Octubre 2011

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Puntos de Referencia
C E N T R O D E E S T U D I O S P U B L I C O S
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Edicin online

Gratuidad de la educacin superior: una poltica regresiva

HARALD BEYER Y LORETO COx

Los elevados niveles de desigualdad de nuestro pas han generado un acuerdo implcito respecto de que no es adecuado que todos los programas sociales tengan un carcter universal, debiendo privilegiarse a los ms desprotegidos y eventualmente tambin a los sectores medios emergentes. Sin embargo, ltimamente esta idea ha sido desafiada, particularmente en el mbito de la educacin superior, surgiendo voces que postulan la conveniencia de la gratuidad para todos. En estas breves notas revisamos estos argumentos, llegando a la conclusin de que, a nuestro entender, la sabidura popular contenida en la idea de que la gratuidad de la educacin superior es regresiva no est equivocada. Es cierto que el gasto en educacin superior representa una mayor proporcin del ingreso en los hogares de menores ingresos, por lo que podra plantearse que una poltica de gratuidad los beneficiara en mayor medida. De hecho, si sta se llevara a cabo y, suponiendo que estudian los mismos que hoy estudian, el Gini de la distribucin del ingreso pasara de ser 0,536 a 0,533, es decir, mejorara algo. Pero esta poltica tendra un costo de casi 150.000 millones de pesos mensuales, por lo que no cambiara slo el Gini, sino que tambin el balance fiscal. Y, como sabemos, todo anlisis de poltica debe considerar los posibles usos alternativos de los fondos. Imaginemos, ahora, que se da educacin gratuita, pero slo para los estudiantes de los tres quintiles de menores ingresos. En este caso, el Gini se reducira a 0,527, es decir 0,9 puntos ms abajo que la situacin original y 0,6 puntos ms abajo que la gratuidad a todos, y esto a un costo de casi 55.000 millones de pesos mensuales, es decir, 63% inferior. Como vemos, esta poltica es considerablemente menos regresiva y ms barata que la de hacer gratuita la educacin superior para todos.

Y qu sucedera si la poltica de gratuidad para todos se financiara mediante la aplicacin de impuestos fuertemente progresivos? Suponiendo el caso extremo en que todo el costo de la poltica recayera, mediante un impuesto fijo, en el 10% ms rico de la poblacin, el Gini pasara a ser 0,517, bastante menor que los de los escenarios anteriores. Pero esto se debe mayormente al nuevo impuesto y no a la poltica. De hecho, si mantenemos este impuesto, pero damos gratuidad slo para el 60% ms pobre y redistribuimos entre stos mismos el dinero que sobra (la gratuidad parcial es ms barata que la total), el Gini sera de 0,487, por lejos el menor de todos los escenarios que hemos visto. En suma, para evaluar si tener educacin superior gratuita para todos es una poltica regresiva es indispensable tener en cuenta respecto de qu, y estos ejercicios muestran que existen polticas que a menor o igual costo resultan mucho ms equitativas. Para terminar, es importante comprender qu es lo que hay tras el desigual acceso a la educacin superior. Segn la Casen, los jvenes del decil ms pobre que no asisten a la educacin superior no lo hacen principalmente porque trabajan (18%), ayudan en su casa (5%), son padres o madres (14%), porque dicen que no les interesa, creen que a esta edad ya no sirve estudiar o no conocen la manera para completar sus estudios (11%), o porque ya terminaron de estudiar o preparan la PSU (26%). Un 17%, menos de un quinto, dice no estudiar por motivos econmicos. As, no bastara con que la educacin superior fuera gratis para que todos ellos efectivamente asistieran, pues en parte importante de los casos, el hecho de que los jvenes ms pobres no estudien tiene que ver con que a esas alturas de la vida ya acarrean varias desventajas. A nuestro modo de ver, es ah, y no a la educacin superior de los que pueden pagar, adonde deben dirigirse con fuerza los recursos.

Harald Beyer. Subdirector del Centro de Estudios Pblicos. Loreto Cox. Investigadora del Centro de Estudios Pblicos. Puntos de Referencia es editado por el Centro de Estudios Pblicos. Director responsable: Arturo Fontaine Talavera. Direccin: Monseor Stero Sanz 162, Providencia, Santiago de Chile. Fono 328 2400 - Fax 328 2440. Cada artculo es responsabilidad de su autor y no refleja necesariamente la opinin del CEP. Esta institucin es una fundacin de derecho privado, sin fines de lucro, cuyo objetivo es el anlisis y difusin de los valores, principios e instituciones que sirven de base a una sociedad libre.

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Introduccin
Los elevados niveles de desigualdad que ca-

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la crtica a una gratuidad completa es independiente de cmo se recauden los recursos, porque una vez que se lleva a cabo la recaudacin, son mltiples las maneras en que ellos se pueden emplear. Desde el punto de vista de equidad devolverle una parte de la recaudacin a los ricos no es muy atractivo. Una lnea de reflexin alternativa apunta a que el gasto en educacin superior, aunque es poco equitativo, se distribuye mejor que los ingresos de los hogares y logra representar entre los ms pobres un porcentaje mayor de su ingreso que entre los ms ricos. As, al asegurar gratuidad no se elevara la desigualdad e, incluso, podra reducirse marginalmente (Sanhueza y Corvaln, 20112). Este argumento, si bien correcto, no resulta apropiado para orientar la toma de decisiones. Tampoco contradice el hecho de que la gratuidad es una poltica regresiva, pues la mayor parte de los recursos terminara en las manos de los sectores ms acomodados, cuando se querra que terminara en las manos de los sectores ms vulnerables, de ah su inconveniencia. En estas breves notas queremos revisar estos argumentos, tanto desde un punto de vista terico como emprico, para llegar a la conclusin de que, a nuestro entender, la sabidura popular contenida en la idea de que la gratuidad de la educacin superior es regresiva no est equivocada.

racterizan a nuestro pas han generado un acuerdo implcito respecto de que no es adecuado que todos los programas sociales tengan un carcter universal, privilegindose, con diversos grados de xito, programas orientados a los sectores ms desprotegidos y eventualmente dirigidos tambin a sectores medios emergentes. Si stos tuvieran un carcter ms general no slo resultaran ms costosos para el erario pblico sino que tambin produciran un impacto redistributivo ms modesto, si es que alguno. En los ltimos meses, esta idea ha sido desafiada, particularmente en el mbito de la educacin superior, y han surgido voces que postulan la conveniencia de avanzar hacia una gratuidad amplia, incluso para todos. Los cuestionamientos a esta posibilidad no se han hecho esperar recordndose que el grueso de los recursos fluira hacia los sectores ms acomodados, porque son ellos los que tienen una mayor proporcin de jvenes cursando este nivel educativo. Frente a esta observacin, relativamente compartida por expertos, han surgido opiniones que cuestionan o al menos matizan esta visin. As, por ejemplo, se argumenta que si los recursos para financiar una poltica de esta naturaleza son recaudados mediante impuestos progresivos en los que se grava en mayor medida a los ms ricos-, los mismos ricos estaran financiando su mayor asistencia a la educacin superior (y la de los menos ricos) y la regresividad potencial desaparecera (Atria, 20111). Esta lnea de reflexin, al no hacerse cargo del uso alternativo de los fondos, olvida que
Fernando Atria 10 lugares comunes falsos sobre la educacin chilena. N 2: Es injusto que el Estado financie la educacin de todos, publicado en CIPER el 27 de julio de 2011. Ver tambin discusin con Carlos Williamson en cartas de El Mercurio los das 6, 7, 8, 14 y 15 de julio de 2011.
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Gratis para todos o slo para algunos?

Partiremos por constatar que efectivamente las personas de ms recursos acceden en mayor medida a la educacin superior. Como muestra la Tabla 1, los estudiantes de educacin superior son ms mientras mayores sean los ingresos de la poblacin, medido tanto en cantidad de estudianClaudia Sanhueza y Alejandro Corvaln, La Educacin superior gratuita no es una poltica regresiva, publicado en CIPER el 5 de septiembre de 2011.
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tes, como en porcentaje de la poblacin y de los jvenes (18 a 25 aos) de cada decil . De hecho, las diferencias son importantes, habiendo, segn cualquiera de estos indicadores, en torno a cuatro o ms veces ms estudiantes del decil ms rico que del decil ms pobre.
Tabla 1
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considerablemente mayor que la de los costos mensuales en educacin superior, siendo los ndices de Gini4 de 0,365 y 0,5366, respectivamente.
Tabla 2

Ingreso per cpita y costo de la educacin promedios para los estudiantes de educacin superior por decil
(mensuales, en pesos de 2009) Decil Autnomo Nacional I II III IV V VI VII VIII IX X Total Costo Educacin 146.416 135.723 146.606 153.979 142.444 157.913 153.851 173.057 193.061 238.495 175.842 Ingreso per cpita del hogar 23.907 53.219 73.355 93.976 116.222 143.714 185.475 244.537 370.709 929.850 311.905

Estudiantes educacin superior por decil de ingresos

Decil Ingreso Autnomo Nacional I II III IV V VI VII VIII IX X Total Relacin X / I Porcentaje de la poblacin 2,2% 2,5% 3,3% 3,9% 4,4% 4,6% 5,3% 7,1% 9,3% 11,2% 5,1% 5,2 Porcentaje de jvenes 15,5% 15,8% 19,0% 21,8% 24,0% 25,6% 28,2% 36,4% 48,9% 56,7% 28,3% 3,7

Total 36.157 47.503 61.455 69.462 73.946 78.964 85.736 112.823 136.552 146.713 849.311 4,1

Fuente: elaboracin personal en base a Casen 2009.

De la Tabla 2 resulta evidente que el gasto en educacin superior representa una mayor proporcin del ingreso en los hogares ms vulnerables. Por ello, una poltica de gratuidad de esta educacin beneficiara, respecto de su ingreso, en mayor medida a esos hogares que a los de mayores ingresos. Sin embargo, de ah es incorrecto inferir que sta es una poltica progresiva como pudiese pensarse
El ndice de Gini es la medida de desigualdad ms utilizada, en la que 1 equivale a que una persona se lleva todo el ingreso y todas las dems nada, y 0 a que todos tienen exactamente lo mismo. Este Gini est calculado para los costos totales en educacin superior por hogar, slo en los hogares donde hay algn estudiante. Si se incluyese a todos los que no estudian, que es algo que en rigor correspondera hacer, el Gini del costo mensual en educacin superior aumentara a 0,91. Este Gini est calculado para el ingreso monetario, por persona.
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Fuente: elaboracin personal en base a Casen 2009.

Pero los de ingresos ms bajos no slo acceden en menor medida a la educacin superior, sino que, como muestra la Tabla 2, gastan tambin menos en su educacin. Por ejemplo, los estudiantes del decil X gastan, en promedio, cerca de 63% ms que los del decil I. Tomando estos datos como punto de partida, es posible constatar que la desigualdad de la distribucin del ingreso per cpita de los hogares de estos estudiantes (columna 2, Tabla 2) es
Hemos preferido esta base antes que la tradicional de 18 a 24 aos que se usa para presentar los datos de cobertura bruta y neta de educacin superior. Un decil representa a un 10 por ciento del total de hogares del pas, siendo el decil I el ms pobre y el X el ms rico.
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preliminarmente. La razn es que son pocos los jvenes de esos hogares que acceden a ese nivel educativo y, por lo tanto, la distribucin de ese gasto sigue siendo muy desigual. De hecho, si miramos la distribucin del gasto total en aranceles de la educacin superior por decil de ingreso en la segunda columna de la Tabla 3, queda en evidencia que la gratuidad es una poltica regresiva en el sentido que el gasto se concentrara en los grupos de mayores ingresos.
Tabla 3

Gini del ingreso per cpita considerando el subsidio caera a 0,533, es decir, se reducira 0,3 puntos porcentuales. Pero pensar que eso es suficiente es una exigencia demasiado menor que se le hace a esta poltica y es inadecuado concluir a partir de esta realidad que ella tiene un carcter progresivo, pues todo anlisis de poltica pblica debe considerar, adems de sus efectos distributivos, el uso alternativo de los fondos. Como referencia tmese, por ejemplo, la inversin que realiza el Estado en educacin preescolar (ver distribucin del gasto en columna 3). sa es definitivamente una poltica progresiva, toda vez que una gran proporcin de ese gasto se destina a los grupos de menores ingresos. Son ese tipo de polticas las que, de ser efectivas, pueden producir mayor equidad. Para completar el anlisis anterior hay que considerar que la poltica de gratuidad para todos tendra, siguiendo estos mismos clculos, un costo de casi 150.000 millones de pesos mensuales para el Fisco7. De esta forma, entre la situacin inicial sin la poltica de educacin superior gratuita y la situacin final con dicha poltica, no es el ndice de Gini lo nico que cambia, sino que cambia tambin, y de manera importante, el balance fiscal. As, la pregunta relevante no es si una poltica que reduce el ndice de Gini del total de ingresos en 0,3 puntos es regresiva, sino que si una poltica que lo hace a un costo de 150.000 millones mensuales lo es. Nosotros creemos que s. Partiendo de los mismos datos de la Encuesta Casen, imaginemos, ahora, que damos educacin gratuita, pero slo para los estudiantes de los tres
Para este clculo y los subsiguientes, les imputamos a los estudiantes que no saban el costo mensual de su carrera el costo promedio de la carrera del resto de los estudiantes de su decil. En la actualidad hay ms de un milln de estudiantes en educacin superior de pregrado y los aranceles son en 2011 algo mayores en trminos reales que en 2009. Hemos hecho abstraccin de esa realidad, pero este nmero es definitivamente una subestimacin del costo actual.
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Distribucin de los ingresos monetarios, del gasto en aranceles y del gasto estatal en educacin preescolar por decil
Ingresos Monetarios I II III IV V VI VII VIII IX X 1,6% 3,1% 4,0% 4,8% 5,6% 7,1% 8,4% 10,9% 15,3% 39,1% Gasto Aranceles 3,5% 4,3% 6,0% 7,2% 7,1% 8,3% 8,8% 13,1% 17,7% 23,4% Gasto Estatal Preescolar 16,1% 17,6% 15,2% 12,5% 10,3% 9,5% 7,1% 6,1% 4,0% 1,7%

Fuente: Mideplan (columnas 1 y 3), elaboracin propia a partir de Casen 2009 (columna 2).

Ahora bien, la desigualdad del gasto en aranceles es menor a la observada para los ingresos monetarios, la que se muestra en la primera columna. Por eso, de implementarse la gratuidad para todos, no aumentara la desigualdad. En efecto, si se estima en base a la Encuesta Casen 2009 el resultado de llevar a cabo la gratuidad de la educacin superior para todos, suponiendo que, por ahora, estudian los mismos que hoy estudian, el ndice de

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Tabla 4

Evaluacin de distintos escenarios en trminos de desigualdad y de costo fiscal

Escenario Situacin inicial Educacin gratuita para todos Educacin gratuita slo para el 60% ms pobre Educacin gratuita para Impuesto de suma alza- todos da al 10% ms rico Educacin gratuita slo para el 60% ms pobre Gini del Ingreso monetario per cpita 0,536 0,533 0,527 0,517 0,487 Costo Fiscal Poltica, millones de pesos mensuales / 148.518 54.449 / /

primeros quintiles, es decir, para el 60% ms pobre de la poblacin. En este caso, como muestra la Tabla 4, si realizamos los mismos clculos que antes, el ndice de Gini se reducira a 0,527, es decir 0,9 puntos porcentuales ms abajo que la situacin original y 0,6 puntos ms abajo que la gratuidad a todos, y esto a un costo de casi 55.000 millones de pesos mensuales, que es un 63 por ciento inferior. Como vemos, esta poltica es considerablemente mejor en trminos de equidad y considerablemente ms barata que la de hacer gratuita la educacin superior para todos. A partir de este ejercicio, resulta evidente que desde el punto de vista de la equidad es inconveniente la poltica de educacin superior para todos, dado que hay alternativas superiores. En efecto, considerando que existe al menos una poltica que a un costo menor reduce ms el Gini, no se puede sino concluir que la educacin superior gratuita para todos es una poltica regresiva.

nativo de los fondos, y es a la luz de esta realidad que se puede revisar el argumento que la educacin gratuita para todos no es regresivo si esto se financia con impuestos progresivos8. En este escenario tendramos, por un lado, que el gasto de la poltica es regresivo y, por otro, que la recaudacin para el financiamiento de este gasto es progresiva. Ver cul efecto prima es, por cierto, una cosa emprica. Antes de pasar a analizar los datos, es importante notar que, con esta lgica, muchas otras
Este planteamiento sostenido, entre otros por Fernando Atria, va acompaado de la afirmacin que al no darse educacin gratuita para todos, se permite que las personas paguen por su educacin, lo que conducira a que cada uno pague de acuerdo a sus capacidades econmicas y, por lo tanto, a un sistema segregado por ingresos. Pero se es un problema distinto, ya que se podra no dar educacin gratuita para todos y, a la vez, impedir que unos paguen ms que otros (mediante, por ejemplo, una poltica de precios fijos). O se podra, tambin, dar educacin gratuita para todos, manteniendo las diferencias de precios por carreras y universidades, e igual, como el sistema de educacin superior es selectivo, el sistema sera segregado, aun cuando todo lo pagara el Estado (aqu la segregacin sera por rendimiento acadmico y no directamente por ingresos, pero, desgraciadamente, en Chile estas dos variables estn altamente correlacionadas al momento de entrar a la educacin superior). El problema de si es justo permitir que, sea cual sea el origen de los recursos, unos gasten ms que otros en su educacin es un problema interesante y complejo, pero escapa de los objetivos de este artculo. Por esto, nos concentraremos en la primera parte de este argumento.
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Y si financiamos con impuestos progresivos?

Hasta ahora no hemos considerado de dnde surgen los fondos para financiar esta poltica que, como hemos indicado, es bastante cara. Aqu el aspecto central a tener en cuenta es el costo alter-

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cosas sino todas, debieran tambin ser gratis para todos. La razn por la cual los impuestos son progresivos es para redistribuir, no para devolver en la medida que cada uno aport, ya que en ese caso mejor sera no cobrar impuestos y que cada uno gaste como quiera, ahorrndose un enorme costo administrativo. Por eso la focalizacin de los recursos fiscales es importante. Supongamos el caso extremo en que fuera posible fijar un impuesto de suma alzada solo para el 10% ms rico de la poblacin, cuya cuanta se definira de modo que alcance a pagar exactamente la educacin gratuita para todos9. Dados los datos, este impuesto sera de alrededor de $ 113.000 por persona del decil X. Sin duda existen formas ms eficientes de recaudar este dinero, las que requieren de un cuidadoso anlisis de la estructura tributaria. No obstante, esto es algo que trasciende el objetivo de estas lneas, ya que aqu slo pretendemos ilustrar el debate sobre gratuidad de la educacin superior. En este caso, todo el costo de la poltica de gratuidad de la educacin superior recaera sobre el decil X y el Gini pasara a ser 0,517, con lo que la distribucin del ingreso sera menos desigual que en todos los casos anteriores. Pero esto, hay que entenderlo bien, no es mayormente el resultado de la poltica sino que del nuevo impuesto10. Por eso, supongamos ahora de nuevo que, manteniendo este impuesto, damos educacin superior gratuita slo para el 60% ms pobre. Como
La aplicacin de un impuesto de este tipo genera ciertas complejidades, ya que en la nueva distribucin algunas personas pertenecientes al decil X original caeran al decil IX por efecto del impuesto, de modo que al final no se le estara cobrando el impuesto al 10% ms rico en la distribucin final. Para este ejercicio omitiremos este problema. De hecho, si se aplicara este impuesto y no se hiciera nada con l, el Gini sera de 0,519, bastante menor al Gini de la gratuidad total sin este impuesto.
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esta poltica es ms barata que la de la gratuidad para todos, va a sobrar algo de plata, que, imaginemos, transferiremos tambin al 60% ms pobre a travs de alguna poltica redistributiva. Haremos esto de la forma ms sencilla posible, entregando a cada una de las personas del 60% ms pobre una suma fija que equivaldra a $ 8.855. Y qu sucede en este caso? Ahora el Gini pasa a ser 0,487, por lejos el menor de todos los escenarios que hemos planteado. As, aun cuando obtengamos los recursos para la gratuidad total del decil ms rico de la poblacin, sigue siendo menos regresivo dar educacin gratuita slo para el 60% ms pobre. En suma, para evaluar si tener educacin superior gratuita para todos es una poltica regresiva es indispensable tener en cuenta respecto de qu.

Un argumento rawlsiano y una consideracin final

Dejando de lado el problema de la regresividad, tomemos un argumento rawlsiano para analizar la justicia de una poltica de educacin gratuita para todos. De acuerdo a la formulacin final del segundo principio de la justicia para las instituciones de John Rawls, las desigualdades sociales y econmicas deben ser arregladas de modo que i) sean para el mayor beneficio de los ms desaventajados (), y ii) estn sujetas a cargos y posiciones abiertas para todos bajo condiciones de equitativa igualdad de oportunidades11. Y quines son, en nuestro caso, los ms desaventajados? Sin duda stos son los pobres que no podran acceder a la educacin superior aun cuando sta fuera gratis, ya sea porque, por ejemplo, tuvieron tan mala educacin escolar que no seran aceptados en ninguna parte, porque se
John Rawls, A Theory of Justice, Ed. Belknap Harvard, p. 302, traduccin personal.
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Grfico 1

Cul es la principal razn por la cual no asiste actualmente a algn establecimiento educacional?
Jvenes, decil I

Fuente: elaboracin personal en base a Casen 2009.

ven obligados a trabajar para ayudar a sus familias o porque una maternidad o paternidad temprana se los impide. Bajo el escenario de educacin superior gratuita para todos, claramente se cumple con la segunda parte del principio, pues la posicin de estudiante de educacin superior estara abierta para todos. Respecto de la primera parte, veamos. Estos desaventajados contribuyen en alguna medida a la educacin del resto, pues pagan impuestos, a la vez que dejan de recibir beneficios por las otras polticas que podran llevarse a cabo con esos mismos recursos. Y qu reciben de ella? Si bien es cierto que en el largo plazo los estudios de los dems podran favorecerlos de alguna manera debido a sus externalidades positivas, beneficios directos no hay. En otras palabras, los ms desaventajados salen para atrs con esta poltica. Consideremos, ahora, la poltica de dar educacin gratuita slo para los que lo necesitan. En este caso, se sigue

manteniendo la segunda parte, pues, ya sea por los medios estatales o propios, todos pueden acceder a la posicin de estudiante de educacin superior. Y respecto de la segunda parte del principio, es claro que la contribucin de los ms desaventajados en este caso es considerablemente menor, pues el costo de financiar educacin gratuita para algunos es menor que el de hacerlo para todos. As, dar educacin superior slo para los de bajos recursos va en mayor beneficio de los ms desaventajados que darla para todos, con lo que sera, de acuerdo a este principio de Rawls, una poltica ms justa12. Para terminar, creemos que para este anlisis es importante comprender qu es lo que hay detrs
Este argumento no aplica para la educacin escolar, pues por ley todos los nios deben completar la educacin media, con lo que los ms desaventajados no son los de bajos recursos que no asisten, sino simplemente los de bajos recursos.
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del desigual acceso a la educacin superior. La encuesta Casen pregunta cul es la principal razn por la cual la persona no asiste actualmente a algn establecimiento educacional. El Grfico 1 nos muestra de manera resumida las respuestas que dieron los jvenes que no estn en la educacin superior y pertenecen al decil ms pobre. De ellos, un 18% no asiste porque trabaja o busca trabajo, un 5% porque ayuda en su casa y un 14% no asiste porque es o va a ser padre o madre. Un 11% dice no estudiar porque no le interesa, porque cree que a esta edad ya no sirve estudiar o no conoce la manera para completar sus estudios, lo que es dramtico. Un

26% no asiste pues ya termin de estudiar o prepara la PSU, lo que da algo de esperanzas. Un 17%, menos de un quinto, dice no estudiar por motivos econmicos. Si le creemos a lo que estos jvenes respondieron, no bastara, entonces, con que la educacin superior fuera gratis para que todos ellos efectivamente asistieran, pues en una parte muy importante de los casos, el hecho de que los jvenes pobres no vayan a la educacin superior tiene que ver con que a esas alturas de la vida ya acarrean varias desventajas. A nuestro modo de ver, es ah, y no a la educacin superior de los que pueden pagar, adonde deben dirigirse con fuerza los recursos.