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ANLISIS COMPARATIVO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

AUTOR: PAUL PULIDO PACHN

BOGOT 2008

EQUIPO UNIVERSIDAD VIRTUAL - ESAP


Jaime Antonio Quiceno / Luis Farley Ortiz / Luis Miguel Cabrera G / Karla Salguero / Rodolfo Prada / Sergio Chica Diseo Grfico. Monica Silva Elas / Fredy David Gil R

Anlisis Comparativo en La Administracin Pblica

Mapa Conceptual

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IDEAS PRINCIPALES En primera instancia el mdulo plantea una hiptesis, en donde se proyecta una teora universal de la Administracin Pblica Comparada; y las ventajas que sta tendra para realizar los estudios y anlisis correspondientes. Se describe, igualmente, el origen de la preocupacin por estos temas a partir de mediados del siglo XX con la aparicin del Grupo de Administracin Comparada (CAG) dedicado a crear una teora comparada de la Administracin Pblica de tinte universal, es decir, a procurar el desarrollo de una ciencia de la administracin comparada, como un conjunto de generalizaciones hacia la administracin empricamente derivadas a partir del supuesto de que todos los sistemas avanzan hacia un mismo destino, el weberiano; en donde algunos han avanzado ms que otros. Dicho grupo no parte de cero; aprovecha los avances realizados desde finales del siglo XIX, recogiendo conceptualizaciones no solo administrativistas, sino tambin teoras de Administracin y en especial de la Sociologa, con Max Weber, para quien los conceptos fundamentales, son los de jerarqua, especializacin, impersonalidad, reglas, racionalidad, previsibilidad y la oficina. En este contexto, Fred Riggs formula modelos ideales - tpicos de la Burocracia, que parecan mas adecuados para el estudio de los sistemas presentes en varias partes del mundo, que los tipos ideales weberianos. Riggs desarrolla la teora de la Sociedad Prismtica, como el tipo ideal para los pas del Tercer Mundo; dichas sociedades mantienen instituciones similares a las previstas por las sociedades tradicionales, pero no se ajustan a las diferenciadas de la sociedad moderna; sus instituciones mantienen una forma legal-racional en la prctica, pero son tradicionales en sus funciones latente; sus conceptos se centran en el formalismo, la heterogeneidad y traslape. Otro concepto desarrollado, es conocido como la ecologa de la administracin en donde se destaca la importancia de las fuerzas sociales para determinar el comportamiento burocrtico y condicionar el desempeo. Poda esperarse, en este caso, que los sistemas administrativos evolucionaran en correlacin con sus ecologas. Igualmente las teoras relacionadas con el campo Tecnocrtico, que destaca los imperativos aculturales presentes en toda organizacin y el comportamiento administrativo; estas teora se derivan de las reacciones ante la dicotoma postulada entre la poltica y la administracin; reacciones propias de las tradiciones administrativas y las cientfica, frente a la nocin de que en todas partes hay un modo mejor para la organizacin cientfica de cualquier empresa gubernamental. De acuerdo con lo anterior, se auguraba el desarrollo de una teora cientfica comparada, expandida en los Estados Unidos y Europa y encaminada hacia Amrica Latina, frica, Asia y el Medio Oriente. Se desarrollaron conceptos que trataban de 3

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ubicar a la administracin occidental y no occidental dentro del un marco desarrollista y los investigadores tenan una orientacin emprica, interesados en las mediciones de las discrepancias entre el tipo formal y el ideal. Por otra parte, varios autores coinciden en las dificultades del estudio de los sistemas administrativos nacionales; dada la naturaleza del tema, la poca facilidad para observar y determinar cuantitativamente su desempeo, sus productos muy diversos que no son fcilmente objeto de medicin, adems de los resultados multiformes de los procesos administrativos y lmites difciles de establecer. Era comn que algunos pases (como la Ex Unin Sovitica o en general naciones comunistas) no suministraran informacin alguna sobre indicadores socioeconmicos u omitieran estadsticas, dado que no vean la comparacin como algo til o simplemente los burcratas pretendan protegen sus carreras, su intimidad y an las misiones de sus instituciones mediante la manipulacin de los datos. La orientacin conductista ha sido otra de las dificultades en el estudio de la administracin Pblica comparada; las indagaciones no son cmodas para los burcratas, especialmente en aquellos temas relacionados con la toma de decisiones o con los asuntos polticos, para lo cual se escudan en la famosa dicotoma poltica administracin. Otro de los problemas que enfrentan los estudios comparados de administracin pblica, consiste en la ausencia de informacin clara, confiable y sistematizada; hace poco tiempo (mediados del siglo pasado) se vio la necesidad de hacerlo. Por ltimo, la ausencia de un consenso internacional sobre conceptos, definiciones, mtodos y supuestos uniformes, de manera que permita construir en algn sentido una ciencia social universal. En las diferentes sociedades de perfil capitalista se han desarrollado teoras alternativas que compiten activamente sobre la manera de ver las realidades administrativas y sociales basadas en interpretaciones diferentes. Para dilucidar gran parte de los aspectos anteriores, es necesario aclarar varios conceptos y establecer sus connotaciones, tales como el significado de lo que significa la Administracin pblica, la burocracia, la articulacin de stos dos campos; la poltica comparada y la administracin comparada; la teora poltica comparada y administracin comparada; la administracin pblica y poltica comparada; la teora administrativa y administracin comparada y la administracin y polticas pblicas, que sern objeto de estudio con base en el texto de Naomi B Lynn y Aaron Wildavsky (compiladores) en el libro de; Administracin pblica. El estado actual de la disciplina.

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1.1 FUNDAMENTOS PARA LA COMPARACIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA En el presente eje temtico del mdulo de Administracin Pblica Comparada, se realiza una primera aproximacin a los diferentes intentos metodolgicos que permitan la confrontacin de los sistemas administrativos de diferentes pases. Posteriormente se establecen alternativas conceptuales referentes a la administracin pblica y la burocracia, para culminar con un anlisis de la administracin pblica, la poltica y las polticas pblicas comparadas. En vista de la escasez de literatura sobre el tema, en nuestro medio, a continuacin se presenta el texto de lectura de Naomi B Lynn y Aaron Wildavsky (compiladores) denominado; Administracin pblica. El estado actual de la disciplina. 1.1.1 ADMINISTRACIN PBLICA COMPARADA. LA BSQUEDA DE TEORASF1 Si se contara con una teora universal de la administracin pblica comparada, posiblemente se tendra el siguiente esquema: una tabla de clasificacin de los sistemas administrativos de 150 pases del mundo (cabe esperar que hubiera menos de 150 categoras en esta clasificacin), los criterios de clasificacin seran fciles de manejar y se aceptaran los resultados obtenidos sin mayor inconveniente. Una vez ubicado cada sistema administrativo nacional en su categora correspondiente, comenzara el anlisis y el desarrollo de teoras consistentes acerca de cada sistema administrativo. Los miembros de cada categora tendran tantas caractersticas en comn que, conociendo la clase de un sistema determinado, se pronosticara correctamente y sin esfuerzo un gran nmero de factores y elementos estructurales y conductistas. Con una teora universal consistente, se podran enunciar diferencias, igualdades, equivalencias, y el porqu de cada una de las caractersticas que acompaan a los sistemas administrativos. Como tambin sealara las consecuencias del empleo de un sistema especfico y las tendencias que hacia futuro se estaran desarrollando. Adems, se conocera cmo y cundo surgieron los diferentes tipos de sistemas, cmo se ordenan sus etapas de desarrollo y los procesos de auge, decadencia o desaparicin. Se podran deducir los secretos de los cambios, y los medios o mecanismos para acelerar o alterar el destino burocrtico de las naciones. Una teora universal, estara basada en hechos empricos, las variables principales seran cuantificables sin inconvenientes, la clasificacin estara dada por indicadores
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LYNN, Naomi B. y WILDVSKY, Aaron (compiladores) Administracin pblica. El estado actual de la disciplina. Mxico. Fondo de cultura Econmica. 1999.

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empricos, y las interrelaciones entre las variables presentes, o las desarrolladas en el tiempo, se mediran con frmulas probabilsticas, recursivas y de regresin mltiple. Esta teora sera tambin (puesto que estamos soando) neutral en los valores, variables, conceptos, mtodos de anlisis, reglas probatorias, interpretacin histrica, etc., seran, sin duda, cientficamente puras en porcentaje mximo. Despus de terminada la segunda Guerra Mundial, pareca posible crear la ciencia de la administracin comparada. En efecto, una masa crtica de investigadores se reuni bajo los auspicios de la American Society for Public Administration (ASPA) y la American Political Science Association (APSA) y conformaron un Grupo de Administracin Comparada, CAG (Arora, 1972; Heady, 1978; Loveman, 1976; Riggs, 1976; Savage, 1976; Siffin, 1976). El CAG, tena los recursos intelectuales y financieros y el entusiasmo moral que se requeran para alcanzar la ambiciosa meta de crear una teora comparada de la administracin pblica genuinamente universal. Por supuesto, los miembros del CAG en 1960 no empezaron de cero. La teora administrativa haba sido desde largo tiempo atrs una parte del comercio de los pases occidentales, una parte integral de su surgimiento y desarrollo. Las innovaciones de la teora administrativa - nociones acerca de la forma como deba estructurarse, fortalecerse y limitarse a la rama ejecutiva del gobierno - eran un ingrediente bsico de la evolucin constitucional de los pases occidentales desde el siglo XVIII. Entonces, como ahora, las naciones innovaban administrativamente en formas estudiadas, copiadas o rechazadas por sus similares efectivos o potenciales. Los revolucionarios y los reformadores de los siglos XVIII y XIX buscaban fuera de sus fronteras (y de su poca) algunas instituciones que pudieran copiar o rechazar. Los escritores acadmicos, sobre todo en el campo del derecho administrativo comparado (por ejemplo, Goodnow, 1893; Orlando, 1900-1910), formularon algunas ideas sobre conocimiento institucional (no patentado). Los estudiosos de las disciplinas comparadas intercambiaron formalmente ideas por primera vez en los Congresos Internacionales de las Ciencias Administrativas celebrados en 1910, 1923 y 1927. El International Institute of Administrative Sciences empez a publicar su revista en 1928, y en 1930 patrocin la publicacin de The Civil Service in the Modern State, compilado por Leonard D. White, con documentos sobre la burocracia de 14 pases (White, 1930). Indudablemente, la investigacin comparada ms importante se realiz entre 1895 y 1920 no por profesores de derecho comparado o participantes en congresos internacionales, sino por un socilogo, Max Weber (Bendix, 1962; Gerth y Mills, 1946; Weber, 1947). Este ltimo elev el nivel del anlisis hasta una altura de refinamiento y con un alcance raras veces logrado. Desde entonces, Weber desarroll el concepto medular del campo -burocracia- como parte de una tipologa comparada de las formas de dominacin (Herrschaft): tradicin, carisma y racionalidad legal. Cada forma de 6

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dominacin o autoridad tena su tipo correspondiente de personal administrativo (Verwaltungsstab) (Weber, 1976, pp. 551-579). La burocracia era la forma de personal administrativo asociada a la autoridad legal-racional. El "tipo ideal" burocrtico caracterizado por la jerarqua, responsabilidades especializadas y delimitadas, reclutamiento y ascenso basados en el desempeo, reglas y racionalidad (comportamiento dominado por las metas de la organizacin)- se convirti en el tema dominante en el anlisis de las organizaciones pblicas (y privadas) del Estado "moderno". Las obras de Weber, patrocinadas por eminentes socilogos estadounidenses, se tradujeron al ingls en 1946. La recepcin de tales obras se facilit por la presencia en los Estados Unidos de investigadores estrechamente ligados a Europa. En efecto, los principales estudios comparados los haban realizado, durante los aos treinta, investigadores formados en Europa (Finer, 1961 [1932]; Friedrich, 1950 [1937]). En todos estos estudios se destac el papel central de las burocracias en el gobierno moderno. Friedrich llam a la burocracia: meollo del gobierno moderno" (Friedrich, 1950, p. 37). En este contexto, parecan favorables las condiciones para crear una teora universal de la administracin pblica comparada. El centro del estudio comparado se desplaz a los Estados Unidos, el pas que se estaba convirtiendo en el centro mundial de la investigacin acadmica, sobre todo en las ciencias sociales. Los investigadores estadounidenses estaban bien financiados, tenan intereses cosmopolitas y un adiestramiento riguroso, no teman al trabajo de campo y eran optimistas acerca de las posibilidades de la investigacin. El inters por la administracin comparada se formaliz e institucionaliz mediante la creacin del Grupo de Administracin Comparada (CAG). El CAG tena las mentes, los recursos financieros y la voluntad requeridos para crear una teora universal. Se interesaba por todo el orbe, en particular por el Tercer Mundo. Tena en Fred Riggs a un lder dotado de grandes facultades intelectuales, un fuerte inters en el Tercer Mundo y experiencia en la administracin pblica estadounidense, as como cierto conocimiento de conceptos fundamentales de la economa y la sociologa. A principios de los aos sesenta, Riggs public grandes obras tericas, formulando modelos ideales-tpicos de la burocracia: un conjunto de modelos ms adecuados para el estudio de los sistemas existentes en varias partes del mundo que los tipos ideales weberianos (Riggs, 1961, 1962, 1963, 1964; vase tambin a Riggs, 1966, 1971, 1973). El principal inters de Riggs era entender a los pases no occidentales. (Riggs y la mayora de sus contemporneos suponan que la experiencia occidental haba sido plenamente analizada y digerida) Este investigador desarroll la teora de la sociedad prismtica: el tipo ideal de un pas del Tercer Mundo que evoluciona y/o se desarrolla de la tradicional a la modernidad. Las sociedades prismticas no tenan las instituciones indiferenciadas 7

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("fusionadas") de las sociedades tradicionales ni las instituciones (supuestamente) diferenciadas en forma plena de la sociedad modernas: sus instituciones tenan una forma legal-racional (en su funcin manifiesta), pero eran tradicionales (en su funcin latente). Los conceptos fundamentales de Weber haban sido los de la jerarqua, la especializacin, la impersonalidad, las reglas, la racionalidad, la previsibilidad y la oficina. Los conceptos fundamentales de Riggs -formalismo, heterogeneidad y traslapealertaban al investigador en el sentido de que la burocracia weberiana podra no tener un comportamiento enteramente previsible en la mayora de los pases del Tercer Mundo. (Riggs no examin las posibilidades del uso de la autoridad y la administracin tradicionales y carismticas de Weber en los contextos del Tercer Mundo.) Un concepto ms importante, an para Riggs, era el de la ecologa de la administracin. Aqu se uni al campo del anlisis acadmico de la burocracia gubernamental que destacaba la importancia de las fuerzas sociales para determinar el comportamiento burocrtico y condicionar el desempeo. Implcitamente, Riggs estaba combatiendo al campo tecnocrtico que destacaba los imperativos aculturales (supraculturales) de la organizacin y el comportamiento administrativos. Estos campos derivaban de reacciones ante la dicotoma postulada entre la poltica y la administracin, reacciones ante las tradiciones de la administracin cientfica y reacciones ante la nocin de que en todas partes hay un modo mejor para la organizacin cientfica de cualquier empresa gubernamental. La adaptacin a las expectativas y las tradiciones socioculturales para alcanzar mayor eficiencia resultaba racional en un campo e irracional en otro. La teora de Riggs era sensible al contexto de la administracin. Era una teora conductista, no orientada hacia la elaboracin e imposicin de cdigos de la conducta organizacional (como podran parecer las doctrinas del otro campo cuando se contemplaban con benignidad), sino hacia los comportamientos efectivos y la "racionalidad oculta" de las discrepancias existentes en el formalismo weberiano (Hirschman, 1963). Riggs y el CAG procuraban el desarrollo de una ciencia de la administracin comparada, un conjunto de generalizaciones hacia la administracin empricamente derivadas. La varianza horizontal se explicara en gran medida en trminos desarrollistas: todos los sistemas estaban avanzando hacia el mismo destino weberiano; algunos sistemas haban avanzado ms que otros. Poda esperarse que los sistemas evolucionaran en correlacin con sus ecologas. Por lo tanto, muchas cosas auguraban favorablemente el desarrollo de una teora cientfica comparada. El inters acadmico se haba expandido de los Estados Unidos y Europa hacia Amrica Latina, frica, Asia y el Medio Oriente. Se estaban desarrollando ciertos conceptos que trataba de ubicar a la administracin occidental y no occidental en un marco comn (el marco desarrollista), y los investigadores tenan orientacin 8

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emprica, interesados en medir las discrepancias entre el tipo formal y el ideal. Se contaba con el fuerte apoyo de eminentes miembros de la comunidad acadmica, de las universidades, las fundaciones, las organizaciones internacionales y aun de algunos de los gobiernos estudiados. El estudio de la administracin comparada es siendo promovido por un crecimiento enorme del inters estadounidense, en otros pases (el fin del aislacionismo), por el resurgimiento de lo estudios nacionales de la administracin pblica estadounidense que ocurri con la participacin de investigadores estadounidenses durante y despus de la guerra, y por la explosin observada en el estudio poltica comparada. En efecto, entre 1955 y 1965, con todos estos estmulos favorables floreci la administracin pblica comparada: en libros y monografas, conferencias, nuevos cursos universitarios, asignaciones FTE par universidades, viajes de campo, consultoras y donativos de gobiernos y fundaciones. Pero al final de ese periodo, y en los aos subsecuentes, poco se avanz hacia la creacin de una teora cientfica universal de la administracin pblica comparada. El CAG se desband en 1965; a su vez, en 1976 tardamente, se realizaron las investigaciones post mortem sobre el campo Qu haba ocurrido? 1.2 POR QU SIGUE SIENDO ELUSIVA LA TEORA UNIVERSAL La incapacidad para producir una ciencia de la administracin pblica comparada puede atribuirse a dos conjuntos de factores: uno relacionado con la naturaleza del tema y el otro relacionado con la naturaleza de la industria del conocimiento que se ocupa de ese tema. Una presa elusiva Los sistemas administrativos nacionales son ms difciles de estudiar que otras instituciones polticas (por ejemplo: los partidos, las masas de votantes, las legislaturas y los tribunales), sobre todo, cuando se estudian en trminos del desempeo. Los productos de otras instituciones polticas pueden observarse con mayor facilidad y en una forma cuantitativa (por ejemplo, los votos, las decisiones y los escaos). Los productos de los sistemas administrativos son increblemente diversos no sujetos a una forma singular de medicin. Los resultados electorales, legislativos y judiciales, incluso los militares, se cuentan y se relacionan con los insumos ms fcilmente que los resultados multiformes de los procesos administrativos. Los sistemas administrativos se integran en todas partes por muchas clases de agencias que realizan mltiples cosas. (El estudio de los sistemas de grupos de inters plantea un problema muy similar.) Los lmites de los sistemas administrativos son difciles de establecer. Los sistemas administrativos se integran con agencias especializadas por su funcin, agencias de 9

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diferentes niveles gubernamentales, y agencias con distintos lazos formales-legales con la maquinaria gubernamental regular. Dado que la administracin pblica comparada es el estudio comparado de la ejecucin de las polticas, resulta en extremo difcil limitar la participacin de los actores en cada pas. Toda clase de actores no pertenecientes a la maquinaria administrativa pblica regular estn involucrados en la implementacin, incluidos los tribunales, los votantes, los medios de la comunicacin masiva, los gobiernos locales y las organizaciones econmicas privadas. Los innumerables actores involucrados en la operacin de los mercados mundiales pueden verse como parte del proceso administrativo, porque los gobiernos usan los mercados para aplicar las polticas pblicas. La metfora del pastel de mrmol -tan apta para describir el federalismo estadounidense- se est volviendo idnea para describir la demarcacin entre lo pblico y lo privado y entre los actores nacionales e internacionales en la administracin pblica comparada. Adems, dado que las redes de aplicacin varan por su funcin, la variacin dentro de los pases puede ser fcilmente tan grande como la que existe entre pases. Yates ha observado que las burocracias de los Estados Unidos varan en 11 formas por lo menos: por la tarea, el problema, la historia natural, los clientes, la jerarqua, la tecnologa, los conocimientos, los SOP, la apertura, la centralizacin y la dominacin (Yates, 1982). Por lo tanto, cun irnico resulta el uso del trmino burocracia para referimos a estos conjuntos! El problema del cambio complica el problema de la complejidad. Los arreglos administrativos estn cambiando constantemente. Alguna persona, e incluso cualquier organizacin internacional, podran seguir el ritmo de los cambios ocurridos en 150 pases, aunque lo intentara? Si el tema estudiado combina la diversidad con la complejidad, el cambio con el formalismo; todo ello entendido slo dentro de contextos ecolgicos totales, tendremos que aceptar que es algo difcil. Los pases varan en lo tocante al grado de su participacin en el mundo investigable. Algunos pases, en particular la ex Unin Sovitica, se excluan deliberadamente de este mundo; los datos internacionales sobre indicadores socioeconmicos (demografa, salud, vivienda, etc.) incluan estadsticas de muchas otras naciones comunistas, pero regularmente omitan tal informacin para la ex URSS. Uno de los mayores problemas de la administracin pblica comparada es su carcter (comparado, por lo menos en la aspiracin), Si las burocracias (occidental y no occidentales) fuesen weberianas en su racionalidad y su glasnost, veran la comparacin como algo til para su propia evaluacin y mejora. Pero pocas burocracias (occidentales y no occidentales) no se ven amenazadas en la comparacin; por lo tanto, muchas burocracias se ven tentadas a manipular u ocultar datos acerca de su desempeo, Los burcratas de todo el mundo protegen sus carreras, su intimidad y an las misiones de sus agencias, mediante la 10

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manipulacin de los dato. Dado que en la mayora de los casos las burocracias monopolizan la informacin acerca de su desempeo (o de su estructura, fuerza de trabajo, finanzas u operaciones), no debe sorprender que a los observadores externos les resulte difcil obtener datos genuinamente tiles acerca de la estructura o el desempeo, en lugar de folletos muy coloridos. Otro problema grave de la administracin pblica comparada ha sido su orientacin conductista (por lo menos en la intencin). La investigacin conductista, que trata de incursionar en la racionalidad legal de la burocracia, es tan amenazante como la investigacin comparada. Incluso en los pases avanzados, los burcratas adiestrados en disciplinas legales o tcnicas encuentran los interrogatorios de los investigadores conductistas (qu ocurre realmente?, cmo tomas tus decisiones?) desconcertantes en el mejor de los casos, intrusivos en el peor. Los esfuerzos por descubrir la poltica burocrtica pueden toparse con un muro de resistencia de incomprensin; la dicotoma de la poltica y la administracin es til para alejar tanto a los investigadores como a los polticos. La ausencia de participacin de muchos pases o agencias en el mundo investigable es involuntaria. Tales pases o agencias no estn equipados para proveer los datos. Los datos correctos sobre el desempeo son relativamente recientes incluso en las agencias de los pases ms avanzados: pases que apenas en los aos setenta instalaron equipos automticos de procesamiento de datos para modificar las operaciones internas, En el sistema policiaco de Francia, por ejemplo, formalmente centralizado, el Ministerio del Interior en Pars no poda obtener datos confiables sobre el desempeo de los distritos policacos antes de los aos setenta. Si en los aos cincuenta y sesenta el CAG hubiese tratado de realizar una encuesta de las burocracias del mundo para someter a prueba alguna de sus hiptesis acerca de los factores condicionantes del comportamiento burocrtico y la capacidad de las burocracias para condicionar su ambiente, no se habran podido obtener muchos de los datos, aunque todos los pases hubiesen estado abiertos e investigables. Los datos cruciales incluan relaciones entre burocracias y ambientes que eran en gran parte nuevas. Las interacciones estaban ocurriendo apenas; era demasiado temprano para que alguien pudiera delinear los modelos. En consecuencia, gran parte de la produccin del CAG en los aos sesenta era literalmente una teorizacin y especulacin a priori, basada en la extrapolacin de experiencias occidentales a menudo idealizadas. En los aos ochenta existieron datos sobre las interacciones entre burocracias y ambientes, lo cual no exista en la poca del CAG. En los das del CAG haba escaso acuerdo sobre la clase de variacin que se podra o se debera medir y explicar, Ni Weber ni Riggs proveyeron un paradigma suficientemente claro para guiar a los recolectores de datos. Los ensayos y las monografas del CAG 11

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muestran una desconcertante variedad de enfoques, concentraciones, mtodos y orientaciones. No haba consenso sobre los supuestos bsicos correctos o el paradigma ortodoxo que se debera aplicar. Un ltimo obstculo para una ciencia de la administracin comparada deriva de la ausencia de un consenso internacional que suprima las concepciones y expresiones alternativas de la realidad social mundial. Todas las sociedades capitalistas centrales, y a veces incluso algunas perifricas, permiten la expresin pblica de teoras divergentes. Si alguna autoridad dogmtica ganara el control del mundo e impusiera conceptos, definiciones, mtodos y supuestos uniformes, quiz pudiera construirse en algn sentido una ciencia social universal. Mientras llega ese momento, quienes escriben en las revistas de ciencias sociales (por lo menos en las sociedades capitalistas centrales) seguirn compitiendo activamente en la presentacin de teoras alternativas de la realidad administrativa y social basadas en interpretaciones de la historia radicalmente distintas: pasada, actual y futura. 1.3 APROXIMACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LA BUROCRACIA La importancia del tema radica en el carcter universal que posibilita la comparacin de los sistemas burocrticos y se brindan caractersticas que a pesar de la historia de los diferentes pases, permite percibir los motivos por los cuales las luchas contemporneas por el poder, adquieren matices que los diferencian sustancialmente. Adems, se observa el papel del poder alcanzado por las estructuras burocrticas en el proceso de toma de decisiones, en cada uno de los pases que se estudiarn. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIN PBLICAF2 Para empezar, es vital definir lo que se entiende por administracin pblica y, particularmente, diferenciar entre el trmino de burocracia, comnmente empleado, y el ms general de administracin pblica. La mayora de los organismos administrativos pblicos son burocrticos, pero la correspondencia no es total, ni siquiera en el caso de las agencias que manifiestan dichas tendencias burocrticas. En lo esencial, la administracin pblica puede describirse as: 1. En cuanto a lo funcional, como el proceso de aplicacin de reglas; es decir, el proceso mediante el cual las reglas generales se convierten en decisiones especficas para casos individuales. 2. Como estructuras gubernamentales cuya funcin primordial es desempear las funciones descritas en 1.
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PETERS, B. Guy; La Poltica de la Burocracia. Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 1999.

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Esta definicin podra parecer algo restrictiva. Sin embargo, nos interesan las funciones polticas y econmicas de los organismos administrativos aun cuando tales organismos no estn desempeando funciones estrictamente administrativas. Por ejemplo, las interacciones polticas de los organismos encargados de la administracin en el proceso presupuestario se relacionan slo tangencialmente con la aplicacin de reglas, pero stos son esenciales para la supervivencia y el mantenimiento de las organizaciones que desempean las funciones administrativas. En consecuencia, el estudio y el anlisis de la administracin pblica han llegado a incluir bastante ms de lo considerado estrictamente "administrativo": digamos que movidos por la necesidad o por el abandono de otras instituciones, los organismos administrativos se han convertido en importantes cuerpos de elaboracin de reglas tanto en las sociedades desarrolladas como en las menos desarrolladas. Asimismo, desempean diversas funciones que de ordinario podran considerarse judiciales. Nos ocuparemos de tales funciones, pero sobre todo en la medida en que iluminen los principales aspectos de estructura y funcionamiento de los papeles administrativos. Particularmente, las actividades semijudiciales de la burocracia pblica constituyen una de las formas principales de elaboracin de polticas pblicas, ya que sus decisiones en casos individuales se vuelven precedentes para las decisiones ulteriores. Aqu es necesario tambin diferenciar entre las nociones burocrticas referentes a lo administrativo de aquellas ms amplias. En el lenguaje popular, al igual que en algunas obras acadmicas, se ha ampliado el significado de burocracia hasta incluir a cualquier organizacin administrativa. Aqu usaremos el trmino burocracia estrictamente para referirnos a: Las organizaciones que tienen una estructura de administracin piramidal, que aplican reglas universales e impersonales para mantener la lectura de la autoridad, y que subrayan los aspectos no discrecionales de administracin. Varios investigadores se han esforzado por detallar los diversos componentes de la concepcin del tipo ideal de burocracia de Max Weber, demostrando que los componentes no estn necesariamente interrelacionados en las organizaciones reales. Aceptaremos en general estos anlisis y adoptaremos un concepto de burocracia mucho menos restringido que el de Weber o sus comentaristas. Al mismo tiempo, sin embargo, no toda organizacin pblica debe considerarse burocrtica. Incluso en las sociedades industrializadas, las organizaciones que sirven al ejecutivo principal-como la Oficina Ejecutiva del presidente de los Estados Unidos- tienen modelos de autoridad y de toma de decisiones ms similares a los que describe Weber como patrimoniales que a los que enuncia como burocrticos. Otras organizaciones han adoptado enfoques administrativos "modernos" en los que se destacan la participacin y la actualizacin personal de sus miembros. Sin embargo, la gran mayora de las organizaciones pblicas 13

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tienen una cantidad de elementos burocrticos que tienden a afectar su desempeo. Al debatir los aspectos sociales y culturales de lo administrativo, veremos cmo algunos sistemas de valores y de organizacin social contribuyen a la eficacia de las formas jerrquicas de la autoridad, mientras que otros tienden a provocar que tal tipo de manejo sea revisado. 1.4 LA BUROCRACIA COMO ACTOR POLTICOF3 Peters seala, un hecho bsico: el gobierno ha visto aumentada su carga de trabajo, pero su imagen es ms negativa ahora que en cualquier otro momento. Esta mayor carga de trabajo recae sobre todo en la administracin pblica. Sin embargo, tenemos menos informacin concerniente a este aspecto del gobierno que a cualquier otro. Las elecciones, los partidos polticos, las legislaturas y las cortes han sido considerados como la parte central de los sistemas polticos y se han analizado extensamente y en forma comparativa en muchos pases. La administracin, por otro lado, ha sido considerada apoltica en la mayora de las sociedades occidentales y se ha resistido a la cuantificacin adecuada y el anlisis terico. . Aunque tradicionalmente se ha considerado la administracin pblica como el proceso y estructuras relacionados con la aplicacin de reglas, en realidad incluye procesos concernientes a la formulacin de las mismas. As, ve dicha administracin como parte integral del sistema poltico, que requiere un anlisis igualmente comparativo. Detengmonos un poco en cada uno de estos aspectos. Peters indican en las primeras secciones que el ritmo de aumento en el gasto pblico ha sido mayor en los pases en desarrollo que en los industrializados. Al mismo tiempo reconoce que los primeros han sido ms exitosos al reducir el tamao del Estado, pues en los segundos ha permanecido con pocos cambios significativos pese a la retrica al respecto. Al crecer el gobierno, la burocracia pblica se ha convertido en una institucin ms importante. Uno de los temas centrales de La poltica de la burocracia es precisamente la consideracin de la burocracia como un actor poltico y su relacin con otros actores, como los polticos electos, as como las posibilidades de control de la primera por los segundos. En varias secciones seala, por ejemplo, que las legislaturas slo tienen capacidad para considerar un puado de asuntos por sesin, y adems en forma general. Esto deja una gran cantidad de huecos, que los administradores tienen que llenar. Por otro lado, los cuerpos legislativos estn sub-especializados en relacin con las dependencias burocrticas con las que se tienen que confrontar, y tienen menos personal. La relativa inestabilidad de las legislaturas, comparada con la mayor permanencia de la burocracia, pone a aquellas legislaturas en desventaja en la competencia de poder.
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PETERS, B. Guy; La poltica de la Burocracia. Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 1995.

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En cuanto al Ejecutivo, en general tendra varios problemas polticos para imponer su voluntad, como 1) su frecuente falta de conocimiento y tiempo para entender y administrar las polticas; 2) el reducido nmero de designados polticos en la cspide de la organizacin en relacin con el resto de los funcionarios de la burocracia (aunque Peters seala que esto vara), y 3) la resistencia de muchos funcionarios a poner en marcha los programas. Este autor estadounidense opina, contrario a algunos autores como Niskanen, que las burocracias ni estn siempre viendo la forma de aumentar su tamao ni estn slo preocupadas por el cumplimiento eficiente de sus objetivos. Aunque en su opinin difcilmente son una fuerza monoltica, se encuentran en una posicin poderosa en relacin con sus superiores polticos. Tienen el control de la informacin sobre los problemas pblicos y las alternativas de polticas, y con frecuencia poseen toda una ideologa ministerial sobre la forma en que deben tratarse los problemas. Con todo, hay varias tendencias que restringen el crecimiento y poder de la burocracia pblica, como la reduccin cada vez mayor de la base fiscal del Estado y del apoyo de la ciudadana hacia al gobierno y la burocracia, as como diversos instrumentos que los lderes polticos pueden utilizar para contrarrestar el poder burocrtico (descritos en el captulo VI). El punto central, sin embargo, es que, pese a la tendencia reciente a su reduccin, a fines del siglo XX el gobierno es bastante grande y complejo en comparacin con pocas pasadas, y esto ha venido a hacer todava ms importante a la burocracia como actor poltico. Al mismo tiempo, dicho aumento en el tamao del Estado ha dificultado todava ms el trabaje de los administradores pblicos. Aparte de que hoy cualquier organizacin tiende a establecer interrelaciones complejas, los recursos disponibles para el administrador son limitados y los ciudadanos observan con mayor cuidado al gobierno y la burocracia pblica. Lo anterior lleva a Peters a analizar ciertos temas clsicos de la administracin pblica (contratacin, evaluacin, etctera).

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