REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 23: 55-62 NOV.

2004

A CATEGORIA POBREZA NAS FORMULAES DE POLTICA SOCIAL DO BANCO MUNDIAL

Vivian Domnguez Ug
RESUMO
Tendo em vista um dos objetivos atuais do Banco Mundial o da luta contra a pobreza , este trabalho prope-se a contextualizar o momento da incorporao da categoria pobreza no receiturio dessa instituio, por meio da anlise de alguns de seus relatrios que tratam do tema, para, em seguida, analisar qual o significado do uso desse conceito na formulao de propostas de polticas sociais para os pases em desenvolvimento. Sugere-se que o uso do conceito de pobreza refere-se a um marco terico bem definido proposto pelo neoliberalismo , que, ao priorizar os pobres como alvo de suas polticas, implica o deslocamento da poltica social da noo universalizada de direito e, em ltima instncia, sugere a supresso da idia e da realidade da cidadania social. PALAVRAS-CHAVE: pobreza; neoliberalismo; polticas sociais; Banco Mundial.

I. INTRODUO notria a centralidade que o conceito pobreza passou a assumir desde incio dos anos 1990, sobretudo em funo de sua ampla utilizao, tanto em relatrios de organismos internacionais quanto em documentos de formulao e avaliao de polticas pblicas, principalmente de pases seguidores das recomendaes dessas agncias. Diante de tal evidncia, busca-se mostrar neste artigo que, a partir da anlise das recomendaes de combate pobreza do Banco Mundial, possvel identificar uma teoria social implcita delineada em seus relatrios, que, por um lado, sugere um tipo especfico de poltica social e, por outro, descreve e reafirma o modelo de sociedade caracterstico da atual configurao da ordem social, ou seja, o mundo que sucedeu crise do Welfare State e derrocada do mundo comunista. Nesse sentido, pretende-se explorar aqui que o que poderia ser visto como uma mudana de poltica de uma poltica apenas voltada para o ajuste fiscal para uma poltica mais social (por meio do combate pobreza) faa parte da prpria lgica do marco terico do neoliberalismo: polticas focalizadas e compensatrias voltadas para pobres. Para tanto, sero analisados os relatrios do Banco Mundial, sobretudo aqueles voltados para a temtica da pobreza. Posteriormente, sugerirRecebido em 19 de novembro de 2003 Aprovado em 13 de dezembro de 2003

se- que o uso do conceito de pobreza refere-se a um marco terico definido proposto pelo neoliberalismo , que, ao priorizar os pobres como alvo de suas polticas, implica o deslocamento da poltica social da noo universalizada de direito e, em ltima instncia, sugere a supresso da idia e da realidade da cidadania social. II. ANTECEDENTES A partir dos anos 1970, a chamada Era de Ouro (HOBSBAWM, 1995, p. 253) caracterstica do perodo posterior II Guerra Mundial, entrava em crise. Assistia-se no mundo desenvolvido a um quadro de diminuio do crescimento, queda dos investimentos no setor produtivo e acelerao geral dos preos, endividamento dos governos o que representou, em ltima instncia, tanto a falncia do modelo fordista de acumulao capitalista quanto a crise da ordem social do Welfare State. No esforo de lidar com essa crise, o chamado neoliberalismo comeou a ganhar terreno e emergiu como contraponto poltico, econmico e ideolgico predominncia da interveno estatal caracterstica da Era de Ouro. Resgataram-se e disseminaram-se idias que, desde 1947, vinham sendo discutidas, nas reunies da Sociedade de Mont Plerin1, cujo propsito era combater a po1 Seus principais expoentes eram Friedrich Hayek, Milton

Friedman e outros (cf. ANDERSON, 1995).

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 23, p. 55-62, nov. 2004

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ltica econmica keynesiana e o padro de proteo social do Welfare State e preparar as bases para um outro tipo de capitalismo para o futuro: o capitalismo liberal. Em defesa do Estado mnimo, seu objetivo prtico era desvalorizar as diversas formas de interveno estatal na economia. Aos poucos, foram conseguindo conquistar o senso comum com esse tipo de retrica, que chegou Europa no final dos anos 1970. Em 1979, na Inglaterra, assistiu-se adaptao do discurso neoliberal realidade poltica nacional com Margaret Thatcher; em 1980, nos Estados Unidos, com Ronald Reagan, e, a partir da, um crescente processo de difuso do iderio neoliberal pelo mundo. Nos pases avanados, as propostas neoliberais consistiram na reduo do papel do Estado, no enfraquecimento dos sindicatos e na flexibilizao do mercado de trabalho. J na Amrica Latina, a difuso desse iderio deu-se de modo um pouco diferente. Em primeiro lugar, importante levar em considerao o que significou a Era de Ouro para os pases latinoamericanos. Enquanto nos pases centrais ela representou o auge do Welfare State e do keynesianismo, na Amrica Latina, a Era de Ouro foi marcada pelo desenvolvimentismo (WALLERSTEIN, 2000), que entrou em crise nos anos 1980. O processo de desenvolvimento econmico nesses pases, nos anos 1950 e 1960, realizou-se via endividamento externo. Por exemplo, o desenvolvimento econmico brasileiro foi realizado, segundo Castro (CASTRO & SOUZA, 1985), em marcha forada, ou seja, o governo escolheu endividar-se naquele momento para, depois, resolver o que fazer com a dvida externa resultante dessa opo. A economia brasileira entrou em crise no fim dos anos 1970, com o segundo choque do petrleo em 1979 , momento em que sofreu drasticamente: por exemplo, houve um aumento da dvida externa em funo do aumento das taxas de juros internacionais e uma drstica reduo da entrada de recursos externos no pas (decorrente da perda de confiana na administrao da economia brasileira, sobretudo aps a moratria mexicana, em 1982). Foi nesse contexto, ento, que as idias neoliberais chegaram e foram aplicadas na Amrica Latina. Primeiramente, houve a experincia da ditadura de Pinochet, o governo precursor das prticas neoliberais: forte desregulao, desemprego macio, represso sindical, redistribuio de renda em favor dos ricos e privatizao dos bens pblicos (ANDERSON, 1995, p. 19). Mas foi a partir dos anos 1980 que os pases latino-americanos em geral comearam a adotar o receiturio neoliberal. Desde ento, a estratgia de poltica econmica da Amrica Latina passou voltar-se toda para um tema central: a renegociao da dvida externa. Nesse mesmo perodo, em Washington, um grupo de economistas do International Institute for Economy pensavam o que deveria ser feito para que a Amrica Latina conseguisse sair da crise (estagnao, inflao, dvida externa) em que estava inserida e retomar o crescimento. De uma reunio de 1989, voltada para discutir essa questo, elaborou-se consensualmente um conjunto de propostas de polticas e reformas requeridas para a salvao latino-americana. A esse conjunto John Williamson (1992, p. 12) chamou de Consenso de Washington2, cujo receiturio de polticas foi utilizado pelos organismos internacionais Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial etc. como condicionamento para a realizao da to requisitada renegociao da dvida externa dos pases latino-americanos. Para tanto, tiveram de seguir passo a passo a cartilha do Consenso, sempre levando em conta a idia de que, para que a renegociao fosse possvel, era indispensvel gerar confiana nos rgos

2 Williamson destaca dez propostas do receiturio do Consenso de Washington: (1) disciplina fiscal, ou seja, reduo dos gastos pblicos, na tentativa de manter um supervit oramentrio; (2) prioridades de gasto pblico reduzir o papel do Estado na economia, redirecionando o gasto para as reas desinteressantes para o investimento privado geralmente, bens pblicos; (3) reforma tributria, tornando a tributao menos progressiva; (4) liberalizao financeira, cujo objetivo mximo deixar que a taxa de juros seja determinada pelo mercado; (5) manuteno da estabilidade da taxa de cmbio; (6) liberalizao comercial; (7) abolio das barreiras entrada de investimentos externos diretos no pas; (8) privatizao das empresas estatais; (9) abolio das regras que impedem a entrada de novas firmas do setor e (10) o sistema legal deve assegurar direitos de propriedade (WILLIAMSON, 1993, p. 1332).

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financeiros internacionais, deixando de lado, portanto, a prtica do chamado populismo econmico (BRESSER-PEREIRA, 1991)3. Dessa maneira, os governos latino-americanos foram transferindo capacidade de deciso (FIORI, 2001, p. 33) para aquelas entidades internacionais, que passaram a ditar o que deveriam ou no fazer. Foi nesse contexto que a questo da governabilidade veio tona, aparecendo como algo indispensvel para o sucesso das reformas a serem realizadas. Ao mesmo tempo em que a governabilidade surgiu como necessria para as reformas, estas apareceram como o nico caminho possvel para evitar a ingovernabilidade; com isso, formou-se um crculo vicioso de que no se consegue escapar. O que deve ser questionado, levanta Fiori, resume-se a: por que, por exemplo, uma alta taxa de inflao seria melhor indicador de ingovernabilidade do que uma alta taxa de desemprego? Por que o desequilbrio fiscal mais do que o comercial? Ou ainda, por que uma baixa taxa de crescimento mais do que uma alta taxa de misria e concentrao de renda? (FIORI, 1997, p. 39). Pode-se perceber, conclui ele, que o conceito de governabilidade indeterminado e indeterminvel do ponto de vista terico. No se trata de um conceito, trata-se de uma categoria estratgica cujos objetivos imediatos podem variar segundo o tempo e o lugar mas que ser sempre e irremediavelmente situacionista (ibidem). Embora tenha-se constitudo como uma condicionalidade, o iderio neoliberal foi progressivamente ganhando espao e obtendo, assim, legitimao. As evidncias mostraram, entretanto, que o resultado da implantao de suas polticas consistiu no declnio constante das taxas de investimento e de crescimento. Ainda houve uma piora na distribuio de renda e um aumento do desemprego. Em suma, esse tipo de poltica passou a significar crise, excluso social e falta de investimentos no setor produtivo. III. AS RECOMENDAES DO BANCO MUNDIAL Como foi indicado, desde os anos 1980 o Banco Mundial vem atuando como importante formulador de recomendaes polticas para os pases da periferia e como disseminador, junto com o FMI, das polticas de cunho neoliberal. A seguir sugiro que seus relatrios preconizam e pressupem um certo tipo de ordem social. Na realidade, um modelo de sociedade prprio da atual configurao social hegemnica, ou seja, referido a um mundo posterior crise do Welfare State e, ainda, posterior derrocada do mundo comunista. Para isso, procurarei apresentar a teoria social implcita nos relatrios do Banco Mundial, que pressupe, por um lado, um determinado tipo de Estado e, por outro, presume um mundo do trabalho especfico. Em relao ao Estado (BANCO MUNDIAL, 1997), de modo geral, os relatrios propem que ele deve mudar leia-se: realizar reformas para que se adaptem ao mundo que se transforma; devem, desse modo, procurar aumentar sua eficincia. Isso significaria, segundo o Banco Mundial, que, no contexto atual, o Estado no deve ser mais o promotor direto do desenvolvimento, mas sim deixar essa tarefa para os mercados. O Estado deve, portanto, retrair a sua atuao, de modo a tornar-se um catalisador, facilitador e parceiro dos mercados. Dessa forma, os Estados devem complementar os mercados e no substitu-los (idem, p. 18), devem voltar sua ao para a implantao e adaptao de instituies que estimulem um melhor desempenho dos mercados. Assim, o Estado deve, por um lado, facilitar e garantir o bom funcionamento dos mercados; seu papel seria delineado pela necessidade de construrem-se novas instituies, modificar as existentes e eliminar as que no servem mais para tal objetivo. A proviso dessas instituies referida pelo Banco como boa governana e inclui: criar um regime regulatrio que atue juntamente com os mercados para promover a competio; criar um ambiente macro-econmico estvel para a ao dos mercados, ou seja, criao de enabling environment, que gere certezas iniciativa privada; eliminar a corrupo, que poderia subverter

3 Esse conceito tem sido abundantemente utilizado por

economistas neoliberais como uma forma pejorativa de atacar o desenvolvimentismo. O populismo econmico vem sendo associado ao perodo desenvolvimentista e, ao ser olhado em um perodo em que o tema em voga o do ajuste os anos 1990 , Bresser-Pereira (1991, p. 111) caracteriza-o da seguinte forma: um tipo de afrouxamento fiscal que se define pela prtica poltica de dizer sim s demandas de todos os setores da sociedade custa do setor pblico.

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os objetivos das polticas, deslegitimando as instituies pblicas que do apoio aos mercados e, ainda, assegurar os direitos de propriedade (WORLD BANK, 2002, p. 99). Por outro lado, o Estado deve complementar os mercados naqueles setores da produo de bens e servios em que ao setor privado no interessa entrar. Por exemplo: na produo de bens pblicos; em mercados que apresentam falhas ou, ainda, em prestao de servios sociais queles que no conseguem pagar por eles. J no que diz respeito ao mundo do trabalho, possvel perceber nos relatrios do Banco Mundial que ele passa a estar dividido em dois. De um lado, esto os indivduos que conseguem atuar no mercado que seria o mecanismo de funcionamento mais eficiente da sociedade e, de outro, estariam aqueles incapazes de integrar-se aos mercados os pobres , dos quais o Estado deve cuidar, por meio de suas polticas sociais residuais e focalizadas. Nesse sentido, se o Estado proposto pelo Banco Mundial ainda reserva algum papel no mbito econmico complementar a e garantidor do bom funcionamento dos mercados , no que tange questo social, ou seja, sua atuao no mundo do trabalho, pode-se perceber que o termo Estado mnimo bastante adequado, uma vez que se percebe a tendncia a uma drstica retrao do seu papel de provedor de polticas sociais. Esse novo mundo do trabalho pode ser recortado a partir das recomendaes do Banco Mundial que se voltam para o combate pobreza, que tm sido elaboradas desde o incio dos anos 1990. Esse tema foi tratado sobretudo nos Relatrios sobre o desenvolvimento mundial de 1990 e de 2000-2001, em que o Banco Mundial encarrega-se de instruir e recomendar aos pases em desenvolvimento estratgias para o enfrentamento dos elevados custos sociais decorrentes das polticas de ajuste. Dessa maneira, nota-se que, em vez de tratar das conseqncias negativas do ajuste como o alto nvel de informalidade do trabalho e o aumento do desemprego e propor solues estruturais, as estratgias de combate dos custos sociais das polticas neoliberais so reduzidas estratgia de combater a pobreza. Ao mesmo tempo em que o termo pobreza afirma-se como o alvo a ser combatido pelas polticas sociais focalizadas e compensatrias, ele gera dvidas em relao ao modo de ser definido. Segundo o Banco Mundial, a definio de pobreza consiste na incapacidade de atingir um padro de vida mnimo (BANCO MUNDIAL, 1990, p. 27), de que podem ser destacadas duas questes diferentes: (i) o que um padro de vida mnimo? (ii) Que se entende por incapacidade? A primeira questo apresenta-se mais como de carter metodolgico, a que o Banco Mundial apresenta a seguinte resposta: o padro de vida mnimo deve ser avaliado pelo consumo, isto , a despesa necessria para que se adquira um padro mnimo de nutrio e outras necessidades bsicas e, ainda, uma quantia que permita a participao da pessoa na vida cotidiana da sociedade. Assim, trata-se de calcular um valor mnimo para cada pas (ou regio) e, em seguida, comparar esse valor encontrado com a renda dos indivduos. Aqueles que tiverem uma renda inferior a esse valor podero ser considerados pobres e, portanto, sem condies de viver minimamente bem. J a segunda questo envolve temas mais amplos e diz respeito s estratgias de combate pobreza. O termo incapacidade no discurso do Banco Mundial remete a duas questes: (a) oportunidades econmicas e (b) prestao de servios sociais. Conseqentemente, para combater a situao de pobreza de um indivduo, devem ser implementadas polticas nesses dois campos. A primeira das estratgias de reduo da pobreza (a) tenta identificar polticas que estimulem a criao de novas oportunidades econmicas para que os pobres possam obter rendimentos. Assim, com mais renda, o indivduo poderia ultrapassar a fronteira da pobreza e, dessa forma, ser considerado um no-pobre. Embora o Banco Mundial ressalte a importncia do crescimento econmico na reduo da pobreza enquanto criador de oportunidades para os pobres , quando se refere ao papel do Estado na poltica social, ele prope polticas focalizadas de aumento do capital humano; a isso se refere o tpico (b). Assim, a segunda estratgia de combate pobreza proposta pelo relatrio do Banco Mundial refere-se necessidade de o governo prestar servios sociais educao e sade aos pobres. O documento ressalta a ntima relao da prestao de servios sociais com a diminuio da pobreza,

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pois ela significa uma promoo de polticas focalizadas de aumento do capital humano4 dos indivduos. De acordo com esse documento, o investimento em capital humano um dos meios mais importantes para reduzir a pobreza, pois o principal bem dos pobres o tempo para trabalhar. A educao aumenta a produtividade deste bem. O resultado, no nvel individual, uma renda mais alta, como demonstram muitos estudos (idem, p. 85). A idia presente seria, portanto, que, ao educar-se mais, o indivduo torna-se mais apto a competir com os outros por um emprego melhor no mercado e, conseqentemente, a obter uma renda maior. Assim, haveria uma contnua necessidade de ele buscar ser mais competitivo que os outros, por meio do aumento de sua empregabilidade5. No relatrio de 1990, portanto, percebe-se que o indivduo integrado ao mercado define-se pelo fato de possuir capital humano (educao e sade). Aqueles que no so munidos desse tipo de capital so incapazes de atuar no mercado, ou seja, no conseguem ser autnomos para competir com os outros. Esses indivduos configurariam a definio de pobres, com os quais o Estado deve preocupar-se, compensando-os com suas polticas sociais focalizadas de aumento de capital humano. No relatrio de 2000-2001 (WORLD BANK, 2000-2001) o tema da pobreza foi retomado e procurou-se analisar as experincias acumuladas nos anos 1990 e propor novas estratgias para combat-la. A pobreza vista nesse documento de um modo um pouco diferente. Enquanto o relatrio de 1990 avaliava a pobreza pela varivel renda, priorizando o seu lado monetrio, o relatrio de 2000-2001 considerou-a um fenmeno multifacetado, decorrente de mltiplas privaes produzidas por processos econmicos, polticos e sociais que se relacionam entre si. Assim, alm da forma monetria de pobreza, ela considerada como ausncia de capacidades, acompanhada da vulnerabilidade do indivduo e de sua exposio ao risco. Nesse relatrio esto presentes as idias de Amartya Sen (p. ex. SEN, 2001), para quem a questo da pobreza deve ser encarada pela idia de privao de capacidades bsicas de realizar (ou seja, de cada um alcanar os seus objetivos de vida) e no como uma carncia de determinadas necessidades, argumentando que: (1) a pobreza pode ser sensatamente identificada em termos de privao de capacidades; a abordagem concentrase em privaes que so intrinsecamente importantes (em contraste com a renda baixa, que importante apenas instrumentalmente); (2) existem outras influncias sobre a privao de capacidades e, portanto, sobre a pobreza real alm do baixo nvel de renda (a renda no o nico instrumento de gerao de capacidades) e (3) a relao entre baixa renda e baixa capacidade varivel entre comunidades e at mesmo entre famlias e indivduos (o impacto da renda sobre as capacidades contingente e condicional) (SEN, 2000, p. 110). Dessa forma, sob influncia dos trabalhos de Amartya Sen e da evidncia do agravamento das condies sociais, no decorrer destes ltimos 10 anos, o tema da pobreza comeou a ser visto como algo multidimensional e passa a ser definido como privao de capacidades, que faz que o potencial do indivduo em auferir renda seja diminudo. Assim, enquanto o relatrio de 1990 propunha uma dupla estratgia para lidar-se com o problema da pobreza, a estratgia proposta pelo relatrio de 2000-2001 tem como tema central a ex-

4 A teoria do capital humano afirma que as diferenas de

rendas entre os indivduos so influenciadas pelo capital humano (sobretudo educao) que cada um investe em si mesmo. Nas palavras de Theodore Schultz (1973, p. 31): apesar do fato de que os homens adquirem habilidade e conhecimento teis seja algo evidente, no evidente entretanto que habilidade e conhecimentos sejam uma forma de capital, que esse capital seja em grande parte um produto do investimento deliberado, que nas sociedades ocidentais cresceu num ritmo muito mais rpido que o capital convencional (no humano), e que seu crescimento pode ser o trao mais caracterstico do sistema econmico. Se observou amplamente que os incrementos da produo nacional tm sido relacionados em grande medida com os incrementos da terra, horas de trabalho e capital fsico reproduzvel. Mas o investimento em capital humano provavelmente a principal explicao dessa diferena. Em suma, o raciocnio bsico pode ser assim sintetizado: (i) aumento da educao dos trabalhadores, (ii) estes tero suas habilidades e conhecimentos melhorados, (iii) quanto maiores as habilidades e conhecimentos, maior a produtividade do trabalhador; (iv) essa maior produtividade acaba gerando maior competitividade e, assim, maiores rendas para o indivduo.
5 Conceito cunhado e difundido pelos organismos inter-

nacionais para expressar as novas exigncias feitas aos trabalhadores frente nova lgica da concorrncia.

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panso das capacidades humanas das pessoas pobres. Assim, nota-se que, para que o problema da pobreza como privao de capacidades seja resolvido, recorre-se, no relatrio de 2000-2001, noo de Sen de desenvolvimento como liberdade (idem), que nada mais que o entendimento do desenvolvimento como um processo de expanso das liberdades humanas. Assim, para que a pobreza seja reduzida, faz-se necessrio que o Estado atue apenas no sentido de aumentar essas liberdades e deve faz-lo por meio da expanso das capacidades humanas dos pobres. Nesse sentido, pode-se perceber que, embora o conceito de capacidade humana seja mais abrangente que o de capital humano, ele tambm no pressupe a existncia de um Estado que garanta os direitos sociais, mas simplesmente a necessidade de um Estado caridoso, que tem deveres a cumprir apenas para com os pobres. A presena do Estado s seria necessria, portanto, em um primeiro momento, no sentido de aumentar as capacidades dos pobres, para, em um segundo momento, quando esses indivduos j estivessem capacitados, o Estado j se tornaria desnecessrio, passando a deixar que eles, individualmente, procurassem seu desenvolvimento pessoal no mercado. IV. A CENTRALIDADE DA CATEGORIA POBREZA Como foi visto anteriormente, as polticas de combate pobreza tm sido apresentadas como um alerta para os efeitos sociais negativos da globalizao neoliberal e, para os pases em desenvolvimento, uma soluo para os custos sociais decorrentes do ajuste percebidos nesses pases. De fato, desde a segunda metade dos anos noventa, comeou a surgir um movimento de autocrtica dentro dos organismos internacionais como o caso de Joseph Stiglitz (2002), exvice-Presidente do Banco Mundial , questionando a maneira como as recomendaes do Consenso de Washington vinham sendo adotadas pelos pases em desenvolvimento, j que o seu fracasso tornava-se cada vez mais evidente. O que proponho aqui que essas polticas de combate pobreza sejam vistas justamente como um elemento prprio de uma teoria tcita presente nos documentos do Banco Mundial; referemse a um momento em que os prejuzos sociais tornaram-se patentes. Elas formam um conjunto de polticas sociais voltadas exclusivamente para a compensao, cujo alvo a pobreza conceitualmente construdo e faz parte de um modelo de sociedade especfico. Esse modelo de sociedade tem um formato bastante simples e seu mundo do trabalho composto por dois tipos de indivduos: o competitivo e o incapaz. O competitivo aquele capaz de atuar livremente no mercado, uma vez que tem competitividade (empregabilidade) para conseguir um emprego, assegurar que no vai perder o que tem ou, ainda, se acontecer de perd-lo, conseguir um novo emprego. O indivduo incapaz aquele que no consegue nada disso. Ele no tem empregabilidade, nem competitivo, uma vez que no pde (ou no quis) investir em seu prprio capital humano. O mundo do trabalho sofre, assim, uma transformao. O que antes constitua uma classe social (composta por trabalhadores empregados e desempregados) agora forma um conjunto de indivduos atomizados: os competitivos e os incapazes (pobres). A construo de pobreza como conceito sociolgico parte justamente desse tipo de raciocnio. O pobre o indivduo incapaz, que no consegue ou no garante o seu emprego e nem mesmo a sua subsistncia. Conseqentemente, a pobreza acaba sendo vista como um fracasso individual daquele que no consegue ser competitivo. Assim, de acordo com as propostas do Banco Mundial, desse pobre que o Estado deve cuidar. Com os outros indivduos os competitivos , ele no precisa se preocupar, pois so capazes de garantir seu prprio sustento. aos pobres, ento, que a poltica social deve (e passa a) estar voltada. As recomendaes do Banco Mundial, como foi observado, so todas focalizadas nos pobres, vistos como pessoas incapazes que necessitam de ajuda para inserirem-se no mercado. Portanto, suas propostas de polticas de combate pobreza resumem-se apenas transformao do indivduo incapaz em um indivduo capaz e competitivo, por meio do aumento de capital humano (no relatrio de 1990) ou de capacidade humana (no relatrio de 2000-2001). Se, por um lado, esse tipo de poltica refora a idia de atomizao e competitividade entre os indivduos, por outro legitima a existncia e a implantao de um Estado mnimo no campo social

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e contribui, portanto, para a tentativa de destruio da democracia social alcanada pelo Estado de Bem-estar Social. Na realidade, nos pases em que o Estado de Bem Estar Social de fato instaurou-se, no houve uma total destruio da cidadania social, uma vez que os direitos sociais dos cidados j haviam sido consolidados e enraizados, como resultado de um longo processo6. Contudo, embora o Welfare State no tenha sido totalmente destrudo, em muitos desses pases sofreu abalos considerveis, conforme indicou uma notcia de O Globo: Devido ao aumento da expectativa de vida e do nmero de desempregados, quase todos os pases da Europa decidiram fazer cortes nos seus programas sociais. Aqueles que nos anos [19]80 eram vistos como modelo de um apoio amplo do Estado a pobres e aposentados esto mudando as suas polticas para reduzir os seus dficits oramentrios (EUROPA DIMINUI APOSENTADORIAS, 2002, p. 45). J em pases onde o Welfare State no foi implantado totalmente em vrios pases em desenvolvimento , ou seja, em lugares onde a populao nunca pde desfrutar de fato de seus direitos sociais de cidado, esse modelo de sociedade neoliberal pde penetrar muito mais facilmente, conseguindo destruir o pouco que existia de Welfare State ou, ainda, acabar com os projetos de implant-lo plenamente. Essa inexperincia colabora para que as recomendaes do Banco Mundial de combate pobreza sejam to bem aceitas e vistas como bem-intencionadas pelos pases-alvos. Enquanto o Banco Mundial vangloria-se de suas polticas com face humana, que ensinam a lutar contra a pobreza, o conceito de cidadania social esvazia-se. A cidadania social, em sua essncia, sempre esteve relacionada garantia de direitos e no com programas compensatrios. Ela pressupe um pacto social realizado pela sociedade como um todo, a partir do que se define que o Estado deve garantir uma proteo social por meio dos direitos sociais a todos os cidados, independentemente de sua renda, simplesmente
6 Segundo T. H. Marshall (1967), a partir do estudo da

pelo fato de serem cidados. A cidadania social requer, desse modo, que exista um mnimo de solidariedade, induzida pela necessidade de soluo dos conflitos sociais, e um sentimento de responsabilidade da sociedade para com a vida de cada um de seus membros. J a poltica social da neo-sociedade do liberalismo assume um carter assistencialista, focalizando e restringindo seus servios apenas queles que conseguem enquadrar-se na categoria pobre, que acaba sendo, no final das contas, oca e bastante varivel. Nesse processo, a democracia s tem a perder... Ela deixa de lado sua forma substantiva, reduzindo-se a uma democracia meramente formal. V. CONSIDERAES FINAIS O tema da pobreza, ou ainda, da marginalidade, tem uma longa trajetria de pesquisa nas Cincias Sociais da Amrica Latina, desde pelo menos os anos 1950. Assim, no se pode afirmar que a pobreza e a marginalidade sejam simples conseqncias do neoliberalismo; elas fazem parte da prpria natureza do tipo de capitalismo desenvolvido nessa regio. Com essa ressalva, este artigo procurou demonstrar que a novidade introduzida nos anos 1990 foi que a categoria pobreza passou a ser uma pea-chave de uma ordem social implcita nos relatrios do Banco Mundial e hegemnica na formulao de polticas nos nossos pases. Nesse sentido, as polticas de combate pobreza estariam vinculadas a essa viso de mundo. Sugeriu-se aqui que essa ordem social fundamenta-se a partir da viso neoliberal que v o mercado como o principal organizador da sociedade e percebe essa sociedade composta por indivduos atomizados. Dentro dessa lgica de atomizao da sociedade, os indivduos passam a ter de sobreviver por sua prpria conta no mercado, em que so obrigados a competir uns com os outros e a conseguir maneiras de tornarem-se mais competitivos. Como foi visto, os incapazes que no conseguem acompanhar esse processo passam a fazer parte do grupo dos pobres, para o qual o Estado deve voltar sua ateno, fazendo-lhes caridades das mais variadas, para que sejam dadas as condies mnimas de subsistncia. Para alm de enfatizar que as polticas de com-

histria da Inglaterra, o desenvolvimento da cidadania resume-se a uma histria linear da aquisio dos direitos. Primeiro, alcanaram-se os direitos civis, no sculo XVIII, em seguida, adquiriram-se os direitos polticos, no sculo XIX, e por fim, como resultado desse processo de aquisio de direitos, vieram os direitos sociais, no sculo XX.

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A CATEGORIA POBREZA NAS FORMULAES DE POL. SOC. DO BANCO MUNDIAL

bate pobreza faam parte da prpria lgica do marco terico do neoliberalismo, assumindo um carter focalizado e compensatrio, este artigo pretendeu apontar para a possibilidade de que a excessiva utilizao do conceito pobreza esteja enfraquecendo, ou mesmo substituindo, o de cidadania social. Este conceito est comprometido com a idia universalizada de direitos, a qual parece estar ausente na ordem social do neoliberalismo.

Vivian Domnguez Ug (vividuga@globo.com) Doutoranda em Cincia Poltica no Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ANDERSON, P. 1995. Balano do neoliberalismo. In : SADER, E. & GENTILI, P. (orgs.). Ps-neoliberalismo : as polticas sociais e o Estado democrtico. Rio de Janeiro : Paz e Terra. BANCO MUNDIAL. 1990. Relatrio sobre o desenvolvimento mundial. A pobreza. Washington, D. C. : Banco Mundial. _____. 1997. O Estado em um mundo em transformao. Relatrio sobre o desenvolvimento mundial. Washington, D. C. : Banco Mundial. CASTRO, A. B. & SOUZA, F. E. P. 1985. A economia brasileira em marcha forada. Rio de Janeiro : Paz e Terra. FIORI, J. L. 1997. Os moedeiros falsos. Petrpolis : Vozes. _____. 2001. Brasil no espao. Petrpolis : Vozes. HOBSBAWM, E. J. 1995. Era dos extremos. O breve sculo XX 1914-1991. Rio de Janeiro : Cia. das Letras. MARSHALL, T. H. 1967. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro : Zahar. BRESSER-PEREIRA, L. C. (org.). 1991. Populismo econmico. Ortodoxia, desenvolvimentismo e populismo na Amrica Latina. So Paulo : Nobel. SCHULTZ, T. 1973. O capital humano : investimentos em educao e pesquisa. Rio de Janeiro : Zahar. SEN, A. 2000. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo : Cia. das Letras. _____. 2001. Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro : Record. STIGLITZ, J. 2002. Globalization and its Discontents. New York : W. W. Norton. WALLERSTEIN, I. 2000. A reestruturao capitalista e o sistema-mundo. In : GENTILI, P. (org.). Globalizao excludente. Petrpolis : Vozes. WILLIAMSON, J. 1992. In Search of a Manual for Technopols. Washington : Institute For International Economics. _____. 1993. Democracy and the Washington Consensus. World Development, Washington, D. C., v. 21, n. 8, p. 1329-1336. WORLD BANK. 2000-2001. World Development Report. Attacking Poverty. Washington, D. C. : The World Bank Group. _____. 2002. World Development Report. Building Institutions for Markets. Washington, D. C. : The World Bank Group.

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