El Nuevo Ajedrez Politico

REVISTA POLTICA COLOmbIANA
Las organizaciones partidistas en la Colombia de hoy
Julio - Septiembre / 2010
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Julio - Septiembre / 2010 - N 5 DIRECTOR juLio cSar turbay quintero SUBDIRECTOR roberto PabLo HoyoS botero EDITOR juan fernando Londoo oSorio CONSEJO EDITORIAL HuMberto de La caLLe LoMbana iVn duque eScobar carLoS HoLgun Sardi fernando jordn fLrez franciSco LeaL buitrago nStor HuMberto Martnez Mara eMMa Meja rodrigo noguera jaVier Sann CONSEJO ACADMICO INTERNACIONAL bruce M. bagLey ana Mara bejarano fernando carriLLo MaLcoLM deaS danieL Pcaut Pedro MedeLLn
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/ 2010
ISSN 2145 - 7891
REVISTA POLTICA COLOmbIAnA EN ESta EdIcIN:

El NuEvo ajEdrEz PoltIco
PartIdoS PoltIcoS: mS, mENoS o mEjorES? Juan Fernando Londoo

El dESarrollo dE la dEmocracIa
ImPortaNcIa dE loS PartIdoS PoltIcoS Para Marcela Prieto Botero
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El fraudE y la INfIltracIN mafIoSa EN la PoltIca colombIaNa Pedro Santana Rodrguez QuINES SoN laS orgaNIzacIoNES PartIdIStaS EN la colombIa dE hoy? Clara Roco Rodrguez dE ParaS, coNtrol SocIal y otroS Andrs Felipe Ortega Gmez
ImPEdImENtoS Para la dEmocracIa
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fragmENtacIN dIScurSIva EN El PartIdo coNSErvador: lEoPardoS y laurEaNIStaS Andrs Felipe Agudelo Gonzlez
INvItado ESPEcIal
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la rEforma PoltIca EN amrIca latINa duraNtE la tErcEra ola dEmocrtIca: EvolucIN, actualIdad, tENdENcIaS y EfEctoS Daniel Zovatto amrIca latINa: PartIdoS, ElEccIoNES y dEmocracIa Juan Rial El dErEcho al dESarrollo
dESdE la PErSPEctIva
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vISIN INtErNacIoNal
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rEflEXIoNES
Claudia del Pilar Mojica Martnez

gEStIN PblIca
dE loS dErEchoS humaNoS
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PoltIca PblIca dE dESarrollo EcoNmIco Mariella Barragn Beltrn
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El nuevo Ajedrez Poltico
PartIdoS SlIdoS Para uNa dEmocracIa fuErtE.

La democracia colombiana est llena de paradojas. Al tiempo que gozamos de instituciones fuertes tenemos que enfrentar de manera reiterada los embates de diferentes enemigos que desde la ilegalidad buscan controlar o influenciar el poder poltico. En la presente edicin de la Revista Poltica Colombiana ofrecemos una amplia mirada acerca del estado actual y el futuro de nuestras organizaciones polticas, donde la mayor parte de los analistas sealan la necesidad de que Colombia cuente con un sistema de partidos depurado y legtimo. Coincidimos plenamente con este propsito. Los partidos deben estar al servicio de los ciudadanos, al
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servicio de las mayoras honradas y al servicio de causas honestas; si esto no se consigue siempre habr razones para que la opinin pblica tenga el bajo aprecio que hoy registra por los partidos y por el Congreso de la Repblica. Necesitamos partidos slidos y transparentes como condicin necesaria para gozar de una democracia fuerte y legitima, capaz de enfrentar y resolver los enormes problemas y dificultades que aquejan a la gente, especialmente la ms necesitada de respuestas efectivas por parte del Estado. En su anlisis, nuestro Editor Juan Fernando Londoo, experto en temas de gobernaJulio - Septiembre / 2010
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bilidad democrtica en Colombia y Amrica Latina, plantea la necesidad de pensar ms en la calidad de los partidos polticos que en la cantidad de los mismos. Para el autor, es necesario mejorar la institucionalidad de los partidos y seala algunos elementos que permitiran avanzar en conseguir partidos ms fuertes, empezando por la reforma del sistema de financiamiento poltico. Contina la nmina de contribuciones con el artculo de Marcela Prieto, directora del Instituto de Ciencia Poltica, quien conjuga la reflexin terica sobre la importancia de los partidos polticos para el buen funcionamiento del sistema democrtico y la evaluacin de la situacin de los partidos en el caso especfico de Colombia para terminar con recomendaciones en torno a la necesidad de que los partidos sean verdaderas organizaciones que representen los intereses de la poblacin. Los fenmenos de fraude e infiltracin mafiosa en los partidos se analizan con profundidad en el artculo del prestigioso analista Pedro Santana, Presidente de la Corporacin Viva la Ciudadana, quien durante muchos
aos ha seguido la situacin de la poltica colombiana y presenta aqu su llamado de alarma con respecto al hecho de que fenmenos como la parapoltica no hayan sido desterrados de la vida nacional. Por un lado, muchos protagonistas de este escndalo continan activos pero bajo investigacin, y peor an, los factores que facilitan la infiltracin continan presentes en nuestro marco legal y normativo tales como el sistema de financiamiento y las listas abiertos. Clara Roco Rodrguez, investigadora con amplia trayectoria en el anlisis de los partidos polticos realiza una diseccin en torno a los partidos actualmente existentes. Resalta que el multipartidismo slo ha emergido realmente despus del ao 2002 en un escenario en el cual conviven los partidos histricos con nuevas fuerzas, muchas de ellas surgidas de disidencias del seno de las colectividades tradicionales, otras que emergen de fuerzas sociales en busca de representacin y tambin aquellas que se estructuran gracias a sus vnculos con la ilegalidad. El anlisis entre las formas de la ilegalidad y los partidos se profundiza en el artculo del
profesor de la Universidad del Rosario, Andrs Felipe Ortega, quien se refiere a la captura del Estado como una forma de control poltico y social por parte del paramilitarismo que combinado con el uso de la violencia genera nuevos ordenes sociales de corte autoritario en una redefinicin de la democracia local. El anlisis concerniente a los partidos polticos en Colombia termina con un interesante estudio de corte histrico sobre el partido conservador a cargo del estudiante de la Maestra en Ciencia Poltica, Andrs Felipe Agudelo. En su investigacin se demuestra cmo los enfrentamientos ideolgicos entre dos grupos del partido conservador, Los Leopardos y Laureano Gmez llevaron a una fractura organizativa del partido que lo mantuvo alejado del poder durante varios lustros. Para entender lo que est sucediendo en materia de reforma de los partidos en Amrica Latina, contamos en esta edicin con el mayor experto en este tpico, Daniel Zovatto, Director Regional para Amrica Latina del Instituto Internacional para la Democracia y
la Asistencia Electoral Internacional (IDEA). En su estudio, Zovatto muestra cuales son las ms importantes tendencias de reforma de la legislacin sobre partidos en la regin en el contexto de los procesos de reforma poltica. El anlisis del director de IDEA se publicar en dos partes: una primera, centrada en el tema de partidos que aparece en nuestra versin impresa y una segunda, ms extensa con anlisis relativos a la reforma electoral y los mecanismos de democracia electrnica en nuestra versin electrnica. Zovatto finaliza su anlisis con una serie de recomendaciones que resultan de la mayor importancia para el momento actual del pas. Cerramos nuestro tema central con una revisin de la actual situacin latinoamericana a cargo de Juan Rial, experto y consultor de organismos internacionales. El artculo nos recuerda cmo las olas de reforma suelen ser la respuesta que los pases de la regin dan a cambios ms profundos en sus estructuras socioeconmicas. La incapacidad de los partidos facilita la emergencia de lderes que se destacan por sus capacidades comunicativas y que representan, incluso con contradicciones, el discurso antipoltico y antipartidario.
Con estos aportes intelectuales seguramente el pas podr avanzar en una reflexin necesaria para ayudar a tener un sistema de partidos ms transparente, ms cercano a la ciudadana y ms centrado en la discusin de los grandes problemas nacionales. Si los partidos se transforman tambin cambiar la calidad del proceso poltico y los resultados de las polticas pblicas. Como es tradicin, nuestra edicin se complementa con distintos aportes que contribuyen a echar una mirada sobre otros tpicos de inters del pas. En esta ocasin tenemos dos contribuciones relacionadas con aspectos sobre los cuales no ponemos suficiente atencin. Claudia del Pilar Mojica analiza el derecho al desarrollo desde la perspectiva de los derechos humanos, y profundiza en la interrelacin entre los derechos sociales que suelen ser entendidos de manera puramente formal y las polticas de desarrollo que no siempre estn conectadas con los primeros. La Secretaria de Desarrollo Econmico de Bogot, Mariella Barragn, hace un anlisis de la poltica de competitividad del Distrito aportando luces sobre la manera cmo las
ciudades deben enfrentar hoy el reto de competir en escenarios globales. En esta forma, consideramos que la Revista Poltica Colombiana sigue aportando al anlisis de los ms importantes problemas polticos del pas y cualificando la discusin y deliberacin democrtica en Colombia. Dado que esta ser la ltima edicin que se publique bajo mi direccin espero que la revista haya conseguido sus objetivos para que el pas cuente con mayores elementos de anlisis en torno a sus polticas pblicas. Desde la Contralora General de la Repblica somos conscientes de que los problemas del pas requieren un grado cada vez mayor de cualificacin en sus diagnsticos y en las interpretaciones de los mismos. Muchos de los problemas que hemos encontrado en estos aos tienen su origen ms all de las situaciones tcnicas y halla sus races en desajustes polticos de muy distinta ndole. Una mejor comprensin de los problemas polticos y de su impacto sobre el engranaje del Estado ayudar a que identifiquemos respuestas ms realistas y soluciones ms sos-
tenibles. Ha resultado muy satisfactorio para nosotros trabajar de la mano con un consejo editorial, un comit acadmico y un consejo internacional de las ms altas calidades profesionales y acadmicas. Esperamos que este esfuerzo analtico contine y se consolide para que el pas siga contando con las luces y los anlisis de investigadores y expertos, tanto nacionales como internacionales. Confiamos en que la Revista Poltica Colombiana se consolide como un referente para el trabajo de intelectuales y polticos empeados en construir una mejor Colombia.
coNtralor gENEral dE la r EPblIca
julIo cSar turbay QuINtEro
PARTIDOS POLTICOS: MS, MENOS O MEJORES?

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Juan Fernando Londoo
El Nuevo Ajedrez Poltico
Juan Fernando londoo o.
Editor de la Revista Poltica Colombiana
La insatisfaccin colombiana con la forma de hacer poltica es evidente. De manera reiterativa las encuestas muestran el desprestigio de las instituciones centrales de la democracia representativa: los partidos polticos y el Congreso de la Repblica. Para buscar solucionar esta situacin, el pas ha intentado responder con sucesivas iniciativas de reforma. A diferencia de otros pases, donde las condiciones pueden parecer similares -al menos en la intensidad con que los ciudadanos desean los cambios- pero los actores partidistas no desean hacer reformas o son incapaces de tramitarlas, en Colombia es comn que cada gobierno tenga su propia propuesta de modificaciones constitucionales y dedique parte importante de su capital a tratar de sacar adelante su propia reforma poltica. Luego de los esfuerzos realizados, en particular a partir de la Constitucin de 1991 y las posteriores reformas polticas de 2003 y 2009n la situacin sigue siendo insatisfactoria, pese a lo mucho que ha cambiado el marco constitucional. Las reformas realizadas han sido importantes y han tenido efectos significativos sobre el sistema de partidos, sin embargo, las mismas no han logrado modificar la percep9
cin que los ciudadanos tienen de la poltica, bsicamente porque las reformas no han atacado el problema central de la poltica colombiana: el carcter puramente individual del proceso electoral. El hecho medular de la poltica colombiana es que la eleccin depende bsicamente del esfuerzo individual del candidato y ninguna de las reformas realizadas hasta ahora afecta esta caracterstica esencial. A diferencia de lo que ocurre normalmente, en Colombia no son los partidos los que escogen los candidatos, sino los candidatos los que escogen partidos. Como consecuencia de esta caracterstica central, en la actualidad los miembros de los partidos son casi exclusivamente aquellos que han resultado elegidos, en desmedro de cualquier otro tipo de representacin social o de cualquier capacidad de agenciar intereses colectivos y, por ende, actuar en defensa de verdaderos bienes pblicos. De esta manera, los partidos en cabeza de sus representantes electos agencian intereses particulares y tienen muy poca capacidad de decidir en torno a la provisin de bienes pblicos. Los partidos son, como se ha dicho reiteradamente, una suma de maquinarias electorales.
En El procEso dE sEr ElEgido, El

partido Es un simplE EspEctador puEs ninguno dE los ElEmEntos nEcEsarios para consEguir El cargo sE dEriva dE la accin colEctiva.
Esta situacin tiene su raz en el hecho fundamental de que, para ser elegido, el candidato debe conseguir los recursos que financien su campaa, construir su propia organizacin electoral, tener sedes propias para adelantar reuniones y contar, incluso, con su propia plataforma programtica. Todo eso hace que la eleccin sea resultado del esfuerzo personal. En el proceso de ser elegido, el partido es un simple espectador pues ninguno de los elementos necesarios para conseguir el cargo se deriva de la accin colectiva. Por esta razn hay que enfatizarlo- en Colombia no son los partidos los que escogen candidatos, como suele ser natural, sino los candidatos los que escogen el partido que ms les conviene para tramitar sus
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aspiraciones. De esta caracterstica del sistema se deriva que resulte tan fcil y tan atractivo cambiar de partido, prctica que ni siquiera pudo ser modificada con la reforma constitucional de 2003 que prohiba el transfuguismo. No slo la reforma de 2003 autoriz el cambio de partido, sino que la subsiguiente tambin lo hizo y mientras el personalismo persista es previsible que las prximas reformas hagan algo similar. El marco constitucional termina adaptndose a la realidad de las necesidades electorales. Mientras los partidos no posean capacidades, que incluye mayores recursos financieros, para ser protagonistas activos de los procesos electorales y movilizar ellos directamente al electorado, no pasarn de ser unas marcas que los candidatos usan para tramitar sus aspiraciones. Los cambios introducidos se han orientado a mejorar la competencia poltica, para ello el elemento central de los diagnsticos ha sido el elemento cuantitativo. En 1991 los constituyentes buscaron terminar el bipartidismo que se consideraba que ahogaba el sistema pol-
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tico colombiano y no permita el surgimiento de alternativas: dos partidos eran muy pocos para la diversidad y complejidad del pas. En sentido contrario, para el 2003 la reforma busc reducir el nmero de partidos, dado que la apertura de espacios haba conllevado un surgimiento exagerado de expresiones partidistas: demasiados partidos no permitan ordenar ni expresar la complejidad del pas. Ni en 1991 ni en el 2003 fue posible modificar el proceso de eleccin individual de los representantes. Los diagnsticos y planteamientos de las reformas eran vlidos pero incompletos. En ningn momento se consider el problema de la relacin individual del candidato con los ciudadanos y la necesidad de conseguir y usar recursos de forma personal para sacar adelante una aspiracin electoral. La reforma pendiente y necesaria para Colombia es aquella que modifique la gestin individual de los recursos de poder poltico y avance en forma gradual hacia una accin poltica colectiva,
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en cabeza de los partidos y no de sus miembros individuales. Lo que necesita Colombia no son ms, ni menos, sino mejores partidos. Este ensayo argumentar, entonces, que el reto de la democracia en Colombia consiste en dotar a los partidos polticos de instrumentos reales para ser los protagonistas de los procesos electorales y lograr que la eleccin dependa ms de la accin y el prestigio del partido que de la accin individual. Para ello, haremos un repaso histrico del proceso de reformas y posteriormente intentaremos delinear algunos planteamientos de ndole propositiva sobre cmo avanzar para conseguir mejores partidos.
La ConstituCin deL 91: aCabar Con eL bipartidismo La Constitucin de 1991 redise el conjunto del Estado colombiano y la nueva arquitectuJulio - Septiembre / 2010
ra institucional afect de mltiples maneras a los partidos polticos. Para mencionar un solo ejemplo, la descentralizacin que el nuevo orden constitucional produjo fue un mecanismo claro para modificar la estructura tradicional de los partidos permitiendo que el poder fluyera no slo de arriba hacia abajo, sino tambin desde lo local. Gracias a ello, tomaron ms relevancia departamentos y municipios y fruto de la reconfiguracin del poder territorial surgieron nuevas expresiones polticas independientes, muchas de ellas por fuera de los dos partidos tradicionales. Para mencionar un ejemplo reciente, el partido verde es la expresin de una nueva forma de entender y hacer la poltica que fue posible gracias al esquema de descentralizacin, cuyos principales protagonistas son los ex alcaldes de ciudades capitales que adquirieron gran relevancia nacional. Sera posible hacer una revisin de las mltiples formas en las que la constitucin de 1991 impact a los partidos polticos, pero es necesario centrarse exclusivamente en lo que de forma deliberada intentaban lograr frente a esos partidos. Para los constituyentes de 1991 el principal problema del sistema poltico colombiano radicaba en el control que los dos partidos tradicionales ejercan sobre el acceso y uso de los recursos del Estado. Esta situacin era producto de los pactos con que el Frente Nacional haba buscado frenar la violencia bipartidista: un reparto de los cargos pblicos casi en forma exclusiva y milimtrica para liberales y conservadores. La consecuencia de este pacto haba sido un cierre de la democracia que impeda que nuevas expresiones polticas y demandas ciudadanas se expresaran por las vas institucionales. A su vez, la falta de canales institucionales para expresar las demandas terminaba
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alimentando las acciones ilegales de grupos violentos que desafiaban al Estado. El propsito central del nuevo esquema constitucional consista en abrir el sistema poltico permitiendo que nuevas expresiones entraran en la arena poltica. De esta forma y bajo el amparo de la concepcin de democracia participativa, el proceso electoral se abri a la formacin de nuevos partidos, al reconocimiento de movimientos polticos y a la entrada en competencia de grupos significativos de ciudadanos. El fcil ingreso a la competencia poltica y electoral, en la concepcin del momento, hara que las nuevas expresiones fueran desplazando a los partidos polticos tradicionales y, especialmente, deslegitimara cualquier expresin antisistema. Adems de facilitar la formacin y entrada en competencia de nuevos actores electorales, una reforma especfica tuvo gran impacto en las consecuencias reales de las reformas: la adopcin de la circunscripcin nacional para el Senado de la Repblica. El propsito de esta circunscripcin era que movimientos nuevos y con pocas ataduras a las maquinarias regionales pudieran captar votos en todo el pas, en otro intento por superar las maquinarias que desde los dos partidos controlaban el acceso al poder. Las decisiones de los constituyentes partieron de un diagnstico institucional correcto pero incompleto y por esta razn generaron efectos imprevistos en el impacto que las normas tuvieron sobre los partidos polticos. En primer lugar, los partidos tradicionales, pese a su longevidad y al control que tenan sobre el aparato del Estado, no eran organizaciones cohesionadas ni institucionalizadas, por el contrario, se trataba de or-
ganizaciones con mltiples disputas internas. Estos conflictos carecan de canales institucionales para ser resueltos y el nico factor que contena la dispersin eran los lmites de las circunscripciones territoriales. Lmites que fueron destruidos con la circunscripcin nacional para el Senado. El resultado que el marco constitucional produjo no fue tanto la aparicin de nuevas formas de expresin poltica que disputaran el poder a los partidos tradicionales como una fragmentacin interna de liberales y conservadores que multiplic el nmero formal de partidos que entraban en la competencia electoral. La mayor parte de los partidos que aparecieron durante los noventa eran derivaciones de los partidos tradicionales cuyos lderes, por motivos de oportunidad y conveniencia poltica, consideraron ms rentable y provechoso tener partido propio. Proliferaron partidos, s, pero no nuevos partidos sino apndices de los tra-
dicionales, familias partidarias como se conocieron en su momento. Al mismo tiempo esta proliferacin ahog la posibilidad de expresiones nuevas realmente diferenciadas de las dems. En el tumulto de nuevos partidos no era fcil diferenciar cules eran realmente nuevos y culesn expresiones recicladas de la poltica tradicional. Peor an, el nuevo esquema constitucional reforz el carcter personalista de la poltica colombiana que se haba abierto paso desde el Frente Nacional. Vale la pena recordar que los pactos para compartir el poder entre liberales y conservadores durante el Frente Nacional generaron una gran competencia interna y una creciente personalizacin de la actividad electoral ante la prdida de relevancia de los programas partidarios. La reforma constitucional del 91 termin premiando las pequeas votaciones individuales al mantener la frmula electoral de cuocientes combinado con una
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circunscripcin enorme, de 100 curules, en una votacin promedio de 10 millones de votantes; como consecuencia, el sistema destruy todo incentivo para la asociacin poltica. En la lgica de la maximizacin de los esfuerzos, los candidatos descubrieron que pequeas votaciones competitivas resultaban ms eficientes que las votaciones grandes. Los partidos que crearon la circunscripcin nacional, al no entender la complejidad de las reformas electorales fueron vctimas de su propio invento. El M19 y el Movimiento de Salvacin Nacional, protagonistas de la Constituyente, desaparecieron ante la fuerza de la que se denomin operacin avispa, que no era otra cosa que esa bsqueda de pequeas votaciones para conseguir curules.
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las organizacionEs partidarias

sE convirtiEron En simplEs ElEctoral. EspEctadorEs dEl procEso
FuE claro EntoncEs
quE no Eran los partidos los quE Escogan candidatos sino los partido quE ms lEs conviniEra. candidatos los quE Escogan El
Las votaciones individuales se fueron reduciendo y las estructuras territoriales se fueron destruyendo para generar un sistema extremadamente individualizado y competitivo. El punto central de este nuevo esquema consista en un evidente epicentro del poder de eleccin hacia los candidatos mismos. Los candidatos controlaban la conformacin de las listas, pues inscriban su candidatura en una lista propia que era avalada por el partido, algn partido, o en muchos casos ni siquiera esto, pues los candidatos fcilmente llegaron a crear sus propios partidos y, al mismo tiempo, participar e incluso ser directivos de los partidos tradicionales. As pues, el candidato se autoproclamaba, organizaba su propia lista, conformaba sus propios equipos de campaa, defina su plataforma programtica y por ltimo y quiz ms importante an, gestionaban los recursos financieros para su eleccin. Las organizaciones partidarias se convirtieron en simples espectadores del proceso electoral. Fue claro entonces que no eran los partidos los que escogan candidatos sino los candidatos los que escogan el partido que ms les conviniera. Un efecto perverso adicional de la reforma de 1991 fue el incremento del costo de las cam-
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paas polticas. Dado que stas se financiaban individualmente, la circunscripcin nacional multiplic de forma exorbitante los gastos logsticos de las campaas. Peor an, la posibilidad de establecer alianzas por fuera de los lmites de las circunscripciones departamentales gener un mecanismo perverso de financiamiento de listas de apoyo. Mediante este mecanismo un Senador obtena el apoyo de varias listas a la Cmara de Representantes de diferentes regiones pero tena que ayudar a subvencionar el costo de las campaas que reforzaban su aspiracin. Esta nueva dinmica gener un escenario propicio para la infiltracin permanente de fuerzas ilegales en la actividad poltica. Luego de los fallidos intentos del Cartel de Medelln en los ochenta para llegar a la poltica directamente (Pablo Escobar en el Congreso y Carlos Lehder creando un movimiento poltico propio) los nuevos capos (Cartel de Cali) optaron por la infiltracin de altas esferas del Estado justo mediante el financiamiento de campaas polticas. Posteriormente, el paramilitarismo aprovech tambin la desestructuracin partidista para conseguir influenciar las elecciones de 2002 y 2006 con mecanismos incluso ms complejos que la mera financiacin de polticos. La reforma poLtiCa de 2003: menos es mejor En el ao 2002 los efectos destructivos de la fragmentacin partidista haban alcanzado su punto ms alto. El nmero de partidos haba llegado a 72 y el nmero de listas alcanz 323 inscritas para el Senado. Los partidos tradicionales haban visto reducida su capacidad de elegir parlamentarios a menos de la mitad de sus
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promedios histricos. Adicionalmente, dado que los partidos no controlaban el proceso de seleccin de sus candidatos, tampoco podan controlar su comportamiento en el Congreso. Durante el gobierno de Ernesto Samper, el Partido Conservador haba declarado la oposicin, pero eso no impidi que un sector de ese partido continuara apoyando al Gobierno; una situacin peor afront el Partido Liberal cuando el gobierno de Andrs Pastrana conform una coalicin con una gran parte de ese partido. Finalmente, el gobierno de Alvaro Uribe tambin garantiz sus mayoras gracias a la cooptacin de casi la mitad de los congresistas que haban sido elegidos en las listas liberales. Adems de la indisciplina partidaria, o transfuguismo, otro factor result muy importante para mostrar el grado de fragmentacin de los partidos, la permanente rotacin de los congresistas. Dado el carcter individual de la eleccin, los candidatos empezaron a hacer acuerdos para compartir
los periodos con sus apoyos. Esta prctica condujo a la circulacin permanente de congresistas y expuso a quienes hacan uso de estos pactos a una constante presin, incluso judicial, por parte de quienes haban sido incluidos en la lista y esperaban su turno de llegar al Congreso. La perdida de capacidad de los partidos, y la presin contra los parlamentarios electos por parte de los miembros de las listas, hizo posible avanzar en una reforma poltica que se vena planeando desde el gobierno de Ernesto Samper y posteriormente haba sido discutida tambin en el gobierno de Andrs Pastrana. El gobierno de Alvaro Uribe tuvo poco inters en fortalecer los partidos e incluso durante un famoso discurso en la instalacin del Foro Interamericano de Partidos en Cartagena en el ao 2003 lleg a manifestar que la democracia no necesitaba de partidos . La agenda del primer gobierno de Uribe se centraba en tratar de sacar adelante un referendo que finalmente no logr ser aprobado debido a que las preguntas no alcanzaron el umbral requerido. Paralelamente, un acuerdo partidista en el Congreso permiti la aprobacin de una reforma constitucional que se enfocaba principalmente hacia mejorar la disciplina partidista. ... la rEForma no modiFic El tEma
cEntral dE la rElacin EntrE El rEcursos FinanciEros, dE organizacin y dE programa siguiEron En manos dE los candidatos y por tanto Estos siguiEron siEndo quiEnEs sElEccionaban El partido quE ms lEs convEnia para tramitar sus aspiracionEs. candidato y El partido puEsto quE los
La reforma poltica de 2003 consagr las listas nicas por partido, remplazando la prctica existente de permitir mltiples listas por cada partido. Igualmente consagr el rgimen de bancadas mediante el cual quien resultara electo a nombre de un partido tendra que seguir las instrucciones de esa colectividad so pena de ser sancionado incluso con la prdida del voto y la expulsin del partido. La reforma poltica modific la frmula electoral e introdujo la cifra repartidora como un mecanismo central para conseguir la agrupacin de candidaturas y con ello fortalecer los partidos. En esta misma direccin se incorpor el umbral para que aquellos partidos con votaciones menores al 2% perdieran sus personeras jurdicas. En pocas palabras, la reforma busc reducir el nmero de partidos y mejorar la disciplina interna de los mismos. Las reformas introducidas fueron importantes y ayudaron a reorganizar las fuerzas polticas en un momento de transicin de las identidades partidarias dada la aparicin de una nueva fuerza (partido de la U) creado para promover la reeleccin del Presidente Uribe. Sin embargo, de nuevo, la reforma no modific el tema central de la relacin entre el candidato y el partido puesto que los recursos financieros, de organizacin y de programa siguieron en manos de los candidatos y por tanto estos siguieron siendo quienes seleccionaban el partido que ms les convenia para tramitar sus aspiraciones. El Acto legislativo 01 de 2003 introdujo una clusula transitoria que permita que quienes haban sido elegidos en nombre de un partido en el ao 2002 se inscribieran en otro sin incurrir en doble militancia. La existencia paralela de un proceso de reeleccin presidencial gene16
r la aparicin de un nuevo partido, denominado partido social de unidad nacional, pero ms conocido como partido de la U, en clara referencia al candidato presidente, Alvaro Uribe. La reforma poltica condujo a la reorganizacin partidista dado que el nuevo esquema castigaba fuertemente las aventuras electorales personales, pero fue la reeleccin presidencial la que gui la direccin de las nuevas agrupaciones polticas. El citado partido de la U se convirti en la primera fuerza electoral para el Congreso de 2006 gracias a que recogi los sectores independientes que apoyaban al Presidente y los sectores liberales que haban migrado hacia el uribismo. El partido conservador logr reagruparse exitosamente y volver a sus promedios histricos. Los dems partidos se reorganizaron principalmente en torno a las disputas regionales, as, por ejemplo, Cambio Radical pas de ser una pequea fuerza a lograr ser el quinto partido gracias a que consigui recoger lideres polticos uribistas que por diferencias locales no conseguan estar en el partido de la U. El liberalismo pas a ser la tercera fuerza electoral y se recompuso con algunos lderes progresistas y con polticos regionales que tomaron distancia con respecto a lderes liberales que se pasaron a las toldas uribistas. Una nueva fuerza de izquierda, el Polo Democrtico Alternativo, consigui reagrupar expresiones independientes crticas y mltiples grupos de oposicin en
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torno a una visin crtica y distinta a la del gobierno Uribe. Junto a estas cinco fuerzas aparecieron expresiones menores que se encargaron de recoger aspiraciones regionales y expresiones ligadas al fenmeno que descubri la faceta oculta de los partidos en Colombia: la parapoltica. HaCia una nueva reforma La reforma poltica de 2003 trat de reorganizar los partidos, pero no afect el hecho esencial del carcter individual de las aspiraciones polticas. Por esta razn, la reagrupacin que tuvo lugar con posterioridad a ella gener nuevas fuerzas constituidas principalmente sobre clculos personales y rivalidades regionales (con excepcin especial del Polo Democrtico Alternativo que tuvo motivacin ms ideolgica). Dado que la reforma dej de lado el problema de la eleccin personal, muy pronto se mostr la insuficiencia de la misma. Las investigaciones del proceso de justicia y paz, condujeron a la revelacin de los profundos vnculos entre la clase dirigente y las organizaciones paramilitares. La obligacin de contar la verdad so pena de perder los beneficios, establecida por la Corte Constitucional en su revisin de la ley, abri las puertas a un cataclismo poltico: la investigacin de una tercera parte del Congreso de la Repblica por
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alianzas e incluso pactos formales (como el famoso Acuerdo de Ralito) para sellar la cercana entre los grupos polticos y los jefes paramilitares. Las investigaciones an continan, pero hasta ahora es claro que la relacin entre poltica y paramilitarismo fue provechosa de doble va: por una parte, los grupos de autodefensa lograron apoyo poltico para su expansin y por otra, los polticos consiguieron proteccin para su actividad, coercin para los electores (incluso con la creacin de crculos electorales para maximizar la votacin) y desgraciadamente llegaron hasta el asesinato de opositores. Todo esto ocurri sin que los partidos hicieran nada para impedir estas alianzas. La respuesta institucional fue la elaboracin de una nueva reforma que introdujo la responsabilidad poltica de los partidos en la conformacin de las listas e incorpor castigos para las organizaciones que consiguieran cargos de eleccin popular mediante alianzas de diferente tipo con grupos ilegales o mediante el uso de mtodos fraudulentos. Nuevamente, la resJulio - Septiembre / 2010
puesta institucional afectaba la institucionalidad partidaria y no la forma como se reproduce el capital poltico. Durante dos aos, la discusin de la reforma poltica que fue finalmente aprobada en el 2009 gir principalmente no en torno a la bondad de sus contenidos sino sobre el alcance de sus efectos. La oposicin vio en la reforma la oportunidad de quebrar las mayoras parlamentarias del uribismo buscando que los castigos, principalmente la llamada silla vaca, tuviesen efectos inmediatos o incluso retroactivos. El gobierno, a su vez, busc sacar adelante una reforma que contemplara castigos futuros y no afectara as su gobernabilidad. La discusin sobre la silla vaca opac el contenido de la reforma. Dicho castigo buscaba que la curul ocupada por alguien con investigaciones por nexos con organizaciones criminales no fuera remplazada. Por supuesto, los efectos de esta norma en un ambiente plagado por denuncias, amenazas e investigaciones eran demasiado importantes, pero la reforma sigui sin tocar el punto central del problema
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de los partidos polticos en Colombia: el carcter personal de la eleccin. Ni la constitucin de 1991 ni las posteriores reformas de 2003 y 2009 han modificado el asunto central de la vida partidista en Colombia, que la reproduccin del capital poltico y por tanto la posibilidad de ser elegido depende de la accin individual y no de la gestin partidista. En la reforma de 2003 se busc cerrar las listas para que la eleccin dependiera del partido, pero una visin incompleta de una reforma poltica de este tipo, hace que dicha propuesta haya sido inviable e incluso inconveniente. Inviable porque si el orden de la lista es el determinante de la eleccin no tienen sentido los esfuerzos individuales para ser elegido, pero si el partido no est en condiciones de garantizar la democracia interna y la gestin de la campaa, no es viable que los polticos aprueben una reforma de este tipo. Pero tampoco es bueno cerrar las listas y pasar de un esquema extremadamente abierto a un esquema para el cual los partidos no estn preparados y del que es probable que los efectos perversos superen sus
bondades, en ese sentido cerrar las listas resultaba una reforma inconveniente. eL reto: mejores partidos El desafo de los partidos en Colombia ya no tiene que ver con su nmero sino con su calidad. Un sistema multipartidista slido y estable puede construirse con base en las normas actuales de incentivos electorales para la agrupacin va cifra repartidora y castigos a las aventuras electorales por la va del umbral. El enfoque de la nueva generacin de reformas tiene que centrarse en la calidad de los partidos y no en su cantidad. La calidad de los partidos polticos tiene que ver con sus caractersticas institucionales y de ellas la ms relevante se relaciona con su capacidad para seleccionar y elegir candidatos. Los partidos son ante todo organizaciones electorales para llevar candidatos y propuestas al poder, pero cuando los partidos no cuentan con los recursos estructurales para promover desde la institucionalidad la aspiracin de sus
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candidatos, el partido pasa a ser un espectador de la contienda electoral y se torna en una simple etiqueta para tramitar aspiraciones personales. Sin capacidad de elegir tampoco tiene capacidad de reclutar. Los partidos colombianos, incluso aquellos que se precian de historias centenarias, tienen una institucionalidad dbil. Adems de ser etiquetas en el momento electoral, los partidos son organizaciones principalmente parlamentarias. Carecen de organizaciones sociales que garanticen visiones ms all de los clculos electorales y de centros de estudio que ayuden en el anlisis y formulacin de propuestas que le ofrezcan sentido a la intencin de gobernar. Los partidos terminan representando los intereses de quienes resultaron elegidos e incapaces de defender la provisin de bienes pblicos. De ah su crisis de legitimidad, su forma de operacin lleva a buscar respuestas privadas, pero la sociedad busca respuestas colectivas en temas crticos como servicios pblicos, derechos sociales y seguridad ciudadana, para solo mencionar unos ejemplos donde la respuesta del poltico insatisface las aspiraciones populares. Para que los partidos sean los protagonistas reales de la vida poltica, deben controlar o al menos tener injerencia significativa en los recursos que permiten ser elegido. El control de las listas es un avance importante, pero la facilidad de moverse de un partido a otro en forma recurrente hace que la norma sea claramente insuficiente. Los otros elementos importantes deben rebalancearse en favor del partido, estos son como mnimo el financiamiento, el programa y la organizacin de campaa. En la actualidad los candidatos deben recolectar el dinero necesario para financiar su campaa; slo para la eleccin presidencial el pas cuenta con un esquema que permite que el canJulio - Septiembre / 2010
didato reciba anticipos para la campaa. Los efectos del actual esquema de financiamiento son mltiples y todos ellos nocivos. En primer lugar, como ya se ilustr, hace fcil la relacin entre los candidatos y los dineros de origen ilegal; en segundo lugar, fomenta el incremento de los costos generales de la campaa, dado que la competencia es entre mltiples individuos pese a la reduccin de los partidos; en tercer lugar, hace que el representante electo privilegie sus intereses personales sobre las consideraciones partidistas; cuarto, genera una distorsionada relacin entre candidatos y donantes que termina degenerando en redes de corrupcin mediante las cuales quienes resultan elegidos devuelven, con contratos publicos, los favores de quienes ayudaron a costearlos. Por ltimo, el esquema afecta gravemente la equidad en la competencia poltica por cuanto slo quienes tienen acceso a recursos para su financiamiento individual logran competir. En la actualidad el Estado colombiano dedica recursos importantes para el financiamiento electoral. Por concepto de reposicin de votos el presupuesto nacional contempla aproximadamente 71 mil millones de pesos para elecciones parlamentarias de 2010 y se calcula alrededor de 82 mil millones para las elecciones territoriales en 2011. El problema radica en que dado que es un dinero que se entrega con mucha posterioridad al proceso electoral mismo, esta cifra no influye directamente en la calidad del proceso poltico. Transformar este gasto en una inversin previa a las elecciones modificara significativamente la calidad del proceso poltico en Colombia, tal como qued autorizado en la reforma poltica de 2009. Un esquema de financiamiento previo, en cabeza de los partidos polticos modificara radicalmente la relacin entre el candidato y el partido.
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Obviamente, no basta con darle recursos a los partidos, es necesario redisear el esquema de financiamiento para evitar tener una multiplicacin del gasto. Esto debe incluir, por ejemplo, que slo los partidos puedan pautar en los medios de comunicacin y que las pautas en televisin sean gratuitas, tal como se ha aprobado en varios pases de Amrica Latina recientemente. Con estas normas se reducira el gasto electoral y se controlara mejor cualquier desviacin. Si los partidos controlan la mayor parte del financiamiento electoral se vern obligados a contar con estructuras ms profesionales y permanentes para el diseo de campaas. Estas estructuras son la base de una organizacin partidaria ms all de las fuerzas parlamentarias y con ello de la necesidad de unas reglas de juego ms claras y transparentes. Combinadas, las normas y las estructuras, ayudan a modernizar los partidos. Con esa estructura el partido podra proveer el segundo elemento bsico de una campaa poltica: la organizacin. El ltimo elemento que el partido debera aportar es el programa, el cual es la base del
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mensaje durante la campaa. Partidos ms programticos son fundamentales para una mejor discusin y control de las polticas pblicas y para la gestin de acuerdos intertemporales como base de las polticas pblicas, pero ello requiere que los programas sean bsicos durante el proceso electoral. Para conseguir partidos ms programticos se requiere que cuenten con organizaciones especializadas como centros de estudio que suministren los insumos concernientes al anlisis, propuestas y evaluacin de las polticas pblicas. Esto generara una poltica ms moderna, centrada en los problemas colectivos y no en los intereses individuales. En conclusin, si los partidos cuentan con recursos financieros, organizativos y programticos, se puede modificar el balance entre el partido y el candidato an con listas preferenciales tal como establece el actual marco constitucional. Modificar esa relacin entre partidos y candidatos es el reto central para la construccin de organizaciones polticas modernas. El desafo no est en tener ms o menos partidos, sino en tener mejores partidos.
LA IMPORTANCIA DE NUESTROS PARTIDOS POLTICOS PARA EL DESARROLLO DE LA DEMOCRACIA
Marcela Prieto Botero
MARCELA PRIETO BOTERO
Directora del Instituto de Ciencia Poltica Miembro del Comit Acadmico de la Revista Poltica Colombiana
Realizar una aproximacin al tema de los partidos polticos en Colombia implica reflexionar sobre la importancia que revisten estas instituciones en el desarrollo de la democracia. En esta medida, en este artculo se har una breve exposicin sobre la importancia de los partidos polticos para la consolidacin de los regmenes democrticos y, a paso seguido, se expondrn algunas iniciativas del caso colombiano que han intentado fortalecer a estas instituciones para que superen su limitado papel de asociaciones electorales, y logren articularse como verdaderos elementos de representacin de los inters de la poblacin. La importancia de Los partidos poLticos en Las democracias La definicin ms universalmente aceptada de partidos polticos es la de instituciones encargadas de agrupar las preferencias polticas de una sociedad para construir el inters general . As, autores como David Easton plantean que los partidos polticos son canales de transmisin hacia los poderes pblicos de las demandas de la poblacin, mediante los cuales se decide que polticas pblicas deben efectuarse para garantizar la convivencia pacfica y el progreso social.
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La funcin de los partidos, por lo tanto, es transformar las distintas preferencias de los ciudadanos en plataformas programticas donde las diferentes dimensiones de lo pblico se agrupen y se traten en forma ms o menos coherente. En este proceso, los partidos reducen las dimensiones de la decisin colectiva a una dimensin izquierda a derecha, facilitando que las decisiones colectivas sean transitivas, y por tanto, estables. En dicho proceso, los partidos polticos apelan a ideologas universales e imaginarios colectivos en el proceso de representacin y construccin del inters general. Sin embargo, en la prctica se ha visto que este no siempre es el caso. De hecho, muchos crticos de los partidos polticos, empezando por Madison en Los Documentos Federales, consideran que los partidos no slo no facilitan la agrupacin de intereses individuales, sino que adems se constituyen en un escollo a la construccin del inters colectivo. El que esto suceda, sin embargo, depender de las reglas electorales y del sistema de gobierno que determine los incentivos de los polticos a representar intereses ms o menos generales. Si partimos de la base de que luego de duros y sangrientos esfuerzos encaminados hacia el desarrollo poltico en Latinoamrica, hemos
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optado por instaurar sistemas polticos democrticos presidencialistas, ser interesante evaluar hasta dnde esa opcin se est aplicando adecuadamente. El panorama poltico actual en nuestro hemisferio nos muestra una gran crisis en el sistema de partidos. El surgimiento de liderazgos unipersonales de corte populista, y por qu no decirlo, autoritario, sin fundamento ideolgico claro y sin una organizacin poltica estructurada que los respalde, nos lleva a asegurar que algo est funcionado mal. Los partidos polticos efectivamente no estn cumpliendo con su tarea de ser instituciones encargadas de agrupar las preferencias polticas de una sociedad, y menos aun han podido consolidarse como los motores para la construccin de polticas pblicas encaminadas a satisfacer las necesidades de la mayora de la poblacin.
A pesar de lo anterior, los partidos polticos deben constituirse en el pilar fundamental para un adecuado funcionamiento de la democracia, sistema poltico que debe defenderse por encima de cualquier otro existente. Sera un gran error desconocerlo, puesto que es el nico sistema existente que defiende los principios de la libertad derecho fundamental para la pacificacin y justa convivencia de nuestra civilizacin. Por lo tanto, cualquier esfuerzo que se haga encaminado a fortalecer los partidos polticos en nuestros pases es poco, si tenemos en cuenta que sin ellos rpidamente caeremos en el abismo. Populismos unipersonales como el de Hugo Chvez en Venezuela, o el de su discpulo Evo Morales en Bolivia, sin mencionar el dao que evidentemente hizo a la democracia del Per un personaje como Alberto Fujimori, son muestra de un evidente e inadecuado funcionamiento de los partidos polticos en nuestro hemisferio.
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en La bsqueda deL tesoro perdido En la bsqueda del fortalecimiento de los partidos polticos para que efectivamente sirvan de recopiladores de preferencias conducentes a propiciar el bien general, hay que tener ciertos aspectos bien claros. Los partidos deben ser instituciones slidas, es decir organizaciones estructuradas que no slo funcionen en pocas preelectorales. Los partidos, a diferencia de las personas, perduran en el tiempo. El perodo de un individuo en el poder en un sistema democrtico donde se lleven a cabo elecciones con periodicidad, es finito, tiene fecha de expiracin. La de un partido no. Partiendo de esa base los partidos deben constituirse en el mbito a travs del cual los polticos puedan tener la posibilidad de llegar al poder, es decir, el partido debe ser un ente que le d nombre, despierte confianza en la ciudadana y reputacin al individuo que quiera representarlo. Es aqu donde el juego de balances y contrapesos empieza a funcionar. En la medida en que el partido le ofrezca una infraestructura slida que lo respalde y que a su vez genere confianza entre la poblacin, el poltico no slo se ver en la obligacin de hacer una buena labor encaminada a propiciar polticas pblicas de largo plazo que propendan al bienestar general, sino que tambin se sienta con la responsabilidad de responder ante los miembros de su partido. De lo contrario, no slo el votante no lo reelegir, sino que los dems polticos que forman parte de dicho partido y que estn en la fila india hacia el poder lo vetarn, crendose as un crculo virtuoso de balances y contrapesos. Aqu surge la segunda caracterstica necesaria para que un sistema de partidos funcione
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adecuadamente: las normas electorales tanto externas como internas. Esto se logra con una profunda reforma del sistema electoral, con el robustecimiento de los mecanismos anticorrupcin, la facilitacin de los instrumentos de participacin ciudadana, la regulacin del acceso a los recursos financieros en campaas electorales y el reconocimiento de los derechos de oposicin poltica. En materia electoral, es fundamental crear mecanismos conducentes a la concentracin de fuerzas, con listas nicas y cerradas, distribucin de curules utilizando sistemas como el de la cifra repartidora, utilizando umbrales, voto preferente, castigo a la doble militancia, entre otras. Dicho esto, hay mecanismos que en la prctica han demostrado ser muy eficaces para disciplinar a los polticos y garantizar que el votante pueda premiar o castigar directamente a sus gobernantes. Una de estas reglas electorales es la reeleccin, la cual curiosamente se asocia ms con las personas que con los partidos . La importancia de la reeleccin como mecanismo para disciplinar a los polticos se asocia con la reputacin. La idea es que el votante elige a un determinado poltico con la expectativa de que cumpla unas promesas de campaa. El poltico a su vez cumple con las promesas de campaa ante la expectativa de ser reelegido, aunque estas sean distintas de sus verdaderas convicciones. Por tanto, el ciudadano reelige a quien haya construido una reputacin de gobierno . A nivel interno, es fundamental que los partidos establezcan mecanismos democrticos para elegir al candidato que representar al partido en determinada contienda electoral. La capacidad de los partidos para disciplinar a sus integrantes depende del control que stos tengan obre el futuro poltico de sus miembros. Entre los instrumentos ms importantes estn
el poder de nominar candidatos, controlar el acceso al financiamiento y la posibilidad de sanciones, incluyendo en algunos casos la revocatoria del mandato. La importancia de La ideoLoga y eL camino hacia La gobernabiLidad Los partidos polticos adems de funcionar como mecanismos de agrupacin de intereses, tambin son necesarios para gobernar. Cuando se tienen que tomar decisiones en cuerpos colegiados como en los congresos o los parlamentos, se hace necesario conformar coaliciones . Las decisiones en este caso se deben tomar colectivamente, es decir, con el consentimiento de otras personas y no de manera individual. Conformar alianzas para votar iniciativas en parlamentos o congresos tienen altos costos de transaccin. En especial, porque verificar los acuerdos entre los miembros de la coalicin suele ser una tarea dispendiosa. Estos altos costos de transaccin crean incentivos para que las coaliciones no sean coyunturales, sino ms bien estables y de largo plazo. Por lo tanto la conformacin de partidos polticos resulta ser una forma efectiva de economizar costos de transaccin en la toma de decisiones en cuerpos colegiados. No obstante lo anterior, es oportuno mencionar la importancia de la ideologa como agente aglutinador, pues la ideologa va ntimamente ligada a la conformacin de partidos polticos, ya que gracias a ella las coaliciones son ms proclives a mantenerse. En vez de consultar cada uno de los intereses que tienen los miembros de un partido sobre los distintos temas de la agenda pblica, la existencia de una ideologa y plataforma programtica permite adoptar
decisiones racionales y relativamente satisfactorias para los miembros del partido . eL caso coLombiano Uno de los principales propsitos de la Constitucin de 1991 fue el de pasar de una democracia representativa a una democracia participativa. Este cambio obedeci a una coyuntura en la historia colombiana muy particular, donde se acababa de firmar un acuerdo de amnista con el movimiento guerrillero M-19 y por primera vez en la historia una organizacin de dicha proveniencia participara en unas elecciones como movimiento poltico formal. La razn de pasar a un sistema participativo, por lo tanto, obedeca al inters que se cre por abrirles las puertas a diferentes vertientes polticas para participar activamente en la democracia a travs de partidos o movimientos polticos y acabar con el tradicional bipartidismo hasta ese momento existente. Pero hubo un gran error en las reglas electorales. El error radic en que las normas para poder formar un partido o movimiento poltico fueron muy laxas. Es decir, en Colombia se paso de tener prcticamente dos partidos polticos a tener 76. Por obvias razones se empez a degenerar el sistema hasta tal punto que llev a que se crearan partidos casi unipersonales, pero no slo eso, se lleg a niveles incalculables de ingobernabilidad. Es importante recordar en este punto, que uno de los principios bsicos de los sistemas presidencialistas se basa en el balance de poder entre el ejecutivo y el legislativo. Aqu se evidencia cmo los costos de transaccin a la hora de buscar ese balance de poder entre las dos ramas del poder pblico se vieron menoscabados, pues ante tal atomizacin de
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partidos prcticamente en organizaciones electorales unipersonales, las relaciones entre el gobierno y el Congreso se volvieron muy difciles de manejar, porque la posibilidad de crear coaliciones para aprobar cualquier proyecto de ley sala muy costosa y, en ltimas, se crearon unos incentivos negativos encaminados hacia la corrupcin en su ms pura esencia. La reforma poLtica 2003 Ante este panorama despus de sancionada la Constitucin del 91, y dentro de las tradicionales corrientes reformistas caractersticas de la dirigencia poltica colombiana, se iniciaron varios intentos de reforma al ordenamiento poltico, en algunas ocasiones iniciativas promovidas por el ejecutivo y en otras pocas por el legislativo . Para el ao 2003 ya se haban realizado nueve intentos fallidos de reformas polticas, en medio de un ambiente de tensiones entre el legislativo y el ejecutivo por hacer reformas estructurales, y cada uno a su manera, a la Constitucin Nacional, y de sta especficamente el sistema electoral, herramienta a travs de la cual se obtiene y se conserva el poder. Finalmente se logra aprobar en el Congreso el Acto Legislativo 01 de 2003 , conocido como Reforma Poltica 2003, el cual surge como producto del consenso entre el Partido Liberal y el Partido Conservador con el apoyo de los denominados independientes y algunos congresistas uribistas. Como elemento particular se destaca que mientras la Reforma Poltica 2003 se tramitaba en el Congreso, paralelamente el gobierno del presidente lvaro Uribe hacia campaa para impulsar un Referendo a travs del cual se perseguan objetivos similares a los de esta reforma.
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Los principales objetivos del Acto Legislativo 01 de 2003 fueron: el fortalecimiento de los partidos; la modernizacin y racionalizacin del sistema electoral; la reestructuracin del Congreso, y la moralizacin de la poltica. En razn de estos se puede afirmar que la Reforma 2003 avanza en muchos aspectos, pero mantiene algunas de las condiciones preexistentes en el funcionamiento de las corporaciones y los partidos, es una reforma que modifica primordialmente elementos del sistema electoral e incluye tambin mecanismos para regular la accin legislativa. En la tabla 1 se consignan sus principales elementos agrupados por bloques temticos:
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mecanismos mecanismos para meJorar eL para meJorar eL funcionamiento deL funcionamiento LegisLatiVo de Los partidos
eLementos deL acto LegisLatiVo 01 de 2003 reforma poLtica Listas nicas por partido. Umbrales electorales: 2% del total de votos validos para el senado o en sumatoria de cmara de representantes. Voto Preferente opcional para el partido o para el elector. Cifra repartidora como frmula de conversin de votos en escaos. Porcentaje mnimo de votos para obtener y/o mantener la personera jurdica. Prohibicin de la doble militancia: No se puede pertenecer a un partido de carcter nacional y a otro regional. No se puede participar en dos consultas internas. Realizacin de consultas internas para elegir candidatos. Normas sobre financiacin de partidos y campaas. Aumento de recursos y sanciones por violacin de topes. Ley de Bancadas (Ley 974 de 2005) Prohibicin de hacer las votaciones en periodos diferentes a los anunciados.
mecanismos para meJorar eL funcionamiento deL LegisLatiVo
Creacin de comisiones de conciliacin.
Sobre las autoridades electorales. Voto electrnico. Valoracin del voto en blanco. Carcter institucional de autoridades electas y prohibicin de cualquier autoridad para ser elegida a ms de un cargo pblico si los periodos coinciden en el tiempo.
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otros eLementos
La aplicacin de estas nuevas reglas de juego dio sus primeros frutos el 22 de marzo de 2006 cuando se llevaron a cabo las elecciones parlamentarias. As pues, se paso de tener 76 partidos o movimientos polticos a tener 11 en el Senado de los cuales cinco forman parte de coaliciones favorables al gobierno y representan 61 de las 100 curules existentes. En la Cmara de Representantes, por su parte, se redujo a 22 partidos de los cuales 99 curules de 164 forman parte de la coalicin gubernamental. En el 2010 se evidenci el segundo impacto de esta Reforma, finalmente el Senado quedo integrado por ocho partidos polticos, de los cuales cuatro, que agrupan a 75 de los 102 senador, forman parte de la coalicin del nuevo gobierno. En lo que respecta a la Cmara de Representantes, solo 14 partidos logran obtener representacin y estn en miras de consolidarse las fuerzas polticas respecto a su posicin frente al Gobierno. Se podra afirmar, entonces, que la Reforma Poltica 2003 ha desempeado un papel importante en la reinstitucionalizacin de la poltica porque implica una redefinicin de las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, ya que el nuevo presidente, Juan Manuel Santos, ya no tendr que manejar sus relaciones con los parlamentarios de manera individual, sino con las bancadas. As mismo, se facilitar la profesionalizacin de la poltica, pues los partidos sern la puerta de entrada y de salida para cualquiera que quiera hacer parte de las instituciones democrticas. En este mismo orden de ideas, se permitir aumentar los niveles de gobernabilidad y generar transparencia en las relaciones entre el Congreso y el gobierno. Se pasar de un sistema de mayoras construidas para cada proyecto, a un sistema de mayoras construidas con anticipacin dentro de un go29
bierno de coalicin dentro de un sistema claramente multipartidista. La Ley de bancadas Teniendo en cuenta el antecedente de la aprobacin de la Reforma Poltica 2003, en agosto del mismo ao se radica un proyecto de ley (066 de Senado y 075 de Cmara) que buscaba reglamentar el funcionamiento de los partidos polticos en el Congreso y al interior de las mismas colectividades, tambin conocido como ley de bancadas. Este proyecto de ley fue aprobado en julio de 2005 y se constituye como un Rgimen de Bancadas, que tiene los siguientes objetivos principales: reglamentar los cambios constitucionales contenidos en la reforma poltica de 2003, sobre el funcionamiento del legislativo y de los partidos polticos; fortalecer la funcin legislativa y el desarrollo del control poltico que debe ejercer el Congreso; fortalecer los partidos o movimientos polticos, tanto al interior como por fuera del Congreso, a travs del establecimiento de bancadas o grupos congresuales, y generar mayores niveles de corresponsabilidad entre la actuacin individual de cada congresista, su respectiva colectividad poltica y la ciudadana. Luego de que la ley entrara en vigencia, los partidos polticos se dieron a la tarea de incluir dentro de sus estatutos y reglamentos internos de funcionamiento artculos que promovieran el cumplimiento de la ley de bancadas a cabalidad. No obstante, pese a que la aprobacin de la norma significa un avance importante en materia de consolidacin y fortalecimiento de los partidos polticos en el pas, la aplicacin de la ley no ha sido tan rigurosa como se esperara.
Foto de archivo.
En el anlisis de la aplicacin de esta ley, cabe resaltar ciertos elementos y vacos que no fueron tenidos en cuenta, o que se han dejado al margen de la debida implementacin de la norma. Algunos de ellos son:
El desarrollo de una cultura poltica y una
cuestionarse sobre la necesidad de establecer un sistema de control que permita velar por el cumplimiento adecuado de esta ley.
Transfuguismo. El transfuguismo ha sido
conciencia de partido. Pese a ser un principio consagrado no slo en la ley, sino en los estatutos internos de los partidos, los miembros de las colectividades polticas no lo cumplen. de la ley. Si bien es cierto que cada partido y movimiento poltico es autnomo, la normatividad no hace explcito establecer un tipo de control o una tipologa de sanciones al interior de cada colectividad, o incluso en el mismo Congreso, que garantice un mayor cumplimiento tanto del reglamento interno de los partidos, como de la ley de bancadas. En esa medida, cabe
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La aplicacin de controles en el desarrollo
uno de los elementos que mayores obstculos ha suscitado para el desarrollo de las bancadas en el Congreso. En este sentido, la Corte Constitucional declar inexequible el artculo 20 de la ley de bancadas, que autorizaba por una sola vez que los representantes a la Cmara elegidos para 2002-2006 pudieran afiliarse a movimientos o partidos diferentes a los que avalaron sus candidaturas. No obstante, con la implementacin la Reforma Poltica 2003, se abri un perodo de gracia que permiti el transfuguismo en el Legislativo, amparado en la creacin de nuevas agrupaciones de congresistas y de nuevos partidos polticos, con miras a las elecciones de 2006. Por su parte, con la promulgacin de la Reforma Poltica de 2009 (Acto
Legislativo 001 de 2009), tambin se abri otro perodo de gracia que permiti que varios senadores y representantes cambiaran de partido poltico para las elecciones de 2010. Justamente, las implicaciones polticas de modificar la normatividad en cada perodo electoral y las implicaciones del transfuguismo en la conformacin de coaliciones verdaderamente cohesionadas, son situaciones que deben entrar al debate no slo del anlisis sobre la aplicacin de la ley de bancadas, sino tambin en el anlisis del impacto que han tenido las reformas polticas en la configuracin del sistema de partidos polticos con el que actualmente cuenta Colombia. Finalmente, y luego de la promulgacin de la Reforma poltica de 2009, uno de los elementos que entran en la discusin de la importancia de configurar un sistema de partidos slido es la incidencia del voto nominal y pblico en la disciplina legislativa de las bancadas y en el desarrollo del proceso legislativo en el Congreso de la Repblica. As, la obligatoriedad del voto nominal y pblico que le imprimi la Reforma Poltica de 2009 a la dinmica de aprobacin de leyes en el Congreso de la Repblica, constituye un gran avance en trminos de la responsabilidad que cada congresista tiene no slo frente a los postulados ideolgicos y programticos de la colectividad poltica de la que hace parte, sino tambin frente al conjunto de ciudadanos que representa. En este sentido, la implementacin del voto nominal y pblico en la dinmica congresual tiene tambin una gran incidencia en la consolidacin de la actuacin de bancadas en el Legislativo. Lo anterior permite, adems, que en el mediano y el largo plazo, cada vez ms los partidos y movimientos polticos generen, promuevan
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...La Corte ConstituCionaL deCLar inexequibLe eL artCuLo 20 de La Ley de banCadas, que autorizaba por una
soLa vez que Los representantes a La pudieran afiLiarse a movimientos o partidos diferentes a Los que avaLaron sus Candidaturas.
Cmara eLegidos para 2002-2006
y realicen un seguimiento juicioso de los postulados programticos que quieren desarrollar y defender, y menos de acuerdo con las coyunturas electorales y polticas a las que se ven enfrentados. La reforma poLtica 2009 A menos de cinco aos de ser aprobados el Acto Legislativo 01 de 2003 y el Acto Legislativo 02 de 2004, se emprende nuevamente en el Congreso una cruzada por aprobar dos proyectos de ley a travs de los cuales se busca reformar parte de los contenidos de estos dos actos legislativos, en los cuales muchos de sus artculos no fueron siquiera normativizados. Los antecedentes de esta reforma se enmarcan en el contexto poltico luego de la eleccin de 2006, donde un nmero significativo de congresistas fue vinculado a investigaciones judiciales por presuntos nexos con grupos ilegales, fenmeno que ha sido denominado como parapoltica. Esta situacin no slo ocasion que cerca del 30% de los congresistas electos no pudieran continuar con el periodo por el que fueron elegidos, sino que a su vez reforz los problemas
rado por el Proyecto de Fortalecimiento Democrtico de Pnud-Idea, el gobierno nacional present un nuevo proyecto de reforma poltica, que finaliz con la aprobacin del Acto Legislativo 01 de 2009. Los principales objetivos de esta reforma, la nmero 28 en los 18 aos que lleva de instituida la Constitucin del 91, fueron de un lado, evitar la financiacin, infiltracin y participacin de actores al margen de la ley en la poltica nacional, y de otro, responsabilizar a los partidos polticos por sus actuaciones. Las principales medidas dirigidas a los partidos y movimientos polticos consistieron en:
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de legitimidad y representacin del Congreso con sus electores. Intentando que la parapoltica tuviera un efecto mayor en el rgano legislativo, fue radicado en el 2008 un proyecto de reforma poltica que inclua medidas como la conocida silla vaca, sin embargo, restando un debate para terminar el trmite legislativo la iniciativa fue archivada por el Congreso, decisin reforzada por una fuerte presin del gobierno central. Aun con el resultado fallido de la reforma el gobierno mantuvo la disposicin para convocar una Comisin de Ajuste Institucional conformada por una serie de especialistas en temas polticos y constitucionales, con el objeto de realizar un diagnstico del sistema poltico colombiano y desarrollar una serie de propuestas para su fortalecimiento. Tomando algunas de las consideraciones del documento entregado por la Comisin y de otros ejercicios similares realizados por organizaciones de la sociedad civil, como el lideJulio - Septiembre / 2010
1) organizacin democrtica basada en los principios de transparencia, objetividad, moralidad, equidad de gnero, y el deber de presentar y divulgar sus programas polticos. 2) Se autorizan las consultas interpartidistas, cuyos resultados debern ser de obligatorio cumplimiento. 3) Responsabilidad de los partidos y movimientos polticos por toda violacin o contravencin a las normas que rigen su organizacin, funcionamiento o financiacin, as como tambin por avalar candidatos elegidos en cargos o Corporaciones Pblicas de eleccin popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se aval mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculacin a grupos armados ilegales y actividades del narcotrfico o de delitos contra los mecanismos de participacin democrtica o de lesa humanidad. 4) Se incrementa a un 3% el umbral tanto para mantener la personera jurdica de partidos y movimientos polticos, como para partici32
par en la en la asignacin de escaos en el Congreso de la Repblica. 5) Cualquier integrante de corporacin pblica que decida participar en las siguientes elecciones por un partido distinto al que se encuentra inscrito deber renunciar al menos con 12 meses de anterioridad . 6) Los partidos polticos perdern definitivamente la curul slo en caso de que se produzca una sentencia condenatoria por los delitos anteriormente mencionados. En caso de que la corporacin quede reducida a menos de la mitad de sus miembros se llamar a nuevas elecciones. Son muchas las crticas que se formularon al texto final de la reforma, la mayora de stas sostienen que el texto no responde a los objetivos por los cuales fue inicialmente creado y no logra la depuracin de la clase poltica que actualmente se encuentra legislando en el Congreso. As, una reforma que buscaba depurar un Congreso acusado de vnculos con actores ilegales, en el cual son ms de 87 los congresistas investigados y de estos 36 los detenidos, no posee ningn carcter retroactivo ni sancionar las prcticas en las que incurrieron los congresistas y candidatos para las elecciones del 2006. Otra de las grandes crticas a la reforma es que, se facilita para ciertos casos la doble militancia y el transfuguismo. As lo han considerado algunos de sus detractores cuando hacen referencia a la posibilidad que da la reforma de realizar consultas interpartidistas y con esto permitir coaliciones en las elecciones; adems, por segunda vez para una eleccin al Congreso, en virtud de uno de los pargrafos transitorios, permite a los candidatos presentarse bajo el aval de una colectivi33
dad distinta a la que pertenecan en el momento de expedida la reforma. a manera de concLusin Aunque queda por verse qu tan exitosa va a ser la dinmica bajo las nuevas reglas de juego, o qu tan estrictas van a ser las sanciones para quienes no apliquen dichas reglas, lo claro es que ya hubo un primer gran avance y fue la reduccin sustancial del nmero de partidos o movimientos polticos en la democracia colombiana. Siguiendo en este mismo orden de ideas, cuando tenemos partidos polticos institucionalizados, que van ms all de lo puramente electoral, y sirven de infraestructura para el desarrollo de polticas pblicas integrales, adecuadas y encaminadas a proyectos de largo plazo basadas en ideologas claras donde hayan posiciones comunes frente a los temas econmicos, sociaFoto de archivo.
les, de responsabilidad estatal, de manejo de la seguridad nacional, de justicia, entre otros, podremos por fin decir que logramos consolidar un sistema democrtico verdaderamente integral y en busca del bienestar de la mayora de la poblacin. As el objetivo deber ser alcanzar un crculo virtuoso de acceso al poder, en el cual los partidos polticos deben constituirse en el mbito a travs del cual los polticos puedan tener la posibilidad de llegar al poder; ser entes que despierten confianza en la ciudadana y le den reputacin al poltico; adems de estar en posibilidad de ofrecer una estructura slida a sus integrantes. Por su parte, el poltico se ver obligado a hacer una buena labor y se sentir con la responsabilidad de responder ante los miembros de su partido. En caso de no cumplirse este ciclo el votante no lo reelegir y los dems integrantes del partido que estn en la fila india lo vetarn. Finalmente, vale la pena puntualizar que en este proceso, tambin ser fundamental el desarrollo de un ejercicio de educacin en democracia para la ciudadana, pues sta es la principal depositaria de la soberana, es decir, la que tiene la facultad de votar y elegir a sus representantes y gobernantes. Por lo tanto, siendo de suma
importancia el rol de la ciudadana a la hora de ejercer control sobre la gestin de sus gobernantes, sta debe aprender a exigirles a sus representantes responsabilidad en su accin pblica, adems de comprender los postulados programticos que stos defienden y procuran en el Legislativo. propuestas para una reforma poLtica integraL Como producto de las continuas deliberaciones que el Instituto de Ciencia Poltica ha llevado a cabo con otras organizaciones de la sociedad civil, interesadas en contribuir a travs de un debate argumentado sobre los temas de reforma poltica, consideramos necesario tener en cuenta una serie de propuestas las cuales debern tener como punto de partida las siguientes consideraciones: 1. Los esfuerzos de la reforma deben orientarse a la realizacin de los valores y principios fundantes de la constitucin de 1991. 2. Los procesos de la reforma deben estar encaminados a fortalecer la prevencin y el castigo de la infiltracin de la criminalidad en la poltica, y lograr que los ciudadanos en todo el territorio nacional puedan ejercer sus derechos polticos en condiciones de libertad e igualdad. 3. Conscientes de que la normatividad por s sola no soluciona los graves problemas que amenazan nuestra democracia, consideramos que cualquier intento de reforma debe trascender el marco legal para generar acciones integrales, adoptadas por los Partidos y Movimientos Polticos, que contribuyan a travs del un trabajo pedaggico y de cultura poltica a ampliar la capacidad
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Los esfuerzos de La reforma deben

orientarse a La reaLizaCin de Los vaLores y prinCipios fundantes de La ConstituCin de
1991.
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tcnica de las instituciones democrticas, a combatir las mafias y la criminalidad. 4. La reforma tiene que permitir un funcionamiento ms eficaz de las instituciones democrticas, en especial de los partidos polticos, de tal forma que contribuya a los esfuerzos de desarrollo del pas y logre as fortalecer la legitimidad de las mismas y garantizar el equilibrio de poderes. Basados en estas cuatro premisas formulamos las siguientes propuestas en lo que refiere al rgimen de partidos polticos y de campaas: 1. Financiacin de campaas a los partidos y/o movimientos y no a los candidatos: La financiacin de campaas electorales canalizada a travs de los partidos y movimientos polticos es un requisito sine qua non para garantizar el manejo adecuado de los recursos de las campaas polticas, ya que es el nico mecanismo que permite hacer un control estatal efectivo de las
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cuentas y recursos destinados para tal fin. Slo mediante esta canalizacin es posible verificar que las reglas preestablecidas para el financiamiento se cumplan debidamente y, en caso contrario, establecer las sanciones correspondientes a estas mismas colectividades. No obstante, para lograr que los recursos sean canalizados a travs de los partidos o movimientos polticos, es preciso que se desarrollen procesos de fortalecimiento institucional partidistas, que permitan a estas organizaciones tener mayor control sobre los candidatos a quienes avalan y sus campaas electorales. Para ello es fundamental que los partidos cuenten con rganos de auditora efectivos, que se encarguen de monitorear el financiamiento de las campaas y representar al partido ante la organizacin electoral (con la acreditacin que ordena el decreto 2207 de 2003).
Para lograr este fortalecimiento institucional es importante que no slo se haga un seguimiento de la financiacin de campaas electorales, sino tambin de los recursos pblicos destinados a los gastos de funcionamiento de los partidos y movimientos polticos, los cuales son manejados por el Consejo Nacional Electoral (CNE) a travs del Fondo de Financiacin de Partidos y Campaas Polticas. Para hacer un control efectivo en materia de financiamiento es indispensable que el CNE cuente con un rgano tcnico con capacidad para auditar y hacer un seguimiento juicioso de las cuentas de cada partido (gastos de campaas y funcionamiento), con la posibilidad de establecer y hacer efectivas las sanciones que se deriven del incumplimiento de las normas. 2. Financiacin preponderantemente estatal de campaas polticas: Con el fin de pro-
mover el fortalecimiento de los partidos y la transparencia de las campaas electorales, es conveniente que se mantenga el carcter mixto de la financiacin de las mismas, para lo cual el ICP propone que el 60% de los recursos provengan de los fondos pblicos y el 40% restantes de los aportes privados. Ante el temor de la penetracin de dineros ilcitos en las campaas polticas, dados los acontecimientos que se han presentado en el pas en los ltimos aos, se hace necesario que una mayor proporcin de la financiacin de campaas provenga de fuentes pblicas, con lo cual se otorga un monto de recursos a los partidos y movimientos que garantizan su participacin en condiciones equitativas en los procesos electorales. As, es posible blindar, al menos en parte, la capacidad de influencia de los actores ilegales en los comicios electorales.
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De igual manera, a medida que aumenta el aporte estatal a las campaas electorales, es necesario que se incrementen tambin los controles y el monitoreo del gasto, as como el establecimiento de sanciones efectivas para los partidos que presenten irregularidades o violen los topes mximos establecidos por parte del CNE. Esto, con el objetivo de evitar que se formen organizaciones polticas con el propsito nico de captar recursos pblicos y desviarlos hacia otras actividades. Por otro lado, debe haber un espacio significativo para la participacin del sector privado y la ciudadana en la financiacin de las campaas electorales ya que, por un lado, estos aportes constituyen un canal para la expresin de intereses vlidos existentes en una sociedad democrtica y, por otra parte, es necesario disear mecanismos institucionales que permitan el ingreso de recursos provenientes de actividades lcitas del sector privado a la contienda poltica, con una visin de largo plazo que supere los efectos de la coyuntura actual. 3. Sistema de anticipos para campaas electorales: Dado que las normas existentes en materia de financiacin no permiten un adecuado control de los gastos de las campaas electorales, el ICP considera que el mejor sistema de financiacin es la reposicin de votos, dado que el Estado financia nicamente a los candidatos o partidos que tuvieron un xito en sus respectivas campaas. Por otra parte, el sistema de anticipos se ve con precaucin debido a que en el contexto normativo actual podra promover la creacin de organizaciones dedicadas a la captacin de recursos pblicos, adems de generar un
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desgaste del rgano electoral en trminos administrativos. No obstante, los anticipos para las campaas electorales pueden ser un mecanismo que promueva la equidad en la contienda electoral, pues si se cumplen una serie de requisitos previos, como la consolidacin de un sistema de partidos, esta figura puede tener efectos positivos al otorgar garantas a los partidos y movimientos, particularmente a las terceras fuerzas. Es importante adems que se formule claramente el criterio orientador de dichos anticipos, es decir, el mtodo que se usar para decidir cunto dinero se otorga a cada partido o movimiento poltico. Para ello, se propone tener en cuenta el modelo chileno, en el cul los partidos reciben una cantidad de dinero de acuerdo a la votacin que obtuvieron en las elecciones anteriores para el mismo cargo y los nuevos partidos reciben un monto similar al que recibe el partido que obtuvo la menor cantidad de votos. Dentro de este sistema de anticipos, hay que tener en cuenta, al igual que en la reposicin de votos, el tipo de cargo al que se aspira (circunscripcin nacional presidencia y Senado y regional Asambleas, Concejos, Gobernaciones y Alcaldas) y los topes mximos exigidos para cada campaa electoral. 4. Los partidos polticos deben rendir cuentas a la ciudadana peridicamente sobre sus finanzas y sus actuaciones: La rendicin de cuentas de los partidos y movimientos polticos debe enfocarse en dos puntos especficos: por un lado, debe haber una clara identificacin de las fuentes de financiacin y la forma en que se distribuyeron los recursos haciendo especial nfasis, si es el caso,
en las empresas o entes privados que influyeron en la financiacin. Por otra parte, el partido debe presentar informes regulados por el CNE- sobre sus decisiones en materia normativa y sus actuaciones como bancada en cada una de las corporaciones o cargos en los que participa, justificando adems su postura en cada uno de los casos. sta rendicin de cuentas debe ser dialgica, es decir, debe contemplar mecanismos de dilogo entre los electores y el partido, que permita la retroalimentacin. En razn de lo anterior es importante organizar audiencias y utilizar herramientas tecnolgicas para tener un contacto ms cercano. 5. Sanciones por dar avales a candidatos que resulten condenados por delitos relacionados con promocin, pertenencia o financiacin de grupos ilegales o de narcotrfico: respecto a estas medidas, el ICP propone considerar sanciones que pasen por la devolucin de los recursos estatales entregados al partido para la financiacin de la campaa electoral (proporcionalmente al nmero de candidatos condenados), la prdida definitiva de la curul y el retiro de la personera jurdica en caso de que la mayora de los miembros del partido o movimiento en el congreso haya sido condenada (50% + 1 de los congresistas del partido). El apoyo de la figura de la silla vaca se deriva de la consideracin de que se trata de una figura con un alto contenido simblico en trminos de depuracin del Congreso de la Repblica y los partidos, considerando adems que se trata de una coyuntura extraordinaria. 6. Avanzar en mecanismos de democratizacin interna de los partidos: a pesar de que el gobierno debe fomentar medidas que
permiten la democratizacin interna de los partidos y movimientos polticos (consultas internas, espacios de concertacin, etc.), no es adecuado regular minuciosamente el tema, ya que puede crear distorsiones en el sistema partidista y eliminar la capacidad de auto-regulacin de los partidos, que redunde en su captura por parte del Estado.
Notas
1. Mencionando algunos ejemplos, durante el gobierno de Samper se cit a una Comisin de Estudios de la Reforma de los Partidos, en la administracin Pastrana se realizaron 4 propuestas entre ellas un referendo para revocar el Congreso y en el inicio de la primera administracin de lvaro Uribe se intent la reduccin del Congreso a una sola Cmara y se llev a cabo un referendo popular. 2. Algunos autores afirman que la reforma slo fue posible por la presin del ejecutivo de modificar temas competentes a los legisladores a travs de referendo. Esta puja entre las ramas presiono al Congreso para aprobar la reforma y con esto hacer una demostracin de su capacidad para auto reformarse. En palabras de Roberto Camacho, Representante a la Cmara: el referendo es un punto de honor para el presidente Uribe y la reforma es un punto de honor para el Congreso. Es nuestra oportunidad de auto-reformarnos. 3. 4. Estas reglas aplicarn a partir de 2014. Este artculo inclua un pargrafo transitorio en virtud del cual se autorizaba por vez nica a los miembros de los Cuerpos Colegiados de eleccin popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los aval, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia.
Bibliografa
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EL FRAUDE Y LA INFILTRACIN MAFIOSA EN LA POLTICA COLOMBIANA

Pedro Santana Rodrguez
pEDRO SANTANA RODRGUEZ
Director de la Revista Foro y Presidente de la Corporacin Viva la Ciudadana.
Los graves problemas relacionados con las elecciones recientes han sido advertidos desde hace muchos aos en Colombia. En el ao de 1995 poco antes que estallara el llamado proceso ocho mil, es decir, la investigacin judicial que puso al desnudo la relacin entre los carteles de la droga y los partidos y las campaas polticas, una Comisin que estudi la necesidad de una reforma poltica puso el dedo en la llaga de los principales problemas que aquejan, desde entonces, a la sociedad poltica y a la precaria institucionalidad que existe en el pas tanto para su funcionamiento como para su regulacin y control.1 En sntesis, todos estos informes llaman la atencin sobre un conjunto de problemas trascendentales que no han sido tenidos en consideracin de manera adecuada en las dos reformas polticas que han sido aprobadas durante estos aos. En primer lugar hay serios problemas en materia de financiamiento de las campaas polticas. La in1
filtracin del narcotrfico y de las mafias ligadas con dicho poder como el paramilitarismo, han sido mltiples. En las recientes elecciones diversos actores de la sociedad civil, como la Misin de Observacin Electoral, MOE, advirtieron sobre las cantidades de dinero que estaban circulando para la compra de votos. Esta compra de votos ha ido evolucionando de manera perversa. Ahora se compra principalmente a lderes locales y sectoriales que controlan un determinado nmero de votos. La compra ahora es colectiva. Los lderes reclaman su derecho a recibir ms que la reposicin que el Estado le garantiza a los partidos por el nmero de votos obtenidos. Tambin la Defensora del Pueblo advirti sobre las cantidades de dinero que estaban circulando para la compra de votos. Los hechos posteriores vienen demostrando que la compra fue masiva y nada ha pasado hasta ahora. Con relacin a este tema se presentan dos problemas cruciales. En primer lugar la inoperancia de la ley que castiga la compra y venta de votos. Las denuncias sobre este fenmeno y las capturas que durante estas elecciones segn las autoridades fueron cerca de sesenta no
Esta Comisin fue integrada por el presidente de la Repblica Ernesto Samper Pizano y presidida por el entonces ministro del Interior Horacio Serpa Uribe. De ella formaron parte delegados de los partidos polticos, delegados de la sociedad civil y de los sectores acadmicos. Su informe final fue presentado al Presidente de la Repblica, el da 14 de julio de 1995. Los proyectos de actos legislativos y de leyes estatutarias que buscaban la reforma poltica fueron presentados al Congreso de la Repblica en el mes de septiembre de dicho ao. Ninguno de los proyectos fue aprobado. Con posterioridad al informe de dicha Comisin se han aprobado dos reformas polticas con resultados contradictorios. Ms afortunada la reforma de 2003 que la reforma de 2009 que no ha sido reglamantada.
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conducen a ninguna parte. Los infractores no son castigados. La impunidad en materia de delitos electorales es total. Las autoridades no actan diligentemente ante las denuncias de la ciudadana. Este clima de impunidad facilita la labor de los mercaderes de votos que como ya sealamos actan con total impunidad. Las normas sobre financiamiento son bastante porosas y facilitan el financiamiento ilegal. Los topes electorales fijados por el Consejo Nacional Electoral, CNE, son burlados con facilidad. No hay control de cuentas previo, las donaciones en especie no son contabilizadas en la mayora de los casos. Recientemente la
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Corte Constitucional en el fallo que declar inexequible la ley que permita la convocatoria de un referendo para permitir la reeleccin del presidente Uribe seal como uno de los vicios insubsanables para esta declaratoria, la violacin de los topes electorales fijados por el CNE para la recoleccin de firmas. El Tribunal comprob que los promotores haban recurrido a la triangulacin para tratar de eludir la reglamentacin. Recientemente los fiscales que llevan el caso han formulado cargos en contra del vocero de los promotores del referendo, Luis Guillermo Giraldo Hurtado y un juez de garantas rechaz el acuerdo a que haba llegado con la Fiscala al sealar que los delitos cometidos estaban debidamente probados y las penas deberan ser mucho ms altas a las que Giraldo haba negociado con el Fiscal que lleva el caso. Si las investigaciones avanzan y hay condenas sera una leccin muy importante porque por primera vez la violacin de las normas electorales seran castigads penalmente. Un segundo factor tiene que ver con la corrupcin de los funcionarios y jurados que actan en los procesos electorales. En las elecciones del pasado 14 de marzo se volvieron a presentar irregularidades notorias en el conteo de los votos y en el manejo de los mismos. Se ha denunciado fraude masivo en el departamento del Valle del Cauca al punto tal que el Consejo Nacional Electoral, CNE, ha ordenado el reconteo de votos para 12 municipios de este departamento de los 42 municipios que lo conforman. El principal fraude consiste en que los formularios llamados E 14, que son los que llenan y firman los jurados son alterados en los llamados formularios E 24 que son ya manejados por los digitadores de la Registradura. Adems de los municipios del Valle del Cauca
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se han denunciado serias irregularidades en el municipio de Soledad en el departamento del Atlntico, y en el municipio de Magangu en el departamento de Bolvar. Estamos hablando aqu de una votacin en su conjunto de ms de un milln y medio de votos. La Misin de Observacin Electoral seal adems serias anomalas en departamentos como Sucre, Atlntico, Nario, Choc y otros. Hay que anotar que el Consejo Nacional Electoral , por primera vez, se aperson de la mayor parte de las denuncias y procedi de manera adecuada trasladando el material electoral a Bogot en donde viene realizando un nuevo escrutinio para determinar realmente el tamao del fraude electoral. Como lo sealaron en sus informes preliminares tanto la Defensora del Pueblo como la MOE se presentan un conjunto de factores dentro del propio sistema electoral que facilitan el fraude. Las medidas que se tomaron por parte del CNE y por la Registradura resultaron insuficientes. A todas luces el fraude excedi con creces los pronsticos que se haban realizado. La propia Misin de Observacin Electoral de la Organizacin de los Estados Americanos, OEA, seal que si bien haban disminuido los riesgos por violencia y coaccin en contra de los electores denunci que sus propios observadores recibieron numerosas denuncias por compra de votos.
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Un segundo gran factor estructural consiste en la inexistencia de mecanismos punitivos que obliguen a los partidos a depurar sus listas. En Colombia no existe responsabilidad poltica para los partidos que avalen candidatos a quienes se comprueba judicialmente que han sido financiados por actores armados ilegales o por la mafia. Tampoco hay responsabilidad poltica para los partidos a quienes pertenecen candidatos condenados por coaccin o amenzas a los electores o por fraude electoral. En el pasado no hubo responsabilidad poltica para el Partido Liberal, principal protagonista del llamado proceso ocho mil, como tampoco hubo ninguna responsabilidad para los partidos polticos comprometidos con las investigaciones por los nexos comprobados entre los grupos paramilitares y congresistas. Actualmente la Corte Suprema de Justicia investiga a 91 congresistas por estos nexos. La mayora de ellos pertenecen a la coalicin de Gobierno y compromete tambin al Partido Liberal. Sin embargo, el propio presidente de la Repblica lvaro Uribe Vlez intervino para hundir en su sptimo debate un proyecto de Acto Legislativo que buscaba imponer sanciones tales como: la llamada popularmente Silla Vaca a partir que la autoridad competente confirmara la medida de aseguramiento contra el parlamentario investigado y la prdida de la curul para dicho partido al momento de confirmarse la sentencia condenatoria. El descuento de los
votos del parlamentario condenado y la devolucin de los recursos entregados al partido poltico. Eventual prdida de la personera jurdica del partido respectivo si no llegare a superar el umbral del 2% o a perder la mitad de su bancada. En fin, se trataba de endurecer la regulacin de las autoridades electorales sobre los partidos politicos. Como lo advertimos el hundimiento de la reforma buscaba garantizar la impunidad para los aliados del Gobierno en el Congreso. Hundida la reforma con la directa intervencin del Presidente de la Repblica ste busc minmizar los costos polticos que ello pudiera acarrear tanto en el orden nacional como internacional. Para ello conform una Comisin de estudio con la solicitud de presentar una pro-
puesta de reforma poltica. Dicha Comisin present una propuesta de reforma que no difera mucho de la que se haba hundido con la directa participacin del presidente Uribe. Dicha propuesta no fue tenida en consideracin y el Gobierno present una propuesta que dilua la responsabilidad poltica y las sanciones a los partidos polticos responsables de delitos relacionados con financiamiento por actores ilegales y no mencionaba para nada los delitos electorales. El truco consisti en proponer una reforma que si bien mencionaba posibles castigos por delitos como los relacionados con el financiamiento ilegal o la costriccin a los electores, difera las sanciones a la aprobacin de una ley y slo garantizaba la aplicacin de sanciones hacia el futuro, es decir, cuando la ley hubiese sido aprobada.
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Como le advertimos en su momento e incluso en las Audiencias Pblicas convocadas por el Congreso de la Repblica que tenan como propsito escuchar los planteamientos de la sociedad civil sobre el proyecto en el sentido que lo que se buscaba era garantizar la impunidad y no responsabilizar a los partidos polticos sobre las graves infiltraciones de la mafia y los paramilitares en las elecciones de 2002 y en las elecciones de 2006, el Gobierno y su bancada mantuvieron el articulado genrico. La virtud de la reforma hundida por el Congreso consista precisamente en que era concreta pues en el articulado se tipificaban las penas y se adverta que dicha reforma se aplicara desde el momento de su aprobacin sin esperar a que una ley reglamentara dicha reforma. En sntesis, la reforma aprobada en 2009 es inoperante pues depende de una ley que debe tramitar el Congreso. Hasta el momento no lo ha hecho. Por tal razn la normatividad con la cual se realizaron las elecciones del 14 de marzo del ao 2010 estn constituidas por un Cdigo Electoral del ao de 1986 previo a la Constitucin Poltica de 1991 que por dems fue declarado parcialmente inconstitucional por un fallo de la Corte Constitucional del ao 2008, sin que el llamado de la Corte para poner a tono el Cdigo Electoral con la Constitucin de 1991 tuviera acogida en el Gobierno y menos an en el Congreso de la Repblica. As pues y como lo afirmamos al comienzo de ste artculo, el marco institucional permite la comisin de innumerables delitos electorales, la porosidad de las normas facilita la infiltracin de dineros ilegales en la financiacin de las campaas polticas y los delitos electorales permanecen en la impunidad.
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Los inciertos resuLtados de Las eLecciones deL 14 de marzo Al momento de escribir este texto no se conocen los resultados electorales definitivos y segn anuncios del Consejo Nacional Electoral, CNE, estos slo se conocern en el mes de julio. La razn principal es el reconocimiento por parte de este organismo, que se presentaron masivos fraudes electorales. Hasta ahora este organismo ha reconocido indicios de fraude electoral en el Valle del Cauca y ha ordenado el traslado de los votos y de los formularios de mesa, los llamados E 14, de 12 de los 42 municipios del Valle del Cauca, incluida una parte de la votacin de la ciudad de Cali2; as mismo ha ordenado el traslado de los votos de varios municipios de Sucre, de los Votos de Magangue segunda ciudad del Departamento de Bolivar- de Soledad -la segunda ciudad del Departamento del Atlntico y de seis mu2
La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ha iniciado investigacin en contra de la Senadora Dilian Francisca Toro por indicios de fraude electoral.
dos electorales de 2002 las cuales resolvi en octubre de 2005. Tambin admiti demandas para las elecciones de 2006 las cuales resolvi igualmente en el mes de octubre de 2009. En ambos fallos reconoci fraudes electorales y modific la composicin del Congreso. El hecho concreto es que la morosidad de este organismo para fallar las demandas se convierte en estmulo para las prcticas ilegales puesto que un grupo de congresistas se beneficia de unas curules fraudulentas y ejerce durante las tres cuartas partes del tiempo para los cuales fueron ilegalmente elegidos. Pese a que en la reforma politica del ao 2003 se aprob que el Consejo de Estado debera fallar las demandas en un tiempo mximo de un ao, esto no ocurri. Este organismo alega congestin judicial para no cumplir con el mandato constitucional.
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nicipios del departamento del Choc. Tambin traslado el material electoral de otras regiones del pas como varios municipios del departametno de Norte de Santander y acept reclamacioes sobre votaciones en el depatamento de Antioquia y Nario. El reconteo puede modificar enormemente la composicin del Congreso toda vez que lo que estn en juego hasta el momento y sin que el CNE haya resuelto todas las reclamaciones es sobre un poco ms de 1.5 millones de votos. El anlisis que presentamos a continuacin tiene entonces un carcter provisional toda vez que como ya se indic slo hasta el mes de julio tendremos resultados finales promulgados por el Consejo Nacional Electoral (CNE), aunque como ha ocurrido desde el ao 2002, los resultados finales unicamente se conocern hacia el final del perodo de los congresistas electos el 14 de marzo. En efecto, el Consejo de Estado admiti demandas sobre los resultaJulio - Septiembre / 2010
De acuerdo con el ltimo boletn de la Registradura Nacional del Estado Civil votaron el 14 de marzo 13`203.762 ciudadanos de un total de 29`853.299 ciudadanos que constituan el censo electoral para estas elecciones, es decir, vot el 44.23% del total del censo electoral. As pues, la abstencin electoral fue del 55.77%. Esto de entrada refleja que para los colombianos y colombianas el Congreso de la Repblica no es un organismo que los incite a tomar parte reflejando de contera un gran problema en la cultura poltica de la sociedad en su conjunto. Un segundo asunto sumamente preocupante es que entre votos nulos (1`403.913) y votos no marcados (473.351) suman 1`877.264 que representa el 14.21% del total de la votacin. Hay que sealar que el tarjeton electoral es de muy difcil manejo por parte de los electores, puesto que en un sistema de voto preferente no aparecen ni fotos sino slo los nmeros y el color de los partidos polticos. Este sistema
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tiene que ser cambiado puesto que no es posible que ms del 10% de los ciudadanos se equivoquen marcando de manera incorrecta y seguramente que muchos de los votos no marcados correspondan tambin a ciudadanos a quienes el tarjeton los intimida. Tambin debera discutirse seriamente sobre las bondades y las desventajas del voto preferente. Como hemos sealado en otras ocasiones la reforma del ao 2003 combin todos los sistemas posibles: listas abiertas y listas cerradas, umbral y cifra repartidora y un sistema de umbral y cuociente electoral para Cmara de Representantes, es decir, la normatividad electoral combin todos los sistemas existentes en el mundo. A ello hay que agregar que el sistema de listas abiertas hace casi imposible el diseo de un tarjetn electoral sencillo. Nosotros seguimos pensando que Colombia no puede seguir cohonestando con la clase poltica tradicional que se niega a financiar el establecimiento del voto electrnico y eventualmente como lo hemos planteado desde hace muchos aos debera ensayarse el voto obligatorio por un perodo de unos 12 aos para evaluar su funcionamiento entre nosotros, tal como se practica en varios Estados Latinoamericanos como el brasileo, por ejemplo. El otro gran debate tiene que ver, como anunciamos, con el voto preferente. Es indudable que el sistema de listas abiertas en que el ciudadano puede escoger al candidato de sus preferencias establece como ventaja para el elector que le permite una eleccin de acuerdo con sus simpatas tanto partidistas como personales, pero, tiene como inconveniente que traslada la lucha a las listas internas, facilita la infiltracin de dineros ilegales y debilita la disciplina de los partidos polticos. Justamente las ventajas de las listas cerradas tiene que ver
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con el predominio de los partidos, el fortalecimiento de sus mecanismos de funcionamiento interno y su democracia al tiempo que su desventaja consiste en que el elector debe votar por el partido y el orden en la lista lo definen los directivos de los partidos o en su defecto, en los partidos ms democrticos, se resuelven mediante consultas internas. El hecho concreto es que en realidades como la colombiana en donde hay una presencia de actores ilegales, de mafias, de contratistas del Estado que ofrecen recursos para las campaas electorales , etc. el sistema de listas abiertas en primer lugar encarece el ejercicio de la poltica puesto que cada candidato de manera individual debe asumir el costo econmico de mostrarse al elector y para ello debe incurrir en costosos avisos y propaganda para tratar de que los electores lo identifiquen. En cada partido hay tantas campaas cuantos candidatos haya para la respectiva circunscripcin sea nacional o departamental. Esto es lo que encarece la poltica y por lo dems facilita la infiltracin de dineros ilegales puesto que al no existir anticipos sobre las tesoreras de los partidos, los candidatos en procura de llegar al cargo al cual aspiran, son presa de los compradores de respaldo para futuros contratos o para favorecer los intereses de las mafias.
una mirada a Los resuLtados eLectoraLes deL 14 de marzo Con las irregularidades ya sealadas y con el altsimo porcentaje de votos nulos y no marcados vamos a realizar un anlisis de los resultados de acuerdo con el boletn No 42 de la Registradura Nacional. Los votos vlidos para el Senado de la Repblica fueron 11`137.428
a los cuales hay que agregar 391.456 votos en blanco que representaron el 3.5 del total de votos vlidos. En el Cuadro No 1 se muestra el resultado de las votaciones por partido para el Congreso de la Repblica y en el cuadro No 2 la composicin actual teniendo en cuenta que dicho boletn representa el 93.82% del total de la votacin sin tener en cuenta adems el tema ya comentado de los reconteos y nuevas solicitudes por denuncias de fraudes en otras regiones del pas. Es decir todava estamos en cifras poco consolidadas por las dos razones ya sealadas que implican una suma cercana a los 1.5 millones de votos. Como se observa en el Cuadro No 1 el nmero de partidos polticos con representacin en el Senado pas de diez en el ao 2006 a 8 en este ao de 2010. En esta ocasin tuvieron representacin el Partido de la U, el Partido Conservador, el Partido Liberal, el Polo Democrtico Alternativo, el Partido Cambio Radical, el Partido de Integracin Nacional, PIN,
CUADRO N. 1 Partido PARTIDO DE LA U PARTIDO CONSERVADOR PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO POLO DEMOCRATICO ALTERNATIVO PARTIDO CAMBIO RADICAL PARTIDO DE INTEGRACION NACIONAL - PIN MOVIMIENTO MIRA COMPROMISO CIUDADANO POR COLOMBIA PARTIDO VERDE OPCION CENTRO Fuente: Registradura Nacional del Estado Civil curuLes senado 2010 28 22 17 8 8 9 2 1 5
el Movimiento MIRA y el Partido Verde. No alcanz el umbral el movimiento Compromiso Ciudadano por Colombia. Aumentaron su representacin en el Senado de la Repblica el Partido de la U que en aquellas elecciones haba obtenido 20 curules y que obtendra ahora 28 curules. No obstante hay que aclarar que al momento de las elecciones este partido tena 31 curules como resultado del transfuguismo aprobado en la reforma poltica del ao 2009 que lo llev a pasar de las 20 curules elegidas a 31 curules pues recibi 11 senadores de otros partidos uribistas. El otro partido ganador fue el Partido Conservador que pas de 18 curules a 22 curules. El Partido Liberal perdi una curul y en stas elecciones qued con 17 curules tambin perdi el Polo Democrtico que pas de 10 curules a 8 mientras que Convergencia Ciudadana lograra ahora 9 curules y haba obtenido 7 en las eleccones de 2006. El Movimiento Mira mantuvo sus dos curules mientras que desaparecieron los partidos uribistas Alas Equipo Colombia, Colombia Democrtica y Colombia Viva que en su conjunto haban obtenido 10 curules en las elecciones de 2006. Esto se explica por dos razones, la mayora de los herederos de estos partidos se fueron al partido PIN, al Partido Conservador ingresaron los herederos de Equipo Colombia en el departamento de Antioquia y al Partido de la U tambin ingresaron herederos de estos partidos uribistas. Con estos resultados podramos indicar que los partidos de la coalicin uribista en el Gobierno obtuvieron 59 curules en el Senado de la Repblica. Un partido que vi disminuir de manera drstica su representacin en el Senado de la Repblica fue el Partido del candidato Germn Vargas Lleras, Cambio Radical, que haba obtenido 15 curules en el ao 2006 y
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cuadro n. 2 circunscripcin nacional
CDIGO 10 2 1 4 5 11 6 9 27 3 54 14 63 16 NOMBRE DEL PARTIDO PARTIDO SOCIAL DE UNIDAD NACIONAL PARTIDO DE LA U PARTIDO CONSERVADOR COLOMBIANO PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO PARTIDO DE INTEGRACIN NACIONAL PIN PARTIDO CAMBIO RADICAL POLO DEMOCRTICO ALTERNATIVO PARTIDO VERDE MOVIMIENTO INDEPENDIENTE DE RENOVACIN ABSOLUTA MIRA COMPROMISO CIUDADANO POR COLOMBIA MOVIMIENTO APERTURA LIBERAL PARTIDO CRISTIANO DE TRANSFORMACIN Y ORDEN PACTO PART DO ALAS PARTIDO DE INTEGRACIN SOCIAL COLOMBIANO PAS ALIANZA SOCIAL AFROCOLOMBIANA ASA Votos Por Listas Votos en BLanco Votos VaL dos totaL Votos VOTOS 2,804,123 2,298,748 1,763,908 907,468 888,851 848,905 531,293 298,862 182,826 95,157 60,922 37,245 15,897 11,767 10,745,972 391,456 11,137,428 11,137,428 % 25.1775 20.6398 15.8377 8.1479 7.9808 7.6221 4.7703 2.6834 1.6415 0.8544 0.5470 0.3344 0.1427 0.1057 96.490 3.510 100.0 100.0
Fuente: Registradura Nacional del Estado Civil
ahora solo obtuvo 8 curules. Esta baja se explica por dos razones: la primera Cambio Radical fue muy afectado por las investigaciones de la parapoltica y en segundo lugar sufri importantes bajas por efectos del transfuguismo a los partidos uribistas y principalmente al Partido de la U. Hay que destacar que el Partido Verde que no tena representacin en el Senado de la Repblica obtuvo ahora cinco renglones. En la composicin de la Cmara de Representantes obtuvieron representacin 14 partidos polticos. El Partido de la U fue el mayoritario pasando de 29 a 47 representantes a la Cmara. El Partido Liberal se mantuvo en 35 representantes que era los que tena y el Partido Conservador pas de 29 a 37 representantes convirtindose en la segunda bancada. El Polo Democrtico perdi la mitad de su bancada pasando de 8 a 4 representantes y el ms castigado fue el Partido Cambio Radical que pas de 20 representantes a 15 en 2010. Tambin disminuy el nmero de partidos que confor49
man la Cmara de Representantes mientras que en 2006, 29 partidos llegaron a la Cmara de Representantes en 2010 slo lo lograron 14 partidos polticos. Adems de los 8 que obtuvieron representacin en el Senado de la Repblica lograron en esta ocasin tambin representacin en la Cmara de Representantes, los siguientes: Movimiento Nacional, Apertura Liberal, Movimiento de Integracin Regional, Movimiento Popular Unido, Partido Alas y Unidad Liberal. Los resultados nos muestran varios hechos: un triunfo amplio de la coalicin de Gobierno explicable no slo por el respaldo popular sino tambin por el uso y abuso de la maquinaria estatal en manos mayoritariamente de los partidos ganadores, es decir, de los partidos de la U y el Conservador. Muchas denuncias se realizaron a lo largo de la campaa electoral sobre todo la presin en varias regiones del pas a los beneficiarios de programas estatales como Familias en Accin, la Red Juntos y los prograJulio - Septiembre / 2010

cuadro n. 3 Los herederos de la Parapoltica
eLeGidos 2006 LUIS CARLOS TORRES estado JudiciaL Partido / moVimiento 2006 Herederos 2010 1. MARITZA MARTINEZ Partido / moVimiento 2010 Partido Social De Unidad Nacional. PARTIDO DE LA U Partido Social De Unidad Nacional. PARTIDO DE LA U Partido Social De Unidad Nacional. PARTIDO DE LA U Partido Social De Unidad Nacional. PARTIDO DE LA U Conservador Colombiano Conservador Colombiano Conservador Colombiano Conservador Colombiano Conservador Colombiano Partido Liberal Colombiano PIN PIN PIN PIN PIN
Investigacin Previa Cambio Radical
ADRIANA GUTIERREZ
JAIRO MERLANO
ZULEMA JATTIN OSCAR SUREZ MIRA HABIB MEREG MARUN
2. JAIME ALONSO Partido Social De Unidad ZULUAGA Investigacin Previa Nacional. PARTIDO DE LA U ARISTIZABAL Partido Social De Unidad Recurso contra 3. EDUARDO CARLOS Nacional. PARTIDO DE Sentencia MERLANO MORALES LA U Partido Social De Unidad 4. MARTIN EMILIO Investigacin Previa Nacional. PARTIDO DE MORALES DIAZ LA U Investigacin Previa Alas Equipo Colombia Investigacin Previa Colombia Viva 5. OLGA SUAREZ MIRA 6. SAMY MERHEG MARUN 7. NORA MARIA GARCIA BURGOS 8. JOSE IVAN CLAVIJO CONTRERAS 9. JUAN DE JESUS CORDOBA 10. ARLETH CASADO DE LOPEZ 11. TERESITA GARCIA ROMERO 12. CARLOS ARTURO QUINTERO 13. HEMEL HURTADO
JULIO ALBERTO MANZUR Investigacin Previa Conservador Colombiano ALIRIO VILLAMIZAR AFANADOR CIRO RAMIREZ JUAN MANUEL LPEZ CABRALES ALVARO A. GARCIA ROMERO JUAN CARLOS MARTINEZ SINISTERRA Instruccin Instruccin Condenado Condenado En Juicio Conservador Colombiano Conservador Colombiano Partido Liberal Colombiano Colombia Democrtica Convergencia Ciudadana
ENILSE LOPEZ, la gata Empresaria Chance
Instruccin
Apertura Liberal
14. ANTONIO JOSE CORREA JIMENEZ 15. HECTOR JULIO ALFONSO LOPEZ
HUGO AGUILAR/Luis Alberto Gil. Ex gobernador Santander TRINO LUNA Ex gobernador Magdalena CARLOS ABADIA y Gobernacin Valle del Cauca
Previa/ En juicio
Convergencia Ciudadana
16. NERTHINK MAURICIO PIN AGUILAR HURTADO 17. MANUEL JULIAN MAZENET CORRALES 18. JUAN CARLOS RIZZETTO LUCES PIN
Condenado
Partido Liberal MPU/Convergencia Ciudadana
Condenado
PIN
Fuente: Misin de Observacin Electoral, MOE.
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cuadro n. 4 congresistas investigados por la corte suprema de Justicia
reeLeGidos 2010 19. Dilian Francisca Toro 20. Roberto Gerlein Echeverra 21. Piedad Zuccardi 22. Armando Benedetti 23. Manuel Guillermo Mora 24. Carlos Emiro Barriga P. 25. Alexander Lpez 26. Piedad Esneda Crdoba 27. Javier Enrique Cceres Leal 28. Antonio Del Cristo Guerra 29. Dayra de Jess Galvis Fuente: Misin de Observacin Electoral, MOE. Partido / moVimiento 2010 Partido Social De Unidad Nacional. PARTIDO DE LA U Conservador Colombiano Partido Social De Unidad Nacional. PARTIDO DE LA U Partido Social De Unidad Nacional. PARTIDO DE LA U Partido Social De Unidad Nacional. PARTIDO DE LA U Conservador Colombiano Polo Democrtico Alternativo Partido Liberal Colombiano Cambio Radical Cambio Radical Cambio Radical
mas de guardabosques. A los beneficiarios de dichos programas se les coaccion con el argumento de que si no votaban por determinados candidatos perderan los beneficios. Un caso particular en la campaa sucedi con el Partido de Integracin Nacional, PIN, a dicho partido ingresaron parlamentarios provenientes de partidos uribistas fuertemente golpeados por las investigaciones que los relacionaron con la parapoltica all aterrizaron candidatos provenientes de los partidos Colombia Democrtica, Colombia Viva y Convergencia Ciudadana adems de quienes haban fundado el partido ADN que fue despojado de su Personera Jurdica por el Consejo Nacional Electoral al comprobar serias irregularidades al momento de su conformacin. Buena parte de los herederos de la parapoltica se adscribieron a dicho partido, pero, paradojicamente la mayor pare de los herederos de los parlamentarios investigados por sus nexos con los grupos paramilitares termi51
naron en el Partido de la U y tambin en el Partido Conservador, en menor proporcin se presentaron por el Partido Liberal. Estos tres partidos como ya indicamos ganaron 59 curules en el Senado de la Repblica y obtuvieron 96 curules en la Cmara de Represnetantes que suman la mayora absoluta en esta corporacin. Es probable que se modifique la composicin final del Congreso por las razones ya expuestas, pero no creemos que que la composicin varie de manera significativa. Si creemos que pierdan curules pues las denuncias hasta ahora aceptadas preliminarmente afectan principalmente a candidatos de todos los partidos de la coalicin, pero lo que estn en disputa son apenas cerca del 10% de las curules con lo cual es posible que los partidos de la oposicin o los nuevos partidos mejoren su representacin pero no al punto de afectar a las mayoras de los tres partidos de la coalicin de Gobierno.
La ParaPoLtica no desaPareci en Las eLecciones aL conGreso en eL 2010 Como lo seala la Misin de Observacin Electoral en el balance que realiz de las elecciones de 2010 el fenmeno de la parapoltica no desapareci en estas elecciones tambin as lo sealan otras investigaciones como las realizadas por la Corporacin Nuevo Arco Iris. 3 Debemos recordar que del Senado electo en el ao 2006, 37 senadores resultaron investigados o condenados por vinculos con los grupos paramilitares. Estos senadores obtuvieron en las elecciones de 2006 dos millones setenta y seis mil seiscientos cincuenta y cuatro votos (2`076.654 votos). Ellos representaban el 37% de las curules y el 23% del total de los votos vlidos para Congreso de la Repblica. Cuadro No 3. En el Senado de la Repblica se puede ver que 31 Senadores hacen parte de los llamados herederos de la parapoltica o bien porque estn vinculados preliminarmente a las investigaciones de la Corte Suprema de Justicia o bien porque apoyaron a familiares o porque eran representantes a la Cmara investigados y ahora se presentaron como candidatos al Senado de la Repblica. Estos 31 senadores obtuvieron una votacin de 1`922.069 votos. De estos 31 senadores investigados 29 son herederos o directamente vinculados a investigaciones por presuntos nexos con grupos paramilitares y 2 son investigados por sus presuntos nexos con las guerrillas. En el Senado de la Repblica de acuerdo con estos datos la representacin de senadores con nexos con los paramilitares se
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en Las eLecciones parLamentarias

Los dos hechos ms notorios que empaaron dicho certmen eLectoraL tuvieron que ver con La masiva compra que se present, Lo cuaL muestra La fragiLidad deL sistema eLectoraL de votos y con eL fraude eLectoraL
redujo en 6 curules respecto al Senado del ao 2006. El Partido con mayor nmero de curules investigados/herederos de la parapoltica es el Partido de la U, 10 Senadores en total de los elegidos el 14 de marzo estn siendo investigados o son herederos directos de parlamentarios o condenados o investigados y el siguiente es el Partido de Integracin Nacional, PIN, que tiene 8 investigados de los nueve elegidos. Le sigue en nmero de investigados el Partido Conservador con 7 senadores investigados. Es decir, los partidos de la coalicin siguen siendo los ms investigados pues en total de los partidos de la coalicin estn siendo investigados 25 parlamentarios. Ahora bien el hecho que haya sido elegida, por ejemplo, Teresita Garca, hermana del exsenador lvaro Garca Romero no tiene ninguna sorpresa puesto que el gordo Garcia como se le conoce popularmente en Sucre sigue manteniendo las cuotas del poder que le ha asegurado el presidente lvaro Uribe, pero, adems sigue siendo el mayor elector de alcaldes y de concejales y diputados en este departamento del pas. Igual sucede con la mayor parte de los gamonales elegidos por este sector de los aliados de los grupos paramilitares, tambin es el caso de Juan Carlos Martnez Sinisterra, quien esta llamado a juicio por la Corte Suprema de Justicia, quien sostuvo que tena por lo menos
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Anlisis de las Elecciones Legislativas de 2010. Informe del Observatorio de la Democracia. Misin de Observacin Electoral, Bogot abril de 2010 en www.moe.org.co Resultados Electorales para Senado y Cmara marcan una nueva ruta de la poltica colombiana. Corporacin Nuevo Arco Iris, Bogot abril de 2010. Oscar Fernando Sevillano. En www.corporacionnuevoarcoiris.com.co
13 alcaldas en los departamentos del Valle y del Cauca. Tambin se jactaba de tener linea directa con la Presidencia de la Repblica. No es de extraar entonces que el PIN haya ganado las elecciones en el Valle del Cauca con los nombres de Carlos Arturo Quintero, Hemel Hurtado y Juan Carlos Rizetto, tambin habra que incluir all a los candidatos de Enilce Lpez, conocida como la gata quien ha puesto a uno de sus hijos en el Senado de la Repblica.
concLusiones Sera injusto terminar este artculo sin hacer asi sea una breve mencin al funcionamiento del Sistema Electoral no solo con relacin a las elecciones parlamentarias del 14 de marzo sino tambin al funcionamiento de este mismo sistema en las elecciones de primera vuelta presidencial del 30 de mayo y de segunda vuelta presidencial el 20 de junio. Hay que reconocer que las irregularidades electorales disminuyeron de manera significativa en las elecciones de primera y segunda vuelta electoral as como tambin disminuyeron los votos no marcadas o los votos nulos por el inadecuado uso del tarjeton electoral. Asi mismo disminuyeron las denuncias por compra de votos o fraude electoral. Tambin hay que destacar la manera rpida como en stas dos elecciones se dieron a conocer los resultados electorales. As como fuimos crticos de las irregularidades y de la lentitud de la registradura en las elecciones del 14 de marzo seramos injustos si no sealaramos los aciertos que se registraron en las elcciones de pimera y segunda vuelta presidencial. En las elecciones parlamentarias los dos hechos ms notorios que empaaron dicho cer53
tmen electoral tuvieron que ver con la masiva compra de votos y con el fraude electoral que se present, lo cual muestra la fragilidad del sistema electoral y la necesidad de aprobar una reforma poltica que establezca sistemas electrnicos con controles drsticos y sanciones reales a quienes se compruebe que acuden a la compra de votos. Estas sanciones adems de las penales tienen que conllevar la prdida de la curul para los partidos que avalen a estos candidatos. En dichas elecciones como ya se seal tambin se presentaron intimidaciones y coacciones a los electores beneficiarios de programas gubernamentales. Estos hechos irregulares deberan ser enfrentados en una verdadera reforma poltica que busque establecer un sistema transparente y realmente democrtico entre nosotros. En stas elecciones la coaccin armada ampliamente practicada y en vas de sancin judicial por los hechos presentados en las elecciones de 2002 y 2006 no tuvo la magnitud de aquellos aos. De acuerdo con los informes finales de la Observacin Electoral tanto nacional como internacional los dos fenmenos negativos estuvieron relacionados con la masiva comprra de votos y con el fraude electoral. Frente al fraude electoral hay que destacar el papel del Consejo Nacional Electoral que de manera rpida decidi trasladar el material electoral y emprender el reconteo que hemos mencionado en las lneas anteriores. En las elecciones presidenciales los principales problemas estuvieron relacionados con la participacin en poltica de funcionarios pblicos y con la utilizacin tambin de los programas sociales del Estado para coaccionar a los electores. Estos son temas que deberan ocupar un lugar importante en una Reforma Poltica.
QUINES SON LAS ORGANIZACIONES PARTIDISTAS EN COLOMBIA HOY?

Clara Roco Rodrguez
Clara roCo rodrguez PiCo
Phd en Ciencia Poltica. Coordinadora Programa Institucionalidad Poltica Democrtica Fundacin Foro Nacional por Colombia.
En el marco de las transformaciones observadas en el panorama poltico colombiano cada eleccin de nivel nacional invita a reflexionar sobre cmo se esta configurando el sistema de partidos y cules son los actores partidistas que sobreviven a los cambios. En este sentido, este ensayo plantea una caracterizacin inicial de las diversas organizaciones polticas que hoy por hoy conforman el mapa partidista en el pas. Ms que cmo juegan los jugadores interesa en este texto la reflexin sobre quines son esos jugadores. En tanto las definiciones sobre partidos polticos consideran desde variables puramente electorales hasta apuestas ideales, se acudi al criterio contemplado en la normatividad que define que solamente quienes superen un determinado porcentaje del total de votos vlidos en la Cmara o en el Senado u obtengan representacin a travs de la circunscripcin especial, podrn conseguir o mantener la personera jurdica y seguir compitiendo para elegir candidatos en cargos pblicos. Once partidos lograron superar el umbral del 2% en las elecciones del 2006. De ellos slo el Partido Social de la Unidad Nacional, el Partido Conservador Colombiano, el Partido Liberal,
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Cambio Radical, el Polo Democrtico Alternativo y el Movimiento Independiente de Renovacin Absoluta, conservaron esta condicin1. Los restantes cinco partidos se vieron afectados por el fenmeno de la parapoltica y debieron utilizar otras estrategias para presentarse ante el electorado. Apertura Liberal, Convergencia Ciudadana, Colombia Democrtica y Colombia Viva, confluyeron en el Partido de Integracin Nacional (en adelante PIN), mientras una parte de AlasEquipo Colombia se integr al conservatismo y otra, (Alas) particip en la eleccin pero no logr superar la barrera mnima impuesta. En relacin con las circunscripciones de minoras, se observan tres tipos de procesos: En primer lugar el de Autoridades Indgenas de Colombia y la Alianza Social Indgena, que se conservan como jugadores; el del Partido Verde Opcin Centro que pasa de su condicin de minora poltica a jugar un rol destacado, especialmente en la eleccin presidencial, y, finalmente, el de los movimientos de comunidades negras, Afrounincca y la Alianza Social Afrocolombiana, cuyos partidos no tendrn continuidad en el escenario poltico2.
En adelante se utilizarn las abreviaturas, Partido de la U, PDA y MIRA. Igualmente, el trmino partido se usar en un sentido amplio que incluir tambin a movimientos polticos. 2 Como resultado de la dispersin (pasan de 22 listas inscritas en las elecciones del 2002 a 27 en 2006 y 67 en 2010), de limitaciones normativas que no fo1
A pesar de la desigualdad en trminos de la informacin y los anlisis acadmicos existentes, a continuacin se reflexiona sobre el carcter, desempeo electoral reciente y perspectiva de cada uno de los partidos mencionados a la luz de los resultados obtenidos en la pasada contienda3. Previamente se parte de constatar la transformacin del bipartidismo y lo que ello implica en el sistema poltico colombiano.
Los partidos tradicionaLes: de centro articuLador deL sistema a jugadores minoritarios Los partidos polticos Liberal y Conservador no slo no estuvieron en la competencia final de la reciente eleccin presidencial, sino que pueden contarse entre los grandes derrotados en la primera vuelta. Esta situacin, lejos de evidenciar su posible desaparicin, s es un indicador bastante elocuente de la reconfiguracin que se viene dando en el sistema de partidos en el pas y de las dificultades que sufren no slo stas sino otras organizaciones polticas, para actuar de manera coherente en las diversas contiendas electorales y dentro del sistema poltico en su conjunto. A diferencia de lo que sucedi en otros pases de Amrica Latina como Venezuela o Per (Pachano, 2005, Tanaka, 2005) o como Italia en otras latitudes, en Colombia el sistema de partidos no colaps para dar surgimiento a nuevos actores.
mentan la agrupacin partidista y del bajo nmero de votos requeridos para obtener las curules de circunscripcin especial, en el 2010 la representacin afro queda en manos de candidatos cercanos a actores ilegales. Uno de ellos, Yahir Acua, de Sucre esta vinculado a la Gata, y otro, Heriberto Arrechea apoyado por el Movimiento Popular Unido del ex congresista Carlos Abada es cercano a Carlos Martnez Sinisterra, hoy en la crcel. (Ver informacin en Internet y MOE, 2010) Todo lo anterior lleva a plantear la necesidad de revisar esta circunscripcin especial. 3 Debido a las dificultades de la Registradura con la consolidacin de los resultados electorales, toda la informacin de elecciones 2010 se toma de la MOE (2010), que a su vez se basa en el boletn No. 42.
Los partidos tradicionales siguieron teniendo una presencia importante hasta el ao 2002 pese a que con la expedicin de la Constitucin, haba sido explcita la intencin de abrir el sistema poltico, romper la hegemona bipartidista y dar juego a terceras fuerzas. Los permanentes diagnsticos de crisis despus del Frente Nacional, originados en la perdida de ideologa, el clientelismo y, en el caso del liberalismo, la probada financiacin del narcotrfico a la campaa presidencial de 1994, tampoco llevaron a su desaparicin. Ms bien, plantearon una situacin problemtica, que en trminos de Gutirrez (2007), podra ser descrita a ritmo de bolero como ni contigo ni sin ti. Estudiosos del sistema de partidos han demostrado cmo, pese a la apertura del sistema poltico impulsado por la Carta, liberales y con56
servadores continuaron manteniendo tanto al nivel regional como en el Congreso, un papel predominante y en algunos casos hegemnico (Guzmn, 2002, Roll, 2005, Hoyos, 2005). Igual puede decirse de las elecciones presidenciales, definidas a favor de candidato bipartidistas hasta 1998. Pizarro (2005) compar la persistencia del bipartidismo colombiano frente a otros sistemas de partidos donde esquemas tradicionales basados en la fragmentacin liberal-conservadora desaparecieron. Encontr que mientras en otros casos el peso del estamento militar y su participacin en la resolucin de conflictos polticos, el caudillismo, la inmigracin y el populismo, dieron paso a la creacin de nuevas agrupaciones polticas, en Colombia estos fenmenos estuvieron prcticamente ausentes. Adicionalmente, seala una serie de factores explicativos de carcter interno relacionados con los propios rasgos de nuestro proceso poltico. Entre ellos se pueden mencionar, la paradjica combinacin entre una competencia sectaria y, por lo tanto, centrfuga fundada en un llamamiento a los sentimientos partidistas primarios (Pg. 105) y la utilizacin del esquema de pactos y compromisos partidistas, caracteriza previamente como conversaciones entre caballeros. A ello se sum la gran capacidad de cooptacin, especialmente por parte del liberalismo, de organizaciones sociales y nuevas tendencias polticas que eventualmente podran convertirse en competidores. Indudablemente este bipartidismo atenuado encuentra su punto de quiebre en las elecciones presidenciales del 2002, cuando lvaro Uribe es elegido a nombre de Primero Colombia, cambiando as una tradicin de ms de 150 aos. A partir de ese momento, los realindera57
Los partidos poLticos LiberaL y conservador no sLo no estuvieron

reciente eLeccin presidenciaL, sino que pueden contarse entre Los grandes derrotados en La primera vueLta. en La competencia finaL de La
mientos que se dan en torno al uribismo constituyen claramente el inicio de lo que Gutirrez (2007) ha denominado el deshielo del sistema, segn el cual los partidos tradicionales pasan de ser eje central en torno al cual ste se articula, a ser jugadores ms dentro del mismo. La congelacin del sistema finalmente llega a su fin con la aparicin de otros partidos y movimientos relevantes, pero sin implicar una desaparicin completa del esquema tradicional de partidos. Un nuevo congelamiento del sistema implicara probablemente otro pacto implcito o explcito- entre ms jugadores. En el proceso cambio los dos partidos tradicionales han tomado direcciones opuestas. Mientras la pertenencia del conservatismo a la coalicin de gobierno en los ltimos ocho aos lo fortaleci electoral y burocrticamente, el liberalismo se vio afectado en estos dos aspectos por el largo perodo de 12 aos en que se mantuvo como oposicin. De esta forma no es extrao que el conservatismo haya aumentado su participacin y que el liberalismo apenas logre mantenerse4.
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El partido Conservador pasa de elegir 13 senadores en el 2002 a 18 en el 2006 y 22 en el 2010. Contrariamente el liberalismo cont con 29 curules en el primero de esos aos y mantuvo una representacin de 17 en los dos siguientes.
Ahora bien, es de destacar que ambos partidos vivieron en este ltimo perodo procesos importantes de fortalecimiento interno que, sin embargo, parecieran, haberse ido al traste con la participacin en la contienda presidencial de 2010. As, las divisiones ocasionadas por el enfrentamiento de liderazgos y de apuestas polticas entre la candidata oficial Noem Sann y el ex ministro Andrs Felipe Arias, han llevado en el conservatismo a desconocer directivas de la dirigencia del partido. En cuanto al liberalismo lo ms notable es que a raz del bajo respaldo obtenido en las urnas por el candidato Rafael Pardo, -consecuencias entre otras del deslizamiento de los parlamentarios del partido haca las toldas del candidato del uribismo- abandona su condicin de oposicin para integrarse a la coalicin del presidente Santos, candidato de la continuidad. Este viraje, entendible en trminos de estrategia de supervivencia y de aprovechamiento de un salvavidas lanzado por un antiguo copartidario con identidades derivadas de su tradicin liberal, puede desfigurar la imagen del partido ante sus militantes, especialmente del sector de la social-democracia y ante el electorado en general. Ahora bien, adicional a lo anterior, la ingeniera constitucional tambin contribuye a explicar las transformaciones recientes en el sistema de partidos. Las exigencias en trminos de lista nica, umbrales y cifra repartidora de la reforma poltica del 2003 modifican las reglas de juego para el ejercicio de la poltica y desincentivan el personalismo y la fragmentacin, caractersticas del perodo comprendido entre
En la Cmara los resultados son de 21 en 2002, 30 en 2006 y 37 en 2010 para el conservatismo y de 54, 39 y 35 para los liberales en los mismos aos (Informacin de Congreso Visible 2010). La tendencia es similar en el nivel territorial. El liberalismo se mantiene en Asambleas y Concejos, pero pierde su mayora en trminos de gobernaciones, a la vez que los conservadores lo superan en el nmero de alcaldas ganadas (Rodrguez, 2008).
la expedicin de la Constitucin y el 2006, cuando la reforma es aplicada por primera vez en elecciones de nivel nacional5. La transformacin del mapa poltico en el 2010 deja vigentes las organizaciones que se describirn a continuacin6. Aunque algunas de ellas tienen an una corta vida y poco peso electoral, es posible afirmar que el esquema de sistema de partidos como tal difcilmente volver a ser el mismo y que hoy se perciben ms ntidamente los rasgos de un sistema multipartidista, si bien en transformacin. aico y asi: La presencia indgena en eL mapa poLtico nacionaL El pluralismo y el multiculturalismo expresado en la Constitucin de 1991 han generado un acumulado en materia de participacin poltica indgena, que representa un cambio notable en las relaciones entre el Estado y un actor social que previamente contaba con organizaciones sociales fuertes y con una importante experiencia de lucha por sus derechos. A diferencia de las mltiples iniciativas que fueron flor de un da, las organizaciones polticas indgenas han logrado conservar su identidad mostrando crecimiento y permanencia. Estn vigentes actualmente la Alianza Social Indgena, ASI y Autoridades Indgenas de Colombia, AICO, las cuales eligieron en el 2010 cada una un representante en la circunscripcin especial a Senado. Ambas han logrado establecer unos nichos electorales claros de
El nmero de listas en competencia y el nmero de partidos con personera jurdica testimonian esta fragmentacin, que llev a que Colombia fuera caracterizada por poltlogos y consultores internacionales como el sistema ms personalista del mundo (Pizarro, 2001). 6 La presentacin se realizar en orden cronolgico de aparicin y/u obtencin de la personera jurdica.
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poblacin indgena en sus zonas de origen e influencia, a la vez que cuentan con respaldo en el voto de opinin, especialmente urbano. Para ello combinan reivindicaciones propias y el rescate de la sabidura y tradicin, con temas nacionales tales como la paz, la democracia y el medio ambiente (Laurent, 2005, Pearanda, 2002). Junto con el desmovilizado Alfonso Pea Chepe del Quintn Lame, la representacin indgena a la Asamblea Nacional Constituyente estuvo a cargo de Francisco Rojas Birry de la Organizacin Nacional Indgena de Colombia, ONIC, y de Lorenzo Muelas, de AICO, quienes, buscando el derecho a la diferencia en medio del discurso homogeneizador del Estado colombiano (Escobar, 2005), inician la transformacin de la idea de la no intervencin en formas convencionales de participacin poltica.
La ASI surge en 1991 como disidencia de la ONIC debido a la inconformidad de dirigentes y organizaciones regionales frente a la designacin de Gabriel Muyuy como candidato para el Senado en 19917. A excepcin de 1994 donde se presenta dividida entre los candidatos Rojas Birry y Jess Piacu, ha tenido participacin en el senado en todas las elecciones efectuadas a partir de 1991, e incluso como ocurri en 1998 ha logrado contar con dos representantes, uno de ellos elegido por circunscripcin ordinaria. En el 2007 la ASI obtuvo un gobernador, 16 alcaldes, 13 diputados y 410 concejales, logros que se deben tanto a su fuerza propia en algunas zonas, como a su apertura a realizar
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Muyuy fue senador elegido por la ONIC en 1992. La decisin de esta organizacin de no continuar participando en elecciones y reforzar el trabajo comunitario, lo lleva a formar el Movimiento Indgena Colombiano, a nombre del cual es elegido en 1994, pero no en 1998. Pese a haber demandado con xito al candidato elegido por AICO por no cumplir los requisitos de edad exigidos por la Constitucin, no obtiene la curul, con lo cual el Movimiento desaparece del panorama nacional.
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existen iguaLmente fracciones y diversas miradas frente a Los probLemas, as

Los movimientos y sus dirigentes, y Los representantes poLticos, Los cuaLes en ocasiones reproducen prcticas personaListas o se distancian de Las directrices de La organizacin. como contradicciones internas entre
ingerencia externa. Se define como el movimiento poltico de autoridades tradicionales indgenas y solo ellas y los representantes de las comunidades son reconocidos como miembros plenos. De all que en sus objetivos se orienten fundamentalmente a apoyar la autonoma y las formas propias de gobierno de las comunidades indgenas y no pretenda representar a otros sectores Pearanda, 2002, 155). Al respecto plantea un sistema rotativo entre los diferentes pueblos que la integran para nombrar los lderes que conformarn las listas y participarn en instancias institucionales (Escobar, 2005). Desde 1991 han tenido representacin en el senado y en ocasiones en la Cmara de Representantes, a la vez que a nivel territorial obtienen logros nada despreciables. La experiencia en la representacin indgena ha puesto de presente la diversidad y la etnicidad y les ha permitido avances regionales y nacionales. Subsisten tensiones relacionadas con la dificultad para tener algn impacto en corporaciones donde son minoritarios y donde requieren participar en coaliciones que terminan desdibujndolos. Existen igualmente fracciones y diversas miradas frente a los problemas, as como contradicciones internas entre los movimientos y sus dirigentes, y los representantes polticos, los cuales en ocasiones reproducen prcticas personalistas o se distancian de las directrices de la organizacin. Por ltimo, se presentan divergencias entre quienes ven en la participacin electoral una posibilidad, y quienes por el contrario, consideran que es una forma de perder autonoma frente al Estado.
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alianzas y a brindar avales a candidatos cercanos8, lo cual refleja el propsito de gestionar un proyecto alternativo con otros sectores del movimiento popular. Sin embargo, en las pasadas elecciones esta apertura gener una fractura importante entre quienes quieren apostarle a un movimiento independiente que integre otros sectores (para lo cual incluso intentaron el cambio de nombre) y quienes optan por mantener el legado indgena. El movimiento tiene pendiente el balance sobre este proceso, incluyendo el acuerdo con Compromiso Ciudadano de Fajardo para lanzar listas conjuntas a la Cmara. Ello podra llevar incluso a la divisin de la ASI o al retiro de los indgenas de un eventual movimiento independiente (La Silla Vaca. La Alianza Social Indgena entre su pasado y su futuro www. lasillavacia.com/printdpf/historia/3613). En claro contraste con este planteamiento, AICO, surge contra el carcter gremial de las organizaciones indgenas, contra la presencia de dirigentes no indgenas y contra cualquier
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Mltiples, ejemplos dan cuenta de esta apertura: el acompaamiento de Jess Piacu como vicepresidente de Antonio Navarro y de Gerardo Yumi en la lista para senado que ste encabez en el 2002, el aval a las alcaldas de Mockus y Fajardo, la alianza con la Franja Amarilla que llev a Gustavo lvarez a la gobernacin del Valle y que le dio una importante votacin a Piacu en 1998, el apoyo, junto con AICO al lder guambiano Floro Alberto Tunubal, para ser elegido como gobernador del Cauca, etc.
cambio radicaL: disidencia LiberaL y oposicin a La reeLeccin que se mantiene El inters de renovar la poltica que perciben como influenciada por las mafias y el narcotrfico en el gobierno Samper, motiv en 1998 a un grupo de dirigentes liberales a organizar una disidencia del Partido Liberal y a apoyar la candidatura de Andrs Pastrana en contra de la continuidad gubernamental representada en el candidato Horacio Serpa. Dicho movimiento, que intenta darle continuidad al ideario de Luis Carlos Galn, adopta el nombre de Cambio Radical en el ao 2000. El peso del ex senador y candidato presidencial Germn Vargas Lleras dentro de la colectividad lleva a que Medelln y Tarquino (2007) hayan sealado que la supervivencia del par61
tido puede depender de la supervivencia del lder poltico, en una tipologa realizada con base en los porcentajes obtenidos por cada uno de los candidatos a Senado en el 2006. En este sentido, es posible afirmar que al realizar el balance de lo ocurrido en las elecciones del 2010 se observa que tanto el partido como su lder lograron superar adecuadamente la perdida de burocracia y de apoyos parlamentarios y electorales que le ocasion el oponerse al referendo reeleccionista y dejar de hacer parte de la coalicin uribista. Cambio logra elegir 8 senadores y 15 representantes9, a la vez que el tercer lugar en la primera vuelta presidencial con 1471.377 votos, despus de una campaa en que tanto el programa como el candidato lograron reconocimiento en la opinin pbli9
En el 2006 haba elegido 15 senadores y 20 representantes aunque trmino la legislatura con 12 y 14, respectivamente debido al paso de 9 de sus parlamentarios a las filas uribistas como efecto de la reforma poltica del 2009.
ca. Lo anterior le dio juego poltico al partido para ingresar a la coalicin de gobierno planteada por el presidente Santos, e incluso puso a Vargas Lleras a sonar en la baraja de posibles ministros. Contradictoriamente, esta situacin lo ubica como un competidor de peso en el 2014. eL mira: ejempLo deL pLuraLismo contempLado en La constitucin de 1991 El MIRA ha sido la nica de las organizaciones religiosas no catlicas aparecidas despus de la expedicin de la Carta en 1991, que logr sortear con xito las exigencias de la reforma poltica del 200310. Ligado a la Iglesia de Dios Ministerial de Jesucristo Internacional, involucra como elemento fundacional una figura carismtica, la de Mara Luisa Piraquive de Moreno, que mediante la utilizacin de la profeca asume la tarea de liderar el proyecto de Dios en la tierra, utilizando para ello la poltica como
Mientras el Movimiento Nacional Cristiano decidi hacer una alianza con Cambio Radical que le permiti elegir a Claudia Rodrguez de Castellanos como senadora en el 2006, el C4, de Jimmy Chamorro le apost a la independencia, pero no logr sobrepasar el umbral.
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uno de los instrumentos disponibles (Cepeda, 2006, Snchez, 2010). El movimiento, creado en el ao 2000 mediante recoleccin de firmas, reivindica la necesidad de purificar la poltica e integrar la tica cristiana a todas las esferas de la vida social, lo cual mantiene a travs de su independencia partidista y evitando alianzas con otras agrupaciones polticas. Su propio nombre, Movimiento Independiente de Renovacin Absoluta, refleja claramente estas dos caractersticas. Se establece como una organizacin no confesional que no impulsa temas de orden religioso, aunque por su propio carcter se ubica en el ala conservadora en debates tales como el aborto, el reconocimiento de derechos a parejas del mismo sexo o la penalizacin de la dosis mnima. Ha abanderado temas internacionales y especialmente aspectos de orden social, dirigidos a favorecer a los grupos ms vulnerables (madres cabeza de familia, jvenes, desempleados, desplazados, inmigrantes, etc.) donde encuentra sus principales seguidores. No es, por lo tanto, una organizacin que pueda ubicarse con acierto en el espectro uribismo o antiuribismo. Sin dejar de ser un partido pequeo, en trminos electorales el MIRA muestra una tendencia ascendente en su participacin electoral. Su primera curul la obtiene Carlos Baena, elegido Concejal de Bogot para el perodo 2000-2002. Esta curul se mantiene en las elecciones del 2003 y se amplia a un concejal ms en la corporacin capitalina. En ese mismo ao el Movimiento obtiene 53 curules para asambleas y concejos en distintas ciudades y regiones del pas (Cepeda 2006), mientras en el 2007 obtiene su primera alcalda. A nivel na62
en La medida en que Los dirigentes

capitaL reLigioso aL campo poLtico, a La vez que consiguen que Los seguidores se invoLucren en La tarea de dar a conocer eL mensaje de La igLesia, es de suponer que esta base de fieLes es eL factor determinante en Los resuLtados eLectoraLes descritos. deL partido Logran trasLadar su
cional, en el 2002, alcanza una curul en el senado a nombre de Alexandra Moreno Piraquive, hija de la pastora Mara Luisa Piraquive, y logra ampliar su participacin a dos senadores y una representante a la Cmara en Bogot en las elecciones del 2006 y 2010. Estos resultados indican que el MIRA ha logrado competir en el marco de las nuevas normas, superando incluso a figuras reconocidas como los ex alcaldes Mockus o Pealosa. Lo ha hecho, adems, prescindiendo de la utilizacin del voto preferente, que como se sabe es una estrategia que resulta electoralmente exitosa11. A diferencia de otros partidos como el POLO, que no tienen una base regional ms o menos homognea (Basset, 2008), el MIRA ha logrado extenderse a lo largo y ancho del pas, prctica11
mente triplicando su votacin entre el 2002 y el 2006 y mostrando notable niveles de crecimiento en zonas perifricas (Snchez, 2010). Avanza igualmente en trminos del apoyo de colombianos en el exterior utilizando una estrategia de expansin hacia los pases con ms emigrantes. En la medida en que los dirigentes del partido logran trasladar su capital religioso al campo poltico, a la vez que consiguen que los seguidores se involucren en la tarea de dar a conocer el mensaje de la iglesia, es de suponer que esta base de fieles es el factor determinante en los resultados electorales descritos. Sin embargo Snchez (2010) encontr que no necesariamente hay una relacin proporcional entre unos y otros, sino que ms bien responde a una estrategia de trabajo social y de inclusin de sectores vulnerables a los cuales su pertenencia al partido les reporta beneficios.
El Movimiento mantiene una estructura centralizada, en el que las listas cerradas resultan funcionales y permiten a sus directivas tener control sobre sus candidatos. Esto explica que, junto al PDA y los movimientos indgenas, el MIRA ostenta el honor de no tener ninguno de sus representantes vinculado con la parapoltica.
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Las mujeres que cuentan con la posibilidad de capacitarse en oficios productivos o los jvenes que se han tomado los Consejos de Juventud en Bogot y que ven la posibilidad de realizar una carrera poltica en el Movimiento, son un buen ejemplo de ello. Estudiosos del tema plantean la paradoja de que siendo un movimiento surgido de la tendencia a ampliar la democracia, mantiene algunos elementos propios de la cultura poltica tradicional como el clientelismo, en este caso de bienes de salvacin por votos, o el nepotismo. Contraria a esta apreciacin, Snchez (2010) afirma que en el ltimo periodo parecen evidenciarse algunos indicios de democratizacin interna expresados en la apertura a la participacin de nuevos liderazgos en las listas, especialmente de aquellos que han pasado por las Escuelas de Formacin Poltica del Movimiento, y a la utilizacin del mtodo cremallera para garantizar la inclusin de una mujer por cada hombre inscrito en sus listas. Estas y otras medidas de apertura a la participacin poltica
de la mujer lo ubican en el primer lugar en el ranking efectuado por la ONU para valorar la apertura de los partidos al respecto. Por su propio carcter el MIRA se constituye en una apuesta de minoras por lo que su capacidad de incidencia poltica tiende a encontrar un techo para proyectarse a nivel nacional. A la vez es mnima su posibilidad de convertirse en un partido relevante dentro del sistema poltico en trminos de alterar la competencia electoral o de incidir en alguna de las coaliciones dentro del Congreso. Su principal reto ser entonces crecer para sobrepasar el umbral al 3% previsto para el 2014, sin afectar su coherencia poltica.
La izquierda democrtica: de su imposibiLidad histrica como tercer partido aL difciL esfuerzo por su consoLidacin Tanto la reforma poltica del 2003 como la identidad como oposicin a un bloque de deFoto de archivo.
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recha que se consolida alrededor del gobierno, incentivan la continuidad en el proceso de unidad de la izquierda legal y democrtica, permitiendo que, en el ao 2005, confluyan en el PDA diferentes corrientes y procesos polticos agrupados en el Polo Democrtico Independiente (PDI)12 y Alternativa Democrtica (AD)13 y provenientes de sectores independientes14. Estas caractersticas de su conformacin evidencian una primaca de lo poltico sobre la articulacin con actores sociales, lo que se presenta en claro contraste con otros pases de Amrica Latina donde la izquierda ha estado fuertemente ligada a activos movimientos sociales (Rodrguez, 2005). La unidad de la izquierda le supuso claros logros electorales, si se le compara con las elecciones previas en las que se presentaron separados (Basset, 2008) y con su trayectoria histrica en general. En el 2002 Lucho Garzn a nombre del PDI obtiene 680 mil votos, el 6,15% de votos vlidos a la presidencia y en el 2006 Carlos Gaviria representando ya al PDA alcanza 2,6 millones de votos, el 22% de la votacin, lo que le permite obtener el segundo lugar y superar al candidato liberal en la contienda. A su vez su representacin en el Congreso es destacada tanto en trminos nuEntre ellos se cuentan: Va Alterna liderada por anteriores miembros del M19 (Antonio Navarro y Gustavo Petro); Partido Socialdemcrata (Jaime Dussn), ANAPO (Samuel Moreno); Partido del Socialismo Democrtico donde confluyeron activistas de derechos humanos y de ONG, lderes polticos provenientes del liberalismo, como Guillermo Alfonso Jaramillo, del conservatismo como Hugo Ernesto Zrate y de los procesos de paz de la CRS, el EPL, y el PRT; la CGT (Julio Roberto Gmez); organizaciones de mujeres y de LGBT; sectores indgenas provenientes de la ASI (Gerardo Jum y Rojas Birry), y organizaciones viviendistas, comunales y sectores populares (Villarraga, 2009, 31). 13 Segn Villarraga, AD agrupa al Partido Comunista (Jaime Caicedo); el MOIR (Jorge Robledo); el Frente Social y Poltico (Carlos Gaviria); Unidad Democrtica (Luis Carlos Avellaneda); el Movimiento Ciudadano (Padre Bernardo Hoyos); Presentes por el Socialismo y otros sectores especialmente s
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mricos como por el papel jugado por diversos de sus Congresistas. Los triunfos en la alcaldas de Bogot en 2003 y 2007 y los avances en el Concejo, son tambin logros incuestionables, aunque pusieron al partido en la necesidad de gobernar y, simultneamente, constituirse, a diferencia de lo que ocurri en la experiencia brasilera con el PT y la uruguaya con el Frente Amplio, que pasaron por procesos de organizacin y consolidacin de varios aos antes de acceder a cargos de importancia poltica (Rodrguez, 2005, 195). Pese a ocho aos desempeando el papel de oposicin, la izquierda se mantiene en las pasadas elecciones aunque su participacin baja de 11 a 8 senadores y de 9 a 4 representantes.
sindicales y lderes populares (2009, 31). Entre los que se destacan Parmenio Cullar y Mara Emma Meja provenientes del liberalismo, Angelino Garzn, ex dirigente de la UP y de la AD M19, y Lorenzo Muelas de sectores indgenas. (Villaraga, 2009, 31).
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Por su parte Gustavo Petro obtuvo 1329.512 sufragios, muy por encima de lo pronosticado en las encuestas, siendo, en general muy bien valorada su participacin en los debates y sus planteamientos programticos. El desempeo del PDA ha estado acompaado de vicisitudes originadas principalmente en las diferencias de las fracciones radical y moderada existentes a su interior y de las posiciones adoptadas frente a variados temas, especialmente por concepciones estratgicas de los aperturistas y los cohesionistas dentro del partido (Basset, 2008), las cuales ocasionan dificultades para la toma de decisiones y para la accin poltica. De otro lado la aceptacin de Angelino Garzn como formula vicepresidencial del presidente electo llev a que sectores dentro del Polo provenientes del sindicalismo, se desplazaran haca la coalicin de gobierno.
El manejo de las divisiones internas que en ocasiones parecen insalvables y que dependen del peso de cada fraccin dentro del Partido, el impacto que la baja aceptacin que segn las encuestas registra la gestin de Samuel Moreno en Bogot y las condiciones en que pueda desarrollar su papel como nico partido claramente de oposicin en el contexto de la propuesta de unidad del presidente Santos y ya sin sus congresistas estrellas, son retos del Polo en la presenta coyuntura.
Los verdes: de partido minoritario a iniciativa en proceso de construccin Sin duda el partido Verde Opcin Centro fue el principal fenmeno poltico en las elecciones presidenciales del 2010 y los 3588.819 votos obtenidos por el candidato Antanas Mockus,
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as como los 5 congresistas elegidos a su nombre, constituyen un capital poltico nada despreciable a futuro. Paradjicamente el partido que en la campaa electoral se present como adalid de la legalidad y la renovacin, fue creado con el nombre de Opcin Centro por dos ex militantes del M19, Hctor Elas Pineda y Carlos Ramn Gonzlez, y con el aval del hoy condenado ex senador de Convergencia Ciudadana, Luis Alberto Gil. El mantener su personera jurdica en el 2006 al obtener la curul designada a las minoras polticas, le permiti presentarse con relativo xito en las elecciones territoriales del 2007 y ganar las gobernaciones del Csar y Boyac y la Alcalda de San Jos del Guaviare. Una vez adicionado a su nombre el calificativo de Verde en un proceso interno que pretendi representar una ruptura con Convergencia Ciudadana, el partido se vuelve atractivo para diversos actores polticos, enfrentados a la realidad de requerir un aval para participar en la contienda electoral. As, la prensa registr los coqueteos realizados con Sergio Fajardo, Noem Sann y los tres ex alcaldes bogotanos, que son quienes finalmente lo capitalizan para las elecciones del 2010, aprovechando adems su imagen neutra frente a la opinin pblica, desligada de fenmenos como la parapoltica u otras irregularidades que han salpicado a muchos partidos en el ltimo periodo. De esta manera pudieron imprimir un sello caracterstico que abander temas como la lucha contra la ilegalidad y el carcter sagrado tanto de la vida como de los recursos pblicos. Con propuestas que se podran ubicar en el centro del espectro poltico, el Partido Verde logr canalizar el inconformismo de buena parte de la ciudadana con el proyecto uribista.
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En la actualidad el partido tiene el reto de constituirse como organizacin poltica, ms all de la coyuntura electoral, y consolidar su apuesta programtica derivando los aportes realizados al respecto por acadmico e intelectuales que se sumaron a la ola verde. Las elecciones del 2011 sern una prueba de fuego. Por otra parte, superar las posibles discrepancias internas derivadas de la heterogeneidad y las diferencias entre sus dirigentes, incluyendo seguramente aquellas que se presenten con los fundadores del partido, y demostrar su capacidad de incidencia en el Congreso con una bancada que va a tener poco margen de maniobra, son igualmente desafos importantes para este proyecto poltico.
eL partido sociaL de La unidad nacionaL: eL ganador en eL corto pLazo Los antecedentes del surgimiento de la U se encuentran en el Nuevo Partido, creado en el ao 2003 para rodear el proyecto uribista. Para las elecciones del 2006, un grupo conformado por 17 senadores y 27 representantes a la Cmara, liderados por el hoy presidente electo Juan Manuel Santos, se unen para apoyar la reeleccin presidencial y derrotar a la oposicin. Segn informacin consignada en su pgina Web, la U se considerara el principal y legtimo agente integrador de quienes defienden la Poltica de Seguridad Democrtica, la principal y ms relevante postura ideolgica y poltica de la reciente historia del pas. Esta condicin de partido basado principalmente en el carisma de la persona que motiva su configuracin, gener una integracin bastante heterognea, que dificult su organizacin y
que hizo que figuras como Gina Parody o la exministra Martha Luca Ramrez se sintieran incomodas en sus filas, ms an en la medida que algunos de los dirigentes de la colectividad se vieron envueltos en diverso tipo de escndalos. Sin embargo, la situacin anterior no impidi el logro de importantes xitos electorales que se han reflejado en la obtencin del mayor nmero de senadores en las elecciones del 2006 y 2010 (20 y 28 respectivamente) y que le permitieron pasar de 29 representantes a la Cmara en el 2006 a 47 en la pasada eleccin. De hecho, fue el partido que ms se benefici con el transfuguismo permitido transitorio por la reforma poltica del 2009, aumentando en 18 el nmero de parlamentarios que conformaban su bancada. Ganancias electorales -derivadas del peso de la coalicin de gobierno y la capacidad de gestionar normas que los favorecieron- se reflejan tambin en el aumento del porcentaje de colombianos que simpatizan con el Partido, con lo que se cambia una tendencia que consistentemente pona al liberalismo en el primer lugar de las preferencias. La ltima versin del Barmetro de las Amricas, encontr que un 31.3% siente afinidad por la U, vs. un 28,1% que se identifica con el liberalismo (LAPOP, 2010, 165, 166). En el estudio ya mencionado de Medelln y Tarquino (2007), lo clasifican como una organizacin estructurada en torno al caudal electoral que tengan cada uno de los cuadros reclutados como miembros, es decir un partido de cuadro electoral al estilo de lo planteado por Duverger. Esta situacin de sumatoria de capitales electorales a una estrategia que se percibi como ganadora, puede ser la mxima debilidad del partido, ms an en un contexto en que seguramente disminuir notablemente
el protagonismo de la figura carismtica que lo inspir y dnde tanto la apuesta del presidente electo por la Unidad Nacional como la perdida de peso en la agenda del tema de la Seguridad Nacional que lo catapult, pueden restarle juego en el escenario poltico.
eL pin: La iLegaLidad en cuerpo ajeno La coalicin de gobierno en el Congreso de la Repblica no emiti una normatividad oportuna para exigir responsabilidad poltica y sancionar partidos implicados en la parapoltica como Colombia Democrtica, Colombia Viva o Convergencia Ciudadana. En lugar de desaparecer como resultado del escndalo, sufrieron un proceso de transformacin, tendiente a garantizar la continuidad en el poder de actores cercanos a los enjuiciados. La participacin desde la crcel de Dief Maloof y Vicente Blel, as como de otros ex polticos investigados por la Corte Suprema de Justicia, para cambiar de nombre, estatutos, eslogan, etc, a Colombia Viva y convertirla en Alianza Democrtica Nacional, ADN, fue atajada por el Consejo Nacional Electoral que cancel provisionalmente su personara jurdica. No ocurre lo mismo con el Partido de Integracin Nacional (PIN), que a travs del cambio de nombre y el uso de la personera jurdica de Convergencia Ciudadana, acoge a integrantes de ADN (en un proceso, que segn la revista Semana, provino de una negociacin entre varios de sus representantes y Luis Alberto Gil, preso en La Picota), y presenta listas a las elecciones al Congreso conformadas por candidatos de diversas corrientes cuestionados por sus cercana, relaciones de consanguinidad o
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alianzas con polticos implicados. De esta forma logra obtener el cuarto lugar en la votacin al Senado, superando en una curul al PDA y a Cambio Radical, con lo cual ocupar 9 escaos. Obtiene igualmente 11 representantes en la Cmara, as como cercana con los elegidos a las curules destinadas a los afrocolombianos15. El apoyo obtenido por el PIN pone de presente cmo el enfrentar la cooptacin de la poltica por parte de la ilegalidad sigue siendo un reto de primer orden para la sociedad colombiana. a manera de concLusin Apartndose de una mirada normativa sobre el deber ser de los partidos polticos, el presente artculo realiz una descripcin, todava preliminar y exploratoria, sobre las organizaciones polticas presentes hoy en Colombia, las cuales son jugadores plenos en la competencia polti15 La MOE (2010) presenta un anlisis de la relacin de los candidatos elegidos a nombre del partido con polticos vinculados con actores ilegales.
ca segn la normatividad existente y pueden utilizar los recursos con que cuentan para hacer valer sus apuestas y para proyectarse haca futuras contiendas, la ms cercana de ellas, las elecciones territoriales del 2011. Se present informacin si bien desigual e incompleta- en torno a una dimensin relevante en el anlisis del sistema de partidos tendiente a identificar divisiones socio-estructurales fundamentales de la sociedad que dan surgimiento a los partidos como organizaciones que representan partes de la multiplicidad de intereses existentes (Bartolini 1994). Se observa una transformacin relevante en trminos del sistema de partidos, con la perdida de peso del bipartidismo y la aparicin de una serie de agrupaciones de tamao mediano y pequeo con una diversidad importante entre ellas, que pasa desde la agrupacin de identidades de minoras (indgenas, religiosas) hasta los movimientos independientes y de izquierda, los ligados a la ilegalidad y aquellos derivados de los partidos tradicionales. Tanto
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tradicionales como nuevas agrupaciones presentan cada uno sus propios retos para sobrevivir y para cumplir sus responsabilidades en materia de representacin poltica. El ejercicio realizado deja ms interrogantes que respuestas para profundizar en trminos acadmicos en el estudio de los partidos polticos y para derivar de all implicaciones prcticas sobre cmo mejorar y democratizar las organizaciones polticas existentes. Adems de preguntas sobre la dinmica interna y el perfil ideolgicos o programticos de estas agrupaciones, quedan en el tapete aspectos relacionados con su peso en el sistema, su capacidad de ser jugadores relevantes en trminos electorales y de incidencia en la coalicin gubernamental o de oposicin y, sobretodo, el tipo de multipartismo haca el que estamos caminando y las limitaciones que nuestras propias dinmicas polticas plantean para profundizar la democracia en Colombia.
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Miguel, Juan Manuel (eds). Colombia ante los retos del siglo
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De paras, control social y otros impedimentos para la democracia
DE PARAS , CONTROL SOCIAL Y OTROS IMPEDIMENTOS PARA LA DEMOCRACIA

Andrs Felipe Ortega Gmez
Andrs Felipe OrtegA gmez
Catedrtico de la Universidad Sergio Arboleda. Estudiante de Maestra en Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes.
La relacin entre conflicto armado y las dinmicas poltico-electorales es un campo de estudio poco analizado. En efecto, ambos campos suelen tratarse como independientes. Por un lado, el conflicto armado se estudia desde las motivaciones de los actores que la practican, las estrategias usadas por stos y las reivindicaciones que alimentan y justifican- el uso de la violencia. Por el lado de las dinmicas poltico-electorales, las temticas giran en torno a los intereses y estrategias de los actores involucrados en el proceso (partidos polticos y votantes) as como los incentivos institucionales, sociales y culturales que regulan el camino del voto a la curul. A pesar de aparecer como campos independientes, el caso colombiano nos impone la necesidad de analizar las relaciones que se tejen en torno a ambos fenmenos, subrayando la importancia de reconocer la influencia de los contextos sociales y polticos en que se llevan a cabo los procedimientos democrticos. Como lo seala Garca, el clientelismo, la corrupcin y la violencia son factores contextuales que tendran la capacidad de afectar la competencia poltica, las preferencias electorales y el comportamiento poltico de
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los ciudadanos, y de una manera general la calidad de la democracia. (2007, 84). En el caso colombiano, el conflicto armado y el funcionamiento de la democracia, tienen profundas conexiones que es menester analizar, como lo expresa Hoyos El sistema democrtico es desafiado constantemente por las prcticas de intimidacin que los actores armados ejercen sobre los actores polticos y sociales y por las distintas formas de influencia y control sobre las instituciones, los gobiernos y la poblacin. En este contexto es de esperar que el funcionamiento de las instituciones, los procesos electorales, los procesos participativos y las mismas formas de hacer poltica se redefinan, transformen o asuman lgicas particulares como consecuencia de la influencia y control de los actores armados en aquellos territorios donde han tenido una presencia permanente o incluso en aquellos que han constituido escenarios de disputa. (2008, 14). Este es el marco de anlisis en el que se mueve este ensayo, de carcter exploratorio, que busca indagar por los efectos que el control
paramilitar impone sobre el sistema poltico colombiano. Dichos efectos se manifiestan en un control social y poltico de las poblaciones y de las lites regionales que el paramilitarismo desarrolla en las regiones colombianas. La hiptesis principal que se ha venido manejando en los ltimos aos frente a este tema ha sido que la construccin de rdenes sociales por parte del paramilitarismo pone en tela de juicio la democracia en las regiones colombianas. En ese sentido, la construccin de autoritarismos subregionales (Gibson 2005) desafa, o por lo menos, redefine la democracia local y regional. Bajo este marco de anlisis, la Corporacin Nuevo Arcoris (2007) analiz las relaciones entre clase poltica regional y grupos paramilitares, en lo que posteriormente se consolid mediticamente como el fenmeno de la parapoltica. Claudia Lpez, define al
fenmeno de la siguiente manera: Hoy est establecido que la parapoltica es un fenmeno nacional de captura masiva de la representacin poltica y el poder pblico por parte del narcotrfico y el paramilitarismo, a travs de polticos y otros servidores pblicos en los niveles local, regional y nacional. (Lpez y Sevillano, 2008: 62)1. A pesar de esta interpretacin, Rangel (2010) dice que este proceso es slo una de las consecuencias favorables que ha trado el proceso de desmovilizacin y reintegracin de los grupos paramilitares.
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Hay que comentar, adems, que este proceso ha sido fuente de los recientes enfrentamientos entre el ejecutivo colombiano y la Corte Suprema de Justicia. Como lo documenta el Informe Anual de Derechos Humanos de 2008, uno de los hechos polticos que determinaron la situacin de derechos humanos, fue el enfrentamiento que se ha sucedido entre el gobierno nacional y la CSJ, por cuenta de de las ltimas investigaciones sobre los presuntos vnculos entre miembros del Congreso y organizaciones paramilitares, proceso conocido como la parapoltica. (ONU, 2008: 6). En efecto, el proceso de deslegitimacin a la CSJ comienza cuando sta empieza a investigar los vnculos que se establecieron entre polticos y miembros de los grupos paramilitares, que inicialmente se ubico geogrficamente en la Costa Atlntico, tras la divulgacin de reuniones entre polticos y paramilitares con el fin de cooptar el Estado colombiano.
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Ms all del rico debate que se establece sobre el fenmeno de la parapoltica, este ensayo recoge el camino de Gibson y lo busca enriquecer bajo la perspectiva de las relaciones entre el conflicto armado y las dinmicas poltico-electorales. En ese sentido, argumentamos, a manera de hiptesis que las formas de control paramilitar operan como incentivos perversos frente a tres factores: (1) movilizacin poltica, (2) participacin poltica y (3) estructuracin de las carreras polticas. Conforme a lo anterior, la exposicin est pensada en tres partes. En la primera parte, se hace una reflexin sobre la construccin fragmentada del Estado en Colombia, que define las caractersticas del poder local, lo cual nos permite avanzar en una caracterizacin no exhaustiva del paramilitarismo basada en las interpretaciones acadmicas ms relevantes que se han hecho del fenmeno. La segunda parte, se concentra en los efectos determinados sobre la movilizacin, la participacin y en las carreras polticas. Para concluir, unas consideraciones finales sobre el control paramilitar, la relacin con el narcotrfico y las dinmicas poltico-electorales en Colombia. En este primer avance del trabajo me concentrar en la primera parte, es decir la reflexin sobre la construccin del Estado en Colombia y en la caracterizacin no exhaustiva del paramilitarismo. En la segunda entrega del trabajo, buscaremos completar los argumentos que sustentarn la hiptesis propuesta. El inters por avanzar en esta perspectiva est relacionado con el papel que juega el conflicto armado en un sistema poltico, como lo argumenta Garca,
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La intensificacin del conflicto armado durante las ltimas dos dcadas, la consolidacin del control territorial por parte de los grupos armados ilegales guerrillas y paramilitares- en amplias zonas del pas y la consecuente incapacidad del Estado colombiano para preservar el Estado de derecho en la totalidad del territorio nacional, han hecho cada vez ms evidente el impacto del conflicto armado sobre el funcionamiento de la democracia, y particularmente, sobre el desenvolvimiento de los procesos electorales. Por esto resulta de vital importancia analizar la relacin entre participacin y violencia poltica en Colombia. (2007, 85). Desde una mirada ms amplia, la violencia presente en los conflictos armados afecta claramente el desarrollo de los Estados debido a la inestabilidad que produce la violencia y el conflicto armado (adems de las violaciones a los derechos de las poblaciones). En estos contextos de inestabilidad, los Estados se tornan incapaces de imponer orden a la sociedad, evidenciando el debilitamiento de las instituciones. En otras palabras, los Estados pierden por efectos del conflicto (su degradacin y generalizacin) los monopolios clsicos que las teoras del estado le otorgan. Evidentemente, un sistema con dichas caractersticas representa un fenmeno analtico diferente a los campos tradicionales de la literatura, se hace necesario, entonces acudir a nuevos marcos tericos y explicaciones metodolgicas que nos permitan entender la magnitud del campo que se estudia2.
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Garca y Hoskin nos dicen que una debilidad de la literatura concerniente al comportamiento electoral es que ha emergido de estudios de democracias caracterizadas por un alto grado de estabilidad poltica. De la misma manera, anlisis electorales en pases bajo la presin de la crisis, usualmente se inscriben en las mismas tendencias tericas y metodolgicas sin examinar el impacto de las crisis polticas sobre resultados electorales y
A pesar de la mirada y juicio de cada observador y de la profunda discusin que amerita el tema, hay dos factores que nos obligan a pensar en la particularidad del caso colombiano. En primer lugar, la constante histrica de un aparato estatal3 y de formas democrticas (procedimentales), a pesar de la persistencia de la violencia poltica. Pareciera entonces que Colombia atraviesa una suerte de pndulo entre la legitimidad y la violencia (Palacios 2002) que parece marcar el sino institucional del pas. En segundo lugar, tenemos la presencia de un conflicto armado que a lo largo de los ltimos 20 aos ha sufrido profundas transformaciones en torno a los actores, a las dinmicas territoriales y de combate, as como a las fuentes de financiacin y la lectura internacional que del mismo se hace desde sus actores y de instancias internacionales. Es, en sntesis, un conflicto que se resiste a generalizaciones y etiquetas gratuitas.
Paramilitares: en la bsqueda del Poder local El paramilitarismo se construye como un fenmeno ligado a los escenarios locales y regionales del poder poltico. En ese sentido, la hiptesis de Snchez y Chacn en torno a la relacin entre conflicto y descentralizacin poltica y de gasto pblico ilustra la importancia del poder local para los grupos armados Estos cambios institucionales tuvieron un efecto sustancial en la dinmica del conflicto armado interno, pues si el poder poltico y los recursos presupuestales se trasladaron a lo local, los grupos irregulares tendran incentivos para tener mayor injerencia y control sobre el mbito local, en particular dada la debilidad del Estado tanto en lo relativo al monopolio de la fuerza como a la administracin de la justicia. As, en la medida en que aumentaran su control sobre lo local por la va de la intimidacin, de la depredacin o de alianzas estratgicas con los dirigentes locales y regionales-accedan a una mayor porcin de poder. (2007, 350-351). La importancia del nivel local es resaltada tambin por Ramrez, quien afirma que el conflicto armado conlleva una territorializacin privada del pas. Este fenmeno, con-
su impacto sobre comportamiento electoral. (Garca y Hoskin, 2003, 2). Traduccin libre al espaol del autor. 3 Cuya construccin, como argumentan Gonzlez, Bolvar y Vsquez (2005) es un proceso diferenciado regionalmente en donde las redes de poder y la legitimidad del Estado varan
Esta prEcariEdad dEl Estado rEflEja procEsos dE ocupacin dEl tErritorio difErEnciados sEgn El grado dE podEr quE El Estado tiEnE En El tErritorio.
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lleva la enajenacin de las diversas jurisdicciones, competencias y nexos constitutivos del orden territorial vigente en lo social, lo poltico, lo econmico y lo judicial. (2005, 170-171). En el caso de los territorios de control paramilitar, lo que se proclama es la salvacin del [Estado] existente mediante la recuperacin de fortalezas que le permitan cumplir sus fundamentales compromisos de salvaguardia de la vida, la libertad personal y la propiedad privada. (2005, 172). En ambas reflexiones, la debilidad del Estado nacional aparece como un elemento fundamental: su poder y legitimidad, simplemente, no cobija a todo el territorio y por ende, su soberana es fragmentada y su funcionamiento es precario. Esta variable no aparece aqu como un efecto del conflicto, sino como connatural al proceso de formacin de Estado en Colombia. Este ensayo asume el planteamiento realizado por Fernn Gonzlez, Ingrid Bolvar y Tefilo Vsquez (2005), que al reconocer las caractersticas propias de nuestro Estado, como uno en el cual los procesos unificacin e integracin social se han dado de forma carente en relacin con otros procesos de formacin estatal, nos dice que la realidad de este no implica una deficiencia sino un estilo particular en el desarrollo del mismo (2005, 267). Ahora bien, el uso del concepto de precariedad del Estado, se retoma de D. Pcaut. En este concepto, lo fundamental es el tipo de relacin que se establece entre Estado y sociedad en Colombia. Esta precariedad del Estado refleja procesos de ocupacin del territorio diferenciados segn el grado de poder que el Estado tiene en el territorio. Y los grados de poder permiten
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generar formas de articulacin social que pueden ser entendidas como dominio del Estado y las instituciones con la carga de legalidad y legitimidad que implica la presencia real del Estado, y en otros aspectos pueden tomar la forma de articulaciones donde el Estado no es el protagonista y puede ser reemplazado por lites regionales sean polticas o armadas que generan un orden social especifico. Por ejemplo, la aplicacin del concepto de Seores de la Guerra para los grupos paramilitares, que hace Duncan resulta, como veremos, ilustrativa para estos propsitos. Esta referencia a Duncan, nos permite introducir la reflexin que hace Mara Teresa Uribe sobre las soberanas fragmentadas presentes en el pas y que se constituye en un eje de interpretacin complementario al proceso de formacin estatal propio del pas. Mara Teresa Uribe parte de un concepto denominado estados de guerra, que retoma de Foucault.
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Dichos estados estn definidos por el animus belli, el mantenimiento de la hostilidad como horizonte abierto para dirimir las tensiones y los conflictos propios del mundo social y la violencia como estrategia para la solucin de los problemas de la vida en comn. (2000, 459). Sobre la base de esta reflexin, quisiramos entrar a caracterizar al paramilitarismo como actor armado. Lo primero que debemos anotar es que la formacin reciente4 del fenmeno paramilitar se da manera ascendente durante la dcada de 1980 bajo la figura de autodefensas que sustentaban la necesidad de hacer frente al poder de la guerrilla y al aumento de sus capacidades de control territorial. Un escenario complejo y con la interaccin de actores que pretendan, adems de la lucha contrainsurgente, generar dinmicas que les permitieran conservar sus intereses intactos frente a procesos que se estaban generando a nivel nacional, como los acuerdos de paz y la apertura del sistema poltico. Mauricio Romero (2003) nos muestra como las lites regionales y las Fuerzas Armadas
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aparecen como elementos que chocan con la dinmica del gobierno nacional y que, junto con grupos de narcotraficantes que para entonces ya eran grandes propietarios, plantean una lucha frontal tanto contra la insurgencia como contra la poblacin civil y los procesos polticos de izquierda nacientes en este contexto. En efecto, Primero las lites regionales rechazaron el reformismo de la Presidencia y desafiaron las polticas de paz del gobierno central; se opusieron pblicamente a las negociaciones y callaron frente a la violencia en contra de comunistas, radicales, socialistas o reformistas en el mbito local. Segundo, narcotraficantes convertidos en propietarios rurales y terratenientes promovieron grupos de vigilancia privada que atacaron civiles sospechosos de apoyar a la guerrilla, o a grupos movilizados para demandar derechos y polticas de progreso social. Tercero, las Fuerzas Armadas rechazaron las negociaciones entre la Presidencia y las guerrillas, oponindose pblicamente y favoreciendo el uso de tcnicas contrainsurgentes. (Romero, 2003, 18). Partiendo del marco anterior podemos expresar la relacin del paramilitarismo con la sociedad y el Estado siguiendo a Francisco Gutirrez y a Mauricio Barn (2006), quienes plantean que el paramilitarismo es imposible de explicar si no se parte del supuesto en el cual el Estado enfrenta como desafo principal, a la guerrilla. De tal forma que tanto el desafo como la respuesta originaron una guerra larga y asimtrica, que le dio la oportunidad al paramilitarismo de sostener un prolongado control territorial sin ser derrotado o afectado crticamente- por las Farc (2006, pp. 270-271, la cursiva es del formato original)
Digo reciente porque el paramilitarismo no es un fenmeno de las ltimas dos dcadas en el pas. No naci con las AUC. Si seguimos a Garca-Pea, [el paramilitarismo] forma parte de una vieja tradicin de las lites nacionales de acallar a sus opositores mediante el uso de la fuerza, como ocurri con los pjaros de los aos de la Violencia, para no ir ms atrs (2005, 59). De igual forma, Rubio, sobre el tema en ciernes, expresa la formacin de grupos de paramilitares o de autodefensa ha sido un recurso utilizado a lo largo de la historia nacional para ayudar, en trminos duros, al Estado en sus funciones de brindar seguridad (manejo del orden pblico y control territorial) (2004, 30). Por otro lado, los Pjaros de los aos de la Violencia anidan en la segunda oleada comprendida entre finales de 1949 y 1955, que recurri insistentemente a la polica poltica y a los grupos de civiles armados, configurndose con claridad el Pjaro como sicario partidista. (Betancourt, 1990, 57). Ahora bien, no deja de ser cuando menos paradjico que el primer informe del rea de DDR de la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR) haya sido titulado Disidentes, rearmados y emergentes: bandas criminales o tercera generacin paramilitar? en trminos de que una tercera generacin paramilitar no aporta muchas esperanzas para la superacin definitiva del fenmeno, con los consecuentes costos sociales, econmicos, y en ltima instancia el alejamiento de obtener la paz.
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La relacin en ciernes se da - un trabajo cuyo referente concreto es el caso de Puerto Boyac5, periodizando y conceptualizando sobre las fases que ha tenido el paramilitarismo en la ltima dcada- partiendo de la existencia de apoyo por parte de fuerzas intrasistmicas que bsicamente se configuran en tres espacios: En primer lugar, las polticas gubernamentales (Gutirrez y Barn, 2006, 272) que permitieron e invitaron a la poblacin en un momento dado a la formacin de grupos de autodefensas, que se configuraron con una estrecha relacin con las Fuerzas Armadas colombianas como actores con objetivos comunes y que
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se dieron como un complemento en la lucha contrainsurgente. En segundo lugar, el apoyo de importantes fuerzas sociales (Gutirrez y Barn, 2006, 274) en las que encontramos como actor de gran influencia y permanencia frente a los grupos paramilitares a los ganaderos adems de otros actores que tambin aparecen como base de apoyo entre los que encontramos comerciantes, agricultores, etc. En tercer lugar, encontramos el apoyo heterogneo de miembros del establecimiento poltico: los paramilitares no tienen color poltico, y cooperan con cualquiera que acepte sus premisas bsicas (Gutirrez y Barn, 2006, 278). Abordaremos ahora el concepto de seores de la guerra, propuesto por Duncan, quien
Para mayor entendimiento del caso de Puerto Boyac, una referencia obligada es el libro de Carlos Medina Gallego (1990). Autodefensas, paramilitares y narcotrfico en Colombia origen, desarrollo y consolidacin, el caso Puerto Boyac.
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busca aproximar el concepto a la dinmica del fenmeno paramilitar colombiano, apartndose de las interpretaciones reduccionistas acerca del desarrollo de los paramilitares en Colombia. Estos grupos, independientemente de su origen, actualmente no resultan cobijados por las polticas de Estado sino que tienen y enarbolan un proyecto propio acerca de la organizacin de la sociedad all donde tienen control. En efecto, los paramilitares, como seores de la guerra, tienen como elemento caracterstico la potestad de establecer control autnomo sobre una sociedad (Duncan, 2006, 25). La caracterstica de autonoma que le otorga Duncan a los paramilitares es la siguiente: [autonoma refiere] a la capacidad superior a otras fuerzas que tiene una organizacin armada para apropiarse de las funciones de Estado y de establecer un orden social en una regin, indistintamente de la naturaleza de acuerdos que se transen con las otras fuerzas para garantizar la primaca sobre lo local. (2006, 26) Este aspecto de regionalismo es vital para entender la lgica paramilitar e incluso del reciente escndalo de la para-poltica, y es que los paramilitares asumen la interseccin entre el poder local y el poder nacional, y controlan de acuerdo a sus intereses el poder local, de all que parezca natural la existencia de relaciones entre la clase poltica o empresarial y los dirigentes paramilitares. Aunque al principio este control fue ejercido sobre los narcotraficantes, a lo largo de la ltima dcada, fueron forjando un poder propio basado en la lealtad de las comunidades que por la fuerza o por consentimiento aceptaron su existencia.
De igual forma, es rescatable la apreciacin que Duncan tiene de las disparidades entre paramilitares y el Estado-Nacin, pues lo que l rescata es que a los primeros, no les interesa cambiar la estructura del Estado, slo quieren perpetuar los estados-regionales y los beneficios que de all se derivan, aspecto que los diferencia de las guerrillas, los seores de la guerra no estn interesados en la toma absoluta del poder nacional, su objetivo est trazado en construir una forma de autoridad subnacional en la periferia, para desde all negociar su ascendencia sobre la globalidad del poder del pas con las lites sociales, econmicas y polticas del centro. (Duncan, 2006, 34-35). Una salvedad que debe hacerse antes de entrar en el anlisis detallado tiene que ver con que a pesar de que consideramos al paramilitarismo como un actor nico, su accionar regional vara ostensiblemente, es decir, a pesar de que en 1997 se consolida el paramilitarismo como AUC, en lo que Cubides denomina un trnsito de lo privado a lo pblico de la violencia (1998), las AUC se comportaron de manera ms descentralizada, en contraposicin a las guerrillas. Esto se debe, entre otros factores, a la estrategia militar aplicada por los para-narcos y los narco-paras (Camacho 2009). En lo que sigue, analizamos los efectos en la cual el paramilitarismo es el nico actor armado ilegal presente. Estos espacios sociales en los que domina el paramilitarismo siguen una lgica comn: no quieren derrocar al Estado. su objetivo est trazado para construir una forma de autoridad subnacional en la periferia, para desde all negociar su ascendencia sobre la globalidad del poder del pas con las lites
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sociales, econmicas y polticas del centro. La diferencia en cuanto al alcance de los objetivos de poder, implica que es suficiente con hacer elegir a polticos y funcionarios del orden nacional comprometidos con la organizacin, para garantizar la supervivencia de su primaca regional. (Duncan, 2007, 206). Sobre la base de estos objetivos, podemos afirmar, como lo plantea la hiptesis de Losada (2006), que los paramilitares generan tres tipos de comportamiento en relacin con los procesos electorales:
El modelo hegemnico con el que recu-
rren a todos los mtodos, incluso a los violentos, para hacer elegir sus candidatos.
El modelo de predominio dentro de com-
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petencia restringida en el cual los paramilitares tienen un candidato preferido y permiten otros candidatos, pero sus opositores han sido neutralizados.
El modelo de indiferencia electoral en
el cual no dejan ver indicios de inters en una candidatura especifica. (Morales, 2007, 11).
efectos del control Paramilitar Efectos en la movilizacin En nuestra opinin, el tema de la movilizacin responde, en un contexto como el analizado, a los factores que Hagopian resea para las democracias emergentes. En estos pases, reconoce una debilidad institucional general frente al sistema poltico, debilidad
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que se manifiesta en volatilidad electoral, en la coherencia programtica de los partidos as como en el clientelismo y el patronazgo. En ese sentido, argumentamos que los efectos en la movilizacin desde el control paramilitar, responden al hecho de que el actor armado crea redes sociales en las regiones del pas. Fomenta una ciudadana que, como argumenta Duncan, no se corresponde con los conceptos clsicos de ciudadana propios de la democracia. Por consiguiente, producen un desplazamiento de los referentes de lo justo/injusto, lo legal/ilegal. El control paramilitar complejiza la relacin clientelar tradicional. Impone un clientelismo armado, que se caracteriza por una serie de impuestos ilegtimos sobre ingresos lcitos o ilcitos de los extorsionados, que habitualmente se cobran bajo amenaza de muerte. Las vctimas de estas prcticas son diversas. Funcionarios del orden municipal, regional o nacional
son presionados para entregar dineros pblicos o, ms a menudo, para desviar fondos hacia determinadas obras, zonas o contratistas. (Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 2003, 87). Y adems, proporciona un servicio indispensable en comunidades donde
cuadro no. 1 impacto esperado de la presencia de los actores armados sobre la participacin electoral Paramilitares Ausente 1. Mxima participacin. Guerrilla
(Garca, 2007, 96).
Presente 2. Menor que 1 4. Mnima participacin
Ausente Presente
3. Menor que 2.
la inseguridad es parte de la vida cotidiana: la proteccin contra guerrillas, otros seores de la guerra y dems bandas armadas. Por su parte, las clientelas entregan su lealtad y la disponibilidad para que las figuras impongan y preserven el poder. (Duncan, 2005, 116). El clientelismo que propone el control paramilitar se basa en dos bienes esenciales: dinero y poder. Con lo cual alteran las formas de dominacin social de una poblacin convirtindose, de esta manera, en el Estado en la prctica. (Duncan 2005). Evidentemente, en estas relaciones se estructura una larga y nueva red clientelar que implica negociacin y acuerdos con diferentes actores en diferentes instancias y niveles administrativos y territoriales, dado el inters que tienen los paramilitares por infiltrar al Estado desde la poltica (para obtener ms poder), desde lo judicial (para tener tratos benficos desde las leyes o mantener total impunidad) y desde los organismos de seguridad (que las operaciones de fuerzas militares y de polica no los afecten).
Efectos en la participacin electoral La participacin electoral es quizs el indicador ms preciso hasta el momento para juzgar la infiltracin paramilitar en poltica, en particular en el periodo que va de 1999 a 2003. Al respecto las investigaciones de la Corporacin Nuevo Arco Iris nos ayudan a entender los cambios en el mapa poltico. Resumiremos aqu algunos de los resultados. En primer lugar, Al lado de la expansin paramilitar ocurra un fenmeno electoral muy particular. Nuevos movimientos polticos ampliaban su influencia: Colombia Democrtica, Colombia Viva, Convergencia Ciudadana, Convergencia Popular Cvica, Movimiento de Renovacin Accin Laboral, Moral, Movimiento de Integracin Popular, Mipol, Equipo Colombia, Apertura Liberal, Si Colombia, Integracin Regional, IR, Alas, Cambio Radical, Movimiento Nacional Conservador, Movimiento Nacional Progresista, Dejen Jugar al More82
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no -antes movimiento Defensa Ciudadana-y sectores del liberalismo y el conservatismo. Algunos de los candidatos de estos agrupamientos sin mayor tradicin poltica obtienen altas votaciones. Otros, ya curtidos en las lides electorales, consolidan su registro. En algunas partes se gestan candidaturas nicas a alcaldas y gobernaciones porque los contradictores abandonan la contienda debido a las presiones de los paramilitares. (2007, 4). En segundo lugar, el mayor control paramilitar se concentr en el norte y el nororiente del pas y fue all donde, de manera ms visible, surgieron nuevos grupos o se consolidaron otros. (2007, 5). En tercer lugar, en las elecciones del 2006, 33 senadores y sus frmulas a la cmara re83
sultaron elegidos en zonas de control paramilitar. Estos senadores obtuvieron 1.845.773 votos que representan una tercera parte de la votacin para Congreso y un punto muy alto de la votacin para presidente. La gran mayora de estos senadores haban sido elegidos en los nuevos grupos que aparecieron en el 2002. (2007, 15). Ahora bien, Losada identifica tres tipos de comportamiento de las autodefensas en relacin con los procesos electorales Los efectos en la participacin poltica, ms all de la gravedad de la infiltracin paramilitar en poltica, plantea los riesgos de hacer poltica en contextos de conflicto armado, en donde la violencia crea factores de riesgo a la participacin poltica en elecciones. Estos factores de riesgo han sido explorados por la
Misin de Observacin Electoral (MOE) y son los siguientes:

Violencia poltica Presencia de actores armados ilegales Confrontacin armada Desplazamiento Violaciones a la libertad de prensa.
radica la diferencia entre el accionar de las Farc y de los grupos paramilitares? Al respecto, la hiptesis de Garca es ilustrativa: La violencia poltica cambia de impactos respecto a los objetivos de actor armado. Si quiere cambiar el orden establecido o desestabilizarlo, producir un impacto diferente al actor que busca diezmar el apoyo social y poltico de sus opositores () la violencia poltica podra ser utilizado tanto para desmovilizar el apoyo poltico con el que gozan los partidos de oposicin, como para aumentar el apoyo poltico con el que gozan los partidos polticos apoyados por el grupo armado. En ese caso, la violencia poltica producira una movilizacin selectiva. (2007, 93). Garca plantea, adems, un modelo del impacto esperado de la presencia de los actores armados sobre la participacin electoral. En este modelo, que se presenta en la siguiente tabla, se plantean cuatros escenarios cruzados por la presencia o ausencia de guerrilla y paramilitares: El control paramilitar obedece al segundo escenario (menor que 1). En estas reas se podran esperar niveles de participacin menores a los del primer escenario, pero ms altos que aquellos de los municipios o regiones en los que slo las guerrillas o ambos actores armados estn presentes (casilla 1). Este resultado se basa en el argumento segn el cual, aunque los paramilitares no son fuerzas gubernamentales, son organizaciones que defienden el statu-quo, lo cual implica que no estaran interesados en el bloqueo de los procesos electorales () los paramilitares estaran ms interesados en ejercer
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Cada uno de estos factores se construye respecto a la operacionalizacin de variables medibles en cada caso. Resaltaremos aqu las variables de la violencia poltica En este tema, el primer factor de riesgo est dado por la presencia de actores armados ilegales y el nivel de confrontacin armada. En el primer caso porque el hecho mismo de que un actor armado e ilegal desafe la autoridad legtima del Estado pone en riesgo a los ciudadanos en el conjunto de sus derechos, incluidos los polticos y civiles. Y en el segundo, porque a mayor nivel de confrontacin armada, sea entre grupos ilegales o entre estos y el Estado, mayor el nivel de riesgo para la poblacin que queda sujeta al fuego cruzado. (Lpez y Duncan, 2007, 35). El segundo factor de riesgo por violencia est dado por los homicidios, amenazas y secuestros contra candidatos a las prximas elecciones o servidores pblicos. (Lpez y Duncan, 2007, 36). Ahora bien, estos efectos de la violencia poltica no estn discriminados por el actor que los comete. Esto es, los riesgos sobre la participacin poltica medidos por el indicador de violencia poltica obedecen a usos de violencia y terror por parte de los grupos armados del conflicto. En donde
Ya hEmos visto quE lo quE busca El control paramilitar, aunquE dE forma difErEnciada, Es la construccin dE una autoridad subrEgional, para lo cual, los paramilitarEs crEan un nuEvo tipo dE rElacin
cliEntElar con la sociEdad quE sE manifiEsta En la agrEgacin dEl factor protEccin E intimidacin.
una influencia sobre los procesos electorales a travs de la promocin de aquellos candidatos y partidos cercanos a sus intereses polticos. (Garca, 2007, 94). Retomando el punto de la violencia, se debe recordar que no todas las regiones son vctimas del mismo grado de violencia poltica, como ha apuntado Kalyvas, hay menor grado de violencia y mayor selectividad all donde se ha consolidado el poder del actor armado. Para ilustrar un poco este punto del uso de la violencia poltica, recordemos el caso de la UP. Para la UP, que naci como movimiento poltico que en reas perifricas, veredas y municipios principalmente, existi como una fuerte actividad de organizacin y sensibilizacin poltica. No obstante, el paramilitarismo, en lo que Pcaut llam la estrategia de las mafias, ejerce una persecucin sistemtica y sin cuartel a formaciones polticas de izquierda, de trasfondo tenemos la convergencia de diferentes actores (Fuerzas Armadas, Narcotraficantes, Paramilitares, y algunos sectores sociales) que aunaron esfuerzos por lograr la exterminacin, no de las guerrillas sino, buscaban ms bien destruir aliados polticos y simpatizantes de la guerrilla. Dirigentes y miembros de la UP fueron su primer objetivo. (Pcaut, 2001, 176-177).
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Efectos en carreras polticas Frente al tema de las carreras polticas, el interrogante que se pretende abordar es De qu manera se pueden estructurar las carreras polticas cuando operan incentivos perversos como el control armado? Para responder a esta pregunta es fundamental analizar las formas que asume el paramilitarismo en las regiones. Ya hemos visto que lo que busca el control paramilitar, aunque de forma diferenciada, es la construccin de una autoridad subregional, para lo cual, los paramilitares crean un nuevo tipo de relacin clientelar con la sociedad que se manifiesta en la agregacin del factor proteccin e intimidacin. los seores de la guerra como patrones entregan tambin un servicio indispensable en comunidades donde la inseguridad es parte de la vida cotidiana: la proteccin contra guerrillas, otros seores de la guerra y dems bandas armadas. Las clientelas, por su parte, entregan su lealtad y disponibilidad de poblacin para que las figuras patronales se impongan y preserven su poder. (Duncan, 2005, 116). En este contexto, los polticos profesionales que buscan conservar o edificar su carrera poltica deben sacrificar su papel en la nueva red clientelar. En el pasado, el poltico profesional estableca una red clientelar con
la poblacin, basados en un intercambio bienes por apoyo poltico (Stokes (2007, 605) lo define en la pregunta vot por mi?) como veamos en el plano de la movilizacin, los paramilitares se vuelven unos sper patrones (Duncan, 2005, 120), de all que al poltico profesional debe aceptar las condiciones que le impone el poder fctico y el recurso a la violencia del seor de la guerra. Adems, el factor recursos es fundamental. Duncan considera que la influencia poltica de los seores de la guerra no se reduce a los municipios donde un candidato gana con ms del 70%, sino que es comn que se financie a dos o ms candidatos. Se debe enfatizar en que el seor de la guerra se convierte en patrn de los polticos y le deben obediencia, sobre todo, en regiones de precario desarrollo econmico y social: en condiciones de escaso desarrollo del sector productivo, los seores de la guerra encuentran en las campaas electorales una oportunidad nica de infiltrar los gobiernos locales. Disponen de cantidades de dinero suficientes para financiar a candidatos de cualquier posicin. (2005, 121). An a pesar de esta situacin, es claro que la dominacin de la democracia local es fundamental para el control territorial que el paramilitarismo impone en Colombia. De all que el paramilitarismo haya desarrollado una estrategia consistente en tres puntos:
Escoger ganadores: impedir que candida-
tos distintos a los suyos hagan campaa en determinados territorios.
Involucrar polticos en redes de ordeo: a
travs de una combinacin de incentivos y amenazas, los paramilitares extraen porcentajes de contratos y los distribuyen
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entre ellos, los polticos que permiten la contratacin, y los contratistas mismos.
Controlar y limitar: all donde gana un
candidato que no es de su predileccin, lo colocan bajo su vigilancia para que no tome las decisiones equivocadas. (Gutirrez, 2007, 400).
Hoyos al respecto nos dice que estos actores armados impusieron candidaturas de polticos desde los mbitos regionales y locales hasta el nivel nacional. En estos casos se encargaban de asegurar los votos necesarios para que los polticos salieran elegidos, incluso recurriendo a estrategias electorales como la segmentacin de los votos o el establecimiento de candidaturas nicas. La restriccin a la oferta de alternativas disponibles para los electores o el favorecimiento de aquellos candidatos, se constituyeron en claras limitaciones para la competencia poltica. (2008, 16). Ahora bien, lo que no debe olvidarse es que en el debate de la parapoltica, lo que se ha conocido por va de las divulgaciones de los medios es que hay polticos como el caso de Roco Arias y Eleonora Pineda que reconocen abiertamente su adhesin al proyecto paramilitar, existen otros senadores que no reconocen su adhesin o apoyo, en cambio, manifiestan que fueron vctimas de la coaccin y participaron como fichas polticas del paramilitarismo. Nos estamos refiriendo al caso del Pacto de Ralito, que es el ms conocido ms no el nico de pactos entre polticos y paramilitares. En este punto podramos suponer que hay dos formas de edificar las carreras polticas en zonas de control paramilitar: (I) por la ad87
hesin explicita al proyecto, con los costos que ello acarrea6 y (II) vctimas de la coaccin de los jefes paramilitares. Por lo pronto, frente a al Pacto de Ralito hay que anotar que la Corte fue explcita en determinar que la suscripcin voluntaria, consciente y con capacidad de realizacin de lo pactado, de acuerdos como el Pacto de Ralito, s constituye una forma de promocin y vinculacin con la organizacin armada ilegal con la que se firm, en ese caso el paramilitarismo. (Lpez y Sevillano, 2008, 65). Concluyendo, lo que han mostrado adems en departamentos como Bolvar, Cesar, Crdoba, Magdalena y La Guajira, es que se han formado en la escuela de un gamonalismo poltico tradicional, son diestros en sacar provecho de las costumbres polticas clientelistas, y estn en disposicin de emplear a fondo los recursos acumulados para que una vez desmovilizados, as no participen de una manera directa en poltica, tengan un peso propio en la poltica local y regional, a travs de sus intermediarios. (Cubides, 2005, 59). consideraciones finales: una aGenda de discusin La presencia de actores armados no desalienta la participacin electoral. Como lo muestran los clculos efectuados por Hoyos (2008) y Garca (2007) la participacin poltica si cambia con la presencia los grupos armados, aunque no en las proporciones que se espe6
La presin meditica en las elecciones de 2006 origin una purga de candidatos en los partidos ms representativos de la coalicin uribista como el partido de la U, Cambio Radical y el partido Conservador. No obstante, los purgados pasaron a partidos de menor relevancia al interior de la coalicin, por lo que la depuracin de este fenmeno no paso de ciertas declaraciones y acusaciones mutuas.
ran. Lo que s es claro es que hay una serie de estrategias en donde el control paramilitar define las reglas de la competencia poltica y de la participacin. No obstante, se debe recordar que las estrategias del paramilitarismo no fueron aplicadas de la misma manera en todos los territorios y es necesario avanzar en la caracterizacin regional de las mismas, avanzando en las caracterizaciones que hace Losada (2006). En ese sentido, Hoyos (2008) argumenta que es necesario explorar la naturaleza de las relaciones entre grupos armados y clase poltica local, aspecto que consideramos fundamental para la estructuracin de las carreras polticas. Por otro lado, el control del paramilitarismo produce, al interior de la clase poltica regional, un desplazamiento de los polticos tradicionales por una nueva lite dirigente asociada a los aparatos armados, como lo expresa Camacho, esta combinacin del carcter de seores de la guerra y empresarios de la coercin y de seores de poder y empresarios de la dominacin legal se ha traducido en un cambio poltico fundamental en el pas. Se trata de un esfuerzo masivo por controlar regiones y acompaar la dominacin militar con la poltica. (2005, 411-412). Los paramilitares se han aprovechado de la debilidad del Estado colombiano y han avanzado en la consolidacin de su dominio en el plano regional. Por lo tanto, la consolidacin de su poder pone en cuestin la validez de la democracia en nuestro pas. Pero adems, pone el nfasis en la necesidad de comprender la manera en que los procesos locales estructuran, de manera diferenciada, efectos polticos.
De all que el planteamiento de Gibson (2005), segn el cual lderes autoritarios subnacionales perpetan regmenes autoritarios provinciales (sus estrategias y las condiciones polticas que los empoderan) es fundamental para entender la relacin entre clase poltica y paramilitarismo. Como sostiene Valencia, es fundamental entender las claves que proporciona este concepto para entender los porqus de la alianza o confluencia de los polticos y los paramilitares. (Corporacin Nuevo Arco Iris, 2007, 24). En estas perspectivas se debe avanzar por tejer los puentes entre el conflicto y las formas que adopta la democracia bajo estas circunstancias dado que, como lo demuestra el caso de los paramilitares, el control poltico que buscaban no significa una destruccin del Estado o de la actividad poltica, sino una cooptacin del mismo y de las lites locales. La perspectiva que no se puede obviar es que estamos ante una criminalizacin del sistema poltico que debilit a la democracia. (Gutirrez, 2007, 405) y que se expresa en un proyecto poltico y criminal que se ha construido sobre el recurso al terror y a la violencia instrumental que ha terminado por minar aspectos del sistema poltico como la descentralizacin y la democratizacin, as como la implantacin de un modelo con repercusiones culturales y simblicas propias del fenmeno paramilitar. Referencias bibliogrficas
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Fragmentacin discursiva en el Partido Conservador: Leopardos y Laureanistas
FRAGMENTACIN DISCURSIVA EN EL PARTIDO CONSERVADOR: LEOPARDOS Y LAUREANISTAS
Andrs Felipe Agudelo Gonzlez
Andrs Felipe Agudelo gonzlez
Politlogo de la Universidad del Rosario. Estudiante de Maestra en Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes.
Al caer el polvo que levantan los grandes acontecimientos de la historia moderna, la mediocridad de los protagonistas deja estupefacto al historiador Nicols Gmez Dvila Durante la dcada de los treinta del siglo pasado se present una pugna ideolgica al interior del Partido Conservador Colombiano. Dicha confrontacin permiti diferenciar dos fracciones dentro del partido poltico defensor de la tradicin, el orden y las costumbres: por un lado, Laureano Gmez, un reconocido poltico bogotano, estandarte del catolicismo y tal vez la figura ms representativa del partido en su historia. Por otro lado, los Leopardos1, un conjunto de jvenes polticos caldenses cercanos a las ideas fascistas de la poca. Esta investigacin se divide en cuatro partes fundamentales. En la primera se pretender hacer un anlisis conceptual sobre la derecha, dividindola entre fascismo y autoritarismo conservador y tratando de establecer unos par1
metros generales de convergencia y diferencia. Con base en la clasificacin anterior se buscar insertar a los Leopardos y a Laureano Gmez dentro de categoras conceptuales (I) En la segunda parte se tomarn algunos elementos discursivos que evidencien la fragmentacin2 ideolgica entre Gmez y los Leopardos (II). En el tercer apartado se trasladar la fragmentacin discursiva a la fragmentacin material u organizativa, entendida como la divisin interna en los partidos polticos y sus repercusiones; lo anterior estar basado en los postulados de Giovanni Sartori sobre los partidos polticos (III) Finalmente se presentarn unas conclusiones (IV). El objetivo principal es analizar las relaciones discursivas como fuentes de fragmentacin dentro del partido Conservador Colombiano en la dcada de los treinta del siglo XX. Esto permite plantear la siguiente pregunta de investigacin: De qu manera afect la fragmentacin ideolgica y discursiva entre Leopardos y
En el presente trabajo se utilizar la clasificacin hecha por Sartori, que distingue entre la fraccin (la categora general, no especificada), la faccin (grupo especfico de poder) y la tendencia (conjunto establecido de actitudes) Ver Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 100
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Es fundamental hacer una precisin histrica. Gilberto Alzate Avendao, poltico caldense, defensor de postulados fascistas y apodado Il Duce por su parecido fsico con Mussolini; no perteneci a los Leopardos. Alzate comparti ideas y propuestas con algunos Leopardos, y se aline en la tendencia nacionalista del partido Conservador, pero vale la pena insistir que no hizo parte del grupo fascista. Ahora bien, la confusin se puede explicar porque Alzate fue un poltico destacado dentro del mbito nacional desde la dcada de los cuarenta y es el mayor referente del fascismo colombiano. Contrario a lo que afirman los contradictores de Gmez, el poltico bogotano no simpatiz con Hitler ni Mussolini, pero si tuvo una cercana (no slo ideolgica) con Franco. Resumiendo, cabe volver a sealar que las unidades de anlisis del presente trabajo son los Leopardos y Laureano Gmez y el contexto los aos veinte y treinta del siglo XX. Esto, naturalmente, excluye a Gilberto Alzate Avendao.
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Laureanistas la estructura y organizacin del Partido Conservador? Para intentar dar respuesta al interrogante se presenta la siguiente tesis de trabajo: el enfrentamiento entre los Leopardos y Laureano Gmez fue el eje central de la fragmentacin del partido Conservador Colombiano durante la dcada los treinta. Dicha fragmentacin puede evidenciarse en tres aspectos: fragmentacin ideolgica, fragmentacin discursiva y fragmentacin organizativa. Con lo anterior se busca sustentar que el partido Conservador tuvo un carcter aglutinador, pero contingente y fragmentado por la falta de una base ideolgica concreta. (I) Desde la teora poltica se ha buscado esquematizar las distintas corrientes de pensamiento y accin poltica. Sin embargo, la labor clasificatoria no es sencilla y, con seguridad, se enfrenta a la ambigedad conceptual como el
mayor de sus retos. La dada derecha-izquierda ha permitido un relativo orden espacial e ideolgico con respecto a las manifestaciones polticas, en especial las acaecidas durante el siglo XX hasta la actualidad. Norberto Bobbio define la dada derecha-izquierda como lugares del espacio poltico3, lo que sin duda presenta ventajas a la hora de mecanizar diferencias entre el fascismo y la socialdemocracia. Sin embargo, la divisin ideolgica exige otras dentro del mismo espacio poltico, lo que plantea una porosidad en las fronteras ideolgicas y una necesidad de una clasificacin ms juiciosa. En este apartado se intentar una conceptualizacin de la derecha colombiana durante las dcadas de los veinte y treinta del siglo pasado, entendindola como un espacio poltico fraccionado entre fascismo y derecha autoritaria conservadora. Colombia no ha sido ajena a la diferenciacin ideolgica y conceptual de las manifestaciones polticas. Durante el siglo XX se present una pugna entre Laureano Gmez, dirigente tradicional del Partido Conservador y un grupo de tendencia fascista conocido como los Leopardos4, que adopt ese nombre porque Por aquella poca pasaba por Bogot un circo que tena entre sus atracciones especiales unos leopardos feroces y esto le dio la idea a Ramrez para bautizar el grupo5. Las relaciones entre Gmez y los fascistas no se distinguieron por ser consensuales, al contrario, ambas fracciones se enfrentaron de manera constante por el poder dentro del Partido Conservador. En este
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Ver Bobbio, Norberto. Derecha e izquierda. Razones y significados de una distincin poltica. Madrid: Taurus, 1995. p. 128 Los Leopardos, fundados en los albores de la dcada de los veinte, crearon un manifiesto poltico que sali a la luz pblica en 1924. Sus miembros fundadores fueron cinco estudiantes: Silvio Villegas, Augusto Ramrez Moreno, Jos Camacho Carreo, Eliseo Arango y Joaqun Fidalgo Hermida. Los tres primeros tuvieron protagonismo poltico, el resto no cuenta con mayor trascendencia. Ver Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogot: Fundacin Cultural Javeriana de Artes Grficas, 2004. p. 133
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punto se presenta una disyuntiva, por un lado Prez Rivera afirma que El nacionalismo de Laureano Gmez entre 1930 y 1946 no debe confundirse con fascismo y nazismo () Los fascistas confesos de aquella poca fueron los llamados Leopardos, pero su importancia histrica es escasa6. Por otro lado, para Ruiz Vsquez, el grupo fascista fue () la disidencia ms importante que ha tenido el partido conservador en su historia7. Para sortear este dilema es importante alejarse de una generalizacin expuesta por Ruiz (la disidencia ms importante), pero no ignorar la importancia de la fragmentacin en el Partido Conservador, ms cuando la divisin es ideolgica, lo que representa un caso extrao en los partidos colombianos8. En otras palabras, es difcil y
Ver Prez, Hsper. El nacionalismo catlico colombiano: un estilo de pensamiento (1870-1946) en Gonzlez, Jorge Enrique. Nacin y nacionalismo en Amrica Latina. CLACSO 2007 .p. 140 7 Ver Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogot: Fundacin Cultural Javeriana de Artes Grficas, 2004. p. 171 8 Los dos partidos tradicionales (Liberal y Conservador) han sido objeto de crticas severas por la falta de contenidos ideolgicos. Cabe sealar que si bien existen parmetros claros en los que divergen, como el papel de la iglesia y de los sindicatos (UTC y CTC, por ejemplo), la crtica sobre las bases ideolgicas es vlida; en ese sentido Gaitn y Malagn anotan lo siguiente sobre la oposicin del partido Conservador a los gobiernos liberales de los treinta aunque los dos partidos tradicionales carecan de unidad doctrinaria, el ejercicio de la oposicin frrea al gobierno liberal no dej emerger las diferencias internas que haba en su seno y, por lo menos en un principio, haba un punto de convergencia indiscutible que era el referido a su presentacin como partido que defenda la religin catlica que, junto con la patria, la familia y la propiedad, constituan sus razones esenciales, en trminos del programa oficial de 1931. Pero en 1937 ya el partido se encontraba en clara y fuertemente dividido entre quienes seguan las doctrinas del partidos, o los civilistas, y quienes abrazaban expresamente la causa fascista. Ver Gaitn-Bohrquez, Julio y Malagn-Pinzn, Miguel. Fascismo y autoritarismo en Colombia. En: Vniversitas. N.118, enero-junio de 2009. p.303. Con respecto a la cita anterior es pertinente realizar varias aclaraciones: en primer lugar, pareciera contradecir el planteamiento central del presente trabajo porque aduce una supuesta unidad ideolgica haca 1931. Sin embargo, omite que el choque entre Leopardos y civilistas no naci en esa dcada sino en la anterior (el tema es tratado por Arias Trujillo en su texto Los Leopardos, una historia intelectual de los aos 1920, por medio de la dada Centenaristas y Los Nuevos), lo que indica que la fragmentacin conservadora ya era patente para la poca; muestra de ello es la prdida de las elecciones de 1929. En segundo lugar, los profesores Gaitn y Malagn no yerran mostrando el fraccionamiento del partido, pero pasan por alto que en la convencin de 1937 () la postulacin de Laureano como jefe indiscutible de la colectividad obedeca a un pacto con Los Leopardos que, en contraprestacin, pedan la aceptacin por parte del conservatismo de los postulados de extrema derecha como cuerpo doctrinario nico del partido. Ver Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogot: Fundacin Cultural Javeriana de Artes Grficas, 2004. p. 151. Finalmente y resumiendo, lo que se destaca de las diferencias conceptuales sealadas es que en la fragmentacin
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Se puede afirmar que en Colombia el faSCiSmo no tuvo

un arraigo Contundente Si Se Compara Con otroS paSeS de
amriCa latina y europa.
arriesgado afirmar que la fragmentacin ideolgica entre fascistas y civilistas9 dentro del Partido Conservador colombiano gener consecuencias polticas como la cada de la hegemona en 1930 o la sucesin de victorias del Partido Liberal durante los treinta, pero ello no implica que la divisin ideolgica no sea una causal de los hechos sealados o que su anlisis no sea relevante. Stanley Payne intenta una divisin conceptual de la derecha entre la autoritaria conservadora y el fascismo10. Se puede afirmar que en Colombia el fascismo no tuvo un arraigo contundente si se compara con otros pases de Amrica Latina y Europa, sin embargo no se puede pasar por alto la existencia de idearios polticos concomitantes con los postulados de Hitler y Mussolini. El fascismo en Colombia no slo se manifest con los Leopardos11, pero
del partido Conservador los Leopardos jugaron un papel fundamental, el impacto o las repercusiones se evaluarn ms adelante en el presente texto. 9 Trmino utilizado para diferenciar la fraccin laureanista de los fascistas y nacionalistas dentro del partido Conservador. 10 Este autor tambin presenta una tercera categora que denomina derecha radical, variante que no ser tomada en cuenta en la presente investigacin porque, con base en los planteamientos de Payne, en Colombia tuvieron ms vigencia la derecha autoritaria conservadora representada por Gmez y el fascismo enarbolado por los Leopardos. Es pertinente presentar una aclaracin que Payne expone sobre el intento (infructuoso) por entender el fascismo como una unidad ideolgica y prctica: Mi propia conclusin, al cabo de dos decenios de examinar diversas y mltiples cuestiones relativas al fascismo, es que todo enfoque maniqueo del problema del fascismo genrico no puede bsicamente sino inducir a error. Es decir la habitual reduccin a una identidad absolutamente comn es deformante e inexacta. Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p. 207 11 Otros partidos, movimientos y grupos de corte fascista que se destacaron en Colom-
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fue el grupo caldense el que mayor impacto tuvo en la poltica nacional y dentro del Partido Conservador. Reconocidos polticos de corte fascista como Silvio Villegas y Augusto Ramrez Moreno ocuparon cargos pblicos de notable importancia. Para conceptualizar el fascismo colombiano es conveniente dividir el anlisis en dos partes: una seccin referente al contenido ideolgico y otra a la mecnica funcional. Es conveniente acotar que en el campo ideolgico el fascismo es una corriente de pensamiento poltico sin piedra angular, como si la tienen el liberalismo o el socialismo. Sin embargo, se pueden trazar ciertos rasgos fundamentales12, por ejemplo su posicin antiliberal, anti comunista, su pretensin de crear un Estado nacionalista autoritario, el uso de la violencia o la disposicin haca sta, la movilizacin de masas y la militarizacin de las
bia fueron el partido nacional-socialista Legin Colombiana, Haz de fuego, La Cruz de Malta, Haz de juventudes Godas, Alianza y fe, Jerarqua, Centro lealtad, Legin Cndor, Comando del fascio colombiano y el centro Primo de Rivera, entre otros. 12 Una detallada clasificacin la ofrece Stanley Payne en El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p.13. En el presente trabajo se enuncian slo algunas caractersticas.
mismas, entre otras. Estos temas sern el punto de partida para analizar la fragmentacin ideolgica y discursiva del partido Conservador durante los treinta. Dentro de las doce categoras analticas del fascismo que presenta Payne13, dos pueden aplicarse al caso de los Leopardos en Colombia: el radicalismo de las clases medias y la revuelta contra la modernizacin. Con respecto al primero cabe anotar que el fascismo no represent a la burguesa como tal, tambin puede ser considerado como un vehculo de sectores de las clases medias, a las que antes se negaba la pertenencia a la lite nacional14. En el caso de los Leopardos es evidente que el origen de sus fundadores y sus condiciones socioeconmicas diferan de la lite bogotana15. Cabra seVer Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. ps. 189201. 14 Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. P.191 15 Es diciente el siguiente aporte de Arias Trujillo: En 1921, cinco jvenes universitarios, contemporneos, todos ellos de provincia, decidieron formar en Bogot un grupo denominado Los Leopardos. Sus principales animadores fueron Augusto Ramrez Moreno (1900-1974), nacido en Medelln, y Silvio Villegas (1902-1972), nacido en Manizales. Ver Arias Trujillo, Ricardo. Los
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alar los Leopardos fallaron en la bsqueda de apoyo de otros sectores como el campesinado y la pequea burguesa caldense, la mentalidad de estos grupos sociales no estaba preparada para la organizacin de un movimiento de masas fascista16. Lo anterior evidenci la imposibilidad de crear una base popular fascista coordinada por los Leopardos y la necesidad de funcionar de manera coordinada con el Partido Conservador y hacer acuerdos que () exigan a veces concesiones tcitas, estructurales y programticas17. El fascismo como revuelta contra la modernizacin consiste en la oposicin a los aspectos centrales de la sociedad liberal occidental, como la urbanizacin, la industrializacin, la educacin liberal, el materialismo racionalista, el individualismo, la diferenciacin social y la autonoma pluralista18. Colombia dio un giro despus de 1930 haca la modernizacin industrial y la inclusin de otros sectores polticos en el liberalismo (particularmente los comunistas), dichas acciones activaron la resistencia de la derecha que tuvo su cenit durante la coyuntura de oposicin al gobierno liberal de Lpez Pumarejo19. No slo los Leopardos y los civilistas del Partido Conservador buscaron puntos de convergencia contra la Revolucin en marcha a pesar de sus diferencias ideolgicas. Con respecto a la mecnica funcional de los Leopardos, se encuentra una coincidencia con otros grupos fascistas en el mundo: () no lograron pasar ms all de la fase de
Leopardos, una historia intelectual de los aos 1920. Bogot: Ediciones Uniandes, 2007.p. 3 16 El tema se trata con mayor profundidad y con un nfasis especial en el campesinado en Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogot: Fundacin Cultural Javeriana de Artes Grficas, 2004. p.161-170 17 Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p. 15 18 Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. ps. 198 19 Ver Gaitn-Bohrquez, Julio y Malagn-Pinzn, Miguel. Fascismo y autoritarismo en Colombia. En: Vniversitas. N.118, enero-junio de 2009. p.299.
burgueSa Como tal, tambin puede Ser ConSiderado Como un
el faSCiSmo no repreSent a la
vehCulo de SeCtoreS de laS ClaSeS mediaS,

pertenenCia a la lite naCional a laS que anteS Se negaba la
movimiento20. Los Leopardos tambin se fraccionaron, se disolvieron dentro de la tendencia nacionalista del conservatismo y no pudieron sostener sus postulados con el mismo ahnco despus de las derrotas de Hitler y Mussolini. No obstante, las figuras representativas del movimiento como Camacho lograron alcanzar puestos en el ejecutivo (en gobiernos liberales!) y en el legislativo (representacin mnima) apoyados por el partido Conservador. Lo anterior confirma una caracterstica que Payne seala como fundamental para entender el fracaso de los movimientos fascistas en el mundo: en muy pocas ocasiones lograron pasar a la fase de participacin en el gobierno21. Esta incoherencia puede explicarse por medio de dos argumentos: por un lado, el carcter contestatario de los Leopardos, que prefirieron realizar acciones incoherentes con tal de contrarrestar el poder de Gmez dentro del partido Conservador (como el apoyo a la candidatura presidencial del liberal Olaya Herrera). Por otro lado, la falta de cohesin de los Leopardos, que se mantuvieron como una fraccin del conservatismo oficial y no crearon un partido poltico independiente. Un punto fundamental a sealar y que se retomar ms adelante; es que los Leopardos tuvieron que adaptarse a la me20 21
Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p. 211 Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p.15
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cnica de la democracia en dos niveles: en un primer trmino participaron en las elecciones, presentado programas y candidatos en 1937 (los resultados para los fascistas fueron irrisorios), adaptndose a las aspiraciones polticas, culturales e ideolgicas que surgen de la democracia liberal22 y entrando en franca contradiccin con las pretensiones totalitarias del fascismo. En un segundo nivel, los Leopardos entraron al juego democrtico amparados en el Partido Conservador, es decir al amparo del medio o vehculo poltico ms elocuente de la democracia y la modernidad: el partido poltico. Con respecto a la derecha autoritaria es posible utilizar las mismas categoras analticas que se usaron para el fascismo: su contenido ideolgico y la mecnica de su funcionamiento. Con respecto a la primera parte, es vital sealar que la derecha autoritaria conservadora comparti idearios con el fascismo sin mezclarse con este; Payne anota dos caractersticas que no rien con la figura de Gmez en Colombia: su pilar principal era la religin y una defensa extrema del elitismo y una jefatura fuerte con la invocacin de legitimidades tradicionales23. Con respecto al tema religioso Hsper Prez afirma el nacionalismo catlico no es una tendencia ideolgica importante como movimiento poltico ni como expresin de una lite intelectual en Colombia. Fue Gmez el nico militante y jefe a la vez, que incrusta en esos aos en el Partido Conservador su personal versin de la doctrina catlica aplicada a la esfera del poder poltico24. La preeminencia de Gmez como jefe nico del partido fue una constante histrica durante la primera mitad del siglo XX, sin lugar a
Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p. 194 Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p. 25 24 Ver Prez, Hsper. El nacionalismo catlico colombiano: un estilo de pensamiento (1870-1946) en Gonzlez, Jorge Enrique. Nacin y nacionalismo en Amrica Latina. CLACSO 2007, p. 123
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dudas el poltico bogotano encaja dentro de la lgica personalista y jerarquizada que ha caracterizado a buena parte de los partidos de Amrica Latina25 Si se observa la mecnica funcional de la derecha autoritaria conservadora se encuentran tres puntos fundamentales. El primero es que no choca con la lgica de la democracia liberal, es decir que se vale de los partidos polticos y de las elecciones como fuentes de legitimidad de su poder. Como es evidente, es una diferencia sustancial con los planteamientos fascistas (as en Colombia los Leopardos tambin se basaran en la democracia como marco de accin poltica). En segundo lugar, el partido poltico es el agente fundamental donde confluyen las posiciones relativamente convergentes. El partido se muestra no slo como un medio, tambin como una necesidad normativa y orDifieren, como es natural, los partidos comunistas. Estos ltimos respondan a otros parmetros de organizacin, si se quiere jerarquizados, pero sus fines y la vinculacin de sus miembros se ubican en la antpoda poltica y administrativa de otros partidos polticos.
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ganizativa para acceder al poder. En este caso, el partido Conservador, aglutin discursos polticos de derecha, aunque no cohesionarlos. Finalmente, la asimetra en el poder interno entre Gmez y los Leopardos se puede explicar por el peso rutilante del personalismo en la poltica colombiana y la imposicin de casas o tendencias polticas tradicionales sobre las nuevas figuras polticas. Una serie de variables son las puntas de lanza para explicar la fragmentacin del partido Conservador, a saber: el distanciamiento ideolgico entre fascismo (Leopardos) y la derecha autoritaria conservadora (Gmez), el choque generacional, el personalismo jerarquizado dentro del partido, los cambios sociales, polticos y econmicos impulsados por los gobiernos liberales de Olaya, Lpez y Santos, y finalmente, tres caractersticas del Partido Conservador para la poca: aglutinador, contingente y fragmentado. Con base en este caldo de cultivo para las escisiones, se entrar a analizar algunos extractos del discurso poltico de los Leopardos y de Gmez. (II) Hasta este punto se cuenta con una convergencia mnima entre Leopardos y Gmez: estn ubicados en el mismo espacio poltico (la derecha) y utilizan un mismo medio para acceder al poder (el partido poltico). Ahora bien, en este apartado se tratar de dilucidar la fragmentacin ideolgica en la discursiva, ello se evidencia en cuatro temas que explican el distanciamiento entre fascistas y derechistas autoritarios, lejana que se materializ en la fragmentacin organizativa del Partido Conservador. Lo temas a evaluar son los siguientes: la posicin con respecto a Hitler y Mussolini, el apo97
yo al candidato liberal Enrique Olaya Herrera en 1930, la concepcin sobre las lites y las masas, y finalmente, el papel de la violencia como herramienta poltica. Se observar en este apartado la disputa por el poder interno dentro del partido Conservador, situacin que Henderson retrata de la siguiente manera: Gmez se encontraba constantemente en oposicin con miembros prominentes de su propio partido, cuya posicin ideolgica difera de la propia. Augusto Ramrez Moreno y Silvio Villegas constituyen ejemplos pertinentes en este caso26. La fragmentacin es evidente y encuentra sustento en la confrontacin ideolgica entre dos partes de la derecha. Para comprender la importancia de la fragmentacin o del distanciamiento ideolgico dentro de una misma colectividad, se recurre a dos conceptos bsicos sobre el discurso que expone Michel Foucault: la importancia del discurso y su funcin. Con respecto al primer concepto el filsofo francs apunta lo siguiente: el discurso no es simplemente aquello que traduce las luchas o los sistemas de dominacin, sino aquello por lo que, y por medio de lo cual se lucha, aquel poder del que quiere uno aduearse27. Si se aplica esto al caso, se hace evidente la disputa entre Leopardos y Gmez por el poder dentro del conservatismo, es decir un objetivo comn, pero disputado. Tambin se halla un contexto y un medio, el partido Conservador y los discursos polticos28 respectivamente. Ahora bien, para Foucault en toda sociedad la produccin del discurso est a la vez controlada, seleccionada y redistribuida por cierto
Ver Henderson, James. Las ideas de Laureano Gmez. Bogot: Ediciones Tercer Mundo, 1985.p. 109 27 Ver Foucault, Michel. El orden del discurso. Barcelona: Tusquets Editores, 2008, p. 15 28 Valdra la pena aclarar que el discurso puede ser entendido como un discurso de prcticas que definen un actor en particular.
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nmero de procedimientos que tienen por funcin conjurar sus poderes y peligros, dominar el acontecimiento aleatorio y esquivar su pesada y temible materialidad29. La clave de dichos procedimientos es la exclusin, es decir el distanciamiento discursivo que impone una sociedad o una parte de ella a otra30. Si se vuelve a hacer el ejercicio con el objeto de estudio, se observa que la confrontacin discursiva e ideolgica entre los fascistas y Gmez se desarroll por medio de discursos que buscaron aminorar y excluir la fortaleza poltica del adversario, as se encontraran dentro del mismo espacio poltico. El primer tema que gener fragmentacin fue la posicin con respecto a los dos lderes autoritarios ms representativos del fascismo y del nacionalsocialismo: Benito Mussolini y Adolf
Ver Foucault, Michel. El orden del discurso. Barcelona: Tusquets Editores, 2008, p. 14 30 Foucault expone procedimientos como lo prohibido, la oposicin entre razn y locura, y lo verdadero y lo falso, entre otros.
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Hitler. Los Leopardos, como es evidente, profesaron una admiracin desbordada haca ambos, por ejemplo Villegas no duda en aseverar: Hitler y Mussolini gobiernan con el pueblo y para el pueblo: El cesarismo es la hipertrofia de la democracia31. El mismo dirigente conservador no ahorra comentarios sobre la labor del Duce: Italia, antes del advenimiento de Mussolini era el arrabal de Europa, encrucijada de hampones y anarquistas, sin influencia en los destinos mundiales. En quince aos de accin incansable Mussolini ha acrecentado su poblacin y doblado su territorio, llevando nuevamente victoriosos los fascios a las comarcas sojuzgadas por los cnsules32. Con al dirigente alemn los comentarios no son menos aduladores: Con Hitler, Alemania, ha recobrado su grandeza imperial. Su obra es ms audaz, vasta y slida que
Ver Villegas, Silvio. No hay enemigos a la derecha. Manizales: Casa Editorial y Talleres grficos. p.109 32 Ver Villegas, Silvio. No hay enemigos a la derecha. Manizales: Casa Editorial y Talleres grficos, p. 98
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la de Bismarck. Ningn estadista europeo, si se excluye tan slo a Mussolini, puede presentar un balance comparable al suyo. Si la democracia es el gobierno del pueblo, el tercer Reich es el estado ms democrtico del mundo33. El seguimiento de las doctrinas fascistas no se limit a la admiracin por sus lderes, tambin encontr base en el ataque constante al liberalismo, al socialismo, al individualismo, a la democracia y al marxismo. Es fundamental apuntar que a pesar del desmoronamiento de los Leopardos y de la atenuacin de su discurso radical, la defensa del fascismo y de sus representantes se mantuvo, incluso despus de la derrota de Alemania e Italia en la Segunda Guerra Mundial. En ese aspecto Ruiz seala: Aunque en esencia mucho de los puntos expuestos en 1924 seguan vigentes trece aos despus; No hay enemigos a la derecha presentaba un acercamiento ms radical a las posturas fascistas. Incluso, la exposicin y la lgica discursiva de Mussolini y su Doctrina del fascismo eran seguidas de cerca por Villegas34 Gmez pensaba de manera contraria a los fascistas con respecto a este tema. Henderson explica que: Los crticos de Gmez convencidos de sus propensiones totalitarias, reciban con franca incredulidad el desprecio que l expresaba con frecuencia respecto de las dictaduras35. El poltico conservador estableci su posicin sobre Hitler y Mussolini en el libro El cuadriltero, los asemeja a Stalin y no duda en afirmar que no existen grandes diferencias entre: la dictadura fascista y la dictadura de Rusia. Es el mismo movimiento
33 Ver Villegas, Silvio. No hay enemigos a la derecha. Manizales: Casa Editorial y Talleres grficos, p. 108 34 Ver Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogot: Fundacin Cultural Javeriana de Artes Grficas, 2004. P.139 35 Ver Henderson, James. Las ideas de Laureano Gmez. Bogot: Ediciones Tercer Mundo, 1985.p. 219
en dos etapas diversas36. Tambin mostr un rechazo radical del accionar de Hitler, Gmez expresa al respecto: La moral que condena los procedimientos de que Hitler ha hecho uso subsistir intacta cuando del dictador no quede sino el recuerdo amargo que dejaron antes de l otros tiranos. Su nombre ir unido a la execracin de las vctimas cadas37. La distancia entre los postulados de los Leopardos y de Gmez con respecto a este tema es evidente. Con el transcurso de los treinta y de la Segunda Guerra Mundial, que termin con la cada del fascismo; la posicin de Laureano termin victoriosa y la de los Leopardos deslegitimada. Sin embargo, marcar esta diferencia ideolgica contribuye a explicar la fragmentacin ideolgica del partido Conservador durante el periodo sealado. Una segunda diferencia ideolgica fue la posicin que asumieron las partes con respecto a la candidatura liberal de Enrique Olaya Herrera en 1930. El triunfo del partido Liberal en esos aos signific la cada de la llamada Hegemona Conservadora y el inicio de una seguidilla de triunfos liberales que debilitaron notablemente al partido de Gmez y de los Leopardos. Estos ltimos asumieron una posicin extraa para la eleccin presidencial puesto que apoyaron la candidatura del liberal Olaya Herrera en 1930, Ruiz explica la situacin: La maquinacin de los Leopardos tena una lgica maquiavlica precisa; por un lado, buscaba restarle a Vsquez Cobo los votos liberales que muy seguramente pasaran a manos de Olaya Herrera; y, por el otro, los conservadores se uniran en torno a la figura de Valencia ante la eventualidad de una candidatura liberal38.
Ver Gmez. Laureano. Obras Completas Tomo III. Bogot: Instituto Caro y Cuervo, 1989.p. 144 37 Ver Gmez. Laureano. Obras Completas Tomo III. Bogot: Instituto Caro y Cuervo, 1989.p. 172 38 Ver Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogot: Fundacin Cultural Javeriana de Artes Grficas, 2004. P.142
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Arias Trujillo explica la actitud del leopardo Villegas de la siguiente forma: Cmo explicar semejantes acrobacias polticas? Cmo dar cuenta de unas contradicciones que ms parecen apostasas del credo derechista? Quiz no resulte muy difcil descifrar las piruetas de Villegas: simplemente, quera aprovechar cualquier ocasin para debilitar las aspiraciones de su rival conservador, el nico que realmente poda atravesarse en el camino de Valencia39 Gmez, en una actitud ms coherente, realiz una oposicin enconada contra los gobiernos liberales. Baste sealar el siguiente pasaje ocurrido durante la sesin del 28 de agosto de 1934 en el Senado, Gmez es interrumpido por los seguidores del presidente y el lder conservador responde de la siguiente manera: Ese es el procedimiento olayista; cuando se estn exponiendo razones con serenidad, en busca de discusin ordenada y tranquila, se produce el tumulto para ahogar los razonamientos que no puede contestar Y esos gritos y ese tumulto son los que pretende buscar el doctor Olaya Herrera en la plaza de Bolvar, y en las capitales de los departamentos, todo para rehuir el debate frente a frente con los adversarios y oponiendo datos y razonamientos40. Cabra sealar que el distanciamiento entre Gmez y Leopardos con respecto a Olaya Herrera no dur mucho. Cada fraccin del partido Conservador ejerci un trabajo constante de oposicin al gobierno liberal. Incluso despus de la cada conservadora los fascistas siguieron insistiendo en que el Partido Conservador deba superar sus divisiones internas y buscar la unidad41. Un buen ejemplo de la oposicin
Ver Arias Trujillo, Ricardo. Los Leopardos, una historia intelectual de los aos 1920. Bogot: Ediciones Uniandes, 2007.p. 331 40 Ver Gmez. Laureano. Obras Completas Tomo IV. Bogot: Instituto Caro y Cuervo, 1989.p. 251 41 Ver Arias Trujillo, Ricardo. Los Leopardos, una historia intelectual de los aos 1920. Bogot: Ediciones Uniandes, 2007.p. 340
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marcada al liberalismo y a sus dirigentes polticos es el libro El ltimo Leopardo, captulos de la Repblica liberal que no se le olvidaron a un conservador, de Jos Camacho Carreo. Un tercer punto de diferencia entre Leopardos y Gmez gira en torno a la concepcin que sostuvieron sobre el papel de la lite y la masa en la poltica. Para los jvenes caldenses la masa era fundamental para el triunfo del movimiento fascista, as lo estipularon en su manifiesto de 1924: El conservatismo debe ser el intendente de las clases trabajadoras42 y tambin apuntaron que: La reconquista del gobierno no podremos realizarla sino movilizando a nuestro servicio las clases campesinas, que son el fundamento del orden, el origen de toda economa y la perennidad de las naciones43. Por el contrario, Laureano Gmez se distingui por sus posturas defensoras del orden, la
42 Ver Villegas, Silvio. No hay enemigos a la derecha. Manizales: Casa Editorial y Talleres grficos, p. 236 43 Ver Villegas, Silvio. No hay enemigos a la derecha. Manizales: Casa Editorial y Talleres grficos, p. 237
jerarqua y la lite. Para James Henderson la posicin del dirigente tradicional estaba basada en postulados catlicos el Estado es asumido como un cosmos de grupos naturales y de jerarquas. Hablaba en trminos de jerarquas de virtud y jerarquas de orden, por medio de las cuales se podra restaurar a armona de una sociedad dislocada por los excesos de la civilizacin moderna y que se encontraba cerca de un derrumbamiento definitivo44. La diferencia entre fascistas y autoritarios conservadores en este punto permite retomar las categoras ya explicadas de Payne (elitismo) y confirmar que el distanciamiento ideolgico y discursivo entre Gmez y Leopardos encontr sustento en puntos neurlgicos de la poltica moderna como el rol de la masa. Tambin permite constatar que el poder poltico y discursivo de Gmez guardaba coherencia con su accionar dentro del partido, es decir con el apuntalamiento de una figura central que sirVer Henderson, James. Las ideas de Laureano Gmez. Bogot: Ediciones Tercer Mundo, 1985.p. 205
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viera como referencia poltica e ideolgica dentro del conservatismo, excluyendo a las dems manifestaciones polticas o subyugndolas a un orden establecido. Un cuarto punto de fragmentacin ideolgica y discursa fue el uso de la violencia como herramienta poltica. El extracto que se presenta a continuacin se encuentra en el libro de Villegas No hay enemigos a la derecha y resume la posicin de los Leopardos con respecto a este tema: Yo no condeno la violencia. Al contrario creo que es el nico camino que nos queda ante la insensibilidad moral del rgimen. () La intemperancia hablada y escrita del Doctor Gmez hubiera sido excelente si se tratara de un organizador capaz de formar secciones de asalto en todo el pas. () Fracasados en Colombia los mtodos democrticos, las derechas tienen que infundirles a las masas un estado de alma prcer si aspiran a tener vigencia histrica. Es ms, slo les queda ste dilema; o manejar los sistemas polticos de la lucha moderna mejor que sus adversarios o perecer. A la violencia de las izquierdas hay que oponerle la violencia de las derechas45. Por el lado de Gmez no deja de parecer sorprendente su admiracin por Gandhi y sus postulados. Henderson aporta el siguiente pasaje: Gandhi era para Gmez el poltico ideal, honorable, asctico y dotado de una fuerza de voluntad que haca temblar a los ingleses. Gmez coloc una estatua de Gandhi a la entrada de su estudio y en una ocasin, a principios de los aos treinta, amenaz con lanzar a su partido en una campaa de resistencia pasiva contra el gobierno de Olaya Herrera46.
Ver Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogot: Fundacin Cultural Javeriana de Artes Grficas, 2004. ps.138-139.
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ya Se ha diCho que loS
leopardoS
naCieron fuera del partido y luego Se integraron, mientraS hizo parte de una
gmez CaSa poltiCa tradiCional.
En las propias palabras del dirigente conservador se hace evidente la oposicin a la violencia como herramienta poltica: El Mahatma es grande por sus hechos, por su perseverancia, por la acerada dureza de su voluntad. () Cun diversa esta vida de la de esos otros caudillos que arrastran hoy la admiracin y sucinta los odios de las muchedumbres occidentales, Mussolini y Hitler! Cun distinta tambin de la del brbaro georgiano, Stalin, que domina por el terror ms abominable () Admirable sera que los jvenes renovaran en la prodigiosa vida de Gandhi la enseanza eterna de que la fuerza moral es la primera; que el poder del espritu se sobrepone a la violencia y la destruye47. Para redondear el tema de la violencia y de las posturas contrarias entre Gmez y los Leopardos, se acotan tres puntos. En primer lugar, la asimetra en el poder poltico y el radicalismo son causas que explican la posicin de los fascistas. En segundo lugar, la admiracin de Gmez por Gandhi no implic una aplicacin textual de las ideas del lder hind, pero si una diferenciacin en la concepcin de la violencia y de su uso. Finalmente, la mecnica del ejercicio electoral en Colombia subsumi las dos
Ver Gmez, Laureano. Obras Completas Tomo III. Bogot: Instituto Caro y Cuervo, 1989.ps. 234,235,236
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Ver Henderson, James. Las ideas de Laureano Gmez. Bogot: Ediciones Tercer Mundo, 1985.p. 233
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posiciones, aunque paradjicamente, fue el ejercicio electoral la explicacin para muchas manifestaciones violentas durante la poca, por ejemplo en el inicio del gobierno de Olaya Herrera. (III) Ahora se conceptualizar las diferencias ideolgicas entre Gmez y los Leopardos en la teora de los partidos polticos. Para esto hay asidero en los planteamientos de Giovanni Sartori sobre la fragmentacin de los partidos polticos. En primer trmino es conveniente aplicar las dimensiones de divisin48 (organizacin e ideolgica) y despus hacer un breve anlisis sobre la estructura de oportunidades y el personalismo en el partido Conservador para la poca. Lo que se busca sustentar es la tercera
Sartori utiliza otras dos dimensiones que presenta como motivaciones y derecha-izquierda. Con respecto a la ltima, no se utilizar porque los Leopardos y Laureano Gmez estaban ubicados en el mismo espacio poltico, es decir en la derecha. La tendencias fascista y autoritaria conservadora no pueden adscribirse dentro de una variacin de la izquierda, por ejemplo. La dimensin de las motivaciones puede entenderse mejor con el anlisis de la estructura de oportunidades.
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variable del planteamiento central: la fragmentacin organizativa, que se manifest en las continuas derrotas electorales de los conservadores en los aos treinta. No sobra sealar que dicha escisin est aunada con la ideolgica y la discursiva, y directamente relacionada con el carcter aglutinador, contingente y fraccionado del partido Conservador. Para Sartori la variable de la organizacin es la que permite evidenciar de manera ms clara la fragmentacin de un partido, y resume en la () diferencia acerca de si, y en qu medida, un partido est integrado por subunidades que mantienen su propia red de lealtades, celebran sus congresos, buscan dinero para s mismas (y no para el partido), disponen de su prensa y sus portavoces49. En el caso del partido Conservador esta variable es evidente y se observa haciendo un fugaz paralelo. En primer lugar, ya se ha dicho que los Leopardos nacieron fuera del partido y luego se integraron, mientras Gmez
Ver Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 100
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hizo parte de una casa poltica tradicional. En segundo lugar, ninguna de las dos fracciones utilizaron el mismo peridico para difundir sus ideas, Gmez lo hizo a travs de El Siglo y el leopardo Villegas por medio del diario caldense La Patria. En tercer lugar, los Leopardos y Gmez enfrentaron las elecciones de 1937 de manera independiente, siendo la derrota el resultado compartido por las dos fracciones. A finales de la dcada los Leopardos volvieron a las filas del partido Conservador. Como se hace evidente la fragmentacin del partido fue organizativa, as dentro de su seno la asimetra de liderazgo poltico y econmico (encabezada por Gmez) se mantuviera. La falta de cohesin y coordinacin organizativa contribuy a los resultados negativos, pero se puede asumir como la manifestacin de otros tipos de fragmentacin. La segunda dimensin es la ideolgica, relacionada de manera directa con la anterior, y ya tratada en el presente tra-
bajo. Para el politlogo italiano el aspecto ideolgico () va desde el extremo del fanatismo ideolgico y la posesin de principios orientados hacia el futuro hasta el extremo opuesto del practicismo y el pragmatismo absolutos50. En el partido Conservador fue clara la distancia ideolgica entre fascistas y autoritarios conservadores, ms cercanos al pragmatismo poltico por la fuerza de maquinarias polticas tradicionales y consolidadas. Esta dimensin de la fragmentacin es la ms visible en un partido poltico, pero la que se mantiene con ms dificultad en un continuum histrico. Cabra simplemente aadir que difiere de todas las dems en el sentido de que seala un factor cultural, el estado de nimo general (y la temperatura) de la poltica en un contexto cultural dado51. Los Leopardos son muestra de ello, su duracin se mantuvo casi paralela al ascenso y cada de los totalitarismos de derecha en Europa, el movimiento poltico se diluy dentro de las filas del partido Conservador, alinendose en la tendencia nacionalista. Ahora bien, el fraccionalismo dentro del partido Conservador en Colombia tambin puede explicarse por medio de la estructura de oportunidades y la eleccin racional de los polticos. Para Sartori no es exagerado decir que las disposiciones electorales intrapartido son, para el poltico que aspira a hacer carrera, sus vas al poder, o sus caminos haca el xito52. Como ya se ha sealado arriba, el medio que encontraron los fascistas y Gmez para acceder al poder fue el partido, y fue dentro del
Ver Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 105 51 Ver Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 105 52 Ver Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 134
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mismo donde se confrontaron. La estructura de oportunidades polticas permite explicar varios puntos: la organizacin interna del partido (forma de eleccin de sus dirigentes), las elecciones de los polticos para maximizar sus intereses (Gmez logr sostenerse como lder nico del conservatismo y algunos Leopardos obtuvieron puestos en el Congreso) y la fragmentacin organizativa. Para el politlogo italiano cuando el partido es importante porque representa el medio para las carreras polticas el sistema electoral interno juega un papel como principal motor de la estructura de oportunidades. Ello implica dos predicciones o previsiones: i) que el comportamiento de las lites del partido reflejar una estrategia de explotacin mxima del sistema electoral, y ii) que las tcticas de recompensa de la maximizacin del voto se modificarn al ir evolucionando el sistema electoral53. Si se aplican estas predicciones al caso del partido Conservador es posible establecer varios puntos de convergencia. Por un lado, la fortaleza electoral (interna y externa) de Gmez se mantuvo gracias a su poder dentro del partido, es decir que la lite encontr en los mecanismos democrticos una forma de mantener el poder poltico y econmico dentro de la colectividad. De igual manera, el dominio de la mecnica electoral interna por parte de la lite autoritaria conservadora no signific una exclusin frontal de otros grupos, sino presiones para que por medio de la estructura de oportunidades (candidaturas legislativas y puestos burocrticos) no fraccionaran considerablemente el partido. Por otro lado, la recompensa por los votos dentro del partido se reflej en la disminu53 Ver Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 134
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cin del poder electoral de los Leopardos, quienes despus de perder estruendosamente en elecciones legislativas, vuelven al partido Conservador, adaptndose a un sistema electoral interno que permiti que Villegas y Camacho fueran miembros del directorio nacional. Un ltimo elemento de los sistemas de partidos que cabe dentro del anlisis es el personalismo, que puede entenderse como la dominacin por una figura determinada dentro de un partido poltico. Para Sartori Si hay una palabra que se repite una vez tras otra en la descripcin de la poltica sudamericana es la del personalismo54. En el caso del partido Conservador la marcada presencia e influencia de Laureano Gmez contribuye a ratificar la afirmacin del politVer Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 97
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logo italiano. Lo anterior permite entender que el fraccionalismo dentro del partido gener una constante tensin entre sus miembros y contribuy al fracaso organizativo, pero no concluy con una debacle total. Es evidente que el fraccionalismo es una consecuencia del excesivo personalismo dentro de un partido, en el caso colombiano Los Leopardos manifestaron sus diferencias contra el liderazgo de Gmez y llegaron a mantener la resistencia despus de 1940 unindose a la tendencia nacionalista. Empero el personalismo representado por Gmez se mantuvo firme a los embates fraccionalistas consiguiendo el poder ejecutivo a mediados de la dcada de los cuarenta por medio de Ospina y luego del propio Gmez. La relacin terica que Sartori plantea con respecto al personalismo en Amrica Latina tiene coherencia con el accionar de Laureano Gmez dentro del partido Conservador. (IV) En los apartados anteriores se ha buscado conceptualizar tres variables de la fragmentacin: la ideolgica, la discursiva y la organizativa dentro del Partido Conservador. La fragmentacin ideolgica demarc dos posiciones claras dentro del partido, a saber, el fascismo y el autoritarismo conservador. La disputa se mantuvo durante dos dcadas y tuvo puntos lgidos de enfrentamiento y reconciliacin. Dentro de los primeros se destacan el apoyo de los Leopardos a la candidatura del liberal Olaya Herrera y la decisin de presentarse a las elecciones legislativas de manera independiente. Dentro de los momentos de reconciliacin se destacan la oposicin al gobierno de Lpez Pumarejo y el retorno de los fascistas a las filas conservadoras antes de 1940. Es fundamental sealar que las diferencias ideolgicas en el
partido Conservador es el punto importante para analizar los ms de tres lustros fuera del poder ejecutivo. No se puede caer en generalizaciones, la fragmentacin ideolgica no fue la mayor causal, pero es indispensable remitirse a ella como una fuente vlida para la explicacin del fenmeno. La fragmentacin discursiva fue el reflejo de la ideolgica. Los constantes enfrentamientos programticos y verbales entre Gmez y los Leopardos encontraron en ciertos puntos un distanciamiento considerable. Como ya se explic, la lucha por el poder poltico dentro del conservatismo avoc al debate sobre el uso de la violencia, la relacin con la masa, la posicin con respecto a Hitler y Mussolini, entre otros temas. Los medios para la disputa discursiva fueron los peridicos, los estrados legislativos y las reuniones del partido. Gmez, a pesar de sus postulados autoritarios no acudi a la radicalidad del fascismo, impuso un discurso dentro de un marco democrtico que le granje victorias significativas como la disminucin del poder poltico del ala nacionalista, la presidencia de la repblica y la instauracin de un linaje poltico heredado por sus hijos lvaro y Enrique. Sin duda los Leopardos son un caso paradigmtico en la poltica colombiana porque se enfrentaron con una ideologa radical y un discurso agresivo a una figura representativa del conservatismo. Su origen puede explicarse por las circunstancias y tendencias polticas provenientes de Europa y tambin por la bsqueda de nuevos espacios de participacin dentro un contexto jerarquizado y excluyente. En trminos de resultados electorales la nimiedad es la constante, sin embargo como fenmeno poltico dejaron huella por medio de los escritos de
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sus figuras ms prominentes: Silvio Villegas y Jos Camacho Carreo. La concordancia con los postulados fascistas tambin deja reservas, en especial porque no tuvieron inconvenientes en utilizar los mecanismos de la democracia liberal y porque terminaron subsumidos en las maquinarias polticas y burocrticas del Partido Conservador. La materializacin de las fragmentaciones ideolgica y discursiva fue la fractura organizativa del Partido Conservador durante la dcada de los treinta del siglo pasado. Los resultados se evidenciaron en el mbito interno y en el externo. En el primero, la estructura de incentivos y oportunidades explica que las preferencias entre fascistas y civilistas no coincidieran. En el segundo aspecto es diciente la prdida de elecciones desde 1930 hasta 1946. La fragmentacin organizativa no slo es temida dentro de un partido poltico, tambin es evidente y perjudicial en trminos prcticos. La articulacin de las tres variables de la hiptesis (fragmentaciones ideolgica, discursiva y organizativa) permite constatar que el Partido Conservador tuvo un carcter aglutinador, pero contingente y fragmentado por la falta de una base ideolgica. El fenmeno de la fragmentacin dentro del conservatismo no termin con Gmez y los Leopardos, durante las dcadas subsiguientes otras tendencias y movimientos se manifestaron dentro del partido confirmando dos fenmenos analizados dentro del marco de la presente investigacin: la falta de un sustento ideolgico concreto y las disidencias polticas dentro de un partido poltico.
Bibliografa
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LA REFORMA POLTICA EN AMRICA LATINA: EVOLUCIN, ACTUALIDAD, TENDENCIAS Y EFECTOS

Daniel Zovatto
Invitado Especial
Daniel Zovatto
Director Regional para Amrica Latina del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (International IDEA)*.
Amrica Latina vive un momento indito, nico en su historia, el cual ofrece grandes oportunidades pero tambin importantes desafos. Hemos conmemorado las primeras tres dcadas desde que en 1978-1979, iniciara su recorrido por nuestro Continente la Tercera Ola Democrtica. Desde entonces la regin vive, con sus luces y sus sombras, el proceso de democratizacin ms profundo, extenso y prolongado de toda nuestra historia. Del balance de estos 30 aos se desprenden indudablemente razones tanto para la esperanza pero tambin para la frustracin. En trminos generales, Amrica Latina presenta una situacin indita, nica en el escenario mundial, pues combina por un lado pases que cuentan en su totalidad con regmenes polticos democrticos (con la excepcin de Cuba), pero que al mismo tiempo tienen amplios sectores de su poblacin viviendo por debajo de la lnea de pobreza y con la distribucin del ingreso ms desigual del mundo. En efecto, 1) la persistencia de la pobreza y de la indigencia (34% y 13% promedio regional, respectivamente, segn datos de la CEPAL para fines de 2009) y de la desigualdad (la peor distribucin del ingreso del mundo); 2) el dficit
*La versin completa de este artculo, encuntrela en la pgina web www.revistapoliticacolombiana.com
de las instituciones polticas; 3) la debilidad e ineficacia del Estado; y 4) una ciudadana de baja intensidad (sobre todo en lo que refiere al disfrute efectivo de los derechos econmicos y sociales), son cuatro de las causas principales que impiden que tengamos una democracia de mejor calidad. No cabe duda alguna que el avance logrado en estos aos en materia de elecciones libres y justas, en materia de vigencia y respeto de los derechos humanos y democratizacin es significativo. Sin embargo, nuestras democracias acusan dficits importantes as como grados diversos de fragilidad y enormes desafos, entre los que destacan los problemas institucionales que afectan la estabilidad poltica, la gobernabilidad y el estado de derecho, la independencia y la relacin entre los poderes, el funcionamiento de los sistemas electorales y de partidos polticos, as como la prctica poltica misma. El ejemplo reciente de la crisis en Honduras, es una muestra clara de estos vaivenes en el proceso de consolidacin democrtica. Pese a todo ello, la democracia sigue siendo el sistema preferido en Amrica Latina (59% la apoya y 76% considera que pese a sus problemas es el mejor sistema de gobierno de todos los conocidos, segn datos de Latinobarmetro
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2009) la cual, junto a la economa de mercado, es vista por la gran mayora de la ciudadana como el camino principal para que el pas pueda avanzar por la senda del desarrollo.
La reforma poLtica: necesidad y principaLes reas de reforma Una de las caractersticas principales de nuestra poca radica en los desajustes que existen entre la poltica y la sociedad. Para algunos estamos viviendo no solo un claro retraso en las formas de hacer poltica, sino tambin en las formas de pensar la poltica. Como bien apunta B. Nanin (1992), el patrn de la democracia de partidos ha declinado con el auge de nuevos modos de hacer poltica, debido a los cambios operados en las sociedades mismas y en la cultura, va la fuerte presencia de los medios de comunicacin.
En efecto, la institucionalidad democrtica tiene serios problemas de desajustes, que le complican procesar de manera eficiente y efectiva las significativas transformaciones socio-culturales y econmicas que ha experimentado la regin. La insercin en la globalizacin, junto a las crisis y tensiones polticas recientes, ha revelado un doble desajuste: por un lado, las nuevas demandas y los cambios socioeconmicos; por otro, las limitadas capacidades institucionales para gestionar tales procesos. En el centro de estos desajustes se ha arraigado una generalizada desconfianza institucional, particularmente en relacin con los partidos polticos y los parlamentos, los cuales son las instituciones con los niveles ms bajos de credibilidad ciudadana (24 y 34% respectivamente como promedio regional latinoamericano segn el Latinobarmetro 2009).
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Invitado Especial
Estos desajustes y las crisis de gobernanza que los acompaan llevaron a los pases latinoamericanos, durante las ltimas tres dcadas, a una intensa agenda de reforma constitucional y poltica. Pero, a diferencia de lo ocurrido con las reformas econmicas (que estuvieron basadas en el llamado Consenso de Washington), en el terreno de las reformas constitucionales y polticas nunca existi un consenso amplio en torno a un conjunto de medidas, si bien es posible identificar ciertas tendencias dominantes. Lo cierto es que, similar a lo que viene ocurriendo actualmente en el terreno econmico, donde se est hablando cada vez con ms fuerza acerca de la necesidad de una segunda y hasta de una tercera generacin de reformas, o bien acerca de la necesidad de una nueva agenda econmica y de una nueva relacin entre el Estado y el mercado, en el terreno constitucional y poltico estamos tambin en presencia de una nueva ola de reformas (constitucionales y polticas) dirigidas a tratar de equilibrar, ajustar y sintonizar los sistemas polticos con las nuevas realidades sociales y las crecientes exigencias de la ciudadana en bsqueda de mayores y mejores niveles de representacin, participacin y gobernabilidad. Ciertamente, a partir de 1978, los pases de Amrica Latina experimentaron la necesidad de impulsar una clara y renovada agenda de reformas dirigidas a tratar de equilibrar, ajustar y sintonizar los sistemas polticos con las nuevas realidades sociales y las crecientes exigencias de la ciudadana en bsqueda de mayor y mejor representacin y gobernabilidad. Estas reformas abarcaron aspectos centrales del sistema electoral y del rgimen de gobierno y sistema de partidos y, si bien en numerosos pases ha habido fuertes resistencias al cambio, ya se ha recorrido un largo camino con importantes efectos en la consolidacin de las instituciones democrticas de la regin.
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No obstante, hay que rescatar lo sostenido por Giovanni Sartori (1994:8), cuando seal: es claro que las instituciones y las Constituciones no pueden hacer milagros. Pero difcil ser que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno. Es decir, la estructura legal de un pas ordena y disciplina los procesos de toma de decisiones en el Estado, aspecto fundamental para el buen funcionamiento de la democracia moderna. Estamos, en suma, frente a una paradoja, ya que se exige ms y mejor poltica en un contexto de escepticismo y descreimiento respecto de ella. Como bien apunta Fernando Caldern (2008) La revalorizacin del rol de la poltica, la recuperacin de su lugar como orientadora del futuro de la sociedad, es el dato ms importante de este nuevo tiempo. Pero la poltica no puede operar en el vaco, sino dentro de ciertos lmites fijados por la situacin econmica y por las nuevas y viejas demandas y problemas socio-culturales. Esos lmites definen nuevos espacios de lo posible, cuyas fronteras estn marcadas por el auge de los medios de comunicacin, la creacin de nuevas desigualdades y, paradjicamente, un clima de escepticismo frente a la poltica. La innovacin poltica debe entonces atender estos fenmenos con base en el fortalecimiento y transformacin del Estado como actor estratgico, la potenciacin de los parlamentos y los partidos y la acentuacin de las experiencias colectivas exitosas de multiculturalismo y descentralizacin. Se trata, en definitiva, de profundizar, desde la poltica, cambios que resguardando las instituciones conduzcan a una mayor igualdad social, nico camino para fortalecer la gobernabilidad democrtica. Y agrega: todo ello est contribuyendo a reconfigurar los mecanismos de representacin, ya que las acJulio - Septiembre / 2010
tuales demandas de la ciudadana apuntan a una mayor participacin del Estado en la gestin del desarrollo y en la expansin democrtica y, al mismo tiempo, a un control ciudadano ms exigente sobre el poder pblico. En esta lnea de pensamiento, el examen que presentamos pretende reflejar las principales caractersticas y tendencias del proceso latinoamericano de reforma poltica durante el periodo que va desde 1978 hasta 2009. Me concentrar en el siguiente punto: Las reformas a los partidos polticos, en especial en lo que refiere a su constitucionalizacin y regulacin jurdica, democracia interna, financiamiento y candidaturas independientes;1
NOTA DEL EDITOR. En la versin completa de este articulo, que se publicar en la pgina web de la revista se incorpora tambin el anlisis de las reformas electorales y de los mecanismos de democracia directa y semi directa.
Existen obviamente otras reas de reforma que han tenido lugar durante este periodo, las cuales dada la limitacin de espacio no abordaremos, entre las que cabe mencionar, por su importancia: (1) reformas a los sistemas electorales; 2) regulacin de los mecanismos de democracia directa y semi-directa; (3) las reformas del sistema de gobierno; (4) los intentos de re-equilibrar la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo; (5) la introduccin de las cuotas como mecanismos para incrementar la participacin poltica de la mujer; 6) las reformas a los organismos electorales; (7) los procesos de reforma del sistema judicial, (8) la incorporacin plena de los derechos humanos acompaada, en muchos casos, de la constitucionalizacin de la figura del Ombudsman, (9) los procesos de descentralizacin poltica; y (10) el fortalecimiento de los rganos de accountability horizontal.
Invitado Especial
A todo ello hay que agregar un continuado proceso de reformas constitucionales en muchos pases de la regin, iniciado en algunos de ellos desde la perspectiva de un nuevo constitucionalismo. reformas a Los partidos poLticos De seguido analizaremos brevemente las principales reformas que han tenido lugar en materia de partidos polticos en Amrica Latina. Me concentrar en cuatro aspectos principales: su constitucionalizacin y regulacin; democracia interna; financiamiento y, candidaturas independientes. A. La constitucionalizacin y regulacin jurdica de los partidos polticos: diez tendencias principales 1. Actualmente en Amrica Latina todos los pases regulan el funcionamiento de los partidos polticos, prcticamente en relacin con los aspectos principales de la vida jurdica de estas organizaciones. As, hoy da los partidos polticos tienen rango constitucional en todos los pases de la regin y, a nivel de legislacin secundaria, todos cuentan con una ley o un cdigo electoral que norma su funcionamiento. Asimismo, en 50% de los pases, adems de la ley electoral, se han promulgado leyes de partidos polticos. A lo anterior se suma una amplia potestad reglamentaria otorgada a los organismos rectores encargados del control de los partidos. 2. El proceso de regulacin jurdica y constitucionalizacin de los partidos en Amrica
Latina se dio, al igual que en el resto del mundo, de manera paulatina. Las primeras constituciones slo recogieron el derecho poltico de elegir y ser electo para los ciudadanos. Posteriormente, en el siglo XIX, y sobre todo en el XX, tuvo lugar un movimiento continuado que legaliz la actividad partidaria, incluida su regulacin constitucional. A partir de ese momento se inici en la regin un frondoso proceso de regulacin de los partidos, que se intensific a partir de la llegada de la Tercera Ola Democrtica en 1978. 3. Esta evolucin entraa, empero, una paradoja: si bien el inicio de la Tercera Ola vino acompaado de un resurgir de los partidos polticos y de un incremento de la regulacin y la consolidacin del proceso de su constitucionalizacin, por el contrario su legitimidad y credibilidad fue decreciendo. En efecto, la prdida del monopolio y de la legitimidad de los partidos polticos ha coincidido con el aumento de su regulacin y, en algunos pases, con una clara intervencin del Estado en su vida interna. 4. No obstante los avances registrados hasta la fecha, an quedan aspectos por mejorar y vacos que llenar. Es fcil observar que, mientras ciertos temas se han tratado adecuadamente: financiamiento, rganos de control; otros, en cambio, cuentan con una regulacin escasa, o carecen de ella: estructura interna de los partidos, candidaturas independientes, participacin de pueblos indgenas y sectores juveniles, afiliacin a organizaciones internacionales, transfuguismo, entre otros asuntos. De igual forma, cabe sealar que en algunos pases la legislacin no es suficientemente clara o exhaustiva en ciertas reas y, por tanto, pueJulio - Septiembre / 2010
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de resultar ambigua y prestarse a diversas interpretaciones cuando se intenta hacer un anlisis ms pormenorizado. 5. En todos los casos el legislador ha previsto la existencia de un rgano especializado encargado de la supervisin y el control de la legalidad de los actos de los partidos polticos. ste es el rgano electoral, cuyo mbito de accin incluye todos los aspectos del funcionamiento de los partidos. El examen comparado de la legislacin latinoamericana en materia de rganos electorales muestra que las constituciones y las leyes les asignan, si bien con diferencias importantes entre uno y otro pas, un amplio nmero de atribuciones y un gran poder de decisin sobre el funcionamiento de los partidos polticos. 6. La experiencia comparada muestra que la regulacin jurdica de los partidos polticos es un tema complejo y en continua evolucin, cuyo perfeccionamiento se alcanza por aproximaciones sucesivas ms que por
amplias y muy ambiciosas iniciativas de reforma. Se trata de un asunto fundamental para el ordenamiento de los partidos polticos, su funcionamiento y, por ende, para la calidad y buena marcha de la democracia. 7. La regulacin de los partidos polticos debe ser vista como parte integral de la reforma poltico-electoral en su conjunto debido a la estrecha relacin e interdependencia que esta materia tiene con el sistema electoral y con el rgimen de gobierno. 8. Esto quiere decir, a su vez, que toda reforma en materia de regulacin jurdica de partidos polticos no debe ser realizada de manera general, sino en funcin de un pas, un momento y una situacin determinada (institucionalismo contextualizado). 9. El objetivo principal de toda regulacin jurdica de los partidos polticos (sin perjuicio de los especficos que puedan existir para cada pas determinado), debe ser
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Invitado Especial
el mejoramiento de la representacin, la gobernabilidad y el fortalecimiento del rgimen democrtico; todo lo cual supone, como requisito sine qua non, la existencia de un sistema de partidos debidamente institucionalizado. 10. Un buen marco jurdico no es una bala de plata, pero sin lugar a dudas ayuda (y viceversa, su ausencia complica). Sin embargo, hay que poner nfasis en la importancia de que exista plena coincidencia entre las normas y las buenas prcticas (vigencia real y no meramente formal), y en este tema las lites polticas tienen una cuota de responsabilidad muy importante. B. Democracia interna El tema de la democracia interna de los partidos ha ido cobrando importancia creciente en los ltimos aos. Un partido gozar de democracia interna cuando sus dirigentes y candidatos sean elegidos por los miembros a travs de mecanismos participativos, en donde las decisiones sean inclusivas y sean tomadas con la participacin voluntaria de sus miembros; los rganos de gobierno no discriminen la integracin de los diferentes grupos (incluso aquellos que son minoritarios), y se d el respeto a una serie de derechos y responsabilidades que garanticen la igualdad de los miembros en cualquier proceso de toma de decisiones. Por ello, y como bien advierte Flavia Freidenberg (2006: 98), teniendo en cuenta que son mltiples los factores que determinan la democracia interna en un partido, si se parte de la idea de que no hay slo un grado de democratizacin sino que puede haber organizaciones ms o menos democrticas, puede pensarse
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que un partido alcanzar altos niveles de democracia interna cuando se presenten los siguientes elementos: mecanismos de seleccin de candidatos a cargos de representacin (internos o externos) que sean incluyentes respecto del nmero de actores; participacin de los afiliados en los rganos de gobierno, sin discriminacin en la representacin de los diversos grupos que integran la organizacin; influencia activa en la discusin y formacin de las posiciones programticas del partido y en las decisiones comunes que ste tome; respeto a los derechos mnimos de los miembros, que garanticen la igualdad entre los afiliados y se protejan los derechos fundamentales en el ejercicio de su libertad de opinin; respeto al principio de mayora, que haga que las decisiones sean tomadas en funcin de la mayor parte de las voluntades individuales; articulacin adecuada de las responsabilidades entre las asambleas y comits de representantes locales y regionales, y control efectivo de los dirigentes por parte de los militantes. Una mirada al periodo 1978-2009 en la regin, permite identificar una tendencia, en un nmero considerable de pases, a favor de mayores niveles de transparencia, apertura y democratizacin interna, tanto en materia de seleccin de candidatos a cargos de eleccin popular, como de las autoridades partidarias, si bien estas ltimas en menor medida. Un balance comparado de los 18 pases de la regin pone de manifiesto las siguientes caractersticas:
para la eleccin de los candidatos partidarios, pero queda la libre opcin de los partidos el utilizarla o no. En el caso de Bolivia el artculo 15 de la Ley de Partidos Polticos seala que todo partido poltico, al constituirse, adoptar un Estatuto Orgnico donde se establezcan las normas y procedimientos que garanticen el pleno ejercicio de la democracia interna, mediante elecciones libres y voto directo y secreto.
En cinco pases no hay regulacin alguna
sobre el sistema que se ha de utilizar para la eleccin de sus candidatos. Estos son: Brasil, Ecuador, El Salvador, Mxico y Nicaragua.
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Siete pases de la regin utilizan el sistema
de eleccin cerrada, sea en internas o en convenciones: Chile, Costa Rica, Guatemala, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela. Este sistema permite una participacin directa solamente de los afiliados, militantes, adherentes o delegados (en el caso de las convenciones). abierta: Argentina, Honduras y Uruguay. Este sistema abre la posibilidad de que participen ciudadanos no militantes del partido en cuestin
Tres pases utilizan el sistema de eleccin
En Per, la ley establece que cada partido
puede definir en sus estatutos que la eleccin sea abierta o cerrada. Algo similar se da en el caso de Colombia en donde el artculo 107 Constitucional y el artculo 10 del Estatuto Bsico de los Partidos Polticos indican que las consultas internas son una alternativa
El anlisis de la incorporacin de prcticas de democracia interna en los partidos polticos de la regin arroja resultados mixtos. Entre los efectos positivos debe destacarse que la introduccin de elecciones internas competitivas ha refrescado las tradicionales estructuras oligrquicas, disminuido el grado de centralizacin del proceso de eleccin de candidatos y facilitado la inclusin de otros actores en la toma de decisiones dentro del partido. Al respecto seala Freidenberg (Nohlen, 2007: 659) que, si bien es cierto que siguen existiendo mecanismos, procedimientos y reglas no escritas que condicionan la seleccin de los candidatos y la definicin de las autoridades, no puede negarse que la realizacin de elecciones internas ha sido una medida positiva para enfrentar directamente a la seleccin informal y discrecional de los candidatos. Los efectos negativos de esta apertura en la vida de los partidos se manifiestan sobre todo en trminos de su cohesin y armona interna. Ciertamente, la adopcin de prcticas democrticas
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en su interior ha significado, en muchos casos, el surgimiento de enfrentamientos entre las diferentes facciones partidistas, la fragmentacin del partido e incluso su divisin. Adems, y en relacin con los resultados electorales, Colomer (Abal Medina, 2002:119) ha indicado que la inclusin de las elecciones internas no ha significado necesariamente un xito electoral para los partidos latinoamericanos, ya que en algunos casos los candidatos seleccionados sobre la base de elecciones primarias tienden a ser relativamente poco populares o perdedores en las elecciones presidenciales correspondientes. Sin embargo, pese a las dificultades y a la inevitable tendencia oligrquica que se da en el seno de cualquier partido, probablemente el pragmatismo se ha impuesto sobre cualquier intento de controlar las estructuras partidistas, y las cpulas saben que la legitimidad y pervivencia de los partidos en los sistemas democrticos implica, en gran medida, la capacidad de stos de conferirse una razonable dosis de democracia interna. Resumiendo: Si bien las elecciones internas (abiertas o cerradas) han venido ganando progresivamente terreno, aun es muy importante el papel que juegan los rganos colegiados. En cambio, la eleccin llevada a cabo por una sola persona o una reducida cpula partidaria prcticamente ha desaparecido. Cabe empero tener en cuenta que hay partidos que utilizan ms de un mecanismo de eleccin, escogiendo el que le es ms funcional dependiendo de cada circunstancia, lo cual evidencia la persistencia en muchos partidos de fuertes tendencias a la centralizacin en el proceso de toma de decisiones, a la vez que advierte de los desafos que siguen pendiente vis a vis una mayor democratizacin interna.
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Por ello, y pese al progreso registrado hasta la fecha (en particular en relacin con las elecciones internas), la rica casustica de las diversas experiencias nacionales y el corto tiempo transcurrido, no permiten sacar conclusiones definitivas acerca de los efectos positivos y negativos que este proceso ha tenido en pro del fortalecimiento y democratizacin interna de los partidos, as como en relacin con la representacin poltica y la gobernabilidad democrtica.
C. Financiamiento de los partidos polticos La relacin entre dinero y poltica ha sido, es y seguir siendo compleja, pero constituye al mismo tiempo una cuestin clave para la salud y la calidad de la democracia, al menos por las siguientes cuatro razones:
Para garantizar condiciones de equidad du-
rante la contienda electoral.
Para garantizar condiciones de transparen-
cia y rendicin de cuentas, acerca del origen y destino de los recursos (pblicos y privados) empleados en el quehacer poltico. en el uso de recursos pblicos destinados a financiar la actividad poltica.
Para asegurar un mnimo de razonabilidad
Para evitar, lo ms que se pueda, el trfico
de influencias y las causas de corrupcin poltica, as como para prevenir, hasta donde ello sea posible, el ingreso de dinero del crimen organizado y, de manera especial, del narcodinero.
Los pases de Amrica Latina tienen una larga tradicin de regulacin del financiamiento poltico. En particular, han sido pioneros en la
adopcin de subsidios directos para partidos y candidatos, como lo atestiguan los casos de Uruguay (1928), Costa Rica (1956) y Argentina (1961). El retorno de la democracia a la regin ha generado, predeciblemente, un creciente inters en esta materia, que se ha vertido en numerosos esfuerzos regulatorios. La regin ha avanzado en la adopcin de normas y, ayudado en parte por una prensa cada vez ms incisiva, el tema del financiamiento poltico est definitivamente instalado en la discusin pblica. Esto ltimo es, en s mismo, un progreso considerable. Si abordar adecuadamente la regulacin del financiamiento poltico es una tarea urgente para las democracias en Amrica Latina, ello se debe a que en las ltimas tres dcadas de vida democrtica los pases latinoamericanos han
mostrado, con notable exuberancia, la gama de riesgos que implica la ausencia de una regulacin efectiva de esta materia. Al igual que en otras latitudes desde Israel hasta Japn, pasando por los Estados Unidos y Alemania los recurrentes escndalos relacionados con el financiamiento poltico han hecho tambalear gobiernos en la regin, al tiempo que han debilitado a los partidos polticos y erosionado la confianza de los ciudadanos en las instituciones democrticas. Ahora bien, que una regulacin adecuada y efectiva del financiamiento poltico sea muy necesaria en Amrica Latina, no la hace inevitable. Se ha visto que la historia reciente de la regin est llena de ejemplos de reformas condenadas al fracaso por problemas en su diseo y ejecucin. En muchos casos tales defectos no son ms que
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la materializacin de intereses opuestos a la regulacin de una materia muy sensible para la competencia electoral. En otros, sin embargo, los resultados decepcionantes no son ms que el reflejo de la inflacin retrica, los mitos y las expectativas desproporcionadas que casi siempre acaban gobernando la discusin del tema. En consecuencia, los sistemas de financiamiento vigentes en Amrica Latina se caracterizan por privilegiar la regulacin abundante; sin embargo, subsisten bajos niveles de transparencia, rganos de control dbiles, un rgimen de sanciones bastante ineficaz y una cultura proclive al incumplimiento. Factores como el rgimen de gobierno, el sistema de partidos y la cultura poltica pesan en la determinacin de las caractersticas fundamentales y en el funcionamiento de los sistemas nacionales de financiacin. Actualmente en todos los ordenamientos regionales se regula la financiacin de los partidos, si bien en trminos, modalidades y grados de intensidad variados. As, mientras algunos ordenamientos cuentan con normas detalladas, otros pases, en cambio, disponen de regulaciones generales y escasas. Un breve anlisis comparado de las caractersticas formales y tendencias en Amrica Latina evidencia lo siguiente:
En relacin con el tipo de sistema de fi-
todo, y Bolivia que recientemente elimin el financiamiento pblico directo, dejando nicamente la opcin de financiamiento indirecto.
La mayora de los pases cuenta dentro de
su financiamiento pblico con subvenciones directas (89%), en dinero o bonos; o indirectas (94%), en servicios, beneficios tributarios, acceso a los medios de comunicacin, capacitacin, etc. miento pblico directo en la regin son de tres tipos fundamentalmente: un mtodo combinado en el que una parte se distribuye equitativamente entre todos los partidos y la otra de acuerdo con la fuerza electoral (44%); proporcional a la fuerza electoral (38%); y un tercer mtodo en el que una parte se distribuye proporcional a la fuerza electoral y otra de acuerdo con la representacin parlamentaria (19%). gn tipo de barrera legal para tener acceso al financiamiento pblico. Estas refieren, especficamente, a que los elegibles para el subsidio mencionado obtengan un porcentaje mnimo de votos o que cuenten con representacin parlamentaria.
Los mtodos de distribucin del financia-
En la mayora de pases (69%) se prev al-
nanciamiento, predomina en toda la regin (89% de los pases), el financiamiento mixto, en el que los partidos polticos reciben tanto fondos pblicos como privados para financiar sus campaas electorales y/o para sufragar sus gastos de funcionamiento ordinario. Las excepciones son Venezuela que no tiene financiamiento pblico del
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... AbordAr AdecuAdAmente lA regulAcin

urgente pArA lAs democrAciAs en AmricA del finAnciAmiento poltico es unA tAreA
lAtinA, ello se debe A que en lAs ltimAs tres dcAdAs hAn mostrAdo, con notAble exuberAnciA, lA gAmA de riesgos que
implicA lA AusenciA de unA regulAcin efectivA de estA mAteriA.

En cuanto al desembolso del financiamien-
to pblico si bien no existe un patrn homogneo, prevalece el sistema que divide el desembolso en un monto anterior y otro posterior a los comicios (61%), seguido por el mecanismo de reembolso que se realiza despus de las elecciones (11%), y en tercer lugar por el que se entrega antes de las elecciones (6%). cia una mayor restriccin en cuanto al origen de las contribuciones privadas. En este sentido, predominan las prohibiciones de donaciones que provienen de fuentes extranjeras (78%), seguidas de contratistas del Estado (61%) y de fuentes annimas (61%). Algunos pases establecen asimismo, lmites al monto de las contribuciones privadas (56%). a los partidos polticos acceso gratuito a los medios de comunicacin estatales, privados o a ambos. rgano encargado del control y la fiscalizacin del financiamiento de los partidos, tarea que ha sido asignada en la mayora de los casos a los organismos electorales. v un rgimen de sanciones dirigido a castigar la inobservancia de la legislacin sobre el financiamiento de los partidos y las campaas electorales. Entre stas prevalecen, por un lado, las penas pecuniarias (89%), seguidas por las sanciones de tipo administrativo (56%) que conllevan la eliminacin del registro partidario o bien la reduccin o suspensin de los
fondos estatales para los partidos que han violado la ley, y en menor medida las sanciones de tipo penal (33%); y de otra ndole (28%). Sin perjuicio de reconocer los avances registrados en materia de regulacin del financiamiento poltico, en Amrica Latina an existe una gran distancia entre las normas y la prctica. Sin lugar a dudas, durante las ltimas dcadas ha habido progresos, aunque con variaciones sustanciales entre los distintos pases. Sin embargo, los avances en materia normativa han ido acompaados, en un buen nmero de pases, de bajo cumplimiento de las leyes, un reducido nivel de transparencia, rganos de control dbiles y un rgimen de sanciones poco eficaz. Estas tendencias evidencian la necesidad e importancia de fortalecer los rganos de control, verdadero Taln de Aquiles de los sistemas de financiamiento poltico en la mayora de los pases de Amrica Latina. Por ltimo, cabe sealar que con el objetivo de no hacer inoperantes las reformas legales, en este campo debe avanzarse con prudencia y evitar la regulacin excesiva, legislando slo en aquello que pueda hacerse cumplir y que pueda controlarse. En ese sentido, la experiencia latinoamericana muestra que an es largo el camino por recorrer. D. Candidaturas independientes La severa crisis de credibilidad en los partidos polticos y, en consecuencia, la bsqueda por parte de los ciudadanos de otras alternativas para canalizar sus intereses ha motivado el surgimiento de candidaturas y movimientos polticos inde120
La mayor parte de pases se ha movido ha-
En la mayora de los pases (83%) se otorga
En todos los pases de la regin existe algn
Finalmente, la mayora de los pases pre-
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pendientes. La aparicin de estas nuevas instancias de representacin ha tenido sus efectos en la vida jurdica de los Estados y de los partidos, y las legislaciones tambin han debido adaptarse para regular su participacin en la vida poltica. Entre ellas, se cuentan movimientos polticos, agrupaciones y candidatos independientes. Qu entendemos por candidatura independiente? Ral Ferreyra (2002: 7) sostiene que la candidatura independiente es la nominacin para ocupar un cargo electivo, cuyo rasgo peculiar y sobresaliente consiste en que tal oferta poltica se realiza sin el concurso ni principal ni complementario de un partido poltico. En Amrica Latina, desde una perspectiva histrica, la tendencia a incorporar agrupaciones y candidatos independientes al desarrollo poltico regional se inici en el mbito municipal, y ha ido avanzando hasta ser reconocidos como sujetos de representacin popular en los niveles legislativo y presidencial. As, actualmente en el nivel presidencial, ocho pases
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(Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela) reformaron su legislacin para permitir las candidaturas independientes en el rgimen poltico electoral. Por el contrario, diez pases de la regin mantienen el monopolio de la representacin poltica en los partidos, si bien en algunos casos ste se da solamente en el nivel de candidaturas presidenciales y de diputados. Cabe sealar, empero, que este tema es objeto de un amplio debate. Ello es as porque la hegemona de los partidos polticos est siendo socavada por la presencia cada vez mayor de este tipo de organizaciones, muchas veces carentes de la estructura necesaria para articular y poner en prctica un buen programa de gobierno; sin embargo, estn alcanzando importantes niveles de incursin en la dinmica poltica latinoamericana. Los defensores de las candidaturas independientes sealan que el cercenar a los individuos su derecho a participar en la gestacin y
direccin de la poltica estatal puede estar reido con la igualdad de oportunidades garantizada en las constituciones. Al respecto, Ferreyra (2002: 20) manifiesta: [] una sociedad abierta y democrtica no debera confinar a nadie. Cuanto ms generoso y recepticio sea el rgimen jurdico para permitir la postulacin de candidatos, ms amplio ser el derecho de libertad poltica del que se goce en esa comunidad. Puede pensarse que uno de los rasgos fundamentales de una sociedad bien ordenada es aquel donde cada persona tenga un derecho igual al sistema ms amplio de libertades bsicas, compatible con un sistema similar para todos. Dentro de este esquema la limitacin del derecho de participacin poltica de los candidatos independientes no aparece como necesariamente justificada. Por su parte, los opositores a las candidaturas independientes piensan que stas debilitan el sistema de partidos y que, cuando llegan al poder, no tienen el amarre necesario para asegurar la gobernabilidad. En ese sentido, Valenzuela (1998) expresa lo siguiente: El dbil enraizamiento de los partidos polticos contribuye al fenmeno de las candidaturas independientes impulsadas por los medios, candidaturas que al no estar ancladas en estructuras partidarias tienden a impulsar a lderes que al llegar al poder tienen pocas bases organizativas para gobernar, apelando a discursos populistas o plebiscitarios que han contribuido a las crisis institucionales de pases como Hait, Per, Guatemala y Ecuador. Sean cuales sean los argumentos de aceptacin o rechazo hacia formas diferentes de participacin a los partidos polticos, la realidad latiJulio - Septiembre / 2010
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noamericana muestra, como hemos visto, que en muchos pases de la regin se despoj a los partidos del monopolio de la representacin poltica que haban mantenido durante varias dcadas. De igual manera, la experiencia evidencia que estas nuevas formas de representacin poltica en ciertos pases cuentan con la aceptacin de grandes sectores de la ciudadana, por lo que necesariamente, para regular los trminos de la competencia poltica, se han promulgado normas para incorporarlos a la vida jurdica del Estado. Sin embargo, su reciente introduccin en la vida poltica de la regin no nos permite determinar con certeza elementos definitivos de juicio para afirmar si estos mecanismos han contribuido o no a mejorar la representatividad y la canalizacin de los intereses de la ciudadana.
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refLexiones finaLes A manera de conclusin, voy a presentar algunas reflexiones en torno a las condiciones necesarias para avanzar con xito en un proceso de reforma.
na existe una profunda crisis de representacin. De ah la importancia de que el proceso de reforma que se lleve a cabo cuente no slo con un alto grado de legitimidad poltica, sino tambin de apoyo ciudadano. En efecto, la experiencia comparada aconseja concebir el proceso de reforma poltica como una poltica de Estado, es decir, basado en el dilogo y el consenso en el cual participe un amplio espectro del arco poltico partidario y que vaya acompaado de un proceso altamente participativo e inclusivo de los diferentes sectores sociales, de modo tal que la reforma que se adopte adquiera, adems de un alto nivel de legitimidad, sostenibilidad en el tiempo. Toda reforma poltica modifica una estructura de poder dada y genera una nueva relacin de poder. Por ello no slo se establecen nuevas reglas de juego, sino que adems se instaura un modo de repartir el poder de manera diferente al que hoy se distribuye y que favorece ms a unos que a otros. Es decir, que alguien pierde ms y alguien gana ms. De ah que el consenso debe ser anterior al puro instrumento legal final como resultado de la reforma al que se pueda llegar. En materia de reforma poltica persiste la creencia de que existe amplio margen para el diseo poltico, algo slo cierto a medias debido a los significativos lmites que encuadran a la ingeniera institucional. De ah la necesidad de evitar la tentacin de llevar a cabo reformas demasiado ambiciosas que luego resultan difciles de materializar en la prctica. En estos casos, la experiencia indica la conveniencia de avanzar mediante reformas graduales, que se van materializando por aproximaciones sucesivas.
A. Ver la reforma poltica como poltica de Estado Como hemos analizado, en las ltimas dcadas, en la gran mayora de los pases de Amrica Latina se ha dado una intensa agenda de reformas polticas, tanto de rango constitucional como legal. Durante el mismo periodo se ha producido tambin un crecimiento importante de estudios comparados sobre esas reformas. En otras palabras, el aumento del nmero de reformas ha venido acompaado de un incremento en el nmero de estudios comparados (tanto desde el Derecho como desde la Ciencia Poltica) sobre las reformas al rgimen poltico y al sistema de partidos, as como a la regulacin jurdica y constitucionalizacin de los partidos y sobre la utilizacin de instituciones de la accountability horizontal. El anlisis que surge de estos estudios comparados demuestra que la mayora de los procesos de reforma poltica ha sido de carcter esencialmente elitista, es decir, procesos en los cuales las decisiones relevantes se tomaron por las cpulas de los partidos y por los legisladores. Al resto de la sociedad, en general, se le ha consultado poco y, a lo largo del proceso, su participacin ha sido ms bien testimonial. Esta caracterstica de las reformas presenta particular gravedad en aquellas sociedades en las que a juicio de la ciudada123
En efecto, los procesos de reforma son asuntos muy serios y complejos, que constituyen mecanismos de adaptacin tiles para ir ajustando o adecuando partes de un sistema que, o bien ya no funciona, o bien podra funcionar mejor. Adems, las reformas no estn exentas de riesgos. Si no se hacen explcitos los objetivos, si no se analizan adecuadamente las alternativas y consecuencias de cada una, si se equivocan los instrumentos, el resultado puede resultar contraproducente, es decir, podra agudizar la polarizacin y divisin de la sociedad, generar mayor inestabilidad, fracasar en los objetivos buscados o, simplemente, que las cosas acaben peor que como estn, porque no todas las reformas arrojan los resultados previstos y muchas veces producen graves efectos secundarios no deseados. Por ello, en contextos crticos o alterados por hechos no rutinarios, se requieren actos prospectivos prudentes y, por ende, polticas secuenciales con caractersticas similares.
Ntese que el planteo es elemental y til en situaciones donde existen vetos de tipo estructural, frenos o fuertes obstculos polticos. Ante la posibilidad de un fracaso, el planteo gradual produce un descenso menor en la lgica de las frustraciones sociales, aunque ello implique pensar que el xito social (en trminos de impacto pblico) requiere tambin una serie sucesiva de aciertos menores para lograr un consenso fuerte. Un avance gradual en una reforma poltica da por supuesto la tendencia que va de menor a mayor en el abordaje de los problemas y que, sin eliminar la posibilidad de fracasos y de vueltas hacia atrs, evita generar usinas de frustraciones.
B. Necesidad de adoptar un enfoque estratgico Como se ha analizado en el punto anterior, la justificacin de una reforma poltica desFoto de archivo.
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cansa en dos supuestos principales: 1) en la conviccin de que las reglas e instituciones son importantes (si bien no determinantes) para el funcionamiento del sistema poltico, y 2) en la percepcin de que la arquitectura institucional vigente no responde de manera adecuada a las necesidades de la gobernabilidad y que ha llegado el momento de ajustarla o incluso reemplazarla. Los procesos de reforma suelen constar de tres grandes etapas: el diagnstico, la propuesta, y la negociacin y eventual adopcin de la reforma. El diagnstico busca indagar cmo funciona el sistema poltica vigente, cules son sus principales caractersticas, qu efectos produce (positivos y perversos), qu relacin mantiene con el contexto histrico, cultural y poltico-institucional dentro del cual opera, cules constituyen sus ventajas y desventajas, as como sus principales fortalezas y, sobre todo, sus mayores debilidades. La propuesta de reforma contiene las principales recomendaciones dirigidas a dar respuesta, concreta y directa, a las debilidades fundamentales del sistema poltico que se desea modificar, identificadas en el diagnstico. Por su parte, la etapa de negociacin y eventual adopcin de la reforma suele convertirse en la ms compleja de las tres. Precisamente por ello conviene tener presente que los procesos de reforma (sobre todo si se desea que sta se apruebe polticamente) no son ni deben transformarse en un ejercicio tcnico, acadmico, monopolio de un grupo de expertos, sin perjuicio del valor agregado que stos pueden aportar a lo largo de las tres etapas, en trminos de valiosos insumos y argumentos en pro de mejorar la calidad del debate entre los diversos grupos polticos en el seno del parlamento.
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Una reforma poltica constituye esencialmente un proceso de alta sensibilidad e importancia poltica, caracterizado por duras y complejas negociaciones. La experiencia comparada aconseja, asimismo, que todo proceso de reforma poltica tenga brjula para no perder su norte y de respuesta, directa y coherente, a los problemas y debilidades que se desean subsanar. Para ello es necesario que dicho proceso se enfoque desde un punto de vista estratgico, desagregndolo en, al menos, las siguientes preguntas:
1. El porqu de la reforma, es decir, por qu
se la necesita, cules son sus causas y las razones principales que la justifican.
2. La segunda pregunta guarda relacin con el
para qu de la reforma, es decir con precisar de manera clara sus objetivos.
3. El tercer paso se relaciona con la coherencia
de la reforma, es decir con la necesidad de que exista correspondencia entre los objetivos que persigue y los mtodos y medidas que se proponen para alcanzarlos. ficar y evaluar los efectos positivos, pero tambin los no deseados, de las reformas que se proponen. Es decir, la importancia de realizar una evaluacin integral de la reforma propuesta, y no slo focalizada en los aspectos positivos de las medidas recomendadas. texto dentro del cual se llevarn a cabo las reformas. Este paso es esencial ya que, como ha quedado claramente demostrado desde el punto de vista del institucionalisJulio - Septiembre / 2010
4. El cuarto demanda la necesidad de identi-
5. El quinto paso consiste en analizar el con-
mo contextualizado, el contexto importa, y mucho, para asegurar la pertinencia, viabilidad y eficacia de las reformas propuestas. Resumiendo: por qu se debe reformar, para qu se quiere reformar y qu se debe reformar, asegurando siempre que las medidas propuestas sean coherentes con el problema que se desea solucionar, y que al mismo tiempo guarden relacin con el contexto dentro del cual habrn de operar, constituyen las cuestiones claves que deben guiar todo proceso de reforma poltica. C. Criterios orientadores del proceso reformador Las posibilidades de xito de todo proceso de reforma poltica aumentan cuando las gua una serie de criterios entre los que destacan, por su trascendencia, los siguientes cinco:
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1. La necesidad de ver la reforma de manera sistmica e integral. La reforma necesita dotar al sistema poltico de una mayor calidad institucional. Hace falta contar con ms eficacia y mejores controles en el manejo de la cosa pblica. Asimismo, es fundamental promover solidez en los lazos de confianza que vinculan a representantes y representados. Naturalmente, no puede haber reforma poltica que arrive a buen puerto si no se la piensa en sistema. Si esta premisa es correcta, conviene asumir que una mnima modificacin al orden vigente en cualquiera de sus campos terminar inexorablemente afectando a la Constitucin y a la Ley de Partidos Polticos. Ms all de la intencin poltica de introducir cambios
profundos o menores, cualquier modificacin en la organizacin de los poderes del Estado o en el modelo de partidos seguramente estimular alteraciones ms o menos sutiles tanto en las prcticas como en las motivaciones que animan a los actores involucrados. Tambin es probable que para alcanzar algunos objetivos se vuelva necesario subordinar o resignar otros. A menudo, la promocin de los beneficios de alguna de las propuestas puede terminar promoviendo daos colaterales y efectos no deseados ni previstos.
2. La direccin del proceso de reformas. El curso bsico del proceso de reformas, en cuanto al destino (lo que se desea como resultado) y al camino (entre los cursos alternativos, la seleccin del que se considera ptimo) debe establecerse claramente y con un consenso amplio.
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AconsejAn reformAs progresivAs, grAduAles, que vAyAn mejorAndo estAs instituciones. lA cApAcidAd de funcionAmiento de
ms que cAmbios rAdicAles, se
lidad slidas en cuanto a las reglas del juego. De ah la importancia de que el proceso de reforma sea producto del dilogo, la negociacin y el acuerdo entre los diferentes actores polticos interesados en transformar el statu quo, de modo que el desenlace garantice que todos los participantes del proceso vean reflejadas, en mayor o menor medida, sus posiciones e intereses.
4. La progresin de las reformas. Es difcil lograr un proceso de reformas eficientes sin una visin u orientacin general coherente, y por ello el proceso reformador necesita una hoja de ruta precisa, y que las medidas propuestas tomen en cuenta el contexto poltico y cultural dentro del cual van a operar. En efecto, reformar por reformar sin una profunda reflexin, sin un conocimiento amplio de la realidad jurdica, poltica, social y econmica dentro de la cual se llevar a cabo la reforma, constituye un error maysculo porque no existen recetas universales para los cambios poltico-jurdicos. Una vez propuesta la direccin que se ha de seguir, hay que avanzar con pasos no demasiado ambiciosos pero consistentes de forma tal que, aunque su alcance sea limitado, resulten lo suficientemente firmes para asegurar la ausencia de recadas. Deben identificarse los puntos crticos en donde inicia el proceso de reformas2. Ms que cambios radicales, se aconsejan reformas progresivas, graduales, que vayan mejorando la capacidad de funcionamiento de estas instituciones. Sin embargo, no debe permitirse que la cautela y el conservadurismo limiten la capacidad de reformas creativas y novedosas simplemente por el temor al cambio. El apego a la tradicin y al inmovilismo del statu quo puede resultar tan daino como el cambio excesivo.
3. La durabilidad y estabilidad de ciertas lneas principales de accin en lo que se refiere a las reformas polticas e institucionales. Al no responder al requisito general de durabilidad y estabilidad, las reformas que correspondan a correlaciones polticas o balances de poder coyunturales y no se asienten en un amplio consenso poltico y social estn condenadas al fracaso. En trminos de desarrollo, los actores requieren de un horizonte de estabilidad y previsibi127
5. La simultaneidad de medidas complementarias. Las reformas deben inscribirse dentro de un contexto institucional ms amplio, en el que
Se entiende por puntos crticos aquellos en los cuales, una vez consolidadas las reformas, pueden generarse procesos autosostenidos de cambio y desarrollo institucional.
se conciban acciones paralelas y complementarias que ayuden en su conjunto a los fines generales definidos en el punto primero. En este sentido, es interesante concebir las reformas institucionales en trminos de los incentivos concretos que stas ofrecen a los actores polticos para que decidan modificar su comportamiento y ajustarse a las nuevas finalidades que la reforma trae consigo. D. Evitar reformar mirando nicamente la coyuntura La experiencia comparada aconseja evitar cambios en las reglas polticas para responder a hechos variables y coyunturales, exclusivamente a problemas del momento; si bien debe reconocerse que esos problemas existen, tambin deben aquilatarse en su verdadera dimensin. En ocasiones, sin embargo, no existe otro remedio que ajustarse a los acontecimientos de la coyuntura. En estos casos, las reglas y procedimientos deben adaptarse a realidades circunstanciales, aunque ello, en general, ocurre slo en condiciones extremas. Cuando se legisla para la coyuntura se corre el riesgo de incurrir en una hiperinflacin de diagnsticos (Perelli, 2006: 203-211), debido a que las recetas y propuestas que emanan de estos diagnsticos sucesivos nunca llegan a fructificar; para que surtan efecto se requiere tiempo, y el cuadro temporal de mediano y largo plazo necesario para que ello ocurra est ausente de las deliberaciones. De este modo, las reformas van intentando dar respuesta de coyuntura en coyuntura, cambiando permanentemente las reglas de juego con el objetivo de que se adecuen al
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momento y resuelvan los escollos del hoy. En caso de no lograrlo, se inicia un nuevo ciclo de reformas. As, los diversos procesos se van acumulando con el tiempo como capas geolgicas de intentos fallidos y pasan a constituir un parmetro ms de los problemas que se intentaba resolver. De igual modo, el sistema se vuelve altamente voltil e inestable y se produce una institucionalidad de tipo ensayo y error en donde un proceso se ensaya, fracasa y vuelve a cero. Por todo ello, en lugar de una lectura miope, la reforma debe basarse en una mirada estratgica de mediano y largo plazo. La poltica como los mercados demanda una visin de futuro, basada en un conjunto de reglas de juego claras y estables.
el mundo real la eleccin de instituciones comporta una interaccin estratgica en la que diversos actores con preferencias diferenciadas deciden segn su propio inters. En otras palabras, los actores polticos eligen por lo general instituciones no para aumentar la eficiencia social, sino para maximizar su probabilidad de ganar cargos y ejercer influencia en las polticas pblicas una vez elegidos. Por ejemplo, los individuos y los partidos que controlan o esperan controlar el Ejecutivo suelen favorecer una fuerte concentracin de poderes en este mbito, mientras que los legisladores ordinarios y los partidos que esperan perder la presidencia en la siguiente eleccin tienden a apoyar reglas que incrementan el poder del Congreso. Un segundo grupo de reformas se caracteriza por la ignorancia y desconocimiento de parte de los actores a cargo de efectuarlas. Muchas reformas se llevan a cabo sin dar respuesta a preguntas clave como las siguientes: cul es el problema que se pretende solucionar?, qu soluciones alternativas hay?, cules opciones seran las ms adecuadas para el caso concreto?, qu factores condicionan a qu variables?, cules son los efectos deseados y los no deseados de cada una de las opciones?, cul es el grado de viabilidad que las diferentes opciones tienen en relacin con el contexto dentro del cual deben operar?, qu tan viables son en trminos polticos las diferentes opciones?, y qu experiencias comparadas pueden analizarse para aprovechar el estado actual de conocimiento sobre el tema? Finalmente, en un tercer grupo de reformas se constata la falta de un verdadero compromiso de los actores polticos hacia ellas. Como seala el ex presidente de Ecuador Osvaldo Hurtado (2005):
E. Principales obstculos o limitaciones que suelen afectar a los procesos de reforma La experiencia comparada en materia de reformas polticas puede contribuir a evitar que se cometan graves errores. Un alto nmero de estos procesos de reformas no han cristalizado o no han alcanzado los objetivos buscados, ya que adolecieron de serios defectos o limitaciones entre los que, por su trascendencia, destacan: el carcter coyuntural de las reformas, un marcado desconocimiento acerca de las cuestiones tcnicas y, quizs la ms grave de todas, la falta de compromiso de los partidos polticos con esas reformas. En efecto, un primer grupo de reformas se ha hecho de manera coyuntural, con un enfoque ms tctico que estratgico, para obtener beneficios concretos a favor de una fuerza o fuerzas polticas en el corto plazo. Como bien sealan Colomer y Negretto (2003), en
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Frecuentemente, el principal y ms grande obstculo que debe enfrentar una reforma poltica se encuentra entre quienes deben aprobarla y ejecutarla. Los partidos y sus lderes, si est de por medio la posibilidad de que pudieran ser afectados sus intereses, o mermada su influencia, suelen postergar su discusin y cuando se ven enfrentados a considerarla interponen toda clase de obstculos para que siga su curso legal. En el caso de que, debido a circunstancias singulares llegara a aprobarse, manipulan su puesta en prctica o simplemente no cumplen las nuevas disposiciones, conspiracin que les resulta fcil de armar en razn de que controlan los rganos encargados de plasmarla. Enfrentados los partidos a decidir entre el inters de la democracia y el suyo, con frecuencia se pronuncian por el segundo. Una muestra de su conducta utilitaria es el hecho de que los partidos que se opusieron a determinadas reformas cuando fueron minoritarios las apoyaron al convertirse en mayoritarios, y viceversa.
F. El valor de la cultura poltica Las normas polticas estructuran la conformacin, las atribuciones, las relaciones y el funcionamiento de las instituciones de un sistema poltico. Desde este punto de vista queda claro que normas, reglas e instituciones importan. Pero tambin resulta claro que es imposible tratar de dar respuesta a los graves problemas de gobernabilidad nicamente mediante la reforma legal o constitucional. Amrica Latina ofrece cantidad de ejemplos de cmo han fracasado los intentos de esta naturaleza. En efecto, los problemas actuales de la democracia no se resolvern si se apuesta todo a la ingeniera constitucional, aunque sta importa, y mucho, ya que permite crear los incentivos adecuados para mejorar el desempeo de las instituciones. Pero la eficiencia de un sistema poltico no depende nicamente de su diseo institucional. El comportamiento de sus actores polticos y los valores de la cultura poltica imperantes en el contexto sociopoltico son dos variables de gran importancia.
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Si la poltica de la confrontacin no da lugar a la poltica del dilogo y de la colaboracin, poco puede lograrse mediante reformas polticas por ms idneas que sean desde el punto de vista tcnico. Tampoco se avanzar mucho si las prcticas polticas, personales e institucionales, se nutren de recurrentes incumplimientos, suspensiones, excepciones, modificaciones o bsicamente de la constante alteracin de las reglas de juego preestablecidas, lo cual resta transparencia y previsibilidad al sistema. Del mismo modo, si no existe entusiasmo por participar, si falta compromiso con lo pblico -con lo de todos, si falla la formacin y educacin cvica, todo seguir igual y la reforma que se emprenda se convertir en puro papel. Este aspecto cultural es la exteriorizacin de una grave falencia que hace inviable cualquier tipo de rgimen institucional de base republicana y democrtica. En otras palabras, habr reforma poltica exitosa si todo lo que se proyecte se acompaa de una profunda transformacin cultural, que rescate los valores tradicionales de la repblica.
c. No existe ningn best system (o mejor sis-
tema ideal). Como bien ha sealado Giovanni Sartori, el mejor sistema es aquel que mejor se adapta al contexto en cuestin. Por ello no hay ninguna solucin institucional general o tipos ideales. Por el contrario, como bien advierte el institucionalismo contextualizado, toda solucin tiene que ser diseada conforme a las caractersticas del contexto y de la coyuntura en que debe operar. cional que no pueda mejorarse ni que deje completamente satisfechas a todas las fuerzas polticas. tamente, terminen con todos los obstculos y problemas de la democracia. pende nicamente de su armado institucional. El comportamiento de los actores polticos y de la ciudadana es tambin una variable determinante.
d. No hay sistema poltico ni arreglo institu-
e. No hay recetas que, de ser aplicadas correc-
f. La eficiencia de un sistema poltico no de-
G. Balance La experiencia comparada en materia de reformas poltica evidencia (Casar, 2007):

a. Las reformas polticas posibles son tantas
g. Hay que evitar caer en el simplismo mono-
como la imaginacin poltica admita. Las restricciones dependen, por un lado, de los objetivos trazados y, por el otro, de los intereses de los actores polticos que tienen a su cargo dicha tarea. relativo y vara en funcin del contexto en que operan.
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b. Las instituciones cuentan pero su peso es
causal de responsabilizar demasiado a las instituciones o esperar mucho de ellas. De ah la importancia de poner atencin a otros dos factores: la calidad de los liderazgos y la cultura poltica, los cuales no slo cuentan en el momento de disear las instituciones, sino tambin en su manejo y funcionamiento. En otras palabras, hay que establecer un balance entre lderes polticos efectivos e instituciones fuertes, capaces de poder dar respuestas a las demandas de la sociedad. resista el comportamiento antiinstitucional
h. No hay sistema constitucional o legal que
o antisistema de parte de la clase poltica, o su resistencia a cooperar.

i. Es importante tener presente que, si bien los
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j. En suma, hay que reformar las instituciones
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de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado San
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Amrica Latina: partidos, elecciones, democracia
AMRICA LATINA: PARTIDOS, ELECCIONES Y DEMOCRACIA

Juan Rial
Visin Internacional
JUAN RIAL
Consultor Internacional en el rea de Gobernabildiad Democrtica
Durante toda su historia, Amrica Latina ha sido un autntico laboratorio de ilusionismo poltico. La regin experiment, con una variedad muy impresionante, los diversos avatares del poder autoritario instaurado en nombre de la voluntad del pueblo y de la democracia Alain Rouqui La afirmacin que citamos de Rouqui conocido acadmico y diplomtico francs indica que no basta con realizar elecciones rutinariamente, pues las dictaduras no implicaron solamente impedir el funcionamiento de los partidos polticos, sino tambin el mantenimiento de una cultura autoritaria. Dice Rouqui que en la historia de Amrica latina siempre predomin una cultura de ese perfil y eso explica las constantes interrupciones e inestabilidades institucionales. Cree que en el imaginario colectivo de los habitantes de la regin predomina la idea de que el poder tiene que ser gestionado por los ms capaces, y no por la mayora, y, por lo tanto, el voto universal si se traduce en decisiones pegadas a los deseos de las mayoras, es una puerta abierta al caos, de modo que hay que canalizarlo, atemperarlo y moderarlo. Puede decirse que esas creencias tambin se expresan en frica, en el Medio Oriente y en Asia. Algunos pases de esas regiones disponen en sus normas que para ejercer algunos de los cargos electivos se debe poseer un ttulo universitario. Pero tambin es cierto que los habitantes no suelen comportarse como ciuda135
danos imbuidos de racionalidad y valores cvicos propios del nivel republicano, sino que su imaginario tiende a maximizar sus intereses personales, por sobre todo. Y esto ocurre en todo el mundo. En algunos pases el cuerpo electoral es reducido, correspondiendo a aquellos que son sostienen la mayor parte de la riqueza del pas, que lo orientarn hacia su estilo de desarrollo, pautaran su idea de progreso, y de orden social. Aunque este proceso se ha revertido en muchos pases, en donde se mantiene la legitimidad legal y mayoritaria se ve cuestionada pues no coincide con la otra legitimidad, la socio - histrica, que era, finalmente, las que provean el pensamiento de las elites. Pero estos procesos de exclusin chocaron con los intereses de sectores populares los que abandonando el mbito rural hoy son parte de las grandes urbes que conforman Amrica Latina y que, aunque mantengan hbitos culturales y reflejos propios de modo de conformar una mezcla que hace que puedan ser considerados parte de una cultura rurbana, poco a
poco son un elemento de modernidad, aunque reivindiquen formas tradicionales y un pasado mtico paradisaco como forma de reconocimiento de su identidad y justificacin para la lucha para obtener el poder. As puede verse a las indgenas bolivianas usando sombreros manchesterianos1 o guatemaltecas que utiliza caros vestidos multicolores, ms apropiados para festividades y ms caros por cierto que la ropa occidental moderna hecha en masa y terminada en maquilas, tambin como forma de afirmar sus reivindicaciones, ocupar bancas en los Congresos y ocupar un buen nmero de minutos en los programas de TV de sus pases, cosa impensable poco tiempo atrs. Los lderes de hoy como Correa y Morales2 que usan atuendos sincrticos que aparentan seguir pautas tradicionales indgenas buscan influir en el imaginario de sus apoyantes diciendo con sus atuendos y sus discursos contradictorios: ustedes han llegado al poder. Cuando se fraguan movimientos sociales y polticos cuyos lderes interpretan esta idea de exclusin y promueven una nueva ilusin poltica de participacin efectiva y que alguien como uno est al frente del estado, cambiando las formas de hacer poltica.
Los sombreros de tipo hongo-bombn y las polleras burdeos son caras. Una buena pollera vale como 40 o 50 dlares y un sombrero borsalino unos 200 dlares. Una manta de vicua para poner por arriba de las blusas unos 400 dlares, un dineral en trminos bolivianos. Este tipo de atuendo mestizo termin de configurarse por 1900, siendo usado por la burguesa chola y ahora reivindicada como atuendo del nuevo poder con referencia tnica entre los llamados pueblos originarios. 2 Si bien inicialmente Morales us un buzo de lana y sintticos de jersey horizontales, luego sus atuendos ad hoc o trajes como los que le confecciona el sastre Manuel Sillerico hechos con telas con aguayo, un tejido cuadriculado multicolor tpico de mantas andinas y fundamentalmente siguiendo los consejos de la diseadora Beatriz Canedo Patio, la reina de la alpaca. Alicia Cisneros es la diseadora de las camisas que utiliza Rafael Correa. Cuando tomo posesin del cargo uso una camisa blanca bordada con motivos de rombos en la parte frontal, con una figura ovalada y una flecha, que haba adornado basada en los diseos de la antigua cultura Jama-Coaque, que habit en una regin de la costa ecuatoriana entre el ao 350 antes de Cristo y el 1.532 de nuestra era
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Por qu despus de 10 aos Chvez sigue siendo tan popular? Precisamente por insistir con voz e imagen que l realmente representa a las mayoras. La tesis de Lakoff3, asesor del PSOE espaol, es que los marcos, las metforas, con los que enmarcamos nuestras ideas son fundamentales para que stas se entiendan perfectamente. Este estudio, si bien estaba dirigido a los progresistas de EE.UU. lo que all se denomina liberales, y de ah el ttulo completo: Puntos de reflexin. Manual del progresista, tambin puede ilustrarnos sobre la compleja psicologa electoral de los latinoamericanos de este tiempo. Hoy lo que tiene ms efecto es comunicar. Pueden ser valores, conductas, narrativas de vida, ideas muy vagas que parece que interpretan el sentir y el imaginario de los sectores mayoritarios, que componen el grueso de las clases subalternas. Ya no se puede hace discursos a la Velazco Ibarra que recurra a una pulida oratoria que inclua hasta latinazgos. Tampoco se
3 Thinking Points (with the Rockridge Institute) publicado en New York en el 2005 por Farrar Strauss Giroux y traducido por Pennsula en espaol con el ttulo Puntos de Reflexin editado en el 2008. Vase tambin del mismo autor. The Political Mind : Why You Cant Understand 21st-Century American Politics with an 18th-Century Brain. New York. Viking / Penguin. 2008. El autor es profesor de la Universidad de California. Berkeley.
puede llevar exclusivamente una retrica coherente, cerrada abonada por antiguas frmulas como el discurso racional de los marxistas de los aos 60 del siglo pasado. No hay tampoco atraccin por explicar propuestas polticas especficas, ms o menos referenciadas a temas abstractos, slo se puede hacer referencia a obras pblicas ms o fciles de imaginar en su resultado por esa masa. El lder poltico principal de hoy, es un poliactor o poliactriz por lo tanto es, ante todo, un comunicador que se conecta con la gente, que trasmite esa narrativa. Logra que la gente crea en lo que dice y se gana su confianza porque habla de sus valores, gustos, ilusiones. Por eso personajes como Chvez duran, si se ayudan al usar el aparato del estado para perdurar en el mando. Camino que buscan seguir otros lderes. El lder hablara de la comunidad: porque nadie lo puede conseguir slo y las comunidades son necesarias para tener una vida realizada. No se refiere al ciudadano como predominaba el discurso de los liberales. El individuo no es el centro del discurso, como en el pasado en nuevo forma, el referente es masivo, aunque ya no haya masas. Las garantas que ofrece son para el colectivo, pero tambin debe ofrecer el brazo protector bajo la forma de clientelismo horizontal o asistencialismo sea focalizado o abarcador de grandes grupos. Promete una prosperidad futura como la gratificacin diferida por el apoyo que le presten. Por lo tanto los que intentan entender la poltica con un enfoque racional, los que apelan a la racional choice y a presuntos modelos matematizables, carecen de la empata necesaria para entender como se opera en la poltica de nuestros das.
poltica con un enfoque racional, choice y a presuntos modelos los que apelan a la
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Nunca la poltica fue un juego racional, pero ms que nunca hoy es una serie de recursos que ponen en una arena para poner en tensin emociones y sensibilidades. Sabemos que la gente razona utilizando marcos lgicos y metforas que no se ajustan a la lgica clsica. Utiliza estructuras mentales profundamente arraigadas que configuran nuestra comprensin del mundo y que le permiten al ser humano entender la realidad y, a veces, crear lo que entendemos por realidad. Se apela a construcciones y al uso de reflejos y reacciones inconscientes y automticas. Esos marcos estn en nuestro cerebro y definen nuestro sentido comn. La repeticin los asienta y no se transforman de la noche a la maana. Es por eso que han triunfado lderes que cuentas historias, y mejor si su vida es en si misma una historia interesante como es el caso de Chvez, Evo Morales, Pepe Mujica, tomando diversos ejemplos. El partido poltico, en estos marcos queda opacado y sirve slo de vehiculo para el triunfo o la participacin electoral y para conseguir cargos electivos. De ah la necesidad de los polticos profesionales de segundos y terceros niveles de acertar a que lder seguir. Queda poco de la ideologa dominante del pasado, sea por grandes conglomerados, como el conservadurismo ms o menos catlico o el liberalismo laico, o el izquierdismo sesentista en sus diversas versiones o la ortodoxia que impona el fenecido rgimen sovitico. Los mensajes polticos de estos tiempos son expresamente confusos y contradictorios. El presidente uruguayo Mujica lo expres pristinamente: como te digo una cosa te digo la otra. En algunos casos parten de premisas morales, es decir, intentan trasmitir que es lo justo. En
su estructuracin apelan a historias, en las que hay temas conocidos, se cuentan historias con hroes, villanos, vctimas, se apela a los mitos endiosando o diabolizando a los enemigos o adversarios. Se busca que el discurso sea similar al de la calle, al conocimiento convencional de los sectores subalternos. No importa cuan lejos est de las necesidades presentes o futuras de la gestin de gobierno. Algunos de los mensajes han llevado a la idea que era necesario refundar el estado, de ah las convocatorias a las asambleas constituyentes. Chvez en 1999 jur para asumir su cargo sobre esta moribunda constitucin. Correa fue electo sin tener el apoyo de diputados, dado que su discurso se estructur frente al combate a las partidocracia. As ambos lderes, y tambin Evo Morales, derrotaron y llevaron a la ruina a los partidos que protagonizaban la vida poltica del pas hasta aduearse de los mecanismos de gobierno. Estos lderes pusieron macha mecanismos democrticos, en muchos casos ampliando la ciudadana, saliendo de esquemas exclusionarios, bajo una idea que realmente conduca combatir la democracia como poliarqua4 transformndola en una suerte de tirana de las mayoras. La existencia de regmenes presidencialistas favoreci la instauracin efectiva de presidencias plebiscitarias, en las que el lder busca comunicarse directamente con la masa de apoyantes, utilizando a la maquinaria partidaria slo como un instrumento subsidiario necesario para los mecanismos plebiscitarios o para el encuadramiento, como intenta hacerlo Chvez, retornando a viejas frmulas. Con ese esquema Chvez intenta perdurarse en el ejercicio del gobierno, aunque la toma del poder implique pactar constantemente con in4
Nos referimos a la definicin minima que proporcion Robert Dahl, en Poliarchy. (New Haven. Yale Univ. Press, 1971)
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tereses diversos, algunos contrarios a sus convicciones o deseos, pero a los que debe tener en cuenta. Los partidos polticos si son actores importantes del proceso poltico, aunque funcionen en una forma que favorezca la oligarquizacin de sus sectores dirigentes, suponen el predominio de la democracia representativa. Las presidencias plebiscitarias suponen que los partidos quedan subordinados a los intereses de quienes manejan el rgimen. La dispersin del poder, el principio del balance entre diversos poderes se rompe en estos regimenes. Hoy en da en varios pases de Amrica Latina la democracia se est destruyendo en nombre de la democracia. La dispersin del poder se est acabando con el apoyo de las mayoras. En unos casos se ha impuesto la impaciencia frente a la pobreza, y en otros casos la impaciencia frente a la violencia. Caudillos nuevos concentran el poder y se reeligen con el aplauso general del pueblo.
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Los principALes cicLos eLectorALes Argentina. Tras siete aos de titularidad en el ejercicio del gobierno, primero por parte de Nstor Kirchner, luego su esposa Cristina Fernndez, no es claro que pasar en el 2011. Los dos pueden ser candidatos a la presidencia nuevamente y es de suponer que Nstor Kirchner quisiera un segundo mandato. La oposicin, a pesar del desgaste sufrido por los Kirchner no logra articularse. A pesar de los problemas que derivan de una inflacin importante, del crecimiento del gasto pblico que no tiene contrapartida en la recaudacin fiscal, a pesar de enfrentar fallos judiciales e investigaciones adversas, sigue contando con un apoyo importante. El peronismo, la base troncal de la poltica argentina desde hace ms de medio siglo est fracturado entre pro - kirchneristas y contrarios a su gestin La Argentina exportadora sigue sosteniendo al matrimonio a pesar de los encontronazos enJulio - Septiembre / 2010
tre los productores de soja y el gobierno. La informalizacin de la poltica, contratara de la informalizacin de la sociedad, sin embargo, todava favorece al matrimonio. En ese marco el sistema de partidos es catico y slo cumple funciones puramente electorales. Bolivia. El gobierno de Evo Morales ya sorteo varias consultas electorales. Impuso una nueva constitucin, pero mantiene una dura disputa regional con el oriente boliviano. La prxima consulta electoral est lejos en el tiempo (presidenciales en el 2015), mientras los partidos tradicionales han sido reducidos a casi nada y el nuevo movimiento creado en torno a Morales, ha sufrido desprendimientos y la poltica corriente est en manos de movimientos polticos con fuerte relacionamiento con sectores sociales. Aunque es uno de los pases donde se experimenta con una nueva institucionalidad bajo la conduccin de un lder que ejerce una presidencia plebiscitaria, la macro economa se sigue conduciendo en forma autnoma y ortodoxa. Brasil. En octubre del 2010 se dimir quin ser el sucesor de Lula, si su correligionaria Dilma Rousseff, del Partido de los Trabajadores, o Jos Serra, del Partido Social Demcrata Brasileo (PSDB). En un pas donde la estabilidad partidaria era casi nula, paradojalmente, Brasil muestra organizaciones relevantes en el juego representativo. Lula logr gobernabilidad por el apoyo del Partido do Frente Liberal, situado ideolgicamente en las antpodas del PT, pero el pragmatismo se impone en todo el juego poltico brasileo. Quizs en esta eleccin por primera vez, los temas de la agenda internacional van a incidir en una campaa electoral. En un pas que intento y fracas en resolver la crisis hondurea y que
busca ser partcipe de una mediacin en medio oriente, mientras que su participacin real en el MERCOSUR o en Unasur es militada, algunos candidatos seguramente dirn que ese tema no puede estar ajeno al pronunciamiento popular. colombia. Acaba de pasar la segunda vuelta que confirm la preferencia por la continuidad de la poltica de lvaro Uribe, representada por el ex ministro de Defensa y de Economa, Juan Manuel Santos, hombre ligado a fuertes intereses, entre ellos a los del multimedia El Tiempo. Uribe otro nuevo caudillo plebiscitario fue el protagonista de un cambio sustancial en Colombia terminando con la poltica de conciliacin con las FARC. Los viejos partidos tradicionales prcticamente carecieron de presencia en la campaa, logrando apenas menos del 10% de los votos para sus candidatos a presidencia. El segundo contendor fue tambin un antipoltico el independiente Antanas Mockus. ste, sin embargo no se
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apartaba de la idea de su antecesor para llevar adelante la poltica de seguridad interior. En este marco con partidos desprestigiados por actos de corrupcin o connivencia con paramilitares, la poltica giro en torno a personas, no a partidos. chile. En un pas donde perdur el esquema de salida de la dictadura con dos grandes bloques, la eleccin de diciembre de 2009 con la aparicin de Henrquez Ominani, llev a la Concertacin mostrar una fuerte erosin y permiti el triunfo de Sebastin Piera. Un terremoto fuerte oblig a que la confrontacin poltica que supona el cambio de coalicin de gobierno quedase en un discreto segundo plano, pero es claro que el esquema poltico post transicin est dado paso hacia uno de nuevo tipo. Por ahora, sin embargo, la vida partidaria sigue siendo relevante en el pas. ecuador. A tres aos de asumir, el presidente Rafael Correa comienza a sentir los primeros embates del desgaste poltico, pero parece estar lejos de sufrir la suerte de sus antecesores que en menos tiempo fueron todos expulsados del palacio de Carandolet. Con una poltica errtica, con partidos tradicionalmente fuertes muy erosionados y con una regionalidad que sigue pesando en la forma de hacer poltica, Correa sobrevive a pesar de la perdida de empleo de muchos de sus habitantes, resultado de la crisis financiera internacional, del autoritarismo como suele conducir el gobierno y la preocupacin por el deterioro de la seguridad publica de parte de la ciudadana. Su principal opositor el alcalde de guayaquil Jaime Nebot se refugia en su feudo de la costa, sabiendo que con un partido destrozado no puede aspirar a alcanzar una dimensin nacio141
nal. Todava es lejana la confrontacin por la presidencia llevarse a cabo en el 2013. el salvador. El nuevo presidente Funes, intent imprimir un nuevo estilo a su gobierno, pero, finalmente enfrenta problemas similares a los de sus antecesores de ARENA. Ahora ante el reclamo popular por la seguridad pblica ha comenzado a llevar adelante una poltica de mano dura, que supone la aprobacin de una legislacin anti - pandillas y el uso de militares en la seguridad pblica. Los partidos siguen estos procesos viendo que ARENA y el FMLN han sufrido disidencias. Posterior a la expulsin del ex presidente Antonio Elas Saca y a otras renuncias en el parlamento, para abril de 2010 ARENA qued con un saldo de dieciocho diputados en la Asamblea Nacional, de treinta y dos que originalmente gan en marzo de 2009. Honduras. En diciembre del 2009 fue electo Profirio Pepe Lobo. La percepcin dominante en el exterior es que el proceso estaba viciado por ser convocado por un rgimen de facto y por la baja participacin de la ciudadana. En realidad el proceso electoral fue convocado de cuerdo con las normas antes que Manuel Zelaya fuese destituido y la participacin por la que fue electo Lobo fue muy similar a la que hubo cuando Zelaya fue elegido. Adems hay que considerar que el golpe de estado que depuso a Zelaya se fundament en los procesos que conducan a instaurar la un cambio para permitir la reeleccin de Zelaya, prohibida por la constitucin. Es cierto que el golpe fue percibido, internamente, como una forma de frenar la expansin del chavismo. Brasil fracas en un intento de negociacin y Lobo asumi mientras una buena parte de los gobiernos de la regin o lo reconocieron, cosa que se mantiene para muchos de los sudamericanos al tiempo
para la consulta electoral presidencial, Mxico muestra uno de los pocos pases donde los partidos siguen siendo actores principalsimos. per. La eleccin presidencial de 2011 es de resultado muy incierto Los que encabezan preferencias, el Alcalde limeo Luis Castaeda Losio y la hija de Fujimori, Keiko Fujimori se apoyan en estructura que poco tienen que ver con un partido poltico tradicional. Y mucho con la realidad de un estructura econmica y social fuertemente informalizada, donde ms del 70% del mercado laboral es de esas caractersticas. El presidente Alan Garca, aunque hombre de un partido tradicional, se ha conducido en forma personalizada y se ha encargado de dinamitar a sus posibles sucesores al dejar correr procesos y denuncian contra ellos, especialmente contra Jorge del Castillo, conocido gran negociador. Uruguay. El triunfo de Jos Pepe Mujica, segundo consecutivo del Frente Amplio, sin embargo muestra que como tal la alianza de 17 partidos es poco funcional a la hora de gestionar el gobierno. Mujica quiere dar un golpe de timn en un viejo estado fuertemente burocratizado y no puede. Si bien se mantiene el esquema partidario de tres grandes fuerzas, sostenidas por el mecanismo de acumulacin entre facciones, la poltica tambin se ha personalizado y cada vez ms en menos referenciada a la actividad partidaria. Venezuela. Aunque la eleccin presidencial recin se producir en el 2012 en el 2010 habr una eleccin de representantes para la Asamblea Nacional en setiembre del 2010. El partido de la revolucin que construye Chvez intenta recorrer los viejos caminos de los partidos hegemnicos.
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que escribimos esta nota. Conciliador por naturaleza Lobo busca un acuerdo partidario. Especialmente con los liberales que a pesar de la ruptura interna entre golpistas y antigolpistas mantienen su presencia y no hubo expulsiones mutuas. Mientras el movimiento de resistencia encuentra dificultades para estructurarse como partido. Por lo tanto la crisis todava no afecto al sistema de partidos para hundirlo, como h ocurrido en otras crisis en la regin. Mxico. El intento del presidente Felipe Caldern de promover una vasta reforma poltica, que redujese el nmero de legisladores, instaurase la segunda vuelta, permitiese candidaturas independientes, instaurase mecanismo de democracia semi directa, como los principales cambios, fracas. El PRI que ve que las encuestas la intencin de voto son favorables para sustituir al PAN, por lo que no tiene inters en un acuerdo legislativo para cambiar las reglas de juego. Aunque todava falta tiempo
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La oposicin tratar, una vez ms, la posibilidad de revertir el proceso revolucionario, a travs del restablecimiento de los contrapesos institucionales y la participacin de los ciudadanos en la gestin pblica. Soluciones para la gente, se denomina el programa de accin que los adversarios del presidente Hugo Chvez. La oposicin que acta ms con la lgica y las tcnicas de las ONGs que con la de organizaciones polticas busca a responsabilizar a Chvez por los problemas ms apremiantes: inseguridad ciudadana (casi 14.000 muertos por la violencia en 11 aos de gobierno), inflacin (25,1% al cierre de 2009) y deterioro de los servicios pblicos bsicos con inditos racionamientos de agua y electricidad. Sin embargo, la eleccin de los candidatos a diputados revel las dificultades de la oposicin para articular y presentar un liderazgo alternativo. En setiembre tambin se medir la vigencia de los partidos y de la sociedad civil como muro de contencin al autoritarismo que ambos sectores le imputan a Chvez.
El control absoluto del Legislativo ha facilitado a Chvez colocar sus piezas en el Tribunal Supremo de Justicia, en la Fiscala, en la Contralora, en la Defensora del Pueblo y en el Consejo Nacional Electoral. O sea, ningn juez, contralor o rbitro se ha atrevido a ponerle coto al presidente.
A MAnerA de concLUsin La antipoltica en el discurso sigue dominando. No es la hora de los partidos sino la de los lideres/as que buscan centrar en su persona el manejo del gobierno. En pases donde hay una retrica anticapitalista, todos singuen pautas de mercado, aunque a veces los beneficiarios sean personajes muy ligados al gobierno, como la boliburguesade Venezuela. La disonancia entre discursos y prcticas afecta aun mundo donde las percepciones son las que predominan sobre los duros hechos, pero esto, son los que, finalmente, condicionan el accionar poltico.
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El derecho al desarrollo desde la perspectiva de los derechos humanos
EL DERECHO AL DESARROLLO DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS HUMANOS

Claudia del Pilar Mojica Martnez
Reflexiones
Claudia del Pilar MojiCa Martnez
Politloga y Magster en Ciencias Poltica de la Universidad de los Andes con experiencia en Derechos Humanos y Derecho Inernacional Humanitario
El derecho al desarrollo en su esencia es la materializacin de los derechos econmicos, sociales, culturales, civiles y polticos para realizar el bienestar societal en un contexto de respeto de las libertades, autodeterminacin de los pueblos y ejercicio de la soberana sobre las riquezas y recursos. La finalidad de este derecho es la de consolidar el desarrollo humano1 como fuente de progreso, donde la paz y pleno respeto a los derechos humanos son condiciones fundamentales. Es un derecho de equidad que responde a valores de solidaridad, no discriminacin, igualdad de oportunidades y equitativa distribucin de los beneficios producto del desarrollo. Desde el punto de vista terico-conceptual los pases en va de desarrollo se rigen por un derecho al desarrollo que propende por la equidad econmica, la lucha contra la pobreza y la dignidad humana como expresin de la materializacin prctica de la proteccin y respeto a los derechos humanos. Estos aspectos, en su conjunto, propician las condiciones para la preservacin de sociedades pacficas. Sin
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embargo, la realidad controvierte las expectativas de los postulados tericos, en la medida en que la inequidad, la discriminacin, la violacin a los derechos humanos y/o la persistencia de conflictos armados son constantes en estos pases. La Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), desde su creacin, ha propendido por establecer normas internacionales tendientes a concretar, en la prctica, el anterior precepto terico. En este sentido, se pueden mencionar como corolarios los pactos Internacionales de derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, en la medida en que condensan los derechos humanos inherentes a la dignidad de la persona humana, en tanto base para el desarrollo de las sociedades, en un contexto de libertad, justicia y paz. Como elemento complementario se menciona la Declaracin de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo, que si bien no es un instrumento vinculante para los Estados partes, es un referente tico para los mismos, puesto que define el derecho al desarrollo como un derecho humano inalienable por virtud del cual cada ser humano y todas las personas tienen derecho a participar, contribuir y disfrutar del desarrollo econmico, social,
Segn Naciones Unidas el desarrollo humano es un conjunto de oportunidades para que las personas tenga mayor acceso al conocimiento; mejores servicios de nutricin y salud; proteccin contra el crimen y la violencia fsica; cantidad de tiempo libre; libertades polticas y culturales y participacin en actividades comunitarias.
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Las decLaraciones y normas internacionaLes no inducen o generan, de manera automtica, poLticas pbLicas tendientes a producir transformaciones socio-econmicas que den como resuLtado un mayor desarroLLo humano. cultural y poltico, en el cual todos los derechos humanos y las libertades fundamentales pueden ser completamente realizadas2. De acuerdo con esta declaracin, el desarrollo es un derecho individual y colectivo, simultneamente, aunque defina a la persona humana como el eje central del desarrollo, puesto que los Estados a travs de los gobiernos deben cooperar y crear las condiciones internacionales para la promocin del desarrollo y el establecimiento, mantenimiento y fortalecimiento de la paz y la seguridad internacionales. Es absolutamente evidente que el derecho al desarrollo intrnsecamente no slo conlleva de manera transversal a los derechos humanos, sino la esencial unidad conceptual, interdependencia y condicionamiento recproco entre los derechos econmicos, sociales, polticos, culturales, la paz y el desarrollo. Estos conceptos fueron incorporados en la Declaracin de Viena y en el Programa de Accin al contemplar en el artculo 5 que todos los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes e interrelacionados y en el artculo 8 al plantear que la democracia, el desarrollo y el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales son interdependientes y se refuerzan mutuamente3. En un sentido ms amplio la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo involucra las variables necesidades bsicas y justicia social, dado que el bienestar de la poblacin depende de la
NOWARK, Manfred. International Human Rights Protection Context and Concepts. En: Introduction to the International Human Rights Regimen. Netherlands. Biblioteca de Derechos Humanos del Instituto Raoul Wallenberg, 2003, pag 44. 3 Ibid. loc.cit.
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justa distribucin de los beneficios resultantes del desarrollo y de la igualdad de oportunidades para acceder a los recursos bsicos, educacin, salud, servicios, alimentacin, vivienda, empleo y distribucin del ingreso4. De igual manera, esta concepcin involucra derechos como la no discriminacin y la equidad, donde la distribucin del ingreso y la lucha contra la pobreza juegan un papel central. Como se anot anteriormente, la ONU tiene una concepcin amplia sobre el derecho al desarrollo desde la perspectiva de los derechos humanos y la paz5, pero Cules han sido los aspectos que han impedido consolidar el desarrollo humano en los pases en vas de desarrollo en un contexto pacfico y de respeto y promocin de los derechos humanos? Diversos factores han incidido en este hecho y una mirada juiciosa permitir explicar la problemtica. Las declaraciones y normas internacionales no inducen o generan, de manera automtica, polticas pblicas tendientes a producir transformaciones socio-econmicas que den como resultado un mayor desarrollo humano. Los instrumentos internacionales de la ONU per se no estimulan cambios polticos, es decir, se est frente a un asunto de poder poltico y econmico ms que de aplicacin directa de una normativa jurdica. Pretender un control jurisdiccional de la poltica econmica del Estado no pareciera ser una tarea fcil, o un mecanismo tcnicamente
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Rights. Martinus Nijhoff Ed. segunda ed., 2001, pag 128. 5 Se entiende por paz el conjunto de condiciones materiales que permitan el ejercicio de una digna y libre de violencia.
ROSAS, Allan. The Right of Development. Economic, Social and Cultural
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Reflexiones
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adecuado para asegurar el cumplimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales. Sera ilusorio pensar que, a travs del Pacto Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, podra generarse riqueza o repartir lo inexistente. Sin embargo, ello no condena los derechos econmicos, sociales y culturales a la ineficacia ni los hace prescindibles en una estrategia de desarrollo social. Por el contrario su valor estriba en que ayudan a construir el ordenamiento jurdico institucional en el que se desenvuelven las autoridades y los ciudadanos6. De igual manera, la ONU no cuenta con un organismo y/o mecanismos que obliguen a los Estados partes al pleno cumplimiento de lo estipulado en los pactos internacionales de derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales. Incluso se consagra en esta normatividad que la realizacin de estos derechos es progresiva en el tiempo y depende de que se adopten las medidas requeridas y se cuente con los recursos presupuestales para su respectiva implementacin.
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Por su parte, el control de la ONU relativo a la presentacin de informes por los Estados partes, en los cuales especifican las medidas adoptadas y los progresos realizados para asegurar el respeto a los derechos contemplados en los Pactos mencionados, es un mecanismo poco efectivo, mxime cuando en dichos informes se pueden sealar las circunstancias y dificultades que afectan el grado de cumplimiento de las obligaciones previstas en estos Pactos 7, a manera de justificar los limitados avances de los Estados. La aplicabilidad o concrecin real de los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y del desarrollo encuentra su cuello de botella en las limitaciones o escasos recursos presupuestales, las prioridades de la agenda gubernamental, la prelacin del gasto militar frente a la inversin social en los pases que sostienen conflictos armados internos y los niveles de corrupcin que se convierten en talanquera del desarrollo con equidad. La persistencia de la pobreza y las inequidades, como elementos antagnicos al desarro7
Instituto Interamericano de Derechos Humanos-Comisin Econmica para Amrica Latina. La Igualdad de los Modernos. San Jos de Costa Rica, 1997, pg 52
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Compilacin de Instrumentos Internacionales. Bogot, 2001, pg 63
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llo, es objeto de un equivocado diagnstico, en la medida en que considera que el enfoque de los derechos humanos con respecto a la pobreza es una concesin de poder a los pobres que ample su libertad de opcin y accin para estructurar sus propias vidas8, pero se olvida que la pobreza es una condicin estructural de los pases en vas de desarrollo relativa a su insercin tarda en el capitalismo mundial con las consiguientes repercusiones relativas a la asimetra en trminos de ventajas comparativas en el comercio, el bajo conocimiento cientfico y capacidad tecnolgica y productiva, aspectos que se han agudizado con la internacionalizacin y globalizacin de la economa. La orientacin de la poltica econmica en el contexto de la globalizacin en los pases en vas de desarrollo han fijado sus prioridades en las reformas dirigidas a la insercin en la economa mundial ms que en las reformas dirigidas a eliminar la pobreza y, por otro lado, porque las polticas de los organismos comerciales, financieros y monetarios internacionales han promovido estas reformas ms que las dirigidas a generar un desarrollo equitativo9. No en vano una gran preocupacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU constituye la erradicacin de la pobreza extrema y el hambre. Uno de los problemas estructurales de los pases en vas de desarrollo. La cooperacin internacional ha estado enmarcada en una concepcin asistencialista de bajo impacto en la reduccin de las inequidades socio-econmicas y la pobreza versus el logro de un mayor desarrollo. A su vez la asistencia se ha ejercido permeada de una
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Los Derechos Humanos y la Reduccin de la Pobreza. Nueva York, 2004, pag 15 9 VELA, ORBEGOSO Bernardo. El Declive de los Fundamentos Econmicos de la Paz. Bogot, Universidad Externado de Colombia, ed. primera, 2005, pag 118
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relacin de poder entre los organismos internacionales y las agencias de cooperacin donantes frente a los pases receptores, donde los primeros determinan cules son las reas prioritarias de la cooperacin y cmo deben ser implementados los proyectos. Aunque se plantee que la asistencia y la cooperacin internacionales incluyen tambin la obligacin de colaborar en un sistema equitativo de comercio multilateral de inversiones y financiero que propicie la reduccin y eliminacin de la pobreza10, la realidad en trminos de indicadores ha demostrado lo contrario11. El derecho al desarrollo no se agota en la superacin de las inequidades y la pobreza, sino que tiene importantes implicaciones en la prevencin y erradicacin de los conflictos armados. Al establecerse una correlacin entre el ndice de desarrollo humano y los pases con conflictos armados12 se observa que la mayora de los pases que sostiene conflictos internos registran ndices de desarrollo humano medio o bajo13. Existe un vnculo entre pobreza, desarrollo humano y conflictos armados, bien sea porque sta es la causa dinaOACDH. Op. Cit. pag 44 Programa De Las Naciones Unidas Para El Desarrollo. Estadsticas del Informe de Desarrollo Humano 2009. http://hdr.undp.org/es/estadisticas/ 12 Existen, actualmente, 29 conflictos en el mundo. La regin del mundo ms inestable o que cuenta con el mayor nmero de conflictos armados es Asia (12). Le sigue frica (10), Europa (tres), Oriente Medio (tres) y Amrica (uno)en Asia encontramos los conflictos armados de Afganistn, Filipinas (NPA), Filipinas (Mindanao-MILF), Filipinas (Mindanao-Abu Sayya), India (Assam), India (Jammu y Cachemira), India (Manipur), India (CPI-M), Myanmar, Pakistn (Baluchistn), Pakistn (noroeste) y Tailandia (sur). En Africa, los pases en estado de guerra son Argelia, Chad, Etiopa (Ogadn), Nigeria (Delta del Nger), R. Centroafricana, RD Congo (este), Somalia, Sudn (Darfur), Sudn (meridional) y Uganda (norte). En Europaencontramos en Rusia
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(Chechenia), Rusia (Ingushetia) y Turqua (sudeste). En Oriente Medio estn los conflictos de Iraq, Israel-Palestina y Yemen. El nico pas con un conflicto armado en Amrica es Colombia.El Mundo en Guerra. http://guerrasconflictosarmados.suite101.net/article.cfm/el_mundo_en_guerra 13 Se excepta Turqua e Israel puesto que reportan ndices de desarrollo humano alto. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Pobreza Humana y de Ingresos. http://hdr.undp.org/en/media/ HDR_2009_ES_Table_I1.pdf
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Reflexiones
mizadora de los enfrentamientos o porque los conflictos generan mayores niveles de pobreza e inequidad y tiene un impacto negativo en el logro del desarrollo humano. Esto se explica porque los gobiernos asignan mayores recursos pblicos destinados al gasto militar en menoscabo de la inversin econmica y social; el conflicto causa destruccin de la infraestructura, desestimula la inversin y tiene un impacto negativo en el sector agrcola y la comunidad internacional se ve obligada a destinar cada vez ms recursos a la asistencia humanitaria y a la reconstruccin, en lugar de programas de desarrollo y fomento a los derechos sociales y econmicos. En este orden de ideas se puede concluir que existe una relacin entre el derecho al desarrollo, los derechos humanos y la paz, puesto que son aspectos interdependientes e interactuantes y con condicionamiento recproco. Hablar del derecho al desarrollo implica garantizar, a las sociedades, los derechos econmicos, sociales, culturales, civiles y polticos en un contexto de paz, es decir alcanzar niveles de desarrollo humano altos. No obstante, se presenta una brecha entre las normas internacionales y la realidad poltica, en razn a la existencia de condiciones de carcter estructural en los pases en vas en desarrollo, lo cual les ha impedido superar las condiciones de inequidad y pobreza, respetar los derechos humanos y superar los conflictos armados mediante la resolucin pacfica de los mismos. Aunado a otros aspectos que han limitado la materializacin del desarrollo, relativos al tratamiento de la pobreza va polticas econmicas orientadas a la insercin en la economa mundial en un marco de ventajas comparativas desiguales; una cooperacin internacional asistencialista de muy bajo
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impacto en el logro del desarrollo; la persistencia de conflictos armados internos y la consecuente priorizacin del gasto militar en detrimento de la inversin econmico-social; la corrupcin y los dbiles mecanismos de control de la ONU hacia los Estados partes en el cumplimiento de las obligaciones emanadas de los pactos internacionales de derechos civiles, polticos, econmicos y culturales y el derecho al Desarrollo.
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POLTICA PBLICA DE DESARROLLO ECONMICO
POLTICA PBLICA DE DESARROLLO ECONMICO
Mariella Barragan Beltrn
Gestin Pblica
Mariella Barragn Beltrn
Secretaria de Desarrollo Econmico de la Alcalda Mayor de Bogot.
La poltica pblica que nos hemos propuesto construir conjuga un escenario de largo plazo, con una agenda colectiva, en la que el Gobierno Distrital ha sido un gestor y facilitador de su elaboracin. En una poltica pblica se incorporan los objetivos que son de inters colectivo, que el Estado considera indispensables elevar a una agenda de intervencin, en respuesta a unos problemas, demandas o necesidades sociales. Las polticas pblicas internas, en especial las econmicas, deben consultar el entorno internacional, por su inevitable influencia en las dinmicas internas de pases y ciudades. En la construccin de las polticas pblicas se enfrentan visiones diferentes, se producen disensos y es posible encontrar tambin acuerdos, si el enfoque de su construccin es democrtico. Esta poltica pblica se sintetiza en una expresin: ampliamente participativa, trascendente a todos los interesados, informada, flexible, consensuada, cosmopolita y legtima. Est pensada para el largo plazo, porque la construccin de un sistema econmico capitalino competitivo, productivo y centrado en el desarrollo humano, solamente es posible a partir de una visin que se materialice en polticas basadas en metas.
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El sistema econmico se construye progresivamente mediante estrategias e instrumentos idneos, debidamente diseados y ejecutados a lo largo de muchos aos de mantener un mismo rumbo. Como lo sealan algunas metodologas recientemente formuladas a la luz de un acervo experimental e internacional muy amplio, las ciudades deben conocer los aspectos que las influyen y determinan; precisar cul es su punto de partida, con sus debilidades y fortalezas; y a partir de ah, fijar su horizonte deseado de visin, de lo que quieren y pueden ser y el panorama de tiempo para lograrlo. Hay que generar en este proceso los ms amplios mecanismos participativos. Y luego una vez edificados colectivamente los consensos, desarrollar el ciclo de gestin que incluye la ejecucin, la evaluacin, el seguimiento y el control. El mandato dEl ConCEjo dE Bogot. El Concejo de Bogot otorg un mandato a la Administracin Distrital, que debera ser liderado para su realizacin por el Gobierno a travs de la Secretara de Desarrollo Econmico, consistente en formular una poltica pblica de competitividad, productividad y desarrollo soJulio - Septiembre / 2010
cioeconmico para Bogot, con una visin de largo plazo. Le determin a este mandato objetivos, criterios, lineamientos, entre otros aspectos. Vale recordar que en sus objetivos se enfatizaron los relativos a la promocin del crecimiento econmico, a la integracin regional y a la inclusin. De hecho en el proceso de construccin de esta poltica se han considerado todos estos aspectos. Dando alcance al proceso de participacin amplio e informado, a la visin de largo plazo y a la pertinencia y calidad del esfuerzo realizado en funcin del mandato recibido. De nuevo, a la luz de la evidencia internacional, cabe hacer especial reconocimiento a la perspectiva visionaria del Concejo de la Ciudad al haber contribuido tan decisivamente en el desencadenamiento de este proceso.
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EjEs ConCEptualEs. Los ejes conceptuales en el proceso de formulacin de la poltica se extienden por diversos aspectos de la teora econmica y de la teora del desarrollo en particular. Y por ende, no pretendo referirme a todos ellos. Solamente lo ilustrar a travs de algunas expresiones futuristas de la Ciudad del 2038 y de algunos procesos que permiten traslucir nuestro enfoque, particularmente a la luz de dos procesos: Por un lado, la globalizacin, la cual afecta las estructuras de regulacin efectivas de los Estados nacionales, pero brinda oportunidades a las ciudades que estn en capacidad para crear las condiciones de una insercin econmica exitosa en las esferas regional, nacional e internacional. Por otra parte, la aglomeracin urbana que se crea por las ventajas que se producen como resultado de una organizacin humana ms densa en el territorio, permite conseguir objetivos cada vez ms importantes con el menor esfuerzo posible. La mayor productividad y tecnologa que resultan de una aglomeracin creciente, son a su vez factores que la refuerzan. Sin embargo, las ventajas de la aglomeracin son limitadas en el largo plazo, si las economas externas, positivas y negativas, no son compensadas por una poltica activa de los gobiernos de las ciudades, en beneficio de todos los habitantes y en especial garantizando equidad y cada vez menores asimetras. La captacin pblica de una proporcin razonable de plusvalas resultantes de la aglomeracin en progreso, es un elemento clave del progreso colectivo de las ciudades. El esfuerzo debe centrarse en crear las condiciones para que las actividades econmicas sean rentables y, al mismo tiempo, favorezcan la inclusin.
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La visin de ciudad de Largo pLazo se construye sobre

Lo que hoy existe y por Lo tanto debemos ser conscientes de Los aLcances y tambin Limitaciones de Lo que identificamos como Las potenciaLidades de
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As mismo, es importante avanzar en la comprensin de que la dinmica econmica de la ciudad no se comprende sin los procesos regionales. Finalmente, el principio fundamental que orienta la poltica: El desarrollo es con la gente o no lo es Visin dE Ciudad. La visin de ciudad de largo plazo se construye sobre lo que hoy existe y por lo tanto debemos ser conscientes de los alcances y tambin limitaciones de lo que identificamos como las potencialidades de Bogot. Miremos algunas estadsticas: La poblacin bogotana asciende a 7.2 millones de habitantes, siendo por ese solo hecho un mercado importante, no slo a nivel nacional, sino andino y en cierto grado, latinoamericano. Bogot representa en efecto el 16% del total de la poblacin del pas, constituyndose en la ciudad ms poblada de la regin andina y la sexta en Amrica Latina, despus de Ciudad de Mxico, Sao Paulo, Buenos Aires, Ro de Janeiro y Lima. Bogot se constituye en una de las ciudades ms densamente pobladas del mundo, ocupando respecto de este indicador el puesto 9, comparable a ciudades como Shangai en China y Chennai en India.
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El PIB de Bogot en trminos comparativos con pases de la Regin es superior al de algunos pases como Ecuador, Uruguay y Costa Rica. Internamente representa cerca del 25% de la economa colombiana, constituyendo sta la mayor participacin regional, seguida de Antioquia y Valle del Cauca, con el 14,4% y el 10,4%, respectivamente. La capital del pas es la sexta economa dentro de las ciudades latinoamericanas, con un PIB de US$66.754, segn un Estudio de Amrica Economia Intelligence superando a ciudades como Monterrey, Brasilia, Caracas, San Juan, y Lima e inclusive a pases como Uruguay, Costa Rica, Bolivia y Paraguay. Bogot es una de las cinco ciudades latinoamericanas que hacen parte del ranking de las
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60 Ciudades Globales, segn estudio elaborado por la Revista Foreign Policy, lo que ubica a Bogot como uno de los principales centros globales de Latinoamrica. El 60% del capital extranjero recibido por el pas en los ltimos aos (sin incluir petrleo) se ha concentrado en Bogot y su regin, razn que la consolida como el principal destino de la inversin extranjera directa en Colombia. Igualmente, se ha convertido en el primer destino de los viajeros extranjeros: recibi en el ao 2009 un total de 692.800 viajeros, 51% del total en el pas. Bogot concentra las mayores capacidades y recursos en ciencia y tecnologa; 38.7% de las instituciones de educacin superior y 44.3% de los programas de maestra estn en la ciudad. As mismo, cuenta con la fuerza laboral con los mayores niveles de educacin y capacitacin del pas.
Bogot es la segunda ciudad del pas con menores niveles de pobreza (22%) y de pobreza extrema (4,1%). En ese contexto de potencialidades, pero tambin siendo conscientes de las limitaciones y mucho retos vigentes podemos compartir una visin de la Bogot al ao 2038 En la visin de Bogot al ao 2038 el centro de nuestro sueo es la existencia de una Capital inclusiva que garantiza la equidad, el disfrute pleno de los derechos y la inclusin. As ser contundente la erradicacin de la indigencia y estaremos en una proporcin muy baja de la pobreza; habr disminuido la distribucin inequitativa de suelos, riqueza, ingresos y medios de produccin. Lo cual se expresar en igualdad de oportunidades para todos y todas: libertades y beneficios del desarrollo. Y en ltimas crecimiento econmico al servicio del desarrollo humano. En esta perspectiva, todos los desarrollos econmicos que alcancemos estarn al servicio de
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la gente. Sin embargo la ciudad requiere generar riqueza para lograr este propsito colectivo. La riqueza se asocia a una transformacin productiva dinmica, generadora de alto valor agregado, que ha sido el resultado de polticas econmicas activas durante los siguientes 20 aos; que ha potenciado las fortalezas de la ciudad de hoy, a partir de un recurso humano cualificado, de un papel central de la ciencia, la investigacin, el desarrollo y la innovacin. La facilidad de los negocios ser reconocida en Bogot, como la que ms del pas. Ser gracias a la marca ciudad y a su reconocimiento internacional, uno de los principales destinos del turismo y de la inversin en Amrica Latina. Sin embargo, eso exigir que existan condiciones de infraestructura, servicios pblicos, movilidad y ordenamiento urbano regional propicio, con alta sostenibilidad ambiental y con instituciones gestoras y planificadoras de reconocida calidad y eficiencia. De hecho, todos estos desarrollos sern posibles gracias a una fructfera articulacin entre el Estado Central, las autoridades distritales y por supuesto, las autoridades de la Regin. Y tambin, porque la construccin del desarrollo econmico ser con una amplia participacin del sector privado y un ejemplo de alianzas estratgicas para el progreso, el crecimiento y la justicia econmica y social. Las productividades relativas y los rasgos competitivos de la ciudad sern reconocidos como de los ms exitosos en Amrica Latina. De esta forma, productividad y competitividad, se expresarn en una mejor insercin en los mercados internacionales. Pero es evidente que nada de esto ser viable y posible, sin que nos veamos en el ao 2038
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realmente como una Regin Capital, efectivamente integrados en lo institucional, ambiental, econmico, infraestructural, servicios y a travs de grandes proyectos productivos comunes, armonizados en la gestin de nuestro territorio y bajo estrategias compartidas de desarrollo regional. EjEs tEmtiCos dE la poltiCa. Los ejes de la poltica guardan entre s una estrecha relacin y se condicionan unos a otros. Es claro, por ejemplo, que los determinantes macroeconmicos y la productividad, estn estrechamente asociados entre s; y que segn se comporten las condiciones macroeconmicas tendrn mucho que ver con las potencialidades de la transformacin productiva, as como respecto con la composicin y dinmica de los sectores de actividad econmica. Y por supuesto que todos los ejes de la poltica inciden verticalmente sobre los derechos e inclusin social. Y dependiendo del grado de fortalezas en la construccin de un desarrollo humano, en esa misma medida ser posible a su vez construir un desarrollo econmico viable. El primer eje temtico se refiere a la macroeconoma y la productividad. Hay que reconocer que la evolucin y los ciclos de la economa bogotana estn fuera del alcance del Estado Distrital. Y que adems histricamente la economa Bogotana se comporta en forma pro cclica respecto a los ciclos del desarrollo econmico nacional. Lo que significa que adems de seguir los auges de crecimiento nacional, los hace ms intensos; y cuando la economa nacional cae, hace lo mismo en forma ms pronunciada que aquella.
Esto es un toque de llamada a la discusin sobre el papel que debe jugar la ciudad en relacin a la poltica macroeconmica nacional. Actualmente la formacin de los precios bsicos de la economa, en sus diferentes mercados, depende de las decisiones e instrumentos de competencia de las autoridades nacionales. Uno de los ejemplos que hemos vivido recientemente es el fenmeno de la revaluacin, que termina por afectar toda la dinmica econmica de la Ciudad. Para el ao 2009 la revaluacin borde el 20%. Un solo sector como el de la floricultura y en general el sector productivo exportador bogotano, se ha visto profundamente afectado por la revaluacin cambiaria. La estrecha relacin entre la tasa de cambio y la competitividad del sector ha producido que los ingresos fueran en 2009 inferiores a los del ao 2003. Esta situacin ocurri a pesar del aumento de la productividad en un 20% y de los procesos de diversificacin de mercados externos. Un segundo ejemplo es el relativo al espacio fiscal. Las finanzas distritales han tenido calificacin triple A por calificadoras de riesgo como BRC Investor Services S.A., para el Programa de Emisin y Colocacin PEC; y por la Calificadora Duff & Phelps de Colombia S.A.(*), respecto de la Capacidad de pago y Programa de Emisin y Colocacin (PEC), que reflejan una economa local diversificada, la cual apoya una productiva base de ingresos propios, fuertes prcticas de administracin y una fuerte posicin de liquidez. Pero desde el punto de vista interno, es la poltica fiscal del nivel central la que termina imponiendo un lmite al espacio fiscal de endeudamiento de todas las regiones que integran el pas y por supuesto, aplica de igual manera para la Capital. As, grandes proyectos
de inversin que soportan el desarrollo de la competitividad de la ciudad, estaran limitados por los mrgenes efectivos de financiacin va deuda pblica, que podra adquirir el Gobierno Distrital, a pesar de su buen desempeo fiscal. Estos apenas dos ejemplos, nos permiten concluir que el Distrito debe liderar ante las autoridades macroeconmicas nacionales, propuestas de manejo de los instrumentos y monitorear en forma permanente la manera en que las medidas macro afectan la dinmica econmica interna. Lo anterior va de la mano con la necesidad de propugnar nuevos arreglos fiscales, que hagan justicia con la Ciudad, entre sus vitales aportes a las rentas nacionales y las retribuciones que recibe a cambio de la nacin. Pero los lmites emergidos de la poltica macroeconmica no son absolutos. Bogot puede hacer mucho para crear condiciones propias de la competitividad, a travs de su gasto pblico y tambin en forma especfica mediante inversiones claves en infraestructura bsica, de transporte y de comunicaciones; en fomento de la ciencia y tecnologa, en innovacin; en la mejora de la sostenibilidad ambiental; en gasto social; en polticas activas de mejoramiento de la organizacin productiva y su desempeo. En sntesis, la ciudad tendr que apostarle en el mediano plazo a crear una coherencia entre el rea monetaria nacional dada y los intereses de la economa bogotana. Deber as mismo apostar a una poltica activa orientada a la competitividad y productividad. Esto en el entendido, como ya se ha dicho del combate a la desigualdad y la pobreza, que solamente sern exitosos en un ambiente de alto y sostenido crecimiento econmico. El crecimiento de la ciudad deber conjugar las potencialidades del entorno mundial, apoyarse
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fuertemente en la calidad de las instituciones, en instrumentos activos para la creacin de crculos virtuosos de crecimiento y de amortiguamiento de los impactos negativos de los ciclos econmicos y apostar a la sostenibilidad del desarrollo econmico, todo ello bajo el marco de la Regin Capital. El segundo eje temtico es el relativo a los sectores lderes y apuestas productivas de la ciudad. Hay que fortalecer el desarrollo del tejido industrial y productivo de la Ciudad y de la Regin Capital. Bogot deber en la perspectiva del 2038 atender, entre otros, los siguientes frentes: La armonizacin entre las reglas institucionales del funcionamiento de los mercados y la realidad del comportamiento de los mismos. As por ejemplo, las reglas institucionales aspiran a que las unidades productivas informales se comporten como formales. Pero es bien
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sabido que hay barreras de acceso a esas reglas que en la prctica no viabilizan esa opcin. Hay instituciones del mercado de trabajo y, sin embargo, la informalidad ronda el 60% y, una parte apreciable de los trabajadores, reciben remuneraciones inferiores al salario mnimo vigente. El sector financiero, en buena medida por las disposiciones regulatorias vigentes y por su mismo esquema operativo, no puede realizar prstamos a las unidades de produccin de menor tamao (micro y pequeas empresas) las cuales representan el 85% de las unidades de produccin del Distrito Capital y generan cerca de la cuarta parte del PIB manufacturero de la ciudad. As, los desajustes entre regulaciones e instituciones muy formalizadas y las condiciones reales en que se desenvuelven los mercados, no son un problema exclusivo de la Ciudad Regin y por ende, la superacin de estas situaciones implicarn de nuevo una activa articulacin con la nacin. El desarrollo del sector manufacturero, en lo que hemos llamado la reindustrializacin, es una prioridad en el largo plazo. Si se quiere que Bogot sea una ciudad competitiva e incluyente en el ao 2038, la ciudad y la regin deben desarrollar, en las prximas dcadas, un sector fuerte de ramas industriales de mediana y alta tecnologa. Sectores que producen los bienes que ms rpida expansin presentan en el mundo. Por lo tanto, debe como ciudad, establecer polticas para crear las condiciones necesarias, institucionales y materiales, orientadas al establecimiento de empresas manufactureras en estos sectores. Esto en una perspectiva de la Ciudad Regin y no exclusivamente dentro de los linderos del
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desarrollo urbano. Es de anotar que las tasas de crecimiento del valor agregado de la industria en Bogot muestran entre 1992 y 2005 una prdida de dinamismo de todos los sectores. Se debe reconocer que es inevitable que algunas empresas del sector manufacturero migren a los municipios vecinos, lo que la ciudad debe hacer dentro de su permetro urbano es crear las condiciones para que las empresas que estn localizadas en su jurisdiccin tengan las condiciones adecuadas para que permanezcan a la vez que las nuevas cuenten con el ambiente ms propicio para su localizacin. Sin embargo y en perspectiva, la industria manufacturera, en el caso de Bogot, se sustenta en un amplia demanda local (la ciudad y su entorno) y nacional, con probabilidad de penetrar, en ciertos nichos, los mercados externos. Las drsticas reducciones observadas, en la ltima dcada, en los costos de transporte, tanto martimos como terrestres en el orden nacional, debido a las mejoras en la logstica, en el mejor manejo de los puertos, las mejoras en la red vial y la utilizacin de equipos de trasporte ms eficientes y de mayor capacidad, han reducido los inconvenientes que, histricamente, presentaba la ciudad para ser generadora de exportaciones. Igualmente, el desarrollo de unos sectores productivos, que apelan a mayores niveles de conocimiento y competencias cognitivas ms elaboradas de la fuerza laboral, tendr por efecto elevar el nivel de ingreso del mundo asalariado y, por consecuencia, acrecentar la demanda por bienes salario, producidos, en parte apreciable, por pequeas y medianas unidades de produccin. De esta forma, la expansin del sector manufacturero hacia las ramas industriales de mediana y alta tecnologa tiene como efecto derivado la expansin de la demanda de los
bienes producidos por sectores intensivos en mano de obra y bajo nivel de tecnologa. Se articulan as las distintas formas de produccin manufacturera existentes en la ciudad. El desarrollo del sector manufacturero no se opone al desarrollo del sector servicios o a las actividades tursticas y, a nivel pas, al desarrollo de la minera o el sector agrcola. Es una falacia plantear contradicciones entre uno y otro sector; por el contrario, por ser parte del sistema econmico del pas, se auto-refuerzan a travs de bucles recursivos que se establecen gracias al eslabonamiento entre sectores. En ese contexto, la ciudad y la formulacin de la Poltica Pblica de Desarrollo Econmico debern pensar estrategias e instrumentos para adelantar una poltica activa en materia productiva que combine, teniendo en cuenta el entorno regional, las distintas ramas de actividad econmica y avance en la consolidacin de una estructura econmica diversificada, complementaria y compleja, donde se promueva un proceso de re-industrializacin en el entorno regional, sin abandonar la produccin industrial en el permetro urbano, y se consoliden sectores dinmicos, con alto contenido tecnolgico y altamente rentables y que requieran la localizacin central, tanto industriales, pero particularmente de servicios. Dicha poltica productiva activa esta soportada en 6 subsectores: i) educacin y formacin; ii) ... eL hecho de que La regin ofrezca una
importante seguridad aLimentaria es un factor que para
bogot es una ventaja
comparativa y un factor de competitividad estrategias y Los incentivos adecuados. que debe ser preservado a partir de Las
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mecanismos institucionales de relacin laboral; iii) ciencia y tecnologa; iv) sector financiero que financie ciencia, tecnologa e innovacin; v) sector manufacturero, que produzca innovaciones; y, vi) sectores lderes. La poltica activa debe propiciar la posibilidad de generar emprendimientos ms formalizados que les permita acumulacin. La Agenda Interna de Competitividad seleccion una serie de apuestas productivas con enfoque regional que son recogidas en la formulacin de la Poltica Pblica de Desarrollo Econmico. Dichas apuestas son: i) en el sector agroindustrial: flores, frutales exportables, hierbas aromticas y medicinales, hortalizas, lcteos con valor agregado y productos alimenticios procesados; ii) en el sector industrial: textiles y confecciones, productos qumicos y plstico, otros productos qumicos (cosmticos, productos de aseo, farmacuticos
y agroqumicos), papel, imprenta, editoriales y artes grficas, automotor y autopartes, bebidas, y material de construccin, cermica y vidrio; y iii) en el sector servicios: turismo, salud de alta complejidad, informtica, telecomunicaciones y desarrollo de software, y empresariales y profesionales. Adicionalmente, existen una serie de sectores en los cuales la ciudad ha venido presentando ventajas competitivas y que deben ser objeto de polticas activas para su estimulo, como por ejemplo la industria de produccin audiovisual. As mismo, se debe considerar lo ambiental como un factor de desarrollo econmico, por ejemplo el hecho de que la regin ofrezca una importante seguridad alimentaria es un factor que para Bogot es una ventaja comparativa y un factor de competitividad que debe ser preservado a partir de las estrategias y los incentivos adecuados.
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Para la seleccin de los sectores lderes, se debern tener en cuenta mltiples factores como seran su impacto social, que sean generadores de externalidades para la ciudad, como el de salud que genera importante empleo directo e indirecto, esto es encadenamientos y capacidad de arrastre con otros sectores y que tengan un mayor potencial de valor agregado. De todas maneras, se debe tener presente que el conocimiento debe ser el factor del desarrollo productivo. El desarrollo del ncleo productivo de la ciudad debe concebirse en forma integral como un sistema en el cual se articula el sistema educativo, la ciencia, la tecnologa, la industria y la innovacin. En donde adems confluyen las instituciones del mercado de trabajo, el sistema de financiacin y todos estos elementos se conjugan en la direccin de potenciar la productividad y el crecimiento econmico. El tercer eje corresponde a la gestin del territorio para el desarrollo econmico. El propsito de este eje es sealar que en el recorrido hacia el ao 2038, la Ciudad Regin deber hacer del territorio un espacio favorable al desarrollo econmico, social y ambiental, que se traduzca en calidad de vida y bienestar para sus moradores. Es indispensable cuidar el balance y complementariedad entre los factores de competitividad y productividad con los de desarrollo sostenible, lo que implica la incorporacin del criterio ambiental como requisito de viabilidad de la ciudad y la regin. Hay que generar armonas entre los procesos urbanos y los ecolgicos; y entre las escalas y procesos regionales y nacionales; garantizar el equilibrio entre las demandas sociales y el sistema econmico con respecto a las capacidades
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de oferta y conservacin del sistema natural; Considerar el criterio ambiental en la gestin del sistema productivo; y adoptar regulaciones y medidas de evaluacin y control para que las polticas de sostenibilidad se apropie efectivamente por los actores econmicos. Para que la dinmica del desarrollo econmico se fortalezca deber haber una articulacin entre la poltica econmica y la poltica de ordenamiento territorial. La planificacin urbana y el ordenamiento del territorio integran lo urbanstico, paisajstico y fsico, con el desarrollo socioeconmico, la productividad y la competitividad. La articulacin y coherencia con el proceso de revisin del POT en curso y hacia el futuro, es fundamental. nfasis deber tener la superacin de la segregacin socio-espacial, y de los problemas que afectan la calidad de vida, y disminuyen las oportunidades derivadas de la aglomeracin. La ciudad enfrenta el desafo de asegurar que las oportunidades de empleo y generacin de ingresos para la poblacin estn localizadas a distancias econmicamente viables y a su vez
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asegurar la mayor densidad econmica posible que permita asegurar la igualdad en las condiciones de vida para los habitantes de la ciudad. Habr que lograr que las centralidades alcancen en el largo plazo una cobertura territorial eficiente, de manera que su dinmica llegue a la mayor parte de ellas y consigan el perfil regional ideado. El POT es una herramienta que contribuye decisivamente a generar condiciones mediante la consolidacin de centralidades para el desarrollo diferencial de las diferentes ramas de actividad econmica de la ciudad. Objetivos como el de fortalecer la produccin y abastecimiento interno, y las exportaciones son coincidentes en el marco de la integracin regional al potenciar la agroindustria y la produccin agrcola y pecuaria, teniendo en cuenta la vocacin de los municipios vecinos, as como la localizacin concertada del suelo de uso industrial, de manufactura y procesamiento de materia prima, a fin de procurar la produccin y abastecimiento interno, y de exJulio - Septiembre / 2010
cedentes exportables. La expansin del aeropuerto se constituye en el elemento estratgico a nivel econmico. Igualmente, la ruralidad de Bogot es un foco de la poltica econmica en el corto, mediano y largo plazo, que evidentemente propende el ordenamiento ambiental sostenible de su territorio y la superacin de la exclusin de su poblacin, en procura de una articulacin armoniosa de las diversas dinmicas de la ciudad. La poltica de desarrollo econmico en la ruralidad propone la integracin del territorio rural al Sistema de Planeacin del Distrito Capital y al sistema regional, mediante el fortalecimiento de la institucionalidad, el capital social, la programacin y ejecucin coordinada de la inversin para frenar las dinmicas de marginalidad y exclusin social de la poblacin campesina. En este orden de ideas ser clave mantener y profundizar en la promocin de servicios ambientales, la seguridad alimentaria, al turismo rural comunitario, la productividad y reconversin tecnolgica, la asociatividad con cadenas de valor agregado, y el acceso a los crditos. As es esencial el mejoramiento de centros poblados, el desarrollo de servicios pblicos, el control a procesos de expansin y pactos de borde, promoviendo formas de gestin social del territorio, manejo de reas protegidas y fortalecimiento de culturas campesinas e interculturalidad. La ciudad tiene un conjunto de posibilidades de accin en el campo de la economa rural que tienen que ver con estmulos a la produccin, la transformacin agroindustrial, el mercadeo, la infraestructura favorable a la conectividad y productividad, el crdito, el acompaamiento al empresario rural y los mecanismos de pago por servicios ambientales.
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En cuanto a la Regin Capital Bogot y Cundinamarca, se trata de reconocer su carcter estratgico que emerge de una reconfiguracin del espacio urbano y regional de Bogot y de su entorno, asociado a una fuerte dinmica socioeconmica, ambiental, cultural y poltica. En ese sentido, se ha logrado incorporar la importancia del tema en el discurso de la planeacin, aunque, la construccin compartida de la regin se ha enfrentado a no pocos retos. Bogot debe planificarse en forma integrada con la Regin de Cundinamarca respondiendo a problemticas comunes con la misma en busca de consolidar un conjunto equilibrado de asentamientos urbanos armnicamente relacionados que contrarreste la urbanizacin no planificada de la Sabana y el crecimiento por conurbacin.
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La estrategia regional de la revisin del POT plantea que la ciudad continuar siendo el centro principal de la regin funcional, que se articular a travs de corredores que tienen diferentes caractersticas, por lo que la forma de actuacin debe ser diferenciada en aras de potenciar los beneficios y enfrentar las problemticas. Pero el elemento ms importante para avanzar en una economa regional, productiva y competitiva, como corresponde a los paradigmas ms exitosos del mundo, radica en que para el 2038 ya se habr consolidado una efectiva integracin regional, con una institucionalidad pertinente, articulada en forma planeada y mediante la realizacin de grandes proyectos en todos los campos que le permitan articularse a un sistema competitivo. Por ltimo, como eje central de la poltica est el de desarrollo econmico, derechos e inclusin. Termino por donde comenc mi presentacin. Es mucho lo que podra decir sobre este Eje, pero subrayar solo unas cuantas ideas. En esencia se trata de garantizar el desarrollo humano integral en forma progresiva, construyendo sobre los trascendentales logros que la Ciudad ha ido construyendo en esta materia. Es de subrayar en este enfoque de la poltica el que la ciudad deber lograr plena inclusin, para lo cual se enfatiza en el enfoque de gnero, como lo seal el Informe sobre el avance del ndice de desarrollo humano en 2007, Bogot es la ciudad de Colombia que muestra un ndice de gnero ms equitativo y, sin embargo, los datos indican que mujeres con el mismo nivel de educacin que los hombres, reciben sensiblemente menos ingresos. Pero la inclusin est formulada en el sentido amplio, pues se trata de incluir tambin la
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diversidad de todo tipo, a todos los grupos poblacionales sin consideracin a sus rasgos o caractersticas sociolgicas especficas. Nuestro enfoque se basa en que la economa tiene como razn de ser a las personas. Las incluye a todas ellas sin excepcin. Y la economa debe procurar cada vez mejor distribucin de oportunidades, menos asimetras, cero indigencia y una proporcin de pobres inferior a los dos dgitos en el 2038. Es esencial fortalecer las polticas de empleo articuladas con el nivel nacional, as como reforzar los programas y polticas de emprendimiento y generacin e ingresos, bajo modelos de financiacin asequibles, bien con instrumentos propios de las autoridades pblicas, bien bajo un nuevo marco de regulacin y supervisin bancaria con la movilizacin y compromiso de todo el sector financiero del pas. Para avanzar en este escenario se hace necesario un decidido compromiso de las autoridades nacionales, como se ha dicho. Pero no necesitamos cualquier clase de oportunidades o cualquier clase de empleo, requerimos de empleos decentes, bien remunerados y de cada vez mayor productividad, lo cual est en lnea con lo que he sealado alrededor del tejido productivo de la ciudad y su perspectiva al ao 2038. Finalmente quiero enfatizar en los derechos econmicos, sociales y culturales. Todos articulados entre s y que sern posibles gracias al tipo de economa bogotana que construyamos. La razn de ser de la misma debe ser garantizar estos derechos. Y el disfrute de los mismos, ser una condicin de potenciar a su vez la competitividad, la productividad y el crecimiento econmico de la ciudad.
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prxima ediCin: ediCin n 6: tema CentraL: DESAFOS DEL NUEVO GOBIERNO

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Julio - Septiembre / 2010

ISSN 2145 - 7891

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