa ACTT,
sendo que parte desses processos era protocolada em Belm. Os servidores ligados ao
esquema facilitavam a expedio de CCIR para que os clientes da Rice se habilitassem
com a documentao necessria em transaes bancrias e junto ao Ibama. Documentos
de uso exclusivo do Incra, como formulrios para expedio de CCIRs e blocos para
montagem de processos, alm de outros documentos que eram transportados
naturalmente nos malotes do Incra, foram levados para as empresas, o que dava a elas
o poder de emitir CCIR no esquema paralelo e privado, sem nenhum parecer tcnico,
queles que pudessem pagar por isso.
Os servidores envolvidos estavam estrategicamente posicionados na estrutura
do Incra. Conforme informaes da Polcia Federal, eles ocupavam cargos no setor de
cartografia local onde se elaboram peas tcnicas que embasavam decises: no Setor
de Vistoria Rural, Regularizao Fundiria e no setor do Sistema Nacional de Cadastro
Rural SNCR (onde se analisa cadastro de imveis que podem gerar CCIR legalizando
os trmites ilegais da grilagem). Na verdade, esses documentos so utilizados por
grileiros para legalizar ocupaes de grandes reas de terras pblicas, e circulam
livremente como documentos de compra e venda no comrcio imobilirio. Na figura 4
apresentado um esquema facilitador da grilagem de terras pblicas.
51
Figura 4: Esquema utilizado no Incra para facilitar a falsa legalizao de terras
Fonte: Pesquisa de campo, 2004.
Com base em artigos de jornais, sabe-se que a empresa Rice negociava terras
devolutas indicadas por servidores de rgos como o MPF e o Incra, que, alm de
indicar algumas reas para grileiros, ainda fechava os olhos diante dos conflitos
envolvendo pequenos agricultores que ficavam intimidados com o poder da polcia
imposto pelos funcionrios, pois ainda se identificavam como procuradores de suas
instituies. Esse fato resultou no afastamento de funcionrios do MPF que responderam
ao processo administrativo da instituio e junto Polcia Federal. Diferentemente do
Incra, que mantm no seu quadro tcnico todos os envolvidos no esquema da operao,
com exceo dos DAS que foram exonerados.
2.2.2. Operao Curupira
As aes do governo federal no combate ao desmatamento na Amaznia Legal
desde 2003 j resultou na apreenso de 582.419,043 metros cbicos de madeira extrada
ilegalmente. No mesmo perodo, o governo aplicou um total de R$573 milhes em
multas e a Polcia Federal prendeu 222 pessoas (63 servidores pblicos e 159 madeireiros,
despachantes, contadores etc.).
52
Srie Estudos 8
De acordo com os dados oficiais do governo, quatro grandes operaes foram
desencadeadas de 2003 at hoje: Faroeste, Setembro Negro, Curupira e Ouro Verde.
Entre outros resultados, as operaes identificaram uma quadrilha que fabricava,
distribua e vendia falsas Autorizaes para Transporte de Produtos Florestais ATPFs.
As operaes desbarataram a corrupo, inclusive, de fiscais do Ibama, que atuavam
em conjunto com alguns madeireiros e fazendeiros (Brasil, 2005).
A deciso do governo em combater o desmatamento teve seus efeitos pela
atuao conjunta, iniciada em 2003, do Ministrio do Meio Ambiente por meio do
Ibama , Ministrio da Justia por meio da Polcia Federal , Exrcito, Polcia
Rodoviria, Polcia Militar Ambiental dos estados, Ministrio do Trabalho e Incra.
Na Operao Curupira, a ao conjunta tinha como objetivo destruir uma rede
de corrupo e fraudes. Aps 9 meses de investigao, a Polcia Federal, juntamente
com o Ibama e Ministrio Pblico Federal, deflagraram a Operao Curupira, colocando
174 acusados em inqurito policial por associao ao crime. Essa operao tambm
afastou de seus cargos mais de 40 dirigentes da regio. O esquema principal envolvia
autoridades ambientais na venda de documentos falsos com autorizao de transporte
e comrcio de madeira retirada ilegalmente.
Na mesma linha da Operao Faroeste, a quadrilha que fornecia os documentos
falsos contava com a ajuda de servidores do Ibama no fornecimento das ATPFs. Assim,
poderiam usar o estoque ilegal de madeira dos ptios das grandes madeireiras, visto
que as ATPFs so fabricadas na Casa da Moeda e com emisso controlada pelo Ibama.
Esse documento serve para rastrear o transporte e tambm localizar a origem do
produto florestal e, cada um, em branco, estava custando cerca de R$2.000,00 no
mercado negro.
A partir da Operao Curupira, o Ibama suspendeu as autorizaes de transporte
de madeira. A operao resultou na insatisfao do setor madeireiro, que passou a
responsabilizar o governo pela queda na economia regional causada pelo fechamento
de algumas empresas, ocasionando desemprego no setor.
Mesmo o governo investindo R$ 40 milhes nessas aes e instalando 19 bases
operativas do Ibama, equipadas com instrumentos de ltima gerao para detectar
novos focos de desmatamento, e com uma previso ainda de investir, at o final de
2005, R$ 36 milhes em fiscalizao (Brasil, 2005), sabe-se que no o suficiente para
a resoluo dos problemas socioambientais da regio.
Na opinio de lideranas de organizaes ambientalistas no governamentais,
o Ibama precisa se fortalecer, e investir na capacitao de seus servidores. Elas criticam
53
o espetculo das multas aplicadas pelo rgo, que so alardeadas pela imprensa,
mas poucas vezes pagas de fato.
A impunidade segue quase total e o aumento das autuaes em si
no um indicador de que o Ibama vem tendo uma ao mais
efetiva. Multas milionrias so aplicadas e divulgadas com
estardalhao pela imprensa, mas depois no so pagas pelos
criminosos. O Tribunal de Contas da Unio (TCU) mostra, de 1999
para c, a incapacidade crnica do Ibama em cobrar suas multas,
denuncia Smeraldi, diretor da Amigos da Terra. (MST, 2005)
O Greenpeace tambm critica a fiscalizao do Ibama. De acordo com o
pesquisador Adrio (2005): Mais do que a aplicao de multas que muitas vezes no
so pagas, queremos ver a ao antes do fato criminoso, com a presena do Ibama no
local. Para isso preciso investimento do governo. (MST, 2005)
Em nota, o Instituto Centro de Vida ICV, por exemplo, destacou que a Operao
Curupira, desvia o foco dos atores que realmente causam o desmatamento, ao atribu-
lo somente aos madeireiros, pois o principal fator de desmatamento na regio o avano
da pecuria e da agricultura.
2.3. A incapacidade de gesto dos rgos pblicos
Outro aspecto que deve ser considerado neste estudo a capacidade de gesto
dos rgos competentes para o ordenamento fundirio. Visitamos as instalaes das
instituies, algumas das quais dispunham de registro fotogrfico e cpias de mapas
com definio das reas de jurisdio de pontos de sobreposio de reas crticas, nos
municpios de Itaituba e Santarm. Alm dos dirigentes de cada instituio,
entrevistamos representantes das associaes dos assentamentos da unidade do
Cachimbo e empresas que atuam paralelamente no processo de regularizao fundiria,
principalmente na rea do Plo BR-163 e do Baixo Amazonas. O resultado revela que
o processo de esvaziamento e de sucateamento das instituies no resolve os problemas
fundirios; ao contrrio, proporciona o agravamento dos problemas.
As unidades do Incra Santarm e Cachimbo esto funcionando de forma
precria, como informa o relato da executora do Incra do Cachimbo. Na visita aos
locais de funcionamento das instalaes dos rgos pblicos federais, constatamos as
denncias j realizadas pelos funcionrios. Eles informaram s autoridades superiores
as condies precrias da sede da unidade avanada do rgo fundirio com instalaes
54
Srie Estudos 8
apodrecidas, com presena de cupins por toda parte, sem autonomia para a contratao
de pessoal especializado em servios de limpeza nas suas dependncias, isto, em
decorrncia de se tratar de uma unidade suprida, ou seja, totalmente dependente dos
recursos descentralizados da SR-01. Em 2003, presenciamos em torno de 1.600 processos
na mesa do executor desta unidade, que no sabia o que fazer, pois no protocolo s
havia duas mquinas de datilografia antigas e no existiam capas suficientes para
encaminhar os processos a outros departamentos. Segundo o chefe da unidade na
poca e tcnicos entrevistados, as condies so insuficientes para atender a demanda
fundiria da regio. Em Santarm, apesar de a estrutura fsica estar em melhores
condies, o chefe da unidade tambm afirma que as condies atuais de funcionamento
so precrias. No havia sequer topgrafo uma funo de extrema necessidade para
a unidade. A situao no diferente no Ibama de Santarm e de outros municpios da
regio, sem infra-estrutura adequada para a realizao de suas atividades.
2.3.1. Recursos Humanos
O quadro de pessoal variado (quadro permanente, temporrio, terceirizados e
parcerias) fraco do ponto de vista tcnico. A maioria dos dirigentes no tinha
experincia na rea, seja pela formao acadmica, seja pela pouca experincia em
administrao pblica. Porm, no podemos considerar essas limitaes como o principal
problema. A situao mais crtica o fato de parte dos funcionrios estarem vinculados
a esquemas paralelos, a exemplo do que foi levantado pela Polcia Federal em Santarm
e Itaituba, encontrando escritrio paralelo de atendimento privado com os instrumentos
pblicos. Outro problema a falta de motivao de parte do quadro de funcionrios
das unidades. Segundo informaes do chefe da unidade do Incra em Santarm, entre
maio de 2003 a maio de 2005, 42% do pessoal vo se aposentar.
A carncia de uma equipe que d suporte s atividades dirias dos executores
obriga-os a assumir todas as tarefas da Unidade, que consistem desde um atendimento
aos beneficirios at a digitao de ofcios internos e externos quando se necessita de
agilidade nas correspondncias administrativas. Os setores que mais causam
preocupao, entre outros, so os setores de cartografia e protocolo. Os equipamentos
existentes na unidade, especialmente na rea de cartografia, apresentam-se deficitrios,
o que tem contribudo de maneira determinante em intensos conflitos fundirios.
A necessidade de investimento nas atividades meios (equipamentos adequados,
material de expediente, combustvel, manuteno dos carros, entre outros) representam
uma medida emergencial, pois, a cada dia, os pequenos agricultores convivem com
madeireiros, grileiros, garimpeiros, em uma luta desenfreada e desigual por posses em
terras pblicas federais, onde a pistolagem a lei maior.
A BUSCA DE SOLUES PARA A QUESTO FUNDIRIA:
PROPOSTAS PARA DISCUSSO
3 3
3 33
Neste item, iremos focalizar dois aspectos importantes do combate grilagem
de terra na Amaznia: apresentao de critrios de regularizao fundiria da pequena,
mdia e grande ocupao
12
; e critrios para a destinao de terras pblicas, privilegiando
a pequena propriedade familiar. O fato de conceder algumas prerrogativas pequena
propriedade no exclui a possibilidade de destinar terras para a mdia e grande
propriedade. Pelo contrrio, a idia ter a pequena ocupao como parmetro, a fim
de ajudar na construo dos critrios para a destinao de terras pblicas para a grande
propriedade, porque a Constituio Federal faz esse tratamento distintivo.
Uma situao comum encontrada na Amaznia a pequena ocupao das
terras pblicas, sejam elas em glebas arrecadadas ou em terras devolutas, realizada
por trabalhadores rurais que no possuem documentos que comprovem o apossamento.
A posse, entendida aqui como sinnimo de posse agrria, seria a relao do homem ou
da mulher com a terra, que se daria de forma direta, produtiva, contnua e ininterrupta.
Na definio do jurista venezuelano Corredor (1981, p. 42), a posse o exerccio
direto, contnuo e racional, durante um tempo ininterrupto, de atividades agrrias,
conexas e complementares, adequadas natureza das terras, prprias ou alheias, que
permite conservar a propriedade ou adquiri-la. Assim, a posse seria uma forma
originria de se adquirir a terra, ou seja, no preciso um documento para comprov-
la, sua manifestao jurdica est no fato de se trabalhar a terra
13
.
J a justa posse aquela que, alm do trabalho na terra, necessita de um
documento que a legitime. O Sistema de Informao de Projetos de Reforma Agrria
Sipra/Incra enumera alguns documentos que fundamentam a justa posse:
a) Autorizao de Ocupao de Terras Pblicas;
b) Carta de Anuncia;
c) Certido de Inscrio de Ocupao de Terras da Unio (terrenos de Marinha
e acrescidos);
d) Contrato de Alienao de Terras Pblicas da Unio;
12
Lembrando que trabalhamos com a concepo de que a grande ocupao a faixa de ocupao com base na Lei Agrria
e na Constituio Federal, ou seja, compreende as posses acima de 15 mdulos fiscais e abaixo de 2.500 hectares.
13
Os tribunais superiores tm se manifestado contrrios aquisio da propriedade da terra pblica pelo
usucapio, alegando que o pargrafo nico do artigo 191 da Constituio Federal taxativo ao afirmar que os
imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio. Logo, a posse o requisito principal, mas no exclusivo,
para a legitimao por parte do poder pblico.
56
Srie Estudos 8
e) Contrato de Assentamento do Incra;
f) Contrato de Cesso de Uso;
g) Contrato de Concesso de Direito Real de Uso;
h) Contrato de Concesso de Direito Real de Uso Resolvel;
i) Contrato de Concesso de Domnio de Terras Pblicas;
j) Contrato de Promessa de Compra e Venda de Terras Pblicas da Unio;
l) Contrato de Transferncia de Aforamento;
m) Licena de Ocupao de Terras Pblicas;
n) Termo de Doao;
o) Ttulo Provisrio de Terras Pblicas Estadual.
14
Assim, a justa posse ocorre somente quando o poder pblico legitima a posse,
mediante alguns dos instrumentos jurdicos enumerados anteriormente.
15
Alm dos documentos acima mencionados, os grileiros tentaram transformar
um mero protocolo de solicitao de regularizao fundiria no Incra em um direito
adquirido regularizao fundiria, ou seja, bastava protocolar o pedido para que o
poder pblico ficasse obrigado a regularizar a pretenso do requerente. O Grupo de
Assessoria Internacional IAG, no relatrio de agosto de 2004 (p. 11), afirma que:
Os grileiros submetem requerimentos ao INCRA para regularizar
enormes reas sobre as quais no dispem de qualquer direito
legal (muitas vezes usando procuraes de laranjas locais) e usam
o protocolo de requerimento para legitimar suas ofertas de terras
no mercado local. Tais protocolos circulam livremente e so
considerados documentos de venda no mercado local.
Nesse contexto, uma questo que pretendemos responder : quais imveis
pblicos podem ser considerados indevidamente ocupados, cuja posse particular no
pode ser legitimvel, e quais apossamentos podem ser legitimveis?
14
No Par, foram expedidos os ttulos de posse, possibilitando que seus possuidores os levassem a registro,
depois que cumprissem determinadas exigncias legais. Contudo, no se sabe quantos ttulos foram expedidos
e quantos foram levados a registro cartorial.
15
No vamos discutir cada um dos contratos descritos, que objetivaram a alienao das terras pblicas, porque,
para avaliar a validade ou no desses contratos, seria necessrio pesquisar cada caso concreto, a fim de verificar
quais deles tm validade jurdica e quais caducaram e no possuem mais validade jurdica. Desse modo,
discutir a validade de documentos precrios como Certificao de Cadastro de Imveis Rurais CCIR e
Contrato de Promessa de Compra e Venda CPCV s ser possvel na avaliao da situao concreta.
57
bom lembrar que, mesmo em uma rea ocupada ilegalmente, o seu ocupante
pode requerer o pagamento das benfeitorias existentes na terra pretendida. Se
indenizveis, do direito reteno. Sem o pagamento da indenizao correspondente
s benfeitorias indenizveis, o poder pblico no pode se imitir na posse do imvel.
Como foi discutido na introduo, trabalharemos com a noo de ao ilegal
para definir a grilagem de terra pblica. Mesmo quando utilizado o termo ao ilegal,
deve-se ter uma interpretao sistmica da legislao brasileira, incluindo as normas
agrrias e ambientais. Tradicionalmente tem-se interpretado um ato ilegal de ocupao
da terra somente sob o prisma agrarista. Contudo, quando os princpios e comandos
normativos ambientais so includos, um ato at ento considerado legal pode ser
caracterizado como irregular no uso dos recursos naturais. Neste mbito, quais so os
elementos necessrios para assinalar uma ao ilegal, tanto na concepo agrarista
como ambientalista, ou seja, dentro de uma noo agroambiental?
Nos itens abaixo passaremos a responder s indagaes acima apresentadas,
que basicamente esto relacionadas a dois aspectos da questo fundiria: critrios para
a regularizao da posse e critrios para a destinao das terras pblicas.
16
3.1. Definies jurdicas: terra devoluta, legitimao da posse e
regularizao de posse
Antes de iniciarmos a discusso sobre os critrios para regularizar e destinar as
terras pblicas, ser necessrio apresentar algumas categorias jurdicas e explicitar,
mesmo que resumidamente, o seu significado, a fim de balizar o debate e as propostas
que sero apresentadas.
3.1.1. Terra devoluta e a legislao brasileira
As terras devolutas so institutos jurdicos originrios do direito brasileiro, no
possuindo outro correspondente no direito internacional. De fato, uma situao
anmala da situao fundiria brasileira. Segundo o artigo 5
o
do Decreto-lei n
o
9.760/
1946, so devolutas as terras na faixa de fronteira, nos territrios federais e no Distrito
Federal, as terras que no sendo prprias nem aplicadas a algum uso federal, estadual,
territorial ou municipal no se incorporarem ao domnio privado:
a) por fora da Lei n
o
601, de 18/09/1850, Decreto n
o
1.318, de 30/01/1854, e
outras leis e decretos gerais, federais e estaduais;
16
Os critrios de regularizao e destinao das terras pblicas sero apresentados a partir da anlise da legislao
pertinente (veja lista da legislao no anexo), como tambm do exame jurisprudencial do Tribunal Regional
Federal da 1
a
Regio, Superior Tribunal de Justia e Supremo Tribunal Federal.
58
Srie Estudos 8
b) em virtude de alienao, concesso ou reconhecimento por parte da Unio
ou dos estados;
c) em virtude de lei ou concesso emanada de governo estrangeiro e ratificado
ou reconhecido, expresso ou implicitamente, pelo Brasil em tratado ou conveno
de limites;
d) em virtude de sentena judicial ou com fora de coisa julgada.
Resumidamente, Meirelles (1993, p. 455) afirma que as terras devolutas so
todas aquelas que, pertencendo ao domnio pblico de qualquer das entidades estatais,
no se acham utilizadas pelo poder pblico, nem destinadas a fins administrativos
especficos. So bens pblicos patrimoniais ainda no utilizados pelos respectivos
proprietrios.
O governo federal admite que, na Amaznia, aproximadamente 24% das terras
esto sob apropriao privada
17
, 31% so reas pblicas protegidas (sendo que 21%
so reas indgenas e 10% so compostas por unidades de conservao) e 45% so
terras pblicas devolutas, o que representa, aproximadamente, 235 milhes de hectares
na Amaznia Legal.
Devido ao descontrole sobre o patrimnio pblico e pelo fato de o cadastro de
imveis rurais privados no ser confivel, os nmeros apresentados no so fidedignos.
De fato, o nmero de terras devolutas menor do que o apresentado pelo governo,
pois, nas dcadas de 70 e 80, diversas reas foram arrecadadas ou discriminadas.
Segundo a CPI da Grilagem de Terra (Brasil, 2002, p. 546), entre 1985 e 1994 foram
discriminadas e/ou arrecadados 6.966.922 hectares de terras devolutas. Somente uma
anlise gleba por gleba permite saber exatamente quais reas podem ser definidas como
patrimnio fundirio prprio e, portanto, no devoluto , quais reas so devolutas
e quais esto sob domnio privado.
Outro ponto a ser lembrado que, alm das terras devolutas, h tambm os
terrenos de marinha, as reas de vrzea e os leitos de rios e lagos, que so terras pblicas
no devolutas.
Os terrenos de marinha sempre foram partes integrantes da propriedade do
Estado, desde o Aviso de 27 de abril de 1826. Terrenos de marinha so todos os que,
banhados pelas guas do mar ou dos rios navegveis, vo at a distncia de 15 braas
17
difcil afirmar que se trata de domnio privado porque no fcil comprovar se todos os ttulos registrados em
cartrios so legtimos, por isso preferimos dizer apropriao, que envolve reas legitimveis e reas ilegais.
59
craveiras (33 metros) para a parte da terra, contadas desde o ponto a que chega o
preamar mdio [de 1831] (Octavio, 1924, p. 147)
18
. A Constituio Federal (CF) de
1988 ratifica a dominialidade pblica federal em seu artigo 20, VII.
A sua natureza jurdica a que incide no terreno da calha alargada ou maior de
um rio. A dominialidade pblica, podendo ser da Unio ou dos estados, dependendo
da propriedade das guas. Se o recurso hdrico pertencer Unio, a vrzea ser federal;
se a corrente dgua for estadual, ela ser estadual, pois o lveo e o leito alargado dos
rios seguem a mesma natureza do domnio das guas. A vrzea no se confunde com
as terras devolutas, pois aquele terreno aplicado a um uso pblico, ou seja, tem uma
destinao, que dar suporte gua.
A partir da Constituio Federal de 1988, as ilhas fluviais e lacustres nas zonas
limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras,
excludas destas as reas referidas no artigo 26, II
19
(CF, artigo 20, IV) so bens da
Unio. As ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio so bens dos estados (CF,
artigo 26, III). Logo, as ilhas cuja dominialidade no foi transferida ao patrimnio
privado pertencem ao poder pblico, seja ele federal ou estadual.
Com a Constituio de 1988, a gua passou a ser considerada um bem
pblico. A Lei n
o
9.433/1997 instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e
o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Essa lei afirma que a
gua um bem de domnio pblico
20
, sendo considerado um recurso natural
limitado e, em situao de escassez, o uso prioritrio o consumo humano e a
dessedentao de animais. Logo, as guas sero sempre pblicas; j no h,
portanto, guas particulares.
21
Como a gua um bem de domnio pblico, o terreno que a suporta, o lveo
e o leito maior sazonal tambm o so. Logo, as guas e o respectivo solo que elas
18
O prprio autor explica o que significa a expresso navegvel, devendo ser entendida em sua acepo mais
larga como tal, considerando-se aqueles rios e lagos que permitam a flutuao por jangada, mesmo sem
admitirem a passagem de barcos que demandem outro calado de gua (Octavio, 1924, p. 76).
19
Afirma o artigo 26, II, da CF, que se incluem entre os bens dos estados: as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras,
que estiverem no seu domnio, excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpio ou terceiros.
20
A expresso domnio pblico empregada no sentido de designar os bens afetados a um fim pblico, os quais
compreendem os de uso comum do povo e os de uso especial. Como muito bem lembra Di Pietro (2001, p. 531),
embora a classificao adotada pelo artigo 98 do Cdigo Civil abranja trs modalidades de bens, quanto ao
regime jurdico existem apenas duas, ou seja, os bens do domnio pblico do Estado e os bens do domnio
privado do Estado (os bens dominicais), sendo estes parcialmente pblicos e parcialmente privados.
21
O Cdigo Civil de 2002, em seu artigo 1.230, afirma que a propriedade do solo no abrange as jazidas, minas
e demais recursos minerais, os potenciais de energia hidrulica, os monumentos arqueolgicos e outros bens
referidos por leis especiais. Apesar de no constar no rol do caput do artigo citado, a Constituio Federal e a
lei especial (Lei n
o
9.433/1997) excluram a gua da dominialidade privada.
60
Srie Estudos 8
ocupam (permanente ou sazonalmente) pertencem aos estados quando as guas,
em suas diversas maneiras de manifestaes, desde que no se encontrem em terrenos
de propriedade da Unio, no banhem mais de um estado (CF, artigo 20, II), ou,
quando em depsito, no decorram de obras realizadas pela Unio.
O primeiro passo para superar essa incerteza fundiria elaborar um mapa,
apresentando quais reas foram discriminadas, arrecadadas e quais ainda so terras
devolutas. Os rgos pblicos estaduais e federais devem divulgar quais so as reas
devolutas da regio amaznica para serem protegidas. Os juzes devem ser informados
sobre essas reas, a fim de no reconhecer ttulos de terra em reas pblicas. O poder
pblico se nega a dar essa informao, alegando que as glebas devolutas sero invadidas.
Na prtica, as terras devolutas esto sendo apropriadas indevidamente por um grupo
minoritrio que tem acesso privilegiado aos dados governamentais. preciso
publicizar as informaes, a fim de interromper a grilagem e possibilitar sociedade
civil colaborar na proteo do patrimnio pblico.
3.1.2. Legitimao da posse e regularizao de posse: aspectos jurdicos
A legitimao de posse um instituto genuinamente brasileiro e empregada
para transferir o patrimnio pblico para o domnio particular. Tem sua origem
histrica na necessidade de regularizar situaes que no encontravam amparo
jurdico. Legitimao de posse o ato administrativo pelo qual o Poder Pblico
reconhece ao particular, outorgando, ipso facto, o formal domnio pleno (Stefanini,
1978, p. 131).
A primeira legislao que tratou do assunto foi a Lei n
o
601 de 1850 (Lei de
Terra), a qual favorecia aquele que exercia a posse mansa e pacfica em terras pblicas,
nela tendo a morada habitual e desenvolvendo culturas ou prticas agrcolas (artigo
5
o
). Contemporaneamente, faz jus legitimao de sua posse o posseiro que preencher
as exigncias legais contidas nos artigos 11, 97, 99 a 102 da Lei n
o
4.504/1964 (Estatuto
da Terra) e na Lei n
o
6.383/1976, artigo 29, incisos I e II (que dispe sobre o processo
discriminatrio de terras devolutas da Unio).
A principal finalidade da legitimao outorgar a propriedade das reas pblicas
ocupadas, cujas posses forem consideradas regularizveis. Os requisitos previstos na
lei para a legitimao so:
a) serem as terras devolutas federais;
61
b) as dimenses da rea contnua no podem ultrapassar o mdulo rural;
22
c) o ocupante da terra pblica deve ter morada permanente e cultura efetiva
na rea reivindicada;
d) lapso temporal mnimo de um ano;
e) no pode ser proprietrio de outro imvel rural;
f) deve explorar a atividade agrria com seu trabalho direto e o de sua famlia.
3.1.3. Legitimao e regularizao de posse como termos sinnimos
Os agraristas brasileiros ainda no conseguiram chegar a uma conceituao
consensual sobre os institutos da legitimao e regularizao de posse. Parte entende
que se trata de dois institutos jurdicos, sendo que a legitimao no liberalidade, mas
uma obrigao do poder pblico em reconhecer o direito do ocupante de terras pblicas.
A rea no pode exceder o mdulo rural. A rea reivindicada acima do mdulo rural
denominada de regularizao de posse e trata-se de um instrumento administrativo
facultativo de aquisio onerosa de terra pblica. A regularizao garante o direito de
preferncia para aquisio de terras devolutas. A sistemtica adotada para a
regularizao a mesma da legitimao.
Outros entendem que legitimao e regularizao de posse so palavras
sinnimas, a diferena ocorre somente na sistemtica, pois acima do mdulo rural o
poder pblico no obrigado a reconhecer o direito terra devoluta reivindicada.
Neste texto, iremos trabalhar com essa concepo, no fazendo distino quando
denominarmos regularizao ou legitimao de posse. A diferena ocorre na sistemtica
legal de reconhecimento do direito de regularizao fundiria.
Para ajudar a compreenso do trabalho, empregamos os termos posseiro,
possuidor ou ocupante de terra pblica com o mesmo significado, ou seja, entende-se
como sendo o sujeito que mantm a posse sobre terras pblicas, sejam elas devolutas
ou discriminadas e/ou arrecadadas. A distino que ser feita se o posseiro, possuidor
22
Quando nos referirmos ao mdulo rural, estamos comparando-o ao tamanho de um imvel rural de quatro
mdulos fiscais. Desse modo, entendemos por mdulo fiscal a unidade de medida expressa em hectares, fixada
para cada municpio, considerando os seguintes fatores: tipo de explorao predominante no municpio; renda
obtida com a explorao predominante; outras exploraes existentes no municpio que, embora no
predominantes, sejam significativas em funo da renda e da rea utilizada; e o conceito de propriedade
familiar. Pelo Estatuto da Terra o mdulo rural comparado ao conceito de propriedade familiar, sendo que
este definido como o imvel rural que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua famlia, lhes
absorva toda a fora de trabalho, garantindo-lhes a subsistncia e o progresso social e econmico, com rea
mxima fixada para cada regio e tipo de explorao, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros (Lei
n
o
4.504/1964, artigo 4
o
, inciso II).
62
Srie Estudos 8
ou ocupante tem ou no legitimidade quanto ao reconhecimento de sua posse, assunto
de que trataremos abaixo.
3.2. A funo socioambiental do imvel rural: princpios
constitucionais que fundamentam a regularizao fundiria
Agora iremos tratar dos requisitos necessrios para que uma ocupao de terras
pblica faa jus legitimao da posse. So exigncias constitucionais necessrias para
legitimar a ao do poder pblico no reconhecimento do direito terra. O pressuposto
bsico verificar qual a funo dada terra: a rea ocupada est cumprindo a sua
funo socioambiental?
A partir da dcada de 70, com a ameaa da destruio dos ecossistemas terrestres
e o fortalecimento da preocupao ambientalista, assume maior relevncia poltica um
novo dado que preocupa a sociedade e os governos, no mbito global: a compatibilidade
entre o desenvolvimento econmico e a proteo dos ecossistemas terrestres.
Na Constituio de 1988, o exerccio do direito de propriedade sobre a terra
considera, tambm, a conservao do solo e a proteo da natureza. A compreenso
restrita de que a propriedade cumpre a sua funo social quando produz alimentos,
sem colimar outros interesses, parece no ser suficiente para abranger as novas
necessidades sociais e ambientais surgidas na contemporaneidade.
preciso ampliar a compreenso da funo social do imvel rural, para que se
possa incluir em sua definio uma interpretao da proteo ambiental que favorea
uma utilizao mais responsvel dos recursos naturais, com a busca tanto dos benefcios
econmicos que o imvel pode produzir, como tambm dos benefcios ambientais.
Incorporando o princpio da responsabilidade ambiental, a Constituio de 1988
categrica ao definir, no artigo 186, que a funo social
23
cumprida quando a
propriedade rural atender simultaneamente, segundo os critrios e graus de exigncia
estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
a) aproveitamento racional e adequado da terra e dos recursos naturais;
b) utilizao racional dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente;
c) observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
d) explorao que favorea o bem-estar do proprietrio e dos trabalhadores.
23
O Estatuto da Terra (Lei n
o
4.504/1964), em seu artigo 2
o
, 1, j prev a funo social da propriedade,
afirmando que a propriedade da terra desempenha integralmente a sua funo social quando, simultaneamente,
a) favorece o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famlias;
b) mantm nveis satisfatrios de produtividade; c) assegura a conservao dos recursos naturais; d) observa as
disposies legais que regulam as justas relaes de trabalho entre os que a possuem e a cultivam.
63
Nesses mandamentos constitucionais esto explicitados os trs elementos
necessrios para a efetivao da funo social: o econmico, o social e o ambiental.
A conciliao da utilidade privada (atividade agrria ou da funo produtiva) e dos
interesses pblicos ocorre quando a explorao econmica leva em considerao os
aspectos social e ambiental. Essa orientao constitucional asseverada tambm nos
princpios gerais da atividade econmica que determinam que a ordem econmica
deve observar os princpios da propriedade privada, a funo social da propriedade e
a defesa do meio ambiente (CF, artigo 170, incisos II, III e VI, respectivamente).
No obstante essas determinaes, encontra-se tambm no artigo 225 da
Constituio a vinculao da apropriao privada dos bens que compem o meio
ambiente ao nus da funo social. O artigo assegura que todos tm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo
e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Como lembra Derani (2002), a
apropriao e a utilizao individualizada dos recursos naturais, bens esses de fruio
individual e coletiva, devem sujeitar-se a parmetros que possibilitem a sua proteo, a
fim de que a utilizao privada satisfaa o interesse privado e o interesse social.
Portanto, de acordo com os preceitos constitucionais anteriormente descritos,
para que o contedo da propriedade agrria seja a expresso de uma explorao
socialmente til da terra e dos recursos naturais, precisa ser efetivado de tal forma que
garanta a utilizao ecologicamente equilibrada.
A funo social, como elemento que estrutura e modifica o contedo mesmo do
direito de propriedade, previsto no artigo 186 da CF, vincula a atividade agrria a
duas atuaes simultneas: a produo de bens e a proteo (preservao e/ou
conservao) dos recursos naturais. De sorte que se pode deduzir que os elementos
configuradores da funo social da propriedade agrria so dois:
a) funo produtiva: utilizao dos bens econmicos
24
nas diversas atividades
agrrias
25
desenvolvidas na propriedade;
24
Os bens econmicos devem ser entendidos de uma forma mais ampla do que a empregada na utilizao
econmica, pois o fato de um bem no estar sendo aproveitado economicamente (por questes de limitaes
do estgio tecnolgico, de mercado ou por restrio legal) no implica que no poder ser utilizado no futuro ou
que no ter algum aproveitamento til (produtivo e ambiental) para o proprietrio ou para a sociedade.
25
Com a vinculao constitucional da atividade agrria proteo ambiental, define-se atividade agrria como
sendo as tarefas decorrentes do trabalho individual, familiar ou coletivo, reguladas pelo Direito Agrrio e pelo
Direito Ambiental; em outras palavras, a atividade agrria a ao humana direcionada para a produo e a
proteo dos bens ambientais. Assim, a atividade agrria ocorre no desenvolvimento da agricultura, da pecuria,
do extrativismo ou na conjugao de mais de uma dessas aes. Para Sodero (1978, p. 406), a finalidade da
atividade agrria justamente dar uma determinada destinao terra, quer tornando-a mercancia, onde j
h o intuito de lucro, quer lhe retirando tal carter, com o intuito meramente alimentar ou de satisfao de
outras necessidades, quer resguardando-a a uma premncia conservacionista, quer atentando-a num interesse
cientfico, propriamente dito.
64
Srie Estudos 8
b) funo ecolgica: interesses ecolgicos, ambientais, paisagsticos, com o objetivo
de proteger o meio ambiente e de manter os servios ambientais.
26
Na atual configurao constitucional, a funo social da propriedade agrria
composta por esses dois elementos, que por sua vez esto reconfigurando a propriedade
privada, vinculando as atividades desenvolvidas no imvel rural aos cuidados com o
meio ambiente. Essas modificaes introduzidas no contedo da propriedade derivam
da funo social, esta constitui limitaes ad intra, vo influir diretamente na concepo
de utilidade privada e de utilidade social.
A funo ecolgica vai exigir do proprietrio um novo comportamento, j que
no se trata de meras abstenes de atos, mas da necessidade de assumir uma postura
positiva e ativa no exerccio dos poderes do titular sobre a coisa, revelada na utilizao
responsvel dos recursos naturais. Muito alm da realizao de aes com vistas a
proteger o meio ambiente (postura positiva), objetiva-se realizar uma explorao que
assegure a utilizao racional dos recursos naturais disponveis (ao positiva).
Alm de remodelar o exerccio dos poderes do titular, a funo ecolgica vai
propiciar a terceiros (no-proprietrios) um conjunto de novas possibilidades jurdicas
que podem ser empregadas contra qualquer utilizao lesiva ao meio ambiente ou aos
bens ambientais individualmente considerados. A introduo do aspecto ambiental no
direito de propriedade operou uma transformao no leque de interesses que a
propriedade privada protegia. Protegem-se no somente os interesses do proprietrio,
mas tambm os dos no-proprietrios. Portanto, a propriedade passa a ser assegurada
como uma relao jurdica que se estabelece entre os homens e as coisas, e tambm
entre os homens no que se refere ao uso das coisas.
Assim, o princpio da utilidade privada, que est relacionado com o desenvolvimento
econmico, compreendido sob um novo ngulo, no qual o potencial produtivo da
propriedade ser mensurado pelos seus efeitos econmicos, sociais e ambientais. Nessa
perspectiva, quando a propriedade no cumpre a sua funo ecolgica a que est obrigada
pela Constituio, independentemente dos nveis de produtividade alcanados, no s
est desvirtuando o seu contedo essencial e violando os limites de seu exerccio, como
tambm est lesando um bem jurdico protegido, que o meio ambiente em amplo sentido.
Resumindo, o imvel rural tem a incumbncia constitucional de produzir e
proteger os bens ambientais. A funo ecolgica do imvel rural efetivada quando os
26
A proteo ambiental engloba a defesa dos bens ambientais e dos servios ecolgicos. A terra, a gua, o solo e
a floresta podem ser integrados na categoria de recursos naturais renovveis. A Lei n
o
6.938, de 31 de agosto de
1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, no artigo 3
o
, V, enumera os recursos ambientais:
a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os
elementos da biosfera, a fauna e a flora. Portanto, recursos naturais renovveis tm uma abrangncia numrica
mais limitada do que bens ambientais.
65
servios ambientais do ecossistema
27
esto assegurados, ou seja, ao dar uma destinao
til terra e aos recursos naturais (por meio do seu aproveitamento na agricultura, na
pecuria e no manejo), o desenvolvimento da atividade agrria manter um grau
satisfatrio dos servios ecolgicos.
28
Logo, os critrios de regularizao das reas pblicas ocupadas devem levar em
conta esses princpios constitucionais, e as ocupaes que no respeitaram boa parte
dos mandamentos constitucionais so ilegais e, portanto, no podem ser regularizadas.
A dicotomia entre uso econmico versus proteo ambiental artificial. Os danos
ambientais causados por aes que desrespeitam a legislao ambiental (desmatamento
da reserva legal ou a rea de preservao ambiental, por exemplo) significam custos
econmicos para o ocupante e a sociedade. A grande diferena entre o balano
oramentrio da economia e do meio ambiente que o primeiro tem um sistema de
quantificao padronizado, enquanto os prejuzos econmicos advindos de danos
ambientais no so contabilizados.
3.3. As ocupaes legitimveis: elementos gerais para a regularizao
fundiria
Passaremos agora a discutir quais os critrios que orientaro as aes do poder
pblico na regularizao das ocupaes, ou seja, quais os apossamentos que podem
ser legitimveis. Para facilitar a discusso, iremos dividir em dois grupos as posses
legitimveis: a primeira para a ocupao at 500 hectares, e a segunda acima de 500
hectares e menor que 2.500 hectares.
3.3.1. Critrios para regularizao fundiria em terra pblica de ocupaes
at 500 hectares
Os artigos 24 e 99 do Estatuto da Terra (Lei n
o
4.504/1964) afirmam que deve
ser respeitada a ocupao de terras devolutas federais, manifestada em cultura efetiva
e moradia habitual. Logo, condio sine qua non que a rea esteja sendo ocupada. O
artigo 26 do mesmo diploma legal orienta que o imvel rural no divisvel em reas
de dimenso inferior constitutiva do mdulo de propriedade rural.
27
Ecossistema pode ser entendido como a comunidade de plantas, animais ou outros seres vivos, juntamente com
o componente inorgnico do ambiente natural, encontrados num determinado habitat e interagindo entre si.
28
Denominamos servios ecolgicos ou ambientais do ecossistema a manuteno da capacidade de reteno de
parte do ciclo de carbono, a manuteno do sistema hidrolgico e climatolgico, a funo de barreira natural
contra a propagao de incndios florestais, a reciclagem de nutrientes, o fornecimento de matria-prima, o
controle da eroso e a manuteno da biodiversidade. De modo geral, os servios ecolgicos podem ser definidos
como sendo as circunstncias e os processos, dentro de cada ecossistema, e as espcies que fazem parte desse
meio ambiente, que sustentam o ecossistema e possibilitam a realizao da vida humana (Daily, 1997, p. 3).
66
Srie Estudos 8
Ter preferncia para adquirir um lote da dimenso do mdulo de propriedade
rural o que ocupar a terra devoluta por pelo menos um ano (Estatuto da Terra,
artigo 97, II).
Uma novidade est prevista no artigo 120 da Lei n
o
11.196, de 21 de novembro
de 2005, que permite ao Incra a concesso de uso da terra ou a titulao definitiva de
lotes com at 500 hectares na Amaznia Legal, sem precisar de licitao. S sero
beneficiados: a pessoa fsica que, nos termos de lei, regulamento ou ato normativo do
rgo competente, haja implementado os requisitos mnimos de cultura e moradia; o
imvel situado em zona rural; e, exclusivamente, as reas em que a deteno por
particular seja comprovadamente anterior a 1
o
de dezembro de 2004.
Essa medida ajudar a resolver problemas existentes em assentamentos rurais
na Amaznia e ampliar a rea que pode ser regularizada sem licitao pblica, que
antes estava limitada a 100 hectares. Esta lei modificou parte do artigo 17 da Lei n
o
8.666/1993, que regulamentou o artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal,
instituindo normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica.
Especificamente, o artigo 17 trata da alienao de bens da Administrao Pblica.
29
Alm dos aspectos agrrios da regularizao fundiria, necessrio incluir
comandos normativos que digam respeito ao meio ambiente, como elementos necessrios
para a legitimao da posse. Nessa linha, esto os artigos 6
o
e 7
o
do Decreto n
o
1.282, de
19 de outubro de 1994, ao introduzirem obrigaes ao legtimo ocupante de terras
pblicas que explore recursos florestais. Uma das obrigaes a determinao de que
somente ser permitido o manejo florestal ou a explorao a corte raso da floresta e das
demais formas de vegetao arbrea da bacia amaznica se houver licenciamento
ambiental. A outra determinao legal refere-se proteo da rea de preservao
permanente e da reserva legal.
Os ocupantes que no possuem qualquer documento comprovando a justa posse
representam um problema. Assim, sob o ponto de vista agrarista, o Estado sempre
admitiu a posse de particulares em terras devolutas e at os estimulou, dando preferncia
aos posseiros para adquiri-las. Para o direito ambiental, o uso dos recursos naturais s
ser possvel se autorizado pelo rgo ambiental e se o ocupante possuir algum
documento que comprove a posse da terra.
29
Segundo declaraes de Marcos Kowarick, coordenador de Ordenamento Territorial do Incra, o governo federal
estar, at 2006, trabalhando para a regularizao fundiria de cerca de oito milhes de hectares na Amaznia
Legal, com uso de imagens de radar e satlite de alta resoluo e equipamentos GPS de preciso. Explica ainda
que esse novo comando normativo significa que mais de 150.000 posses legtimas podero ser regularizadas.
Com isso, as pessoas que tero acesso terra estaro integradas s polticas pblicas desenvolvidas pelo
governo federal para o manejo florestal e agricultura familiar, pois tero reconhecimento de domnio.
67
De um lado, temos uma legislao que legitima alguns atos de ocupao de
terra pblica
30
, de outro, normas que probem o uso dos recursos naturais sem
autorizao. Um mesmo ato pode ser legitimvel sob a concepo agrarista e irregular
sob o ponto de vista ambiental.
Para solucionar esse impasse jurdico, devem ser previstos, no processo de
legitimao de posse, procedimentos que assegurem a proteo dos recursos naturais.
Um dos instrumentos utilizado o Termo de Ajustamento de Conduta TAC, que
pode ser empregado quando o poder pblico for legitimar a posse e encontrar um
passivo ambiental na rea reivindicada, seja a gleba de terra correspondente ao mdulo
rural, seja a gleba superior ao mdulo rural e inferior a 2.500 hectares.
O compromisso de ajustamento de conduta um instituto jurdico previsto no
artigo 5
o
, 6
o
, da Lei n
o
7.347, de 24/07/1985 (Ao Civil Pblica), alterado pelo
artigo 113 da Lei n
o
8.078, de 11/11/1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor), que
tem como objeto a reparao de um dano de interesses meta individuais; logo, trata-se
de um instrumento de defesa de interesses difusos e coletivos, portanto, tambm do
meio ambiente.
A Medida Provisria n
o
2.163-41, de 23 de agosto de 2001, tambm prev um
instrumento semelhante. O artigo 1
o
dessa MP afirma:
(...) para o cumprimento do disposto nesta Lei, os rgos
ambientais integrantes do SISNAMA, responsveis pela execuo
de programas e projetos e pelo controle e fiscalizao dos
estabelecimentos e das atividades suscetveis de degradarem a
qualidade ambiental, ficam autorizados a celebrar, com fora de
ttulo executivo extrajudicial, termo de compromisso com pessoas
fsicas ou jurdicas responsveis pela construo, instalao,
ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou
potencialmente poluidores [grifo nosso].
30
Desde a Lei n 601, de 18/09/1850, at os atuais diplomas legais, diversas leis legitimaram a ocupao de
terras pblicas. Confiram-se Lei n 4.947/1966, artigo 20, Decreto n 1.318, de 30/01/1854, artigos 20 e 81 e
Decreto-lei n 9.760, de 05/09/1946, artigo 71, entre outros. Encontraremos, tambm, a orientao de que os
legtimos posseiros deveriam ser regularizados, conforme consta na Constituio de 1969, artigo 171, e no
Estatuto da Terra, artigo 97. Deve ficar claro que a legislao contempornea recomendava a titulao de reas
ocupadas at o mdulo rural, ou seja, a pequena propriedade. No houve nenhum comando normativo que
estimulasse a concentrao de terra, muito pelo contrrio, a orientao foi sempre de distribuir a terra.
68
Srie Estudos 8
Em agosto de 2004, no estado do Acre, foi estabelecido um Termo de Ajustamento
de Conduta firmado entre os Ministrios Pblicos Estadual e Federal, o Instituto de
Meio Ambiente do Acre (Imac), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (Ibama), o Instituto de Terras do Acre (Iteracre), o Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), a Defensoria Pblica do Estado do Acre, a
Secretaria Estadual de Extrativismo e Produo Familiar (Seprof) e a Secretaria Estadual
de Assistncia Tcnica e Extenso Agroflorestal (Seater). Essa medida objetiva a
execuo de regras e princpios para o licenciamento ambiental e o desenvolvimento
da agricultura de subsistncia em reas de posse rural, buscando superar o problema
da falta de documento que comprove o domnio da terra, ou a justa posse, para solicitar
o licenciamento das atividades agroambientais. Esse entrave legal, que no restrito a
este estado da federao, abrange parcelas significativas da populao rural, que deixam
de cumprir as normas ambientais porque no possuem documentao comprovando a
titularidade da rea ocupada, muito embora detenham a posse mansa, justa e pacfica.
No TAC acreano ficou estabelecido que o Imac se compromete a proceder ao
licenciamento ambiental, em todo o estado, de atividades agrcolas praticadas pelo
produtor rural ou extrativista para o sustento prprio e o da sua famlia, autorizando
a converso de, no mximo, um hectare de floresta primria e um hectare de capoeira,
desde que observada a legislao ambiental pertinente, especialmente as disposies
contidas na Lei n
o
6.938/1981, na Lei n 4.771/1965 (Cdigo Florestal), com as alteraes
da Medida Provisria n 2166-67/2001, na Instruo Normativa do Ministrio do Meio
Ambiente n
o
03, de 04 de maro de 2002 e na Resoluo do Conselho Estadual de Meio
Ambiente, Cincia e Tecnologia CEMACT n 001, de 20 de julho de 2000.
A experincia no estado do Acre pode ser uma alternativa interessante para
superar o problema de falta de documentao para liberar o manejo florestal e o corte
raso, como tambm representa um meio de assegurar que a legislao ambiental seja
cumprida.
Outra iniciativa de emprego desse instrumento jurdico para dirimir conflitos
socioambientais o TAC, a ser empregado na substituio dos planos de manejo no
estado do Par, por iniciativa do Poder Executivo, com atuao da Casa Civil e da
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, bem como do Incra, Ibama e Ministrio
do Meio Ambiente. A idia utilizar o TAC para permitir a aprovao de manejo
florestal em reas pblicas, como mecanismo de transio, at a implantao do regime
de concesso de florestas pblicas.
31
31
O governo federal est analisando a convenincia tcnica, social e ambiental de utilizar esse mesmo instrumento
para permitir a extrao de madeiras, nas reas de reserva florestal onde o Incra pretende implantar Projeto de
Desenvolvimento Sustentvel PDS.
69
Este Termo de Ajustamento de Conduta pretende ser a base legal de transio
entre as dificuldades atuais para o manejo florestal no estado do Par e o futuro modelo
de explorao, que ser constitudo pelas concesses de explorao de florestas pblicas
ou por meio da implantao de Planos de Desenvolvimento Sustentvel.
Com o TAC no se busca autorizar a abertura de novas reas de explorao ou
ocupao, uma vez que os planos de manejo que podero ser objeto de autorizao
restringem-se aos que j estavam aprovados at 30 de novembro de 2004, data em que,
por ato conjunto, Ibama e Incra passaram a exigir documentos comprobatrios da
propriedade da rea. Na assinatura do TAC, o Incra estar obrigado a identificar as
terras pblicas onde se localizam os PMFSs e a autorizar a utilizao das terras de
domnio pblico federal, em carter excepcional, precrio e transitrio.
Por outro lado, o detentor do Plano de Manejo Florestal Sustentvel assumir as
seguintes obrigaes:
a) reconhecer, formal e incondicionalmente, que a existncia de Plano de Manejo
Sustentvel, bem como a assinatura deste TAC, no lhe confere qualquer direito de
posse sobre terras pblicas federais objeto do manejo florestal; e que o requerente do
PMFS deve renunciar a eventuais pretenses indenizatrias de qualquer natureza, bem
como direitos sobre aes possessrias ou petitrias j existentes ou por serem ajuizadas
referentes s reas identificadas nos TACs individuais, permanecendo com o direito de
explorar as Unidades de Produo Anual UPAs dos Planos Operacionais Anuais de
2005 e 2006 at o encerramento da vigncia deste Termo;
b) cumprir os requisitos previstos nas Instrues Normativas sobre manejo florestal
do Ministrio do Meio Ambiente, inclusive quanto responsabilidade pela manuteno
da floresta manejada;
c) declarar a inexistncia de conflito e tenso social sobre a gleba, objeto do
PMFS, bem como sua no incidncia em reas de Unidades de Conservao, Terras
Indgenas e reas ocupadas por populaes tradicionais ou outros grupos humanos,
organizados por geraes sucessivas, com estilo de vida relevante conservao e
utilizao sustentvel da diversidade biolgica;
d) apresentar ao Ibama, nos devidos prazos, os Planos Operacionais Anuais de
2005 e 2006 e demais documentos necessrios anlise destes;
e) responsabilizar-se pela recuperao de reas exploradas em desacordo com o
PMFS, conforme verificado pelo Ibama.
Na realidade, trata-se de dois Termos de Ajustamento de Conduta. O primeiro
ter como partes o Ministrio do Meio Ambiente, o Ibama, o Incra e o Ministrio Pblico
70
Srie Estudos 8
Federal e cujas clusulas estabelecem as regras gerais para a aprovao dos planos de
manejo em reas pblicas. O segundo documento ser assinado com os detentores dos
planos de manejo, individualizando as responsabilidades, e ter como partes, alm do
detentor, o Incra e o Ibama.
Diante do que j discutimos, apresentamos os seguintes elementos (requisitos e
direitos) necessrios para a legitimao de posse at 500 hectares:
a) deve existir, manifestadamente, a posse da coisa, com animus domini;
b) comprovar a cultura efetiva pelo prazo mnimo de um ano ininterrupto;
32
c) no deve haver oposio de terceiros;
d) permitido ao possuidor tanto o universal quanto o singular , para o fim
de contar o prazo exigido, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que
ambas sejam contnuas;
e) no ser proprietrio de outro imvel rural em qualquer parte do territrio
nacional;
f) ser reconhecido esse direito ao mesmo possuidor uma nica vez, exceto para
o imvel adquirido onerosamente;
g) no ter sido beneficiado pelo Programa de Reforma Agrria, ressalvadas as
situaes admitidas pelo Incra;
h) possuir uma percentagem de rea aproveitvel do imvel efetivamente
utilizada, de acordo com o que estabelece a legislao ambiental, com a utilizao
adequada dos recursos naturais e a proteo do meio ambiente;
33
i) a pessoa fsica ou jurdica
34
pode ser beneficiria de concesso de terras pblicas
federais.
As reas reivindicadas em dimenso inferior ao mdulo rural podero ser
acrescidas desde que haja disponibilidade de terras pblicas federais vagas e confinantes,
e no ultrapassem o mdulo estabelecido para a regio.
32
A cultura efetiva inclui as atividades agrcola, pastoril, extrativa ou mista.
33
Alm de o posseiro ou a posseira ter a obrigao de proteger a rea de preservao permanente, o 10 do artigo
16 do Cdigo Florestal, com as alteraes introduzidas pela MP n
o
2.166-67/2002, permite a criao da reserva
legal em rea de posse, ao estabelecer que a reserva legal assegurada por Termo de Ajustamento de Conduta,
firmado pelo possuidor com o rgo ambiental estadual ou federal competente, com fora de ttulo executivo
e contendo, no mnimo, a localizao da reserva legal, as suas caractersticas ecolgicas bsicas e a proibio de
supresso de sua vegetao, aplicando-se, no que couber, as mesmas disposies previstas neste Cdigo para
a propriedade rural.
34
A pessoa jurdica tratada nesse item a associao ou cooperativa de pequenos produtores rurais.
71
Na recuperao da rea de preservao permanente e/ou de reserva legal, os
ocupantes de terra com passivo ambiental devero assinar o TAC para recuperar a
cobertura vegetal desmatada.
Os projetos de assentamento, assim como as solicitaes de legitimao de posses
individuais, devero ser acompanhados de planta e memorial descritivo
georreferenciado, elaborados de acordo com a norma tcnica para o georreferenciamento
de imveis rurais, editada pela Resoluo Incra/CD n
o
10, de 17 de novembro de 2003.
Nesse caso, fica o poder pblico responsvel por apresentar esses dados, aps concluir
o laudo de vistoria.
3.3.2. A titulao das reas passveis de regularizao
A titulao das terras legitimadas pode ocorrer de duas formas: emisso do
ttulo definitivo ou a constituio do contrato de direito real de uso.
A primeira situao a utilizada atualmente, ou seja, o rgo fundirio busca
titular as posses regularizveis, por iniciativa individual ou nas reas de projetos de
assentamento. O ocupante de terras pblicas recebe o ttulo de propriedade, que um
documento com valor legal, expedido pelo Incra. O ttulo concede ao assentado o direito
de propriedade sobre a sua parcela no assentamento ou em outra rea pblica.
A concesso de direito real de uso tem o mesmo procedimento. Entretanto, o
beneficiado no recebe o ttulo definitivo e, sim, a concesso de uso. Na concesso no
h a transferncia de domnio, e, sim, a cesso de uso do bem ao fim a que ele se
destina. A cesso materializada no contrato administrativo de concesso, que o
documento escrito que encerra a delegao do poder concedente, define o objeto da
concesso, delimita a rea, forma o tempo da explorao, estabelece os direitos e deveres
das partes e dos usurios do servio (Meirelles, 1993, p. 343).
A previso legal do contrato de concesso de direito real de uso est no Decreto-
Lei n
o
271, de 28 de fevereiro de 1967, o qual determina que a concesso do direito real
de uso de terreno o contrato solene, pelo qual se transfere, a ttulo de direito real, o
usufruto temporrio, por prazo certo ou indeterminado, de terreno pblico ou particular,
para fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra ou
outra utilizao de interesse social. A concesso de uso, como direito real, transfervel
por ato inter vivos ou por sucesso legtima ou testamentria, a ttulo gratuito ou
remunerado, desde que o novo concessionrio ou seus descendentes no dem uso
diferente ao estabelecido no contrato administrativo.
72
Srie Estudos 8
Nos dois casos de alienao
35
(ttulo definitivo ou concesso), o Incra transfere a
terra (domnio ou posse do imvel rural), a fim de que a cultivem e promovam seu
desenvolvimento econmico.
No podemos deixar de analisar que, quando o poder pblico cria um projeto
de assentamento para fins de reforma agrria, a rea fica afetada ao uso pblico. Ficar
afetada significa atribuir a um bem uma destinao especfica ou geral, dada pelo
Poder Executivo. A criao de projetos de assentamentos um instrumento de
interveno na estrutura fundiria e, ao mesmo tempo, de assentamento de
trabalhadores rurais, ou seja, faz parte da poltica de reforma agrria. Em decorrncia
dessa afetao, so justificados gastos financeiros para assegurar o assentamento de
famlias e a construo de infra-estrutura para assegurar o sucesso do assentamento.
36
Desse modo, a rea afetada no pode ser utilizada para outro fim que no seja
para a agricultura familiar, qualquer outra utilizao violaria a destinao da rea
mesmo que depois os lotes passem a pertencer ao domnio privado. Os beneficirios de
projetos de assentamento devero atender previamente os requisitos exigidos na
legislao pertinente, mediante critrios fixados na norma de execuo. Nesse caso,
trata-se de uma limitao administrativa quanto destinao, ou seja, uma limitao
quanto ao direito de propriedade e ao objeto.
Essa limitao no causa inviabilidade econmica do imvel, pois o proprietrio
continua com plenos poderes no uso e gozo do mesmo. Desse modo, entendemos que
uma rea afetada para fins de reforma agrria, ou seja, para uso da propriedade familiar,
no pode ter outra utilizao. No pode ser, por exemplo, transformada em grandes
propriedades, porque isso contrariaria a afetao da terra, que consiste no objetivo
inicial dado gleba.
Um dos mecanismos jurdicos para evitar que a rea destinada propriedade
familiar venha a ser adquirida para outros fins a transferncia somente do uso e gozo
do imvel pelo contrato de direito real de uso para o beneficirio. Esse instrumento
possibilita que a terra seja utilizada, dada em garantia, transmitida por mortis causa
ou alienada para terceiro, desde que o adquirente seja pequeno proprietrio. Pode-se
permitir, tambm, que outro pequeno proprietrio adquira um ou dois lotes de terra de
35
Alienar significa transferir para outrem a posse ou o domnio de um bem, passar para outrem o domnio de
coisa ou gozo.
36
O Incra possui duas modalidades de crditos para as reas de assentamento: Implantao e Procera. Quando
o Incra cria um projeto de assentamento, as famlias beneficirias se credenciam para receber o Crdito
Implantao. Este crdito permite aos assentados, logo no primeiro ano, iniciarem as atividades de produo,
assegurando-lhes as condies mnimas necessrias para sua permanncia na terra. Este crdito tem sua aplicao
baseada no planejamento ascendente, de forma coletiva, permitindo a efetiva participao dos assentados no
desenvolvimento de seus projetos. J o Procera o programa de crdito especial para as reas de Reforma
Agrria. O crdito tem um teto mximo por produtor, individualmente, que poder ser concedido em mais de
uma etapa, dependendo do estgio de desenvolvimento dos projetos de assentamentos.
73
seus vizinhos, possibilitando um certo grau de concentrao, desde que seja para a
formao de mdias propriedades.
A vantagem da concesso de direito real de uso est no fato de que as reas
regularizadas para a propriedade familiar no podem ser concentradas. Trata-se de
terras parcialmente fora do mercado, portanto, que no interessam queles que
pretendem concentrar grandes glebas. O fato de limitar o domnio no significa que se
retirem totalmente a terra do mercado. A desvantagem que o titular da rea sofrer
limitaes na transferncia da terra, pois no possui o domnio do imvel rural, o que
afetar o valor do mesmo.
No caso da regularizao fundiria, para que a propriedade familiar se d atravs
do contrato de direito real de uso, concludo o processo de legitimao, emitido o
contrato de concesso. O ttulo de concesso de uso ser conferido tanto ao homem
quanto mulher, a ambos (independentemente do estado civil), ou associao civil que
represente o grupo social beneficirio das terras pblicas. Se optar pela titulao definitiva,
ter que buscar outros mecanismos jurdicos para que no haja desvio de finalidade da
rea destinada para a consolidao da propriedade familiar. Nos dois casos, a
Constituio Federal diz que os beneficirios ou beneficirias da reforma agrria no
podero negociar os ttulos da terra por um perodo de dez anos (artigo 189).
Uma outra possibilidade entender a concesso como uma fase intermediria
at a emisso do ttulo definitivo. No assentamento rural, enquanto no dada a titulao
definitiva do imvel rural, a relao entre assentados e o rgo governamental executor
do projeto de assentamento se d por meio de um contrato de concesso de uso, no
qual o assentado tem a ocupao autorizada e regulada pelo poder pblico.
3.3.3. Critrios para regularizao fundiria em terras pblicas de ocupaes
acima de 500 e abaixo de 2.500 hectares
Comearemos a discutir os princpios que nortearo a regularizao de posse
acima de 500 hectares. um tema polmico e, ao contrrio da propriedade familiar,
no h um procedimento consolidado para esse tipo de legitimao de posse.
O primeiro ponto a ser debatido sobre a dimenso mxima para regularizao.
Existe um limite para regularizar terra no territrio nacional? A Constituio brasileira
no estabelece limite mximo no tamanho da propriedade, como tambm no probe
que uma pessoa seja proprietria de mais de um imvel rural. Assim, encontramos
proprietrios com mais de 100.000 hectares, possuidor de um ou mais imveis rurais.
O Brasil o segundo pas do mundo com maior concentrao da propriedade da terra.
Menos de 3% dos proprietrios possuem mais da metade das terras agricultveis.
74
Srie Estudos 8
Apesar de no existir um artigo na Constituio que estabelea um limite mximo
para a propriedade da terra, encontramos diversos comandos constitucionais que
probem o poder pblico de favorecer a concentrao da terra. O inciso III do artigo 3
da Constituio Federal afirma que constituem objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais. Ao tratar da poltica agrcola e fundiria e da reforma agrria, no
artigo 188, determina que a destinao de terras pblicas e devolutas seja
compatibilizada com a poltica agrcola e com o plano nacional de reforma agrria.
Estabelece ainda, no pargrafo primeiro do mesmo artigo, que a alienao ou a
concesso de terras pblicas, com rea superior a 2.500 hectares, depender de prvia
aprovao do Congresso Nacional.
Na concepo agrarista, a reforma agrria implica a mudana da estrutura
fundiria baseada em um novo ordenamento jurdico. Portanto, o que motiva a poltica
de reforma da estrutura da propriedade em qualquer pas a exigncia de maior
igualdade econmica e social, uma redistribuio justa da terra e o aumento da
produtividade. A reforma agrria implica todos os meios legais de redistribuio de
terras e de modificao na estrutura fundiria. No foi por outro motivo que nos atos
das disposies constitucionais transitrias, artigo 51, ficou determinada a reviso de
todas as doaes, vendas e concesses de terras pblicas com rea superior a 3.000
hectares, realizadas no perodo de 1 de janeiro de 1962 a 31 de dezembro de 1987. O
objetivo que se buscava era reverter ao patrimnio pblico as terras que haviam sido
ilegalmente transferidas aos particulares.
Desse modo, o primeiro princpio constitucional a ser observado na regularizao
de posse o de que os critrios e procedimentos de regularizao no podem favorecer
a concentrao de terra. A rea mxima que o rgo fundirio pode regularizar
inferior a 2.500 hectares, ou seja, pode-se estabelecer um patamar menor que 2.500
hectares, mas nunca superior. Acima dessa dimenso dever ser feita anlise caso a
caso, pelo Congresso Nacional, conforme j comentamos anteriormente.
A nossa proposta para os elementos (requisitos e direitos) gerais para
regularizao da posse so:
a) no ser proprietrio de imvel rural em qualquer parte do territrio nacional;
b) explorar diretamente, por mais de um ano, o imvel rural ocupado, com
utilizao adequada dos recursos naturais e preservao do meio ambiente, conforme
estabelece a legislao ambiental;
c) manter residncia no imvel ou em local prximo a ele, de modo que possibilite
a sua explorao;
75
d) ter no agroextrativismo a sua principal atividade;
e) no exercer funo pblica, autrquica ou em rgo parestatal, ou achar-se
investido de atribuio parafiscal;
f) no ter sido contemplado anteriormente com parcelas em programa de reforma
agrria ou alienaes pblicas de terra, no mbito estadual ou federal;
g) no deve haver oposio de terceiros;
h) permitido ao possuidor tanto o universal quanto o singular , para fim de
contar o prazo exigido, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas
sejam contnuas;
i) somente pessoa fsica pode ser beneficiria de alienao de terras pblicas
federais, ainda que o agroextrativismo seja sua principal atividade.
A legitimao individual de reas superiores a 500 hectares e inferiores a 2.500
hectares dever passar por um processo de licitao pblica, tendo direito de preferncia
os ocupantes de glebas de terras que se enquadrarem nos itens acima descritos. A
alienao ser sempre onerosa e o valor do imvel objeto da regularizao fundiria
ser calculado com base no valor de mercado de terras e demais critrios estabelecidos
no artigo 17 da Norma de Execuo Incra n 29, de 11/09/2002.
37
A cobrana tem como base legal a Lei n 4.947/1966, artigo 6
o
, que, ao dispor
sobre a terra e os imveis rurais pertencentes Unio, orienta que a transferncia do
patrimnio pblico para o privado deva ocorrer pela venda ou por outra forma de
alienao. Como a regularizao fundiria acima do mdulo rural no se enquadra na
categoria de beneficirios da reforma agrria, a cobrana cabvel.
Para maior segurana jurdica e com o intuito de modificar o atual procedimento,
a alienao do imvel rural pode ser concretizada com a utilizao do instituto da
hipoteca (artigos 1.473 a 1.501 do Cdigo Civil) ou da alienao fiduciria (Lei n
37
Artigo 17 - O valor do imvel objeto de regularizao fundiria ser calculado com base no valor de mercado de
terras, definido pela Diviso Tcnica para o Municpio ou Microrregio representativo da localizao da gleba.
1 - Para a fixao do valor final dos imveis, com rea de at cem hectares, aps a definio do valor de
mercado, sero aplicados ndices de correo referentes localizao e potencialidade dos solos, especficos
para o imvel, de acordo com o Anexo I desta Norma de Execuo.
2 - Ao portador de Licena de Ocupao - LO, cuja rea foi adquirida na forma do artigo 29 da Lei n
o
6.383,
de 1976, satisfeitos os requisitos de morada habitual e cultura efetiva, ser-lhe- outorgado Ttulo de Domnio,
definindo-se o preo a ser praticado com base no valor histrico da terra poca da concesso do documento,
atualizado monetariamente pelo ndice Geral de Preos, Disponibilidade Interna - IGP-DI, da Fundao Getlio
Vargas.
3 - Existindo benfeitorias indenizadas pelo Incra, anteriores ao processo de titulao, o valor delas ser
acrescido ao calculado anteriormente.
76
Srie Estudos 8
9.514, de 20 de novembro de 1997), com a intermediao de um banco pblico (Banco
do Brasil, Banco da Amaznia BASA ou Caixa Econmica Federal). Nessa nova
concepo de alienao da terra pblica, o adquirente da terra passaria a dever ao
banco e no mais ao rgo fundirio federal, pois aquele possui muito mais estrutura e
experincia para fazer a cobrana da dvida do que este. E se no houver o pagamento
das parcelas devidas, a terra seria executada como garantia da dvida.
Os processos de regularizao de posse devero ser acompanhados de planta e
memorial descritivo georreferenciado, elaborados de acordo com a norma tcnica para
o georreferenciamento de imveis rurais, editada pela Resoluo Incra/CD n 10, de
17 de novembro de 2003. Os custos financeiros para elaborao da planta e memorial
georreferenciado devero ser de responsabilidade da(o) beneficiria(o) da legitimao.
Os ttulos de domnio expedidos pelo rgo fundirio contero clusulas que
obriguem o beneficirio a manter, conservar e, se for o caso, restaurar, as reas de
preservao permanente e de reserva legal. Tambm contero clusula obrigatria de
averbao margem do registro do imvel, junto ao cartrio competente, da rea de
reserva legal prevista na legislao ambiental (artigos 24 e 25 da Norma de Execuo
Incra n 29, de 11/09/2002).
As decises judiciais majoritrias no Superior Tribunal de Justia STJ tm
indicado que tanto a rea de preservao permanente quanto a de reserva legal, em
qualquer imvel rural, no podem ser objeto de explorao agrcola ou pecuria, mesmo
que no se d o reflorestamento imediato. um imperativo a todo e qualquer proprietrio
a manuteno de reas de reserva legal e preservao permanente, por se tratar de
obrigao propter rem, ou seja, que recai na propriedade e acompanha todas as
modificaes da mesma (por exemplo: desmembramento ou alienao). O proprietrio
sempre o responsvel por leses perpetradas contra o patrimnio florstico em seus
domnios, por atos prprios, de seus prepostos e at de terceiros, pois cumpre a ele
velar pela integridade do recurso natural. Nos casos em que o desmatamento ocorreu
anteriormente aquisio da propriedade, o simples fato de o novo proprietrio
continuar a explorao das reas, sem respeitar os limites das reas insuscetveis de
corte raso, j o torna autor de prtica danosa ao meio ambiente.
38
O mesmo raciocnio
cabe aos ocupantes de terra pblica, pois a reserva legal e a rea de preservao
permanente so elementos intrnsecos do imvel rural, o que inclui a posse e o domnio.
38
As decises do STJ tm se baseado na concepo que o novo adquirente de rea com passivo ambiental tem que
recuperar a rea degradada: RESP n
o
222.349, PR, Relator Ministro Jos Delgado, D.J. 02/05/2000; RESP n
o
264.173, PR, Relator Ministro Jos Delgado, D.J. 02/04/2001; RESP n
o
282.781, PR, Relatora Ministra Eliana
Calmon, D.J. 27/05/2002; RESP n
o
237.690, MS, Relator Ministro Paulo Medina, D.J. 13/05/2002; RESP n
o
327.254, PR, Relatora Ministra Eliana Calmon, D.J. 19/12/2002. Em sentido contrrio, temos o acrdo RESP n
o
218.120, PR, Relator Ministro Garcia Viera, D.J. 11/10/1999.
77
Cumpridas todas as obrigaes estabelecidas acima (administrativas, sociais e
ambientais), o ocupante de terra pblica receber ttulo de domnio, inegocivel pelo
prazo de dez anos (CF, artigo 189).
Em nossa opinio, no pode mais persistir a emisso de ttulos precrios,
mantendo a mesma sistemtica empregada at agora. A transferncia tem que ocorrer
de forma definitiva e num curto prazo, assegurando, obviamente, o rompimento
contratual pela falta de pagamento ou violaes de clusulas sociais e ambientais.
3.3.4. Critrios de excluso do processo de regularizao de posse
Passaremos a analisar em que condies o poder pblico no pode regularizar a
posse em terras pblicas, seja do patrimnio prprio ou devoluto.
a) O primeiro critrio de excluso a solicitao de legitimao de posse de
qualquer rea superior a 2.500 hectares ou outro mdulo inferior a esse, estabelecido
pelo rgo fundirio. Devido s limitaes constitucionais, o rgo fundirio no pode
regularizar rea superior ao mdulo constitucional e, com isso, favorecer a concentrao
de terra.
b) O segundo critrio a ser observado se a rea reivindicada cumpre a funo
social, pois esta condiciona o exerccio do direito de propriedade. Por isso, a rea
ocupada deve: (i) favorecer o bem-estar dos que na terra labutam; (ii) manter nveis
satisfatrios de produtividade; (iii) assegurar a conservao dos recursos naturais; e
(iv) observar as disposies legais que regulam as justas relaes de trabalho entre os
que se apropriaram da terra e aqueles que trabalham no imvel rural (CF, artigo 186 e
Lei n 8.629/1993, artigo 6). O ocupante de terras pblicas que no as tenha tornado
produtivas com seu trabalho, preenchendo requisitos previstos em norma
administrativa
39
, no far jus regularizao da posse. O poder pblico no pode
tolerar a especulao com o patrimnio pblico.
O entendimento do Superior Tribunal de Justia que:
Em matria de Reforma Agrria, agora inadmissvel a
desapropriao que tem como causa ou justificativa a condio de
latifndio do imvel rural, pois, a vigente Constituio s admite
esse tipo especial de interveno, se a propriedade, no sendo
produtiva, no cumpre a sua funo social, conforme regram as
39
Ver Norma de Execuo Incra n 29, de 11/09/2002, em particular o artigo 13.
78
Srie Estudos 8
disposies de seus artigos 184 e 186. (STF, MS 20960-7 MS.
Relator: Min. Rel. Seplveda Pertence, D.J. 07/04/1995)
Contudo, o mesmo tribunal que faz a ressalva de que, no contexto da
Constituio, propriedade produtiva no um conceito naturalstico, que se satisfaa
com o fato da existncia de qualquer produo agrcola ou pecuria, mas, ao contrrio,
o conceito de propriedade produtiva , antes, mais econmico do que naturalstico. A
compreenso de propriedade produtiva no se resume mera existncia de produo,
mas exigir, sempre, ndices positivos na equao produo-produtividade, que
traduziro precisamente o aproveitamento racional e adequado da terra, com a
utilizao adequada dos recursos naturais disponveis. Decerto, para a Constituio,
s se possa reputar propriedade produtiva ao imvel que cumpra a sua funo
socioambiental.
Portanto, por esse dispositivo (CF, artigo 184), qualquer imvel rural que no
esteja cumprindo sua funo social pode ser desapropriado por interesse social para
fins de reforma agrria, mediante prvia e justa indenizao, pagvel no em dinheiro,
e, sim, em ttulos da dvida agrria.
c) O terceiro critrio, tambm relacionado com a funo social, a utilizao de
trabalho forado para realizar qualquer atividade laboral dentro do permetro da rea
reivindicada. O Ministrio do Trabalho e Emprego MTE publicou uma portaria que
institui o Cadastro de empregadores que tenham mantido trabalhadores em condies
anlogas de escravo as conhecidas listas sujas do trabalho escravo. Segundo as
regras do MTE, a incluso do nome do infrator acontecer aps o final do processo
administrativo criado pelos autos da fiscalizao. O Ministrio da Integrao Nacional
MI, desde o final do ano passado, j est impedindo os relacionados de obterem
novos contratos com os Fundos Constitucionais de Financiamento (Portaria n
o
1.150,
de 18 de novembro de 2003, do MI). Assim, se o imvel estiver na lista de trabalho
escravo ou se ficar comprovado que houve a utilizao de trabalhadores em condies
anlogas de escravo, a rea no poder ser regularizada.
d) Outro critrio que exclui a gleba de terra de regularizao de posse quando
a consolidao da posse resultar de violncia fsica ou psicolgica contra ocupantes
anteriores. Os critrios de legitimao de posse partem do pressuposto de que se trata
de uma posse originria, ou seja, a pessoa que reivindica a regularizao da posse o
primeiro a ocupar a terra ou adquiriu-a de forma pacfica e legtima. Assim, urge separar
o posseiro legtimo do mero invasor que busca comercializar a posse, utilizando da
fraude e da violncia para consolidar seu patrimnio privado.
79
A violncia como forma de aquisio de terras pblicas revela-se contrria ao
Direito, porque constitui atividade margem da lei, sem qualquer vinculao ao sistema
jurdico. Logo, deve ser repelida a conduta daqueles que buscam, pelo emprego arbitrrio
da fora e pela ocupao ilcita de imveis pblicos, a incorporao de pores de
terras do patrimnio pblico ao domnio privado.
A excluso desse tipo de comportamento ilegal e ilegtimo um recado muito
claro do Estado sociedade, que no tolerar formas escusas como meio de se ter
acesso aos bens pblicos. Somente os mecanismos legais e democrticos que habilitaro
o ocupante de terra pblica regularizao fundiria.
Estes critrios apresentados podero ser regulamentados por uma Instruo
Normativa do Incra, pois no momento no h uma norma que oriente a regularizao
fundiria acima de 500 hectares.
3.3.4.1. Ocupao ilegtima e as benfeitorias
Mas o que fazer se a rea reivindicada ilegalmente tiver benfeitorias? Pode o poder
pblico simplesmente imitir-se na posse do imvel? O artigo 10 da Lei n
o
9.636/1998
muito claro ao afirmar que, constatada a existncia de posses ou ocupaes em desacordo
com o disposto nesta Lei, a Unio dever imitir-se sumariamente na posse do imvel,
cancelando-se as inscries eventualmente realizadas. Mas para que isso ocorra sem
que haja contestao judicial ou pedido de reteno das benfeitorias, alegando-se que as
mesmas no foram pagas, ser necessrio desapropriar a gleba de terra.
O instrumento jurdico mais apropriado para resolver a disputa da terra nos
casos em que houve ocupao de terra pblica h mais de um ano e dia a medida
expropriatria. A desapropriao por interesse social ou interesse social para fins de
reforma agrria seria mais eficiente no combate ao conflito instaurado na regio e que,
ademais, a desapropriao atingiria os registros imobilirios dos titulares do domnio
ilegtimo, com o permissivo da imediata imisso na posse do bem desapropriado. Em
contrapartida, os depsitos judiciais permaneceriam sob custdia do Juzo Federal, at
deciso final acerca da discusso sobre domnio do imvel, nos casos de se apresentarem
documentos da terra de origem questionvel.
A ao expropriatria o instrumento mais eficaz para solucionar conflitos
sociais porque a limitao administrativa no impede a posse, uma vez que a
propriedade continua com o interessado, que apenas deve observar algumas restries
no seu exerccio. As aes discriminatrias ou os decretos de criao de unidades de
conservao no mudam a situao fundiria automaticamente. Para que ocorra a
mudana na titularidade do domnio ou posse, ser necessrio ocorrer o processo
80
Srie Estudos 8
expropriatrio, este , sim, instrumento hbil para modificar a situao subjetiva do
imvel, ou seja, para transferir o domnio ou posse privada para o ente pblico.
Efetivamente, nenhuma outra ao em nosso sistema jurdico-processual iguala-
se expropriatria na virtude de ensejar, de imediato, a ocupao do imvel rural pelo
poder pblico, ainda que sabidamente integrante de patrimnio pblico, mas
indevidamente registrado em nome do particular ou apossado de forma ilegal. Sem
dvida o instrumento, com efeito, mais clere para pr fim aos focos de tenso social.
3.3.4.2. A compensao financeira no crdito recproco entre o
ocupante ilegtimo e o poder pblico
Paralelamente ao processo expropriatrio, devero ser tomadas medidas de
cunho administrativo para assegurar a retomada das terras e tambm buscar o
ressarcimento dos danos ambientais e financeiros causados pela apropriao ilegtima.
A principal delas investigar a violao de normas ambientais, ou seja, averiguar se
ocorreu desmatamento ilegal da reserva legal e/ou da rea de preservao permanente,
ou a retirada de madeira ou da cobertura vegetal no imvel rural sem autorizao.
Nesse caso, o infrator dever ser multado e responder pelo dano causado.
Dever-se- verificar, tambm, se o ocupante ilegal fez a inscrio de sua posse
no Cadastro Nacional de Imveis Rurais e se prestou corretamente as informaes
pertinentes em relao alterao do imvel, rea ou titularidade, bem como nos
casos de preservao, conservao e proteo de recursos naturais. Deve-se, ainda,
pesquisar se os valores do ITR foram pagos. Dependendo da situao, deve-se cobrar
o pagamento do ITR devido e cancelar, no SNCR, o cadastro de imvel rural declarado
pelo pretenso proprietrio ou possuidor de qualquer ttulo de imvel rural.
O objetivo dessas medidas administrativas contrabalanar as possveis aes
compensatrias financeiras ou possessrias utilizadas pelo ocupante ilegal,
demonstrando a m-f do possuidor e o prejuzo causado ao patrimnio pblico.
Contudo, as medidas compensatrias que buscam o acerto de contas atravs do
cancelamento de dbitos recprocos para minimizar o pagamento em dinheiro s
surtiro efeitos se houver previso legal da possibilidade da compensao.
40
O Cdigo Tributrio Nacional (artigo 170) autorizou o legislador ordinrio de
cada ente poltico (Unio, estado e municpios), a elaborar uma lei que objetivasse
compensaes entre crditos tributrios da Fazenda Pblica e do sujeito passivo contra
40
A lei clara nesse sentido, quando determina no artigo 170 do Cdigo Tributrio Nacional (Lei n
o
5.172/1966):
A lei pode, nas condies e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulao em cada caso atribuir
autoridade administrativa, autorizar a compensao de crditos tributrios com crditos lquidos e certos,
vencidos ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda pblica. Os tribunais so unnimes ao apontar a
lei como pr-requisito para solicitar a compensao tributria.
81
ela. Logo, a compensao d-se entre crditos e dbitos que se contrapem. Deve haver,
necessariamente, identidade entre os sujeitos da relao. O credor deve ser tambm
devedor e vice-versa.
A elaborao da lei de compensao tributria pode ser um importante
instrumento de desestmulo grilagem de terras pblicas porque as multas podem ser
compensadas para o pagamento de benfeitorias, reduzindo, assim, os custos de provveis
indenizaes. Atualmente, o que ocorre o no pagamento das multas, o que estimula
a impunidade.
3.3.5. Utilizao da Ao Discriminatria no Processo de Regularizao
Fundiria
Outro instrumento jurdico importante que pode ajudar na resoluo dos
conflitos fundirios e agilizar o processo de regularizao a Ao Discrimininatria,
prevista na Lei n 6.383, de 07 de dezembro de 1976. As vantagens legais so: a) o
processo pode ser administrativo ou judicial; b) o nus da prova do pretenso
proprietrio e no do rgo fundirio; c) possvel fazer acordo no processo
discriminatrio, com a presena do Ministrio Pblico Federal; d) suspende as demais
aes relativas posse da terra e impede qualquer transao sobre o imvel.
A utilizao da discriminatria para resoluo dos conflitos fundirios deve ser
precedida de uma anlise sobre o tamanho da rea a ser discriminada, as possveis
contestaes judiciais, o nmero de ocupantes, existncia de ttulos (legais, ilegais e
justos). Dependendo do levantamento prvio, possvel avaliar da convenincia do
emprego deste instrumento jurdico, e se mais vantajoso iniciar com a discriminatria
administrativa ou judicial.
3.4. Critrios de destinao de terras pblicas
Os pontos acima discutidos esto relacionados aos critrios que legitimam a
ocupao de uma determinada rea. Agora passaremos a analisar quais os elementos
mnimos para destinar as terras pblicas para a propriedade familiar. Esses dois pontos
(regularizao de posse e destinao de terras pblicas) so distintos e possuem
pressupostos e metodologias prprias. O primeiro busca assegurar o direito terra de
quem j ocupa uma gleba; o segundo apresenta elementos que legitimam o governo a
destinar determinada rea para a propriedade familiar, propriedade comum, agricultura
de grande escala, pecuria ou para proteo ambiental.
Os comandos constitucionais e infraconstitucional (artigos 3
o
, III; 184 e 188 da
CF e o artigo 13 da Lei n 8.629/1993, respectivamente) determinam que as terras
rurais de domnio da Unio, dos estados e dos municpios fiquem destinadas,
82
Srie Estudos 8
preferencialmente, execuo de planos de reforma agrria. Devido a essa orientao
legal, apresentaremos os critrios para destinao de terra para a propriedade familiar.
As demais glebas de terras que no se enquadrarem nesses critrios ficaro destinadas
para a mdia e grande propriedade, respeitado o limite mximo do mdulo rural
constitucional.
As glebas de terras para proteo ambiental possuem uma sistemtica prpria,
prevista na Lei n 9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao
SNUC), e, quando houver sobreposio de interesses, a destinao ambiental acaba se
sobrepondo s demais destinaes agrrias (CF, artigo 225, 5). O mesmo raciocnio
cabe para as reas indgenas, que tambm possuem uma sistemtica prpria j
consolidada na estrutura administrativa do Executivo Federal.
No demais afirmar que, se houver conflito de interesses em uma mesma rea,
os que tm direito de preferncia na regularizao fundiria so: primeiro, as posses
tradicionalmente ocupadas pelos ndios e pelas comunidades de quilombolas; em
segundo lugar, as reas necessrias proteo dos ecossistemas naturais e as ocupadas
pelas populaes tradicionais; em terceiro lugar, as glebas de terras destinadas reforma
agrria (propriedade familiar) e, por ltimo, as glebas para as atividades agroambientais
(agricultura, pecuria, extrativismo ou misto), para imveis mdios e grandes.
Devido primazia constitucional e legal, importante distinguir a regularizao
fundiria do imvel rural das regras que sero estabelecidas para o acesso aos recursos
madeireiros.
41*
So dois processos sociais e econmicos que devem ser tratados
separadamente: um busca a terra para a produo agroambiental, outro pretende
adquirir o direito explorao madeireira. Um precisa ter acesso terra e o outro ao
recurso florestal.
Nesse contexto, a poltica de destinao das terras pblicas aparece como um
importante mecanismo de combate grilagem da terra, seja para fins agrrios ou
ambientais. Enquanto o Estado (Unio e os estados federados) possuir estoques de
terra sem lhe dar uma destinao, haver sempre a possibilidade de ocupao ilegal
dos bens pblicos. Portanto, ser necessrio estabelecer uma poltica de destinao de
todas as terras pblicas para os prximos cinco ou dez anos e, no final de um
determinado prazo, as glebas devem estar destinadas para algum fim pblico
41
Estamos nos referindo ao Projeto de Lei Gesto de Florestas Pblicas, que est em discusso no Congresso
Nacional e dispor sobre a gesto de florestas pblicas para produo sustentvel. Tambm esto inclusas
nessa discusso as normas administrativas que regulam o manejo florestal e o desmatamento no imvel rural na
Amaznia brasileira, ou seja, a utilizao da terra e dos recursos madeireiros e no madeireiros existentes na
floresta, possibilitando o acesso cobertura vegetal em reas privadas.
* N.E.: O Projeto de Lei Gesto de Florestas Pblicas foi aprovado na Cmara dos Deputados, em 07 de fevereiro
de 2006.
83
(reconhecimento dos direitos indgenas, das comunidades de quilombolas, das
populaes tradicionais, para proteo ambiental, para fim de reforma agrria).
Passaremos agora a enumerar os principais pontos que achamos importantes para
destinar as terras pblicas utilizao da propriedade familiar. Na elaborao de uma
poltica pblica de destinao, esses pontos devem receber uma graduao diferente,
dependendo de sua localizao. Por exemplo, acesso estrada um critrio importante
para destinar uma gleba de terra, mas se a estrada for uma rodovia, a pontuao ser
maior do que receber uma vicinal ou estrada secundria, e assim por diante.
Contudo, preciso acautelar-se no uso dos critrios descritos. Estamos
apresentando uma primeira aproximao de critrios que podem orientar a tomada de
deciso, mas antes de destinar as reas pblicas ser necessrio verificar in loco a
viabilidade ou no da proposta. A confrontao com a realidade e o aprimoramento
dos critrios possibilitaro a elaborao de um mapa para ser utilizado na poltica
pblica de destinao das glebas de terras.
3.4.1. Critrios para destinao de terras propriedade familiar: uma
primeira aproximao
Na escolha das reas com potencial para a pequena propriedade pode-se
empregar o mtodo de avaliao de multicritrio. Esse mtodo utiliza uma srie de
critrios, a fim de ajudar na seleo das terras que sero destinadas pequena
propriedade. Um destes a infra-estrutura produo e as caractersticas fsicas e
ambientais da rea.
Assim, a abordagem (Avaliao de Multicritrio) implica:
a) combinar uma srie de critrios compostos em um nico mapa que representa
potencial para a destinao para um determinado fim pr-estabelecido;
b) assumir pesos para esses critrios. Quanto mais prximo de 1, melhores so
as condies para dar preferncia propriedade familiar;
c) separar os critrios em dois grandes grupos:
Fatores (de caracterstica contnua) que indicam a aptido relativa das reas.
reas que devem ser excludas do modelo porque j possuem outros usos
(por exemplo, rea indgena ou unidade de conservao).
Os grandes grupos de critrios utilizados so:
a) fatores:
84
Srie Estudos 8
Infra-estrutura para o desenvolvimento da atividade
Distncia das estradas principais (estradas federais e estaduais)
Distncia das cidades ponderada pela populao urbana
Condies apropriadas para a produo
Distncia dos rios
Variao topogrfica
Solos
b) reas excludas da destinao para a propriedade rural:
reas com limitaes legais
Terras indgenas
Unidades de Conservao federais e estaduais
reas com grande biodiversidade e ecossistemas frgeis e ainda no
protegidas por lei
reas militares
reas de permetros urbanos
reas inundveis
Vrzea
Rios, igaraps, parans e lagos
A conjuno desses critrios e pesos possibilitar o mapeamento de reas
potenciais para destinao pequena propriedade. O mapa pode ser elaborado a partir
da limitao de uma gleba de terra, em um municpio ou em uma regio. Em outras
palavras, os critrios podem ser aplicados tanto em uma pequena rea como em uma
grande regio.
3.5. Conflito entre os critrios de legitimao de posse e de destinao
de terras pblicas
No caso de ocorrer conflito entre os critrios de legitimao e destinao, qual
deve prevalecer? Em outras palavras, quando uma rea for destinada para propriedade
familiar, mas essa mesma gleba, por exemplo, j possuir ocupantes que preencham os
85
requisitos para serem regularizados como mdios ou grandes proprietrios ou vice-
versa, quem deve ter preferncia?
O primeiro critrio a ser empregado neste conflito o legal, ou seja, deve-se
priorizar a regularizao fundiria na seguinte ordem de preferncia: a) primeiro, as
posses tradicionalmente ocupadas pelos ndios; b) segundo, as posses das comunidades
de quilombolas; c) terceiro, as reas necessrias proteo dos ecossistemas naturais e
as ocupadas pelas populaes tradicionais; d) as glebas de terras destinadas reforma
agrria (propriedade familiar); e) as glebas para as atividades agroambientais
(agricultura, pecuria, extrativismo ou misto), para imveis mdios e grandes.
Nas trs primeiras previses acima citadas (letras a, b e c), o poder pblico no
tem outra alternativa: tem que reconhecer o direito desses grupos sociais ou proteger o
ecossistema natural. Os que detm benfeitorias de boa f, mas no tm seu direito
terra reconhecido, devem ser indenizados pelas benfeitorias existentes em suas posses.
Ao ocorrer um conflito entre os critrios de destinao e legitimao, como, por
exemplo, quando na rea que for destinada para a propriedade familiar existir um
mdio proprietrio que preencha todos os requistos legais, o primeiro aspecto a ser
observado o legal. Contudo, o bom senso tambm precisa ser integrado como elemento
de anlise. Deve-se avaliar caso a caso e verificar qual a melhor soluo para a situao
concreta. A resposta sobreposio de interesses deve levar em conta a possibilidade
de composio de possveis conflitos e os custos econmicos, sempre buscando um
caminho que ajude a conciliar e superar os possveis litgios. Logo, nesta situao, no
h uma regra a priori, mas preocupaes e orientaes comuns para trabalhar a questo.
3.6. Regularizao fundiria e o licenciamento ambiental
42
A regularizao fundiria um pr-requisito importante para a implementao
do processo de licenciamento ambiental das propriedades rurais. Sem uma base
fundiria confivel, ficar difcil o desenvolvimento de um programa que busque
licenciar as atividades agrrias.
42
O estado de Mato Grosso implantou o Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais, que
prev a Licena Ambiental nica (LAU), a qual tem simplificado o licenciamento das atividades agropecurias,
autorizando de uma s vez a localizao, a implantao e a operao de atividades de uso do solo. Esse sistema
tem facilitado o licenciamento, a fiscalizao e o monitoramento das propriedades acima de 1.000 hectares, que
tm sido o foco principal da nova abordagem de controle ambiental, pois elas somam cerca de 85% das glebas
de terra de Mato Grosso. Os objetivos do LAU so: adotar prticas de baixo impacto ambiental; induzir a
reparao dos danos ambientais, com a meta de proteger a qualidade ambiental do estado; regulamentar as
prticas de uso do solo; impor limites ao desmatamento ilegal. A LAU exclusivamente para atividades
agropecurias e dispensa LP, LI e LO, autorizando de uma s vez a localizao, a implantao e a operao de
atividades de uso do solo. Esse licenciamento tambm evita a repetio de vistorias de campo, para emisso da
licena (Mller, 2001).
86
Srie Estudos 8
O licenciamento ambiental em propriedade rural tem como proposta ser um
instrumento de sistematizao para viabilizar o controle da utilizao dos recursos
florestais na Amaznia Legal, capaz de equacionar problemas ambientais emergentes
como o desmatamento ilegal e as queimadas. Foi desenvolvido com base em experincias
de monitoramento, preveno e controle de desmatamento e queimadas que utilizam
imagens de satlite e tecnologias de informao cartogrfica georreferenciada,
contemplando informaes sobre cobertura florestal, localizao de reservas legais e reas
de preservao permanente, bem como reas de uso econmico das propriedades rurais.
Entendemos que a busca da integrao das atividades agrrias com o manejo
florestal sustentvel imprescindvel para a proteo do meio ambiente, tendo como
conseqncia imediata a manuteno dos servios ecolgicos dos recursos naturais
renovveis. Portanto, a unificao em um s licenciamento dos procedimentos de manejo
florestal e desmatamento, ou seja, unio das atividades agroflorestais em um nico
procedimento de licenciamento ambiental fundamental para superar a viso
compartimentada que a atual legislao impe. Esse procedimento nico tem como
base a experincia do Licenciamento Ambiental nico do estado de Mato Grosso e se
busca ampliar as atividades licenciadas. Outro aspecto que pode ser ampliado o seu
objeto, pois so inseridos no licenciamento todos os imveis rurais (pequenos, mdios e
grandes), com a diferena de que, para cada categoria de propriedade, ser elaborado
um procedimento distinto, de acordo com o seu tamanho: a grande propriedade e a
propriedade mdia, familiar e comum. O poder pblico assume os custos de implantao
do licenciamento ambiental dos pequenos e mdios imveis rurais.
A idia facilitar a fiscalizao, o licenciamento e o monitoramento das atividades
agroflorestais no imvel rural. O foco est voltado para a proteo e gesto das reas
de preservao permanente e da reserva legal, com o intuito de manter os servios
ambientais dos recursos naturais e do meio ambiente.
43
3.7. O Cadastro e o Registro de Imveis Rurais
Um dos problemas que o rgo fundirio federal no conseguiu superar a
falta de credibilidade das informaes do cadastro de imveis. Apesar de todos os
esforos que esto ocorrendo no cadastramento das propriedades como, por exemplo,
a edio da Lei n 10.267/2001, que busca unificar os cadastros rurais, e a Portaria
Incra n 10/2004, que objetiva estabelecer um cadastro georreferenciado e,
recentemente, a criao do Programa Cadastro de Terra e Regularizao Fundiria no
Brasil, ainda no temos um cadastro confivel. O objetivo geral desse programa
43
Para mais informaes sobre o debate da importncia da unificao do processo de licenciamento da propriedade
rural, consultar Benatti (2003b).
87
integrar as aes dos governos federal, estadual e municipal na constituio de uma
base de dados sobre a malha fundiria brasileira, constantemente atualizada, e na
execuo de um amplo programa de regularizao fundiria, dirigido prioritariamente
aos agricultores familiares, em apoio ao Desenvolvimento Sustentvel do Brasil. O
problema que esse programa no prioriza a regio amaznica e no h prazo previsto
para que isto ocorra.
Outro problema o registro de imveis nos cartrios, que possibilitou a criao
de diversos mecanismos fraudulentos para apropriao ilegal de milhares de hectares
de terras pblicas, j descritos anteriormente. Como forma de superar o problema de
registros ilegais, foi defendida, em inmeros depoimentos na CPI da Grilagem de
Terra, a estatizao dos cartrios, principalmente dos cartrios de registros de imveis.
Essa proposta apresentada como nica forma de bloquear, de fato, a apropriao
privada ilegal de terras pblicas. A justificativa para a estatizao a de que no h
funo de ndole mais pblica do que dizer quem dono de terra e quais os limites e
confrontaes dessa terra. Se os cadastros rurais que se destinam to somente a
monitorar a posse e a propriedade da terra so pblicos, mais ainda pblicos deveriam
ser os servios de registro, porque o que neles est escrito serve de prova judicial nos
feitos possessrios e dominiais.
O grande empecilho para a concretizao dessa proposta, alm da limitao
econmica, pois valores monetrios podem ser vultosos, a necessidade de aprovao
de uma emenda constitucional, dando nova redao ao artigo 236 da CF. Mesmo com
todos esses esforos, no h uma garantia absoluta de que os estados possam garantir
um melhor funcionamento dos cartrios. Assim, buscando superar os problemas acima
elencados no registro e cadastro de imveis rurais, apresentamos as seguintes propostas.
3.7.1. Criao do Conselho Estadual de Cadastro de Imveis Rurais
O primeiro passo tornar as informaes do cadastro o mais transparentes
possvel. Alm de disponibilizar as informaes na internet, pode-se tambm criar um
Conselho Estadual de Cadastro de Imveis Rurais Cecir, trabalhando-se nas mesmas
bases de constituio do Cadastro pelo Estatuto da Terra, Lei n 4.504/1964, e
institucionalizado pela Lei n 5.868/1972, que criou o Sistema Nacional de Cadastro
Rural SNCR.
O principal objetivo do Conselho fiscalizar a regularizao fundiria e a
atualizao dos dados sobre imveis rurais. Tambm ser papel do Conselho decidir
sobre a regularizao de posse nos casos que no esto previstos nos regulamentos do
rgo fundirio federal e opinar sobre a destinao de terras pblicas.
88
Srie Estudos 8
O Cecir ser composto por representantes dos seguintes rgos:
a) um do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio;
b) um do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
c) um da Gerncia Regional do Servio do Patrimnio da Unio;
d) um do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria;
e) um do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis;
f) um representante do rgo fundirio estadual;
g) um da Federao da Agricultura;
h) um da Federao dos Trabalhadores na Agricultura;
i) um representante de organizaes no governamentais, com atuao no estado.
O Cecir contar com uma Secretaria Executiva, que apoiar o funcionamento
do Conselho. O regimento interno do Conselho Estadual ser elaborado pelo Incra e
submetido aprovao do seu plenrio.
3.7.2. Alterao do registro de imveis rurais
Assegurando a transparncia do cadastro e a atualizao das informaes
cadastrais, ser importante fortalec-lo. Para que isso ocorra, ele deve deixar de ser
composto de declarao do interessado e passar a constituir-se de informaes
fidedignas do proprietrio do imvel rural.
Assim, para que os dados do cadastro deixem de ser meramente declaratrios e
passem a ser, tambm, constitutivos do direito de propriedade, em lugar de estatizar os
cartrios, pode-se pensar, como primeiro ato de constituio do domnio, o registro no
cadastro de imveis rurais, ficando os demais procedimentos com o cartrio. Em outras
palavras, o registro imobilirio iniciaria com um ato pblico.
Nessa linha de pensamento, objetivando dificultar a grilagem de terra e dar
maior segurana ao registro da propriedade, pode-se pensar em dois momentos
constitutivos do domnio:
a) com o cadastro das propriedades no Incra;
b) com a inscrio no registro de imveis, conforme estabelece o artigo 1 da Lei
n 10.267/2001.
89
Com esse intuito, propomos a incluso da seguinte redao, no pargrafo 9, do
artigo 22, da Lei n 4.947/1966:
O nmero de inscrio do Certificado de Cadastro de Imveis Rurais CCIR
passa a ser obrigatrio para a constituio do domnio da propriedade, que se completar
com o registro de imveis.
Acreditamos que, com isso, o cadastro deixar de ser declaratrio e haver mais
controle sobre o registro de imveis. Esse novo procedimento passar a vigorar para os
novos registros e os demais tero um prazo para se adaptar nova sistemtica. A idia
ter-se, tambm, um cadastro com todas as plantas digitalizadas dos imveis rurais.
Outra medida que poder ter um efeito muito importante no cadastro dos imveis
rurais no limitar a ao administrativa de cancelamento dos registros irregulares.
Girolamo (2001, p. 433-437) descreve a ineficcia do caminho de ajuizamento das aes
de cancelamento. A alternativa apontada pelo jurista o comando normativo previsto
na Lei n 6.739, de 5 de dezembro de 1979, que estabelece o cancelamento administrativo
por parte da Corregedoria do Tribunal de Justia do Estado dos registros vinculados
a ttulos nulos de pleno direito.
3.8. A Portaria Conjunta MDA/Incra n
o
10/2004 e os Protocolos
Os prazos estabelecidos na Portaria Conjunta MDA/Incra precisaro ser
prorrogados, a fim de possibilitar que os interessados possam se enquadrar nova
realidade de regularizao fundiria e destinao de terras pblicas. preciso reavaliar
a estratgia dos prazos, pois essa medida tem um efeito muito positivo para o cadastro
e o controle dos bens pblicos e privados.
Neste contexto, ser importante tambm que o rgo fundirio federal faa um
levantamento sobre o nmero de protocolos existentes, solicitando a regularizao
fundiria. Apesar de as solicitaes no possibilitarem uma localizao exata da rea
reivindicada, ser possvel ter uma noo sobre as glebas de terras com maior nmero
de protocolos e de seus respectivos solicitantes. Em relao ao requerente, poder-se-
averiguar as informaes fornecidas, como CPF, e se o mesmo j no recebeu terra
pblica ou possui outro imvel rural.
3.9. Curso de capacitao para o poder pblico
Diante das possveis modificaes dos procedimentos de regularizao fundiria,
dos comandos constitucionais, que introduzem uma nova concepo sobre o direito de
propriedade, ser muito vantajoso organizar cursos de capacitao ou atualizao
para juzes, membros do ministrio pblico estadual e funcionrios dos rgos fundirios
90
Srie Estudos 8
e ambientais. Esses cursos tm como objetivo informar as mudanas legislativas e de
concepo sobre a gesto dos bens pblicos.
Esses cursos podero ser ministrados pelas instituies de ensino superior da
regio amaznica, com a emisso de certificados, e podem utilizar a metodologia da
educao a distncia.
3.10. Utilizao de um nico termo: mdulo rural ou mdulo fiscal
importante que os rgos fundirios e ambientais utilizem um nico referencial
de tamanho para todas as diferentes situaes. Hoje, temos medidas diferentes quando
se trata de enquadramento para o crdito, licena de desmatamento, regularizao
fundiria, ITR, pequena e mdia propriedade.
Logo, a utilizao somente do mdulo fiscal, por ser adotado pela lei agrria
federal, e estabelecendo o seu tamanho mximo em 100 hectares, ir ajudar muito na
discusso fundiria e ambiental.
44
Essa alterao pode ocorrer por instruo normativa do Incra. Como a definio
do mdulo tem base municipal
45
(estabelecido por meio de uma simples portaria do
Incra), o rgo fundirio federal estabelece os tamanhos que atendam as diferentes
demandas (por exemplo, na Transamaznica e Santarm-Cuiab, 100 hectares; em
Marab e Conceio do Araguaia, um mdulo fiscal de 75 hectares; na Bragantina, 25
hectares etc.).
44
Partindo desse pressuposto, a propriedade mdia mediria entre 500 a 1.500 hectares Lei n 8.629/1993, artigo
4
o
, inciso III, letra a.
45
Ver Lei n 6.746/1979 e a sua regulamentao, Decreto n 84.685/1980.
PROPOSTAS E RECOMENDAES
4 4
4 44
As propostas e recomendaes que iremos apresentar neste item so resumos
do debate realizado anteriormente. No acrescentamos o que j tnhamos descrito
anteriormente. Logo, a fundamentao de cada proposta ou recomendao est contida
no texto.
Propostas e recomendaes gerais:
Segurana pblica O Estado deve ter o monoplio do exerccio (legtimo) da
violncia, como condio para implantao de qualquer poltica pblica.
Obras pblicas de infra-estrutura, associadas a programas de apoio pequena
agricultura, produo florestal sustentvel, e s pequenas e mdias empresas urbanas,
com nfase na transformao dos produtos (valor agregado).
Regularizao fundiria, fundamentada na legislao fundiria e ambiental,
mas baseada na implementao de aes a partir de profundo conhecimento das
situaes de campo.
A incerteza fundiria uma aliada dos grileiros de terra. Com o intuito de
ajudar no combate grilagem, a elaborao de um mapa pode ser um mecanismo
interessante. Esse mapa conteria as reas discriminadas, arrecadadas e as que so terras
devolutas. preciso publicizar as informaes com o intuito de possibilitar sociedade
civil colaborar na proteo do patrimnio pblico.
Outro mecanismo importante para acabar com a grilagem de terra estabelecer
uma poltica de destinao de todas as terras pblicas para os prximos cinco ou dez anos.
Criao do Conselho Estadual de Cadastro de Imveis Rurais (Cecir) com o
intuito de tornar as informaes do cadastro o mais transparentes possvel.
Reestruturao e aparelhamento dos rgos. A deciso de criar uma
superintendncia do Incra na regio oeste do Par no vai mudar nada se ela no vier
acompanhada de uma infra-estrutura adequada e um quadro tcnico capacitado, apto
a atender as demandas da regio.
Fiscalizao eficiente junto aos cartrios de registro de imveis.
Cruzamento de dados entre os rgos fundirios nos trs nveis de governo e
com instituies com atividades afins. Ex: Ibama, SPU, MPF, entre outros.
92
Srie Estudos 8
Implantao de cadastro informatizado.
Para dificultar a grilagem de terra e dar maior segurana ao registro da
propriedade, pode-se pensar em dois momentos constitutivos do domnio: a) com o
cadastro das propriedade no Incra e, b) com a inscrio no registro de imveis.
Propomos a incluso no pargrafo 9, do artigo 22, da Lei n 4.947/1966, da
seguinte redao, para tornar o cadastro constitutivo do domnio:
O nmero de inscrio do Certificado de Cadastro de Imveis Rurais CCIR
passa a ser obrigatrio para a constituio do domnio da propriedade, que se completar
com o registro de imveis.
Prorrogar os prazos estabelecidos na Portaria Conjunta MDA/Incra, a fim
de possibilitar que os interessados possam se enquadrar nova realidade de
regularizao fundiria e destinao de terras pblicas.
Reavaliar a estratgia dos prazos, pois essa medida tem um efeito muito positivo
para o cadastro e o controle dos bens pblicos e privados.
Organizar cursos de capacitao ou atualizao para juzes, membros do
ministrio pblico estadual e funcionrios dos rgos fundirios e ambientais, com o
objetivo de informar as mudanas legislativas e de concepo sobre a gesto dos bens
pblicos.
Empregar um nico referencial para definir propriedade familiar, mdia e
grande, ou seja, definir entre mdulo rural e mdulo fiscal. H a preferncia pela
utilizao do mdulo fiscal.
Critrios para regularizao fundiria em terra pblica de ocupaes
at 500 hectares:
a) deve existir, manifestadamente, a posse da coisa, com animus domini;
b) deve-se comprovar a cultura efetiva, pelo prazo mnimo de um ano
ininterrupto;
c) no deve haver oposio de terceiros;
d) permitido ao possuidor tanto o universal quanto o singular para o fim
de contar o prazo exigido, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que
ambas sejam contnuas;
e) no deve ser proprietrio de outro imvel rural em qualquer parte do territrio
nacional;
93
f) ser reconhecido esse direito ao mesmo possuidor uma nica vez, exceto para
o imvel adquirido onerosamente;
g) no ter sido beneficiado pelo Programa de Reforma Agrria, ressalvadas as
situaes admitidas pelo Incra;
h) possuir uma percentagem de rea aproveitvel do imvel efetivamente
utilizada, de acordo com o que estabelece a legislao ambiental, com a utilizao
adequada dos recursos naturais e a proteo do meio ambiente;
i) ser a pessoa fsica ou jurdica beneficiria de concesso de terras pblicas
federais.
A regularizao fundiria para a propriedade familiar poder ser por meio
do contrato de direito real de uso ou o ttulo definitivo de domnio da propriedade.
Os projetos de assentamento assim como as solicitaes de legitimao de
posses individuais devero ser acompanhados de planta e memorial descritivo
georreferenciado, elaborados de acordo com a norma tcnica para o georreferenciamento
de imveis rurais.
A elaborao da planta e memorial descritivo georreferenciado ter custo zero
para a propriedade familiar ou para as reas comunitrias.
A Constituio Federal determina que os beneficirios da reforma agrria
no podem negociar os ttulos da terra por um perodo de dez anos (artigo189).
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) deve ser empregado quando o
poder pblico for legitimar a posse e encontrar passivo ambiental na rea reivindicada,
seja qual for o tamanho solicitado.
Critrios para regularizao fundiria em terras pblicas de
ocupaes acima de 500 e abaixo de 2.500 hectares:
Os critrios e procedimentos de regularizao no podem favorecer a
concentrao de terra e o latifndio por extenso.
A rea mxima que o rgo fundirio pode regularizar inferior a 2.500
hectares, ou seja, pode-se estabelecer um patamar menor que 2.500 hectares, mas nunca
superior. Acima dessa dimenso dever ser analisado caso a caso pelo Congresso
Nacional (CF, artigo 188, 1).
94
Srie Estudos 8
Critrios para regularizao da posse da mdia e grande propriedade
(at 2.500 hectares):
a) no ser proprietrio de imvel rural em qualquer parte do territrio nacional;
b) explorar diretamente, por mais de um ano, o imvel rural ocupado, com
utilizao adequada dos recursos naturais e preservao do meio ambiente, conforme
estabelece a legislao ambiental;
c) manter residncia no imvel ou em local prximo a ele, de modo que possibilite
a sua explorao;
d) ter no agroextrativismo a sua principal atividade;
e) no exercer funo pblica, autrquica ou em rgo paraestatal, ou que se
ache investido de atribuio parafiscal;
f) no ter sido contemplado anteriormente com parcelas em programa de reforma
agrria;
g) no deve haver oposio de terceiros;
h) permitido ao possuidor tanto o universal quanto o singular para fim de
contar o prazo exigido, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas
sejam contnuas;
i) somente pessoa fsica pode ser beneficiria de alienao de terras pblicas
federais, ainda que tenha no agroextrativismo a sua principal atividade.
A legitimao individual de reas superiores a 500 hectares e inferiores a 2.500
hectares dever passar por um processo de licitao pblica, tendo direito de preferncia
os ocupantes de glebas de terras que se enquadrarem nos itens acima descritos.
A alienao do imvel rural pode ser concretizada com a utilizao do instituto
da hipoteca ou da alienao fiduciria, com a intermediao de um banco pblico
(Banco do Brasil, Basa ou Caixa Econmica Federal).
Os processos de regularizao de posse devero ser acompanhados de planta
e memorial descritivo georreferenciado, elaborados de acordo com a norma tcnica
para o georreferenciamento de imveis rurais. Os custos financeiros para elaborao
da planta e memorial georreferenciado devero ser de responsabilidade da(o)
beneficiria(o) da legitimao.
95
Os ttulos de domnio expedidos pelo rgo fundirio contero clusulas que
obriguem o beneficirio a manter, conservar e, se for o caso, restaurar, as reas de
preservao permanente e de reserva legal. Tambm contero clusula obrigatria de
averbao margem do registro do imvel, junto ao cartrio competente, da rea de
reserva legal prevista na legislao ambiental.
Cumpridas todas as obrigaes estabelecidas acima (administrativas, sociais
e ambientais), a(o) ocupante de terra pblica receber ttulo de domnio, inegocivel
pelo prazo de dez anos (CF, artigo 189).
Critrios de excluso do processo de regularizao de posse:
a) quando houver a solicitao de legitimao de posse de qualquer rea superior
a 2.500 hectares ou outro mdulo inferior a esse, estabelecido pelo rgo fundirio;
b) quando se observar que a rea reivindicada no cumpre a funo social, pois
a funo social condiciona o exerccio do direito de propriedade;
c) quando o imvel estiver na lista de trabalho escravo ou se ficar comprovado
que houve a utilizao de trabalhadores em condies anlogas de escravo, a rea
no poder ser regularizada;
d) quando a consolidao da posse resultar de violncia fsica ou psicolgica
contra ocupantes anteriores.
A rea reivindicada ilegalmente que tiver benfeitorias dever ser
desapropriada.
Paralelamente ao processo expropriatrio, devero ser tomadas medidas de
cunho administrativo, para assegurar a retomada das terras e tambm buscar o
ressarcimento dos danos ambientais e financeiros causados pela posse ilegal.
Elaborao de uma lei que possibilite a compensao financeira, quando
houver crdito recproco entre o ocupante de terra pblica e o poder pblico.
Anlise da possibilidade do emprego da ao discriminatria para a resoluo
dos conflitos fundirios e agilizao do processo de regularizao.
Critrios de destinao de terras pblicas:
Os critrios de destinao so os elementos que legitimam o governo a reservar
determinada rea para a propriedade familiar, propriedade comum, agricultura de
grande escala, pecuria ou para proteo ambiental.
96
Srie Estudos 8
As possveis reas com potencial para a pequena propriedade devem levar
em considerao as seguintes condies: infra-estrutura para o desenvolvimento da
atividade; condies do solo apropriadas para a produo; limitaes ambientais;
excluses legais (reas indgenas, unidades de conservao e terras de quilombos).
Se houver intrusamento de interesses em uma mesma rea, quem tem direito
de preferncia na regularizao fundiria so:
a) primeiro, as posses tradicionalmente ocupadas pelos ndios e comunidades
de quilombolas;
b) em segundo lugar, as reas necessrias proteo dos ecossistemas naturais
e as ocupadas pelas populaes tradicionais;
c) em terceiro lugar, as glebas de terras destinadas reforma agrria (propriedade
familiar);
d) em quarto lugar, as glebas para as atividades agroambientais (agricultura,
pecuria, extrativismo ou misto), para imveis mdios e grandes.
ALENCAR, A. et al. Justia Ambiental. Cuiab-Santarm: explorao desordenada ou
oportunidade de governana? PROPOSTA, Revista Trimestral da FASE, v.
30, dez. 2003 / fev. 2004.
AMIGOS DA TERRA. Garimpagem florestal. Relatrio Atualizado sobre Extrao
Ilegal de Madeira na Amaznia Brasileira. Programa Amaznia Amigos da Terra.
Belm, 1997.
ARAJO, R. The drug trade, the black economy and society in Western Amazonia.
International Social Science Journal, n. 169, 2001.
_____. La cit domestique: stratgies familiales et imaginaire social sur une zone de
colonisation en Amazonie brsilienne. Nanterre, octobre 1993. Tese (Doctorat
dethnologie) Universit de Paris X.
BENATTI, J. H. Posse agroecolgica e manejo florestal. Curitiba: Juru, 2003(a).
_____. Direito de propriedade e proteo ambiental no Brasil: apropriao e
uso dos recursos naturais no imvel rural. Belm, 2003(b). Tese (Doutorado) Naea/
UFPA.
BRASIL. Congresso. Comisso externa destinada a averiguar a aquisio de
madeireiras, serrarias e extensas pores de terras brasileiras por grupos
asiticos. Braslia: Cmara dos Deputados: Coordenao de Publicaes, 1998.
_____. Congresso. Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar
a ocupao de terras pblicas na regio amaznica. Braslia: Cmara dos
Deputados: Coordenao de Publicaes, 2002.
_____. Disponvel em: www.brasil.gov.br, 2005.
_____. Livro Branco da Grilagem de Terras no Brasil. Braslia: MDA, [s.d.].
_____. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Plano de ao para a preveno e
controle do desmatamento na Amaznia Legal. Braslia: Grupo Permanente
de Trabalho Interministerial para a reduo dos ndices de desmatamento da
Amaznia legal, maro 2004.
_____. Sistema Nacional de Cadastro Rural. Outubro de 2003. Disponvel em:
www.incra.gov.br.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
98
Srie Estudos 8
CARVALHO, R. Amaznia. Programa Amaznia: A Amaznia rumo ao ciclo da
soja. Papers, Amigos da Terra, v.1, n. 2, set. 1999.
CASTRO, E. R.; MONTEIRO, R.; CASTRO, C. P. Estudo sobre dinmicas sociais
na fronteira, desmatamento e expanso da pecuria na Amaznia.
Trabalho de consultoria prestado ao Banco Mundial (Contrato - 23584 e 388135, de
18/01/2002). Belm: Banco Mundial, jul. 2002. Relatrio.
CORREDOR, R. J. D. La posesion civil y la posesion agraria. In: PRIMER ENCUENTRO
INTERNACIONAL DE JUSAGRARISTAS. Belm, 1981, (Mimeo).
COSTA, F. G. Avaliao do potencial de expanso da soja na Amaznia Legal:
uma aplicao do modelo de Von Thnen. Piracicaba, 2000. Dissertao (Mestrado)
Universidade de So Paulo.
DAILY, G. C. Introduction: what are ecosystem services? In: DAILY, G. C. (Ed.).
Natures services: societal dependence on natural ecosystems. Washington, DC,
Covelo, California: Island Press, p. 1-19, 1997.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 13 ed. So Paulo: Atlas, 2001.
ESCADA, M. I. S. et. al. Padres e Processos de Ocupao nas Novas Fronteiras da
Amaznia: Apropriao Fundiria e Uso da Terra no Xingu/Iriri. Revista de
Estudos Avanados, IEA-USP, Dossi Amaznia, v. 19, n. 54, p. 9-23, ago.
2005.
FERNANDES, M. Donos de terras: a trajetria da UDR no Par. Belm: Naea/UFPA,
1999.
FOLHA ONLINE. Sindicato de pecuaristas e madeireiros do Par criticam pacote de
medidas. Publicidade da Folha Online. Disponvel em: www.folha.com.br.
Acesso em: 18/02/2005.
GREENPEACE. Par: estado de conflito. Uma investigao sobre grileiros, madeireiros
e fronteiras sem lei do Estado do Par, na Amaznia. Documento do Greenpeace,
2004.
LARANJEIRA, R. Propedutica do Direito Agrrio. 2 ed. So Paulo: LTR, 1981.
LEROY, J.-P. Relatrio brasileiro para o direito ao meio ambiente. Rio de Janeiro,
2003. (Mimeo)
LIMA, G. T. A posse agrria sobre bem imvel. So Paulo: Saraiva, 1992.
LIMA, R. A. de M. Direito agrrio. Rio de Janeiro: Renovar, 1994.
99
LIMA, R. C. Pequena histria territorial do Brasil: sesmarias e terras devolutas.
Porto Alegre: Sulinas, 1954.
MACHADO, P. A. L. Direito ambiental brasileiro. 4 ed. So Paulo: Malheiros,
1992.
MARTNEZ, F. R. La propiedad privada em la constitucin espaola. Madrid:
Boletn Oficial del Estado, Centro de Estudios Constitucionales, 1994.
MATTOS NETO, A. J. Ttulo de posse luz da legislao de terras do Estado
do Par. Belm: Unama, 2003.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 18 ed. atualizada. So Paulo:
Malheiros, 1993.
MST. Disponvel em: www.mst.org.br/informativos/minforma/ultimas1248.htm.
Acesso em: 21 de out. 2005.
MLLER, F. de M. Sistema de fiscalizao, licenciamento e monitoramento de
propriedades rurais de Mato Grosso. In: Causas e dinmica do desmatamento
na Amaznia. Braslia: MMA, p. 307-341, 2001.
NOTAPAJS. Fiepa e Faepa interpelam por madeireiros junto ao Senado.
Disponvel em: notapajos.globo.com/lernoticias.asp?id=6314. Acesso em: 07 de abr.
2005.
OCTAVIO, R. Do domnio da Unio e dos estados: segundo a Constituio Federal.
2 ed. So Paulo: Livraria Acadmica Saraiva, 1924.
PAR. Comisso Parlamentar de Inqurito. CPI da grilagem. Belm: Assemblia
Legislativa do Estado do Par, 1999. (Mimeo)
SANTOS, R. A. de O. Direito e mudana social: o problema da terra na Amaznia
brasileira. Belm, Artigo indito, 1981.
SILVA, De P. Vocabulrio jurdico. 17 ed., revista e atualizada por Nagib Slaibi
Filho e Geraldo Magela Alves. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
SILVA, J. A. da. Curso de direito constitucional positivo. 6 ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1990.
SILVA, L. O. Terras devolutas e latifndio: efeitos da lei de 1850. Campinas: Ed.
da Unicamp, 1996.
SODERO, F. P. Direito agrrio e reforma agrria. So Paulo: Livraria Legislao
Brasileira, 1968.
100
Srie Estudos 8
SOUSA, J. B. M. de. Direito agrrio: lies bsicas. 3 ed. So Paulo: Saraiva, 1994.
STEFANINI, L. de L. A propriedade no direito agrrio. So Paulo: Ed. Revista dos
Tribunais, 1978.
TRECCANI, G. D. Violncia e grilagem: instrumentos de aquisio da propriedade
da terra no Par. Belm: UFPA, Iterpa, 2001.
WAGLEY, C. Uma comunidade amaznica. 2. ed. So Paulo/Braslia: Ed. Nacional/
INL, 1977.
APNDICE
NORMAS JURDICAS QUE TRATAM DA REGULARIZAO FUNDIRIA DOS IMVEIS RURAIS EM
REAS PBLICAS E DA DESTINAO DAS TERRAS PBLICAS
Constituio Federal
Art. 5
o
, XXII e XXIII direito de propriedade e funo social da propriedade.
Art. 170 os limites do direito de propriedade.
Art. 188 destinao das terras pblicas devolutas para fim de reforma agrria.
Art. 225, 5
o
limitaes ambientais e destinao das terras pblicas para fim de
proteo ambiental.
Art. 231 destinao das reas ocupadas por comunidades indgenas.
Art. 243 terras com culturas ilegais de plantas psicotrpicas.
Art. 51 dos ADCT reviso das terras concedidas.
Art. 68 dos ADCT destinao de terras ocupadas por quilombolas.
Leis Federais
Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964 cria o Estatuto da Terra.
Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965 institui o Cdigo Florestal.
Lei 4.947, de 06 abril de 1966 fixa normas de direito agrrio e o sistema de
funcionamento do IBRAS.
Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973 dispe sobre o registro pblico.
Lei 5.868, de 12 de dezembro de 1972 cria o Sistema Nacional de Cadastro Rural.
Lei 5.972, de 11 de dezembro de 1973 regula o procedimento para o registro da
propriedade de bens imveis discriminados administrativamente ou possudos pela
Unio.
Lei 6.383, de 07 de dezembro de 1976 trata da discriminatria de terras devolutas.
Lei 6.739, de 05 de dezembro de 1979 dispe sobre a matrcula de imveis rurais.
102
Srie Estudos 8
Lei 7.433, de 18 de dezembro de 1985 dispe requisitos para a lavratura de escrituras
pblicas.
Lei 6.746, de 10 de dezembro de 1979 - altera o disposto nos arts. 49 e 50 da lei 4.504,
de 30/11/1964 (Estatuto da Terra) e d outras providncias.
Lei 8.171, de 17 de janeiro de 1991 dispe sobre a poltica agrcola.
Lei 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 dispe sobre a reforma agrria.
Lei 9.393, de 19 de dezembro de 1996 dispe sobre o Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural (ITR).
Lei 9.636, de 15 de maio de 1998 dispe sobre a regularizao, administrao,
aforamento e alienao de bens imveis da Unio.
Lei 9.985 de 18 de julho de 2000 regulamenta o art. 225, 1
o
, incisos I, II, III e VII da
Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza (SNUC).
Lei 10.267, de 28 de agosto de 2001 dispe o Cadastro Nacional de Imveis Rurais.
Lei 10.931, de 02 de agosto de 2004 aprimora a Lei 10.267/2001.
Lei 11.196, de 21 de novembro de 2005 (artigo 120) institui o Regime Especial de
Tributao e dispe sobre incentivos fiscais para a inovao tecnolgica.
Decreto-Lei
Decreto-lei 9.760, de 05 de setembro de 1946 dispe sobre imveis da Unio.
Decreto-lei 271, de 28 de fevereiro de 1967 dispe sobre loteamento urbano,
responsabilidade do loteador, concesso de uso e espao areo.
Decreto-lei 1.414, de 18 de agosto de 1975 dispe sobre o processo de ratificao
das concesses e alteraes de terras devolutas na faixa de fronteiras.
Decreto-lei 1.561, de 13 de julho de 1977 dispe sobre a ocupao de terrenos da
Unio.
Decreto-Lei 2.375, de 24 de novembro de 1987 revoga o Decreto-lei 1.164/1971 e
dispe sobre terras pblicas.
103
Medida Provisria
MP 2.166-67, de 24 de setembro de 2001 altera os arts. 1
o
, 4
o
, 14, 16 e 44, e acresce
dispositivos Lei 4.771/65.
Decreto Federal
Decreto 84.685, de 6 de maio de 1980 regulamenta a Lei 6.746/1979, que trata do
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR.
Decreto 1.282, de 19 de outubro de 1994 regulamenta os arts. 15, 19, 20 e 21, da Lei
4.771, de 15 de setembro de 1965, instituindo o manejo florestal na bacia amaznica.
Decreto 4.449, de 30 de outubro de 2002 regulamenta a Lei 10.267/01.
Portarias
Portaria 812, de 26 de agosto de 1991 requisitos para alienao de terras pblicas
federais.
Portaria Incra 558, de 15 de dezembro de 1999 recadastramento de imveis acima
de 10.000 ha.
Portaria/Incra/P/N
o
041 de 25 de fevereiro de 1999 exame das situaes dominiais
e possessrias identificadas pelo Sistema Nacional de Cadastro Rural SCNR.
Portaria Incra 596, de 05 de julho de 2001 recadastramento de imvel rural entre
5.000 a 9.999 ha.
Portaria conjunta Incra-Ibama n
o
155, de 27 de maro de 2002 compensao da
reserva legal nos projetos de assentamentos de reforma agrria e de colonizao.
Portaria/Incra/P/N
o
1.032 de 02 dezembro de 2002 observar os mesmos prazos
previstos no art. 10 do Decreto n
o
4.449, de 30 de outubro de 2002, para os casos de
desmembramento, parcelamento ou remembramento de imveis rurais.
Portaria Incra n
o
981 de 03 de outubro de 2003 outorga do ttulo de domnio ou do
contrato de concesso de uso.
Portaria Incra n
o
10, de 01 de dezembro de 2004 procedimentos a serem adotados
em relao aos imveis rurais com situao jurdica de posse por simples ocupao.
104
Srie Estudos 8
Instrues Normativas do Incra e do Ministrio do Meio Ambiente
IN/Incra n 30, de 12 de abril de 1999 fixa normas de procedimentos relativos
regularizao de ocupaes e a concesso e alienao de terras pblicas de domnio da
Unio.
IN/Incra n
o
42, de 25 de maio de 2000 estabelece diretrizes para o procedimento
administrativo de ratificao das alienaes e concesses de terras na Faixa de Fronteira.
IN/MMA n
o
3, de 4 de maro de 2002 estabelece procedimentos de converso de
uso do solo atravs de autorizao de desmatamento nos imveis e propriedades rurais
na Amaznia Legal.
IN/MMA n
o
04, de 04 de maro de 2002 estabelece procedimentos relativos s
atividades de Manejo Florestal Sustentvel de Uso Mltiplo na Amaznia Legal.
IN/Incra n
o
09, de 13 de novembro de 2002 define diretrizes bsicas da atividade
de fiscalizao cadastral de imveis rurais.
IN/Incra n
o
12, de 17 de novembro de 2003 fixa roteiro para a troca de informaes
entre o Incra e os Servios de Registro de Imveis, nos termos da Lei n
o
10.267/2001,
regulamentada pelo Decreto n 4.449/2002.
IN/Incra n
o
13, de 17 de novembro de 2003 estabelece fluxo a ser observado
pelas Superintendncias Regionais do Incra, com vistas certificao e atualizao
cadastral, de que trata a Lei n
o
10.267/2001, regulamentada pelo Decreto n
o
4.449/
2002.
IN/Incra n
o
15, de 30 de maro de 2004 dispe sobre o processo de implantao e
desenvolvimento de projetos de assentamento de reforma agrria.
IN/Ibama n
o
74, de 25 de agosto de 2005.
Normas de Execuo do Incra
NEXEC Incra n 29, de 11de setembro de 2002 procedimento administrativo para
alienao de imveis rurais em projetos de assentamento de reforma agrria, e
regularizao fundiria em terras pblicas de domnio do Incra e da Unio.
NEXEC Incra n 33, de 14 de julho de 2003 procedimento administrativo para
destinao de terras pblicas do Incra e da Unio.
OS AUTORES
Este estudo foi realizado pelo Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia
(Ipam), por meio da seguinte equipe de trabalho:
Jos Heder Benatti
Professor e coordenador do Programa de Ps-Graduao em Direito da
Universidade Federal do Par (UFPA). doutor em Cincias do Desenvolvimento
Socioambiental pelo Ncleo de Altos Estudos Amaznicos, da mesma universidade, e
pesquisador associado do Ipam. Possui diversos trabalhos publicados sobre questo
fundiria, manejo dos recursos naturais, unidade de conservao e direito de
propriedade.
Roberto Arajo Santos
Pesquisador Titular do Museu Paraense Emlio Goeldi - MPEG/MCT. Doutor
em antropologia pela Universidade de Paris X - Nanterre. Faz pesquisas desde 1986
sobre a expanso da ocupao humana na regio amaznica, e possui diversos trabalhos
publicados sobre a sociologia da migrao e das recomposies socioeconmicas em
reas de fronteira.
Antnia Socorro Pena da Gama
Advogada. Mestre em Planejamento do Desenvolvimento pelo Ncleo de Altos
Estudos Amaznicos da UFPA. pesquisadora do Ipam e tem trabalhado com as
questes relacionadas vrzea amaznica e educao ambiental.
SRIE ESTUDOS
Os documentos reunidos na Srie Estudos abordam grande diversidade de temas
relacionados a fenmenos e processos envolvidos na construo de caminhos para o
uso sustentvel da Amaznia e da Mata Atlntica. So produzidos no mbito do Projeto
de Apoio ao Monitoramento e Anlise (AMA), a partir da experincia do Programa
Piloto, bem como por colaboradores eventuais. Com a Srie Estudos, o Projeto AMA
pretende divulgar conhecimentos, fundamentar a elaborao de polticas pblicas
especficas e convidar ao debate o leitor interessado pela conservao das florestas
tropicais do Brasil.
TTULOS PUBLICADOS
1. Preveno de incndios florestais na Amaznia: lies aprendidas no Projeto Proteger
Srgio Sauer
2. Projetos Demonstrativos PDA e sua influncia na construo do Proambiente
Paul E. Little
3. Influncia do Promanejo sobre polticas de manejo florestal sustentvel na Amaznia
Adalberto Verssimo
4. Aprendizados do Projeto de Manejo dos Recursos Naturais da Vrzea ProVrzea
Marli Teresinha dos Santos
5. Polticas de desenvolvimento sustentvel no Acre: contribuies do SPRN
Olympio Barbanti Jr.
6. Gesto ambiental descentralizada: um estudo comparativo de trs municpios da
Amaznia brasileira
Fabiano Toni e Pablo Pacheco
7. Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais do estado de Mato
Grosso: anlise de sua implementao
Instituto Socioambiental e Instituto Centro de Vida
S
Xapuri
Manaus
Cuiab
taituba
Ji Paran
Boa Vista
Rio Branco
Porto Velho
Alta Floresta
Novo Progr
/HJHQGD
Cidades Principais
Estradas Principais
Rios Principais
Terra ndgena*
Unid. de Conservao*
Amaznia Legal
rea de estudo da Grilagem
)
* Fonte: MMA (2005)
inop
Belm
Palmas
Marab
Macap
Balsas
S. Lus
Redeno
a
Santarm
Altamira
Araguana
mperatriz
Aailndia
a
resso
So Felix do Xingu
0 500 1.000 250 Km
2005
ESCALA GRFCA
9
0 0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
7
6
4
5
8
2
1
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
10
12
13
14 11
20
21 22
23
24
25
26
28 27
29
30
31
36
32
34 33
35
37
38
17
18
19
16
15
)
0 150 300 75 Km
Escala
AItamira
AImeirim
Oriximin
Monte AIegre
Prainha
Novo Progresso
Itaituba
Jacareacanga
T

M
u
n
d
u
r
u
c
u
T Kayabi
T Ba
T Andir-mara
T
C
a
c
h
. s
e
c
a
d
o
riri
PIacas
T Zo
T Tumucumaque
B
R
-
1
6
3
T Par D'oeste
T Trombeta/Mapuera
RESEX
Verde Para Sempre
PA Campos do Pope
PA Quilombola
ESEC
Terra do Meio
FLONA de
taituba
PARNA da
Amaznia
FLONA de
Altamira
RESEX
Riozinho do Anfrsio
T Menkragnot
CONFLTO FUNDRO
2005
B
R
- 2
3
0
Levantamento Cartorial Tirso Pedro Bortolizzi 38
O Liberal (26/05/03) ?? 36
Levantamento Cartorial Grupo So Joo 35
Levantamento Cartorial Grupo Marrochi 34
O Liberal (23/02/05) ?? 30
Levantamento Cartorial Grupo Brasnort 25
Levantamento Cartorial Grupo Agrimar 24
Movimento Social Faz. Monte Alto 20
Movimento Social ?? 19
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Faz. Cana 17
O Liberal (08/07/03) ?? 15
O Liberal (15/12/03) Rondon Belm Madeira 14
Movimento Social Sojeiros 13
Movimento Social Justino 12
Movimento Social Andr 11
Movimento Social Lacerda 10
Movimento Social Srgio 9
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Grupo Mato Grosso 8
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Ass. Cruzeiro do Sul 7
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Grupo Pointer 6
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Grupo Norte-Sul 5
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Dequi Giovani 4
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Grupo Paran 3
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Empreendimento Passarela 2
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Grupo da Soja 1
FONTE
SUPOSTO
PROPRIETRIO REA
O Liberal (26/05/03) ?? 36
O Liberal (23/02/05) ?? 30
Levantamento Cartorial Grupo Brasnort 25
Levantamento Cartorial Grupo Agrimar 24
Movimento Social Faz. Monte Alto 20
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Faz. Cana 17
O Liberal (08/07/03) ?? 15
O Liberal (15/12/03) Rondon Belm Madeira 14
Movimento Social Sojeiros 13
Movimento Social Justino 12
Movimento Social Andr 11
Movimento Social Lacerda 10
Movimento Social Srgio 9
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Grupo Mato Grosso 8
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Ass. Cruzeiro do Sul 7
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Grupo Pointer 6
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Grupo Norte-Sul 5
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Dequi Giovani 4
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Grupo Paran 3
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Empreendimento Passarela 2
Jornal de Santarm e do Baixo Amazonas Grupo da Soja 1
FONTE
SUPOSTO
PROPRIETRIO REA
Legenda
Cidades Principais
Foco de conflito
Estradas Principais
Rios Principais
Unid. Conservao
Terra ndgena
Proj. Assentamento
Estado do Par

A Grilagem de Terras Públicas Na Amazônia Brasileira

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

A Grilagem de Terras Públicas Na Amazônia Brasileira

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

A GRILAGEM DE TERRAS PBLICAS

S-ar putea să vă placă și