UNIVERSIDADE DE BRASLIA FACULDADE DE TECNOLOGIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL

MEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DECORRENTE DOS JOGOS DE PLANILHA EM OBRAS PBLICAS

MARCUS VINICIUS CAMPITELI

ORIENTADOR: ROSA MARIA SPOSTO CO-ORIENTADOR: MARCOS JURUENA VILELLA SOUTO DISSERTAO DE MESTRADO EM ESTRUTURAS E CONSTRUO CIVIL PUBLICAO: E.DM 009A/06 BRASLIA/DF: SETEMBRO - 2006

UNIVERSIDADE DE BRASLIA FACULDADE DE TECNOLOGIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL MEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DECORRENTE DOS JOGOS DE PLANILHA EM OBRAS PBLICAS MARCUS VINICIUS CAMPITELI DISSERTAO SUBMETIDA AO DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL DA FACULDADE DE TECNOLOGIA DA UNIVERSIDADE DE BRASLIA COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM ESTRUTURAS E CONSTRUO CIVIL. APROVADA POR: _________________________________________________ Prof. Rosa Maria Sposto, D.Sc. (UnB) (Orientador) _________________________________________________ Prof. Marcos Juruena Vilella Souto, D.Sc. (UGF) (Co-orientador) _________________________________________________ Prof. Joo Carlos Teatini Clmaco, Ph.D. (UnB) (Examinador Interno) _________________________________________________ Osvaldo Gomes de Holanda Junior, D.Sc. (TCU) (Examinador Externo) BRASLIA/DF, 04 de Setembro de 2006.

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FICHA CATALOGRFICA CAMPITELI, MARCUS VINICIUS Medidas para evitar o superfaturamento decorrente dos jogos de planilha em obras pblicas [Distrito Federal] 2006. xiii, 109p., 297 mm (ENC/FT/UnB, Mestre, Estruturas e Construo Civil, 2006). Dissertao de Mestrado Universidade de Braslia. Faculdade de Tecnologia. Departamento de Engenharia Civil e Ambiental. 1.Jogos de Planilha 2. Jogo de Preos 3.Planilha Oramentria 4. Obras Pblicas 5.Superfaturamento I. ENC/FT/UnB II. Ttulo (srie) REFERNCIA BIBLIOGRFICA CAMPITELI, Marcus Vinicius (2006). Medidas para Evitar o Superfaturamento Decorrente dos Jogos de Planilha em Obras Pblicas. Dissertao de Mestrado em Estruturas e Construo Civil (2006), E.DM 009A/06, Departamento de Engenharia Civil e Ambiental, Universidade de Braslia, Braslia, DF, 109 p. CESSO DE DIREITOS AUTOR: Marcus Vinicius Campiteli. TTULO: Medidas para Evitar o Superfaturamento Decorrente dos Jogos de Planilha em Obras Pblicas. GRAU: Mestre ANO: 2006

concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta dissertao de mestrado e para emprestar ou vender tais cpias somente para propsitos acadmicos e cientficos. O autor reserva outros direitos de publicao e nenhuma parte dessa dissertao de mestrado pode ser reproduzida sem autorizao por escrito do autor.

____________________________ Marcus Vinicius Campiteli SQN 111, bloco K, apto. 601. Asa Norte. 70751-110. Braslia DF Brasil.

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DEDICATRIA

Dedico este trabalho minha mulher, Liane, e meu filho, Gabriel, e minha famlia, por serem a felicidade da minha vida.

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AGRADECIMENTOS
minha mulher, Liane Paola, sempre solidria, que me deu todo o apoio e incentivo possveis. Ao meu filho, Gabriel, felicidade de nossas vidas, que me inspira na luta por um mundo melhor. Aos meus pais, Vicente e Heliana, professores, que sempre me incentivaram e me guiaram, tornando possvel as barreiras ultrapassadas, aos quais sou sempre grato. minha irm, Talita, minha tia, Heli, e aos meus avs, Jos e Lourdes, que sempre foram exemplos de elevada moral e retido de atitudes, tambm responsveis pelo que sou e pelo que consegui. minha sogra, urea, e aos nossos familiares, que sempre me apoiaram com total desprendimento. minha orientadora e amiga, professora Rosa Maria Sposto, pela confiana e ensinamentos transmitidos, sempre me guiando de forma objetiva e prestativa. Ao meu co-orientador, professor Marcos Juruena Vilella Souto, procurador do estado do Rio de Janeiro, notrio doutrinador jurdico, que no hesitou em me orientar neste trabalho, no poupando esforos para a disseminao de seus preciosos conhecimentos. Aos meus cunhados, Flvio Amaral Garcia e Aline Paola de Almeida, procuradores do estado do Rio de Janeiro, que sempre me atenderam em todos os quesitos, em especial nos conhecimentos jurdicos, num apoio contnuo, cujo principal ensinamento para este trabalho foi o de que nunca podemos nos esquecer dos Princpios da Razoabilidade e da Proporcionalidade ao interpretarmos a lei, sempre na busca do equilbrio. A todos que possibilitaram e contriburam para este trabalho, em especial ao Cludio Sarian Altounian, Carlos Sebastio da Costa, Carlos Augusto de Melo Ferraz, Edmur Baida e Andr Kresch, analistas de controle externo do Tribunal de Contas da Unio. E a todos que possibilitaram e contriburam para minha formao profissional, em especial o Cel R/1 Roberto Dias Morales e o Prof. Romilde Almeida de Oliveira.

RESUMO
MEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DECORRENTE DOS JOGOS DE PLANILHA EM OBRAS PBLICAS Autor: Marcus Vinicius Campiteli Orientador: Rosa Maria Sposto Co-orientador: Marcos Juruena de Vilella Souto Programa de Ps-graduao em Estruturas e Construo Civil Braslia, setembro de 2006. H muito desperdcio de recursos pblicos nos suntuosos montantes despendidos em obras no Brasil. S em 2005, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) evitou um desperdcio em torno de R$ 1 bilho, em atuaes prvias e repactuaes contratuais, e apontou o sobrepreo e o superfaturamento como os principais tipos de irregularidades constatados nas suas auditorias em contrataes de obras federais. Muitas das vezes, tais desperdcios ocorrem por insuficincia na aplicao das normas legais existentes e no por existirem brechas na lei. De modo geral, o jogo de planilha caracteriza-se pela atribuio de diminutos preos unitrios a servios que de antemo a empresa sabe que no sero executados ou que tero os quantitativos diminudos e de elevados preos a servios que tero os seus quantitativos aumentados por meio de alteraes contratuais sob o pretexto do atendimento do interesse pblico. Com isso, os licitantes vencem a competio propondo executar a obra por valor global abaixo dos demais concorrentes, valor este que pode se tornar o mais desvantajoso em relao s demais propostas ao longo da vigncia contratual. A partir da legislao existente combinada com os conceitos de engenharia so propostas medidas prvias e concomitantes aos contratos de obras pblicas para evitar a ocorrncia do superfaturamento devido aos jogos de planilha. As principais linhas de ao consistem na elaborao dos projetos executivos previamente s licitaes e/ou contrataes e na aplicao do critrio de aceitabilidade de preos unitrios no edital subsidiariamente ao critrio de seleo pelo menor preo. So apresentadas tambm medidas saneadoras que foram adotados pelo TCU para eliminar os efeitos dos jogos de planilha em contratos j iniciados, por meio dos Mtodos do Balano e do Desconto, que se baseiam na manuteno do equilbrio econmico dos contratos administrativos.

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ABSTRACT
Author: Marcus Vinicius Campiteli Supervisor: Rosa Maria Sposto Co-supervisor: Marcos Juruena de Vilella Souto Programa de Ps-graduao em Estruturas e Construo Civil Braslia, September of 2006. MEASURES TO PREVENT OVERPRICING OF PUBLIC CONSTRUCTIONS RESULTING FROM THE MANIPULATION OF SPREADSHEETS Sumptuous amounts of public resources are wasted in constructions in Brazil. During 2005, the Tribunal de Contas da Unio (TCU) avoided the misapplication of around R$ 1 billion by means of actions previous to the signing of contracts as well as contract renegotiations. This Court of Accounts has also appointed overpricing and overcharging as the main forms of irregularities observed in the audits performed in contracts of federal constructions by its team of analysts. Several times, such misapplication of public resources is due to the insufficient utilization of legal regulations and not to the existence of breaches in the legislation. Generally, the manipulation of spreadsheets is characterized by the stipulation of reduced unitary prices to services which the bidder knows will not be executed throughout the contract or that will have their quantities diminished for some reason; likewise, higher prices are set to services which will have their amounts increased by means of contractual modifications that take place under the pretext of contemplating public interest. In consequence of that, one bidder wins the competition by proposing the execution of a construction with a global price which, apparently, is smaller than that of their contenders. Nevertheless, due to such manipulation of spreadsheets, the winning bid can become disadvantageous in relation to the other proposals during the contract lifetime. Starting from the existing laws, combined with engineering concepts, we are proposing measures which should be taken previously or concurrently with public construction contracts in order to avoid the occurrence of overcharging due to the manipulation of spreadsheets. The main line of action consists of the elaboration of executive designs prior to the bid and/or signing of contract and the application of the unitary price acceptance criterion in the bidding regulation, supplementary to the minimum price rule. We also present sanitary measures that have been adopted by TCU with the objective of eliminating the effects of the manipulation of spreadsheets in existing contracts, by means of application of the Balance and the Discount Methods, which are based in the maintenance of the economic equilibrium of administrative contracts.

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SUMRIO 1 INTRODUO E OBJETIVOS..................................................................................1 1.1 INTRODUO...........................................................................................................1 1.2 OBETIVOS..................................................................................................................9 1.2.1 Objetivo geral............................................................................................................9 1.2.2 Objetivos especficos.................................................................................................9 1.3 METODOLOGIA......................................................................................................10 1.4 ESTRUTURA DA DISSERTAO........................................................................11 2 ORAMENTAO NA CONSTRUO CIVIL....................................................12 2.1 INTRODUO .........................................................................................................12 2.2 ESTRUTURA DOS ORAMENTOS DE OBRAS DE CONSTRUO CIVIL12 2.2.1 Custos Diretos .........................................................................................................13 2.2.1.1 Encargos sociais sobre a mo-de-obra...............................................................16 2.2.1.2 Administrao local.............................................................................................17 2.2.1.3 Canteiro de Obra .................................................................................................18 2.2.1.4 Mobilizao e Desmobilizao............................................................................19 2.2.2 BDI (Bonificao e Despesas Indiretas) ou LDI (lucro e Despesas Indiretas) ..19 2.2.2.1 Custos indiretos com valor percentual fixo e obrigatrio................................20 2.2.2.2 Imposto sobre Servios (ISS) ..............................................................................20 2.2.2.3 Administrao Central........................................................................................20 2.2.2.4 Riscos e Seguros ...................................................................................................21 2.2.2.5 - Despesas financeiras.............................................................................................21 2.2.2.6 Imposto de Renda e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL).....22 2.2.2.7 Lucro ou Margem de Remunerao ..................................................................22 2.2.2.8 Frmula do BDI ...................................................................................................22 2.2.3 Planilha Oramentria de Obra de Construo Civil.........................................23 2.3 PREO DE MERCADO...........................................................................................25 2.4 SISTEMAS DE REFERNCIA DE PREOS .......................................................28 2.4.1 Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil Sinapi29 2.4.1.1 Histrico ...............................................................................................................31 2.4.1.2 As bases da coleta de dados ................................................................................31 2.4.1.3 Cadastro de insumos ...........................................................................................32 viii

2.4.1.4 A coleta dos dados ...............................................................................................33 2.4.1.5 - A concepo do preo e salrio coletado ............................................................34 2.4.1.6 Resultados ............................................................................................................34 2.4.2 Sistema de Custos Rodovirios - Sicro2 ...............................................................35 2.4.2.1 Sistema de pesquisa de preos. ...........................................................................36 2.4.2.2 Consideraes sobre o Sicro2 .............................................................................37 2.5 "JOGO DE PLANILHA".........................................................................................37 2.5.1 Efeito do "Jogo de Planilha" por meio de alteraes contratuais .....................39 2.5.2 - "Jogo de Planilha" na distribuio dos recursos ao longo do tempo .................42 3 CONTRATAO DE OBRAS PBLICAS NO BRASIL .......................................46 3.1 INTRODUO .........................................................................................................46 3.2 PROJETO BSICO. .................................................................................................48 3.3 ORAMENTO-BASE ..............................................................................................55 3.4 JULGAMENTO E SELEO.................................................................................56 3.5 CONTRATO ADMINISTRATIVO.........................................................................59 3.6 EQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO. ......................61 4 MEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DEVIDO AOS "JOGOS DE PLANILHA" ...............................................................................................68 4.1 INTRODUO .........................................................................................................68 4.2 MEDIDAS PRVIAS................................................................................................68 4.2.1 Elaborao de projeto executivo prvio contratao e integrante do edital ..69 4.2.2 Aplicao do critrio de aceitabilidade de preos unitrios ...............................71 4.3 MEDIDAS SANEADORAS......................................................................................73 4.3.1 Mtodo do Balano .................................................................................................73 4.3.2 Mtodo do Desconto ...............................................................................................76 5 APLICAO DAS MEDIDAS PREVENTIVAS E SANEADORAS .....................80 5.1 ESTUDO DE CASO ..................................................................................................80 5.2 ELABORAO DE PROJETO EXECUTIVO PRVIO CONTRATAO E INTEGRANTE DO EDITAL ............................................................................................83 5.3 ADOO DO CRITRIO DE ACEITABILIDADE DE PREOS UNITRIOS NO EDITAL........................................................................................................................84 ix

5.4 APLICAO DO MTODO DO BALANO.......................................................88 5.5 APLICAO DO MTODO DO DESCONTO ....................................................91 6 CONCLUSES.............................................................................................................94 6.1 ATENDIMENTO AOS OBJETIVOS PROPOSTOS ............................................94 6.2 PROPOSTA DE PESQUISAS FUTURAS..............................................................95 6.3 CONSIDERAES FINAIS....................................................................................96 7 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .......................................................................98 ANEXO..............................................................................................................................105

LISTA DE TABELAS
Tabela 1.1 Os tipos de irregularidades mais encontrados nas fiscalizaes de obras pblicas do TCU em 2005 ...............................................................................02 Tabela 2.1 Exemplo de tabela hipottica de composio de custo unitrio ......................15 Tabela 2.2 Itens de valor percentual fixo e obrigatrio.....................................................20 Tabela 2.3 Exemplo hipottico de parte de uma planilha oramentria de obra de construo civil................................................................................................24 Tabela 2.4 Divulgao dos resultados da pesquisa mensal do Sinapi.. .............................34 Tabela 2.5 Condies originais x condies aps alteraes contratuais de um contrato hipottico, com aumento de quantitativo de itens com sobrepreo e supresso de item com subpreo ......................................................................................39 Tabela 2.6 Condies originais x condies aps alteraes contratuais de um contrato hipottico, com supresso de item com subpreo............................................40 Tabela 4.1 Avaliao das vantagens e desvantagens pelo Mtodo do Balano. ...............75 Tabela 5.1 "Jogo de Planilha" elaborado pela licitante em funo de Projeto Bsico deficiente. ........................................................................................................81 Tabela 5.2 - Contrato aps alteraes quantitativas e qualitativas .......................................82 Tabela 5.3 Impossibilidade de uso do "Jogo de Planilha" devido ao critrio de aceitabilidade de preos unitrios, porm com preo unitrio com subpreo ao item fundao em concreto ciclpico devido ao projeto falho........................84 Tabela 5.4 Proposta da contratada aps a primeira alterao contratual...........................85 Tabela 5.5 Proposta da segunda colocada com preos cotados de boa-f.........................86 Tabela 5.6 Situao do contrato aps as alteraes contratuais necessrias devido ao "Jogo de Planilha". ..........................................................................................88 Tabela 5.7 Aplicao do Mtodo do Balano....................................................................89 Tabela 5.8 Quantificao dos ganhos indevidos auferidos pela contratada devido ao jogo de planilha por meio do Mtodo do Balano...................................................91 Tabela 5.9 Aplicao do Mtodo do Desconto .................................................................92

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LISTA DE GRFICOS
Grfico 2.1- Comportamento do IPCC em funo do nmero de participantes classificados.27 Grfico 2.2 Distribuio de probabilidades para diversos quantitativos de cotaes. .......28 Grfico 2.3 Obra sem jogo de planilha ..........................................................................42 Grfico 2.4 Obra com jogo de planilha..........................................................................43 Grfico 2.5 Obra sem jogo de planilha curva S..............................................................44 Grfico 2.6 Curva Percentual Acumulado x Tempo de Obra com jogo de planilha.........44

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LISTA DE ABREVIAES, NOMENCLATURAS e SMBOLOGIAS

AC ASBRACO BNH CEMPRE COFINS CPMF CSLL CUB DNIT DNOCS IBGE IG-P IR ISS LDI LDO P PIS PV R Secob Sicro2 Sinaop Sinapi Sisorh TCPO TCU UGI - Acrdo - Associao Brasiliense de Construtores - Banco Nacional de Habitao - Cadastro de Empresas do IBGE - Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social - Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira - Contribuio Social sobre o Lucro Lquido - Custo Unitrio Bsico - Departamento Nacional de Infra-Estrutura Terrestre - Departamento Nacional de Obras contra as Secas

- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

- Irregularidade Grave com indicativo de Paralisao - Imposto de Renda - Imposto sobre Servios - Lucro e Despesas Indiretas - Lei de Diretrizes Oramentrias - Plenrio - Programa de Integrao Social - Preo de Venda - Remunerao - Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio - Sistema de Custos Rodovirios - Simpsio Nacional de Auditoria de Obras Pblicas - Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil - Sistema para elaborao de Oramento de obras civis de Usinas Hidreltricas - Tabelas de Composies de Preos para Oramentos - Tribunal de Contas da Unio - Unidades Geogrficas de Informao

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1) INTRODUAO, OBJETIVOS E METODOLOGIA

1.1) INTRODUO Os investimentos realizados em obras pblicas no Brasil so bastante relevantes, tanto pelos elevados valores envolvidos como pelo impacto econmico e social que possuem sobre a vida da comunidade. De acordo com informaes contidas no Acrdo 1469/2005 Plenrio do Tribunal de Contas da Unio (AC 1469/2005-P-TCU), s no ano de 2005, o volume de recursos fiscalizados pelo TCU referente a obras pblicas financiadas com recursos federais, totalizou mais de R$ 19 bilhes. Em reportagem do sitio da Internet, www.terra.com.br, em 24/06/2006 foi noticiado que: O Tribunal de Contas da Unio (TCU) teria impedido que R$ 5,7 bilhes acabassem nas mos de empresas que vendiam servios ou pretendiam celebrar contratos de obras com valores superestimados nos trs anos de governo Lula. Segundo o presidente do TCU, ministro Adylson Motta, em informao dada em 25 de maio de 2006, na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, a fiscalizao de obras pelo TCU proporcionou em 2005 a economia aos cofres pblicos da ordem de R$ 1 bilho. Ele citou como exemplo da economia gerada a atuao do TCU na fiscalizao do empreendimento de transposio do Rio So Francisco, que teve reduo de custo de R$ 400 milhes. Destacou, ainda, as auditorias realizadas nas obras da BR 101/trecho Nordeste, que representaram uma economia de mais de R$ 200 milhes, e a fiscalizao no Terminal de Passageiros n 3, do Aeroporto de Cumbica, em So Paulo, em que houve uma reduo de R$ 75 milhes.1 No AC 1469/2005-P-TCU mencionada uma listagem com os 10 (dez) principais tipos de irregularidades graves com indicativo de paralisao (IG-P), observadas nas obras fiscalizadas pelo TCU em 2005. Essa listagem encontra-se demonstrada na Tabela 1.1.

Dados obtidos no site www.tcu.gov.br. Acesso em 30/05/2006.

Ainda no item 37 do AC 1469/2005-P-TCU, confirma-se o que se demonstra na Tabela 1.1: A propsito desse rol, a Secob2 destaca em seu relatrio que o elevado custo das obras pblicas continua sendo a principal vertente a ser enfrentada pelos rgos de controle. As ocorrncias de sobrepreo e de superfaturamento respondem por 21% do total de 228 irregularidades com IG-P identificadas nos diversos contratos integrantes dos programas de trabalho fiscalizados. Tabela 1.1: Os tipos de irregularidades mais encontrados nas fiscalizaes de obras pblicas do TCU em 2005.
Fiscalizaes de obras em 2005 Tipo de Irregularidade Grave Categoria "P" (IG-P) Sobrepreo Irregularidades graves concernentes ao aspecto ambiental Demais irregularidades graves no processo licitatrio Superfaturamento Projeto bsico/executivo deficiente ou inexistente Alteraes indevidas de projetos e especificaes Administrao irregular de contratos Projeto bsico/executivo deficiente ou inexistente com risco de dano ao errio N de Fiscalizaes 32 20 20 17 14 12 11 10

Projeto bsico/executivo deficiente ou inexistente ocasionando possvel 7 nulidade do processo licitatrio ou do contrato Execuo oramentria irregular 7

Fonte: Acrdo 1469/2005 Plenrio - TCU Permite-se inferir desse balano, conjuntamente com o relatrio da Secob, que o sobrepreo3 e o superfaturamento4 esto entre as principais irregularidades encontradas em obras pblicas, o que demonstra a generalizao da prtica de gesto antieconmica dos recursos pblicos em nosso pas. Tais valores pagos em excesso por tais obras dificilmente retornam sociedade, que acaba pagando mais caro do que o preo usual de mercado para ter disposio, muitas das vezes, benfeitorias com qualidade inferior ao que se obteria por menor preo no meio privado. Segundo MARQUES NETO (1993), o superfaturamento de um contrato administrativo consiste em procedimento doloso no sentido de lesar o errio pblico, por meio do expediente da prtica de preos acima dos padres de mercado, com desrespeito aos princpios da economicidade e razoabilidade que devem nortear a avena administrativa. Dito de outra maneira, superfaturamento implica na emisso de fatura em valor superior ao
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Secob Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio, pertencente ao TCU. Sobrepreo Preo acima do mercado. 4 Superfaturamento Sobrepreo pago.

valor efetivo do bem, visando no mais das vezes a um locupletamento de alguma das partes por meio da apropriao dessa diferena. O tema obras pblicas tornou-se destaque no cenrio nacional com a criao da Comisso Temporria do Senado Federal, destinada a inventariar as obras no concludas, custeadas pela Unio, por meio do Requerimento n 651, de 1995. As concluses daquele relatrio mostraram um grave quadro no gerenciamento de obras pblicas no pas: 2.214 obras inacabadas, cujo montante de investimento aproximava-se a R$ 15,0 bilhes. (ALTOUNIAN & MENDES, 2000) Humberto Guimares Souto, Ministro do Tribunal de Contas da Unio (TCU), em discurso de abertura do VII Simpsio Nacional de Auditoria de Obras Pblicas, destacou que notrio que os investimentos em obras pblicas so altamente suscetveis ocorrncia de irregularidades, em razo da magnitude das quantias despendidas e das dificuldades enfrentadas para acompanhamento de todas as etapas de execuo, e defende que isso no se trata de um exagero, dando como exemplo as concluses das Comisses instaladas no mbito do Poder Legislativo Federal, em 1995 e em 2001, para investigar obras inacabadas, em que, na primeira daquelas oportunidades, foram detectadas malversaes de recursos federais em mais de 2000 empreendimentos. ZYMLER apud ALTOUNIAN & MENDES (2000) assim se manifesta sobre o tema: A sociedade brasileira tem exigido, de forma mais contundente, a melhoria da qualidade do gasto pblico. Acontecimentos recentes que foram amplamente abordados pelos meios de comunicao aguaram a percepo do homem comum para questes relacionadas com o emprego dos recursos arrecadados pelo Estado. Tal sentimento revela amadurecimento da populao, que passa a exigir aumento na efetividade das instituies responsveis pelo controle da utilizao desses recursos. O novo cenrio democrtico tende a no admitir mais a figura do gestor incompetente, muito menos do corrupto. (ALTOUNIAN & MENDES, 2000) A contratao com o Estado, por meio dos seus rgos, autarquias, fundaes, empresas pblicas e de economia mista e suas controladas, no ocorre de maneira livre, mas por meio de procedimento preliminar de seleo da proposta mais vantajosa, conforme

preconizado no inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal e na Lei 8.666/93, que a licitao. (SOUTO, 2005) Nesse contexto de gesto antieconmica dos recursos pblicos que se justifica a obrigatoriedade de se licitar as obras pblicas, cujo objetivo garantir o princpio constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao. Porm, mesmo com a obrigatoriedade de formalizar o processo licitatrio e a conseqente contratao em estrito cumprimento da lei, muitos dos agentes pblicos envolvidos no a cumprem, afronta ou disfaradamente, lesando o Estado Democrtico de Direito e o errio. Segundo KUHN (2002), a legislao atual pode ser considerada falha por muitos, mas o fato que o desconhecimento das leis e regulamentos , em grande parte, causa de constantes erros de administradores pblicos e licitantes. O desconhecimento da lei no pode ser utilizado como justificativa, conforme art. 3 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-lei n 4.657/1942), que prev: Ningum se escusa de cumprir a lei, alegando que no a conhece. Constata-se que a maior parte do desperdcio dos recursos pblicos destinados a obras pblicas poderia ser evitada se fossem cumpridas as normas que regem o assunto. O chamado superfaturamento, elevao lesiva de preos que constitui, infelizmente, fato quase rotineiro em nossa realidade administrativa, visto ainda hoje - a despeito de todos os esforos da legislao como uma das formas costumazes de corrupo na cultura institucional brasileira. (MOTTA, 2004) Segundo MOREIRA NETO apud SOUTO (2005), a importncia econmica das licitaes no decorre s das dilatadas somas de recursos pblicos despendidos no pagamento de obras, mas tambm pelas deformadas peculiaridades que a contratao pblica apresenta no nosso pas. Para MOREIRA NETO apud SOUTO (2005), o Estado, mormente a Unio, ainda representa um pondervel segmento da economia nacional, atraindo inmeras empresas privadas prestadoras de servios e fornecedoras de bens. Muitas dessas empresas, porm, 4

em vez de aprimorarem-se tecnicamente para prestar servios melhores e fornecer bens de qualidade superior, especializam-se e aprimoram-se na arte de se apresentarem s licitaes pblicas com intenes de burlar a sadia competio. Torna-se oportuno trazer luz os ensinamentos de BANDEIRA DE MELLO (2001) sobre os atos administrativos que consubstanciam desvio de poder por parte dos agentes pblicos: "(...) o agente tanto pode ofender a lei violando-a fora aberta, ou seja, pisoteando boca cheia e sem recato s disposies normativas, caso em que agride ostensivamente o padro legal, como pode faz-lo capucha, sorrelfa, de modo soez, embuado sob o capuz de disfarce - para usar uma expresso de Hely Lopes Meirelles - a pretexto de atender o interesse pblico. Esta forma de proceder mais grave, mais perigosa ainda do que aquela que resulta de violao desabrida da lei. Por ser mais sutil, por vestir-se com trajes de inocncia, mais censurvel. Revela uma conduta soez, maculada pelo vcio de m f. E o Direito abomina a m f. Assim, vcio de particular gravidade. Sobre s-lo, , tambm, de especial periculosidade. Isto porque, se o Poder Judicirio, em face dele, mostrar-se excessivamente cauto, tmido ou, indesejavelmente, precavido em demasia contra os riscos de invaso do mrito do ato administrativo, os administrados ficaro a descoberto, sujeitos, portanto, a graves violaes de direito que se evadam correo jurisdicional". Nesse contexto da aparente legalidade e interesse pblico que se encontra o chamado jogo de planilha, presente em muitas das propostas vencedoras das licitaes de obras pblicas de nosso pas, e cujo efeito foi responsvel por muitas das obras inacabadas apuradas pelo Congresso Nacional e por muitas outras obras finalizadas, porm superfaturadas. De modo geral, o jogo de planilha caracteriza-se pela atribuio de diminutos preos unitrios a servios que de antemo a empresa sabe que no sero executados ou que tero os quantitativos diminudos e de elevados preos a servios que tero os seus quantitativos aumentados por meio de alteraes contratuais sob o pretexto do atendimento do interesse pblico. Com isso, os licitantes vencem a competio propondo executar a obra por valor global abaixo dos demais concorrentes, valor este que pode se tornar o mais desvantajoso em relao s demais propostas ao longo da vigncia contratual.

Esse tipo de artifcio j foi apreciado pelo TCU por diversas vezes, tal como no Acrdo 1755/2004 Plenrio: A modificao das condies iniciais do contrato por meio de termos aditivos pode representar prejuzo para a Administrao, uma vez que retira da proposta da empresa contratada a vantagem comparativa que, poca da licitao, garantiu-lhe a primeira colocao do certame. Outra maneira de ocorrer o jogo de planilha quando o licitante atribui aos servios iniciais do cronograma fsico da obra preos excessivos e aos finais, preos reduzidos em relao aos de mercado. Com isso a empresa superfatura as medies iniciais e, ou abandona o canteiro de obras aps receber os valores superfaturados, ou substitui os servios finais com subpreo por novos servios com o preo de mercado ou at com sobrepreo. Com isso ficam prejudicados os concorrentes de boa f, que ficam sem obras para executar e a Administrao, que paga mais caro do que deveria para a execuo de suas obras, em evidente afronta ao Princpio da Economicidade, previsto no art. 70 da Constituio Federal. Muitas das vezes, alm de pagar mais caro, a Administrao no consegue terminar tais obras, tal como demonstrado no levantamento de obras inacabadas realizado pelo Congresso Nacional, em que se apurou um investimento em torno de R$ 15 bilhes sem retorno sociedade. A alegao de que a paralisao da obra, mesmo com indcios de irregularidades graves, traz prejuzos sociedade, visto que deixa de usufruir os benefcios advindos de sua concluso, deve ser analisada com cautela. A ausncia de medidas corretivas em anos passados para obras com indcios de irregularidades graves nunca garantiu a sua concluso, conforme pode depreender a CPI de obras instituda em 1995. No atual cenrio, medidas corretivas fortes, inclusive o bloqueio oramentrio, representam a garantia de que as obras s podero ser executadas quando apresentarem todos os elementos previstos na legislao. (ALTONIAN & MENDES, 2001) Segundo BORGES (2000), a privilegiao do menor preo, como praticamente nico critrio de julgamento das propostas das licitaes, vem acarretando conseqncias danosas. Os contratados entram nas licitaes oferecendo preos irreais, subfaturados, para ganhar o certame de qualquer maneira. Mas freqentemente no saem perdendo, efetuando 6

servios malfeitos e empregando material de qualidade inferior. Ou, j no dia seguinte contratao, recorrem indstria dos aditivos na maioria das vezes em nome do equilbrio econmico-financeiro -, para obterem um preo que lhes permita algum lucro. Ou, o que pior, praticamente so abandonados, de parte a parte, os contratos no meio da execuo, por simplesmente esgotarem-se os recursos financeiros para seu pagamento. Porm, tais fatos no ocorrem somente pela ausncia de boa-f dos particulares, mas tambm pela aplicao insuficiente da legislao existente. Segundo FERNANDES (2002) o administrador deve estar atento aos pleitos de reequilbrio, mascarados por licitantes no idneos que fazem da licitao uma aventura, cotando preos inexeqveis, almejando posterior deferimento de enganosos reequilbrios de preos. Existem fornecedores e prestadores de servio que acreditam que basta vencer a licitao para depois, mediante sucessivas alteraes contratuais, aumentar o lucro ou simplesmente tornar o preo exeqvel. Muitos dos desequilbrios econmicos dos contratos administrativos desfavorveis Unio, resultantes dos efeitos onerosos dos jogos de planilha, poderiam ter sido evitados por meio da aplicao do inciso IV do art. 43 da Lei de Licitaes e Contratos5, que possibilita a aplicao do critrio de limitao de preos unitrios, minimizando os efeitos danosos causados por alteraes contratuais devido s discrepncias entre os preos unitrios do contrato com os do mercado. Portanto, a execuo das licitaes com Projetos Bsicos de alta preciso, com a utilizao do critrio de aceitabilidade de preos unitrios, conjugado com o critrio de limitao do preo global para o julgamento das propostas, e elaborao de um oramento-base detalhado baseado em preos unitrios de mercado, entre outras medidas que garantissem a ampla competitividade, dificultariam em muito a aplicao de muitos dos artifcios que
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Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes procedimentos:

(...) IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preos, os quais devero ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificao das propostas desconformes ou incompatveis;

fazem com que a contratao de obras pblicas j comece viciada e onerosa. E todas essas medidas esto amparadas pela lei. Mas apesar da possibilidade legal de se evitar tantos prejuzos sociedade, muitos dos gestores no buscam todos os meios ao seu alcance para evit-los, ou por m-f, ou por desconhecimento da lei, ou por impercia tcnica, entre outros, o que no pode mais se admitir, pois quem paga mais caro essa conta so os que mais necessitam desses recursos desperdiados. Mesmo que ocorra o jogo de planilha e que o Projeto Bsico apresente falhas, ou que o oramento-base juntamente com a proposta vencedora estejam com sobrepreo, possvel ao gestor pblico impedir os desperdcios inerentes aos contratos oriundos desses vcios, aplicando as normas da Constituio Federal e da Lei 8.666/93, podendo evitar assim as indesejveis rescises contratuais ou paralisaes de obras para saneamento dos vcios, o que tambm traz prejuzos sociedade. Este o desafio principal deste trabalho, a proposio de medidas que impeam a ocorrncia do superfaturamento em obras pblicas, de forma a garantir que a proposta vencedora seja e se mantenha a mais vantajosa para o interesse pblico.

1.2) OBJETIVOS 1.2.1) Objetivo Geral Fornecer subsdios aos gestores, s comisses de licitao, aos responsveis pelo controle dos gastos pblicos e populao em geral, para evitar a ocorrncia de superfaturamento decorrente dos jogos de planilha. 1.2.2) Objetivos Especficos Demonstrar o alcance da legislao brasileira no combate ao superfaturamento de obras pblicas e ocorrncia de paralisaes de obras contratadas com vcios de origem, poupando a sociedade dos prejuzos, diretos e indiretos, decorrentes da aplicao insuficiente das normas existentes em nosso pas. Fornecer uma interpretao combinada dos conceitos tcnicos de engenharia de custos com a legislao atual que possa servir de amparo tcnico e jurdico para a salvaguarda dos recursos destinados s obras pblicas. Propor um conjunto de medidas que evitem a ocorrncia de superfaturamento em obras pblicas, por meio da aplicao das normas legais vigentes, principalmente da Lei 8.666/93, desde a fase prvia contratao.

1.3) METODOLOGIA Para que se possa formular um conjunto de procedimentos que impeam os efeitos dos jogos de planilhas em contrataes de obras pblicas, primeiramente, necessrio o completo entendimento desse artifcio. Para isso, deve-se saber como so formuladas as planilhas oramentrias de obras pblicas. Portanto, o primeiro passo a ser efetuado neste trabalho o estudo detalhado da estrutura de uma planilha oramentria de obra pblica e de como so atribudos os seus preos, de acordo com os conceitos da engenharia de custos encontradas na literatura e adotados por instituies que trabalham com esse assunto. Outro aspecto a ser estudado o preo de mercado, pois a partir da sua definio que se estabelece o parmetro necessrio para a identificao do jogo de planilha e do superfaturamento. Com o estabelecimento do padro da planilha oramentria e da definio do parmetro de mercado relativo aos preos atribudos aos itens e ao valor global das obras pblicas, tornase possvel entender e demonstrar o que e como funciona o jogo de planilha. O prximo passo o estudo de como so feitas as contrataes das obras pblicas no Brasil. Para isso, estudam-se a legislao e a jurisprudncia que rege o assunto e a sua interpretao. A partir do estudo supracitado prope-se um conjunto de medidas que atendam aos objetivos propostos. Por fim, feito um estudo de caso hipottico, simulando-se uma contratao de obra pblica, onde a proposta oramentria selecionada est com jogo de planilha, demonstrando-se o seu potencial oneroso. Aplica-se ento o conjunto de procedimentos propostos, analisam-se os resultados e testa-se a sua eficcia quanto ao atendimento dos objetivos pretendidos.

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1.4) ESTRUTURA DA DISSERTAO No Captulo 1, feita a Introduo, onde se apresenta a significncia do sobrepreo e do superfaturamento no desperdcio de recursos em obras pblicas e so apresentadas algumas de suas causas, tal como projeto bsico deficiente e o jogo de planilha. Em seguida, so apresentados os Objetivos Geral e Especficos a serem atingidos com este trabalho. No Captulo 2, feita uma reviso bibliogrfica sobre a oramentao na construo civil, focando-se nos aspectos que interessam na anlise do superfaturamento nas contrataes de obras pblicas, ligados estruturao de custos das propostas oramentrias, levantamento de preos de mercado pelos sistemas de referncia divulgados pelos rgos oficiais pblicos e os detalhes do jogo de planilha. No Captulo 3, feita uma reviso bibliogrfica sobre a contratao de obras pblicas no Brasil, focando-se nos aspectos legais que normatizam os procedimentos licitatrios e a contratao das obras pblicas. No Captulo 4, so apresentadas medidas preventivas que podem evitar a celebrao de contrato administrativo com potencialidade de ocorrncia de superfaturamento decorrente dos jogos de planilha. No Captulo 5, so apresentadas medidas saneadoras que podem evitar a necessidade de resciso do contrato administrativo viciado com jogo de planilha. No Captulo 6, feito um estudo de caso hipottico de uma contratao de obra pblica, representativo da realidade, aplicando-se as medidas preventivas e saneadoras testando-se a sua eficincia quanto ao atendimento dos objetivos propostos. No Captulo 7, feita a Concluso, onde se faz uma anlise de como os objetivos propostos so atendidos com a aplicao das medidas propostas. No Anexo, apresentada uma seleo de normas legais que se referem ao trabalho proposto.

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2) ORAMENTAO NA CONSTRUO CIVIL

2.1) INTRODUO Os projetos de engenharia civil so materializados por meio de atividades que consomem diversos recursos, tais como os insumos e servios de apoio, que costumam ser representados pelos custos monetrios necessrios para a sua obteno. (LIMMER, 1997) Portanto, o oramento de um projeto baseia-se na previso de ocorrncia de atividades futuras logicamente encadeadas. Essas atividades so subdivididas at um determinado nvel, de acordo com a preciso necessria, e atribui-se a cada elemento dessa subdiviso um valor monetrio, o qual pode ser obtido por pesquisa direta no mercado. Logo, para se obter o oramento de determinada obra, se faz necessria a existncia de um projeto, que pode ser bsico ou executivo. O nvel de certeza do oramento depender do nvel de detalhamento do projeto que servir de base para a sua elaborao. O oramento detalhado, descritivo ou discriminado uma modelagem dos custos, caracterizada pela correlao quantidade-custo unitrio, baseando-se na determinao de constantes de consumo de materiais e mo-de-obra por unidade de servio. Porm, para a sua elaborao necessria a existncia de projeto com informaes detalhadas sobre os elementos, especificaes, tcnicas construtivas e condies gerais de execuo. 2.2) ESTRUTURA DOS ORAMENTOS DE OBRAS DE CONSTRUO CIVIL6 Os oramentos das obras de construo civil costumam ser organizados em planilhas, as quais possuem o primeiro nvel de diviso interna baseada na classificao dos custos dos elementos necessrios para a execuo da obra. Tal classificao se resume a custos diretos e bonificaes e despesas indiretas (BDI).

Parte das consideraes do item 2.2 foram tiradas do Manual de Custos Rodovirios (Sicro2) do Dnit, obtido no sitio da Internet www.dnit.gov.br em 18/03/2006.

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Na parte dos custos diretos, o custo unitrio total de cada servio funo dos coeficientes de consumo dos insumos (materiais, mo-de-obra e equipamentos) que o compem multiplicados pelos seus respectivos custos unitrios. Cada custo unitrio composto pela parcela unitria da mo-de-obra e pela parcela unitria do material, conforme o servio. Sobre a parcela unitria da mo-de-obra, incidem os encargos sociais, que depende da legislao trabalhista em vigor. J o BDI, representado por uma parcela percentual que incide sobre o custo direto, composto pelos impostos, administrao central, lucro entre outros. 2.2.1) Custos Diretos Os custos diretos para obras e servios de engenharia so os que se relacionam propriamente com a execuo dos servios que fazem parte da obra. Englobam as despesas com material, mo-de-obra empregada na execuo dos servios, alm dos encargos sociais, servios de terceiros e equipamentos utilizados diretamente na obra. Porm, na prtica das contrataes de obras, convm que todos os itens para os quais so requeridas cotaes especficas e cujo pagamento poder ser feito de acordo com alguma forma de medio sejam considerados como custos diretos, e os demais itens, como indiretos e, conseqentemente, rateados sobre os custos diretos. Portanto, o ideal que s sejam includos no BDI os itens que no sejam relacionados diretamente ao servio que est sendo executado. O tratamento de itens de servio, para efeito de pagamento, como se fossem custos indiretos, deriva de certa comodidade do Contratante. Calculado seu valor, transformado em percentual dos demais custos e includos no BDI ou LDI, cessam, por parte deste, as preocupaes com a medio efetiva dos quantitativos realizados. Essa comodidade no ocorre, entretanto, sem inconvenientes. (DNIT, 2003) Toda vez que a norma adotada para o pagamento de determinado item se desvincula da lei de formao de seus custos, geram-se possibilidades de distores que podem conduzir a valores finais, pagos por esse item, inteiramente inadequados, ou seja, inferiores ou 13

superiores ao que corresponderia sua justa remunerao. Assim, sempre que se adotam formas de remunerao atreladas a quantidades de trabalho realizado para itens cujos custos sejam fixos ou cresam com os prazos de execuo da obra, est-se criando a possibilidade de uma inadequao no valor pago em relao a seu custo. o que ocorre, por exemplo, quando se rateiam sobre os custos diretos pagos segundo quantidades realizadas os custos de mobilizao e desmobilizao de equipamento ou de construo de instalaes de canteiros de obra que so itens que tm custos fixos. O mesmo acontece com os custos da administrao local do Executor, que so proporcionais ao tempo de durao da obra. Se ocorrerem variaes, em relao ao inicialmente previsto, nos quantitativos de servios arrolados como itens do custo direto, a remunerao dos itens indiretos tambm variar, sem que necessariamente seus custos tenham se alterado nas mesmas propores. (DNIT, 2003) Tome-se o exemplo de uma obra em execuo na qual o item administrao local foi includo no BDI. Suponha-se que, por uma mudana da especificao de algum material, o custo dessa obra seja acrescido em 12%, e que tal alterao no tenha gerado qualquer dificuldade da execuo (superviso tcnica diferenciada ou dilatao do prazo da obra). Ora, se o BDI contempla, por exemplo, 10% a ttulo de administrao da obra, esse percentual ir incidir sobre o custo adicional (12%) sem que tenha havido o correspondente incremento de despesa para a construtora, ou seja, a obra ir custar, imotivadamente, 1,2% mais caro para o contratante (MENDES & BASTOS, 2001). A reduo desses tipos de incertezas ocorrer se os contratantes das obras buscarem retirar do BDI ou LDI todos os servios passveis de serem encarados como custo direto, e de formular critrios de medio para seu pagamento que sejam compatveis com suas respectivas estruturas de custos. Como no h norma que determine o que deve ou no ser includo como BDI, a utilizao de um critrio contbil para classificar os gastos que podem ser considerados como despesas indiretas uma forma de delimitar tecnicamente quais os itens que o iro compor. (MENDES & BASTOS, 2001) No mbito do Governo Federal h uma determinao do TCU no sentido de que os custos de Administrao Local, Canteiro de Obras e Acampamento, Mobilizao e 14

Desmobilizao e eventuais devem ser considerados como Custos Diretos por serem assim classificados contabilmente e por ter amparo no inciso XIII do art.40 da Lei 8.666/937. Para o levantamento dos custos diretos se faz necessrio que se utilizem composies de custos unitrios com base em dados de apropriaes para cada servio constante do projeto de construo civil, conforme exemplo da Tabela 2.1. Portanto, sero tantas composies quantos servios constarem do oramento detalhado desse projeto. Tabela 2.1: Exemplo de Tabela Hipottica de Composio de Custo Unitrio. Alvenaria de bloco cermico com 10 cm de largura e espessura da junta de 10 mm. Descrio Coeficiente Unid. Custo unitrio Cimento 2,002 Kg 0,40 Areia 0,013 m 20,00 Cal 2,002 Kg 0,31 Bloco Cermico 10x20x20 25 Un 0,15 Pedreiro 0,8 h 6,16 Servente 0,866 h 4,10 Betoneira 0,008 h 3,08 Custo unitrio do servio (R$): Fonte: COSTA (2005) Unid.: m Custo total 0,80 0,26 0,62 3,75 4,93 3,55 0,02 13,93

O custo direto total resultado da soma de todos os custos diretos dos servios necessrios para a construo da obra, obtidos pela aplicao dos consumos dos insumos (materiais, mo-de-obra e equipamentos) sobre os custos unitrios diretos, multiplicados pelas respectivas quantidades, acrescidos dos custos da infra-estrutura necessria para a realizao da obra. A mo-de-obra representada pelo consumo de horas ou frao de horas de trabalhadores para a execuo de uma determinada unidade de servio multiplicada pelo custo horrio de cada trabalhador. O custo horrio o salrio/hora do trabalhador acrescido dos encargos sociais.
Art. 40 - O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para o recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: (...) XIII limites para pagamento de instalao e mobilizao para execuo de obras ou servios que sero obrigatoriamente previstos em separado das demais parcelas, etapas ou tarefas;
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Na composio da Tabela 2.1, um pedreiro gasta 0,8 hora para a execuo de 1 (um) m2 de alvenaria de tijolo cermico furado e = 10 cm. Como o custo unitrio do pedreiro de R$ 6,16 / hora, o custo total de pedreiro para a execuo de uma unidade mtrica desse servio de 0,8 h / m2 * R$ 6,16/h = R$ 4,93 / m2 referente ao servio de pedreiro. Na composio da Tabela 2.1, por exemplo, consome-se 2,002 kg de cimento para a execuo de 1 m2 da alvenaria em apreo. O custo unitrio do cimento de R$ 0,40 / kg. Logo, para a execuo de 1 m2 da alvenaria, gasta-se 2,002 kg / m2 * R$ 0,40 / kg = R$ 0,80 / m2 referente ao cimento. Os equipamentos so representados pelo nmero de horas ou frao de horas necessrias para a execuo de uma unidade de servio, multiplicado pelo custo horrio do equipamento. Na Tabela 2.1, o nico equipamento utilizado a betoneira. Obtm-se o custo unitrio total para a execuo de 1 (um) m2 de alvenaria de tijolo cermico furado e = 10 cm somando-se os custos totais de cada item que compe o servio em apreo. Tal procedimento requisito bsico para que se tenha um nvel de confiabilidade aceitvel no oramento de determinada obra de construo civil. Os consumos dos insumos so obtidos pela experincia de cada uma das empresas do ramo da construo ou por meio das Tabelas de Composio de Custos de Oramentos, tais como Sinapi, Sicro2, TCPO (Tabelas de Composies de Preos e Oramentos) da Editora PINI, entre outras. 2.2.1.1) Encargos sociais sobre a mo-de-obra So encargos obrigatrios exigidos pelas Leis Trabalhistas ou resultantes de Acordos Sindicais adicionados aos salrios dos trabalhadores. Os encargos sociais dividem-se em trs nveis: Encargos bsicos e obrigatrios Encargos incidentes e reincidentes Encargos complementares

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Os encargos sociais so representados por uma parcela percentual que pode variar de acordo com a regio e com as peculiaridades da obra. A metodologia de clculo dos encargos sociais pode ser encontrada no DNIT (2003) ou em MENDES & BASTOS (2001), que se encontra na home page do TCU (www.tcu.gov.br) no item Publicaes. Cabe ressaltar que ao utilizar as metodologias publicadas, deve-se atualizar os ndices utilizados para o cmputo da taxa de encargos sociais de acordo com as mudanas supervenientes da legislao e dos Acordos Sindicais. 2.2.1.2) Administrao local Compreende o conjunto de atividades realizadas no local do empreendimento pela contratada, necessrias conduo da obra e administrao do contrato. exercida por pessoal tcnico e administrativo, em carter de exclusividade. Seu custo representado pelo somatrio dos salrios e encargos dos componentes da respectiva equipe, que inclui pessoal de servios gerais e de apoio. Esto includos tambm na administrao local, os mestres e encarregados gerais, visto que os nveis inferiores da hierarquia esto includos diretamente nas composies dos servios. Este custo depende da estrutura organizacional que a contratada vier a montar para a conduo de cada obra e de sua respectiva lotao de pessoal. No existe modelo rgido para esta estrutura. As peculiaridades inerentes a cada obra determinaro a estrutura organizacional necessria para bem administr-la. O inconveniente de se considerar Administrao Local como custo indireto, que ele incidiria percentualmente sobre os custos diretos da obra e no caso de um acrscimo de servios com correspondente aumento de valor do custo total direto, o seu valor total ficaria distorcido, pois foi calculado para as condies iniciais da obra. Dentre as atividades da administrao local podem-se citar: chefia da obra - engenheiro responsvel, administrao do contrato, engenharia e planejamento, segurana do trabalho, produo - mestre-de-obras e encarregados, manuteno dos equipamentos, manuteno do canteiro, consumos de energia, gua e telefone fixo e mvel, gesto da qualidade e produtividade, gesto de materiais, gesto de recursos humanos, administrao da obra todo o pessoal do escritrio, seguro de garantia de execuo, ART etc. 17

A montagem da estrutura administrativa local de cada obra passar a ser feita, ento, pelo desdobramento de cada uma dessas atividades bsicas e, conseqentemente, nos cargos e funes a serem preenchidos, a fim de que elas possam ser executadas. Nesse desdobramento devem ser levados em considerao as caractersticas da obra, a estratgia adotada para sua execuo, o cronograma, bem como a disperso geogrfica das frentes de trabalho. As variaes de estrutura organizacional, de uma obra para outra, resultaro da maior ou menor complexidade das atividades em caso, bem como da possibilidade de atribu-las de forma mais ou menos agregada aos cargos criados para exerc-las. Portanto, essa mo-de-obra administrativa, embora no esteja diretamente ligada execuo de cada etapa do empreendimento, est vinculada diretamente execuo do servio de construo civil como um todo, sendo mais adequado inclu-la na planilha oramentria como custo direto (MENDES & BASTOS, 2001). 2.2.1.3) Canteiro de Obra Denomina-se de Canteiro da Obra ao conjunto de instalaes destinadas a apoiar as atividades de construo. Compreende nmero expressivo de elementos, com caractersticas bastante diferenciadas, que embora no se incorporem fisicamente ao empreendimento, representam parcela significativa do custo de investimento e, como tal, devem ser criteriosamente orados. Dentre os diversos elementos que o compe, pode-se citar: preparao do terreno para instalao do canteiro, cerca ou muro de proteo, guarita de controle de entrada do canteiro, construo do escritrio tcnico e administrativo da obra, placas da obra, dentre outros. O escritrio tcnico e administrativo do canteiro, dependendo do tipo e porte da obra, pode ser constitudo por: sala do engenheiro responsvel, sala de reunio, sala do assistente administrativo, sala dos engenheiros, sala de pessoal e recrutamento, sala da fiscalizao, sala de enfermaria, almoxarifado, carpintaria, oficina de ferragem, vestirios, sanitrios, 18

cozinha e refeitrio, oficina de manuteno de veculos e equipamentos, alojamento para os empregados etc. No existem padres fixos para esse tipo de instalaes. Elas decorrem do porte e das peculiaridades do empreendimento, das circunstncias locais em que ocorrer a construo e das alternativas tecnolgicas e estratgicas para sua realizao. Da mesma forma como no clculo da despesa de Administrao Local, dever constar num item independente da composio de custos unitrios, lanados na planilha, compostos analiticamente. 2.2.1.4) Mobilizao e Desmobilizao A mobilizao e desmobilizao so constitudas pelo conjunto de providncias e operaes que a contratada dos servios tem que efetivar a fim de levar seus recursos, em pessoal e equipamento, at o local da obra e, inversamente, para faz-los retornar ao seu ponto de origem, ao trmino dos trabalhos. Essa despesa deve compor a planilha de oramento como item independente. 2.2.2) BDI (Bonificao e Despesas Indiretas) ou LDI (Lucro e Despesas Indiretas) O BDI / LDI a soma dos custos indiretos e do lucro e incide sobre o custo direto total do empreendimento. A sua formulao matemtica pode ser representada pela equao abaixo:

BDI = (
Onde:

VG 1) CD

(eq. 2.1)

BDI - parcela de bonificaes e despesas indiretas

VG - valor global que corresponde remunerao total da obra

O custo indireto representado pelos itens de custo que no so facilmente mensurveis nas unidades de medio dos servios ou pelos itens que incidem percentualmente sobre os demais, tais como: administrao central, impostos (ISS, COFINS, PIS, CPMF, CSLL e

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IR), veculos de carga e de passeio, contas das concessionrias (energia, gua, correio, telefone etc) e outros, que so normalmente considerados por ms. Dentre os custos indiretos, existem alguns que tm valor percentual fixo e obrigatrio e que so parte integrante da carga tributria que incide sobre o preo da obra, um segundo grupo apresenta variaes percentuais que usualmente se limitam a uma faixa restrita e, um terceiro, que pode apresentar variaes bastante significativas com o tipo de obra e as circunstncias em que so realizadas. 2.2.2.1) Custos indiretos com valor percentual fixo e obrigatrio Esse grupo todo constitudo por tributos, cuja aplicao estabelecida e regulamentada por Lei. Inclui o PIS, a COFINS e a CPMF. Esta ltima, por ser uma contribuio provisria, ser eliminada dos custos quando de sua revogao. A incidncia desses tributos se d sobre o Preo de Venda (PV) ou Remunerao (R), de acordo com as seguintes alquotas, conforme Tabela 2.2, a seguir: Tabela 2.2: Itens de valor percentual fixo e obrigatrio. Item Tributos A B C PIS COFINS CPMF Percentuais 0,65% de R 3,00% de R 0,38% de R

Fonte: manual do Sicro2 DNIT 2.2.2.2) Imposto sobre Servios (ISS) um tributo municipal. Assim sendo, sua alquota no a mesma para todo o pas. Ela varia, conforme o Municpio, desde aqueles que isentam a construo civil do tributo at os que a taxam com percentuais que variam na faixa de 2,0% a 5,0% sobre o valor da obra. 2.2.2.3) Administrao Central Este item corresponde ao rateio dos custos da sede da empresa entre os seus empreendimentos em andamento, tais como: honorrios de Diretoria, gerente de contrato, 20

despesas comerciais e de representao, administrao central de pessoal, administrao do patrimnio, aluguel da sede, comunicaes, materiais de expediente, treinamento e desenvolvimento tecnolgico, viagens do pessoal lotado na sede, consultor tcnico especial, projetos detalhamento, laudos de auditoria especial etc. Essas despesas so pagas por meio de rateio entre as obras da empresa. Este item de difcil mensurao analtica, pois depende do porte da empresa, de sua estrutura organizacional, de sua poltica de negcios, do volume de obras em andamento, do seu faturamento etc.. 2.2.2.4) Riscos e Seguros Este item trata da cobertura, por meio de seguros, dos riscos de dano inerentes construo civil devido a acidentes imprevisveis no cobertos pelos contratos administrativos. Para tal cobertura, a ASBRACO estimou uma taxa em torno de 0,6% e a Secretaria de Governo de Gesto Estratgica do Estado de So Paulo adota, para a contratao com rgos da administrao pblica estadual, uma taxa de seguro de 0,5%. (MENDES & BASTOS, 2001) 2.2.2.5) Despesas Financeiras O custo financeiro pago para cobrir a perda monetria decorrente da defasagem entre a data do efetivo desembolso e a data da receita correspondente. Para estipulao do valor a ser cobrado como despesa financeira, deve-se analisar qual o custo de oportunidade do capital, ou seja, deve-se apurar qual seria o seu rendimento se o capital de giro tivesse sido aplicado no mercado financeiro naquele perodo. (MENDES & BASTOS, 2001) DIAS (2003) sugere a adoo da seguinte frmula para o clculo das despesas financeiras (DF):
DF = [(1 + t 30 ) 1] 100 100
n

(eq. 2.2)

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Onde: t - a taxa de juros de mercado ou de correo monetria, em porcentagem ao ms

n - o nmero de dias decorrido entre o centro de gravidade dos desembolsos e a

efetivao do recebimento contratual

2.2.2.6) Imposto de Renda e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL)

Para se calcular o Imposto de Renda de Pessoa Jurdica e a CSLL, a base de clculo o lucro lquido efetivamente havido, no sendo possvel estabelecer antecipadamente as taxas desses tributos. Portanto a sua incluso no BDI no encontra amparo na Lei 8.666/93, pois ela exige que os dados na licitao sejam objetivos e transparentes. Se a contratante concordar em pagar determinada taxa percentual do imposto de renda e de CSLL embutida no BDI, estar pagando um gasto que na verdade imprevisvel, podendo coincidir ou no com o valor pactuado como despesa indireta. Portanto, no adequado inclu-los no BDI, j que no esto atrelados ao faturamento decorrente da execuo de determinado servio, mas ao desempenho financeiro da empresa como um todo. (MENDES & BASTOS, 2001)

2.2.2.7) Lucro ou Margem de Remunerao

Lucro ou margem uma parcela que incide sobre o custo orado, destinada a remunerar o custo de oportunidade do capital aplicado, capacidade administrativa, gerencial e tecnolgica adquirida ao longo de anos de experincia no ramo, responsabilidade pela administrao do contrato e conduo da obra por estrutura organizacional da empresa e investimentos na formao profissional do seu pessoal, a capacidade de reinvestir no prprio negcio e o risco do negcio.

2.2.2.8) Frmula do BDI

Segundo MENDES & BASTOS (2001), a frmula para o clculo da taxa de BDI : (1 + X ) (1 + Y ) (1 + Z ) 1 (1 I )

BDI =

(eq. 2.3)

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Onde: X - taxa do somatrio das despesas indiretas, exceto tributos e despesas financeiras Y - taxa representativa das despesas financeiras Z - taxa representativa do lucro I - taxa representativa da incidncia de impostos O item I, correspondente taxa da incidncia de impostos, encontra-se no denominador por incidir sobre o valor final ou global do empreendimento.

2.2.3) Planilha Oramentria de Obra de Construo Civil

O 2 do Art. 40 da Lei 8.666/93 determina que deve fazer parte do edital, como anexo, o oramento da estimado em planilhas de quantitativos e preos unitrios. Portanto, para a contratao de obras pblicas, o oramento deve ser representado por meio de planilhas, que costumam conter as seguintes informaes: nome da obra, nome do contratante, nome da contratada, data-base do oramento, discriminao de todos os componentes do objeto contratado com seus respectivos quantitativos e custos unitrios de material e mo-de-obra, custo total de cada item, as bonificaes e despesas indiretas (BDI), custo total do objeto, e o preo final da obra. A planilha oramentria conforme apresentada na Tabela 2.3 pode ser representada matematicamente pela seguinte equao:
VG = CD (1 + BDI ) (eq. 2.4)

Como o CD resulta do somatrio dos custos unitrios multiplicados pelos respectivos quantitativos, constata-se que os custos unitrios dos insumos e os seus coeficientes de consumo so variveis independentes em relao ao VG da obra, mas so dependentes do mercado e de metodologias de apropriaes. Os quantitativos dependem do projeto de engenharia da obra e o BDI depende da estrutura da empresa e de parte dos impostos que incidem sobre a sua atividade e o seu faturamento. Portanto, o VG uma varivel dependente dos custos unitrios, dos coeficientes de consumo dos insumos, dos quantitativos de cada item e da parcela de BDI.

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Tabela 2.3 Exemplo hipottico de parte de uma planilha oramentria de obra de construo civil.
OBRA : REFORMA E AMPLIAO DO LABORATRIO XXX LOCAL: SALVADOR - BA REA : 373,79 M DATA : 28/03/98
CUSTO ITEM 1 01.01 01.02 01.03 01.04 01.09 01.10 01.11 01.12 2 02.01 02.02 02.03 02.04 02.05 02.06 02.07 02.08 02.09 3 03.01 03.02 SERVIOS PRELIMINARES RASPAGEM E LIMPEZA DO TERRENO BARRACO DA OBRA PLACA DA OBRA LOCAO DA OBRA REMOO DE ENTULHO ATERRO CORTE ELABORAO DE PROJETO ESTRUTURAL,FUNDAO E DE ESTRUTURA METLICA TOTAL ITEM 001 INFRA-ESTRUTURA ESCAVAO MANUAL DE VALAS AT 2,00 M APILOAMENTO DE FUNDO DE VALAS REATERRO APILOADO DE VALAS ESTACA PR-MOLDADA CONCRETO 20 T FORMA DE TBUA DE CEDRINHO PARA FUNDAO CONCRETO ESTRUTURAL TIPO B, FCK = 150 KGF/CM - Fundaes AO CA-50 AO CA-60 LASTRO DE CONCRETO MAGRO TOTAL ITEM 002 SUPERESTRUTURA FORMA EM CHAPA COMPENSADA PARA CONCRETO ESTRUTURAL CONCRETO ESTRUTURAL TIPO B, FCK = 150 KGF/CM - Estruturas 291,00 140,00 M M 28,93 243,28 8.418,63 34.059,20 97,00 34,00 86,50 360,00 136,00 88,00 2.620,00 2.205,00 1,70 M M M ML M M KG KG M 6,26 2,89 7,71 21,79 10,34 227,90 2,26 1,48 96,72 607,22 98,26 666,92 7.844,40 1.406,24 20.055,20 5.921,20 3.263,40 164,42 40.027,26 300,00 30,00 6,00 260,00 4,80 155,00 85,00 1,00 M M M M M M M CJ 0,48 105,75 20,32 0,85 6,59 9,62 6,69 2.500,00 144,00 3.172,50 121,92 221,00 31,63 1.491,10 568,65 2.500,00 8.250,80 DISCRIMINAO QUANTIDADE UN UNITRIO CUSTO TOTAL

CONTRATADA: XYZ

. . .
19 19.01 19.02 19.03 19.04 19.06 19.07 19.08 19.09 19.10

. . .
SERVIOS COMPLEMENTARES QUADRO PARA CANETAS,CONFORME DETALHE EXAUSTOR AXIAL, D = 30 CM EXAUSTOR ELICO, CONFORME ESPECIFICAO SISTEMA ACOPLADO DE SEGURANA, CONFORME ESPECIFICAO ARMRIOS SOB BANCADAS,CONFORME DETALHE MESA COM BANCOS EM CONCRETO APARENTE BANCADA COMPLETA GRAMA EM PLACAS LIMPEZA GERAL DA OBRA TOTAL ITEM 019 CUSTO TOTAL BDI (30%) TOTAL GERAL (REMUNERAO)

. . .
2,00 1,00 1,00 1,00 12,00 5,00 12,00 120,00 374,00

. . .
UN UN UN UN M UN UN M M

. . .
334,74 107,76 301,98 1.135,73 71,73 154,22 698,57 3,48 1,34

. . .
669,48 107,76 301,98 1.135,73 860,76 771,10 8.382,87 417,60 501,16 13.148,44 195.535,09 58.660,53 254.195,62

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2.3) PREO DE MERCADO

Segundo NUNES (2004), o critrio adotado como parmetro para a formao de um juzo acerca dos preos praticados pela Administrao Pblica o preo de mercado, como afirmam em unssono os estudiosos do tema. O preo de mercado varivel conforme o ambiente negocial que se estabelece, decorrendo do nmero de ofertantes, qualidade do produto ou servio, nmero de interessados na aquisio do insumo, distncia de transporte, disponibilidade de matriaprima, taxa cambial etc. O valor de mercado para a implantao de determinado projeto de construo civil funo de inmeras variveis, que alm das citadas no pargrafo acima, pode-se mencionar: a regio geogrfica, as caractersticas do terreno, nvel do lenol fretico, normas municipais e estaduais especficas, entre outras. Por isso, torna-se praticamente impossvel se definir um preo global de mercado nico para determinado projeto de obra para todo o territrio nacional. Porm, possvel se definir os preos de mercado dos insumos que compem os projetos de obra para as diferentes localidades e a partir deles, conjuntamente com os detalhes de um projeto preciso (que leve em conta as especificidades) e com composies fidedignas dos servios, vivel se determinar com relativa preciso o valor de mercado global de determinada obra. A Administrao ao realizar a licitao busca a proposta mais vantajosa possvel, ou seja, no maior universo de participantes habilitados possvel, o que significa dizer que para obter o resultado esperado, a licitao dever ocorrer em um ambiente de mercado concorrencial, onde os preos estejam isentos de qualquer manipulao que tenha relao com o processo licitatrio, onde poder ser obtido o preo de mercado concorrencial. O preo de mercado concorrencial um preo de mercado terico definido em ambiente de concorrncia perfeita, em que ocorrem as seguintes hipteses: a) Existncia de grande nmero de compradores e de vendedores atuando isoladamente, que se comparado ao tamanho do mercado, nenhum deles conseguem influenciar no preo. Assim, os preos dos produtos so fixados uniformemente no mercado; 25

b) Os produtos so homogneos, isto , so substitutos perfeitos entre si; dessa forma no pode haver preos diferentes no mercado. Os compradores so indiferentes em relao s firmas (vendedores) no momento de adquirir o produto; c) Transparncia de mercado, ou seja, existe completa informao e conhecimento sobre o preo do produto. Assim, nenhum vendedor colocar seu produto no mercado por um preo inferior ao do concorrente; da mesma forma, os consumidores no estariam dispostos a pagar um preo superior ao vigente. d) Livre mobilidade. A entrada e sada de firmas no mercado so totalmente livres, no havendo barreiras legais e econmicas. Isso permite que firmas menos eficientes saiam do mercado e que nele ingressem firmas mais eficientes.

PEREIRA (2004) realizou um estudo contemplando 1035 obras pblicas, de tipologia e caracterstica similares, onde constatou que, na mdia, nos processos licitatrios onde concorreram mais de seis participantes, os valores contratados ficaram abaixo do custo estimado pelo rgo contratante. Esse custo era estimado por tabela de preos, referenciada em todo o Estado de Pernambuco. A visualizao destes resultados encontra-se apresentada a seguir, no Grfico 2.1, e esto representados em funo do IPCC ndice Preo Custo do Contrato. Onde: IPCC ndice Preo Custo do Contrato: representa a relao entre o valor global proposto, para a realizao da obra de engenharia, pela empresa vencedora do certame licitatrio ou selecionada no processo de dispensa ou inexigibilidade, e o custo da obra estimado com base nos preos unitrios dos servios obtidos das tabelas de preos.

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Grfico 2.1 Comportamento do IPCC em funo do nmero de participantes classificados. Do grfico apresentado, constata-se que as licitaes com menos de 5 classificados, apresentaram preo vencedor acima do referencial de mercado, atingindo preo mximo com 3 classificados (quase 20% acima). Constatou-se tambm que a partir de 10 licitantes classificados, os preos vencedores passam a ficar abaixo de 80% dos preos referenciais, o que demonstra que a partir de 10 licitantes classificados o ambiente licitatrio tende a ser concorrencial no Estado de Pernambuco. Esses resultados permitem inferir que quando h trs licitantes ocorrem os mximos preos do grfico 1. Isso pode ser um indcio de conluio, pois, conforme 3 7 do art. 22 da Lei 8.666/93, este o nmero mnimo necessrio de participantes para que se possa abrir as propostas da licitao na modalidade Convite, sem necessidade de repetio do certame, simulando-se um ambiente concorrencial de julgamento e seleo da proposta vencedora dentre concorrentes convidados. FERRAZ (1997) testou o modelo da distribuio normal (ou gaussiana) como modelo de mercado para o clculo do valor mdio esperado de aquisio de insumos para n cotaes de preos, com critrio de seleo do menor preo cotado, dadas a mdia de mercado (preos referenciais) e sua correspondente varincia (funo dos demais preos coletados), obtendo o grfico 2.2 a seguir:

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0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 -5 -0,1 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5

um a cotao duas cotaes trs cotaes quatro cotaes cinco cotaes seis cotaes sete cotaes oito cotaes nove cotaes dez cotaes

Grfico 2.2 - Distribuio de probabilidades para diversos quantitativos de cotaes No Grfico 2.2, o eixo de simetria da curva mais aberta representa o custo mdio de mercado, compatvel com a mediana dos custos unitrios dos sistemas referenciais. Quanto mais esquerda se encontra a curva, maior o nmero de cotaes e menor o preo obtido, dado pelo eixo de simetria das curvas de distribuio de probabilidades. Portanto, esse estudo confirma a hiptese de que os preos referenciais divulgados pelos rgos oficiais tendem a ser maiores que os reais custos auferidos pelas empresas que prestam servio Administrao. Segundo FERRAZ (1997), tratando-se de uma obra a ser entregue Administrao Pblica, a empreiteira buscar sempre o menor preo, desde que o produto satisfaa as especificaes mnimas do projeto.
2.4) SISTEMAS DE REFERNCIA DE PREOS

Os sistemas de referncia de preos so constitudos por tabelas compostas

por

composies de preos de insumos e de servios de construo civil, definidos para diferentes locais e com datas-base definidas, com base em dados coletados junto a fornecedores dos mercados locais, publicados por rgos ou entidades pblicas ou privadas. Geralmente esses sistemas se referem a setores especficos da construo civil. Existem inmeras tabelas de referncias de preos, tais como o Sistema Nacional de Pesquisa de

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Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi), o Sistema de Custos Rodovirios (Sicro2), os Boletins de preos dos Departamentos Estaduais de Estradas de Rodagem, as tabelas de composies das entidades do setor eltrico (Sisorh), o boletim de preos do Dnocs etc. Os preos desses sistemas referenciais so obtidos por meio de sistema de coleta junto aos fornecedores de materiais, equipamentos e mo-de-obra nos locais representativos das diversas regies brasileiras. Assim, torna-se possvel compor o preo mdio de mercado das obras da construo civil de nosso pas. Intuitivamente, os custos unitrios dos sistemas referenciais tendem a ser superiores aos buscados pela Administrao nas suas contrataes, pois os custos unitrios praticados pelas contratadas so obtidos por cotao dos menores preos no mercado enquanto os custos referenciais representam uma mdia de preos coletados numa amostra limitada de fornecedores. JUSTEN FILHO apud NUNES (2004) ressalta que no se pode conceber que uma licitao conduza contratao por preos superiores aos que poderiam ser obtidos se a Administrao comparecesse diretamente ao mercado para contratar. Logo, o valor global de uma obra de construo civil obtido a partir dos custos referenciais pode ser considerado como mximo admitido numa contratao de obra pblica, salvo se ocorrerem casos especiais de construo devidamente justificados por situaes peculiares.
2.4.1) Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil Sinapi8

Os produtos do Sinapi resultam de trabalhos tcnicos da participao conjugada da Caixa Econmica Federal (CEF) e da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), presidida por convnio de cooperao tcnica, assinado em 1982. A rede de coleta do IBGE pesquisa mensalmente preos de materiais de construo e salrios das categorias profissionais junto a estabelecimentos comerciais, industriais e sindicatos da construo civil.

A fonte de parte das informaes obtidas sobre o Sinapi foi o sitio da Internet www.ibge.gov.br, acessado em 18/03/2006.

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O IBGE, alm da coleta de preos, tem igualmente responsabilidade pela divulgao oficial dos resultados do Sinapi, e a co-responsabilidade, juntamente com a CEF, da manuteno, atualizao e aperfeioamento do cadastro de referncias tcnicas, dos mtodos de clculo e do controle de qualidade dos produtos. O Sinapi referncia para delimitao dos custos de execuo de obras segundo a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), aprovada pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, desde 2003. Na LDO de 2005, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao da Lei Oramentria Anual de 2006, essa previso est contida no art. 112 e 1 a 3, conforme se segue: Art.112. Os custos unitrios de materiais e servios de obras executadas com recursos dos oramentos da Unio no podero ser superiores mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil SINAPI, mantido pela Caixa Econmica Federal, que dever disponibilizar tais informaes na Internet. 1 Somente em condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, podero os respectivos custos ultrapassar o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuzo da avaliao dos rgos de controle interno e externo. 2 A Caixa Econmica Federal promover, com base nas informaes prestadas pelos rgos pblicos federais de cada setor, a ampliao dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo Sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras pblicas contratadas, em especial as obras rodovirias, ferrovirias, hidrovirias, porturias, aeroporturias e de edificaes, saneamento, barragens, irrigao e linhas de transmisso. 3 Nos casos ainda no abrangidos pelo Sistema, poder ser usado, em substituio ao SINAPI, o custo unitrio bsico CUB. Da constata-se a relevncia do Sinapi, cujos custos unitrios no podero ser ultrapassados nas contrataes de obras pblicas, salvo se houver justificativa prvia aceitvel. Apesar dessa previso legal, muitos gestores ainda no a aplicam, contratando ilicitamente.

30

2.4.1.1) Histrico

O Sinapi foi implantado em 1969, tendo como objetivo oferecer ao Setor da Construo Civil e, poca, ao extinto Banco Nacional da Habitao (BNH), um conjunto de informaes referentes aos custos da construo civil e ndices de evoluo de tais custos, de forma sistemtica e de abrangncia nacional. Decidida a implantao do Sinapi, delegou-se ao IBGE a tarefa de produzir as sries mensais de preos dos materiais de construo e salrios da mo-de-obra empregada na construo civil. A partir de agosto de 1982, ampliou-se a participao do IBGE, cabendo-lhe tambm a tarefa de produzir as sries mensais de custos e ndices, ainda que seu processamento computacional continuasse a ser realizado no BNH. Em janeiro de 1985, a produo integral do Sinapi, ou seja, a coleta e o processamento, passaram a ser responsabilidade do IBGE, permanecendo com o BNH a manuteno do Sistema quanto aos aspectos tcnicos de engenharia. Aps a extino do BNH, aquelas que eram suas atribuies foram assumidas pela CEF. Em 1994, o Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio - FGTS determinou ao Agente Operador CEF a uniformizao dos procedimentos das reas de engenharia, em mbito nacional, para projetos lastreados com aquele recurso. Assim, a CEF remodelou o Sinapi, ampliando sua rea de utilizao para Habitao, Saneamento, Infra-Estrutura Urbana e Rural, Desportos, dentre outros empreendimentos. Atendendo esta resoluo, a CEF ampliou os objetivos do Sinapi e, alm do convnio para a produo das estatsticas para a rea de edificaes, assinou outro convnio com o IBGE para a implantao e realizao da coleta mensal de preos e salrios dos novos setores, cujo incio se deu em julho de 1997.
2.4.1.2) As bases da coleta de dados

Constituem as bases da coleta de dados dois cadastros, referentes aos locais e aos insumos. 31

O objetivo da coleta com base em amostra de locais retratar a dinmica de compra dos materiais necessrios construo habitacional e do segmento saneamento bsico e infraestrutura exercida pelas empresas do ramo da construo. As caractersticas dos informantes para integrarem o painel de locais devem apresentar as seguintes caractersticas: vender para empresas construtoras com freqncia e distribuir as mercadorias no mbito geogrfico da pesquisa. A formao da amostra de locais tem como fontes o Cadastro de Empresas (CEMPRE) do IBGE, pesquisas diretas dos locais de compras, revistas e catlogos especializados do setor da construo, dentre outras. Esses procedimentos direcionam a indicao de locais para a amostra, atendendo aos quesitos requeridos para a pesquisa. De forma geral, os informantes do Sinapi so estabelecimentos comerciais, industriais, fornecedores e representantes, prestadores de servio, sindicatos e empresas construtoras.
2.4.1.3) Cadastro de insumos

O cadastro de insumos preparado pela CEF, sendo composto por materiais, equipamentos (venda e locao), servios e categorias profissionais. Est organizado em grupamentos segundo a similaridade e formas de comercializao, que so denominados "famlias homogneas". Existem duas classes de insumos, os representantes (representativos) de cada famlia e os representados. Os preos dos insumos representantes so coletados mensalmente e os preos dos insumos representados so obtidos a partir de coeficientes de representatividade, isto , relaes de preos entre representados e representante da famlia. Quanto aos coeficientes, esses so calculados a partir de uma "coleta extensiva" na qual so obtidos preos/salrios para todos os insumos do cadastro (representantes e representados). 32

2.4.1.4) A coleta dos dados

Os preos e salrios so coletados pelo IBGE em 27 (vinte e sete) Unidades Geogrficas de Informao (UGI), sendo as microrregies as Capitais das Unidades da Federao. Os preos dos insumos so coletados junto a atacadistas ou representantes comerciais, e a sindicatos estaduais da indstria da construo civil em atividade. Procura-se obter um mnimo de cinco informaes de preos para cada insumo, por UGI. Os preos coletados, alm de sofrerem crtica visual para deteco de erros grosseiros, tal como unidade de medida diferente da especificada, passam tambm por uma crtica computadorizada. Nesta segunda etapa, toma-se para cada insumo, a mediana do conjunto de preos de cada UGI, a qual ser ento adotada como preo do insumo, caso a razo V de variao desta em relao ao preo aceito no ms anterior esteja dentro dos limites de 1,6 a 0,625, e que no ultrapasse os limites da mdia das variaes no Pas mais ou menos dois desvios-padro. Nos caso em que a razo V de variao ultrapasse os intervalos, o preo do insumo ser ajustado, de modo a situar sua razo de variao em relao ao preo aceito no ms anterior, naqueles limites definidos acima. Quando no houver informao de preos para um insumo, em uma determinada UGI, o preo a ser adotado, neste caso, ser o preo do ms anterior, acrescido da variao mdia nacional observada para o insumo, no ms de referncia. Fica, assim, assegurada a existncia de preos para todos os insumos em todas as UGI. A Metodologia da coleta de preos do Sinapi descrito nesses trs pargrafos foi apresentada por PINHEIRO JUNIOR & NEVES (2002), no VII SINAOP. A coleta realizada na primeira quinzena do ms de referncia pelas equipes estaduais do IBGE, que adotam conceitos e procedimentos semelhantes, permitindo dessa forma a comparabilidade dos dados. Alm dos preos e salrios so obtidas informaes necessrias para atualizao dos cadastros de locais e de insumos.

33

2.4.1.5) A concepo do preo e salrio coletado

Os preos coletados consideram os impostos (IPI e ICMS) e so considerados os preos para pagamento vista, deduzidos os descontos, caso ocorram (oferta/promoo). Os salrios coletados correspondem ao salrio-hora bruto, referente jornada normal de trabalho (sem horas-extras). No so considerados os salrios contratados para execuo de "servios por empreitada".
2.4.1.6) Resultados

Os principais resultados do SINAPI (preos de materiais, salrios, custos de projetos, custos mdios, ndices) podem ser acessados atravs do sitio www.ibge.gov.br, ou tambm via "Indicadores IBGE" (publicao mensal). Tais resultados esto disponveis em 8 tabelas, conforme Tabela 2.4 a seguir: Tabela 2.4: Divulgao dos resultados da pesquisa mensal do Sinapi.
Tabela Resultados

30 31 32

Custo mdio m2 em moeda corrente Custo mdio m2 em n. ndice (base dez.98 = 100) Custo mdio m2 em variao % por tipo de ndice (mensal, no ano, nos ltimos doze meses) Custo de projeto m2 por padro de acabamento e tipo de projeto (at 31/12/1998) Preos medianos por materiais e servios (at dezembro/2002) Salrios medianos por categorias profissionais Idem tabela 33 a partir de janeiro/1999 Idem tabela 34 a partir de janeiro/2003

33 34 35 647 2062

Fonte: site www.ibge.gov.br acessado em 18/03/2006. Desses resultados, o que mais interessa para a composio do oramento representativo do preo de mercado das obras de construo civil de habitao, saneamento e infra-estrutura

34

so as tabelas 34 e 2062, que contm os preos medianos dos principais insumos que compem essas tipologias de obras. A abrangncia nacional oferecida pelo Sinapi, a partir dos seus bancos de informaes de engenharia e relativas ao mercado da construo civil nacional, ao seu comportamento e tendncias, capacitam-no a exercer um papel bastante representativo e de altssima responsabilidade, que o de dar suporte aos rgos governamentais que atuam na aplicao e controle dos recursos pblicos da Unio. Um dos principais objetivos do Sinapi garantir que os recursos financeiros destinados a obras voltadas para a melhoria das condies de vida do cidado brasileiro sejam otimizados e aplicados de forma adequada e apropriada, coibindo sobremaneira a ocorrncia de vcios de superfaturamento em contrataes governamentais. (PINHEIRO JUNIOR & NEVES, 2002)

2.4.2) Sistema de Custos Rodovirios - Sicro29

O Sicro2 um sistema que define os custos de referncia para as atividades e servios rodovirios, por meio de um processo gradativo de composio de valores, cuja responsabilidade pela sua implementao e manuteno do Departamento Nacional de Infra-Estrutura Terrestre. Os principais objetivos do Sicro2 so: Servir como fonte de custos referenciais aos oramentos para licitaes de obras rodovirias; Servir de balizador dos preos apresentados pelos licitantes; Servir de balizador de custos de grandes obras delegadas aos estados e municpios para acautelar o DNIT de eventuais distores licitatrias. Os preos constantes no Sicro2 so resultado de pesquisa feita em diversos locais e so atualizados por ndices gerais criados para serem aplicados a todo o pas.

9 A fonte de informaes sobre o Sicro2 foi o Manual de Custos Rodovirios obtido no sitio da Internet www.dnit.gov.br em 18/03/2006.

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2.4.2.1) Sistema de pesquisa de preos

O sistema busca coletar o maior nmero possvel de preos por insumo, com o mnimo de trs preos para cada insumo. Na impossibilidade de se atingir esse ndice, o DNIT utiliza preos colhidos por outras entidades, reconhecidas idneas. Para a pesquisa de custos de mo-de-obra por categoria profissional, determinam-se os nveis de remunerao da mo-de-obra no setor da construo rodoviria com base nos pisos salariais acordados nas Convenes Coletivas de Trabalho, celebradas entre os Sindicatos de Trabalhadores e os Sindicatos Patronais para as categorias servente, ajudante e oficial e multiplicadores, aferidos periodicamente por pesquisa direta, para as demais categorias. Quanto abrangncia, ocorrem dois tipos de preos: os preos dos Estados, quando ocorre pesquisa direta no Estado; e os preos da regio, nos demais casos. Para a definio dos preos da regio,

considera-se o maior piso salarial da regio para a mo-de-obra ou valor mdio obtido por pesquisa salarial nos casos de no haver Convenes Coletivas de Trabalho na regio. Para os materiais e equipamentos, adota-se o menor preo da regio. O cadastramento de equipamentos e materiais compreendeu o levantamento e registro de suas caractersticas construtivas, mecnicas e operacionais, bem como das produtividades com que trabalham, alm de outras adequadas a cada caso. Essas informaes foram recolhidas junto a fabricantes e usurios dos materiais e equipamentos. O custo da mo-de-obra calculado pelo Sicro2 considerando todo o trabalho desenvolvido em horas normais, no sendo considerado as horas extraordinrias e em trabalho noturno. Tambm so considerados os percentuais de encargos sociais para horistas trabalhando em regime normal, considerando tambm os custos com refeies e transportes. Considera-se tambm a incidncia relativa ao fornecimento de material de segurana do trabalho. No clculo dos custos horrios de equipamentos, so consideradas trs condies de trabalho: leves, mdias e pesadas. Levando-se em conta tambm a vida til dos 36

equipamentos, a fim de refletir o esforo a que esto sujeitos em cada caso. So tambm indicados os servios em que normal os equipamentos trabalharem fora das condies mdias. Os responsveis pelos oramentos selecionam as condies de trabalho dos equipamentos, de acordo com as caractersticas dos servios que estiverem compondo. As composies de servios do Sicro2, entretanto, levam em conta os custos horrios dos equipamentos trabalhando em condies mdias. Os custos horrios dos veculos devem contemplar parcela para cobertura do IPVA e do Seguro Obrigatrio. Para os custos de manuteno dos equipamentos, so utilizados valores de Coeficientes de Manuteno K. Para tanto, tomaram-se por base dados sobre custos de manuteno de grupo selecionado de equipamentos, existentes em publicaes especializadas. Os resultados observados no grupo de controle foram expandidos para o conjunto, atravs de consideraes sobre as semelhanas entre equipamentos considerados como pertencentes mesma classe. Os percentuais utilizados pelo Sicro2 para estimar o valor residual dos equipamentos foram aferidos atravs de pesquisa de mercado de mquinas usadas, realizada nas praas do Rio de Janeiro e So Paulo, tendo sido utilizado o Critrio da Linha Reta.
2.4.2.2) Consideraes sobre o Sicro2

Conhecendo-se a metodologia de clculo dos preos unitrios do Sicro2, possvel compar-los aos preos unitrios dos contratos de obras rodovirias, caso sejam similares. Eventuais discrepncias podem ser ajustadas nas composies dos preos unitrios de forma a que sempre sejam comparados iguais servios ou insumos.
2.5) JOGO DE PLANILHA

O jogo de planilha, tambm conhecido por jogo de preos, um artifcio utilizado por licitantes que a partir de projetos bsicos deficitrios e/ou por informaes privilegiadas, conseguem saber antecipadamente quais os servios que tero o quantitativo aumentado, diminudo ou suprimido ao longo da execuo da obra a ser licitada e manipulam os custos 37

unitrios de suas propostas, atribuindo custos unitrios elevados para os itens que tero o seu quantitativo aumentado e custos unitrios diminutos nos servios cujo quantitativo ser diminudo ou suprimido. Com isso, vencem a licitao por conseguirem um valor global abaixo dos concorrentes, graas aos custos unitrios diminutos que no sero executados. Assim, aps as alteraes contratuais j previstas pelo vencedor do certame no momento da elaborao da proposta, o valor global do objeto contratual passa a encarecer em relao ao seu valor de mercado, podendo tornar-se a proposta mais desvantajosa para a Administrao entre as demais da licitao. Em outras palavras, o jogo de planilha ocorre quando uma proposta oramentria contm itens com valores acima e abaixo do preo de mercado simultaneamente, que no somatrio da planilha se compensam, totalizando um valor global abaixo do valor de mercado, atendendo momentaneamente ao interesse pblico. Porm, essa proposta pode se tornar onerosa para o contratante caso ocorram modificaes contratuais de quantitativo que aumentem os itens supervalorizados e diminuam os itens subvalorizados, fazendo com que os itens com sobrepreo prevaleam em relao totalidade da proposta, desequilibrando as suas condies originais, fazendo com que o valor global da obra contratada passe a ficar com valor global acima do de mercado concorrencial, perdendo-se a vantagem ofertada originalmente. A possibilidade da ocorrncia do jogo de planilha aumenta quando no h critrio de aceitabilidade de preos unitrios no instrumento convocatrio da licitao, em desatendimento ao inciso X do art. 40
10

da Lei n 8.666/93. Entretanto, consta do Voto e

Relatrio do Ministro Revisor, Marcos Vincios Vilaa, no Acrdo 1755/2004 - Plenrio TCU, que em licitaes no muito recentes esses critrios quase nunca eram utilizados, e ainda atualmente so incomuns, apesar do TCU exigi-los. Porm, em nome do interesse pblico, para evitar os transtornos prprios da interrupo das obras, procura-se contornar a irregularidade, com a definio de procedimentos de ajuste dos preos.
Art.40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para o recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: (...) X o critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o caso, permitida a fixao de preos mximos e vedados a fixao de preos mnimos, critrios estatsticos ou faixas de variao em relao a preos de referncia, ressalvado o disposto nos pargrafos 1 e 2 do art.48; (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998)
10

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2.5.1) Efeito do Jogo de Planilha por meio de alteraes contratuais

Na Tabela 2.5, esto representadas hipoteticamente as condies originais de um contrato e de um oramento de mercado nas mesmas condies. Nas ltimas colunas, est representado o mesmo contrato aps ter sofrido alteraes contratuais de quantitativo, onde os itens 1 e 2 tiveram os seus quantitativos acrescidos de 100 para 400 e de 200 para 300, respectivamente, e o item 4 foi suprimido, de 400 para 0. Originalmente, o contrato apresenta o valor global de $ 19.000,00, que est abaixo do valor global de mercado para os mesmos quantitativos, que de $ 19.500,00. Aps ocorrerem alteraes contratuais, o valor global do contrato passa a ser de $ 27.000,00, ficando $ 12.000,00 acima do valor global de mercado com os mesmos quantitativos alterados, que de $ 15.000,00. Tabela 2.5: Condies originais x condies aps alteraes contratuais de um contrato hipottico, com aumento de quantitativo de itens com sobrepreo e supresso de item com subpreo.
Aps alteraes contratuais Oramento Oramento de de itens Qtde Mercado Contrato Qtde Mercado Contrato $ unit $ total $ unit. $ total $ total $ total 1 100 15,00 1.500,00 30,00 3.000,00 400 6.000,00 12.000,00 2 200 10,00 2.000,00 30,00 6.000,00 300 3.000,00 9.000,00 3 300 20,00 6.000,00 20,00 6.000,00 300 6.000,00 6.000,00 4 400 25,00 10.000,00 10,00 4.000,00 0 0,00 0,00 Valor Global: 19.500,00 19.000,00 15.000,00 27.000,00 Condies originais Diferena aps as alteraes contratuais 6.000,00 6.000,00 0,00 0,00 12.000,00

Essa tabela representa o efeito do jogo de planilha, onde nos itens 1 e 2, com sobrepreos unitrios de $ 15,00 ($ 30,00 - $ 15,00) e $ 20,00 ($ 30,00 - $ 10,00), respectivamente, tiveram os seus quantitativos acrescidos, aumentando o sobrepreo total de $ 1.500,00 ($ 3.000,00 - $ 1.500,00) para $ 6.000,00 ($ 12.000,00 - $ 6.000,00) e de $ 4.000,00 ($ 6.000,00 - $ 2.000,00) para $ 6.000,00 ($ 9.000,00 - $ 3.000,00), respectivamente. O item 4, que se apresenta com subpreo unitrio de $ 15,00 ($ 25,00 - $ 10,00), responsvel por colocar o valor global contratual abaixo do valor global de mercado, pois compensa o sobrepreo original de $ 5.500,00 ($ 1.500,00 + $ 4.000,00) dos itens 1 e 2, com um subpreo de $ 6.000,00 ($ 10.000,00 - $ 4.000,00), ao ser eliminado, faz com que

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o efeito dos sobrepreos prevalea, tornando a proposta, que era de $ 500,00 abaixo do valor de mercado, com $ 12.000,00 acima do referencial. Ou seja, o contrato deixou de ser vantajoso para a Administrao, que poderia pagar o valor de mercado se contratasse diretamente sem licitao. Outro fato que pode ocorrer decorrente do jogo de planilha quando se acrescentam apenas os servios com sobrepreo, podendo tornar o valor global do contrato muito acima do de mercado, o que, se pago, configura superfaturamento. Este o exato problema que marca a licitao concebida unicamente sob o prisma do preo global. Enquanto os quantitativos de servios se contm dentro dos limites programados, o preo global mais vantajoso para a administrao, definido no certame licitatrio, se conserva durante a execuo do contrato, mesmo havendo sobrepreos em determinados itens. Porm, se ocorrem acrscimos de quantidades em itens com sobrepreo, o valor global deixa de representar o equilbrio entre preos altos e baixos e passa a ser prejudicial, assim como nos casos em que h reduo de itens barateados. Com as alteraes procedidas, o preo global da contratada pode-se converter no mais alto entre os licitantes, o que a colocaria em ltimo lugar na classificao. (AC 1755/04-P-TCU) Fica claro que com o aumento de itens com sobrepreo, haver um aumento no sobrepreo global automaticamente. Porm, ao haver somente supresses de itens com subpreo, a onerosidade do contrato no fica muito clara de se ver, pois o valor global do contrato diminui, porm, o seu valor de mercado diminui ainda mais, conforme a tabela 2.7 a seguir: Tabela 2.6: Condies originais x condies aps alteraes contratuais de um contrato hipottico, com supresso de item com subpreo.
Aps alteraes contratuais Oramento Oramento de Qtd de itens Qtde Mercado Contrato e Mercado Contrato $ unit $ total $ unit. $ total $ total $ total 1 100 30,00 3.000,00 30,00 3.000,00 100 3.000,00 3.000,00 2 200 30,00 6.000,00 30,00 6.000,00 200 6.000,00 6.000,00 3 300 20,00 6.000,00 20,00 6.000,00 300 6.000,00 6.000,00 4 400 25,00 10.000,00 10,00 4.000,00 0 0,00 0,00 Valor Global: 25.000,00 19.000,00 15.000,00 15.000,00 Condies originais Diferena aps as alteraes contratuais 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

40

Na Tabela 2.6 esto representadas as condies originais de um contrato e de um oramento de mercado nas mesmas condies. Nas ltimas colunas, est representado o mesmo contrato aps ter sofrido a supresso do item 4 de 400 para 0. Inicialmente o contrato estava com valor global de $ 19.000,00, $ 6.000,00 abaixo do valor global de mercado $ 25.000,00. Aps sofrer a supresso do item 4, com subpreo unitrio de $ 15,00 ($ 25,00 - $ 10,00), o valor global do contrato passou a $ 15.000,00 e o valor de mercado tambm passou ao valor global de $ 15.000,00. Porm, constata-se que enquanto o valor global do contrato baixou $ 4.000,00, o valor de mercado baixou $ 10.000,00, ou seja, os encargos do contratado diminuram $ 6.000,00 ($ 10.000,00 - $ 4.000,00) a mais que o valor do contrato, o que significa dizer que o contratado receber, proporcionalmente, um valor maior para executar os encargos remanescentes do que receberia inicialmente para cumprir os encargos originais, o que indica um desequilbrio econmico contratual em prejuzo da contratante. Na tabela 2.6 est demonstrada a manobra de se mergulhar em alguns preos unitrios para se vencer a licitao com um valor global inicialmente vantajoso. Porm, no decorrer da execuo do contrato, por aditivo, apenas o item com subpreo foi suprimido, havendo um desequilbrio econmico-financeiro significativo no contrato, pois a vantagem do preo baixo desapareceu e a desvantagem dos altos permaneceu. Nos casos em que a proposta inicial contm alguns itens com preos mergulhados, ao se elimin-los ao longo do contrato, constata-se que os encargos da contratada podem diminuir sensivelmente, enquanto o valor do contrato no diminui na mesma proporo, concomitante com a incluso de outros itens, a preo de mercado, para substituir os suprimidos. Mesmo se no houvesse substituio dos itens, no se pode olvidar que a simples supresso dos itens com preos mergulhados equivale a uma desonerao substancial dos encargos da contratada acompanhada de uma desonerao mnima da retribuio a ser paga pela Administrao, pois se suprime um grande esforo laboral a um pequeno preo. Em qualquer dos casos (com ou sem substituio dos itens de servio), patente o desequilbrio econmico-financeiro do contrato. A irregularidade existe desde a contratao, mas permanece latente at sobrevir a alegada necessidade de aumentar quantitativos. Pouco importam as razes dos acrscimos, uma vez 41

que, justificados ou no, concretizam o superfaturamento, por se fazerem a preos acima dos de mercado.
2.5.2) Jogo de Planilha na distribuio dos recursos ao longo do tempo

Outra forma de apresentar o jogo de planilha, por meio da distribuio dos recursos financeiros ao longo da durao da obra, em que os sobrepreos so concentrados nas etapas iniciais e os subpreos, nas finais. De acordo com LIMMER (1997), um recurso , normalmente, distribudo segundo uma curva de distribuio do tipo beta com desvio esquerda, uma vez que o ritmo de trabalho cresce na etapa inicial at atingir um patamar estvel, para decair na etapa final, conforme representao hipottica de desembolso financeiro apresentada em forma de histograma no grfico 2.3 abaixo. Os grficos em forma de histogramas 2.3 e 2.4, a seguir, apresentam hipoteticamente o comportamento de desembolso financeiro de uma obra com jogo de planilha e de uma obra sem jogo de planilha:

16

percentual financeiro simples

12

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

tempo (meses)

Grfico 2.3: Obra sem jogo de planilha.

42

16

percentual financeiro simples

12

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

tempo (meses)

Grfico 2.4: Obra com jogo de planilha. Na anlise do grfico 2.4, que representa o desembolso financeiro de uma obra com jogo de planilha, constata-se que o comportamento financeiro dos desembolsos est em desacordo com a distribuio beta, o que indica que os servios iniciais podem estar superfaturados e os finais, subfaturados. Outra forma de se representar a distribuio de recursos de uma obra ao longo do tempo por meio da correlao entre os recursos demandados acumulados versus tempo, denominada de curva S. O ritmo de andamento previsto para a implementao de um projeto definido pelo coeficiente angular da curva S, que, segundo LIMMER (1997), usual, na prtica, a adoo das opes abaixo, cujas curvas lembram a prpria letra S: 40% do projeto previsto a ser completado em 50% do tempo; 50% do projeto previsto a ser completado em 50% do tempo; 60% do projeto previsto a ser completado em 50% do tempo; 50% do projeto previsto a ser completado em 40% do tempo; 50% do projeto previsto a ser completado em 60% do tempo.

43

Os grficos 2.5 e 2.6 a seguir, tambm apresentam hipoteticamente o comportamento de desembolso financeiro de uma obra com jogo de planilha e de uma obra sem jogo de planilha.

Percentuais Acumulados X Tempo

100 90

percentual financeiro acumulado

80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

tempo (meses)

Grfico 2.5: Obra sem jogo de planilha curva S.

Percentuais Acumulados X Tempo
100 90

percentual financeiro acumulado

80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

tempo (meses)

Grfico 2.6: Curva Percentual Acumulado x Tempo de Obra com jogo de planilha. Essas curvas representadas nos grficos 2.5 e 2.6 permitem a visualizao do ritmo de desembolso financeiro da obra. Quanto maior a inclinao da curva, mais acelerado est o

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ritmo do desembolso da obra, o que deveria corresponder ao ritmo do seu real custo de execuo. No grfico 2.5, constata-se que o ritmo de trabalho da obra apresenta um comportamento de acordo com os ritmos usuais apresentados por LIMMER (1997), crescendo na etapa inicial at atingir um patamar estvel acelerado nos meses 8 e 9, para decair na etapa final. No grfico 2.6, constata-se que se a execuo da obra estivesse coerente com os volumes de desembolso financeiro, ela comearia num ritmo mais acelerado nos meses 2 e 3 e desaceleraria nos demais meses, o que incoerente com o comportamento normal das obras em geral, como apresentado por LIMMER (1997). O alto risco para a Administrao desse tipo de contrato com jogo de planilha se justifica tendo em vista que se a empresa contratada desistir da execuo da obra aps ter recebido as medies iniciais superfaturadas, o valor remanescente pode no ser suficiente para a finalizao da obra, que poder passar a ser mais uma obra a preencher o rol de obras inacabadas de nosso pas.

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3) CONTRATAO DE OBRAS PBLICAS NO BRASIL

3.1) INTRODUO

A contratao de obras pblicas no Brasil no ocorre de maneira livre, mas por meio de procedimento formal, que a licitao, conforme previso contida no inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal, que diz: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) (...) XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. O processo de licitao pblica regulado pela Lei Federal 8.666/93, de 21 de junho de 1993, que institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. Os objetivos principais da Licitao so trazidos no art. 3 da Lei 8.666/93, que diz: Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhe so correlatos.

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Entende-se por Licitao ao procedimento administrativo (somatrio de vrios atos administrativos vinculados no qual o antecedente informa e fundamenta o conseqente) destinado a selecionar a melhor proposta de fornecimento, aquela que seja a mais vantajosa para a administrao, e onde todos os ofertantes devem ser tratados com absoluto respeito e igualdade, incluindo-se a o exame da situao tcnica e econmica dos interessados. (Mukai, 1995, p.1 apud Kuhn) Segundo ROCHA DIAS (1998), pelo princpio da legalidade de toda atuao administrativa, inexiste liberdade para que o administrador pblico possa livremente escolher com quem contratar, devendo tal atividade ser rigidamente demarcada pela lei. obrigatria a adoo pelo Estado, portanto, de um procedimento, a licitao, sempre que pretender adquirir bens e servios e realizar obras e alienaes (art. 37, inc. XXI, da Constituio), salvo as excees expressamente admitidas na lei. Destina-se o procedimento licitatrio a assegurar a igualdade de oportunidades entre os pretendentes contratao com o Poder Pblico e a possibilitar a este a escolha do candidato que melhor atenda ao interesse pblico. O binmio interesse pblico-isonomia constitui a viga mestra do procedimento licitatrio. As obras da administrao pblica, quando contratadas com terceiros, so necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas nos artigos 24 e 25 da Lei 8.666/93, que tratam dos casos de dispensa e inexigibilidade de licitao, respectivamente. O objetivo da licitao garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao. As obras e os servios somente podero ser licitados quando houver projeto bsico, oramento detalhado e previso de recursos oramentrios, conforme dispe o art. 7 da Lei 8.666/93. nessa fase que comeam a se formalizar os vcios que permitiro tornar o contrato administrativo potencialmente oneroso para a Administrao.

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3.2) PROJETO BSICO

O projeto bsico o elemento mais importante para a execuo de uma obra pblica. (TCU, 2002). Os nmeros comprovam a importncia do Projeto Bsico na execuo de obras pblicas, uma vez que das 381 obras fiscalizadas pelo TCU em 2003, 275 apresentaram indcio de irregularidades graves, com indicativo para paralisao (IG-P), das quais, mais de 70% delas, de alguma forma, apresentavam problemas de Projeto, que incorreram em irregularidades nos procedimentos licitatrios; na ocorrncia de sobrepreo; em alteraes indevidas de projetos; na existncia de falhas graves no aspecto ambiental; ou mesmo na supervenincia de superfaturamento das obras, fatos graves que denotam urgncia de modificao nos procedimentos de avaliao de projetos vis a vis liberao de recursos. (PACHECO FILHO, 2004) A economicidade na execuo de obras pblicas est diretamente ligada preciso do projeto bsico que serviu de base para o procedimento licitatrio. Falhas de projeto do margem ocorrncia do jogo de planilha que pode tornar a proposta com menor preo global falsamente mais vantajosa para a Administrao. Marcos Vinicios Vilaa, Ministro do TCU, no seu voto no Acrdo 767/2002 TCU, acrescenta que entre os efeitos da falta de preciso dos projetos e dos procedimentos licitatrios conjugada com as prticas de aditamento contratual em que os itens de menor custo unitrio so substitudos por outros de maior custo, enseja uma distoro na composio de custos original constante da proposta do licitante vencedor que, de aparncia vantajosa, torna-se, na execuo, desvantajosa em relao s demais propostas, sendo seu valor contratual executado significativamente superior ao previsto na licitao. Infelizmente, apesar de haver previso expressa na legislao a respeito da necessidade de instrumentos que possibilitem a correta execuo da obra, notadamente em relao ao planejamento, comum no mbito da administrao pblica a existncia de projetos bsicos de m qualidade ou at mesmo a sua ausncia. Por conseqncia, na execuo da obra constata-se a necessidade de ajustes em relao ao inicialmente previsto, o que

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ocasiona a assinatura de termos aditivos referentes readequao de prazos e acrscimos de valores contratuais. (ALTOUNIAN & MENDES, 2001) A importncia do projeto bsico e do seu anexo, o oramento detalhado, decorre no somente pela sua necessidade para a execuo de uma obra pblica, mas pela sua obrigatoriedade na Lei 8.666/93, conforme os incisos I e II do 2 do seu art. 7, a seguir: 2 As obras e os servios somente podero ser licitados quando: I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em participar do processo licitatrio; II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios; E caso no seja seguida alguma das exigncias do art. 7, os atos e contratos decorrentes desse processo incompleto sero declarados nulos, conforme 611 do mesmo artigo. A Lei de Licitaes e Contratos diferencia o Projeto Bsico do Projeto Executivo, o que pode induzir muitos gestores a pensarem que basta o projeto de arquitetura para que esteja definido o Projeto Bsico, o que inaceitvel se for seguido estritamente o que se dizem os incisos IX e X do art. 6 na Lei 8.666/93 conforme se segue: IX Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos: a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

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Art. 7o As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte seqncia: (...) 6 A infringncia do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.

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b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e montagem; c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos, instalaes provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso; f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados; X Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. O nvel de detalhamento do oramento previsto na alnea f do inciso IX do art. 6 definido no inciso II do 2 do art. 7, ambos da Lei 8.666/93, que depender do nvel de detalhamento dos projetos que servirem de base para tais levantamentos. Segundo a TCPO (2003), os documentos necessrios para a montagem de um oramento de obra de construo civil so: Projetos executivos de todos os elementos da obra ou servio, necessrios execuo tcnica e artstica da edificao (projeto de arquitetura: compreendendo plantas baixas, cortes, fachadas e detalhes de execuo reas molhadas, escadas e rampas, esquadrias, bem como detalhes construtivos de cobertura, impermeabilizao e arremates em geral; projeto de estrutura: frma e armadura; projeto de instalaes eltricas, hidrulico-sanitrias e de gs; projetos especiais: ar-condicionado, ventilao/exausto, alarme, oxignio etc.). Memorial descritivo definido, que tem por objetivo caracterizar as condies e mtodos de execuo e o padro de acabamento para cada tipo de servio, indicando os locais de aplicao deles. 50

Condies contratuais claras, inclusive com critrios de medio, definio de responsabilidades, definindo-se demais fatores que possam influenciar no custo total.

Apesar da Lei de Licitaes e Contratos permitir que se licite uma obra pblica imputando como encargo do contratado a elaborao dos projetos executivos, conforme 2 do art. 912, tal procedimento pode apresentar inconsistncias, alm de divergir da TCPO, publicao especializada e de renome na rea de oramentao da engenharia civil. Para se elaborar um oramento detalhado da maior parte das obras, se faz necessrio que se conheam as dimenses e a composio de cada elemento que ir fazer parte do empreendimento alm de suas capacidades de suporte, entre outros, o que somente pode ser obtido por meio dos projetos executivos. Portanto, para o caso concreto de obras de construo civil, temerrio licit-las sem os projetos executivos. Na elaborao do oramento detalhado, torna-se necessria a demonstrao das composies dos servios, discriminando os respectivos preos unitrios, quantidades e preos totais. Para estimar os custos, devem ser utilizadas fontes tcnicas de pesquisa (revistas especializadas, mercado local e outros rgos e entidades pblicos), BDI e encargos sociais (ou leis sociais), detalhados de forma clara e precisa. Deve-se evitar a utilizao de unidades genricas, como verba (vb) ou ponto (pt), at por contrariar o disposto no 4 e prejudicar o controle popular previsto no 8, ambos do art. 7 da Lei 8.666/9313. No AC 920/2006-P-TCU determina-se que o Governo do Estado de (...) oriente seus organismos setoriais a, em se tratando de obras e servios de engenharia custeados com recursos financeiros da Unio, no admita oramentos estimativos, e via de conseqncia,
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Art. 9, 2 O disposto neste artigo no impede a licitao ou contratao de obra ou servio que inclua a elaborao de projeto executivo como encargo do contratado ou pelo preo previamente fixado pela Administrao. 13 Art. 7o As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte seqncia: (...) 4 vedada, ainda, a incluso, no objeto da licitao, de fornecimento de materiais e servios sem previso de quantidades ou cujos quantitativos no correspondam s previses reais do projeto bsico ou executivo. (...) 8 Qualquer cidado poder requerer Administrao Pblica os quantitativos das obras e preos unitrios de determinada obra executada.

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propostas de preos, contemplando valores em unidade denominada verba, por violar o disposto no 2 do art. 7 da Lei n 8.666/1993. Para demonstrar a necessidade dos projetos executivos para a elaborao do oramento detalhado de uma obra de construo civil, suponhamos que seja necessrio se elaborar um Projeto Bsico de um prdio de dez andares desde a sua fundao. O primeiro documento necessrio ser o relatrio de sondagens geotcnicas do terreno sob essa edificao. Esse documento fornecer as informaes mnimas necessrias para que se estime a capacidade de carga das diferentes camadas do subsolo desse terreno, o que possibilitar a escolha da melhor soluo tcnica para a fundao, a qual ter que ser dimensionada. Se a soluo escolhida for de concreto armado, por exemplo, s ser possvel dimensionar os seus elementos com a utilizao das normas tcnicas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), o que j faria com que o Projeto Bsico somente fosse satisfeito com o Projeto Executivo, pois caso no se sigam tais procedimentos, no possvel elaborar um oramento detalhado com o nvel de preciso exigido. Outro conjunto de elementos a ser orado ser a superestrutura, constituda basicamente por pilares, vigas e lajes. Para que se elabore um oramento detalhado desses elementos, se faz necessrio que se conheam as suas dimenses conjugadas com as suas resistncias de suporte s cargas a que tero que suportar e composio dos seus insumos (concreto armado: cimento, areia, brita e ao). A obteno desses dados s possvel com a aplicao das normas da ABNT, o que novamente faria com que o atendimento do Projeto Bsico se desse com os projetos executivos. Para se obter o oramento detalhado das instalaes hidrulicas e eltricas necessrio que se tenha o projeto executivo dessas instalaes, pois o uso de indicadores genricos de custos unitrios, tais como custo mdio (R$) por ponto de luz, ou por ponto de gua fria, no leva em considerao as peculiaridades do novo projeto que est sendo orado, alm de tambm no ser detalhado e no cumprir s exigncias legais. A utilidade de se elaborar um oramento detalhado a partir de projetos executivos no decorre somente da obteno de um valor preciso para o oramento-base, mas da 52

diminuio significativa da possibilidade de se realizar alteraes contratuais por alegao de surgimento de informaes desconhecidas na poca da licitao. No havendo alteraes de quantitativos significativas torna-se praticamente incuo o efeito do jogo de planilha. Somente por intermdio de projetos bsicos de boa qualidade, e portanto, adequados s necessidades de cada obra, estudados exausto, com cautela, dentro de padres tcnicos e em conformidade com as normas da ABNT, poderemos almejar um dia um posto junto elite das naes que realizam grandes obras pblicas com incio, meio e fim. (PACHECO FILHO, 2004) Logo, qualquer descumprimento desses dispositivos na confeco do Projeto Bsico provavelmente dar causa a falhas no oramento prvio elaborado pelo rgo responsvel pela obra a ser contratada. do direito dos eventuais interessados que o projeto bsico descreva com clareza o objeto que ser licitado. Primeiro, porque se o licitante conhece-o com preciso, ele ter melhores condies para elaborar a sua proposta; segundo, porque a Administrao Pblica ter condies de fiscalizar fielmente a execuo do contrato, uma vez que o seu objeto foi definido com clareza e preciso; terceiro, porque se transforma em mecanismo inibidor (preventivo) das fraudes licitao. (TAVARES DE JESUS, 2003) Muitas vezes o objeto definido com impreciso, justamente porque a Administrao Pblica, pretendendo que determinado licitante seja o vencedor do certame, oferece a este informaes privilegiadas para a elaborao da proposta. Aquele que detm as informaes poder oferecer uma proposta melhor para executar o contrato. Logo, as suas chances so maiores para consagrar-se vitorioso no certame. (TAVARES DE JESUS, 2003) fato que, ao gerar dvidas aos licitantes, o projeto bsico forar que os licitantes estabeleam uma margem de segurana quando da apresentao de suas propostas. Essa margem de segurana implica maiores custos para a Administrao. (GUSMO, 1999) A principal informao que deve conter o projeto bsico corresponde perfeita caracterizao do objeto licitado. Isso assim, porque s com o perfeito entendimento do 53

que se quer contratar poder o licitante estimar seus custos e ofertar a melhor proposta. Inclusive, se porventura os dados a respeito do objeto da licitao forem do conhecimento de um s licitante, e no dos demais, estaro desrespeitados, a um s tempo, os princpios bsicos da isonomia e da publicidade (art. 37, CF). (GUSMO, 1999) Projetos Bsicos deficientes permitem que licitantes, que elaboram um projeto mais preciso da obra a ser licitada, identifiquem antecipadamente as necessidades de aumento de previso de quantitativos de determinados itens e da no necessidade de execuo de outros. Com isso, manipulam os custos unitrios desses servios, atribuindo custos inexeqveis para os que no sero executados e custos superfaturados para os que iro aumentar de quantidade, j prevendo a celebrao de aditivos aps a assinatura do contrato, vencendo dessa maneira a competio ofertando o preo global mais vantajoso e deixando de mant-lo assim que ocorrerem as alteraes contratuais necessrias ao atendimento do interesse pblico. O Professor de Engenharia Civil da Universidade de Braslia (UnB), Antnio Moreira Campolina, ressalta a importncia da especificao precisa e completa dos servios e insumos a serem aplicados na obra para evitar o superfaturamento decorrente da aplicao de material de qualidade inferior ao orado pela contratante. Ao se fazer a anlise sistemtica do Projeto Bsico, juntamente com o oramento da proposta e juntamente com o oramento contratual aps a celebrao de aditivos possvel estabelecer o nexo de causalidade entre os atos e fatos e com isso comprovar o jogo de planilha, cujo efeito dar causa a pagamento de montante superior ao que realmente vale o objeto contratual que est sendo executado, causando dano ao Errio. Portanto, o no cumprimento de todos os itens que esto previstos no inciso IX do art. 6 na Lei 8.666/93 pode dar incio a uma contratao onerosa para o Errio, fazendo com que a populao pague mais caro para obter benfeitorias pblicas muitas das vezes com qualidade aqum das obtidas pelo meio privado por um menor custo. O TCU tem comprovado a inexistncia de projetos adequados para a maioria das obras pblicas no Brasil, no por incapacidade tcnica de nossa engenharia, mas to-somente, por iniciativa de gestores despreparados, s vezes mal-intencionados com o fito de driblar a

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Lei, em funo de presses polticas, ou ainda para desviar recursos do Errio, fatos que no interessam sociedade e tampouco ao setor pblico, pois resultam em fraudes, desvios e tantas outras irregularidades que maculam a administrao da coisa pblica. (PACHECO FILHO, 2004) Sobre esse assunto, o TCU, por meio da sua cartilha de obras pblicas, TCU (2002), assim se pronuncia: O ideal que o projeto executivo seja elaborado pela Administrao, porm se isso no for possvel, dever ser contratada empresa para esse fim antes da licitao da obra, de modo a evitar futuras alteraes e, consequentemente, aditivos ao contrato. Projeto executivo bem elaborado auxilia a Administrao no perfeito conhecimento da obra a ser realizada e permite-lhe obter o valor do custo real do empreendimento com grande preciso. fundamental que se atente para o fato de ser o Projeto Bsico o principal indutor do investimento do ponto de vista de obras pblicas. Ele o motor, a fora propulsora de uma obra de engenharia. Sem projeto no h obra, embora existam administradores pblicos e no so poucos que insistem em tentar provar o contrrio. (PACHECO FILHO, 2004)
3.3) ORAMENTO-BASE

A importncia dada ao oramento-base do Projeto Bsico pela Lei 8.666/93 clara, pois alm de trazer a sua previso no inciso IX do art. 6, em que far parte do Projeto Bsico, traz novamente a sua obrigatoriedade no art. 7, numa mesma hierarquia que do Projeto Bsico. O Professor de Engenharia Civil da UnB, Antnio Moreira Campolina, destaca a importncia de se divulgar previamente o oramento-base na licitao, conforme previso da Lei 8.666/93, no 2 do art. 40, para garantia da isonomia entre os licitantes, diminuindo as possibilidades de fraude competio devido a informaes privilegiadas. No s do ponto de vista de previso oramentria, mas como do controle e da anlise das planilhas oramentrias das licitantes, as planilhas elaboradas pelo rgo contratante tm um papel fundamental para impedir a contratao de obras pblicas por preos alvitantes ou superfaturados (ESTRELA, 1995). 55

O oramento-base deve representar a mdia de mercado e servir de referncia para o julgamento das propostas oramentrias dos licitantes. Tais propostas devero representar a retribuio pelos encargos assumidos pelo contratado num contrato administrativo e que podem ser divididos em trs componentes: a) a remunerao do contratado pelos custos diretos por ele suportados na execuo das obras (mo-de-obra, material de construo, equipamentos etc.); b) custos indiretos (escritrio central, departamento pessoal da empresa, almoxarifado etc.); e c) seu lucro. O oramento-base deve refletir o valor de mercado do objeto licitado, e deve ser detalhado e costuma vir em forma de planilhas oramentrias j padronizadas na maior parte dos rgos que contratam obras pblicas. PEREIRA JNIOR (2003) apud NUNES (2004) adverte que o sistema da Lei 8.666/93 deixa claro que o parmetro para a estimativa do valor do objeto a ser licitado o dos preos correntes no mercado. Para FERRAZ (2002), no Oramento-Base do rgo contratante, os custos devem ser estimados de acordo com o que a Administrao apura no mercado; este o referencial permanente e obrigatrio das aquisies administrativas. Nada mais revelam, portanto, do que os dados que todas as empresas do ramo j conhecem, que so os preos praticados no mercado.
3.4) JULGAMENTO E SELEO

Pela Lei 8.666/93, trs so os tipos de licitao mais utilizados para o julgamento das propostas: menor preo, melhor tcnica, e tcnica e preo. Para a maior parte das obras licitadas, utiliza-se o tipo menor preo, a qual utiliza critrio de julgamento que considera a proposta mais vantajosa para a Administrao a que apresentar o menor preo global.

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Os critrios de melhor tcnica e tcnica e preo so usados exclusivamente para servios de natureza predominantemente intelectual, que no caso de obras, abrange a elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso, gerenciamento, consultorias, entre outros. Excepcionalmente, esses critrios podero ser adotados para execuo de obras de grande vulto majoritariamente dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domnio restrito, por autorizao expressa e mediante justificativa circunstanciada da maior autoridade da Administrao promotora constante do ato convocatrio, atestado por autoridades tcnicas de reconhecida qualificao, nos casos em que o objeto pretendido admitir solues alternativas e variaes de execuo, com repercusses significativas sobre sua qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade concretamente mensurveis, e estas puderem ser adotadas livre escolha dos licitantes, na conformidade dos critrios objetivamente fixados no ato convocatrio. A mesma lei define que os critrios de anlise e julgamento das propostas oramentrias devem estar previstos no edital, conforme a seguir: Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes procedimentos: (...) IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial competente, (...) V - julgamento e classificao das propostas de acordo com os critrios de avaliao constantes do edital; A verificao da conformidade das propostas com os preos correntes no mercado torna-se possvel com a utilizao de um oramento-base elaborado de acordo com os preos coletados no mercado como parmetro de comparao. O edital dever conter tambm os critrios de aceitabilidade de preos das propostas como requisito a ser atendido, conforme o inciso X do art. 40 da Lei de Licitaes e Contratos, a seguir: Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da

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documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: (...) X - o critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o caso, permitida a fixao de preos mximos e vedados a fixao de preos mnimos, critrios estatsticos ou faixas de variao em relao a preos de referncia, ressalvado o disposto nos pargrafos 1 e 2 do art. 48; (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998); razovel adotar como limite mximo da remunerao da obra o seu valor de mercado, o que deve ser verificado de acordo com o inciso IV do art. 43. Mas no basta que apenas o valor global utilizado como parmetro seja de mercado, mas os custos unitrios que o compem tambm devem ser de mercado, para que ele represente fielmente o real valor a ser pago pela obra. Segundo o professor Antnio Moreira Campolina, na Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (Novacap), anteriormente Lei 8.666/93, costumava-se utilizar o fator K, de 0 a 1, como critrio de classificao das propostas, onde o fator K representava uma parcela a ser multiplicada pelo preo-base (global ou unitrios) divulgado pelo rgo contratante. Vencia a licitao quem ofertasse o menor fator K. Os preos-unitrios adotados no contrato eram os do rgo contratante multiplicados pelo fator K do vencedor. Porm, quando havia necessidade de promover alteraes quantitativas na planilha, ocorria incompatibilidade entre os preos da contratada e do contratante, forando negociao dos preos, alterando as condies iniciais da contratao. Muitas dessas alteraes ocorriam porque os concorrentes se baseavam somente nas planilhas da contratante sem confrontar os seus dados com o objeto que seria executado. Atualmente, de acordo com a Lei 8.666/93, a Administrao, com a adoo do critrio de aceitabilidade de preos unitrios, est delimitando os preos unitrios mximos que lhe interessam na contratao, e caso a licitante tenha tambm interesse em contratar com a Administrao nestas condies, ter de ofertar uma proposta com os seus prprios preos unitrios, no tendo amparo para alegar posteriormente que esses preos no representavam os seus reais custos de produo, num eventual aditivo.

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Na lio de Maral Justen Filho: A idia de fixao de preo mximo perfeitamente adequada. Se a Administrao apenas pode realizar a licitao se houver previso de recursos oramentrios, inevitvel a fixao de preos mximos. o nico meio de evitar o risco de contrataes destitudas de cobertura oramentria. Ressalte-se que o preo mximo fixado pode ser objeto de questionamento por parte dos licitantes, na medida em que se caracterize como inexeqvel. Fixar preo mximo no a via para a Administrao inviabilizar contratao por preo justo. Quando a Administrao apurar certo valor como sendo o mximo admissvel e produzir reduo que tornar invivel a execuo, caracterizar-se- desvio de poder (em Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 9 ed., So Paulo, Dialtica, 2002, p. 378). A LDO/2006 (Lei 11.178 de 20 de setembro de 2005), que dispe sobre as diretrizes para a elaborao da Lei Oramentria de 2006, refora a aplicao do critrio de aceitabilidade de preos unitrios, utilizando como parmetro os custos unitrios mdios do Sinapi. Porm, at o presente momento, o Sinapi no abrange todos os tipos de servios necessrios para a execuo das obras pblicas, limitando-se a obras de edificao, saneamento bsico e infra-estrutura. Mesmo assim, o rol de insumos desse sistema ainda no alcana todos os servios previstos para a execuo das obras pblicas de nosso pas.
3.5) CONTRATO ADMINISTRATIVO

A Administrao Pblica, para cumprir suas mltiplas atribuies visando satisfao do interesse pblico, utiliza-se da figura dos contratos administrativos, que nada mais so que contratos celebrados pela Administrao, norteados pelo princpio do Direito Pblico da supremacia do interesse pblico sobre o privado. (SANTOS, 2004) Segundo MEIRELLES (2000), contrato administrativo o ajuste que a Administrao Pblica, agindo nessa qualidade firma com particular ou com outra entidade administrativa para a consecuo de objetivos de interesse pblico, nas condies estabelecidas pela prpria Administrao. Para BANDEIRA DE MELLO (2002) o contrato administrativo um tipo de avena entre a Administrao e terceiros na qual, por fora de lei, clusulas pactuadas ou do tipo de 59

objeto, a permanncia do vnculo e as condies preestabelecidas assujeitam-se a cambiveis imposies de interesse pblico, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante privado. Nos contratos administrativos, a Administrao age como Poder Pblico, com todo o seu poder de imprio sobre o particular, caracterizando-se a relao jurdica pelo trao de verticalidade. (DI PIETRO, 2001) No contrato administrativo, figura de uma lado o particular cujo interesse se restringe obteno de um lucro a que tem direito, desde que observado todo o procedimento necessrio para contratar com a Administrao Pblica, e, de outro lado, o Poder Pblico que, tendo escolhido a proposta mais vantajosa no procedimento supramencionado denota um interesse que pode ser ampliado medida em que o interesse pblico o exija, existindo, assim, a possibilidade de alterao unilateral do contrato por parte do contratante, tendo em vista que este representa um interesse que se sobrepe ao interesse do particular (ALMEIDA, 2001). Uma peculiaridade dos contratos pblicos a exigncia prvia de procedimento licitatrio, o qual permite ao Poder Pblico escolher a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse, visando proporcionar iguais condies de oportunidade a todos os interessados em contratar com a Administrao, dentro dos padres estabelecidos pela Lei de Licitaes. Outra peculiaridade dos contratos pblicos a existncia das clusulas exorbitantes dos contratos administrativos, que segundo MEIRELLES (2002), so, pois, as que excedem do Direito Comum para consignar uma vantagem ou uma restrio Administrao ou ao contratado. As clusulas exorbitantes no seriam lcitas num contrato privado, porque desigualariam as partes na execuo do avenado; mas so absolutamente vlidas no contrato administrativo, uma vez que decorrem da lei ou dos princpios que regem a atividade administrativa e visam estabelecer prerrogativas em favor de uma das partes, para perfeito atendimento do interesse pblico, que se sobrepe sempre aos interesses particulares. (SANTOS, 2004)

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O art.58, em seu inc. I, exalta os princpios da prevalncia do interesse pblico sobre o privado, da finalidade e o da indisponibilidade, visto que ao administrador no dada a faculdade de agir, mas o poder-dever de atuar consoante os interesses pblicos. Pelo poderdever de agir, imputado Administrao o dever de intervir no contrato para introduzir as modificaes necessrias, sempre que ocorrer a incidncia de uma das hipteses legais (ALBUQUERQUE, 1999).
3.6) EQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO

As razes da noo do equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos so encontradas no direito da Atenas clssica: na idia bsica da construo do synallagma, entendido como o intercmbio de coisas entre os homens, por meio do equilbrio de prestaes recprocas, regulado pelo justo corretivo, que corrige e repara o injusto nas relaes humanas. (BORGES, 2000) Na concepo de Aristteles, quando ocorrer uma mudana, causada por um ato interhumano, na situao mtua de duas pessoas opostas, em proveito de uma e em detrimento de outra, o justo corretivo tem que impor, pessoa que tem o ganho, que suprima a mudana sobrevinda, restabelecendo a situao da pessoa lesada, tal como a situao anterior. (BORGES, 2000) Iniciando novo tempo na Repblica, a Constituio Federal de 1988, erigiu condio de norma fundamental, a garantia do equilbrio econmico-financeiro entre a Administrao Pblica brasileira e os contratos. (FERNANDES, 2002) claro e induvidoso o art. 37, inc. XXI, da Constituio Federal, ao assegurar, nos contratos administrativos, o princpio da manuteno das condies efetivas da proposta, vazado na melhor concepo da sabedoria aristotlica. Por outro lado, um dos reais e evidentes mritos da Lei n 8.666/93 o de haver tratado da espcie com excepcional cuidado, permeando, com tais princpios, dispositivos legais de cristalina inteleco, dentre outros, os arts. 57, 1; 58, inc. I e 2; 65, inc. II, d, e 8, da Lei n 8.666/93. (BORGES, 2000)

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A Lei n 8.666/93 regulamenta a forma de se manter as condies efetivas da proposta no inciso II do 2 do Art. 65, que diz: Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: (...) II por acordo das partes: (...) d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual. Analisando-se o disposto na alnea d retro, verifica-se que a Lei de Licitaes prev a hiptese de restabelecimento do equilbrio contratual, at mesmo na hiptese de ocorrncia de fatores previsveis, mas de conseqncias incalculveis. A amplitude da redao adotada abrange as diversas facetas do caso fortuito e fora maior, na mais larga extenso desses institutos dada pela doutrina e jurisprudncia. No entanto, essa mesma amplitude confere Administrao a faculdade de, sobrevindo fatores supervenientes que diminuam os encargos do contratado, reduzir proporcionalmente a sua remunerao, uma vez que a lei no determina o beneficirio da regra, fazendo-a valer para os dois lados.(SANTIAGO JUNIOR, 2001) A Lei de Licitaes de Contratos, no 2o do Art. 58, impe, nos casos de alteraes unilaterais dos contratos administrativos, o dever de reviso contratual para a manuteno do equilbrio contratual, conforme a seguir: Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta Lei confere Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de: I - modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do contratado; (...)

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 2o Na hiptese do inciso I deste artigo, as clusulas econmico-financeiras do contrato devero ser revistas para que se mantenha o equilbrio contratual. SUNDFELD (1994) afirma que a regra do 2 do art. 58 da Lei Federal das Licitaes e Contratos que submete a Administrao Pblica contratante s clusulas econmicofinanceiras do ajuste, quando faculta modificaes visando melhor adequ-lo s finalidades do interesse pblico, aplica-se a qualquer evento que afete a equao econmicofinanceira, no to-s a essa hiptese. Segundo MEIRELLES (1996), a correlao entre o objeto do contrato e sua remunerao deve ser conservada durante toda a execuo do contrato, mesmo que alteradas as clusulas regulamentares da prestao ajustada, a fim de que se mantenha a equao financeira ou, por outras palavras, o equilbrio econmico-financeiro do contrato (Lei n 8.666/93, art. 65, II, d, e 6). O equilbrio econmico-financeiro abrange todos os encargos impostos parte, ainda quando no se configurem como deveres jurdicos propriamente ditos. So relevantes os prazos de incio, execuo, recebimento provisrio e definitivo previstos no ato convocatrio; os processos tecnolgicos a serem aplicados; as matrias-primas a serem utilizadas; as distncias para os locais de entrega dos bens; o prazo para pagamento etc. O mesmo se passa quanto remunerao, sendo que todas as circunstncias atinentes remunerao so relevantes, tais como prazos e forma de pagamento. No se considera apenas o valor que o contratante receber, mas tambm as pocas previstas para sua liquidao.(ALMEIDA, 2001) As sujeies imprevistas so circunstncias materiais, isto , de fato, que dificultam ou oneram a realizao de uma obra contratada, as quais, ainda que preexistentes, eram desconhecidas ou, ao menos, se conhecidas, no do conhecimento do contratado ou o foram erroneamente, quando do estabelecimento das condies determinantes do contrato e de sua equao econmico-financeira.(BANDEIRA DE MELLO, 2000) O rompimento do equilbrio econmico-financeiro do contrato, se tolerado, gera enriquecimento ilcito, e eventualmente confisco em proveito de uma das partes. De fato,

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ele resulta em quebra da justa compensao, de modo que uma das partes sai beneficiada, por dar menos em troca do que recebe (FERREIRA FILHO, 1995). A recomposio de preos por fatos supervenientes, que antes s se fazia por via judicial, , modernamente, admitida por aditamento, desde que a Administrao reconhea e indique a justa causa ensejadora da reviso do ajuste inicial (MEIRELLES, 1982). A Administrao pode recompor o equilbrio inicial repactuando os preos contratados. O montante dever corresponder, com exatido, aos valores que sejam apurados em processo administrativo como defluentes do desbalanceamento apontado. (MARQUES NETO, 2001) Segundo FERNANDES (2002), antes da concesso do reequilbrio do contrato, importante que o administrador pblico volte ao mercado para pesquisar se o preo reequilibrado continua atendendo o pressuposto fundamental da licitao: a proposta mais vantajosa. Se o reequilbrio importar em violar esse primado, impe-se, como regra, a resciso. Equilbrio econmico-financeiro (ou equao econmico-financeira) a relao de igualdade formada, de um lado, pelas obrigaes assumidas pelo contratante no momento do ajuste e, de outro lado, pela compensao econmica que lhe corresponder (BANDEIRA DE MELLO, 2002). A tutela do equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos destina-se a beneficiar prpria Administrao. Se os particulares tivessem de arcar com as conseqncias de todos os eventos danosos possveis, teriam de formular propostas mais onerosas. A Administrao arcaria com os custos correspondentes a eventos meramente possveis mesmo quando inocorressem, o particular seria remunerado por seus efeitos meramente potenciais. muito mais vantajoso convidar interessados a formular a menor proposta possvel: aquela que poder ser executada se no se verificar qualquer evento prejudicial ou oneroso posterior. Concomitantemente, assegura-se ao particular que, se vier a ocorrer o infortnio, o acrscimo de encargos ser arcado pela Administrao. Em vez de arcar sempre com o custo de eventos meramente potenciais, a Administrao apenas responder por eles se e quando efetivamente ocorrerem. (JUSTEN FILHO, 2005) 64

Havendo deflao ou reduo de custos, aplicar-se-o os mesmos princpios e postulados em favor da Administrao. Dever promover-se a reduo dos preos para assegurar a manuteno do equilbrio econmico-financeiro da contratao (JUSTEN FILHO, 2005). H, por um lado, a necessidade de preservar a funo e a utilidade da licitao. Os direitos e obrigaes das partes devem ser definidos, na sua essncia, por meio de uma licitao aberta participao de todos os interessados. Mas, em contrapartida, necessrio admitir a alterao dos pactos originalmente estabelecidos. A cristalizao da avena tal como produzida por meio de uma licitao poderia acarretar srio descompasso entre as necessidades da Administrao Pblica e o contedo dos contratos administrativos. A soluo adotada reflete a incidncia do princpio da proporcionalidade (JUSTEN FILHO, 2005). Para MARQUES NETO (2002) equilbrio econmico remete ao valor contratual e equilbrio financeiro, ao fluxo de caixa do contrato. O equilbrio financeiro diz respeito preservao dos valores monetrios previstos no ajuste inicial, com vistas a preservar o poder aquisitivo da moeda em que sero efetuados os pagamentos do contratado, ou para atender s elevaes do mercado e ao aumento geral nos custos no perodo da execuo contratual (BORGES, 2000). Mantm-se o equilbrio financeiro, preliminarmente e antes de tudo, pela pontualidade do pagamento das prestaes acordadas. E, ainda, pela correo monetria, atravs da indexao por ndices genricos, dos pagamentos efetuados com atraso pela Administrao; pela atualizao financeira, atravs dos ndices genricos da variao do poder aquisitivo da moeda; pelo reajuste de preos, especfico, de acordo com o custo da produo e com os ndices setoriais aplicveis aos insumos utilizados em cada contrato. Bem assim, por meio das compensaes financeiras e das penalizaes por atrasos, pactualmente previstas. J o equilbrio econmico preservado pela reviso das prprias condies originrias do contrato, atravs da recomposio dos preos (BORGES, 2000). A Administrao deve atuar no sentido de que a execuo do contrato seja a mais vantajosa ao interesse pblico, tanto alterando o contrato quando isso for necessrio, 65

quanto fazendo com que o impacto econmico destas alteraes seja o menor possvel (MARQUES NETO, 2002). A preservao do equilbrio econmico-financeiro do contrato no se alcana s com a incolumidade das condies financeiras (preos, condies de reajuste, valor monetrio efetivo das propostas). Envolve tambm a manuteno das condies efetivas da contraprestao, na preservao do nexo qualitativo de obrigaes contratante/contratado (MARQUES NETO, 2002). Como princpio geral, no se admite que a modificao do contrato acarrete frustrao aos princpios da obrigatoriedade da licitao e isonomia (JUSTEN FILHO, 2005). A lei olvida os princpios bsicos da economia de escala. Em uma economia de escala, a reduo ou acrscimo nas quantidades podem no ser acompanhados de variaes proporcionais e equivalentes de preo. Portanto, o particular tem direito de exigir a elevao no preo unitrio quando forem reduzidas as quantidades desde que demonstre a alterao do seu preo de custo. Por igual, a Administrao pode impor a reduo do preo unitrio quando o acrscimo reduzir o custo.(JUSTEN FILHO, 2005) A consensualidade e a razoabilidade pedem espao para que o reequilbrio econmicofinanceiro integral do Contrato seja restabelecido com base nas atuais tabelas de custo de obras da Administrao, as quais refletem posies aferveis no mercado que j comporta eventuais reajustes e recomposies -, obedecidos, por bvio, os quantitativos da proposta original. O que no poder ocorrer a execuo do contrato fora dos parmetros de mercado, configurando sobrepreo. Enfim, os patamares de lucratividade da proposta do contratado devem manter-se inalterados.(FERRAZ, 2002) Os benefcios so visveis para ambas as partes. O particular executar o contrato nos mesmos termos econmico-financeiros da proposta inicial, o que lhe garante lucratividade. A Administrao no necessitar realizar novo certame, entregando a obra sociedade com maior rapidez e com sensvel reduo de custos. Ademais, estar ciente de que a proposta aceita no inexeqvel, nem contm sobrepreo e de que o contratado possui condies de habilitao suficientes para honr-la. (FERRAZ, 2002)

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O direito ao reequilbrio conferido, no mbito do direito pblico, no somente ao administrado, mas tambm Administrao, que em nome do interesse pblico dever exigi-lo. (VIEIRA, 2001) No que diz respeito justa remunerao, que traz implcito o conceito de Justia, cumpre esclarecer que no se trata da aplicao do princpio da equidade, que exige seja dado a cada um o que seu, que exigiria maior esforo. Aplica-se aqui o conceito de justia, que embora mais amplo, permite a cada um escolher o que entende justo, escolha essa feita no momento da apresentao da proposta. Deste modo, se determinado licitante apresentou proposta ofertando preo (K-1) por um servio que no mercado prestado por (K), presume-se que entenda justo o preo e capaz de suport-lo durante todo o prazo de vigncia do contrato, salvo nos casos em que o preo considerado manifestamente inexeqvel nos termos do art. 48, da Lei n 8.666/93. (VIEIRA, 2001) Como foi tratado, a manuteno da equao financeira do contrato muito importante pois evita que uma das partes se onere excessivamente. Isto essencial pois o particular que contrata com a Administrao objetiva, primeiramente, a obteno de lucro, enquanto que o Poder Pblico visa melhor execuo e, via de regra, mais barata para os servios ou obras realizados.(SANTOS, 2004)

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4) MEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DEVIDO AOS "JOGOS DE PLANILHA

4.1) INTRODUO

A experincia da fiscalizao de obras pblicas demonstra que so recorrentes situaes que envolvem a conjugao dos seguintes fatores: m qualidade do projeto bsico; falta de definio de critrios de aceitabilidade de preos unitrios; contratao de proposta de menor preo global, compatvel com a estimativa da Administrao, mas com grandes disparidades nos preos unitrios, alguns abaixo dos preos de mercado - justamente os de maiores quantitativos no projeto bsico - e outros muito acima dos preos de mercado, de pouca importncia no projeto bsico; e, finalmente, o aditamento do contrato com o aumento dos quantitativos dos itens de preos unitrios elevados e a diminuio dos quantitativos dos itens de preos inferiores. Os aditivos, normalmente, respeitam o limite legal de 25% para acrscimos contratuais (CAVALCANTI apud AC 468/2006-P-TCU). O Ministro do Tribunal de Contas da Unio, Augusto Sherman Cavalcanti, no trecho do AC 468/2006-P-TCU, transcrito no pargrafo anterior, resume os motivos que possibilitam o superfaturamento em obras federais em nosso pas pelos jogos de planilha. Todos eles so possveis de serem evitados na fase prvia s contrataes. O marco temporal que separa dois momentos distintos da contratao de obras pblicas o da celebrao do contrato. Para evitar a ocorrncia dos jogos de planilhas, so necessrias medidas prvias a esse momento. Caso elas no sejam adotadas, e o contrato seja celebrado com jogo de planilha, h ainda como salvar a execuo da obra sem que haja o superfaturamento, por meio da adoo de medidas saneadoras do contrato viciado, tornando-o legtimo aps repactuado.
4.2) MEDIDAS PRVIAS

Para evitar-se a ocorrncia dos jogos de planilha, devem ser adotadas duas medidas prvias contratao: definio precisa com nvel de detalhamento suficiente para se executar o que se pretende e adoo do critrio de aceitabilidade de preos unitrios e

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global no edital, tendo como referencial um oramento-base elaborado de acordo com os preos correntes no mercado e o inciso II do 2o do art. 7o da Lei 8.666/93. A adoo desses critrios nada mais do que a aplicao das normas existentes na Lei de Licitaes e Contratos, mas que culturalmente no constam da maior parte das licitaes de nosso pas. Com essas medidas evita-se o superfaturamento devido ao jogo de planilha, mas ainda h o desafio de se promover um ambiente concorrencial amplo para que se obtenha preos abaixo do limite aceitvel, i.e., preos de mercado concorrenciais, fazendo com que o processo licitatrio alcance o resultado esperado que justifica a sua realizao.
4.2.1) Elaborao do projeto executivo prvio contratao e integrante do edital

Esta medida a primeira a ser adotada e coaduna com a evoluo dos procedimentos do mundo moderno, onde se constata que se deve investir mais no planejamento para evitar maiores gastos ao longo da execuo do empreendimento e aps a sua entrega. A primeira medida prvia diz respeito elaborao do Projeto Bsico, pea obrigatria da licitao, que dever conter: - um projeto completo com todos os detalhes a serem executados, que para o caso de obras pblicas, satisfeito pelo projeto executivo de acordo com as normas da ABNT; - oramento-base detalhado constitudo por todos os itens do projeto executivo com seus respectivos quantitativos e cada qual com o seu custo unitrio baseado em composies fidedignas da realidade da mdia do mercado local do empreendimento, baseadas nos preos mdios de mercado dos insumos e em ndices mdios de produo da mo-de-obra e equipamentos e de consumo dos materiais; - especificaes tcnicas claras e objetivas de cada item previsto no projeto executivo e no oramento-base, para que no haja dvidas do que est se querendo contratar de forma a garantir a isonomia entre os licitantes. Portanto, com a previso precisa do que vai ser executado fica mais difcil o tratamento diferenciado entre os licitantes por meio de informaes privilegiadas que levem vitria de uma proposta com jogo de planilha. Torna-se possvel garantir a isonomia entre os concorrentes. 69

Afinal, o que possibilita

e estimula o uso de artifcios em relao s propostas

oramentrias a falta de preciso dos projetos. As empresas especializadas nos tipos de obras realizadas pelo Estado estudam com mais mincia o projeto impreciso elaborado pela Administrao e conseguem prever quais so as suas falhas e em cima delas jogam com os seus preos, concretizando o jogo de planilha, sem que o contratante perceba. A adoo de um projeto bsico com preciso de projeto executivo combinado com o critrio de seleo da proposta mais vantajosa pelo menor preo global e com limitao dos preos unitrios, tendo como limite um oramento-base composto por preos mdios de mercado concorrencial, impossibilitaria os licitantes utilizarem o artifcio do jogo de planilha nas propostas oramentrias para auferirem ganhos indevidos ao longo da execuo da obra a ser contratada, por reduzirem-se as chances de alteraes quantitativas por fatos que poderiam ser conhecidos poca da licitao. Apesar da Lei de Licitaes e Contratos diferenciar o Projeto Bsico do Projeto Executivo, definindo o primeiro no inciso IX e o segundo no inciso X do art. 6 da lei em apreo, para que se cumpra a exigncia do inciso II, 2 do art. 714 da mesma lei, em que deve haver o oramento detalhado com a composio de todos os seus custos unitrios, combinado com as alneas b e d do inciso IX do art. 6, em que as solues tcnicas devem estar suficientemente detalhadas de forma a minimizar as reformulaes e que seja possvel a previso dos mtodos construtivos, para o caso de obras de construo civil, se faz necessrio que o nvel de detalhamento do Projeto Bsico alcance o do Projeto Executivo, no caso concreto de obras pblicas. Quando a execuo do Projeto Executivo feita de forma concomitante com a execuo do objeto contratual, conforme permissivo da Lei de Licitaes e Contratos, previsto no 2 do art. 9, o rgo contratante fica sujeito a manipulaes do projeto pela contratada, que passa a ser detentora do poder tcnico da obra.
14

Art. 7 - As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte seqncia: (...) 2o As obras e os servios somente podero ser licitados quando: (...) II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios;

70

Em tese, a elaborao dos projetos executivos previamente licitao tende a ser mais econmico, tendo em vista que em grande parte das contrataes, as empresas executoras terceirizam a sua elaborao. Com isso, a Administrao paga, alm do BDI da contratada, um custo adicional pela subcontratao, que poderia ter sido feita diretamente por ela, mediante concurso, por exemplo. Tal procedimento tambm amplia a oportunidade de participao das empresas projetistas existentes no mercado para prestar esse servio ao Estado. Constata-se na prtica das licitaes que, apesar do permissivo citado no pargrafo anterior tratar-se de uma exceo, ele aplicado corriqueiramente por grande parte dos gestores responsveis pelas contrataes de obras pblicas de nosso pas. Portanto, a primeira medida prvia a ser adotada consiste na elaborao prvia do Projeto Executivo para que sirva de base para a previso das quantidades e elaborao do oramento-base de acordo com as exigncias da Lei de Licitaes e Contratos.
4.2.2) Aplicao do critrio de aceitabilidade de preos unitrios

O critrio de aceitabilidade de preos unitrios est previsto no inciso X do art. 40 da Lei de Licitaes e devido possibilidade da ocorrncia dos jogos de planilha, torna-se temerria a no adoo desse critrio, em complemento ao global, para o caso de obras pblicas. Apesar da Lei 8.666/93 trazer a previso legal desse critrio para a seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao, foi necessrio o Congresso Nacional incluir na Lei de Diretrizes Oramentrias, a partir de 2003, normativo de mesma natureza, com a inovao de fixar objetivamente qual o limite mximo a ser utilizado para os preos unitrios a serem contratados pela Unio para as obras pblicas, que so os custos unitrios do Sinapi. Na primeira edio desse normativo, permitia-se Unio a contratao de obras pblicas com preos unitrios at 30% acima da mediana dos custos unitrios do Sinapi. Porm, nas

71

edies posteriores, esse limite diminuiu para 0%, ou seja, a Unio no pode contratar com preos unitrios acima da mediana do Sinapi, conforme art. 112 da LDO/2006. Porm, verifica-se que mesmo para as tipologias de obras abrangidas pelo Sinapi (edificaes, infra-estrutura urbana e saneamento), nem todos os insumos que compem os servios necessrios para a sua execuo esto presentes. Mas o fato de se limitar compulsoriamente uma parcela dos custos unitrios das propostas oramentrias j um avano para o combate aos jogos de planilha. J outras tipologias de obras pblicas, tais como: obras rodovirias, porturias, hdricas, do sistema eltrico etc., que consomem grande parte dos recursos destinados a obras pblicas no nosso pas, ainda no esto abrangidas por essa norma legal da LDO, apesar de muitas delas possurem sistemas referenciais de preos unitrios de mercado, tais como o Sicro2. Essa limitao legal poderia se estender tambm para os demais entes da federao (Estados e Municpios), haja vista que os sistemas referenciais aqui mencionados so regionalizados podendo ser utilizados pelos Estados e Municpios, com os devidos ajustes. Apesar desse critrio especfico de limitao dos preos unitrios estar contido na LDO, muitos contratantes de obras pblicas custeadas com recursos federais parecem desconhecer essa norma, o que pode se comprovar pelos Acrdos proferidos pelo TCU, em que se constatam diversas contrataes com preos unitrios bastante acima dos do Sinapi. Portanto, esta medida prvia consiste na previso do critrio de aceitabilidade de preos unitrios no instrumento convocatrio (edital), tendo como limite mximo dos preos unitrios os do oramento-base integrante do Projeto Bsico e elaborado de acordo com os preos mdios do mercado. Mesmo que a primeira medida prvia no seja adotada, e devido a isso o Projeto Bsico possua falhas que estimulem a elaborao de propostas com jogo de planilha, a aplicao dessa segunda medida prvia evita o superfaturamento, por impossibilitar a seleo de proposta com sobrepreos unitrios. Mas por no garantir a fidedignidade dos levantamentos de quantitativo, no suficiente para impedir a frustrao da competio 72

por meio de subpreos atribudos a itens que sero substitudos ou tero seus quantitativos suprimidos aps o incio da contratao.
4.3) MEDIDAS SANEADORAS

Em muitos Acrdos, o TCU tem adotado como soluo para os casos de contrataes celebradas com proposta oramentria com jogo de planilha, a possibilidade de se sanear tal vcio por meio de repactuao contratual, de forma a no ser necessria a resciso do contrato tendo em vista a sua nulidade, de forma a evitar um mal maior, devido aos prejuzos decorrentes de paralisao de uma obra pblica, tal como no AC 1844/2003-PTCU, no seguinte trecho: Trata-se, novamente no mbito do (...), de contrato com vcio na origem, causado pela falta de critrios de aceitabilidade de preos unitrios no edital de licitao. A fim de evitar os danos causados pela anulao do certame e aproveitar os trabalhos realizados, o Tribunal tem condicionado a continuidade do contrato assinatura de termo aditivo que garanta a adoo de preos de referncia (representativos dos preos de mercado), mediante a utilizao de tabelas ou sistemas de preos existentes na Administrao Pblica, a exemplo do Sicro, caso haja acrscimo, reduo, incluso ou excluso de quantitativos de servios. Esse o entendimento desta Corte em casos anlogos ao examinado nos autos, a exemplo das Decises 680/00, 1.054/01, 179/02 e 1.640/02 e do Acrdo n 312/03, todos do Plenrio. Para essas repactuaes o TCU tem proposto dois mtodos, o Mtodo do Balano e o Mtodo do Desconto, que se propem a sanar o jogo de planilha do contrato, assim como quantificar os efeitos danosos j causados ao errio, de forma a serem compensados no restante da execuo contratual, caso a contratada tenha interesse em continuar o contrato. Caso a contratada opte por rescindir o contrato, por meio desses mtodos, possvel se calcular o dano ao errio ocorrido devido aos jogos de planilha para que seja ressarcido pelos beneficirios e pelos que deram causa aos ganhos indevidos.
4.3.1) Mtodo do Balano

O Mtodo do Balano foi utilizado pela primeira vez no Acrdo 583/2003 P - TCU e foi proposto pelo Ministro Relator Marcos Vinicios Vilaa, cuja premissa a manuteno do 73

equilbrio das vantagens e desvantagens ofertadas na proposta original contratada ao longo de toda vigncia contratual. Com isso, a proposta original, em que no houve critrio de aceitabilidade de preos unitrios, e que foi selecionada pelo critrio do menor valor global, encontra-se equilibrada, e o desequilbrio contratual pode ocorrer a partir das alteraes quantitativas e/ou qualitativas efetuadas durante o perodo contratual. O TCU j assinalou que, estando o preo global no limite aceitvel, dado pelo oramento da licitao, os sobrepreos existentes, devido falta de critrios de aceitabilidade de preos unitrios, apenas causam prejuzos quando se acrescentam quantitativos aos itens de servio correspondentes, porque, at esse momento, como disse antes, o valor contratado representava o equilbrio entre preos altos e baixos, apesar do vcio de origem. Na hora em que acrescentam quantitativos em itens com sobrepreo, perde-se o equilbrio que o preo global reproduzia. (Acrdo n 1.684/2003, rel. Min. Marcos Vilaa). Por isso, ser obrigatrio subordinar os preos dos quantitativos agregados verificao de mercado. Isso se traduz no dever de a Administrao realizar uma espcie de renegociao de preos unitrios, sempre que houver necessidade de alterao contratual (JUSTEN FILHO, 2005). A aplicao desse mtodo se torna necessria quando ocorrem alteraes quantitativas e/ou qualitativas em contrato de obra pblica com jogo de planilha, devido ao processo de contratao ter ocorrido sem a aplicao das medidas preventivas da sua ocorrncia, que so: a utilizao do critrio de aceitabilidade de preos unitrios, adoo de um projeto bsico com preciso de projeto executivo, adoo de um oramento-base composto pelos preos mdios de mercado, e ao mesmo tempo, em que a adjudicao da empresa vencedora ocorreu pelo critrio do menor valor global. importante ressaltar que as licitaes processadas sem os critrios de aceitabilidade de preos unitrios so ilegais, por contrariarem o inc. X do art. 40 da Lei n 8.666/93. A rigor, deveriam ser declaradas nulas, assim como os contratos decorrentes. Porm, em nome do interesse pblico, para evitar os transtornos prprios da interrupo das obras, procura-se contornar a irregularidade, com a definio de procedimentos de ajuste dos preos. (AC 1755/2004-P-TCU Voto do Ministro Revisor Marcos Vincios Vilaa) Esse mtodo utiliza como parmetro os preos unitrios mdios de mercado para a mensurao das vantagens e desvantagens. Os servios contratados com preo unitrio 74

superior ao de mercado adotado (sobrepreo), so tidos como desvantajosos para o errio e vantajosos para a contratada e os servios contratados com preo unitrio inferior ao de mercado (subpreo), so tidos como vantajosos para a Administrao e desvantajosos para a contratada, caso tenham seus quantitativos aumentados, conforme Tabela 4.1 a seguir. Tabela 4.1 Avaliao das vantagens e desvantagens pelo Mtodo do Balano Situaes Possveis de Alterao Contratual Aumento de quantitativo de itens com sobrepreo Diminuio de quantitativo de itens com sobrepreo Aumento de quantitativo de itens com subpreo Diminuio de quantitativo de itens com subpreo Incluso de item com sobrepreo Incluso de item com subpreo X X X X X Vantagem Administrao Contratada X

Com o intuito de se manter o equilbrio entre as vantagens e desvantagens originalmente ofertadas, o Mtodo do Balano prope que as alteraes contratuais sejam celebradas adotando-se os preos unitrios de mercado. A no adoo dos preos unitrios da proposta original se justificaria tambm, alm da manuteno do equilbrio original, por que a contratao de preos unitrios acima dos preos de mercado ilcita e, portanto, nula e, para que no seja prejudicado o interesse pblico devido a uma resciso contratual que se prope a adoo desse critrio, limitando-se os aditivos contratuais aos preos de mercado. Assim, como o valor global original encontra-se dentro do limite aceitvel, o valor global do contrato aps alteraes mantm-se sempre dentro do valor aceitvel de mercado, pois os aditivos esto limitados pelo valor de mercado, no havendo superfaturamento. Pode-se representar a situao do valor global do contrato pela equao abaixo:

VGTOTAL = VGORIGINAL + VG ADITIVOS

onde: VG Valor Global

75

e se:

VGORIGIANAL VG MERCADO e

VG

ADITIVOS

= VG ADITIVO .MERCADO

ento:

VGORIGINAL + VG ADITIVOS VGTOTAL .MERCADO

Caso no momento da aplicao do Mtodo do Balano j tenham ocorrido alteraes contratuais dos itens com sobrepreo e/ou subpreo em um contrato com jogo de planilha, h a necessidade de se quantificar o desequilbrio ocorrido para que se possa fazer o devido desconto dos valores pagos indevidamente, caso tenha havido medies superfaturadas ou desequilibradas em prejuzo ao errio. Para se quantificar o superfaturamento ocorrido, adota-se a seguinte equao:

S = (Qi Pi )
onde:

(equao 4.1)

Qi - variao de quantitativo do item i. Pi - diferena entre o preo unitrio contratado e o preo unitrio de mercado do item i.
4.3.2) Mtodo do Desconto

O Mtodo do Desconto foi apresentado no Acrdo 1755/2004 P - TCU pelo Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues, cuja premissa a manuteno do equilbrio econmico-financeiro da proposta original contratada ao longo de toda vigncia contratual na esteira da alnea d do art. 65 da Lei 8.666/93. Da mesma forma que no Mtodo do Balano, a sua aplicao est restrita aos contratos celebrados com propostas oramentrias com jogo de planilha, cuja adjudicao foi feita

76

pelo menor valor global. Portanto, esse mtodo apresenta-se como uma forma alternativa de saneamento de uma contratao ilcita com jogo de planilha. Segundo o AC 1755/2004-P-TCU, a soluo jurdica para corrigir as distores causadas pelo jogo de planilha deriva diretamente do texto constitucional, que preconiza, no art. 37, inciso XXI, que devem ser mantidas as condies efetivas da proposta contratada mediante licitao pblica. A determinao constitucional visa, antes de tudo, prevenir o enriquecimento ilcito, seja por parte da Administrao, seja por parte da empresa contratada, assegurando o equilbrio econmico-financeiro durante toda a vigncia da avena. Com isso, o original equilbrio econmico-financeiro de um contrato pode ser extrado da diferena percentual observada entre o valor global da proposta e o constante do oramento-base do rgo licitante. Isso no oblitera a necessidade de prvia verificao da compatibilidade entre o preo orado pela Administrao e o preo de mercado.(AC 1755/2004-P-TCU) Da mesma forma que no Mtodo do Balano, o desequilbrio contratual surge a partir de alteraes contratuais quantitativas e/ou qualitativas e considera-se que o contrato original encontra-se equilibrado. No AC 1755/2004-P-TCU, a aplicao do Mtodo do Desconto adotou a seguinte equao: (1 DO ) (1 Df )

PRi = PTi Onde:

(equao 4.2)

PRi preo total reequilibrado do item i PTi preo total contratual do item i aps alteraes quantitativas/qualitativas pelos preos unitrios do contrato original DO desconto original percentual entre o valor global da proposta original e o valor global do oramento-base original Df desconto percentual entre o valor global da proposta e o valor global do oramentobase aps alteraes quantitativas e/ou qualitativas pelos preos unitrios do contrato original. 77

Constata-se que o desconto percentual um indicador que representa a proporo entre o valor global da proposta e o valor global referencial, que no caso o valor global do oramento-base, caso ele esteja compatvel com o mercado. Na alnea d do inciso II do art.65 da Lei 8.666/93 encontra-se o trecho que define o equilbrio econmico-financeiro de um contrato administrativo, que diz: (...) a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra (...), o qual dever ser mantido ao longo de todo o contrato. Os encargos do contratado podem ser representados pelo valor global da sua proposta, tendo em vista que ele resultante do somatrio de todos os encargos a serem assumidos pelo contratado para a execuo do objeto contratual. Para o caso de servios novos includos aps a celebrao do contrato, aplica-se o 3 do art. 65 da Lei de Licitaes e Contratos, cujos preos sero acordados entre o contratante e a contratada. Esse acordo, conforme o AC 1755/2004-P-TCU, deve se dar da seguinte forma: (...) o gestor pblico dever procurar deduzir o preo dos novos itens a partir do preo dos itens congneres previstos no contrato original e das condies licitadas, atentando para o fato de que o preo de mercado sempre dever servir de limitante superior (....). Tendo o Edital adotado como valor mximo admissvel o valor global do oramento-base, e que esse represente a mdia do mercado, logicamente, a proposta vencedora ter um valor global abaixo do admissvel e com isso, o desconto percentual passaria a representar, a partir da homologao da proposta vencedora, a relao entre a proposta ofertada e a proposta com o valor mximo admissvel para a justa remunerao da obra. Tal relao pode ser representada pela equao a seguir:

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VGcontrato(to ) VGmercado.admissvel(to )
Onde:

VGcontrato(t ) VGmercado.admissvel(t )

VG contrato (to) Valor Global do contrato original VG mercado.admissvel (to) Valor Global de mercado admissvel do projeto original VG contrato (t) Valor Global do contrato no momento t VG mercado.admissvel (t) Valor Global de mercado admissvel do projeto no momento t Tendo em vista que o valor global de mercado funo dos custos dos seus insumos no mercado, pode-se consider-lo como um parmetro razovel para a manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato, que ser sempre em funo do comportamento do mercado no momento da oferta da proposta vencedora.

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5) APLICAO DAS MEDIDAS PREVENTIVAS OU SANEADORAS

Para a demonstrao da eficincia da adoo das medidas prvias e saneadoras propostas no captulo 4, ser feito um estudo de caso hipottico de contratao de obra pblica, representativo da realidade, com e sem a adoo das medidas, para que seja possvel a comparao dos resultados alcanados.

5.1) ESTUDO DE CASO

Objeto: uma edificao trrea a ser construda em terreno aparentemente resistente. Projeto Bsico: constitudo apenas pelas plantas de arquitetura, sem que sejam feitas

sondagens geotcnicas para previso da capacidade de suporte do subsolo.

Projeto Executivo: a cargo da contratada. Oramento-Base: os preos unitrios de acordo com a mdia de mercado. Os

quantitativos foram levantados a partir de estimativas das dimenses das peas estruturais e o tipo de fundao, do tipo superficial (concreto ciclpico).
Critrio de Julgamento: unicamente pelo menor preo global. Jogo de Planilha: uma das empresas licitantes j executara uma obra nas proximidades

do local onde ser construda a edificao trrea e de antemo tem conhecimento de que o subsolo constitudo por argila deformvel. A partir dessa informao, a empresa elabora a sua proposta atribuindo preos unitrios nfimos aos itens que compem a fundao do oramento-base e preos unitrios cinco vezes maiores para os itens relacionados a escavao, remoo do solo e aterro compactado, cujos quantitativos previstos esto significativamente menores do que ser realmente necessrio devido s caractersticas do solo, caracterizando assim o artifcio do jogo de planilha, conforme Tabela 5.1 a seguir:

80

Tabela 5.1 Jogo de Planilha elaborado pela licitante em funo de Projeto Bsico deficiente. Contratada Item Unid Quan Oramento-Base tidad e Escavao Remoo de solo Aterro ciclpico Superestrutura concreto armado Alvenaria Acabamentos Telhado Mobilirio Total Desconto Original (DO) m2 m2 m2 unid 500 500 300 300 25,00 50,00 30,00 50,00 12.500,00 25.000,00 9.000,00 15.000,00 101.940,00 25,00 45,00 30,00 50,00 12.500,00 22.500,00 9.000,00 15.000,00 96.200,00 5,63% em m3 100 300,00 30.000,00 300,00 30.000,00 m3 m3 m3 60 60 20 40 Preo Unitrio 2,00 3,00 7,00 250,00 120,00 180,00 140,00 10.000,00 Total Preo Unitrio 10,00 15,00 35,00 125,00 600,00 900,00 700,00 5.000,00 Total

Fundao em concreto m3

Devido ao subpreo da fundao, o valor global da proposta dessa empresa se apresenta como o menor dentre as demais licitantes e ela sagra-se vencedora da competio. Porm, seus custos unitrios no correspondem aos seus custos de produo nos itens relativos fundao e nos demais, os preos atribudos esto maiores que os seus de produo, e esto compensados pelo subpreo do concreto ciclpico. Ao iniciar o contrato, o primeiro servio previsto a execuo do projeto executivo. A empresa subcontrata as sondagens geotcnicas, que confirmam que o subsolo constitudo de argila mole e a partir disso, a empresa demonstra contratante que ser necessrio modificar a soluo inicialmente prevista de fundao superficial para fundao profunda e que ser necessria a remoo de toda a camada de argila e a sua substituio por aterro de solo de boa qualidade, mesmo no sendo necessrio esse volume todo de servio, mas como a empresa contratada responsvel pelo projeto executivo, ela acaba manipulando as solues tcnicas.

81

Alteraes Contratuais: na elaborao do projeto executivo, constata-se a necessidade de

se alterar o projeto, por meio da supresso do item inicialmente previsto de fundao em concreto ciclpico que estava com a metade do preo de mercado e da incluso de novo item de fundao profunda, selecionado pela prpria empresa que, apesar de adquiri-la por um preo mais barato que a mdia de mercado, a cobra pelo maior preo possvel admitido pela contratante e tambm pelo acrscimo dos servios de escavao e remoo de solo e aterro que estavam cotados com preos unitrios cinco vezes maiores que os do mercado. Porm, tal aditivo acaba por superar os 25% admitidos pela Lei 8.666/93, conforme 1 do art.6515. Com isso, a contratante, para ficar aparentemente dentro da lei, retira o item mobilirio previsto na etapa final do cronograma fsico-financeiro de forma que o valor global final fique dentro do limite legal (23,48% acima do valor global inicial), conforme se demonstra na Tabela 5.2. Assim, antes mesmo de iniciar a obra, a empresa j conseguiu retirar o desconto em relao ao valor global mdio de mercado que a fez vencedora do certame e passa a auferir lucros exorbitantes em prejuzo do errio e do interesse pblico, alm de retirar da contratante a margem de 25% prevista na lei para sanar possveis imprevistos. Tabela 5.2 Contrato aps alteraes quantitativas e qualitativas. Contratada Item Unid Quan Preo de Mercado tidad e Escavao Remoo de solo Aterro ciclpico Estacas pr-moldadas m 500 50,00 25.000,00 50,00 25.000,00 m m m
3 3 3 3

Preo Unitrio 2,00 3,00 7,00 250,00

Total 900,00 1.350,00 2.940,00 0,00

Preo Unitrio 10,00 15,00 35,00 125,00

Total 4.500,00 6.750,00 14.700,00 0,00

450 450 420 0

Fundao em concreto m

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: (...) 1o O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (cinqenta por cento) para os seus acrscimos.

15

82

Superestrutura concreto armado Alvenaria Acabamentos Telhado Mobilirio Total

em m3 m2 m m
2 2

100 500 350 300 0

300,00 20,00 50,00 30,00 50,00

30.000,00 12.500,00 17.500,00 9.000,00 0,00 99.190,00

300,00 20,00 45,00 30,00 50,00

30.000,00 12.500,00 15.750,00 9.000,00 0,00 118.200,00 - 19,17%

unid

Desconto ps-alteraes

Portanto, o valor global do contrato, que originalmente estava com um desconto relativo de 5,63% em relao ao valor global do oramento-base (representativo do valor mdio de mercado), aps as alteraes contratuais devido a falhas do projeto, passou a ficar 19,17% acima do valor mdio de mercado do objeto alterado, graas ao jogo de planilha.

5.2) ELABORAO DE PROJETO EXECUTIVO PRVIO CONTRATAO E INTEGRANTE DO EDITAL

Com a elaborao prvia do projeto executivo, no teriam ocorrido os motivos que possibilitaram a ocorrncia de superfaturamento no estudo de caso apresentado, pois j se saberia de antemo as caractersticas do subsolo, tendo em vista que a NBR 6112:1996 Projeto e Execuo de Fundaes exige a execuo prvia de furos de sondagens no terreno para obteno de tais caractersticas, que possibilitariam a escolha da melhor soluo, o dimensionamento da fundao selecionada, e, conseqentemente, a previso precisa do que seria executado. Se a contratante, com relao ao projeto executivo, tivesse: contratado a sua elaborao previamente licitao; includo-o no edital; e utilizado-o de base para a elaborao do oramento-base; no teria sido surpreendida pela necessidade de alteraes quantitativas relativas a fatos desconhecidos poca da licitao e, portanto, no teria sido possvel a ocorrncia de superfaturamento decorrente de jogo de planilha.

83

5.3) ADOO DE CRITRIO DE ACEITABILIDADE DE PREOS UNITRIOS NO EDITAL

Com a adoo do critrio de aceitabilidade de preos unitrios conjuntamente com o critrio de menor preo global, conforme amparo legal do inciso X do art. 40 da Lei 8.666/93, no edital de licitao, no teria sido possvel a elaborao da proposta com jogo de planilha, pois neste caso, mesmo que a empresa licitante tivesse conhecimento prvio das caractersticas do subsolo do local da obra em detrimento das demais, no haveria como atribuir preos unitrios acima dos previstos no oramento-base para que no fosse desclassificada. Mesmo assim, devido ao projeto bsico falho, a empresa poderia montar a sua proposta atribuindo preo unitrio a menor ao item relativo fundao (concreto ciclpico), tendo em vista ela j possuir conhecimento de que tal soluo teria que ser alterada, considerando que a incumbncia de executar o projeto executivo seria dela, aumentando assim as suas chances de vencer o certame por abaixar o valor global de sua proposta artificialmente. Portanto, constata-se pela Tabela 5.3 a seguir, que no seria possvel para a licitante elaborar a proposta com jogo de planilha, por no ser possvel atribuir valores com sobrepreo, porm, foi possvel que a proponente manipulasse a sua proposta, mergulhando no preo unitrio do item fundao, pois detinha conhecimento prvio de que esta soluo teria que ser substituda por outra. Com isso, ela ofertaria o menor preo global, frustrando a competio, e ofertando preos prximos aos limites mximos permitidos para os demais itens. Tabela 5.3 Impossibilidade de uso do Jogo de Planilha devido ao critrio de aceitabilidade de preos unitrios, porm com preo unitrio com subpreo ao item fundao em concreto ciclpico devido ao projeto falho. Contratada Item Unid Quan Oramento-Base tidad e Escavao Remoo de solo Reaterro m
3

Preo Unitrio 2,00 3,00 7,00

Total 120,00 180,00 140,00

Preo Unitrio 2,00 3,00 7,00

Total 120,00 180,00 140,00

60 60 20

m3 m3

84

Fundao em concreto m3 ciclpico Superestrutura concreto armado Alvenaria Acabamentos Telhado Mobilirio Total Desconto Original (DO) m2 m m
2 2

40 100 500 500 300 300

250,00 300,00 25,00 50,00 30,00 50,00

10.000,00 30.000,00 12.500,00 25.000,00 9.000,00 15.000,00 101.940,00

125,00 300,00 25,00 45,00 30,00 50,00

5.000,00 30.000,00 12.500,00 22.500,00 9.000,00 15.000,00 94.440,00 7,36%

em m3

unid

Portanto, a empresa que manipulou a proposta sagrou-se vencedora do certame e iniciou a execuo do contrato. A primeira atividade prevista foi a execuo das sondagens geotcnicas e a elaborao do projeto executivo. Da mesma forma que no caso anterior, devido deficincia do Projeto Bsico, e aps a execuo dos furos de sondagem do subsolo, a empresa demonstrou contratante a necessidade de se adotar como soluo tcnica a fundao profunda, porm, no solicitou a substituio do solo, por no ter podido inflar os preos desse servio devido ao critrio subsidirio de limitao dos preos unitrios. Com isso, retirou-se da proposta o item de fundao em concreto ciclpico, que estava com metade do preo mdio de mercado e incluiu-se o item de fundao profunda pelo preo limite de mercado. Assim, a proposta alterada passa a ficar conforme Tabela 5.4 a seguir: Tabela 5.4 Proposta da contratada aps a primeira alterao contratual. Item Unid Quan Preo de Mercado tidad e Escavao Remoo de solo Aterro m3 m3 m3 60 60 20 0 Preo Unitrio 2,00 3,00 7,00 250,00 120,00 180,00 140,00 0,00 Total Contratada Preo Unitrio 2,00 3,00 7,00 125,00 120,00 180,00 140,00 0,00 Total

Fundao em concreto m3

85

ciclpico Estacas pr-moldadas Superestrutura concreto armado Alvenaria Acabamentos Telhado Mobilirio Total Desconto ps-alteraes m2 m m
2 2

m em m3

500 100 500 500 300 300

50,00 300,00 25,00 50,00 30,00 50,00

25.000,00 30.000,00 12.500,00 25.000,00 9.000,00 15.000,00 116.940,00

50,00 300,00 25,00 45,00 30,00 50,00

25.000,00 30.000,00 12.500,00 22.500,00 9.000,00 15.000,00 114.440,00 2,14%

unid

Suponhamos que a segunda colocada tenha formulado sua proposta de boa-f e que seja uma empresa que investe no aprimoramento de sua produtividade, por meio de investimentos em processos de qualidade e de controle, de forma a resultar em custos mais baixos de produo. Portanto, formulou sua proposta ofertando preos mais baixos para todos os itens, porm, por no ter tido acesso informao privilegiada das caractersticas do subsolo, devido deficincia do projeto, cotou o item fundao pelo seu custo real de produo, e por isso, no conseguiu ofertar o menor preo global. Neste caso, ao elaborar o projeto executivo, constata a necessidade de substituio da fundao superficial por profunda. Aps a alterao contratual, o valor global da proposta da segunda colocada passaria a ter um desconto percentual, em relao ao valor global de mercado, maior que o da contratada, conforme a Tabela 5.5 a seguir: Tabela 5.5 Proposta da segunda colocada com preos cotados de boa-f. Item Unid Quan Oramento-Base tidad e Escavao Remoo de solo Aterro ciclpico m3 m3 m3 60 60 20 0 Preo Unitrio 2,00 3,00 7,00 250,00 120,00 180,00 140,00 0,00 Total Contratada Preo Unitrio 1,50 2,60 6,40 230,00 90,00 156,00 128,00 0,00 Total

Fundao em concreto m3

86

Estacas pr-moldadas Superestrutura concreto armado Alvenaria Acabamentos Telhado Mobilirio Total Desconto Original (DO)

m em m3 m2 m m
2 2

500 100 500 500 300 300

50,00 300,00 25,00 50,00 30,00 50,00

25.000,00 30.000,00 12.500,00 25.000,00 9.000,00 15.000,00 116.940,00

50,00 290,00 23,00 45,00 29,00 47,00

25.000,00 29.000,00 11.500,00 22.500,00 8.700,00 14.100,00 105.774,00 7,57%

unid

Portanto, constata-se que ela teria sido mais vantajosa para o errio caso a comisso de licitao fosse capaz de perceber a real inteno da primeira colocada ao cotar um preo nfimo para o item relativo fundao, porm, a tarefa de desclassific-la bastante complexa, apesar do amparo legal no inciso II do art. 48 da Lei de Licitaes16. A Comisso de Licitao, ao detectar que o preo unitrio da fundao em concreto ciclpico um preo manifestamente inexeqvel deve exigir que a empresa comprove a exeqibilidade desse item, sob pena de desclassificao do certame. Porm, a dificuldade est na definio objetiva do que se considera como inexeqvel, haja vista que, concomitantemente, o inciso X do art. 40 da referida lei veda a adoo de preos mnimos como critrio de julgamento. Ademais, dificilmente os rgos contratantes dispem de pessoal tcnico especializado capaz de detectar tais vcios oramentrios. Verifica-se que aps a excluso do item fundao em concreto ciclpico e a incluso do item fundao profunda, o desconto entre o valor global do contrato e o valor global de mercado, que originalmente era de 7,36 %, caiu para 2,14%. Caso a segunda colocada fizesse a mesma alterao na sua proposta, supondo que ela adotasse o mesmo custo unitrio adotado pela vencedora, que j o mximo admitido, o seu valor global passaria para $ 105.774,00, correspondendo a 7,57% de desconto. Portanto, comprova-se que a
Art. 48. Sero desclassificadas: (...) II - propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preos manifestamente inexeqveis, assim considerados aqueles que no venham a ter demonstrada sua viabilidade atravs de documentao que comprove que os custos dos insumos so coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade so compatveis com a execuo do objeto do contrato, condies estas necessariamente especificadas no ato convocatrio da licitao. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
16

87

proposta selecionada no foi a mais vantajosa para a Administrao, fato que s se confirmou aps a alterao contratual, mas cuja causa foi a deficincia no Projeto Bsico. Verifica-se que mesmo tendo havido frustrao da competio, com a aplicao do critrio de aceitabilidade de preos unitrios, no foi possvel a ocorrncia de superfaturamento decorrente de jogo de planilha, graas impossibilidade de atribuio de preos unitrios acima do mercado. Mesmo aps a alterao contratual, o valor global se manteve no limite aceitvel do valor de mercado, apesar de ter sido retirada a vantagem obtida pela Administrao devido ao certame, que foi a oferta de preo global com desconto original de 7,36% que passou a um desconto final de 2,14% apenas. Mesmo assim, pode-se considerar que houve dano, pois verificou-se que se a mesma alterao tivesse ocorrido na proposta da segunda colocada, o seu valor final teria ficado com desconto de 7,57% em relao mdia de mercado.

5.3) APLICAO DO MTODO DO BALANO

Consideremos novamente a situao do estudo de caso proposto, conforme Tabela 5.6 a seguir: Tabela 5.6 Situao do contrato aps as alteraes contratuais necessrias devido ao Jogo de Planilha.
Situao Inicial iten Qtd Oramento de s e Mercado Contrato $ unit $ total $ unit. $ total 1 60 2,00 120,00 10,00 600,00 2 60 3,00 180,00 15,00 900,00 3 20 7,00 140,00 35,00 700,00 4A 40 250,00 10.000,00 125,00 5.000,00 4B 50,00 50,00 5 100 300,00 30.000,00 300,00 30.000,00 6 500 25,00 12.500,00 25,00 12.500,00 7 500 50,00 25.000,00 45,00 22.500,00 8 300 30,00 9.000,00 30,00 9.000,00 9 300 50,00 15.000,00 50,00 15.000,00 101.940,00 96.200,00 Desconto em relao ao preo de mercado 5.740,00 Desconto (%) 5,63% Situao aps alteraes Qtd Oramento e de Mercado Contrato $ total $ total 450 900,00 4.500,00 450 1.350,00 6.750,00 420 2.940,00 14.700,00 0 0,00 0,00 500 25.000,00 25.000,00 100 30.000,00 30.000,00 500 12.500,00 12.500,00 350 17.500,00 15.750,00 300 9.000,00 9.000,00 0 0,00 0,00 99.190,00 118.200,00 -(19.010,00) -19,17%

88

Onde os itens: 1- Escavao 2 - Remoo de solo 3 Reaterro 4A Fundao em concreto ciclpico 4B Estacas pr-moldadas 5 Superestrutura em concreto armado 6 Alvenaria 7 Acabamentos 8 Telhado 9 Mobilirio Supondo que no seja vivel para a Administrao anular esse contrato, haja vista a empresa j estar mobilizada no canteiro de obras e que no h mais tempo para a reabertura de novo processo licitatrio, em casos concretos parecidos, o TCU tem adotado o Mtodo do Balano como forma de sanear os efeitos do jogo de planilha, cuja aplicao nessa contratao, se daria celebrando-se termo aditivo pelos custos unitrios de mercado, conforme Tabela 5.7 a seguir: Tabela 5.7 Aplicao do Mtodo do Balano Termo Aditivo Item Qinicial Qfinal
1 2 3 4A 4B 5 6 7 8 9 60 60 20 40 100 500 500 300 300 450 450 420 0 500 100 500 350 300 0

Q
390 390 400 -40 500 0 0 -150 0 -300

preo unitrio de mercado

2,00 3,00 7,00 250,00 50,00 300,00 25,00 50,00 30,00 50,00

Total
780,00 1.170,00 2.800,00 -10.000,00 25.000,00 0,00 0,00 -7.500,00 0,00 -15.000,00 -2.750,00

Total

Se somarmos o total do Termo Aditivo ao valor total do contrato original: $ 96.200,00 + (- $ 2.750,00) = $ 93.450,00 89

Constata-se que a diferena entre o valor final de mercado ($ 99.190,00) e o valor final do contrato aps a aplicao do Mtodo do Balano ($ 93.450,00) resulta em ($ 5.740,00), que a mesma diferena original entre o valor global de mercado inicial ($ 101.940,00) e o valor global do contrato original ($ 96.200,00). Portanto, verifica-se que o Mtodo do Balano, como resultado da manuteno do equilbrio entre as vantagens e desvantagens originalmente pactuadas, mantm o desconto monetrio entre o valor global de mercado e o valor global do contrato. Essa concluso pode ser demonstrada da seguinte maneira:

VGM inicial VGCinicial = D

(1)

VGM final = VGM inicial + VGAmercado

(2)

Se pelo Mtodo do Balano os aditivos so feitos com os preos de mercado, ento:

VGC final = VGCinicial + VGAmercado

(3)

Se fizermos a subtrao entre o VGMfinal e o VGCfinal, teremos:

VGM final VGC final = (VGM inicial + VGAmercado ) (VGCinicial + VGAmercado )

E, portanto:

VGM final VGC final = VGM inicial VGCinicial = D

Onde: VGMinicial Valor Global de Mercado inicial VGMfinal Valor Global de Mercado final VGCinicial Valor Global do Contrato inicial 90

VGCfinal Valor Global do Contrato final VGAmercado Valor Global de Mercado do Aditivo D Desconto Absoluto Nos casos concretos em que o TCU aplicou esse mtodo, no momento do saneamento da contratao, em parte deles a contratada j havia auferido ganhos indevidos em prejuzo da Administrao. Nesses casos, aplicou-se o mtodo tambm para quantificar os ganhos auferidos devido ao jogo de planilha, por meio da equao 4.1, conforme a Tabela 5.8, para que fossem descontados ao longo do restante da contratao e foi acordado que os demais aditivos seriam celebrados pelos preos unitrios de mercado. Tabela 5.8 Quantificao de ganhos indevidos auferidos pela contratada devido ao jogo de planilha, por meio do Mtodo do Balano.
iten s Qtd e Situao Inicial Oramento de Mercado Qtd e Situao aps alteraes Oramento de Mercado Contrato $ total 900,00 1.350,00 2.940,00 0,00 25.000,00 30.000,00 12.500,00 17.500,00 9.000,00 0,00 99.190,00 Quantifica o pelo Mtodo do $ total Balano 4.500,00 3.120,00 6.750,00 4.680,00 14.700,00 11.200,00 0,00 5.000,00 25.000,00 0,00 30.000,00 0,00 12.500,00 0,00 15.750,00 750,00 9.000,00 0,00 0,00 0,00 115.700,00 24.750,00 -(19.010,00) 5.740,00 -19,17%

Contrato $ total 600,00 900,00 700,00 5.000,00 30.000,00 12.500,00 22.500,00 9.000,00 15.000,00 96.200,00 5.740,00 5,63%

$ unit $ total $ unit. 1 60 2,00 120,00 10,00 2 60 3,00 180,00 15,00 3 20 7,00 140,00 35,00 4A 40 250,00 10.000,00 125,00 4B 50,00 50,00 5 100 300,00 30.000,00 300,00 6 500 25,00 12.500,00 25,00 7 500 50,00 25.000,00 45,00 8 300 30,00 9.000,00 30,00 9 300 50,00 15.000,00 50,00 Totais 101.940,00 Desconto em relao ao preo de mercado Desconto (%)

450 450 420 0 500 100 500 350 300 0

Da quantificao dos ganhos indevidos quantificados em cima do contrato aps as alteraes efetuadas resultou o montante de $ 24.750,00, que subtrado do valor global final do contrato ($ 118.200,00), resulta em $ 93.450,00, que o mesmo resultado obtido ao ter sido celebrado termo aditivo com os preos unitrios de mercado.

5.4) APLICAO DO MTODO DO DESCONTO

Consideremos novamente a mesma contratao conforme demonstrado na Tabela 5.6.

91

Pelo Mtodo do Desconto, aps cada alterao contratual quantitativa, o valor global contratual dever manter o mesmo desconto percentual entre o valor global de mercado inicial e o valor global do contrato original, com relao aos itens originalmente contratados. Para aplicao desse mtodo na contratao em apreo, de acordo com o AC 1755/2004-PTCU, aplica-se a equao 4.2 aos itens existentes na contratao original e a livre negociao do preo do item novo includo (fundao profunda), conforme Tabela 5.9 a seguir: Tabela 5.9 Aplicao do Mtodo do Desconto.
iten s Qtd e Situao Inicial Oramento de Mercado Situao aps alteraes Qtd Oramento e de Mercado Contrato $ total 900,00 1.350,00 2.940,00 0,00 30.000,00 12.500,00 17.500,00 9.000,00 0,00 74.190,00 Novos Valores pelo Mtodo do $ total Desconto 4.500,00 3.380,43 6.750,00 5.070,65 14.700,00 11.042,75 0,00 0,00 30.000,00 22.536,22 12.500,00 9.390,09 15.750,00 11.831,52 9.000,00 6.760,87 0,00 0,00 93.200,00 70.012,54 -(19.010,00) 4.177,46 -25,62% 5,63% 25.000,00 25.000,00 118.200,00 95.012,54 -(19.010,00) 4.177,46 -19,17% 4,21%

Contrato $ total 600,00 900,00 700,00 5.000,00 30.000,00 12.500,00 22.500,00 9.000,00 15.000,00 96.200,00 5.740,00 5,63% 96.200,00 5.740,00 5,63%

$ unit $ total $ unit. 60 2,00 120,00 10,00 60 3,00 180,00 15,00 20 7,00 140,00 35,00 40 250,00 10.000,00 125,00 100 300,00 30.000,00 300,00 500 25,00 12.500,00 25,00 500 50,00 25.000,00 45,00 300 30,00 9.000,00 30,00 300 50,00 15.000,00 50,00 Totais 101.940,00 Desconto em relao ao preo de mercado Desconto (%) 4B 50,00 50,00 Totais 101.940,00 Desconto em relao ao preo de mercado Desconto (%) 1 2 3 4A 5 6 7 8 9

450 450 420 0 100 500 350 300 0

500

25.000,00 99.190,00

Primeiramente, como resultado da aplicao da equao 4.2, do Mtodo do Desconto, aos itens da proposta original, obteve-se o valor global do contrato de $ 70.012,54 que corresponde a um desconto de 5,63% em relao ao valor global final de mercado de $ 74.190,00, restabelecendo a relao originalmente pactuada entre o valor global do contrato e o valor global de mercado.

92

Em seguida, incluiu-se o item de estacas pr-moldadas, com valor negociado igual ao mximo admitido de mercado, $ 50,00 / m, fazendo com que o desconto original do valor global do contrato diminusse de 5,63% para 4,21%. Ficou demonstrado que com a aplicao do Mtodo do Desconto, o valor global contratual se mantm abaixo do valor global de mercado e, com isso, no h possibilidade de ocorrncia de superfaturamento devido aos efeitos dos jogos de planilha.

93

6) CONCLUSES
6.1) ATENDIMENTO DOS OBJETIVOS PROPOSTOS

Foi apresentado um estudo de caso hipottico de contratao de obra pblica representativo da realidade, onde adotou-se um projeto bsico falho, critrio de julgamento unicamente pelo menor valor global e previso de elaborao de projeto executivo como encargo da contratada. Uma das licitantes que detinha conhecimento privilegiado formulou sua proposta com jogo de planilha que lhe garantiu vitria na competio com um desconto relativo de 5,63% do seu valor global em relao ao valor global de mercado. Aps a concretizao dos efeitos do jogo de planilha, por meio de alteraes quantitativas, o valor global do contrato passou a um sobrepreo de 19,17% em relao ao valor global de mercado do objeto alterado. Com a adoo de projeto executivo prvio contratao como parte integrante do edital e tendo servido de base para a elaborao do oramento-base, no haveriam as alteraes quantitativas devido a fatos desconhecidos poca da licitao e com isso, no haveria superfaturamento devido ao jogo de planilha. Demonstrou-se que com a adoo do critrio de aceitabilidade de preos unitrios, mesmo com a adoo de projeto bsico falho, no foi possvel a ocorrncia de superfaturamento decorrente do jogo de planilha, devido impossibilidade de atribuio de sobrepreos unitrios, apesar de ter sido possvel a frustrao da competio, por meio da atribuio de subpreo no item em que se tinha conhecimento privilegiado que seria substitudo. Com isso, o desconto original de 7,36% caiu para 2,14%, mas no houve superfaturamento. Aplicaram-se os Mtodos do Balano e do Desconto ao estudo de caso proposto e constatou-se que eles impossibilitam a ocorrncia de superfaturamento devido aos jogos de planilha, quando aplicados nas alteraes quantitativas necessrias correo do objeto contratado.

94

Com a aplicao do Mtodo do Balano, manteve-se o desconto de $ 5.720,00, entre o valor global de mercado original e o valor global contratado inicialmente, aps as alteraes quantitativas ao contrato com jogo de planilha. Com a aplicao do Mtodo do Desconto, manteve-se o desconto percentual de 5,63%, entre o valor global de mercado original e o valor global contratado inicialmente, com relao aos itens originalmente contratados. Com a incluso de item novo com preo negociado igual ao limite mximo de mercado admitido, baixou-se o desconto para 4,21%, mas no houve superfaturamento. Portanto, as medidas propostas mostraram-se suficientes para o atendimento do objetivo especfico de evitar a ocorrncia de superfaturamento decorrente dos jogos de planilha. Tendo em vista que essas medidas resultam de aplicao da interpretao da Lei de Licitaes e Contratos combinada com os conceitos tcnicos de engenharia, ficou demonstrado que a legislao atual suficiente para evitar a ocorrncia de superfaturamento devido aos jogos de planilha. Por fim, ficou demonstrado, que com a adoo das medidas prvias no instrumento convocatrio, os gestores e comisses de licitao estaro protegidos do superfaturamento decorrente dos jogos de planilha, desde que o oramento-base, utilizado como parmetro, esteja de acordo com os preos correntes no mercado.
6.2) PROPOSTA PARA PESQUISAS FUTURAS

Para a ampliao da abrangncia deste trabalho, so apresentadas a seguir propostas para futuras pesquisas a cerca deste tema: Obras mais susceptveis aos Jogos de Planilha Como evidenciar o Jogo de Planilha Metodologia de Apurao de Preos de Mercado na Construo Civil Estabelecimento do Preo Mximo Admitido pela Administrao Pblica para Contratao de Obras de Construo Civil Apurao de Superfaturamento decorrente de Qualidade Tcnica Insuficiente em Servios de Construo Civil 95

6.3) CONSIDERAES FINAIS

O sobrepreo e o conseqente superfaturamento tm sido os tipos de irregularidade grave das mais freqentes encontradas nas contrataes de obras pblicas fiscalizadas pelo TCU. Por envolver suntuosos montantes, o pagamento superfaturado de obras pblicas causa significativos danos ao errio, sem que a populao receba a correspondente contrapartida, agravando ainda mais os problemas sociais de nosso pas. Um mecanismo bastante utilizado para superfaturar contratos de obras pblicas o jogo de planilha, que consiste na formulao de planilhas oramentrias aparentemente vantajosas, por apresentarem o preo global mais baixo da competio, mas cujos preos unitrios, artificialmente atribudos em alguns itens, tornam o valor global mais elevado que o limite mximo de mercado por meio de alteraes quantitativas para o ajuste do projeto falho. O uso do jogo de planilha no s lesa os cofres pblicos, como tambm frauda a licitao, fazendo com que empresas srias e idneas se afastem dos processos licitatrios, por no terem como vencer os preos globais mergulhados que so ofertados no momento da competio, mas que logo a seguir, tornam-se os mais caros dentre os que participaram do certame. Porm, tal artifcio surge por insuficincia de aplicao da legislao existente, contida em uma s lei, que a Lei de Licitaes e Contratos, que regulamenta o inciso XXI do art. 37 da CF do Brasil. Constata-se que as normas contidas na Lei 8.666/93 so suficientes para evitar os jogos de planilha em obras pblicas, por meio de medidas prvias contratao, que so: fornecimento dos projetos executivos para os licitantes elaborarem as suas propostas oramentrias e adoo do critrio de aceitabilidade de preos unitrios subsidiariamente ao critrio de menor preo global, conforme a previso contida no inciso X do art. 40 da lei em apreo. A medida prvia de adoo de um projeto bsico com preciso de executivo encontra amparo nas exigncias do inciso II do 2 e o 4 do art. 7 da Lei de Licitaes e 96

Contratos em que a planilha oramentria deve ser representada pela composio de todos os seus custos unitrios e cujos quantitativos devem corresponder s previses reais do projeto bsico ou executivo, cujo atendimento depende, para o caso de obras de construo civil, de projetos elaborados de acordo com as normas tcnicas da ABNT. Ademais, o fornecimento de projetos com o grau de detalhamento suficiente para o completo entendimento da obra a ser contratada requisito bsico para a garantia da isonomia entre os concorrentes. A outra medida prvia, de adoo do critrio de aceitabilidade de preos unitrios subsidiariamente ao de preo global, nada mais do que a aplicao da norma contida no inciso X do art. 40 da Lei 8.666/93, mas que em grande parte das licitaes de obras pblicas, no adotado. A sua obrigatoriedade decorre da possibilidade de ocorrncia dos jogos de planilha nas propostas oramentrias, que distorcem o seu valor global (varivel dependente dos custos unitrios), causando dano ao errio. Os preos unitrios utilizados como parmetro para os critrios de seleo devem ter como limite mximo os preos mdios do mercado, haja vista, que em tese, os preos buscados pela Administrao so os de mercado concorrencial resultantes de cotao e, portanto, tendem a ser abaixo da mdia, do contrrio no h porque se realizar licitao. As medidas saneadoras apresentadas foram adotadas pelo TCU em contratos de obras pblicas com jogo de planilha, cujo critrio de seleo da licitao foi somente o do menor preo global e o Projeto Bsico que definiu o objeto da competio estava falho. Mesmo assim foram adotados os Mtodos do Balano e do Desconto para repactuao dos contratos viciados de forma a se eliminar os jogos de planilha, salvaguardando a contratao do superfaturamento e objetivando evitar tambm a paralisao das respectivas obras, que costumam trazer incalculveis prejuzos sociedade. Pela complexidade do tema que envolve superfaturamento em obras pblicas, constata-se que um dos caminhos a se seguir para o combate aos desperdcios de recursos pblicos em nosso pas um maior investimento no reforo dos recursos humanos das entidades contratantes em pessoal especializado na rea de obras e licitaes, cujo retorno sociedade proporcional aos milionrios montantes demandados pelas obras necessrias ao nosso pas. 97

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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104

ANEXO NORMAS REFERENTES S MEDIDAS PROPOSTAS

Partindo de uma escala hierrquica das normas, parte-se da Lei Maior, que a Constituio Federal de 1988, que traz, no inciso XXI do art. 37: art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. Em seguida, seguem as normas pertinentes ao assunto em estudo, da Lei 8.666/93, que a lei aludida no inciso XXI do art. 37 supracitado, regulamentado-o. Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se: (...) IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos: a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e montagem; 105

c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos, instalaes provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso; f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados; X - Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT; Art. 7o As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte seqncia: I - projeto bsico; II - projeto executivo; III - execuo das obras e servios. 1o A execuo de cada etapa ser obrigatoriamente precedida da concluso e aprovao, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos s etapas anteriores, exceo do projeto executivo, o qual poder ser desenvolvido concomitantemente com a execuo das obras e servios, desde que tambm autorizado pela Administrao. (...) 2o As obras e os servios somente podero ser licitados quando: (...) II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os
seus custos unitrios; (grifo nosso)

(...) 4o vedada, ainda, a incluso, no objeto da licitao, de fornecimento de materiais e servios sem previso de quantidades ou cujos quantitativos no correspondam s
previses reais do projeto bsico ou executivo. (grifo nosso)

106

(...) 6o A infringncia do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa. (...) 8o Qualquer cidado poder requerer Administrao Pblica os quantitativos das obras e preos unitrios de determinada obra executada.

Art. 24. dispensvel a licitao: (...) VII - quando as propostas apresentadas consignarem preos manifestamente superiores
aos praticados no mercado nacional, ou forem incompatveis com os fixados pelos rgos oficiais competentes, casos em que, observado o pargrafo nico do art. 48 desta

Lei e, persistindo a situao, ser admitida a adjudicao direta dos bens ou servios, por
valor no superior ao constante do registro de preos, ou dos servios;

Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar,
obrigatoriamente, o seguinte:

(...) X - o critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o caso, permitida a fixao de preos mximos e vedados a fixao de preos mnimos, critrios estatsticos ou faixas de variao em relao a preos de referncia, ressalvado o disposto nos pargrafos 1 e 2 do art. 48;

Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes procedimentos: (...) IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial competente,

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ou ainda com os constantes do sistema de registro de preos, os quais devero ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificao das propostas desconformes ou incompatveis;

A Lei de Diretrizes Oramentrias de 2005 (Lei 11.178 de 20 de setembro de 2005), que dispe sobre as diretrizes para a elaborao da Lei Oramentria de 2006 e d outras providncias, a prev um critrio que refora o de aceitabilidade de preos unitrios contido na Lei 8.666/93, conforme se segue: Art. 112. Os custos unitrios de materiais e servios de obras executadas com recursos dos oramentos da Unio no podero ser superiores mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil SINAPI, mantido pela Caixa Econmica Federal, que dever disponibilizar tais informaes na internet. 1o Somente em condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, podero os respectivos custos ultrapassar o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuzo da avaliao dos rgos de controle interno e externo. 2o A Caixa Econmica Federal promover, com base nas informaes prestadas pelos rgos pblicos federais de cada setor, a ampliao dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo Sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras pblicas contratadas, em especial as obras rodovirias, ferrovirias, hidrovirias, porturias, aeroporturias e de edificaes, saneamento, barragens, irrigao e linhas de transmisso. 3o Nos casos ainda no abrangidos pelo Sistema, poder ser usado, em substituio ao SINAPI, o custo unitrio bsico CUB. Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta Lei confere Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de: I - modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do contratado; (...) 2o Na hiptese do inciso I deste artigo, as clusulas econmico-financeiras do contrato
devero ser revistas para que se mantenha o equilbrio contratual.

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Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: (...) II - por acordo das partes: (...) d) para restabelecer a relao que as parte pactuaram inicialmente entre os encargos
do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra,

servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro

inicial do contrato, na hiptese de sobreviverem fatos imprevisveis, ou previsveis porm

de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual. (...) 6o Em havendo alterao unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administrao dever restabelecer, por aditamento, o equilbrio econmico-financeiro inicial.

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